EENVOUDIG VERGUNNEN Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen

EENVOUDIG VERGUNNEN Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen

Ten geleide Ter uitvoering van een daartoe strekkend kabinetsbesluit heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken in de zomer van 2004 de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen ingesteld en hem de opdracht gegeven taakstellende voorstellen te doen die voor de economisch relevante vergunningen voor het bedrijfsleven leiden tot verlaging van de (administratieve) lasten, verkorting van doorlooptijden en het stroomlijnen van vergunningprocedures. De Taskforce heeft die opdracht voortvarend opgepakt. Dankzij het lidmaatschap van vertegenwoordigers van organisaties van ondernemers, gemeenten, provincies en ministeries heeft hij aan veel aspecten van vergunningverlening voor ondernemers aandacht kunnen schenken. De Taskforce heeft een open werkwijze gevolgd door het onderhouden van veel externe contacten en het publiceren van tussentijdse bevindingen. Op 9 maart 2005 heeft hij samen met ACTAL het onderzoeksrapport inzake de Spaanse “Lex Silencio” aan de Staatssecretaris van Economische Zaken aangeboden. Met dit Advies rondt de Taskforce zijn opdracht af. Hij doet tien voorstellen ter verbetering van de vergunningverlening. Hij bepleit die voorstellen nog in deze kabinetsperiode uit te voeren in een gecoördineerde actie, waarvoor instelling van een tijdelijke projectorganisatie gewenst is. Hij stelt ook voor om een tijdelijke visitatiecommissie in te stellen, die over de kwaliteit van de uitvoering van die actie advies geeft. Het kabinet heeft aan de Tweede Kamer toegezegd binnen enkele maanden zijn standpunt over dit Advies kenbaar te maken. Naar verwachting zullen ook de in de Taskforce vertegenwoordigde organisaties over hun zienswijze naar buiten treden.

Drs. A. Kraaijeveld Voorzitter Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen

Den Haag, 15 juni 2005 TVV 5015837

1


INHOUD

SAMENVATTING ............................................................................................................... 5 DE VERGUNNINGVERLENING IN BEELD ..................................................................................... 6 ONTWIKKELINGEN.................................................................................................................. 7 VOORSTELLEN .................................................................................................................... 10

OPDRACHT EN WERKWIJZE......................................................................................... 16 AANLEIDING ........................................................................................................................ 16 OPDRACHT.......................................................................................................................... 16 DOEL….. ............................................................................................................................17 WERKWIJZE ........................................................................................................................ 17

DE VERGUNNINGVERLENING IN BEELD..................................................................... 20 VERGUNNINGEN .................................................................................................................. 20 DOORLOOPTIJDEN ............................................................................................................... 20 SAMENLOOP MET ANDERE VERGUNNINGSTELSELS ................................................................. 21 “HABITAT”-TOETSEN ............................................................................................................. 22 CERTIFICATIE ...................................................................................................................... 23 KOSTEN ............................................................................................................................. 24 TRANSPARANTIE EN SERVICENIVEAU .................................................................................... 26 ICT……. ............................................................................................................................ 27

ONTWIKKELINGEN ......................................................................................................... 28 MINDER VERGUNNINGEN ...................................................................................................... 28 COMPLEXE VERGUNNINGSITUATIES ...................................................................................... 29 VERANDERENDE SPELREGELS .............................................................................................. 30 PROFESSIONALISERING VAN DE VERGUNNINGVERLENING ....................................................... 31 PROJECT STRIJDIGE REGELS ............................................................................................... 31 DE EU RICHTLIJN DIENSTEN ................................................................................................ 32 LEGES…............................................................................................................................. 33 FINANCIËLE PRIKKELS .......................................................................................................... 34 “HABITAT”-TOETSEN ............................................................................................................ 36 ICT……. ............................................................................................................................ 37

2


VOORSTELLEN ............................................................................................................... 38 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10 11.

TOETS ALLE VERGUNNINGSTELSELS OP NUT EN NOODZAAK....................................... 39 VERLAAG DE KOSTEN VOOR DE VERGUNNINGVRAGER ............................................... 40 VOER STEVIGE PRIKKELS IN TER VOORKOMING VAN TERMIJNOVERSCHRIJDING ........... 40 PAS DE “SILENCIO POSITIVO” VAKER TOE ................................................................ 42 STIMULEER CONCENTRATIE VAN TAKEN BIJ PROFESSIONELE ORGANISATIES............... 42 VEREENVOUDIG COMPLEXE VERGUNNINGSITUATIES ................................................. 43 MAAK MAATWERK VAN KOSTENDOORBEREKENING .................................................... 43 VERSTERK DE TOEPASSING VAN ICT BIJ VERGUNNINGVERLENING ............................. 44 MAAK VAKER GEBRUIK VAN CERTIFICATIE ................................................................. 46 VERLICHT DE LAST VAN DE “HABITAT”-TOETSEN ........................................................ 46 RICHT EEN TIJDELIJKE PROJECTORGANISATIE IN ...................................................... 47

TOETSINGSKADER VERGUNNINGEN .......................................................................... 49 BEGRIP VERGUNNING .......................................................................................................... 50 NOODZAAK REGELGEVING VASTSTELLEN .............................................................................. 53 SCHEMA TOETSINGSKADER ................................................................................................. 55 INSTRUMENTARIUM KIEZEN................................................................................................... 58

BIJLAGE 1.

LEX SILENCIO................................................................................................... 63

BIJLAGE 2.

INVENTARISATIE VERGUNNINGEN................................................................ 69

BIJLAGE 3.

KOSTEN EN EFFECTEN VAN VERGUNNINGVERLENING ............................ 72

BIJLAGE 4.

INTERNATIONALE VERGELIJKING ................................................................. 76

BIJLAGE 5.

HABITAT–TOETSEN ......................................................................................... 80

BIJLAGE 6.

VERSLAG VAN DRIE RONDETAFELCONFERENTIES ................................... 82

BIJLAGE 7.

INBRENG VAN HET KLANKBORD VAN ONDERNEMERS.............................. 84

BIJLAGE 8.

OPDRACHT TASKFORCE ................................................................................ 90

BIJLAGE 9.

DEELNEMERS IN WERK VAN DE TASKFORCE ............................................. 93

3


4


SAMENVATTING Aanleiding De Nederlandse economie is nog onvoldoende in staat om te profiteren van het herstel van de wereldeconomie. Dit onvermogen is niet alleen conjunctureel van aard, maar weerspiegelt ook een structurele zwakte. Het ondernemingsklimaat is in de afgelopen jaren minder aantrekkelijk geworden. Het ontbreekt aan vitaliteit en flexibiliteit. Dat is voor de regering een krachtige stimulans voor het verbeteren van de voorwaarden waaronder het bedrijfsleven zich kan ontwikkelen. De vergunning is een bijzonder belangrijk instrument om publieke belangen te beschermen. Het biedt de overheid de mogelijkheid om waar nodig risicovolle maatschappelijke activiteiten aan voorafgaande beoordeling te onderwerpen. Het bedrijfsleven heeft vaak te maken met vergunningenprocedures, die veel lasten met zich brengen. Hoge (administratieve) lasten, lange doorlooptijden en onvoldoende samenhang zijn de directe aanleiding voor nadere beschouwing. Ook is het de vraag of er niet veel meer vergunningstelsels zijn dan nuttig en nodig is. Opdracht Daarom heeft het Kabinet besloten een Project Vergunningen te starten, dat voorstellen voor concrete, substantiële verbeteringen moet opleveren. Medio 2004 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken (EZ) ter uitwerking van dat besluit de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen ingesteld en opdracht gegeven om voor de economisch relevante vergunningsprocedures taakstellende voorstellen ter verbetering te ontwikkelen. Op verzoek van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV) is daaraan toegevoegd een gelijksoortige opdracht met betrekking tot de “toetsen” uit hoofde van de belangen rond natuur en landschap. In de discussies over vergunningverlening is vaak de aandacht gevestigd op de kosten die voortvloeien uit de naleving van de regels én de effecten van de handelwijze van degenen die toezien op de naleving van de voorschriften. De Taskforce rekende het niet tot zijn taak daarover voorstellen te ontwikkelen. Wel wil hij signaleren dat het zeer gewenst is dat op het terrein van de handhaving wordt bezien welke verbeteringen mogelijk zijn. Werkwijze De Taskforce heeft in september 2004 een begin gemaakt met zijn werkzaamheden. Eind september is het Plan van Aanpak vastgesteld. De tussentijdse onderzoeksresultaten van zijn werk zijn gepubliceerd. In samenwerking met de grote ondernemersorganisaties is een Klankbord van Ondernemers gevormd. De deelnemers hebben hun ervaringen en inzichten ingebracht en de conceptvoorstellen getoetst. Voorts heeft de Taskforce drie Rondetafelconferenties georganiseerd om beter inzicht te krijgen in de mogelijke betekenis van bepaalde opties ter verbetering van de vergunningverlening. Voor de ontwikkeling van zijn voorstellen heeft de Taskforce een aantal onderzoeken verricht.

5


De vergunningverlening in beeld Een compleet beeld geven van de vergunningverlening is moeilijk. Er is een enorme verscheidenheid van vergunningstelsels en voorschriften, waarmee burgers en bedrijven te maken krijgen bij de uitvoering van hun plannen. Ook de situaties waarin zij verkeren lopen sterk uiteen. “Beelden” van de vergunningverlening zijn daarom onvermijdelijk van een wat hoger abstractieniveau. In overeenstemming met zijn opdracht legt de Taskforce het accent op de effecten die vergunningverlening op ondernemers en het ondernemingsklimaat heeft. Hij heeft gebruik gemaakt van een groot aantal bronnen van overheid en bedrijfsleven. Ondernemers en hun organisaties toonden grote interesse en leverden veel informatie over ervaringen en zienswijzen. Vergunningen De vergunning is een bijzonder belangrijk instrument om publieke belangen te beschermen. De Taskforce heeft 897 vergunningstelsels onder 15 uiteenlopende benamingen aangetroffen, gebaseerd op 162 wetten. De meeste gemeentelijke stelsels zijn gebaseerd op autonome bevoegdheden. Bij de provincies ligt het accent op uitvoering van rijksregelingen in medebewind. In toenemende mate vinden vergunningen hun basis in met name Europese voorschriften, al is nog circa 60% van de bestaande stelsels geheel op nationale leest geschoeid. Het verkrijgen van vergunningen kost de ondernemers veel aandacht, tijd en geld. De frequentie waarmee ondernemers vergunningen moeten vragen is hoog. Naar schatting ligt het totaal aantal vergunningaanvragen boven de 2 miljoen per jaar. Het verkrijgen van de vergunningen lijkt in Nederland over het algemeen meer tijd te vergen dan in andere landen. Langdurig vooroverleg, het vragen van overbodig gedetailleerde informatie en bezwaar- en beroepsprocedures hebben een negatief effect op het snel starten van geplande activiteiten. Het verstrekken van onvolledige informatie door ondernemers kan daar ook oorzaak van zijn. In veel situaties moet de ondernemer meerdere vergunningen tegelijk vragen voor één bepaalde activiteit. Dit hangt samen met het feit dat aan een activiteit uiteenlopende belangen verbonden zijn, waarvoor de verantwoordelijkheden bij verschillende overheidsorganen zijn neergelegd. Dat maakt het moeilijker om er achter te komen aan welke vereisten hij moet voldoen. Ook de procedures en de besluitvorming zijn vaak weinig doorzichtig. Voor de uitvoering van grote infrastructuurprojecten en voor ondernemingen die netwerken exploiteren of op meerdere plaatsen hun activiteiten ontplooien kan die complexiteit heel groot zijn. Het aantal benodigde vergunningen loopt dan gemakkelijk op tot grote aantallen. Voor ondernemers is het vaak niet duidelijk waarom bepaalde vergunningen worden afgegeven voor een beperkte tijd. Het herhaald aanvragen van vergunningen legt (onnodig) beslag op de ondernemers en brengt steeds weer kosten met zich. In een flink aantal vergunningstelsels wordt verlangd dat de ondernemer beschikt over bepaalde diploma’s, product- of procescertificaten. Over het nut daarvan lopen de meningen uiteen. Ondernemers achten dat doorgaans alleen dan zinvol als dit een vergunningaanvraag significant vereenvoudigt en een duidelijke toegevoegde waarde heeft voor de bedrijfsvoering.

6


Habitat In tal van situaties is voor het verkrijgen van “groen licht” een toetsing op basis van de Habitat- of Vogelrichtlijn nodig. De praktijk laat zien dat met name voor plannen die gepaard gaan met “ruimtelijke ingrepen” de indieningsvereisten bij de aanvraag niet duidelijk zijn. Deze “habitat”-toetsen vergroten in de ogen van de ondernemers de complexiteit van vergunningaanvragen. Ook kunnen de kosten en tijdsbesteding voor het verkrijgen van de benodigde informatie (sterk) oplopen. Kosten Vergunningen verkrijgen kost geld. De initiële (directe) administratieve lasten van vergunningaanvragen bedragen meer dan € 1 miljard per jaar. Voor de totale administratieve lasten van de rijksvergunningstelsels is geen goede indicatie te geven. Wel bestaat de indruk dat de overige administratieve lasten van vergunningstelsels aanzienlijk hoger zijn dan de initiële lasten. Daarbij komen dan de leges, naar schatting € 0,4 miljard per jaar. De kosten van de individuele stelsels lopen sterk uiteen. De duurste zijn doorgaans die waar sprake is van de noodzaak veel gegevens te leveren. Transparantie De transparantie van de regels is in de ogen van de ondernemer matig. Voor ongeveer één op de vier onderzochte stelsels is sprake van een voor de ondernemer volledig transparant vergunningstelsel. Voor vrijwel alle stelsels is op Internet wel informatie beschikbaar, maar veelal in een vorm die het de ondernemer niet mogelijk maakt op snelle en eenvoudige wijze de eigen situatie te beoordelen. Serviceniveau Slechts bij 15% van de onderzochte stelsels krijgt het serviceniveau van de overheid een goede beoordeling. Over het algemeen zijn ondernemers wel tevreden over de wijze waarop men telefonisch te woord wordt gestaan en de mogelijkheid om vragen te stellen of de aanvraag te bespreken (vooroverleg). Veel ondernemers hebben een negatief oordeel over de deskundigheid van de vergunningverleners. Het Project Strijdige Regels leverde een flink aantal meldingen van ontevredenheid op over de handelwijze van bestuurders en hun medewerkers. ICT Op alle overheidsniveaus wordt gewerkt aan het uitbreiden van de mogelijkheden om vergunningverlening langs elektronische weg gemakkelijker te maken. Over veel regelgeving is de informatie al via internet te verkrijgen, zij het zelden “op maat”. Uitvoering van de plannen in het kader van de “Elektronische overheid” gaat grote verbeteringen brengen. De grote verscheidenheid van acties van overheidsorganisaties op alle niveaus vraagt om actie gericht op het vergroten van de samenhang. Over het algemeen is het bedrijfsleven niet intensief bij de ontwikkeling betrokken. Ontwikkelingen De Taskforce signaleert tal van ontwikkelingen, die van invloed zijn op de wijze waarop de vergunningverlening gaat veranderen. De voor ondernemers belangrijkste ontwikkelingen zijn hierna kort aangeduid. Minder vergunningen Op alle overheidsniveaus wordt constructief gedacht over en gewerkt aan vermindering van de last van de vergunningverlening aan burgers en bedrijven.

7


De VNG heeft acties gestart ter verbetering van de dienstverlening door gemeenten. De provincies werken aan ISO-certificering voor hun vergunningverlening. Op rijksniveau is het programma ter terugdringing van de Administratieve Lasten met 25% in vier jaar een effectieve stimulans. Voor vergunningen lijkt een trendbreuk mogelijk. Zo zal de herijkingsoperatie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) leiden tot minder vergunningen, onder meer door introductie van de “omgevingsvergunning” én door veel bedrijven onder de werkingssfeer van de algemene milieuregels te brengen. Daarnaast ontwikkelt het Ministerie van V&W de Integrale Waterwet die eveneens zal leiden tot een vermindering van vergunningen, met name door het samenvoegen van een aantal wetten tot de nieuwe Integrale Waterwet en een aantal algemene regels. Veranderende spelregels Op korte termijn treedt een wijziging van de Algemene Wet Bestuursrecht in werking die het recht om beroep aan te tekenen beperkt tot belanghebbenden. Deze wet kent de mogelijkheid om tegen het niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan in bezwaar en beroep te gaan. Dit is echter niet altijd effectief. Daarom wil het kabinet de Awb aanvullen met een effectiever rechtsmiddel: direct beroep bij de rechter zonder bezwaar te maken bij het bestuursorgaan. De rechter doet vervolgens zonder zitting te houden binnen acht weken uitspraak en beveelt daarbij dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een beslissing neemt. Daarbij kan de rechter reeds een dwangsom aan het bestuur opleggen. In voorbereiding is een regeling om de besluitvorming rondom bepaalde projecten te coördineren in die gevallen waarin meerdere vergunningen nodig zijn. Via een bundeling van beslis- en beroepsmomenten wordt in deze regeling gewaarborgd dat niet op verschillende tijdstippen steeds verschillende maar met elkaar samenhangende besluiten ter discussie kunnen worden gesteld. Professionalisering In toenemende mate realiseren overheidsorganisaties zich dat professionalisering van de vergunningverlening een belangrijke voorwaarde is voor het verbeteren van de kwaliteit daarvan. Velen onderkennen dat zij noch de schaal noch de middelen hebben om dat doel binnen de bestaande organisatie te bereiken en zoeken naar mogelijkheden om krachten te bundelen voor een betere dienstverlening. EU Richtlijn Diensten In voorbereiding is een Europese Richtlijn voor dienstverlening op de interne markt, die beoogt belemmeringen weg te nemen voor ondernemingen die over de grens diensten aanbieden. Voor Nederland nieuwe aspecten in de concept Richtlijn zijn: • een vergunning mag doorgaans geen beperkte geldigheidsduur hebben • bij het uitblijven van een antwoord binnen die vastgestelde termijn moet de vergunning worden geacht te zijn verleend. • introductie van een “single point of contact”, waar de (buitenlandse) dienstverlener alle informatie kan verkrijgen en alle procedures kan afwikkelen. • een verplichte rapportage waarin per vergunningsstelsel wordt aangegeven dat het vergunningsstelsel niet discrimineert, objectief kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en dat de doelstelling niet kan worden bereikt door een minder beperkende maatregel.

8


De onderhandelingen over deze richtlijn zijn nog in volle gang. Nederland heeft daarbij aangegeven geen generieke toepassing van fictieve vergunningverlening bij fatale termijnen te wensen. Leges Legesheffing is een veelbesproken onderwerp. In de huidige situatie zijn de bouwleges het belangrijkst. Consequentie van de door de Taskforce zeer gewaardeerde introductie van de nieuwe “omgevingsvergunning” door de Minister van VROM is dat er moet worden gekozen tussen de huidige situatie bij bouwvergunningen (legesheffing) en bij milieuvergunningen (legesvrijdom). VROM kiest vooralsnog voor legesheffing. Dit zou kunnen leiden tot het ongedaan maken van een structurele lastenverlichting voor bedrijven uit 1997 in verband met het vervallen van leges voor milieuvergunningen. De bezwaren die aan de legesheffing zijn verbonden verwacht VROM te beperken door uniformering en standaardisering van de leges én beperking van de lastendruk voor de beoordeling van milieuaspecten. Financiële prikkels De leden van de Tweede Kamer Wolfsen en Luchtenveld hebben een initiatief wetsvoorstel ingediend waarin een financiële prikkel wordt geïntroduceerd om de naleving van de termijnen in het bestuursrecht te bevorderen. Daarop vooruitlopend voert de provincie Zuid Holland reeds op 1 mei 2006 zo’n regime in. In het voorontwerp inzake de “Omgevingsvergunning” is bij de uitgebreide procedure gekozen voor een financiële prikkel in de vorm van het van rechtswege vervallen van het recht om leges te innen. “Lex Silencio” Het kabinet heeft al eerder aangekondigd te bezien of de figuur van de fictieve positieve beslissing wanneer niet binnen de wettelijke termijn is beslist in meer gevallen kan worden toegepast. Daarbij is tevens aangegeven dat een dwingende algemene regeling in de Algemene Wet Bestuursrecht niet voor de hand ligt. In het bijzondere bestuursrecht kan van geval tot geval worden bezien of de te treffen maatregelen kunnen worden aangevuld met deze juridische figuur. Toepassing ligt niet voor de hand bij beslissingen met potentieel ingrijpende onomkeerbare gevolgen. In een Rondetafelconferentie typeerden de deelnemers de onduidelijke positie van belanghebbende derden en soms de vergunningverkrijger zelf als een majeur nadeel van de “silencio positivo”. Indien de normaliter noodzakelijke belangenafweging niet heeft plaatsgevonden en de vergunning wel is verleend, kan voor alle partijen een onzekere periode ontstaan die al snel aanleiding kan geven tot gerechtelijke procedures. De deelnemers zien wel nut in toepassing bij vergunningstelsels, waarbij het gaat om voorafgaande beoordeling van concrete zaken én vrijwel geen afweging met belangen van derden nodig is. In een recent debat in de Tweede Kamer heeft de Minister President welwillend gereageerd op een motie die een snel onderzoek naar toepassingsmogelijkheden verlangt.

“Habitat”-toetsen Op het gebied van de gebiedsbescherming is o.m. van belang de wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998, die naar verwachting op 1 oktober 2005 in werking treedt. Op dat moment is een afzonderlijke natuurbeschermingswetvergunning nodig voor activiteiten met mogelijke schadelijke gevolgen voor natuurmonumenten of vogel- of habitatrichtlijngebieden.

9


ICT Op alle overheidsniveaus wordt gewerkt aan het uitbreiden van de mogelijkheden om langs elektronische weg vergunningverlening gemakkelijker te maken. Naast concrete projecten op het niveau van individuele vergunningstelsels wordt gewerkt aan belangrijke algemene voorzieningen. Voor bedrijven die mogelijk een vergunning nodig hebben zijn de meest relevante: • Toegang tot betrouwbare geïntegreerde overheidsinformatie op internet • Mogelijkheid tot (virtueel) geïntegreerde aanvraag van vergunningen • Bundeling van alle voor een bedrijf relevante (rechts)persoonlijke informatie in een virtueel eigen loket bij de overheid • Eén digitale handtekening voor (rechts)personen, bruikbaar bij alle overheden. Voorstellen Uitdagingen De vergunning is voor de overheid een effectief middel om via voorafgaande toetsing van mogelijk risicovolle maatschappelijke activiteiten op efficiënte wijze publieke belangen te beschermen. De vergunning is echter ook een zwaar middel, dat niet hoeft te worden gebruikt als met eenvoudiger middelen de gewenste situatie kan worden bereikt. De aandacht voor de effecten van vergunningverlening is recent sterk toegenomen. Veel overheidsorganisaties zien dat negatieve effecten waar mogelijk moeten worden weggenomen en zijn bezig met het realiseren van verbeteringen. Dat is een goede zaak. Maar er kan meer én het kan sneller. Het kabinet besteedt veel aandacht aan vergroting van de economische dynamiek en versterking van de (internationale) concurrentiepositie van het bedrijfsleven. In de daarvoor nodige acties is het zinvol alle mogelijkheden voor verbetering van de vergunningverlening te benutten. De Taskforce onderkent daarvoor een aantal uitdagingen, die als volgt kunnen worden getypeerd: • •

•

Vermindering van de vergunninglast o Schaf vergunningen waar mogelijk af o Verlaag de kosten voor de vergunningvrager Verbetering van de vergunningverlening o Verbeter het serviceniveau van de overheid o Stel de ondernemer centraal o Vergroot de toepassing van ICT o Bevorder snelle en tijdige beslissingen Anticipeer op de EU Richtlijn Diensten

Voor het realiseren van verbeteringen is gerichte actie nodig. Het effect zal des te gunstiger zijn naarmate meer overheidsorganisaties daaraan naar vermogen bijdragen. Voor de ondernemer is er veel aan gelegen dat hij alle benodigde informatie en vergunningen op maat en snel via “één loket” kan verkrijgen. De ervaring leert dat veranderingen in de bestuurlijke organisatie en de allocatie van bestuurlijke verantwoordelijkheden niet gemakkelijk kunnen worden gerealiseerd. Omdat de Taskforce voorstander is van het snel realiseren van verbeteringen geeft hij de

10


voorkeur aan acties, die in de bestaande bestuurlijke verhoudingen tot stand kunnen komen. De Taskforce bepleit de krachten te bundelen in een project, waaraan alle overheidsorganisatie een bijdrage (kunnen) leveren. Hij heeft tien voorstellen voor actie uitgewerkt, die nog in deze kabinetsperiode tot uitvoering kunnen en moeten worden gebracht. Voorts doet hij een voorstel voor de organisatie van die acties. Bij de voorbereiding hiervan heeft de Taskforce de relevante omgeving waar mogelijk bij zijn werk betrokken. Dat schept draagvlak voor verandering, maar ook verwachtingen, in het bijzonder in ondernemerskring. Voorstellen 1. Toets alle vergunningstelsels op nut en noodzaak De Taskforce stelt voor nog in deze kabinetsperiode alle vergunningstelsels van alle overheidsorganen te toetsen aan het door hem ontwikkelde “Toetsingskader Vergunningen”. Deze operatie zou moeten leiden tot het schrappen of door algemene regels vervangen van veel vergunningen. Hierdoor kan ook een flinke vermindering van de uitvoeringslast van te handhaven vergunningen worden bereikt. De voorgestelde toets is tegelijkertijd een uitstekende en tijdige voorbereiding op de verplichting van de (concept) EU Richtlijn Diensten voor de lidstaten om hun vergunningstelsels aan de Europese Commissie te rapporteren. Hier ligt een kans om dubbel werk te voorkomen. 2. Verlaag de kosten voor de vergunningvrager Lastenverlichting is belangrijk voor verbetering van het ondernemingsklimaat. Tal van signalen leveren een beeld op dat de kosten van vergunningverlening (te) hoog zijn. Kostenverlaging wordt het best bereikt door zo veel mogelijk vergunningen af te schaffen. Waar vergunningen blijven bestaan is de uitdaging de kosten daarvan zo laag mogelijk te maken. De Taskforce stelt voor om bij de Toetsing van vergunningstelsels systematisch te bepalen hoe de kosten kunnen worden verlaagd door o.m. verlaging van de frequenties van vergunningverlening en beperking van de kosten van informatieverstrekking. Het is mogelijk om daarmee in enkele jaren een forse besparing te bereiken.

3.

Voer stevige prikkels in ter voorkoming van termijnoverschrijding Wettelijke termijnen dienen effectieve termijnen te worden. Burger en bedrijf moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid zijn verplichtingen nakomt en tijdig beslissingen neemt. Waar dat niet gebeurt wordt de vergunningvrager onnodig belemmerd in de uitvoering van zijn ondernemersplannen. Hij lijdt daardoor in veel gevallen schade. De Taskforce is voorstander van het creëren van stevige prikkels ter voorkoming van termijnoverschrijding. De wetenschap dat de overheid een financieel nadeel kan lijden is een krachtige stimulans om het niet zo ver te laten komen. Het verkrijgen van vergoeding van door termijnoverschrijding ontstane schades is in de praktijk geen eenvoudige zaak. De Taskforce onderstreept het belang van het onderzoek, dat onlangs in opdracht van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is gestart naar de knelpunten bij het vergoeden van schade wegens onrechtmatige overheidsdaad.

11


Daarnaast is een deel van de Taskforce1 voorstander van het introduceren van financiële sancties voor het overheidsorgaan dat niet tijdig beslist. Zij geven in overweging daarbij hogere bedragen vast te leggen dan de leden van de Tweede Kamer Wolfsen en Luchtenveld thans hebben voorzien in hun voorstel tot wijziging van de Algemene Wet Bestuursrecht. 4. Pas de “silencio positivo” vaker toe De Taskforce heeft uitvoerig aandacht geschonken aan de mogelijkheden om via bredere toepassing van het mechanisme van fictieve beslissingen bij fatale termijnen tot versnelling van de vergunningverlening te komen. Het uitgevoerde onderzoek naar de situatie in Spanje geeft aanknopingspunten voor zo’n bredere toepassing, maar wijst ook de (juridische) knelpunten aan. Wettelijke termijnen dienen effectieve termijnen te worden. Van de overheid mag worden verlangd dat hij binnen de geldende termijnen de gevraagde beslissingen neemt. De bewaking van de beslistermijnen bij de vergunningverlening heeft prioriteit. De Taskforce ziet daarnaast ruimte voor een bredere toepassing van de “silencio positivo” in Nederland. Het grote voordeel van dat mechanisme is dat de vergunningvrager bij het verstrijken van de termijn “groen licht” heeft en zijn plannen kan uitvoeren. Daarbij dienen de gesignaleerde nadelen te worden voorkomen. De Taskforce stelt voor om bij de Toetsing van vergunningstelsels in beginsel voor alle “standaardvergunningen” te kiezen voor toepassing van de “silencio positivo”. Daarop dient alleen een uitzondering te worden gemaakt voor situaties waarin dat objectief om een dwingende reden van algemeen belang gewenst is. Zo'n dwingende reden kan bestaan uit (te) ernstige maatschappelijke gevolgen van de fictieve vergunningverlening of uit het feit dat concrete belangen van derden in het geding zijn. Over toepassing van de “silencio negativo” is de Taskforce minder positief. Het belangrijkste nadeel voor ondernemers is toch dat de fictieve weigering niet helpt de weg vrij te maken voor het realiseren van plannen. Er zijn zeker procedurele voordelen, maar die zijn in de Nederlandse situatie naar hun aard beperkt. 5. Stimuleer concentratie van taken bij professionele organisaties De Taskforce is overtuigd van zowel de noodzaak als de mogelijkheden om de kwaliteit van het overheidshandelen in de sfeer van de vergunningverlening te verbeteren. Met name de inzet van competente (deskundige) medewerkers, die actief inspelen op de behoeften van de vergunningvrager kan veel positieve effecten opleveren. Veel decentrale organisaties hebben noch de schaal noch de middelen om te beschikken over de professionaliteit die nodig is voor de uitvoering van een in alle opzichten goed vergunningenbeleid. Die organisaties onderkennen dat zelf ook. De Taskforce bepleit dat het kabinet in goed overleg met de decentrale overheden een krachtige stimulans ontwikkelt voor de uitbesteding van taken aan “interbestuurlijke shared service” organisaties, die voor een professionele uitvoering van de vergunningverlening kunnen zorgen.

1

De andere leden van de Taskforce achten zich gebonden aan het voornemen van het kabinet de Algemene Wet Bestuursrecht aan te vullen met een regeling voor direct beroep bij niet tijdig beslissen; vgl. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29279, nr 21

12


6. Vereenvoudig complexe vergunningsituaties De ondernemer moet in veel gevallen meerdere vergunningen bij uiteenlopende overheidsorganen tegelijk vragen. De Taskforce is daarom verheugd over het voornemen van de Minister van VROM om binnen afzienbare termijn te komen tot een “omgevingsvergunning”. Dit voornemen kan een majeure bijdrage leveren aan het streven van het Kabinet naar verlichting van de (administratieve) lasten voor het bedrijfsleven. Op termijn kunnen ook de in het voorontwerp “samenhangende besluiten Algemene Wet Bestuursrecht I” voorziene regels een positief effect hebben. Voor grote projecten en bepaalde categorieën van ondernemers blijft de bestaande territoriale allocatie van bevoegdheden echter een gegeven dat de uitvoering van plannen ernstig compliceert. De Taskforce acht het urgent dat ook daarvoor een oplossing wordt gevonden. Het zou mogelijk moeten worden dat op verzoek van de ondernemer of initiatiefnemer van een groot project alle benodigde vergunningen op een met de “omgevingsvergunning” vergelijkbare wijze via één loket worden verleend. Vrijwillige vormen van samenwerking bieden geen structurele en effectieve oplossing als overheidsorganen om hen moverende redenen daaraan niet (willen) bijdragen. Afdwingen van samenwerking, bijvoorbeeld via een speciale wet, is naar het oordeel van de Taskforce op dit moment geen werkbare optie. Veeleer moet eerst worden geprobeerd aan de hand van concrete gevallen mogelijkheden te verkennen en uit te bouwen. Het uitwerken van de door de Gasunie NV bepleite “concernvergunning” is daarvoor een geschikte optie. 7. Maak maatwerk van kostendoorberekening De Taskforce kan zich vinden in de gedachte dat het niet onredelijk is te verlangen dat de vergunningvrager de kosten betaalt die voortvloeien uit de voorbereiding van de beslissing op zijn vergunningaanvrage. De Taskforce is tegenstander van het maken van “winst” op de kostendoorberekening. 2 De belangrijkste leges zijn die voor bouwvergunningen. Daarom is de keuze die het kabinet maakt voor de heffing van leges voor de nieuwe “Omgevingsvergunning” van vitaal belang. De Taskforce meent dat doorvoering van de voorlopige plannen van de Minister van VROM een formule oplevert, die een aanzienlijk deel van de bestaande bezwaren kan wegnemen. Dat is zeker het geval als in de verdere uitwerking wordt geregeld dat de individuele ondernemer die geconfronteerd wordt met een onevenredige heffing de mogelijkheid krijgt via een eenvoudige procedure een lagere heffing te verkrijgen. De Taskforce volgt de lijn van denken uit het voorontwerp “Omgevingsrecht”. Hij adviseert alle regelingen inzake leges op een vergelijkbare wijze vorm te geven. 8. Versterk de toepassing van ICT bij vergunningverlening De Taskforce is van oordeel dat de centrale plaats van het gebruikersperspectief in het programma Andere Overheid goed aansluit bij de gewenste vereenvoudiging van de vergunningverlening. Een aantal problemen bij vergunningverlening wordt hierdoor in ieder geval ten dele ondervangen.

2

De leden van de Taskforce, die de ondernemersorganisaties vertegenwoordigen, hebben een primaire voorkeur voor het volledig afschaffen van de mogelijkheid leges te verlangen voor de afgifte van vergunningen. Daar waar leges gehandhaafd worden achten zij een rechtstreeks verband in de individuele situatie gewenst tussen de gemaakte kosten en de in rekening gebrachte leges.

13


Realisatie van excellente ICT voorzieningen ten behoeve van vergunningverlening vraagt om eenduidige afspraken en samenwerking van allerlei overheidsorganisaties op de diverse niveaus. De Taskforce is niet overtuigd dat de huidige vormgeving van de regie over de realisatie van de “Elektronische overheid” sterk genoeg is om die benodigde medewerking in noodzakelijke omvang en het gewenste tempo te verkrijgen. Ook de mate waarin het bedrijfsleven als gebruiker wordt ingeschakeld bij de ontwikkeling van de elektronische hulpmiddelen kan worden versterkt. Versterking van de regiefunctie voor ICT toepassingen in het overheidsdomein is naar het oordeel van de Taskforce de belangrijkste voorwaarde voor het snel en succesvol realiseren van de mogelijke verbeteringen. De Taskforce stelt daarom voor: • één bewindspersoon aanspreekbaar te maken voor de regie voor hantering van ICT voor vergunningverlening voor ondernemers • prioriteiten vast te stellen voor ICT toepassingen voor vergunningverlening 9. Maak vaker gebruik van certificatie Toepassing van certificatie voor het realiseren van publieke doelen is in beginsel een aantrekkelijke optie. Via hantering van het Toetsingskader komt systematisch de vraag aan de orde of vrijwillige certificatie een passend middel in een concrete situatie is. De Taskforce onderstreept met dit voorstel het belang van die vraag. Hij tekent daar bij aan dat de overheid in bepaalde gevallen expliciet kan bepalen dat hij een publiek belang wil bereiken door het aanwijzen van een bepaald certificaat. Sluitstuk van een goede publieke certificatie is het “ondersteunend optreden” van de overheid in de vorm van acties ter handhaving van de publieke doelen. 10. Verlicht de last van de “habitat”-toetsen De vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn schrijven voor dat de toelaatbaarheid van activiteiten op een bepaalde wijze en aan bepaalde criteria getoetst moet worden. Voor vergunningvragende ondernemers is dat onder omstandigheden een lastige zaak, omdat het een materie betreft waarmee zij weinig vertrouwd zijn. De afzonderlijke natuurbeschermingswetvergunning compliceert hun situatie. Actie ter vereenvoudiging is mogelijk en nodig. De Taskforce stelt voor: • de toelaatbaarheid van activiteiten zoveel mogelijk generiek te regelen of op een hoger abstractieniveau te sturen • vroegtijdig duidelijkheid te maken welke informatie nodig is • de bestaande kennis over gebieden en soorten voor een ieder gemakkelijk toegankelijk te maken 11. Richt een tijdelijke Projectorganisatie in Deze voorstellen leveren een omvangrijk, samenhangend pakket van maatregelen op ter verbetering van de vergunningverlening. De Taskforce acht uitvoering van die voorstellen noodzakelijk en urgent. Deze taak dient naar zijn oordeel binnen de zittingsduur van dit kabinet te worden voltooid. Voor die uitvoering is de medewerking nodig van alle overheidsorganen, die met vergunningverlening zijn belast, zeker ook gemeenten en provincies. De Taskforce stelt voor dat het kabinet in het kader van de Interbestuurlijke Code goede afspraken maakt over hun participatie. De Taskforce bepleit de vorming van een tijdelijke projectorganisatie voor de tijdige uitvoering van de door het kabinet gekozen taakstelling. Er is grote belangstelling bij de ondernemersorganisaties voor publiek-privaat samenspel bij de uitvoering van dit project.

14


De uitvoering van de acties dient kritisch te worden beoordeeld door een eveneens tijdelijke “visitatiecommissie” onder leiding van iemand die het vertrouwen van de ondernemers geniet.

15


OPDRACHT EN WERKWIJZE Aanleiding De Nederlandse economie werkt zich langzaam uit de zwaarste conjuncturele crisis sinds het begin van de jaren tachtig. Zorgwekkend is dat we – nu de internationale conjunctuur lijkt aan te trekken – nog onvoldoende in staat zijn om te profiteren van het herstel van de wereldeconomie. Dit onvermogen van onze economie is niet alleen conjunctureel van aard, maar weerspiegelt ook een structurele zwakte. Het ondernemingsklimaat is in de afgelopen jaren minder aantrekkelijk geworden. Het ontbreekt aan vitaliteit en flexibiliteit. Een krachtige economie is gebaat bij actieve werknemers, een vernieuwend bedrijfsleven en een sterke overheid. Durf en ambitie zijn essentieel voor alle partijen. Het is van belang dat partijen zich bij hun eigen leest houden: de overheid creëert zo gunstig mogelijke voorwaarden waaronder ondernemers hun investeringsbeslissingen nemen en concurreren. De ruimte om te ondernemen mag niet onnodig worden beknot door bureaucratie en regelzucht. Het Hoofdlijnenakkoord van de regering stelt hiertoe onder andere als doel om de administratieve lasten met 25% (circa € 4 miljard) te verminderen. Naast de administratieve lasten moeten ook andere kosten van de naleving van weten regelgeving worden verlaagd. Een nog te ontginnen gebied is dat van de vergunningen. Het bedrijfsleven heeft te maken met vele vergunningenprocedures, die vaak tot hoge (administratieve) lasten leiden. Daarnaast kennen vergunningenprocedures (te) lange doorlooptijden en zijn zij onvoldoende op elkaar afgestemd. Voor de (kleinere) ondernemers is vaak onvoldoende duidelijk wat van hen wordt verwacht. De handhaving van vergunningen leidt tot extra lasten en de rol van certificatie in diverse vergunningenprocedures is onvoldoende helder. Het verloop van procedures is voor ondernemers vaak een bron van ergernis. Dit is een situatie die we ons niet langer kunnen veroorloven, omdat de productcycli van bedrijven steeds korter worden. Snelheid en flexibiliteit bij het verlenen van vergunningen zijn sleutelwoorden bij het vergroten van het (internationale) concurrentievermogen van het bedrijfsleven. Tegen deze achtergrond heeft het Kabinet in april 2004 besloten een Project Vergunningen te starten, dat voorstellen voor concrete, substantiële verbeteringen op dit terrein moet opleveren. Opdracht Medio 2004 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken (EZ) ter uitwerking van dat besluit de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen ingesteld en opdracht 3 gegeven om voor de economisch relevante vergunningsprocedures voorstellen te ontwikkelen, die leiden tot • minder (administratieve) lasten • kortere doorlooptijden • betere stroomlijning tussen verschillende procedures 3

Voor een weergave van de opdracht zij verwezen naar bijlage 8.

16


Die voorstellen dienen goed uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn. Zij moeten passen in de Europese ontwikkelingen en recht doen aan de publieke belangen, die met de vergunningverlening worden behartigd. Bij de uitvoering van de opdracht zijn het perspectief van de ondernemer en de positie van het kleine(re) bedrijf belangrijke uitgangspunten. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV) heeft in het kader van het Programma Andere Overheid een onderzoek gestart naar de werking van “toetsen” uit hoofde van de belangen rond water, milieu, natuur en landschap. Voor een deel gaat het hierbij om zaken die van rechtstreeks belang zijn voor c.q. deel uitmaken van de verlening van vergunningen. Met het oog op de samenhang met de opdracht aan de Taskforce is afgesproken dat deze materie in dit project wordt meegenomen. Doel Het doel van het project Vergunningen is om over een breed terrein de (administratieve) lasten, doorlooptijden en het gebrek aan samenhang van vergunningen daadwerkelijk terug te brengen, zodat het ondernemingsklimaat concreet en substantieel wordt verbeterd. In de discussie over vergunningverlening wordt vaak de aandacht gevestigd op de kosten die voortvloeien uit de naleving van de regels. De Taskforce heeft zijn opdracht niet opgevat als een verzoek om voorstellen te ontwikkelen voor een ander (lichter) niveau van bescherming van publieke belangen. Hij heeft zich derhalve niet beziggehouden met het vraagstuk van de “nalevingskosten”. Bij de uitvoering van het project is de Taskforce herhaaldelijk gewezen op effecten van het handelwijze van degenen die toezien op de naleving van de voorschriften. Ook dit onderwerp heeft de Taskforce niet tot zijn opdracht gerekend. Wel wil hij signaleren dat het zeer gewenst is dat op het terrein van de handhaving wordt bezien welke verbeteringen mogelijk zijn. Werkwijze De Taskforce heeft in september 2004 een begin gemaakt met zijn werkzaamheden. Eind september is het Plan van Aanpak vastgesteld, dat in drie fasen voorzag: • verzamelen van de benodigde gegevens (oktober - maart) • beschrijven van de opties ter verbetering (december - maart) • uitwerken van concrete voorstellen (februari - april) Het verkrijgen van het basismateriaal heeft aanzienlijk meer tijd gevergd dan oorspronkelijk voorzien. De Taskforce is vijftien keer bijeengekomen. In verschillende besprekingen hebben representanten van het bedrijfsleven en overheidsorganisaties presentaties verzorgd over belangrijke aspecten van vergunningverlening. De Taskforce heeft de tussentijdse resultaten van zijn werk gepubliceerd, opdat een ieder die bij vergunningverlening is betrokken die informatie in zijn overwegingen kan betrekken. Over de voortgang van zijn werk is met enige regelmaat een elektronische Nieuwsbrief naar geïnteresseerden gezonden. Om te profiteren van de ervaringen van ondernemers heeft de Taskforce in samenwerking met de ondernemersorganisaties LTO Nederland, MKB Nederland en VNO-NCW een Klankbord van Ondernemers gevormd.4 In drie bijeenkomsten hebben 4

De samenstelling van het Klankbord van Ondernemers is in bijlage 9 vermeld.

17


de ondernemers hun ervaringen met vergunningverlening gemeld, hun suggesties ter verbetering gegeven en de concept voorstellen van de Taskforce getoetst. Onder de ondernemers is een schriftelijke enquête gehouden. Bijlage 7 geeft een beeld van de inbreng van de ondernemers. In maart 2005 heeft de Taskforce drie Rondetafelconferenties georganiseerd met vooraanstaande personen uit de kringen van ondernemers, wetenschap, politiek en bestuur.5 Doel van die conferenties is beter inzicht te krijgen in de mogelijke betekenis van bepaalde opties ter verbetering van de vergunningverlening. Het accent lag op thema’s waarvan de maatschappelijke acceptatie geen vanzelfsprekende zaak is. Bijlage 6 geeft een beeld van de belangrijkste conclusies. Bij de ontwikkelingen van zijn voorstellen heeft de Taskforce gebruik gemaakt van informatie uit tal van bronnen. Het bleek nodig om onderzoek te doen naar uiteenlopende aspecten van vergunningverlening. Dat betreft: • Onderzoek “Lex Silencio” In samenwerking met het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft de Taskforce een haalbaarheidsstudie uitgevoerd naar het “zwijgen is toestemmen”mechanisme in de Spaanse Algemene Wet op de Administratieve Procedures, in de wandeling ook wel aangeduid als “Lex Silencio”. Voor de uitvoering tekenden drs. Rodrigo Pinto Scholtbach (EZ) en drs. Marc-Paul Stufkens (Actal) met effectieve ondersteuning van de Nederlandse Ambassade in Madrid. Op 9 maart 2005 hebben de Taskforce en Actal het rapport 6 aangeboden aan de Staatssecretaris van Economische Zaken, die het vervolgens ter kennis van de Tweede Kamer heeft gebracht. Bijlage 1 bevat een korte weergave van de bevindingen. • Inventarisatie Vergunningen De Taskforce heeft een inventarisatie gemaakt van de vergunningen waarmee het bedrijfsleven te maken heeft. De basis daarvoor is gelegd door het bureau EIM, dat in opdracht van de Taskforce uit de “nulmetingen” van het project Administratieve Lasten een eerste selectie heeft gemaakt.7 Deze selectie is in nauw samenspel met medewerkers van de in de Taskforce vertegenwoordigde departementen getoetst, aangevuld en verbeterd. Voor de stelsels van de decentrale overheden kon gebruik gemaakt worden van de bevindingen van onderzoeken die SIRA Consulting in het kader van het project Administratieve Lasten uitvoert.8 De Taskforce heeft zijn bevindingen neergelegd in een rapport, dat eind mei 2005 is gepubliceerd.9 Dit rapport geeft een vrij compleet beeld van de vergunningen waarmee het bedrijfsleven thans wordt geconfronteerd. Bijlage 2 toont de belangrijkste gegevens.

5

Bijlage 9 geeft een overzicht van de deelnemers aan de Rondetafelconferenties De Lex Silencio, een studie naar de werking van het Spaanse model van fatale termijnen en fictieve beslissingen en de toepasbaarheid van dit model in Nederland, maart 2005 7 Op CD ROM vastgelegde gegevensverzamelingen van de werkgroep IPAL, 2004 EIM, Inventarisatie van vergunningen, november 2004. 8 Administratieve Lasten Gemeenten, Sira Consulting BV, augustus 2004 en Administratieve Lasten Provincies, Sira Consulting BV (concept rapport mei 2005) 9 Vergunningen, een inventarisatie van de voor het bedrijfsleven relevante vergunningen, Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, mei 2005 6

18


• Onderzoek kosten en effecten van vergunningverlening In opdracht van de Taskforce heeft het bureau SIRA Consulting een selecte steekproef van 77 stelsels op acht voor de ondernemer belangrijke beoordelingspunten onderzocht., te weten: de doorlooptijd, de samenloop met andere procedures, het vóórkomen van certificeringseisen, de financiële en administratieve lasten, de transparantie van de regelgeving en het serviceniveau van de competente overheid. Speciale aandacht is besteed aan de toepassing van de Habitat- of Vogelrichtlijn. Het rapport 10 van SIRA Consulting is in april 2005 gepubliceerd. In Bijlage 3 van dit Advies is een korte samenvatting van de onderzoekresultaten opgenomen. • Internationale vergelijking Er is weinig recent materiaal voorhanden waarin aspecten van vergunningverlening aan het bedrijfsleven internationaal worden vergeleken. Daarom heeft het bureau PricewaterhouseCoopers (PWC) in opdracht van de Taskforce een Benchmarkonderzoek uitgevoerd naar de vergunningverlening in zes concrete situaties in Denemarken, Engeland, Ierland, Spanje en de Duitse deelstaat Nordrhein Westfalen.11 De beoordelingspunten zijn gelijk aan die in het onderzoek van SIRA Consulting. Bijlage 4 bevat een korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen. Het rapport van PWC is eind april 2005 gepubliceerd. 12 Voor het verkrijgen van inzicht in de internationale verhoudingen heeft de Taskforce ook gebruik kunnen maken van een benchmarkstudie 13, die een projectgroep in het kader van de operatie Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf heeft laten uitvoeren naar besluitvormingsprocedures voor projecten op het gebied van gaswinning en windenergie. Ook het onderzoek 14 onder auspiciën van de Europese Unie van het Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung levert interessante gezichtspunten op. De belangrijkste uitkomsten van deze onderzoeken zijn eveneens in bijlage 4. vermeld.

10

“Kosten en effecten van vergunningverlening, Inventarisatie naar de kenmerken van 77 geselecteerde vergunningstelsels”, SIRA Consulting, april 2005 11 Deze landen zijn gekozen omdat zij redelijk vergelijkbare wettelijke stelsels en een stevige economische performance hebben en tamelijk positief scoren waar het betreft de relatie overheidbedrijfsleven 12 Rapport Benchmark Vergunningverlening, PWC, april 2005 13 Internationale vergelijking vergunningsystemen voor gaswinnings- en windenergieprojecten; de Nederlandse situatie in Europese context, CEA, december 2003 14 Licensing, Permits and Authorisations for Industry, WIFO, juni 2000

19


DE VERGUNNINGVERLENING IN BEELD

Een compleet beeld geven van de vergunningverlening is een zware opgave. Er is een enorme verscheidenheid van vergunningstelsels en voorschriften, waarmee burgers en bedrijven te maken krijgen bij de uitvoering van hun plannen. Ook de situaties waarin zij verkeren lopen sterk uiteen. Dat maakt het onvermijdelijk een zekere selectiviteit te betrachten. In overeenstemming met zijn opdracht legt de Taskforce het accent op de effecten die vergunningverlening op ondernemers en het ondernemingsklimaat heeft. Hij heeft gebruik gemaakt van een groot aantal bronnen van overheid en bedrijfsleven.15 Ondernemers en hun organisaties toonden grote interesse en leverden veel informatie over ervaringen en zienswijzen. Dit hoofdstuk geeft een schets van belangrijke aspecten van de vergunningverlening voor het bedrijfsleven. Vergunningen De Taskforce definieert een vergunning als de beschikking op een aanvraag, die toestaat voorgenomen activiteiten te verrichten die in de wet- of regelgeving verboden zijn. In totaal heeft de Taskforce 897 stelsels onder 15 uiteenlopende benamingen aangetroffen die aan deze definitie voldoen en die voor ondernemers van belang zijn. De vergunningstelsels van het rijk zijn gebaseerd op 162 wetten. Het grootste deel van de gemeentelijke stelsels is gebaseerd op autonome bevoegdheden. Bij de provincies ligt het accent op uitvoering van rijksregelingen in medebewind. Circa 60% van de bestaande stelsels is nog geheel op nationale leest geschoeid. Aantal stelsels 897

Rijk * 791

* de rijksgegevens hebben betrekking op 8 departementen

16

Provincie 48

Gemeente 58

De frequentie waarmee ondernemers zich tot de overheid moeten wenden ter verkrijgen van een vergunning is hoog. Voor 578 van de 791 rijksvergunningstelsels zijn gegevens met betrekking tot de aantallen vergunningvragen beschikbaar uit de “nulmetingen” van het project Administratieve Lasten. Van 213 rijksstelsels zijn zulke gegevens niet beschikbaar.17 De cijfers over 578 rijksstelsels tonen een jaarlijkse inspanning van ten minste 1,7 miljoen vergunningaanvragen van ondernemers. Aangenomen mag worden dat het totaal aantal vergunningaanvragen boven de 2 miljoen per jaar ligt. Doorlooptijden Van ongeveer één op de vier door SIRA Consulting onderzochte vergunningstelsels beoordelen ondernemers de doorlooptijden als lang. Het gaat over het algemeen over 15

Waar nodig worden bronnen in voetnoten aangeduid Te weten: de Ministeries van Economische Zaken, van Financiën, van Justitie, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Verkeer & Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Volksgezondheid Welzijn en Sport. 17 Het betreft voor een aanzienlijk deel stelsels van latere datum. 16

20


stelsels waar vergunningverleners zich niet aan de wettelijke of afgesproken termijnen houden of de gehanteerde termijnen onredelijk lang zijn. Oorzaken zijn • Een lange periode van vooroverleg. • Het vragen van (aanvullende) gedetailleerde gegevens en onderzoeken. • Bezwaar- en beroepsprocedures. Het door PWC uitgevoerde Benchmarkonderzoek laat zien dat het verkrijgen van de voor vestiging van een onderneming nodige vergunningen in Nederland over het algemeen meer tijd vergt dan in de andere landen. Nederland scoort gunstig in de casus van het tewerkstellen van kenniswerkers van buiten de EU, dankzij de recente verbeteringen die het Ministerie van SZW terzake heeft doorgevoerd. De tijd die een ondernemer moet investeren om tot een gedegen vergunningaanvraag te komen hangt sterk af van zijn kennisniveau en de aanwezigheid van professionele ondersteuning van adviseurs. Sommige landen hanteren voor ‘bestemmingsvergunningen’ geen beslissingsperiode, waardoor de doorlooptijden theoretisch erg lang kunnen duren. Ierland kent bijvoorbeeld geen termijn voor bestemmingsplanwijzigingen. Bij het verkrijgen van vergunningen om een bedrijf te starten kent Spanje de “Lex Silencio”. Bij de Silencio positivo worden vergunningen van rechtswege verleend als de overheid niet tijdig beslist. Interessant is ook de constatering van het bureau CEA dat de doorlooptijd van de vergunningtrajecten voor projecten voor gaswinning en windenergie in Nederland veel langer is dan die in een reeks andere Europese landen.18 De belangrijkste oorzaak hiervoor lijkt te liggen in de wijze waarop de overheid omgaat met de vergunningverlening. In veel landen worden de vergunningprocedures gecoördineerd en gestroomlijnd door of namens de overheid. De enquête in het Klankbord van Ondernemers bevestigt de indruk dat (lange) doorlooptijden een grote ergernis vormen. De deelnemers zijn vrijwel unaniem in de mening dat het aanvragen van een vergunning hen veel tijd kost. De meeste deelnemers menen dat ca. 2 maanden een redelijke termijn is voor verstrekking van een vergunning. Voor bepaalde vergunningen achten zij een langere termijn acceptabel. Ca. 50% van deze ondernemers geeft aan dat ze nadelige effecten hebben ondervonden van de lange doorlooptijd. Genoemd worden winstderving, aantasting van het innovatief en expansievermogen, slechtere marktpositie. Samenloop met andere vergunningstelsels Er is sprake van samenloop als voor één activiteit verschillende vergunningen moeten worden aangevraagd. In ongeveer de helft van de door SIRA Consulting onderzochte stelsels is er sprake van samenloop. Ondernemers geven aan dat samenloop de complexiteit van vergunningaanvragen aanzienlijk vergroot. De transparantie van de regelgeving neemt daardoor af. Bovendien is aangegeven dat samenloop ook leidt tot problemen bij de handhaving van vergunningen. Het gaat hierbij dan vaak om interpretatieverschillen tussen vergunningverleners en handhavers. Het door PWC uitgevoerde Benchmarkonderzoek toont dat er geen grote verschillen zijn met betrekking tot het aantal vergunningen, dat nodig is om een onderneming te starten. Alleen het starten van een recreatieonderneming brengt in Nederland duidelijk meer vergunningen met zich mee dan in de andere landen. Ook in de horeca kunnen in 18

Internationale vergelijking vergunningsystemen voor gaswinnings- en windenergieprojecten; de Nederlandse situatie in Europese context, CEA, december 2003

21


Nederland een groot aantal vergunning/meldingen van toepassing zijn naast de geïdentificeerde algemeen noodzakelijke vergunningen. Engeland en Ierland kennen de zogenaamde ‘planning permit’. Dat is een vergunning die min of meer een samenvoeging is van de Nederlandse bouwvergunning, gebruiksvergunning en exploitatievergunning. Tevens wordt in deze vergunning de locatie van de onderneming meegenomen (ruimtelijke ordening). Bijzonder complex is de situatie bij de uitvoering van grote infrastructuurprojecten en voor ondernemingen die netwerken exploiteren of op meerdere plaatsen actief zijn. Het aantal vergunningen loopt gemakkelijk op tot vele honderden. De belangrijkste oorzaken daarvan zijn de territoriale decentralisatie en de bestaande noodzaak om voor allerlei details van een plan afzonderlijke maar gelijksoortige vergunningen te moeten verkrijgen.19 De ondernemers ervaren daarbij ook dat de individuele vergunningverleners niet of nauwelijks samenwerken en over de interpretatie van bepaalde voorschriften uiteenlopend oordelen. “habitat”-toetsen In tal van situaties is voor het verkrijgen van “groen licht” een toetsing op basis van de Habitat- of Vogelrichtlijn nodig. In ongeveer één op de drie door SIRA Consulting onderzochte stelsels kan sprake zijn van toepassing van de Habitat- of Vogelrichtlijn. Deze richtlijnen kennen twee aspecten: soortenbescherming en gebiedsbescherming. De soortenbescherming is in de Flora- en Faunawet geïmplementeerd. SIRA Consulting heeft in dit kader ontheffingen voor het bestrijden van schade (te verlenen door de provincies) en ontheffingen voor ruimtelijke ingrepen (te verlenen door de minister van LNV) onderzocht. Het is de doelgroep duidelijk wanneer een ontheffing voor schadebestrijding noodzakelijk is en welke informatie aangeleverd moet worden voor de aanvraag. De praktijk ondervindt vooral hinder van de doorlooptijd, ook al is de feitelijke doorlooptijd (4-6 weken) veel korter dan de wettelijke doorlooptijd (16 weken). Wat betreft ontheffingen voor ruimtelijke ingrepen zijn de indieningsvereisten bij de aanvraag niet duidelijk. Toch worden de transparantie en het serviceniveau als redelijk beoordeeld. De doorlooptijd wordt positief beoordeeld. Wel vergroot die toetsing in de ogen van de ondernemers de complexiteit van vergunningaanvragen. Ook kunnen de kosten en tijdsbesteding voor het verkrijgen van de vereiste informatie (sterk) oplopen. De richtlijnen worden voor wat betreft de gebiedsbescherming geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998. In de vigerende Natuurbeschermingswet zijn de richtlijnen nog niet geïmplementeerd. 20 De natuurbeschermingswetvergunning is vereist voor het verrichten van handelingen die schadelijk zijn voor een beschermd natuurmonument of staatsnatuurmonument. Soms wordt de bepaling inzake gebiedsbescherming uit de habitatrichtlijn rechtstreeks toegepast bij het nemen van een besluit over een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet.

19

Voorbeelden van zulke extreme situaties zijn te vinden bij de aanleg van spoor- en metrolijnen en bij de Gasunie. Hoewel een plan als dat van de Betuwelijn in alle details overal is besproken voordat de aanleg kon starten blijken de aannemers vervolgens nog duizenden vergunningen te moeten aanvragen. 20 Zie bijlage 5

22


Uit het onderzoek van SIRA Consulting blijkt dat de transparantie en het serviceniveau als redelijk beoordeeld worden en de administratieve lasten laag zijn. Maar er is geen duidelijke, gemakkelijk vindbare informatie beschikbaar over de te leveren informatie voor de aanvraag. Over de financiële kosten en de feitelijke doorlooptijd zijn geen gegevens bekend. De wettelijke doorlooptijd is 3 maanden welke eenmaal met 3 maanden verlengd kan worden. Voor bezwaar en beroep gelden de normale termijnen uit de Algemene wet bestuursrecht. De doorlooptijd wordt beïnvloed door het feit dat gemeenten en provincies volgens de Natuurbeschermingswet twee maanden de tijd hebben om te reageren op een vergunningaanvraag. Opmerkelijk is dat in de praktijk standaard een aantal (per gebied verschillende) belangengroeperingen21 worden gehoord onder verwijzing naar artikel 4:8 Algemene Wet Bestuursrecht. Certificatie Certificatie omvat het geheel van activiteiten op grond waarvan een onafhankelijke, deskundige en betrouwbare instelling vaststelt en schriftelijk kenbaar maakt dat er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat een duidelijk omschreven object (een product, proces, systeem of de vakbekwaamheid van een persoon) voldoet aan vooraf gestelde eisen. De overheid maakt gebruik van de private certificatie- en accreditatie infrastructuur voor de behartiging van publieke belangen.22 Op dit moment zijn er circa 80 regelingen, waarin in verband met zo’n belang een certificaat wordt vereist. Over het algemeen zijn de betrokken instanties content met die koppeling, omdat hij voor de overheid kostenbesparend is en tegelijkertijd een betere naleving van de regels kan opleveren. In een Rondetafelconferentie bleek dat certificatie en zelfregulering een uitstekende vervanging kan zijn van vergunningen als een passende ondersteuning door de overheid zeker kan worden gesteld. Bij één op de vier van de door SIRA Consulting onderzochte stelsels bestaat een vereiste in de vorm van diploma’s, product- of procescertificaten. Het verlangen dergelijke certificaten in relatie tot vergunningen is volgens ondernemers alleen zinvol als dit een vergunningaanvraag significant vereenvoudigt en een duidelijke toegevoegde waarde heeft voor de bedrijfsvoering. Verplichte certificatie beschouwt de ondernemer over het algemeen als overbodig en ongewenst. Over vergunningstelsels met de mogelijkheid tot vrijwillige certificatie wordt positiever gedacht. Het door PWC uitgevoerde Benchmarkonderzoek heeft met betrekking tot de samenloop van vergunningverlening en certificatie weinig concrete beelden opgeleverd. In alle landen komt die combinatie in beperkte mate voor. Spanje kent de meeste certificatieeisen.

21 Bijvoorbeeld Het Zeeuwse Landschap wanneer de vergunning een natuurgebied in Zeeland betreft of de Waddenvereniging wanneer de vergunning de Waddenzee betreft. De Taskforce merkt op dat het bij de toepassing van artikel 4:8 Algemene wet bestuursrecht van belang is dat alle derde -belanghebbenden gehoord worden en niet alleen bepaalde organisaties die actief zijn in of nabij het gebied. 22 Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid, Tweede Kamer vergaderjaar 2003-2004, 29304

23


Kosten Wat de kosten voor ondernemers betreft zijn er cijfers beschikbaar over de administratieve lasten en de leges. De kosten van naleving van de regels (bijvoorbeeld de kosten voor het aanbrengen van voorzieningen om een norm te realiseren) vielen buiten de scope van de opdracht aan de Taskforce. Er is daarnaar derhalve geen onderzoek gedaan. In de enquête in het Klankbord van Ondernemers meent een naar verhouding groot aantal ondernemers dat de kosten voor het verkrijgen van de voor hen belangrijkste vergunningen hoog zijn. De kosten hangen overigens sterk af van de soort vergunning en de bedrijfsomvang. Genoemd worden bedragen die oplopen tot 30.000 euro voor rapportages, 50.000 euro voor aanpassingen in de onderneming en 125.000 euro van een MER studie. Administratieve lasten (AL)23 Bijlage 2 laat zien dat de initiële administratieve lasten van de 578 rijksstelsels € 937 miljoen op jaarbasis bedragen. Van de overige vergunningen zijn thans geen cijfers beschikbaar, maar duidelijk is dat deze kosten voor alle rijksvergunningstelsels tezamen gemakkelijk meer dan € 1 miljard zullen bedragen. Voor de totale administratieve lasten van de rijksvergunningstelsels is thans geen goede indicatie te geven. Wel zijn er aanwijzingen, dat de overige administratieve lasten aanzienlijk hoger zijn dan de initiële lasten. Voor de gemeentelijke vergunningstelsels is alleen een schatting van de totale administratieve lasten beschikbaar. Die komt uit op € 257 miljoen, waarvan ca. € 52 miljoen wordt veroorzaakt door autonome vergunningen. De daarin begrepen “initiële” lasten van de in medebewind uitgevoerde vergunningen zijn niet verdisconteerd in de schatting voor de rijksstelsels. De totale administratieve lasten van autonome provinciale regelgeving worden geschat op ca. € 1,3 miljoen per jaar. Een eerste indicatie van die lasten voor in medebewind uitgevoerde vergunningen komt op ruim € 190 miljoen per jaar. De daarin begrepen initiële lasten zijn wel verdisconteerd in de schatting voor de rijksstelsels. Van ongeveer één op de vier door SIRA Consulting onderzochte vergunningstelsels zijn de jaarlijkse administratieve lasten groter dan € 3 miljoen. De administratieve lasten van deze vergunningstelsels veroorzaken 94% van het totaal aan administratieve lasten van de onderzochte vergunningstelsels. Dure individuele aanvragen en grote aantallen aanvragen zijn de belangrijkste oorzaak. Stelsels die betrekking hebben op risicovolle activiteiten veroorzaken relatief hoge kosten per aanvraag. Zo kost de milieuvergunning chemische industrie gemiddeld € 80.000 per aanvraag. Veel vergunningen hebben een beperkte looptijd. Dat noopt tot herhaald aanvragen van vergunningen met bijbehorende kosten. In tal van situaties moeten kosten worden gemaakt voor bescheiden aanpassingen van vergunningen. Vooral in de horecasector bestaan hierover klachten. Voor ondernemers is het meestal niet duidelijk waarom vergunningen niet voor onbepaalde tijd worden afgegeven. In het door PWC uitgevoerde onderzoek zijn de administratieve lasten voor een ondernemer om een bedrijf te vestigen beperkt vergelijkbaar gebleken met de gehanteerde onderzoeksaanpak. De situatie in Denemarken, en in minder mate Engeland, kan als gunstiger gekwalificeerd worden ten opzichte van Nederland. 23

Voor definities m.b.t. administratieve lasten zie: “Meten is Weten, IPAL, Den Haag 2003.

24


Leges Het doorberekenen van kosten van de overheid aan degenen die een vergunning vragen is tamelijk gebruikelijk, met name bij gemeenten. Op decentraal niveau kunnen leges voor een bepaalde vergunning sterk verschillen per bevoegd gezag. De Taskforce heeft geen aanknopingspunten gevonden voor meer algemeen gedeelde opvattingen over het dienaangaande te voeren beleid. 24 Voor de vergunningverlening van het rijk is het uitgangspunt dat de kosten aan de aanvrager worden doorberekend.25 De belangrijkste overweging daarvoor is dat de aanvrager door het verkrijgen van de vergunning geacht wordt een individueel profijt/voordeel te hebben. Dit profijt bestaat dan daarin dat de vergunninghouder bepaalde handelingen mag verrichten die voor anderen verboden zijn dan wel gedrag mag nalaten dat voor anderen verplicht is gesteld. In zijn onderzoek naar Vergunningverlening26 viel het de Algemene Rekenkamer op dat slechts bij een gering aantal stelsels leges worden geheven. De totale opbrengst van heffingen in verband met vergunningverlening aan ondernemers laat zich niet gemakkelijk achterhalen. De gemeenten heffen de meeste leges. Voor 2004 wordt de opbrengst van alle gemeentelijke leges geraamd op circa € 0,5 miljard.27 Het grootste deel betreft leges voor bouwvergunningen. Gemeentelijke belastingen en retributies Bedragen in miljoenen €

2003

2004

Reclamebelasting Bouwleges Secretarieleges

8 318 172

12 342 180

Over de provincies heeft de Taskforce geen betrouwbare cijfers kunnen achterhalen. Desgevraagd meldde de Unie van Waterschappen dat de waterschappen in 2005 naar schatting een bedrag van € 1,3 miljoen zullen ontvangen wegens leges uit hoofde van vergunningverlening. Voor de rijksstelsels indiceert een ruw schatting op basis van steekproeven dat ten minste rekening moet worden gehouden met jaarlijkse kosten voor ondernemers circa € 20 miljoen. Al bij al ligt de legeslast voor het bedrijfsleven op circa € 0,4 miljard. In een recente publicatie van MKB-Nederland wordt betoogd dat voor vergunningen die niet binnen de wettelijke termijn worden afgegeven geen legeskosten in rekening mogen worden gebracht. 28 VNO-NCW bepleitte in reactie op de herijkingsoperatie van het Ministerie van VROM de afschaffing van leges voor bouwvergunningen, zoals dat ook is gebeurd voor de leges inzake milieuvergunningen.29 Ook het Klankbord van Ondernemers toonde zich 24

Wel bepaalt artikel 229b van de Gemeentewet dat de geraamde baten niet mogen uitgaan boven de geraamde lasten. 25 Aanwijzing 163 van de Aanwijzingen voor de regelgeving verlangt toepassing van het Toetsingskader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten «Maat houden» (Stcrt. 2000, 90). 26 Algemene Rekenkamer, rapport “Vergunningen”, Tweede Kamer, 1995-1996, 24656. 27 CBS Statistiek Gemeentebegroting, herziene versie 2004 28 MKB-Nederland “De Bomen en het Bos”, Vergunningen en het MKB, april 2005 29 VNO-NCW, Modernisering Milieuwetten Moet

25


voorstander van afschaffing van leges. Waar leges moeten worden gehandhaafd willen de ondernemers een rechtstreekse relatie tussen de hoogte van het tarief en de inspanning van de overheid. De individuele legesheffing moet een voor beroep vatbare beslissing worden. Horeca Nederland bepleit een uniforme en transparante methode van legesberekening, met een kostendekkend tarief voor de individuele dienst.30 MKBNederland uitte zich in gelijke zin. Die mening wordt niet gedeeld door de decentrale overheid. De gemeenten zijn voorstander van handhaving van het bestaande legesbeleid, waarin de mogelijkheid bestaat voor bepaalde vergunningen hogere leges te vragen ter compensatie voor vergunningen waarvoor geen leges worden geheven of leges worden geheven die beneden de kostprijs liggen. Slechts voor vijf van de door SIRA Consulting onderzochte stelsels is sprake van leges die hoger zijn dan € 500 per geval. In vergelijking tot de overige (administratieve) lasten ervaren ondernemers over het algemeen de hoogte van de leges in geringe mate als belastend. Als bezwaarlijk wordt wel beschouwd dat leges sterk verschillen per bevoegd gezag. Ook het ontbreken van een duidelijke relatie tussen de activiteiten van de vergunningverlener en leges die daarvoor moeten worden betaald wordt niet begrepen. Het heffen van leges voor (kleine) wijzigingen van de vergunningen ontmoet veel kritiek. Het door PWC uitgevoerde Benchmarkonderzoek toont dat de kosten voor het vestigen van een onderneming in Nederland hoger zijn dan in de andere landen. Bepalend voor die kosten zijn in Nederland de leges voor de bouwvergunning. Alleen in Spanje zijn de bouwleges hoger. In de andere landen zijn ze over het algemeen lager. Transparantie en serviceniveau Transparantie Slechts voor ongeveer één op de vier door SIRA Consulting onderzochte stelsels is sprake van een voor de ondernemer volledig transparant vergunningstelsel. Voor vrijwel alle vergunningstelsels is op Internet weliswaar informatie beschikbaar, maar veelal in een vorm die het de ondernemer niet mogelijk maakt op snelle en eenvoudige wijze de eigen situatie te beoordelen. Bovendien is de toegankelijkheid van de gewenste informatie beperkt. Digitale loketten geven meestal geen aanvraagformulieren of contactgegevens van behandelende ambtenaren. Een meer structurele oorzaak van de lage transparantie van regelgeving is gelegen in de complexiteit daarvan. Dat is de oorzaak, dat met name MKB-ondernemers externe deskundigen moeten inhuren voor een vergunningaanvraag. Het door PWC uitgevoerde Benchmarkonderzoek indiceert dat de transparantie van de regelgeving in de vergeleken landen veelal beter is dan of gelijkwaardig aan die in Nederland beoordeeld. In geen enkel land is echter maatwerk informatie beschikbaar voor ondernemers. Serviceniveau Slechts van ongeveer 15% van de door SIRA Consulting onderzochte stelsels beoordelen ondernemers het serviceniveau als goed. Over het algemeen zijn ondernemers tevreden over de wijze waarop men telefonisch te woord wordt gestaan en de mogelijkheid om vragen te stellen of de aanvraag te bespreken (vooroverleg).

30

Brief aan de Minister van BZK, juni 2004

26


Veel ondernemers beoordelen de deskundigheid van de vergunningverleners als slecht. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door beperkte kennis van de sector. Dat komt ook tot uitdrukking in de formulering van beschikkingen die niet aansluiten op de praktijk of terminologie van de ondernemer. Dat beeld blijkt ook uit de enquête in het Klankbord van Ondernemers. Zij geven alleen voor aspecten als openingstijden, de mogelijkheid van vooroverleg en de informatieverstrekking over bezwaar- en beroepsmogelijkheden enigszins acceptabele scores op. Het door PWC uitgevoerde Benchmarkonderzoek indiceert daarentegen dat het serviceniveau van de overheid in Nederland relatief goed is. In de andere landen is vooral het nakomen van afspraken nog al eens een probleem. Project Strijdige Regels In het kader van het Project Strijdige Regels 31 uitte een flink aantal ondernemers, met name uit het MKB, ongenoegen over de vergunningverlening. Veelal gold die ontevredenheid de handelwijze van bestuurders en hun medewerkers bij aangelegenheden op het vlak van veiligheid, milieu, openbare orde en ruimtegebruik. Het gaat zowel om het proces van vergunningverlening als zodanig als om het optreden van inspecties en toezichthouders. ICT Op alle overheidsniveaus wordt gewerkt aan het uitbreiden van de mogelijkheden om vergunningverlening langs elektronische weg gemakkelijker te maken. Over veel regelgeving is de informatie al via internet te verkrijgen, zij het zelden “op maat”. Diverse gemeenten hebben al mogelijkheden geschapen om vergunningen geheel langs elektronische weg te verlenen. Een voorbeeld van die ontwikkeling op rijksniveau is de vergunningverlening voor de export van afvalstoffen waarvoor een dedicated elektronisch systeem is ontwikkeld met een uitstekend serviceniveau. Realisatie van excellente ICT voorzieningen ten behoeve van vergunningverlening vraagt om eenduidige afspraken en samenwerking van overheidsorganisaties op de diverse niveaus. Er zijn weliswaar tal van overlegfora om dat te bevorderen, maar de Taskforce betwijfelt of de huidige vormgeving van de regie over de realisatie van de “Elektronische overheid” sterk genoeg is om die benodigde medewerking in noodzakelijke omvang en het gewenste tempo te verkrijgen. In sommige projecten wordt op een goede wijze invulling gegeven aan de noodzaak de gebruikers wensen centraal te stellen. Voorbeeld daarvan is de ontwikkeling met betrekking tot de toekomstige “Omgevingsvergunning”, waarvoor een kopgroep van gemeenten onder aanvoering van Alkmaar in nauw samenspel met representanten van het bedrijfsleven een elektronisch systeem ontwikkelt. Maar over het algemeen lijkt het bedrijfsleven slechts op onderdelen bij de realisatie van systemen te worden betrokken.

31

Voor een complete weergave van de bevindingen zij verwezen naar de publicatie “Strijdige regels in de praktijk”, Ministerie van Economische Zaken, november 2003

27


ONTWIKKELINGEN In dit hoofdstuk vestigt de Taskforce de aandacht op een aantal ontwikkelingen die van belang zijn voor de wijze waarop over de toekomstige situatie rond de vergunningverlening kan worden geoordeeld. Minder vergunningen De Taskforce signaleert dat op alle overheidsniveaus constructief wordt gedacht over en gewerkt aan vermindering van de last van de vergunningverlening aan burgers en bedrijven. De VNG werkt aan een “snoeiplan” voor het verminderen van de regeldruk en administratieve lasten in de VNG-modelverordeningen en gemeentelijke verordeningen. Het geeft gemeenten een handreiking in de vorm van een stappenplan, waarmee gemeenten zelf de gemeentelijke regelingen onder de loep kunnen nemen met als doel overbodige regelingen te schrappen en complexe regelingen te vereenvoudigen. Ook in de modelverordeningen van de VNG wordt waar mogelijk gesnoeid. Het snoeiplan van de VNG is deze zomer gereed. Op rijksniveau is het programma ter terugdringing van de Administratieve Lasten met 25% in vier jaar een effectieve stimulans gebleken voor het streven naar verbetering. Een uitstekend voorbeeld van een systematische aanpak biedt de herijkingsoperatie van het Ministerie van VROM. Voor de vergunningverlening wordt de grootste winst verwacht van: • de samenvoeging van vergunningen van VROM en andere ministeries tot een integrale “omgevingsvergunning”, die naar verwachting een lastenvermindering voor wat betreft de VROM-wetten oplevert van ruim € 93 miljoen. • het zodanig wijzigen van de voorschriften dat veel bedrijven die nu nog een milieuvergunning nodig hebben onder de werkingssfeer van de algemene milieuregels worden gebracht. Dat levert een additionele reductie van ruim 161 miljoen euro op. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ontwikkelt op dit moment de Integrale Waterwet die eveneens zal leiden tot een vermindering van vergunningen, met name door het samenvoegen van een aantal wetten tot de nieuwe Integrale Waterwet en een aantal algemene regels.32 Betere coördinatie, grotere duidelijkheid en lagere kosten voor overheid en ondernemers zullen het resultaat zijn. De recente discussie over het voornemen van de bewindslieden van SZW en Financiën om voor de uitzendbranche opnieuw een vergunning in te voeren toont dat de keuze tussen een private (certificatiestelsel) en een publieke oplossing (vergunningstelsel) tenminste lastig is. Het bedrijfsleven verzette zich in casu met kracht tegen het voornemen 33 en vond gehoor bij de Tweede Kamer.

32

Hoofdlijnennotitie integrale waterwet (Kamerstukken II, 2003/2004, 29694, nr. 1 Brief van de ondernemersorganisaties VNO-NCW, MKB NL, LTO NL, COV, ABU en NBBU aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, februari 2005 33

28


Complexe vergunningsituaties Concernvergunning Grotere ondernemingen zoeken al enige tijd naar een mogelijkheid om een veel eenvoudiger vergunningrelatie met de overheid te verwezenlijken. In industriële kring is met name de Gasunie NV daartoe een “pilot” gestart. De Gasunie heeft inmiddels aan de Staatssecretaris van VROM gevraagd in een vervolgfase de mogelijkheid te onderzoeken om te komen tot een zogenoemde “concernvergunning”. Kern van de gedachte is dat de onderneming niet meer (rechtstreeks) met alle decentrale overheidsorganisaties contact hoeft te leggen, maar dat voor de gehele onderneming (alle installaties) in nauw samenspel via een centraal loket bij een daarvoor aan te wijzen bevoegd gezag een concernvergunning wordt opgesteld. Het milieuzorgsysteem conform ISO14001 speelt een essentiële rol in de opzet van de concernvergunning. Het is de bedoeling dat via dat centrale loket de bestaande territoriaal gedecentraliseerde bevoegdheden tot hun recht kunnen komen. De concernvergunning krijgt in principe een voortschrijdend karakter, waarbij periodiek de milieu-impact wordt gescreend in de diverse vestigingen en op basis daarvan het verbeterplan wordt aangepast. Voor de wijze waarop de periodieke doorlichting plaatsvindt c.q. het verbeterplan wordt aangepast wordt een protocol bij de vergunning gevoegd, waarin de mogelijkheden worden beschreven voor de lokale overheden c.q. belanghebbenden om invloed uit te oefenen in het belang van het lokale milieu. Ook hierover zijn o.i. centraal afspraken te maken waarbij lokale aspecten kunnen worden ‘gebed’ in de planvorming. Een tripartite samengestelde milieubeleidscommissie zou een borgende/stimulerende rol kunnen spelen. De Gasunie NV verwacht van invoering van de concernvergunning een forse besparing voor overheid en bedrijf. De staatsecretaris van VROM heeft in beginsel positief gereageerd op dit voorstel. Wel ziet VROM nog grote beletselen, die samenhangen met de (europees rechtelijke) bepalingen inzake het begrip installatie. Grote projecten Bij grote infrastructuurprojecten blijken de uitvoerders tal van vergunningen te moeten vragen. Bij de Betuweroute ging het in totaal om ongeveer 5000 al dan niet tijdelijke vergunningen. Het verkrijgen daarvan liep naar het oordeel van de uitvoerders allerminst soepel omdat de aanleg plaatsvindt in een klimaat waarin velen het project niet wilden. Een voorspoedige uitvoering van grote projecten zou zeer gediend zijn met een werkwijze, waarbij zodra bepaalde kernbeslissingen zijn genomen de vergunningen met betrekking tot de uitvoering min of meer “automatisch” verleend zijn of worden. Bij bouwprojecten geldt bovendien dat het logisch zou zijn dat een bouwvergunning ook de ruimte geeft voor alle handelingen die rechtstreeks met de bouw te maken hebben zoals het hebben van voorzieningen op de bouwplaats en het transport van de benodigde materialen. Om de doorlooptijd van grote projecten op het gebied van bijvoorbeeld gaswinning, biomassa en windenergie te bekorten richt het kabinet binnenkort een projectbureau in dat de coördinatie van de vergunningverlening gaat verbeteren.34 Vanaf de start van een vergunningtraject gaat het bureau de benodigde vergunningen zoveel mogelijk parallel schakelen, de voortgang bewaken en knelpunten en risico´s signaleren en maatregelen nemen als dat nodig is. Waar mogelijk zal gebruik worden gemaakt van de Rijksprojectenprocedure. In deze procedure zijn inspraak, bezwaar en beroep gebundeld, is er één aanspreekpunt en ligt de regie van een project in één hand. 34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29023, nr. 9

29


Compliance-management Zowel voor de ondernemers als voor de overheidsorganisaties is het gelijktijdig moeten hanteren van veel vergunningen een lastige opgave. De juridische regels zijn complex en niet geschreven op een wijze die aansluit bij terminologie en techniek in het bedrijfsleven. De Taskforce signaleert dat op diverse plaatsen35 goede ervaring is opgedaan met het zogenoemde “compliance-management”, waarbij ondernemer, vergunningverlener en handhaver in nauw samenspel zorgen voor een helder beeld van hetgeen is beoogd en een deugdelijke naleving van de voorschriften. Veranderende spelregels Verdwijnen “actio popularis” Een vaak gehoord geluid betreft “ergernis” over bezwaar en beroep door derden. Wat dat betreft is van belang dat de zogeheten “actio popularis” in diverse wetten wordt geschrapt. Dat betekent dat beroep bij de rechter tegen besluiten op grond van die wetten niet meer zal openstaan voor een ieder, maar alleen voor belanghebbenden.36 In een Rondetafelconferentie van de Taskforce werd daarbij nog wel aangetekend dat het nuttig zou kunnen zijn een situatie te realiseren waarin belanghebbenden alleen toegelaten worden voor argumenten die op hun belangen betrekking hebben. Samenhangende besluiten In voorbereiding is een regeling om de besluitvorming rondom bepaalde projecten te coördineren.37 Via een bundeling van beslis- en beroepsmomenten wordt in deze regeling gewaarborgd dat niet op verschillende tijdstippen steeds verschillende maar met elkaar samenhangende besluiten ter discussie kunnen worden gesteld (coördinatieregeling). Voorts legt dit voorstel aan bestuursorganen een inspanningsverplichting op om burgers en bedrijven zo goed mogelijk in te lichten over de besluiten die men moet aanvragen om een bepaalde activiteit te mogen verrichten (informatieregeling). Coördinatie kan zowel op rijksniveau als op decentraal niveau plaatsvinden. De regels zullen van toepassing zijn op besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te verrichten en op besluiten die strekken tot het vaststellen van een financiële aanspraak met het oog op die activiteit indien • het bij wettelijk voorschrift is bepaald • het bij besluit van de bevoegde bestuursorganen gezamenlijk is bepaald; • door de aanvrager schriftelijk wordt verzocht, mits het verzoek betrekking heeft op beschikkingen van bestuursorganen die tot dezelfde rechtspersoon behoren. Beroep bij niet tijdig beslissen De Algemene Wet Bestuursrecht kent de mogelijkheid om tegen het niet tijdige beslissen door een bestuursorgaan in bezwaar en beroep te gaan. Dit is echter niet altijd effectief. Bezwaarschriften bij het bestuursorgaan tegen het niet-tijdig beslissen leiden niet tot versnelling van de besluitvorming. Beroepsprocedures bij de rechter tegen niet-tijdig beslissen worden soms als gewone zaken door de rechter behandeld, waardoor het bestuursorgaan meestal een besluit genomen voordat het tot een uitspraak van de rechter komt.

35

Voorbeeld: de Noord-Zuid metrolijn in Amsterdam Zie o.m. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29421, nr 3 37 Voorontwerp “Samenhangende besluiten Wab I” 36

30


Het kabinet is voornemens de Algemene Wet Bestuursrecht aan te vullen met een effectiever rechtsmiddel.38 Naar verwachting wordt geregeld, dat de belanghebbende direct beroep bij de rechter instellen zonder bezwaar te maken bij het bestuursorgaan. Wel dient de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke te stellen, zodat de klacht van de belanghebbende ook bij het bestuursorgaan bekend is. De rechter doet vervolgens zonder zitting te houden binnen acht weken uitspraak en beveelt daarbij dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een beslissing neemt. Daarbij kan de rechter reeds een dwangsom aan het bestuur opleggen. Als het bestuursorgaan na afloop van deze termijn nog niet heeft beslist, kan de belanghebbende - indien dat nog niet is gedaan - via een eenvoudige procedure bij de voorzieningenrechter, waarvoor geen griffiegeld is verschuldigd, de rechter verzoeken alsnog een dwangsom op te leggen. Vooralsnog zal de regeling niet voor elke situatie gelden. De procedure kan door de belanghebbende worden gevolgd, indien via een wettelijke regeling of een besluit van het betreffende bestuursorgaan de regeling van toepassing is verklaard. De procedure kan daarnaast door de belanghebbende altijd worden gevolgd, indien het bestuursorgaan de termijn heeft laten verstrijken zonder daarvan melding te doen aan de belanghebbenden. Op den duur zal worden beslist of de regeling een volledig verplicht karakter krijgt. Professionalisering van de vergunningverlening In toenemende mate realiseren overheidsorganisaties zich dat professionalisering van de vergunningverlening een belangrijke voorwaarde is voor het verbeteren van de kwaliteit van de vergunningverlening. Velen onderkennen dat zij noch de schaal noch de middelen hebben om dat doel zelf te bereiken en zoeken naar andere mogelijkheden. De laatste tijd is er vooral bij gemeenten toenemende aandacht voor nieuwe vormen van samenwerking.39 Zij zoeken naar het combineren van de schaalvoordelen van grotere organisaties met de voordelen van relatief kleine gemeenten met een herkenbaar bestuur dicht bij de burger. Met name op milieugebied is er in diverse regio’s gunstige ervaring opgedaan met (gezamenlijke) diensten die namens de bevoegde besturen voorbereidende en uitvoerende taken uitvoeren. Een interessante optie is ook het uitbesteden van uitvoerende taken aan een soortgelijke naburige overheidsorganisatie. Zo heeft de gemeente Ten Boer veel taken ondergebracht bij de gemeente Groningen. De VNG heeft een commissie Jorritsma ingesteld die goede voorbeelden promoot. De provincies gaan de kwaliteit van de vergunningverlening bewaken door hantering van ISO-certificatie met normen voor effectief en efficiënt opereren. Enkele provincies zijn al gecertificeerd; de andere zijn bezig met de implementatie. Ook met het mechanisme van “intercollegiale toetsing” zijn goede resultaten geboekt. Project Strijdige Regels Sinds april 2004 zijn tien werkgroepen, bestaande uit gemeente, inspectiediensten en ondernemers in verschillende gemeenten bezig oplossingen te vinden voor strijdige regels. Een belangrijk positief effect van deze acties is dat veel knelpunten in goed overleg worden opgelost. Ook weten de verschillende instanties elkaar nu beter te vinden.

38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29279, nr.21 Zie bijvoorbeeld InAxis, Shared Services, nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten, Den Haag 2004 39

31


De EU Richtlijn Diensten Een belangrijke ontwikkeling betreft de voorbereiding van een Europese Richtlijn voor dienstverlening op de interne markt, die voorwaarden gaat stellen aan vergunningen om belemmeringen weg te nemen voor ondernemingen die over de grens diensten aanbieden. In verschillende landen is de ontwerp richtlijn tamelijk omstreden, zij het dat de kritiek vooral andere aspecten dan vergunningverlening betreft. Een vergunningsstelsel is onder de richtlijn (en thans reeds onder huidig EG-recht) uitsluitend toelaatbaar indien het niet discrimineert én objectief kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang (zoals bijv. de bescherming van het milieu) én evenredig is. Ook aan de vergunningen worden voorwaarden gesteld. Vooralsnog wordt aangenomen, dat Nederland al aan deze eisen voldoet. Immers de Algemene Wet Bestuursrecht bevat overeenkomstige eisen. Een vergunning mag geen beperkte geldigheidsduur hebben tenzij die automatisch wordt verlengd of het aantal beschikbare vergunningen beperkt is dan wel de beperkte duur kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een dwingende reden van algemeen belang.40 Tenslotte dienen ook de vergunningprocedures aan randvoorwaarden te voldoen. Opmerkelijk is met name de ontwerpbepaling inhoudende dat bij het uitblijven van een antwoord binnen die vastgestelde termijn de vergunning moet worden geacht te zijn verleend. (“Silencio positivo”). Daarvan kan voor een aantal specifieke activiteiten worden afgeweken, indien dat objectief om een dwingende reden van algemeen belang gerechtvaardigd is. Naast de bepalingen over vergunningen introduceert de dienstenrichtlijn het “single point of contact”. Bij dit ene loket41 kan de (buitenlandse) dienstverlener alle informatie verkrijgen die hij nodig heeft voor de toegang tot en de uitoefening van zijn dienst en alle procedures en formaliteiten afwikkelen die hiervoor zijn vereist. De belangrijkste component is ongetwijfeld het aanvragen van vergunningen. In de praktijk zal dat betekenen dat een dienstverlener zich elektronisch meldt aan het ene loket (hij stuurt een email) met een vraag (bijvoorbeeld “aan welke regels moet ik voldoen om in Nederland een schoorsteen te vegen?”). Het loket geeft daarop antwoord (bijv. veiligheidsvereisten, maar ook minimum- of CAO-loon). Indien ook een vergunning is vereist, moet de dienstverlener deze bij het loket online aan kunnen vragen. Het loket dient niet te interfereren met de verdeling van bevoegdheden binnen de (decentrale) autoriteiten van de lidstaten of met de uitoefening van bestuursbevoegdheid. Het zal fungeren als een frontoffice dat de bevoegdheden van de bevoegde autoriteiten onaangetast laat. Verder zijn de lidstaten gehouden zich ervoor in te spannen dat het loket de informatie in meerdere talen beschikbaar stelt. Dit geldt voor de informatie over de toegang tot en de uitoefening van een dienst, niet over de aanvragen van eventuele vergunningen.

40 Nederland streeft in de discussie over de ontwerp Richtlijn naar verlaging van deze toetsingsdrempel. De jurisprudentie ziet immers op de rechtvaardiging van handelsbelemmeringen en niet op de rechtvaardiging van een vergunningsduur. Het criterium zou volgens Nederland moeten zijn dat de beperkte duur van een vergunning kan worden gerechtvaardigd om een objectieve reden. 41 Dat in Nederland waarschijnlijk zal worden ondergebracht bij de Kamer van Koophandel, dat reeds soortgelijke initiatieven heeft lopen.

32


Artikel 41 van de ontwerp Richtlijn Diensten verplicht de lidstaten hun vergunningstelsels aan de Europese Commissie te rapporteren. In dat rapport moet per vergunningsstelsel worden aangegeven dat het vergunningsstelsel niet discrimineert, objectief kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en dat de doelstelling niet kan worden bereikt door een minder beperkende maatregel, in het bijzonder omdat controle ex post te laat zou zijn om daadwerkelijk effectief te zijn. Deze rapportageverplichting geldt niet voor vergunningsstelsels die worden voorgeschreven of toegestaan door andere Gemeenschapsinstrumenten. De Commissie geeft binnen 6 maanden na ontvangst van de rapportage daarop commentaar. Ook zal de Commissie het rapport aan de andere lidstaten voorleggen, die op hun beurt commentaar mogen geven. Tenslotte zal de Commissie een samenvatting van de rapporten aan het Europees Parlement en aan de Raad voorleggen, indien van toepassing vergezeld van aanvullende initiatieven. 42 Leges “Winst” maken mag De toelaatbare hoogte van de heffingen is niet specifiek begrensd. De Gemeentewet bepaalt dat tarieven van de heffingen van een verordening zodanig moeten worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten. 43 Gemeenten mogen dus de opbrengsten van het ene tarief gebruiken ter dekking van een tekort op een ander tarief. Het is niet ongebruikelijk om voor alle vormen van dienstverlening aan burger en bedrijf de heffing van leges in één verordening te regelen. De Hoge Raad bevestigde in een recent arrest dat het binnen deze grenzen acceptabel is om “winst” te maken op de verlening van een bepaalde dienst.44 Leges voor de Omgevingsvergunning De Minister van VROM werkt aan een nieuwe wettelijke regeling, die zoveel mogelijk vergunningen die nodig zijn voor de realisatie van een fysiek object bundelt tot één beslissing (i.c. de “omgevingsvergunning”) die in één procedure wordt genomen. In de bestaande situatie zijn voor de ene vergunning wel (bijv. bouw) en voor de andere geen (bijv. milieu, bodembescherming) leges verschuldigd. Voor de nieuwe Omgevingsvergunning wordt op dit punt vooralsnog gekozen voor het heffen van leges.45 Effectuering van dit voornemen zou kunnen leiden tot het ongedaan maken van een lastenverlichting voor bedrijven uit het Belastingplan 1997, die toen op circa 115 miljoen gulden werd geraamd. De belangrijkste overweging was dat deze leges voor bedrijven een negatieve prikkel waren voor activiteiten die moeten bijdragen aan een beter milieu. Die leges vormden in de praktijk een sterk verstorende factor in de relatie tussen de vergunningverlenende overheid en bedrijven. Veel tijd ging verloren aan discussies over de hoogte van de leges. Dit hing onder meer samen met het feit dat er zeer veel verschillende heffingsgrondslagen werden gebruikt en dat het lastig was de hoogte van de leges te

42

Verwacht wordt dat de rapportageverplichting en de wederzijdse evaluatie procedure nog wel enige aanpassing zullen ondergaan in het onderhandelingsproces. Tegen de voorgestelde deadline voor het indienen van de rapporten (31/12/2008) hebben al zoveel lidstaten geageerd dat uitstel vrijwel onvermijdelijk is. Het voorzitterschap wil de discussie over deadlines overigens pas aan het eind van het onderhandelingstraject voeren. 43 Artikel 229b, lid 1 44 LJN: AP1951, Hoge Raad, 38860; Leges. Toets van art. 229b, lid 1, Gemeentewet geldt voor totaal van in een verordening opgenomen diensten. 45 Voorontwerp wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht; memorie van toelichting, mei 2005

33


relateren aan de tijdsbesteding voor de behandeling van een aanvraag. De decentrale overheden zijn gecompenseerd via het provincie- en gemeentefonds. Het Ministerie van VROM meent dat bedrijven er begrip voor hebben dat ze leges voor diensten van de overheid moeten betalen, maar die leges moeten dan wel uniform en redelijk zijn en de overheid moet dan wel tijdig met de beschikking komen. De praktische bezwaren van legesheffing worden oplosbaar geacht. Het voornemen is de nadelen van de voorziene legesheffing te beperken door: • uniformering en standaardisering van de leges. Voor het verrichten van dezelfde dienst hoort een burger of bedrijf overal ongeveer hetzelfde te betalen. Op basis van een tariefvergelijking en onderzoek naar de feitelijke kosten van behandeling worden zowel de grondslag als de wijze van berekening van leges geüniformeerd. • Beperking van de lastendruk van beoordeling van milieuaspecten. Financiële prikkels Initiatief Wolfsen Luchtenveld Tal van publicaties tonen dat de overheid veelvuldig de in de Algemene Wet Bestuursrecht vastgelegde termijnen overschrijdt.46 Dat tast de bescherming van burger en bedrijf tegen onbehoorlijk gedrag van de overheid aan. De overheid is herhaaldelijk door de Hoge Colleges van Staat aangesproken op haar verantwoordelijkheid betreffende forse termijnoverschrijdingen. Desondanks blijft het probleem van niet tijdig beslissen op grote schaal voortbestaan. Een burger die geconfronteerd wordt met een bestuur dat (te lang) stilzit, beschikt in de praktijk niet over een adequaat rechtsmiddel. Weliswaar kan die burger bezwaar of beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar dit beroep blijkt in de praktijk onvoldoende effectief. Volgens de indieners van het initiatief wetsvoorstel komt dat neer op een voortdurende uitholling van de rechtsbescherming van de burger. Zij merken op dat voor de burger wél zware sancties aan termijnoverschrijding verbonden zijn zoals de nietontvankelijkheid. De leden van de Tweede Kamer Wolfsen en Luchtenveld hebben een initiatief wetsvoorstel ingediend waarin een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd. 47 In hun voorstel verbeurt het bestuursorgaan voor elke dag waarop het in gebreke blijft, een bedrag van € 20,- tot een maximum van € 1000,-. Juist het hardnekkige karakter van het probleem van niet-tijdig beslissen vraagt naar de mening van de indieners veeleer om wetgeving dan organisatorische maatregelen. Initiatief Zuid Holland Provinciale Staten van Zuid Holland zijn akkoord gegaan met een voorstel om burgers en bedrijven die te lang op een beslissing van de provincie moeten wachten een vergoeding te geven, die kan oplopen tot € 1000 per beslissing. Dit plan zal op 1 mei 2006 worden ingevoerd.

46

Zie onder meer: Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002 28 260 nrs. 1-2; Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 495 nrs. 1-2 en Toepassingen en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994-1996, verslag van de commissie evaluatie Algemene Wet Bestuursrecht, 18 december 1996; Toepassingen en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997-2001, verslag van de commissie evaluatie Algemene Wet Bestuursrecht II, 18 december 2001 47 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29934, nrs. 1-3

34


Het plan voor de provincie Zuid-Holland is gebaseerd op het voorstel van de leden van de Tweede Kamer Wolfsen (PvdA) en Luchtenveld (VVD). Zuid Holland wil echter niet wachten op de inwerkingtreding van die regeling. Voorontwerp Omgevingsvergunning Ook het voorontwerp inzake de “Omgevingsvergunning” haakt in op deze gedachten. In het wetsvoorstel is bij de reguliere procedure van de omgevingsvergunning het rechtsgevolg opgenomen dat bij termijnoverschrijding de vergunning van rechtswege is verleend. Bij de uitgebreide procedure is niet gekozen voor een vergunning van rechtswege. Het wordt echter wel noodzakelijk geacht prikkels in te bouwen om te komen tot tijdige vergunningverlening. Daarbij lijken financiële prikkels het meest effectief en doelmatig. Daarom is als financiële prikkel gekozen voor het van rechtswege vervallen van het recht om leges te innen. Om maximaal effect te bereiken dient de financiële prikkel gedurende enige tijd werkzaam te blijven. De leges zullen na overschrijding van de termijn niet in één keer, maar in vier maandelijkse termijnen vervallen. Zo wordt de werkingsduur van deze prikkel verlengd. In het verlengde daarvan wordt voorgesteld om bij een verder uitblijven van een beslissing maandelijks een boete te verbeuren ter grootte van een kwart van het legesbedrag. De boete bedraagt maximaal het bedrag dat aan leges zou zijn geïnd. De verwachting is dat dit stelsel er toe zal leiden dat in een grote meerderheid van gevallen de wettelijke beslistermijnen in acht genomen zullen worden. Daarnaast is voorzien in een sanctie in de Wet Ruimtelijke Ordening ingeval een gemeente niet tijdig het bestemmingsplan herziet, nadat een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.11 in afwijking van een bestemmingsplan is verleend. Zolang geen bestemmingsplan is vastgesteld, wordt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten inzake van door of vanwege de gemeente verstrekte diensten opgeschort tot het tijdstip dat het plan is vastgesteld. De bevoegdheid tot legesheffing vervalt, indien het bestemmingsplan niet binnen 6 maanden na het verstrijken van de termijn voor herziening is vastgesteld. Cumulatie met de hiervoor getypeerde legessanctie wordt uitgesloten. “Lex Silencio” Het kabinet heeft al eerder aangekondigd te bezien of de figuur van de fictieve positieve beslissing als niet binnen de wettelijke termijn is beslist in meer gevallen kan worden toegepast. 48 Daarbij is tevens aangegeven dat een dwingende algemene regeling in de Algemene Wet Bestuursrecht niet voor de hand ligt. In het bijzondere bestuursrecht kan van geval tot geval worden bezien of de te treffen maatregelen kunnen worden aangevuld met deze juridische figuur. Toepassing ligt niet voor de hand bij beslissingen met potentieel ingrijpende onomkeerbare gevolgen. In een Rondetafelconferentie typeerden de deelnemers de onduidelijke positie van belanghebbende derden en soms de vergunningverkrijger zelf als een majeur nadeel van de “silencio positivo”. Indien de normaliter noodzakelijke belangenafweging niet heeft plaatsgevonden en de vergunning wel is verleend, kan voor alle partijen een onzekere periode ontstaan die al snel aanleiding kan geven tot gerechtelijke procedures. De deelnemers zien wel nut in toepassing bij vergunningstelsels, waarbij het gaat om voorafgaande beoordeling van concrete zaken én vrijwel geen afweging met belangen van derden nodig is.

48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2993-2004, 29362, nr 16

35


Over de bestaande toepassing lopen de meningen uiteen. De ervaringen met dit mechanisme in de Woningwet zijn matig, met name dankzij de uitzonderingen, die samenhangen met de inrichting van bestemmingsplannen, met onduidelijkheden in de regelingen en met de positie van derden belanghebbenden. De “silencio negativo” kan op het eerste gezicht een versnelling van procedures tot gevolg hebben omdat het dan reeds aanstonds duidelijk is dat een vergunning na verloop van termijn is afgewezen. Het is dan niet nodig om eerst via de rechter een beslissing van het bestuursorgaan te forceren. Degene van wie de vergunning is afgewezen kan direct tegen de negatieve beslissing in bezwaar of beroep of kan de beslissing accepteren en weet dan aanstonds waar hij aan toe is. Het aanspannen van een procedure bij de rechter zal daardoor minder lang duren dan zonder deze “silencio negativo”. Probleem blijft dat de rechter in de meeste gevallen slechts zal kunnen oordelen over de vraag of het (fictieve) besluit tot weigering in stand kan blijven. Als hij het fictieve weigeringsbesluit vernietigt moet het bestuur opnieuw beslissen. De ondernemer heeft dan nog steeds geen positief besluit op zijn aanvraag. Tijdens een recent debat in de Tweede Kamer stelden de leden Verburg en Bakker een motie49 voor waarin de regering wordt verzocht voor alle wetten op grond waarvan vergunningen verleend kunnen worden, te onderzoeken of daarvoor fatale termijnen kunnen worden ingevoerd, en daartoe bij de Miljoenennota 2006 te komen met concrete voorstellen. De Minister President antwoordde dat de intentie van de motie hem aansprak omdat die bijdraagt aan helderheid en snelheid. Hij verwees naar het werk van de Taskforce. Hij zegde toe dat het maximale te zullen doen om de Kamer de gevraagde informatie tijdig toe te zenden. “Habitat”-toetsen Op het gebied van de soortenbescherming zijn o.m. de volgende ontwikkelen van belang. Op 23 februari jl. is het Besluit houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met wijziging van artikel 75 van de Flora- en faunawet en enkele andere wijzigingen (AMvB artikel 75) in werking getreden. Voor bepaalde beschermde dier- en plantensoorten geldt nu een vrijstelling van de Flora- en faunawet bij regulier beheer en onderhoud, regulier gebruik en ruimtelijke ontwikkeling en inrichting. Dat betekent dat deze activiteiten, onder voorwaarden, zonder ontheffing kunnen worden uitgevoerd. In maart 2004 heeft de regering een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend tot wijziging van de Flora- en faunawet in verband met de verruiming van de mogelijkheden tot beheer en schadebestrijding van beschermde inheemse diersoorten. Één van de voorgestelde wijzigingen betreft de wijze van bekendmaking van ontheffingen voor schadebestrijding. Nu treden ontheffingen later in werking, omdat provincies eerst zorg moeten dragen voor publicatie van het besluit in de Staatscourant. Voorgesteld wordt bekendmaking te laten plaatsvinden door toezending van het besluit omtrent verlening van een ontheffing aan de aanvrager. Op deze wijze kan de feitelijke doorlooptijd teruggebracht worden. Op het punt van de gebiedsbescherming worden de geïmplementeerd in de gewijzigde natuurbeschermingswet verwachting op 1 oktober 2005 in werking treden. natuurbeschermingswetvergunning nodig voor activiteiten 49 50

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30100 nr 2 Zie bijlage 5

36

vogel- en habitatrichtlijnen 1998.50 Deze wet zal naar Op dat moment is een met mogelijke schadelijke


gevolgen voor natuurmonumenten of vogel- of habitatrichtlijngebieden. Het bevoegd gezag (provincie of minister van LNV) zal de habitattoets uitvoeren bij een besluit over de toelaatbaarheid van een activiteit met mogelijke gevolgen voor een richtlijngebied. De habitattoets wordt nu nog uitgevoerd in het kader van het bestuursbesluit dat voor het verrichten van de activiteit verplicht is. Wanneer de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 in werking zal treden, zal er in veel gevallen een extra vergunning nodig zijn. De totale (wettelijke) doorlooptijd van alle benodigde vergunningen tezamen wordt daardoor een paar weken langer. De beslistermijn voor de Natuurbeschermingswet is 13 weken. Deze termijn kan eenmalig met 13 weken worden verlengd. Voor bezwaar en beroep zijn de normale termijnen uit de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. ICT Op alle overheidsniveaus wordt gewerkt aan het uitbreiden van de mogelijkheden om langs elektronische weg vergunningverlening gemakkelijker te maken. Naast concrete projecten op het niveau van individuele vergunningstelsels wordt gewerkt aan belangrijke algemene voorzieningen. Voor bedrijven die mogelijk een vergunning nodig hebben zijn de meest relevante: • Toegang tot betrouwbare geïntegreerde overheidsinformatie op internet over geldend recht (ook geografisch), vergunningen, bekendmakingen, (decentrale wettenbank, “wat-mag-waar-kaart”) met de mogelijkheid tot actieve signalering van wijzigingen (overheid-mail) en doorzoekbaar vanuit gebruikerswensen en levensgebeurtenissen. Hieraan wordt specifiek voor bedrijven invulling gegeven met het Bedrijvenloket (www.bedrijvenloket.nl) en straks mogelijk met het in ontwikkeling nemen van het edossier. • Mogelijkheid tot (virtueel) geïntegreerde aanvraag van vergunningen bij verschillende bevoegd gezagsorganen (e-formulierengenerator, vergelijkbaar met het Deense bedrijvenloket). Samen met het Bedrijvenloket loopt deze voorziening vooruit op het “een-loket-mechanisme” uit de ontwerp EU Richtlijn Diensten. • Bundeling van alle voor een bedrijf relevante (rechts)persoonlijke informatie in een virtueel eigen loket bij de overheid (e-dossier, vergelijkbaar met het bedrijvenkluisje bij de belastingdienst). • Eén digitale handtekening voor (rechts)personen, bruikbaar bij alle overheden. Om de hiervoor benodigde gegevenskoppelingen tussen overheden onderling en tussen overheden en (rechts)personen mogelijk te maken worden de komende jaren basisvoorzieningen zoals een uniek bedrijvennummer, authentieke registers (waaronder het Basisbedrijvenregister) en een gezamenlijke voorziening voor informatie-uitwisseling gerealiseerd. Voor dit laatste legt het ICTAL-project Overheidstransactiepoort (OTP) de basis. Er kunnen intussen nog wel vraagtekens worden gezet bij de mate van samenwerking tussen de overheidsorganisatie, het tempo waarin voorzieningen tot stand komen en de wijze waarop ondernemers worden betrokken bij de ontwikkeling van voorzieningen.

37


VOORSTELLEN Uitdagingen De vergunning is voor de overheid een effectief middel om via voorafgaande toetsing van mogelijk risicovolle maatschappelijke activiteiten op efficiënte wijze publieke belangen te beschermen. De vergunningen is echter ook een zwaar middel, dat niet hoeft te worden gebruikt als met eenvoudiger middelen de gewenste situatie kan worden bereikt. 51 De aandacht voor de effecten van vergunningverlening is recent sterk toegenomen. Veel overheidsorganisaties zien dat de negatieve effecten waar mogelijk moeten worden weggenomen en zijn bezig met het realiseren van verbeteringen. Dat is een goede zaak. Maar er kan meer én het kan sneller. Het kabinet besteedt grote aandacht aan vergroting van de economische dynamiek en versterking van de (internationale) concurrentiepositie van het bedrijfsleven. In de daarvoor nodige acties is het zinvol alle mogelijkheden voor verbetering van de vergunningverlening te benutten. De Taskforce onderkent daarvoor een aantal uitdagingen, die als volgt kunnen worden getypeerd: •

Vermindering van de vergunninglast Een deel van de perikelen heeft betrekking op de aantallen vergunningen, waarmee de ondernemer te maken heeft én de kosten die hij in verband met vergunningen moet maken. Er is actie mogelijk en nodig om daar verbetering in te brengen. Kernpunten zijn: o Schaf vergunningen waar mogelijk af o Verlaag de kosten voor de vergunningvrager

•

Verbetering van de vergunningverlening Veel van de gesignaleerde problemen hebben te maken met de allocatie van bestuurlijke verantwoordelijkheden en de wijze waarop de overheidsorganisaties hun activiteiten organiseren. De werkprocessen dienen te worden verbeterd en de deskundigheid dient te worden vergroot. Kernpunten daarin zijn: o Verbeter het serviceniveau van de overheid o Stel de ondernemer centraal o Vergroot de toepassing van ICT o Bevorder snelle en tijdige beslissingen

•

Anticipeer op de EU Richtlijn Diensten Hoe de EU Richtlijn Diensten er concreet uit komt te zien en wanneer hij in werking treedt is nog tamelijk onzeker. De voorgestelde spelregels inzake vergunningverlening zijn evenwel op hoofdlijnen weinig omstreden. Als zij worden vastgesteld hebben ze stevige invloed op de wijze waarop in Nederland de vergunningverlening moet worden georganiseerd. De meeste aspecten liggen in lijn met de wijze waarop de Taskforce meent dat vergunningverlening kan worden

51 Brief van de Minister van Justitie inzake het Rapport “Vergunningen” van de Algemene Rekenkamer, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 24656 nr 7

38


verbeterd. Door tijdig in te spelen op de te verwachten ontwikkelingen is winst te boeken. Voor het realiseren van verbeteringen is gerichte actie nodig. Het effect zal des te gunstiger zijn naarmate meer overheidsorganisaties daaraan naar vermogen bijdragen. Voor de ondernemer is er veel aan gelegen dat hij alle benodigde informatie en vergunningen op maat en snel via “één loket” kan verkrijgen. De ervaring leert dat veranderingen in de bestuurlijke organisatie en de allocatie van bestuurlijke verantwoordelijkheden niet gemakkelijk tot stand komen. Omdat de Taskforce voorstander is van het snel realiseren van verbeteringen geeft hij de voorkeur aan acties, die in de bestaande bestuurlijke verhoudingen tot stand kunnen komen. De Taskforce bepleit de krachten te bundelen in een project, waaraan alle overheidsorganisaties een bijdrage (kunnen) leveren. Hij heeft tien voorstellen voor actie uitgewerkt, die nog in deze kabinetsperiode tot uitvoering kunnen en moeten worden gebracht. Voorts doet hij een voorstel voor de organisatie en de regie van die acties. Uitvoering van de voorstellen zal een forse vermindering van de vergunninglast opleveren. De Taskforce heeft de relevante omgeving waar mogelijk bij zijn werk betrokken. Dat schept draagvlak voor verandering, maar ook verwachtingen, in het bijzonder in ondernemerskring. 1. Toets alle vergunningstelsels op nut en noodzaak De Taskforce is overtuigd van het nut van een grondige doorlichting van alle bestaande vergunningstelsels van alle overheidsorganen. Hij verwacht dat integere uitvoering van die operatie leiden tot het op grote schaal vervangen van vergunningen door algemene regels (waar nodig met meldingsplicht). 52 Ook kan van veel stelsels de last worden verminderd door vergunningen alleen dan een beperkte geldigheidsduur te geven als daarvoor bijzondere redenen zijn. Ook kan worden geregeld dat voor beperkte wijzigingen niet de gehele vergunningprocedure met alle daaraan verbonden kosten moet worden doorlopen. Een flinke vermindering van de uitvoeringslast van te handhaven vergunningen is mogelijk. Dat zal organisatorische en budgettaire effecten hebben bij de organisaties die met vergunningverlening belast zijn. In de toetsing dient daaraan aandacht te worden geschonken, al was het maar om te kunnen bepalen of voor onevenredige effecten compensatie nodig is. De toetsing dient voortvarend én met zorg te worden uitgevoerd. De toetsing kan het best gebeuren door het overheidsorgaan dat verantwoordelijk is voor het betreffende beleidsterrein c.q. vergunningstelsel. Om lijn te brengen in de toetsing is een door allen te hanteren referentiekader gewenst. De Taskforce heeft daarvoor een “Toetsingskader Vergunningen” opgesteld, dat in dit advies is opgenomen.

52 Voor sommige stelsels is dat niet mogelijk omdat zij in de regelgeving zijn opgenomen in verband met een internationale verplichting. Dat laat onverlet dat de toetsing aanleiding kan geven actie ter verandering te overwegen.

39


De Taskforce adviseert derhalve nog in deze kabinetsperiode alle bestaande vergunningen te beoordelen op nut en noodzaak aan de hand van dat Toetsingskader. Het is belangrijk er voor te zorgen dat de decentrale overheden aan die actie bijdragen. Om dubbel werk te voorkomen moet worden bezien hoe deze actie zich verhoudt tot de te verwachten noodzakelijke “screening” in verband met de EU Richtlijn Diensten. Hij kan daarvoor een uitstekende en tijdige voorbereiding vormen. Per stelsel moet t.z.t. immers helder worden gemaakt, dat het aan bepaalde eisen voldoet.

2.

Verlaag de kosten voor de vergunningvrager Lastenverlichting is belangrijk voor verbetering van het ondernemingsklimaat. Voor de vergunningverlening wordt dat doel het best bereikt door in zo veel mogelijk gevallen te besluiten tot afschaffing van de vergunning. Ook waar vergunningen moeten blijven is er volop reden de vraag onder ogen te zien hoe de kosten kunnen worden beperkt. Daartoe stelt de Taskforce voor om in het kader van de Toetsing van alle vergunningen systematisch te bepalen hoe de kosten kunnen worden verlaagd. Met name dient gebruik te worden gemaakt van de mogelijkheid om: • vergunningen voor onbepaalde tijd af te geven, • de noodzaak tot revisie van vergunningen bij wijzigingen in de omstandigheden53 weg te nemen, • eenmalige gegevensverstrekking te realiseren (via ICT), • gegevensontsluiting ten behoeve van besluitvorming uit publieke middelen te bekostigen (voorbeeld: “habitat”-toetsen) en • rapportageverplichtingen te schrappen of te reduceren Het totaal van de kosten van vergunningen kan slechts globaal worden geraamd. Het gaat naast de zogenaamde nalevingskosten tenminste om ruim € 1 miljard aan initiële administratieve lasten en € 0,4 miljard aan leges. De Taskforce acht het mogelijk via gerichte actie in het kader van de voorgestelde Toetsing in enkele jaren een forse besparing te bereiken.

3.

Voer stevige prikkels in ter voorkoming van termijnoverschrijding Wettelijke termijnen dienen effectieve termijnen te worden. Burger en bedrijf moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid zijn verplichtingen nakomt en tijdig beslissingen neemt. Waar dat niet gebeurt wordt de vergunningvrager onnodig belemmerd in de uitvoering van zijn ondernemersplannen. Hij lijdt daardoor in veel gevallen schade. Effectievere rechtsbescherming De Taskforce is van oordeel dat een effectiever rechtsmiddel tegen het niet-tijdig beslissen, zoals door het kabinet voorgesteld, in elk geval noodzakelijk is. Het is daarbij van belang dat een rechter desgevraagd zo snel mogelijk een uitspraak doet en het bestuur, eventueel onder dreiging van een dwangsom, opdraagt om snel te beslissen. Het ligt daarbij voor de hand dat het nalatige bestuursorgaan in dat geval eveneens wordt veroordeeld in de kosten. Verhalen van schade Als de overheid onrechtmatig handelt behoort de gedupeerde ondernemer de door hem geleden schade te kunnen verhalen. De Taskforce is er op gewezen dat in de huidige omstandigheden feitelijk alleen mogelijk zou zijn als bij een procedure blijkt dat een vergunning ten onrechte geweigerd is. Er zijn wel rechterlijke uitspraken die tonen dat de

53 Zeker voor de Horeca-sectoren is hier veel te bereiken door de voortdurende wijziging in verband met persoonswisselingen niet via verlening van de horeca-vergunning te laten lopen.

40


schade als gevolg van termijnoverschrijding kan worden verhaald. 54 De algemene indruk is niettemin dat schadeverhaal een moeilijke zaak is. De wetenschap dat de overheid steeds de schade dient te vergoeden die uit termijnoverschrijding voortvloeit kan een krachtige stimulans zijn voor die overheid om het niet zo ver te laten komen. De Taskforce hecht daarom grote waarde aan het onderzoek, dat onlangs in opdracht van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is gestart. Het initiatief wetsvoorstel van de leden van de Tweede Kamer Wolfsen en Luchtenveld heeft de verdienste dat het een sanctie introduceert voor de nalatige overheid. Naar het oordeel van de Taskforce zijn de in dat wetsvoorstel voorziene financiële sancties te laag om de echte problemen op te lossen. Voor de ondernemer zal in het algemeen een dergelijke boete, qua hoogte in het niet vallen vergeleken bij de nadelen die hij leidt als gevolg van het uitblijven van de beslissing die zijn plannen uitvoerbaar moet maken. Voor de overheid gaat het om bescheiden bedragen. Voor een stevige stimulans is nodig dat de overheid bedragen moet vergoeden die in verhouding staan tot het geleden nadeel. Schadeverhaal zou dan de logische stap zijn, al zijn er duidelijk voordelen verbonden aan het hanteren van financiële sancties, die oplopen naarmate de termijnoverschrijding langer duurt. Een variant daarvan zou de mogelijkheid zijn dat ondernemers in een (snelle) verzoekschriftprocedure kunnen vragen te bepalen dat een (veel) hogere bedrag moet worden betaald dan nu in het initiatief ontwerp Wolfsen / Luchtenveld is voorzien. Een andere vorm zou kunnen worden gevonden door het overheidsorgaan te verplichten tot terugbetaling van reeds betaalde leges in geval een besluit niet tijdig genomen wordt. Het recente voorontwerp van wet van VROM inzake de “Omgevingsvergunning” bevat op dit punt interessante elementen. Het belangrijkste voordeel van de boete is dat de ondernemer daarvoor geen gerechtelijke stappen hoeft te zetten, die hem en het overheidsorgaan extra tijd en geld kosten. Bij de uitwerking van systemen van financiële prikkels dient te worden voorkomen, dat een overheidsorgaan de geraamde nadelige effecten voor de publieke kas simpel kan ontlopen door de tarieven van leges mede te baseren op een goede schatting van het aantal keren dat de voorgeschreven termijn niet wordt gehaald en een boete verschuldigd zal zijn. Indien sanctiekosten geen basis mogen vormen voor de bepaling van leges is ook dat bezwaar te ondervangen. Een deel van de Taskforce55 ondersteunt de voornemens om financiële sancties te introduceren en geeft in overweging daarbij hogere bedragen vast te leggen dan de leden van de Tweede Kamer Wolfsen en Luchtenveld thans hebben voorzien. 54 Vergelijk LJN: AR7740, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 103896 / HA ZA 03-2489. Door de termijn van zes weken waarbinnen op bezwaar diende te worden beslist met meer dan 29 weken te overschrijden, terwijl er geen sprake was van enige bijzondere omstandigheid, heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld jegens de vergunninghouder. De gemeente is aansprakelijk voor de door die trage afhandeling veroorzaakte schade. 55

De andere leden van de Taskforce achten zich gebonden aan het voornemen van het kabinet de Algemene Wet Bestuursrecht aan te vullen met een regeling voor direct beroep bij niet tijdig beslissen; vgl. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29279, nr 21

41


4.

Pas de “Silencio positivo” vaker toe De Taskforce heeft uitvoerig aandacht geschonken aan de mogelijkheden om via bredere toepassing van het mechanisme van fictieve beslissingen bij fatale termijnen tot versnelling van de vergunningverlening te komen. Het uitgevoerde onderzoek naar de situatie in Spanje geeft aanknopingspunten voor zo’n bredere toepassing, maar wijst ook de (juridische) knelpunten aan.. Wettelijke termijnen dienen effectieve termijnen te worden. Van de overheid mag worden geëist dat hij binnen de geldende termijnen de gevraagde beslissingen neemt. Dat is voor een ieder het best, zeker voor de ondernemer die snel met de uitvoering van plannen aan de slag wil. Voor de Taskforce ligt de prioriteit daarom in eerste instantie bij de bewaking van de beslistermijnen bij de vergunningverlening. Bestuursorganen dienen hun organisatie zo in te richten dat tijdig beslissen normaal is. De Taskforce ziet ruimte voor bredere toepassing van de “silencio positivo” in Nederland. Hij stelt voor om bij de Toetsing van vergunningstelsels in beginsel bij alle “standaardvergunningen” te kiezen voor toepassing van dat mechanisme. Dat past goed bij de lijn van de concept EU Richtlijn Diensten, die uitzonderingen daargelaten, de “silencio positivo” tot de normale gedragslijn wil verheffen. Het grote voordeel van dat mechanisme is dat de vergunningvrager bij het verstrijken van de termijn “groen licht” heeft en zijn plannen kan uitvoeren. Voor een acceptabele werking van dat mechanisme in ons rechtsstelsel is wel noodzakelijk dat de gesignaleerde nadelen kunnen worden voorkomen. Zeker dient te zijn dat • de automatische vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen kan hebben. • de ondernemer redelijkerwijs weet wat zijn rechten en plichten zijn, hetgeen doorgaans het geval is als de (fictieve) vergunning een “standaardvergunning” is. • het belang van derden niet ernstig in het gedrang kan komen. Over toepassing van de “silencio negativo” is de Taskforce minder positief. Het belangrijkste nadeel voor ondernemers is toch dat de fictieve weigering niet helpt de weg vrij te maken voor het realiseren van plannen.

5.

Stimuleer concentratie van taken bij professionele organisaties De Taskforce is overtuigd van zowel de noodzaak als de mogelijkheden om de kwaliteit van het overheidshandelen in de sfeer van de vergunningverlening te verbeteren. Met name de inzet van competente (deskundige) medewerkers, die actief inspelen op de behoeften van de vergunningvrager kan veel positieve effecten opleveren. De Taskforce is van oordeel dat met name veel decentrale organisaties noch de schaal noch de middelen hebben om zelf te beschikken over de professionaliteit die nodig is voor de uitvoering van een in alle opzichten goed vergunningenbeleid. Die organisaties onderkennen dat zelf ook. De laatste tijd is er bij gemeenten toenemende aandacht voor nieuwe vormen van samenwerking. Zij zijn op zoek naar de schaalvoordelen van grotere organisaties, met behoud van de voordelen van de relatief kleine entiteit met een herkenbaar bestuur dicht bij de burger. Toch wordt nog relatief weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de voorbereiding en uitvoering van de vergunningverlening te delegeren aan professionele organisaties. Daar waar dat wel gebeurt geven partijen aan betere resultaten te zien. Met name op het vlak van milieuvergunningen zijn goede ervaringen met de “interbestuurlijke shared services” opgedaan.

42


De Taskforce bepleit dat het kabinet in goed overleg met de decentrale overheden een krachtige stimulans ontwikkelt voor de uitbesteding van taken aan “interbestuurlijke shared service” organisaties die voor een professionele uitvoering van de vergunningverlening kunnen zorgen. 6. Vereenvoudig complexe vergunningsituaties Het huidige stelsel van wettelijke regels is gemodelleerd op de organisatie van de overheid en niet op burger of bedrijf en hun plannen en activiteiten. Daardoor moet de ondernemer voor één project in veel gevallen meerdere vergunningen bij uiteenlopende overheidsorganen tegelijk vragen. Op die manier is vergunningverlening onnodig kostbaar, tijdrovend en complex. 56 De Taskforce is daarom verheugd over het voornemen van de Minister van VROM om binnen afzienbare termijn te komen tot een “omgevingsvergunning”. Dit voornemen kan een majeure bijdrage zijn in het streven van het Kabinet naar verlichting van de (administratieve) lasten voor het bedrijfsleven. Daarvoor is dan wel nodig het “mechanisme” waarmee de coördinatie tussen overheidsorganisaties zal worden gerealiseerd effectief is. Ook de regels inzake coördinatie, zoals die zijn voorzien in het voorontwerp “Samenhangende besluiten Algemene Wet Bestuursrecht I” kunnen naar zijn oordeel een positieve uitwerking hebben. Voor grote projecten en bepaalde categorieën van ondernemers57 blijft de bestaande territoriale allocatie van bevoegdheden echter een gegeven dat de uitvoering van plannen ernstig compliceert. De Taskforce acht het urgent dat ook daarvoor een oplossing wordt gevonden. Het zou mogelijk moeten worden dat op verzoek van de ondernemer of initiatiefnemer van een groot project alle benodigde vergunningen op een met de “omgevingsvergunning” vergelijkbare wijze via één loket worden verleend. Vrijwillige vormen van samenwerking bieden geen structurele en effectieve oplossing als overheidsorganen om hen moverende redenen daaraan niet (willen) bijdragen. Afdwingen van samenwerking, bijvoorbeeld via een speciale wet, is naar het oordeel van de Taskforce op dit moment geen werkbare optie. Veeleer moet eerst worden geprobeerd aan de hand van concrete gevallen mogelijkheden te verkennen en uit te bouwen. Het uitwerken van de door de Gasunie NV bepleite “concernvergunning” is daarvoor een geschikte optie.

7.

Maak maatwerk van kostendoorberekening De Taskforce heeft overwogen om voor te stellen het heffen van leges in verband met vergunningverlening geheel onmogelijk te maken. Dat zou een directe lastenverlichting voor het bedrijfsleven opleveren van ruw geschat € 0,4 miljard. Het zou ook passen in de lijn die terzake van de heffing van leges voor milieuvergunningen is gevolgd. Nadeel van een dergelijke operatie is dat met name de gemeenten een fors inkomstenverlies zou lijden, waarvoor enigerlei vorm van compensatie onvermijdelijk zou zijn.

56

De last is vooral groot voor ondernemers in het midden- en kleinbedrijf, die voor de uitvoering van hun plannen vergunningen bij meer dan twee overheidslagen moeten verkrijgen. 57 Met name gaat het dan om centraal bestuurde ondernemingen die meerdere vestigingen hebben of een netwerk uitbaten, voor franchise-ketens die volgens een nauw omschreven concept werken en waarvan de vergunningaanvragen centraal worden geregeld.

43


De Gemeentewet bepaalt dat legestarieven zodanig moeten worden vastgelegd, dat de opbrengsten de kosten niet te boven gaan. Een gemeente heeft thans wel de ruimte om via “kruissubsidiëring” tekorten op de ene soort leges te verrekenen met “winsten”op andere leges. In het rijksbeleid worden dusverre de kosten van de vergunningverlening in beginsel aan de vergunningvrager doorberekend. De belangrijkste overweging daarvoor is dat hij door het verkrijgen van de vergunning geacht wordt een individueel voordeel te hebben. Die overweging spreekt de Taskforce niet aan. Als de bescherming van het publieke doel via algemene regels wordt geregeld is er immers geen sprake van legesheffing. Is daarentegen een vergunning een noodzakelijk middel dan is er eer sprake van een extra last voor de ondernemer dan van voordeel. Wel kan hij zich vinden in de gedachte dat het niet onredelijk is te verlangen dat de vergunningvrager de kosten betaalt die voortvloeien uit de voorbereiding van de beslissing op zijn vergunningaanvrage. De Taskforce is tegenstander van het maken van “winst” op de kostendoorberekening. De wijze waarop legesverordeningen zijn ingericht maakt het mogelijk dat (in individuele gevallen) een redelijk verband tussen het verschuldigde bedrag en de gemaakte kosten afwezig is. Zulke situaties roepen grote bezwaren op in kringen van ondernemers. Dat geldt ook voor de gewoonte om voor bescheiden aanvullingen op vergunningen het “volle tarief” te verlangen. Zonder gerichte actie zullen die bezwaren alleen maar toenemen. Dat geldt zeker als overheden vaak gebruik zouden maken van de ruimte voor “winst maken”, die artikel 229 Gemeentewet binnen bepaalde randvoorwaarden biedt. De belangrijkste leges zijn die voor bouwvergunningen. Daarom is de keuze die het kabinet maakt voor de heffing van leges voor de nieuwe “Omgevingsvergunning” van vitaal belang. In de toelichting van het recent verspreide ambtelijke voorontwerp van Wet wordt een formule voorgesteld, die een aanzienlijk deel van de bestaande bezwaren kan wegnemen. Dat is zeker het geval als in de verdere uitwerking wordt geregeld dat de individuele ondernemer die geconfronteerd wordt met een onevenredige heffing de mogelijkheid krijgt via een eenvoudige procedure een lagere heffing te verkrijgen. . De Taskforce volgt de lijn van denken uit het voorontwerp “Omgevingsrecht”. Hij adviseert alle regelingen inzake leges op een vergelijkbare wijze vorm te geven. 58

8.

Versterk de toepassing van ICT bij vergunningverlening Elektronische dienstverlening biedt grote mogelijkheden ter verbetering van het proces van vergunningverlening.59 Toegankelijkheid en soliditeit van de informatie, de transparantie van het proces van vergunningverlening en niet in de laatste plaats de verlaging van de kosten zijn met doorvoering van elektronische hulpmiddelen zeer gediend.

58

De leden van de Taskforce, die de ondernemersorganisaties vertegenwoordigen, hebben een primaire voorkeur voor het volledig afschaffen van de mogelijkheid leges te verlangen voor de afgifte van vergunningen. Daar waar leges gehandhaafd worden achten zij een rechtstreeks verband gewenst tussen de gemaakte kosten en de in rekening gebrachte leges. 59 Dat is ook de inzet van het lopende beleidsprogramma “Elektronische dienstverlening”, één van de lijnen van het Programma Andere Overheid.

44


De Taskforce acht het nodig dat het mogelijke wordt gedaan om snel grote voortgang te boeken. De gebruiker, dus burger of bedrijf dient centraal in het denken te staan. Een ondernemer moet • op eenvoudige wijze kunnen achterhalen of voor een bepaalde activiteit een vergunning nodig is • die vergunning eenvoudig kunnen aanvragen • daarbij geen last hebben van de organisatie van de overheid • gegevens slechts één keer aan de overheid te hoeven verstrekken. Dit gebruikersperspectief in het programma Andere Overheid sluit goed aan bij de gewenste vereenvoudiging van de vergunningverlening. Een aantal problemen bij vergunningverlening wordt hierdoor in ieder geval ten dele ondervangen. Realisatie van excellente ICT voorzieningen ten behoeve van vergunningverlening vraagt om eenduidige afspraken en samenwerking van allerlei overheidsorganisaties op de diverse niveaus. De Taskforce is niet overtuigd dat de huidige vormgeving van de regie over de realisatie van de “Elektronische overheid” sterk genoeg is om die benodigde medewerking in de noodzakelijke omvang en het gewenste tempo te verkrijgen. Ook de mate waarin het bedrijfsleven als gebruiker wordt ingeschakeld bij de ontwikkeling van de elektronische hulpmiddelen kan worden versterkt. Versterking van de regiefunctie voor ICT-toepassingen in het overheidsdomein is naar het oordeel van de Taskforce de belangrijkste voorwaarde voor het snel en succesvol realiseren van de mogelijke verbeteringen. De Taskforce stelt daarom voor: •

één bewindspersoon aanspreekbaar te maken voor de regie voor hantering van ICT voor vergunningverlening aan ondernemers Die regie betreft in de eerste plaats de organisatie van de overheid. Essentieel daarbij is samenhang tot stand te brengen tussen de inspanningen van met name rijk, provincies en gemeenten. Via de bestuurlijke gremia waarin de rijksoverheid spreekt met die andere overheden dienen de inspanningen te worden gebundeld op een zodanige wijze, dat zoveel mogelijk overheidsbreed de gewenste verbetering in de dienstverlening tot stand worden gebracht. In de tweede plaats dient die regie er voor te zorgen dat aan de gebruikerswensen adequaat aandacht wordt besteed door vergroting van de betrokkenheid van het bedrijfsleven. Vergroot het draagvlak voor het lopende “Elektronische overheid”programma door daaraan brede bekendheid te geven bij het bedrijfsleven. • prioriteiten vast te stellen voor ICT-toepassingen voor vergunningverlening Realiseer zo spoedig mogelijk de voor bedrijven zichtbare voorzieningen (Bedrijvenloket, e-formulieren, e-dossier). Daarbij dient voorrang te worden gegeven aan de toepassing van die voorzieningen binnen de vergunningstelsels met de hoogste frequentie van vergunningverzoeken en/of de hoogste kosten en administratieve lasten. Het ligt in de rede dat die prioriteiten in goed overleg tussen de diverse overheidsorganen en het bedrijfsleven worden vastgesteld. Naar het oordeel van de Taskforce dient daarbij met name aandacht te worden gegeven aan (1) de bouwvergunningen60, (2) de vergunningen op basis van de wet milieubeheer en (3) de vergunningen voor de horecasectoren.

60

In het EGEM-project Centrale Server Bouwaanvragen is intussen wel duidelijk dat het haalbaar is om veel bouwvergunningen digitaal aan te vragen en te verstrekken. Daarmee zou een besparing kunnen worden bereikt van zeker € 45 miljoen per jaar.

45


9.

Maak vaker gebruik van certificatie Toepassing van certificatie voor het realiseren van publieke doelen is in beginsel een aantrekkelijke optie. Zeker bij technisch gecompliceerde aangelegenheden en bij grote dynamiek in de onderneming is het denkbaar dat het publiek belang beter wordt bereikt én tegen lagere kosten dan wanneer de overheidsorganisatie zelf alle kennis dient te ontwikkelen om te oordelen over ondernemersplan en/of bedrijfsvoering. Het is evenwel geen volwaardig alternatief voor toezicht van overheidswege. Gebruikmaken van het zelfregulerend vermogen van het bedrijfsleven heeft ook in andere opzichten positieve effecten. Vanzelfsprekend is dat voor eventuele publieke benutting van certificatie draagvlak bij de ondernemers nodig is. Via hantering van het Toetsingskader komt systematisch de vraag aan de orde of vrijwillige certificatie een passend middel is in een concrete situatie. De Taskforce onderstreept met dit voorstel het belang van die vraag. Hij tekent daar uitdrukkelijk bij als de overheid gebruik wil maken van certificatie die overheid expliciet moet bepalen dat hij een publiek belang (mede) wil bereiken door het aanwijzen en verlangen van een bepaald certificaat. Punt van aandacht daarbij is de vraag of benutting van bepaalde certificaten in overeenstemming is met de Europese regelgeving in het algemeen en de (ontwerp) Richtlijn Diensten in het bijzonder. Afhankelijk van de situatie kan dan worden afgezien van het hanteren van vergunningen dan wel kan een vergunning veel eenvoudiger worden ingericht. Maatwerk is geboden.61 Sluitstuk van een goede publieke certificatie is het “ondersteunend optreden” van de overheid in de vorm van acties ter handhaving van de publieke doelen. De overheid moet met het oog op die doelen gevolgen verbinden aan het hebben of niet hebben van dat certificaat.

10

Verlicht de last van de “habitat”-toetsen De vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn schrijven voor dat de toelaatbaarheid van activiteiten op een bepaalde wijze en aan bepaalde criteria getoetst moet worden. Voor vergunningvragende ondernemers is dat onder omstandigheden een lastige zaak, omdat het een materie betreft waarmee zij weinig vertrouwd zijn. De afzonderlijke natuurbeschermingswetvergunning compliceert hun situatie. Actie ter vereenvoudiging is mogelijk en nodig. De Taskforce stelt voor: •

de toelaatbaarheid van activiteiten zoveel mogelijk generiek te regelen of op een hoger abstractieniveau te sturen Naast de natuurbeschermingswetvergunning of Flora- en faunawetontheffing voor individuele situaties bestaat de mogelijkheid vrijstelling voor bepaalde activiteiten te verlenen. Wanneer voldoende concrete informatie over activiteiten aanwezig is, zou bij het vaststellen van een beheersplan de habitattoets uitgevoerd kunnen worden en kunnen onschadelijke activiteiten in het beheersplan opgenomen worden. Daarnaast kan het ‘trechteren’ via ruimtelijke plannen bijdragen aan het gemakkelijker verlenen van vergunningen en ontheffingen. Bij het opstellen van ruimtelijke plannen moet reeds rekening worden gehouden met de (on)mogelijkheden voor het verkrijgen van ontheffingen en vergunningen die in een later stadium nodig zijn voor het uitvoeren van een in het plan voorziene activiteit. Op grond van de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 is het bestuursorgaan dat een plan vaststelt, verplicht de habitattoets uit te voeren

61 Zie ook “Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29304, nr 1

46


wanneer het plan gevolgen kan hebben voor een richtlijngebied. Zeker wanneer bij het opstellen van het plan informatie van een zelfde detailniveau gebruikt wordt als later bij de vergunningverlening, is het waarschijnlijker dat de initiatiefnemer van een activiteit die past binnen het plan de benodigde ontheffing/vergunning verkrijgt. Bovendien kan de initiatiefnemer de informatie bij de aanvraag gebruiken voor zover die nog voldoende actueel is. • vroegtijdig duidelijkheid te maken welke informatie nodig is Op dit moment is het voor de aanvrager van een ontheffing voor ruimtelijke ingrepen op grond van de Flora- en faunawet en van een natuurbeschermingswetvergunning onduidelijk welke gegevens hij moet overleggen. De doorlooptijd wordt langer wanneer de beslissingstermijn wordt opgeschort gedurende de periode dat de ondernemer de aanvraag kan aanvullen. Een deskundige vergunningverlener moet de ondernemer vooraf via internet, brochures en desgevraagd op maat mededelen welke informatie over de gevolgen voor de natuur bij de aanvraag moet worden gevoegd en hoe een aanvraagformulier62 ingevuld moet worden. Daarnaast moet duidelijk zijn wat de initiatiefnemer van de vergunningverlener mag verwachten. Het ministerie van LNV bereidt een Algemene Handreiking Natuurbeschermingswet 1998 voor. Deze handreiking, die ook op internet geplaatst zal worden, is bedoeld om meer duidelijkheid te scheppen over het hoe en waarom van de natuurbeschermingswetvergunning. •

de bestaande kennis over gebieden en soorten voor een ieder gemakkelijk toegankelijk te maken Informatie over aanwezige natuurwaarden in een gebied en gevoeligheid van soorten voor verschillende vormen van verstoring maar ook over reeds verleende vergunningen en plannen in een gebied is noodzakelijk om de habitattoets en het onderzoek nodig in het kader van de Flora- en faunawet uit te kunnen voeren. Wanneer deze informatie makkelijk vindbaar en gratis of tegen lage kosten beschikbaar is, kan de ondernemer tijd en geld sparen. Zo is de Provincie Flevoland van plan informatie over de aanwezig natuurwaarden te verzamelen en kosteloos aan de initiatiefnemer ter beschikking te stellen. Binnen het ministerie van LNV lopen ook een aantal trajecten op dit punt. Het project Verbetering van de Organisatie van de Gegevensvoorziening Natuurbeleid heeft tot doel de organisatie van de integrale gegevensvoorziening op het vlak van het natuurbeleid te verbeteren. In dit kader kunnen het verspreidingsonderzoek en de database beschermde plant- en diersoorten die momenteel opgezet worden met de Van der Ham-gelden63 gestructureerd worden. Daarnaast zal ook de informatie die verzameld wordt ten behoeve van informatieverplichtingen voortvloeiend uit (inter)nationale weten regelgeving toegankelijk gemaakt kunnen worden.

11. Richt een tijdelijke Projectorganisatie in Deze voorstellen leveren een omvangrijk, samenhangend pakket van maatregelen op ter verbetering van de vergunningverlening. De Taskforce acht uitvoering van die

62

Voor de aanvraag van een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet bestaan aanvraagformulieren. 63 In het najaar van 2003 is amendement Van der Ham aangenomen door de Tweede Kamer: er moet € 3 miljoen per jaar gedurende 10 jaar besteed worden aan het opzetten van een actuele, betrouwbare en toegankelijke database beschermde plant en diersoorten. Deze database moet kostendekkend te raadplegen worden.

47


voorstellen noodzakelijk en urgent. Deze taak dient naar zijn oordeel binnen de zittingsduur van dit kabinet te worden voltooid. Voor die uitvoering is de medewerking nodig van alle overheidsorganen, die met vergunningverlening zijn belast. Veel vergunningen worden verleend door de besturen van gemeenten en provincies. Hun bereidheid om te participeren in de voorgestelde acties is daarom van wezenlijke betekenis voor het welslagen daarvan. De Taskforce stelt voor dat het kabinet in het kader van de Interbestuurlijke Code goede afspraken maakt met provincies en gemeenten. De ervaringen met het Project Administratieve Lasten tonen dat een strak geleide operatie, goed ingepast in het beleid en ondersteund door een projectorganisatie resultaten oplevert. Het feit dat alle daarbij betrokken departementen zelf actief invulling geven aan de taakstelling is een gunstige factor. De Taskforce stelt dan ook voor dat het kabinet voor de regie van de tijdige uitvoering van zijn voorstellen gebruik maakt van een tijdelijke projectorganisatie. De activiteiten dienen goed te worden afgestemd met de initiatieven die worden ondernomen ter voorbereiding op de implementatie van de EU Richtlijn Diensten. De wijze van werken dient er een te zijn die ook het vertrouwen van de ondernemers heeft en waar nodig hun ervaringen en zienswijzen benut. Er is grote belangstelling bij de ondernemersorganisaties voor publiek-privaat samenspel bij de uitvoering van dit project. Ter meerdere zekerheid van het welslagen van die operatie acht de Taskforce inschakeling van een externe beoordelaar gewenst. Hij geeft daarvoor de voorkeur aan de instelling van een eveneens tijdelijke “visitatiecommissie” onder leiding van iemand die het vertrouwen van de ondernemers geniet. De “visitatiecommissie” dient op grond van zijn bevindingen de politiek verantwoordelijke personen te adviseren.

48


TOETSINGSKADER VERGUNNINGEN De Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen adviseert systematisch te toetsen of het hanteren van een vergunningstelsel nuttig en nodig is voor het bereiken van een publiek doel. De Taskforce geeft met dit Toetsingskader een praktisch hulpmiddel voor die toets.64 Het typeert de aspecten, waarover een oordeel moet worden gevormd én het duidt aan wat de passende keuze in de concrete situatie is. Regeringsbeleid Een krachtige economie is gebaat bij actieve werknemers, een vernieuwend bedrijfsleven en een sterke overheid. Durf en ambitie zijn essentieel voor alle partijen. Het is van belang dat partijen zich bij hun eigen leest houden: de overheid creëert zo gunstig mogelijke voorwaarden waarbinnen het bedrijfsleven zijn investeringsbeslissingen neemt en concurreert. De ruimte om te ondernemen mag niet onnodig worden beknot door bureaucratie en regelzucht. Het Hoofdlijnenakkoord van de regering stelt hiertoe onder andere als doel om de administratieve lasten met 25% (= circa € 4 miljard) te verminderen. Naast de administratieve lasten moeten ook andere kosten van de naleving van weten regelgeving worden verlaagd. Een nog te ontginnen gebied is dat van de vergunningen. Het bedrijfsleven heeft te maken met vele vergunningenprocedures, die vaak tot hoge (administratieve) lasten leiden. Daarnaast kennen vergunningenprocedures (te) lange doorlooptijden en zijn zij onvoldoende op elkaar afgestemd. Voor de (kleinere) ondernemers is vaak onvoldoende duidelijk wat van hen wordt verwacht. De handhaving van vergunningen leidt tot extra lasten en de rol van certificatie in diverse vergunningenprocedures is onvoldoende helder. Het verloop van procedures is voor ondernemers vaak een bron van ergernis. Het kabinet wil de verhouding tussen overheid en samenleving verbeteren, onder meer door de regeldruk te beperken.65 Om daarbij tot bestendige resultaten te komen kiest het voor een fundamentele benadering, waarbij de verantwoordelijkheden tussen overheid en ingezetenen anders worden verdeeld. Burgers en bedrijven moeten in de gelegenheid worden gesteld zoveel en zo goed mogelijk zelf hun problemen op te lossen. Nu ervaren burgers en bedrijven overregulering. Vrij veel ondernemers menen dat incidenten te gemakkelijk worden aangegrepen voor het aanscherpen van regels, het intensiveren van acties in de sfeer van toezicht en het invoeren van vergunningen.

64

Bij de opstelling daarvan heeft de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen onder meer gebruik gemaakt van de “Aanwijzingen voor de Regelgeving”, de “Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de ontwerp EU Richtlijn Diensten, de “SZW-toets, instrument voor effectieve beleidsvoorbereiding” van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de nota “Vergunning als Instrument” van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, de Pilot Rapportage Onderzoek Vergunningen Organisatie van het Agentschap Telecom, alsmede van de “Doorlichtings-methodiek” die het Ministerie van VROM heeft gebruikt in de recente herijkingsoperatie. 65 Zie bijvoorbeeld de nota “Bruikbare Rechtsorde”, Tweede Kamer, 2003-2004, 29279 nr. 9

49


De Kabinet is bezig met een programma, dat erop is gericht tot wetgeving te komen, die burgers en bedrijven werkelijk ruimte laat en niet als onredelijk beperkend voor hun handelen wordt ervaren. Daarmee wordt een nieuwe impuls gegeven aan de bestrijding van de regeldichtheid. De totstandkoming van de regels, de groei daarvan en de mogelijkheden om bestaande regels te verminderen en te vereenvoudigen, verdient daarom de eerste beleidsaandacht en een fundamentele benadering. Begrip Vergunning De vergunning is een veelgebruikt middel voor het realiseren van publieke doelen. Er bestaat overigens geen vaste omschrijving van het begrip “vergunning”. In weten regelgeving komen tal van andere begrippen voor. Zo vond de Taskforce bij het inventariseren van vergunningstelsels een reeks uiteenlopende benamingen.66 Die variatie doet afbreuk aan de transparantie van de regelgeving, al is de benaming veelal wel bekend bij degenen, die het meest bij hantering van het instrument betrokken zijn. Geleidelijk aan brengen de Aanwijzingen voor de Regelgeving meer orde door het onderscheiden van een viertal begrippen: Vrijstelling: Ontheffing: Vergunning: Erkenning:

een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van gevallen een beschikking waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt een beschikking waarbij een bepaalde handeling wordt toegestaan een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet.

De Taskforce verstaat in dit Toetsingskader onder een vergunning: 67 de beschikking op een aanvraag, die toestaat voorgenomen activiteiten te verrichten die in de wet- of regelgeving verboden zijn. De in de regelgeving verboden handeling is niet per definitie ongewenst, maar de overheid bepaalt wie in welke situatie en onder welke voorwaarden toestemming krijgt om af te wijken van de verbodsbepaling. Vergunningverlening is dus een beleidsinstrument om de overheid in staat te stellen het maatschappelijk handelen te reguleren. Vergunningen toetsen Ter vermindering van de regeldruk is er alle aanleiding systematisch te toetsen of er reden is bestaande vergunningstelsels te handhaven, dan wel dat gekozen dient te worden voor minder stringente, c.q. minder belastende middelen voor het bereiken van de beoogde maatschappelijk doelen. Ook voorgenomen nieuwe regels m.b.t. vergunningen dienen steeds kritisch te worden getoetst. In die toets dienen de technische en juridische kwaliteit, de bedrijfseffecten en de administratieve lasten, de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid, maar ook de noodzaak en de evenredigheid van de ingezette instrumenten te worden beoordeeld. 66

Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen; Rapport: Inventarisatie Vergunningen, mei 2005 vermeldt aanwijzing, certificaat, concessie, erkenning, goedkeuring, inschrijving, machtiging, melding, ontheffing, registratie, toelating, toestemming, vergunning, verklaring en vrijstelling 67

Vergelijk ook Algemene Rekenkamer, Vergunningen, Tweede Kamer 1995-1996, 24656, nrs 1-2)

50


Die toets vormt een passende reactie op de toenemende onvrede over de mate, waarin en de wijze waarop het instrument “vergunningen” wordt gebruikt. Die onvrede vindt zijn oorzaak vooral in de negatieve effecten, die vergunningen en de procedures van vergunningverlening op het ondernemersklimaat hebben. Hoge kosten, lange doorlooptijden en inadequate coördinatie tussen overheidsorganen vormen een steens des aanstoots. Ook hinder, veroorzaakt door bezwaar en beroep van derden tegen besluiten in vergunningprocedures, kan onevenredig zijn. De Taskforce geeft met dit Toetsingskader een praktisch hulpmiddel aan een ieder, die geconfronteerd wordt met de vraag welk instrument passend is voor het bereiken van bepaalde maatschappelijke doelen.

Doelstellingen Het primaire doel van de beoogde vergunningverlening aan het bedrijfsleven.

acties

is

het

vereenvoudigen

van

de

Het Toetsingskader Vergunningen beoogt een evenwichtiger gedrag te bevorderen.

Het beantwoorden van de vraag of introductie of handhaving van een vergunning nodig is ter verwezenlijking van bepaalde publieke doelen blijft hoe dan ook een zaak van maatschappelijke en bestuurlijk politieke opvattingen. Intussen zijn onbekendheid met maatschappelijke verschijnselen en onzekerheid over het optreden van ongewenste gevolgen een belangrijke oorzaak voor de groei van de regeldruk. De maatschappij lijkt steeds minder makkelijk te accepteren, dat burgers risico’s lopen die niet door algemene voorzieningen worden afgedekt. Incidenten leiden al gauw tot de roep om nieuw beleid, nieuwe regelgeving en nieuwe vergunningen. Het Toetsingskader Vergunningen beoogt te bevorderen dat de zelfregulerende krachten in de maatschappij ten volle de ruimte krijgen.

Wettelijke regels én vergunningen hebben ten doel zekerheid en duidelijkheid te verschaffen in verhoudingen tussen burgers, bedrijven en overheid. Zij hebben gemeen dat hun kwaliteit is gelegen in de bruikbaarheid in die verhoudingen. Een regel is goed, als hij een bestendig kader biedt dat houvast en zekerheid geeft en partijen in staat stelt om in hun onderling verkeer of in het verkeer met de overheid vorm te geven aan hun omgeving en hun handelen vruchtbaar te maken. Recht en wet zijn wederkerig van karakter, ook als het gaat om de verhouding tussen ondernemer en overheid. De ondernemer die een verplichting opgelegd krijgt, ontleent daaraan ook zekerheid in zijn verkeer met de overheid of met anderen. Als ondernemers in een regel of een vergunning geen belang zien, er niets aan hebben, of geen overeenkomst zien met hun normbesef, zal de regel niet werken en wordt de vergunning als hinderlijk ervaren. Veel regelgeving wordt vastgesteld om consistentie van overheidsoptreden te bewerkstelligen en zoveel mogelijk gelijkheid in behandeling te garanderen. De maatschappelijke werkelijkheid is echter divers en het vaststellen van regels voor gelijke behandeling leidt daarom al snel tot meer regels, om uitzonderingen op de regels vast te leggen en die weer gelijk te behandelen, etc.

51


Het Toetsingskader Vergunningen beoogt te bevorderen dat in internationaal verband kritisch gekeken wordt naar de instrumentkeuze

Het internationale recht is een belangrijke bron van vernieuwing van de regelgeving, in het bijzonder in het kader van de Europese Unie. De daaruit voortvloeiende harmonisatie van het overheidsoptreden in de verschillende landen is voor ondernemers meestal een gunstige ontwikkeling. De grotere transparante “interne markt” biedt betere kansen, zeker in een land dat zo georiënteerd is op de internationale economische verhoudingen als Nederland. De bestuursculturen in de landen van de Europese Unie lopen uiteen. Zo wordt in Europees verband kritisch gekeken naar het Nederlandse gebruik om tussen overheid en bedrijfsleven “convenanten” te sluiten, terwijl in andere landen het invoeren van vergunningen veelal de voorkeur heeft. Hoofdlijn Toetsingskader Het Toetsingskader dient een praktisch hulpmiddel te zijn. Daarom is gekozen voor een opzet waarin aan de hand van een schema met toelichting alle belangrijke aspecten aan de orde komen. Daarbij zijn twee hoofdelementen aan de orde: • het vaststellen van de noodzaak tot regelgeving • het kiezen van het instrumentarium Noodzaak regelgeving vaststellen Allereerst dient te worden vastgesteld of er een noodzaak is voor het maken van een publiekrechtelijke regeling, die het handelen van de ondernemer inperkt. Afgezien van een internationaal aangegane verplichting zijn er drie motieven voor het introduceren van een publiekrechtelijke regeling: • toedeling van schaarste • afweging van belangen in verband met externe effecten • toelaten van een bepaalde kwaliteit Er is geen reden voor een publiekrechtelijke regeling als het publieke doel wordt bereikt met de “vrijwillige” gedragingen van partijen, al dan niet gestimuleerd door minder ingrijpende acties van de overheid. Als een regeling in de rede ligt is een grondige beoordeling nodig van de mate waarin wordt voldaan aan een aantal, deels dwingende spelregels, die met name zijn vastgelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving 68. Instrumentarium kiezen Vervolgens dient te worden vastgesteld met welk publiekrechtelijk middel het publieke doel het best kan worden bereikt. In lijn met het regeringsbeleid gaat de voorkeur uit naar vaststelling van “algemene regels”, waarbij burger en bedrijf in verband met de uitvoering van hun plannen geen actie richting overheid behoeven te nemen.

68

Voor de decentrale overheden bevatten de “Aanwijzingen voor de Decentrale Regelgeving” vergelijkbare spelregels.

52


Soms heeft de overheid ter meerdere zekerheid van het bereiken van het publieke doel specifieke informatie nodig, met name om prioriteiten te stellen bij acties in de sfeer van toezicht en handhaving. In zulke gevallen ligt een “meldingsplicht” in de rede. Voorafgaande beoordeling en toelating van ondernemersplannen door middel van een vergunning ligt alleen in de rede als er sprake is van • grote risico’s voor het publieke belang • belangrijke conflicten met andere belangen • de noodzaak in tot het stellen van voorschriften in individuele gevallen. Toelichting op het Schema Het Toetsingskader Vergunningen vormt een samenhangend geheel van punten van beoordeling. Deze worden weliswaar afzonderlijk toegelicht, maar elke beoordeling van de vraag of het opportuun is een vergunning te handhaven of in te stellen dient na afweging van alle aspecten een integraal karakter te hebben. Deze toelichting beschrijft de stappen in de volgorde waarin zij in het Schema zijn getoond. Noodzaak regelgeving vaststellen Allereerst dient te worden vastgesteld of er wel een noodzaak is voor het maken van een publiekrechtelijke regeling, die aan het handelen van de ondernemer beperkingen stelt. Het gaat dan om de volgende vragen: • is er een internationale verplichting? • is er adequaat inzicht in het maatschappelijk belang? • wordt het doel bereikt zonder overheidsactie? • wordt het doel bereikt met andere (lichtere) vormen van overheidsinterventie? • Kan in voldoende mate aan de eisen worden voldaan? Internationaal aangegane verplichting tot regeling

Nederland heeft zich in bepaalde gevallen internationaal verplicht activiteiten en handelingen alleen toe te staan aan diegene die beschikt over een door een overheidsorgaan af te geven vergunning. Meestal betreft het verplichtingen in het kader van de Europese Unie. In deze situatie is alleen de juiste maatvoering door het formuleren van regels hoge kwaliteit aan de orde. Het kan de moeite waard zijn het Toetsingskader te hanteren alsof de internationale verplichting niet bestond. Als dan blijkt dat hantering van een vergunning niet (meer) in de rede ligt, is er aanleiding te bezien of Nederland actie kan ondernemen om tot aanpassing van het internationale voorschrift te komen. Er is adequaat inzicht in ontwikkelingen en effecten van bestaande voorschriften op duidelijk publiek doel

Goed inzicht in de feiten en omstandigheden en de ontwikkelingen van een maatschappelijke verschijnsel is een eerste vereiste voor het formuleren van deugdelijk beleid. Ook is een expliciet politiek-bestuurlijk oordeel over de gewenste situatie nodig. Als er geen helder inzicht is in de maatschappelijke werkelijkheid en/of op politiekbestuurlijk niveau geen heldere typering is gemaakt van de gewenste situatie is het kiezen voor overheidsinterventie een slag in de lucht.

53


Het enkele feit dat ergens een ernstig incident heeft plaatsgevonden is volstrekt onvoldoende motief voor systematische overheidsinterventie. De algemene reactie op incidenten is evenwel dat maar al te vaak –zelfs zonder behoorlijke analyse- wordt gegrepen naar nieuwe meer gedetailleerde regelgeving. 69 Als er geen goede actuele analyse bestaat is het zaak om er een te maken. Gedragingen van burgers en bedrijven vormen waarborg voor het bereiken van het publiek doel

Tal van maatschappelijke doelen worden verwezenlijkt door het gedrag van betrokkenen. Effectieve marktwerking, gezonde concurrentie, een goede werking van de bestaande risicoaansprakelijkheid, vormen van zelfregulering als vrijwillige normstelling en certificatie, alsmede publicaties over de wijze waarop betrokkenen opereren zijn prima middelen om de gewenste situatie te bereiken. Met name zelfregulering door normstelling en certificatie kan een goed hulpmiddel zijn om de overheidsbemoeienis met de concrete gang van zaken te beperken.70 Certificatie is in ondernemerskring een beproefd middel om bepaalde kwaliteiten te realiseren en te garanderen. Certificatie wordt veelal ook ervaren als een “eigen” actie. Er zijn aanwijzingen dat ondernemers sneller bepaalde zaken realiseren als zij die “zelf” hebben gekozen. 71 Als ongewenst gedrag weinig voorkomt of geringe negatieve effecten heeft is er geen aanleiding voor overheidsinterventie. Een bestaand vergunningstelsel dient dan te worden afgeschaft.

69

Zo wordt vaak gewezen op de rampen die zich in Enschede (vuurwerk) en Volendam (cafebrand) hebben voltrokken. De onderzoekscommissies onder leiding van Oosting, resp. Alders kwamen niet tot de conclusie dat de regelgeving inadequaat was. Toch zijn er nadien belangrijke aanscherpingen in de regelgeving aangebracht. 70 Goede voorbeelden daarvan zijn de hantering van ISO 14001, 2004 in het kader van de Wet Milieubeheer en de toelating van gecertificeerde zeeschepen. 71 Dit is bijvoorbeeld gebleken bij het opzetten van het professioneel vergunningen management bij de bouw van de Noord-Zuid metrolijn in Amsterdam, een project waarin circa 300 vergunningen nodig zijn.

54


Schema Toetsingskader

Internationaal aangegane verplichting tot regeling NEE ANALYSE MAKEN

Er is adequaat inzicht in ontwikkelingen en effecten van bestaande voorschriften op duidelijk publiek doel

NEE JA

GEEN INTERVENTIE VERGUNNING AFSCHAFFEN

Gedragingen van burgers en bedrijven vormen waarborg voor het bereiken van het publiek doel

JA

NEE Het publiek doel kan worden bereikt door publicaties, financiële stimuli, convenanten, wetgevingsdreiging

GEEN REGELING VERGUNNING AFSCHAFFEN

JA NEE

OPNIEUW OVERWEGEN

De AANWIJZINGEN VOOR DE REGELGEVING worden adequaat en volledig toegepast

NEE JA

REGELING NODIG in verband met externe effecten, schaarste, toelating kwaliteit

ALGEMENE REGELS

Algemene regels vormen waarborg voor het bereiken van het publieke doel, Geen toetsing vooraf.

JA NEE

Algemene regels + informeren van de overheid vormen waarborg voor het bereiken van het publieke doel

ALGEMENE REGELS MET MELDINGSPLICHT

JA NEE

Toetsing vooraf is noodzakelijk in verband met groot risico, belangenconflict, noodzaak individuele voorschriften

De eisen aan het handelen van de ondernemer kunnen in vaste vergunningvoorwaarden worden beschreven NEE

JA

MAATWERK VERGUNNING

STANDAARD VERGUNNING

55


Het publiek doel kan worden bereikt door publicaties, financiële stimuli, convenanten, wetgevingsdreiging

Als de voorgaande analyse aanleiding geeft tot overheidsinterventie dient eerst te worden nagegaan of regelgeving een opportuun middel is. In veel gevallen kan de gewenste maatschappelijke situatie met andere (lichtere) middelen worden bereikt. Er staan de overheid tal van andere effectieve middelen ter beschikking dan regelgeving. Te denken valt aan het al dan niet systematisch publiceren van gegevens over het maatschappelijk belang en het handelen van betrokkenen. Het geven van financiële stimuli (subsidies, fiscale maatregelen e.d.72) en het afsluiten van convenanten met representatieve organisaties van ondernemers hebben hun diensten bewezen. Tenslotte blijkt ook een gunstige werking uit te gaan van het dreigen met regelgeving of openbaarmaking van gegevens. Combinaties van zulk handelen kunnen zeer effectief zijn. Zo kwamen bepaalde convenanten “gemakkelijker” tot stand nadat de rijksoverheid had aangekondigd tot wetgeving te zullen overgaan indien de ondernemers niet zelf tot adequate acties zouden komen. Als het publieke doel met zulke lichtere middelen kan worden bereikt is er geen reden een regeling te maken. Een bestaande vergunning behoort te worden afgeschaft.

De AANWIJZINGEN VOOR DE REGELGEVING worden adequaat en volledig toegepast

Een belangrijke vraag is of de beoogde regeling voldoende kwaliteit heeft. Als dat niet het geval is behoort een nadere overweging plaats te vinden. Voor die beoordeling zijn op rijksniveau de Aanwijzingen voor de Regelgeving het belangrijkste hulpmiddel.73 Zij bevatten een groot aantal zaken waarop acht dient te worden geslagen bij het ontwerpen van regelgeving. Strikte hantering van de Aanwijzingen voorkomt overbodige of minder gewenste regels. Bijzondere aandacht in de beoordeling verdienen • •

de Europese voorschriften inzake het non-discriminatoire karakter, de objectieve rechtvaardiging door een dwingende reden van algemeen belang en het evenredige karakter in verband daarmee de lasten die regeling voor ondernemers oplevert.

De indruk bestaat dat aan de (verplichte) benutting van de Aanwijzingen in de praktijk te weinig aandacht wordt geschonken. Voor tal van politici, bestuurders en ambtenaren zijn de Aanwijzingen een relatief onbekend fenomeen. De regelgeving dient te voldoen aan de volgende eisen: • • • •

72 73

non discriminatoir terughoudend volledig fraudebestendig

• • • •

evenredig • eenvoudig duidelijk • consistent uitvoerbaar • handhaafbaar lage lasten voor overheid en ondernemer

Voor de financiële stimuli is overigens vrijwel altijd wel regelgeving nodig. De VNG heeft een verwante publicatie gemaakt voor de decentrale regelgeving.

56


Voor vergunningen geeft de (concept) EU Richtlijn Diensten een extra accent in de vorm van de eis van objectieve rechtvaardiging in verband met dwingende redenen van algemene belang. Praktische oplossingen Strikte hantering van die eisen voorkomt veel problemen. Het gaat er dan wel om te kiezen voor oplossingen die voor overheid en ondernemer praktisch zijn. Als vergunningen nuttig en nodig zijn voor het bereiken van een publiek doel is een snelle overzichtelijke procedure met een duurzaam resultaat gewenst. Veel valt te verwachten van een transparante overheid die echte service geeft. Daarbij kan worden gedacht aan: •

gerichte informatieverstrekking veel informatie is nu alleen beschikbaar in de vorm van de tekst van de relevante regelgeving. Die heeft vaak een complex karakter. Met name de MKB-ondernemer zou zeer gediend zijn met op zijn situatie gerichte informatie, die doel en noodzaak beschrijft, aangeeft welke voorwaarden (doorgaans) gelden, hoe de handhaving is ingericht en welke informatie moet worden geleverd.

•

begeleiding / ondersteuning van de vergunningvrager Internationaal onderzoek heeft getoond dat met een actieve service gerichte opstelling van de overheid veel winst valt te boeken. Daarvoor zijn tal van opties denkbaar variërend van efficiënt vooroverleg en hulp bij het opstellen van de vergunningaanvrage tot aanwijzing van “accountmanagers” die de interne acties bij de overheid stroomlijnen.

•

toepassing van ICT voor alle aspecten van de procedure Het mogelijk maken daarvan heeft in de praktijk twee majeure positieve effecten, t.w. kostenbesparingen bij ondernemer en overheid én een betere beschrijving van het te voeren vergunningenbeleid.

•

eenmalige gegevensverstrekking Een goede inrichting van de organisatie kan voorkomen dat gegevens meer dan ééns moeten worden verstrekt én dat gegevens worden gevraagd die geen rol bij de beoordeling spelen

•

interpretatieverschillen wegwerken De verdeling van bevoegdheden over de decentrale overheidsorganen leidt tot onnodige verschillen in regelgeving en interpretatie daarvan. Dit heeft negatieve effecten op met name die ondernemers, die op meerdere plaatsen dezelfde activiteiten ondernemen. Wegwerken van zulke verschillen levert veel positieve effecten. Landelijke expertisecentra zouden daarbij een sleutelrol kunnen spelen.

•

korte vergunningduur vermijden Voorkomen dient te worden dat een vergunning herhaaldelijk opnieuw moet worden gevraagd. Veel logischer is de keuze voor een lange duur, waarbij een slimme formule voorkomt dat totale revisie nodig is als gedurende de looptijd ondergeschikte wijzigingen plaatsvinden

•

effectieve coördinatie Zoveel mogelijk dient te worden voorkomen dat voor de uitvoering van één plan tal van vergunningen nodig zijn, al dan niet van verschillende overheidsorganen. De vergunningvragende ondernemer dient geen of weinig hinder te ondervinden van de actuele organisatie van de overheid. Als vergunningverlening niet kan worden geconcentreerd tot één beslissing in één heldere procedure, ware toch ten minste te zorgen voor een actieve coördinatie door het daarvoor meest in aanmerking komende overheidsorgaan. Ook “shared service organisations” kunnen hier een nuttige rol spelen.

•

voor tijdelijke situaties simpele oplossingen te kiezen

57


Instrumentarium kiezen REGELING NODIG in verband met externe effecten, schaarste, toelating kwaliteit

De lijn van dit Toetsingskader is dat introductie van een publiekrechtelijke regeling alleen in de rede ligt als de “vrijwillige” gedragingen van partijen, al dan niet gestimuleerd door minder ingrijpende acties van de overheid onvoldoende waarborg bieden voor het bereiken van het publieke doel. Motieven Afgezien van een internationaal aangegane verplichting zijn er drie motieven voor het introduceren van een publiekrechtelijke regeling: •

toelaten van een bepaalde kwaliteit Een gezonde maatschappelijke ontwikkeling kan niet zonder spelregels die houvast en zekerheid geven en partijen in staat stellen hun onderling verkeer efficiënt en effectief te regelen. Een belangrijk mechanisme daarvoor is het hanteren van publiekrechtelijke regels die een bepaalde kwaliteit voorschrijven voor goederen en diensten en de wijze van voortbrenging daarvan.

•

afweging van belangen in verband met externe effecten Uitvoering van plannen van de individuele partij kan nadelige gevolgen hebben voor het publieke belang of voor belanghebbende derden. Die worden in beginsel daartegen beschermd door de regels met betrekking tot aansprakelijkheid. Zij kunnen waar nodig in rechte compensatie verlangen. Er kan echter reden zijn voor de overheid om ordenend op te treden in de rol van scheidsrechter, die ter beperking van nadelige externe effecten afweegt of en zo ja onder welke voorwaarden realisatie van plannen kan worden toegestaan. De waardering van die effecten is naar zijn aard een politiek-bestuurlijke aangelegenheid.

•

toedeling van schaarste Bij toedeling van schaarste ligt het doorgaans in de rede te kiezen voor een mechanisme waarin het recht op benutting van een (economische) mogelijkheid in handen van een of 74 enkele partijen wordt gegeven. Als die toewijzing een grote economische waarde voor betrokkenen heeft dient te worden overwogen een prijs voor de toestemming te verlangen. In sommige gevallen is veilen van de optie dan een geschikt middel.

74

Uitgifte van exploitatievergunningen voor de winning van olie en gas, van frequentievergunningen voor radio en mobiele telefonie, toekenning van de mogelijkheid benzinestations en restaurants langs de rijkswegen te vestigen of machtigingen om kansspelen te organiseren zijn goede voorbeelden van dit soort situaties.

58


Instrumenten Voor de instrumentkeuze onderscheidt dit Toetsingskader een vier mogelijkheden, t.w. ALGEMENE REGELS

STANDAARD VERGUNNING

ALGEMENE REGELS met MELDINGSPLICHT

MAATWERK VERGUNNING

De optie “algemene regels” heeft als kenmerk, dat de overheid voor het bereiken van het publieke doel voor een ieder volstaat met het vastleggen van wettelijke regels. De ondernemer behoeft in verband met door die regels beheerste plannen geen actie richting overheid te nemen. De optie “algemene regels met meldingsplicht” heeft als kenmerk dat in de wettelijke regels een informatieplicht aan de ondernemer wordt opgelegd. Hij moet bepaalde informatie aan de overheid leveren om die in staat te stellen met gericht toezicht het bereiken van het publieke doel beter te waarborgen. De opties “standaardvergunning” en “maatwerkvergunning” hebben beide als kenmerk dat de ondernemer pas tot realisatie van zijn plannen mag overgaan, nadat op grond van voorafgaande beoordeling de overheid daarvoor toestemming heeft gegeven. Bij de optie “standaardvergunning” is er sprake van vaste vergunningvoorwaarden. De ondernemer weet nauwkeurig aan welke eisen hij moet voldoen als hem de vergunning wordt verleend. Bij de “maatwerkvergunning” worden de voorwaarden afgestemd op het specifieke geval. Overwegingen Algemeen In de meeste gevallen kan er mee worden volstaan de eisen in algemene wettelijke regels vast te leggen. De mechanismen rond wettelijke aansprakelijkheid en de mogelijkheid privaatrechtelijke acties te ondernemen geven een goede waarborg. Waar nodig draagt het competente overheidsorgaan bij aan het gewenste effect door het uitvoeren van toezicht. De efficiency en effectiviteit daarvan kan worden vergroot door in de algemene regels een meldingsplicht op te nemen. In bepaalde situaties ligt het in de rede te kiezen voor het verlangen van een individuele beslissing in de vorm van een vergunning. Zo’n voorafgaande beoordeling ligt in de rede als er sprake is van • grote risico’s voor het publieke belang • belangrijke conflicten met andere belangen en • de noodzaak tot het stellen van voorschriften voor het individuele geval. Risico en belangenconflict Aan de uitvoering van plannen van de individuele partij kunnen nadelige gevolgen voor het publieke belang of voor belanghebbenden in de omgeving zijn verbonden. In al die gevallen is een goede analyse van het risico c.q. van de effecten nodig. Daarbij moet er zowel inzicht zijn in de kans dat een nadelig effect optreedt als in het effect dat dan zou optreden. De waardering van die risico’s is naar zijn aard een politiek-bestuurlijke aangelegenheid. Er is op diverse beleidsterreinen wel sprake van normering, maar voor een algemene risicobeoordeling bestaat geen maat. In het ene stelsel is voor een verbod niet meer nodig dan de kans dat 1 individu letsel oploopt, in het andere doet dat er minder toe.

59


Zo zijn er maatschappelijke activiteiten die systematisch grote nadelen hebben zonder dat er ingrijpende maatregelen worden bepleit.75 Evenzeer bestaan er situaties waarin de vrees voor negatieve effecten, die niet op feiten kan worden gestoeld, aanleiding is tot zeer prohibitieve acties. 76 Er is een sterke neiging om in de enkele mogelijkheid van een risico of een effect voor derden een vanzelfsprekende legitimatie te zien voor introductie van een vergunningstelsel. Toch past hier een grotere terughoudendheid. Als het risico voor nadelige gevolgen groot is, ligt het in de rede om die actie alleen toe te staan als gebleken is dat waarborgen zijn getroffen om die effecten binnen een aanvaardbare grens te houden. Dat vergt concrete beoordeling vooraf, waardoor een vergunning, voorzien van de nodige voorwaarden het aangewezen instrument is. Is dat risico evenwel beperkt, dan dient niet voor de vergunning te worden gekozen. Als de kans op nadelige effecten voor belanghebbenden groot is, ligt het in de rede om die actie alleen toe te staan op basis van een afweging van belangen. Als die afweging niet op een hoger abstractieniveau kan worden gemaakt is hantering van het instrument vergunning een adequaat antwoord. Gaat het evenwel om beperkte effecten op de belangen van derden, dan dient niet voor de vergunning te worden gekozen. In dat geval kan worden volstaan met algemene voorschriften, die een redelijke bescherming bieden tegen verdergaande nadelige effecten. Voorkomen van langdurige procedures is belangrijk voor de ondernemer die snel aan de slag wil. Hij is er bij gebaat indien de belangenafweging op een hoger abstractieniveau plaatsvindt dan over zijn concrete verlangens. Op sommige terreinen liggen daarvoor mogelijkheden. Zo zal een goed doordacht bestemmingsplan, voorzien van de juiste voorschriften voor het ruimtegebruik, kunnen voorkomen dat er een belangenconflict is. waarover de overheid in een individueel geval moet beslissen. Evenzeer valt te denken aan het introduceren van nieuwe mechanismen waardoor als een hoofdbeslissing is genomen er geen nadere voor beroep vatbare beslissingen moeten worden genomen in het meer gedetailleerde proces ter uitvoering van die beslissing.77 Als het belangenconflict op een hoger abstractieniveau kan worden opgelost kan wellicht worden afgezien van het hanteren van een vergunning voor de ondernemer. In dat geval is vastlegging van de algemene regels ter bescherming van het publieke belang voldoende Algemene regels vormen waarborg voor het bereiken van het publieke doel Geen toetsing vooraf door bevoegd gezag. 75

Goede voorbeeld daarvan vormt het wegverkeer. De overheid volstaat met het vormgeven van de infrastructuur, het vaststellen van de spelregels (verkeersregels), het beoordelen van de deugdelijkheid van vervoermiddelen (typekeuring, APK) en het toetsen van de bekwaamheid van de weggebruiker (rijbewijs). Het grote aantal verkeersslachtoffers en de schade aan het milieu leveren evenwel geen actie voor fundamentele wijzigingen op. 76 Goed voorbeeld daarvan vormt de regelgeving inzake biogenetische innovaties. 77 Een extreem voorbeeld van het tegendeel is te zien bij de aanleg van de Betuwelijn. De aannemer die de rails bouwt op de daarvoor reeds geprepareerde ondergrond moet in de huidige situatie nog een zeer groot aantal vergunningen aanvragen voor het aanvoeren van materialen, het uitvoeren van werkzaamheden en het tijdelijk benutten van terreinen.

60


In het algemeen heeft vaststelling van “algemene regels”, waarbij burger en bedrijf in verband met de uitvoering van hun plannen geen actie richting overheid behoeven te nemen de voorkeur. Er is dan geen reden voor overheidsbemoeienis met het individuele geval, anders dan via de gebruikelijke acties uit hoofde van toezicht op de naleving van gestelde regels. Voor deze optie behoort te worden gekozen indien: • de aan de relevante plannen van ondernemers verbonden risico’s beperkt zijn • er geen dringende noodzaak bestaat tot het afweging van belangen (externe effecten) in het individuele geval. • er geen noodzaak is voor een voorafgaande individuele toets op het voldoen aan voorwaarden. De eisen krijgen dus een zodanige vorm, dat de individuele ondernemer geen specifieke relatie met de overheid behoeft te onderhouden. Wel zal er sprake zijn van toezicht op de naleving van de gestelde voorschriften. Daarbij kan een verplichting horen voor de ondernemer om bepaalde gegevens vast te leggen, die bij inspectie moeten worden getoond. Deze vorm van regeling veroorzaakt de laagste (administratieve) lasten voor bedrijf, burger én overheid. In sommige gevallen zouden technische specificaties de algemene regels onnodig ingewikkeld en omvangrijk maken. Dat geldt zeker als een grote innovatieve dynamiek voortdurend nieuwe situaties schept. De goede oplossing daarvoor is doorgaans om (bestaande) middelvoorschriften te vervangen door doelvoorschriften, die de te bereiken standaards typeren. Ook kan certificatie hier een nuttige rol spelen. Indien een keuze daarvoor toch niet in rede ligt, kan het de aanbeveling verdienen om te kiezen voor het instrument vergunning. Bij toepassing van het instrument “algemene regels” dient een zeer terughoudend gebruik te worden gemaakt van mogelijkheden om in specifieke gevallen nadere eisen te stellen of aan een “gebiedsgericht beleid” invulling te geven.

Algemene regels + informeren van de overheid vormen waarborg voor het bereiken van het publieke doel

Naarmate de potentiële risico’s en externe effecten van het voorgenomen handelen van de ondernemer groter zijn is er meer behoefte aan gericht toezicht op de naleving van de in algemene regels vervatte voorschriften. In veel gevallen is prioriteitstelling in het toezicht een voorwaarde voor een mate van de effectiviteit en de efficiency daarvan. De overheid heeft dan een duidelijk belang bij het verkrijgen van concrete informatie over het handelen van de individuele ondernemer. Aanvulling van de “algemene regels” met een passende informatieplicht voor de ondernemer kan een goede oplossing zijn, als die beperkt wordt tot het strikt noodzakelijke. Voor aanvulling van de “algemene regels” met een informatieplicht ware te kiezen als

61


• •

de effecten van het handelen nopen tot specifieke actie ter verzekering van een behoorlijke naleving van de regels en en daarvoor specifieke informatie nodig is, die het bevoegd gezag niet op andere wijze kan verkrijgen. Toetsing vooraf is noodzakelijk in verband met groot risico, belangenconflict, noodzaak individuele voorschriften

Voorafgaande beoordeling en toelating van ondernemersplannen door middel van een vergunning ligt alleen in de rede als er sprake is van • grote risico’s voor het publieke belang • belangrijke conflicten met andere belangen en • de noodzaak tot het stellen van voorschriften voor het individuele geval. Voor toelichting daarop zij verwezen naar de algemene beschouwing op de instrumentkeuze. Er resteert dan nog één belangrijk beoordelingspunt: De eisen aan het handelen van de ondernemer kunnen in vaste vergunningvoorwaarden worden beschreven

Gestreefd dient te worden naar maximale transparantie, dat wil zeggen dat aan alle betrokken partijen tevoren alle voorschriften bekend zijn die aan de toestemming tot handelen zijn verbonden. Die helderheid voorkomt dat partijen voor verrassingen worden gesteld en bevordert de efficiëntie van de vergunningprocedure. Ook kunnen ondernemers betere plannen maken of gemakkelijker goede locaties kiezen voor die plannen. In veel gevallen is het mogelijk de eisen, die aan het handelen van de ondernemer worden gesteld in “vaste vergunningvoorwaarden” te beschrijven. Als de plannen van de ondernemer zeer specifiek zijn, in de zin dat de door hem nagestreefde situatie wezenlijk afwijkt van de situaties waarin andere –verwanteondernemingen verkeren, is een specifieke beoordeling en toestemming onder specifieke voorwaarden onvermijdelijk. In sommige gevallen verplichten EU Richtlijnen ook tot een maatwerkvergunning.78 Dit instrument vraagt veel tijd en aandacht van zowel overheidsorganisaties als van de ondernemer. Veelal zal er ook sprake zijn van de noodzaak van onderzoek en intensief vooroverleg. Daarmee zijn de lasten van zo’n vergunning relatief hoog. De vergunning dient alleen te worden gebruikt in situaties waarin een voorafgaande toetsing door de overheid onvermijdelijk is. De standaardvergunning heeft dan de voorkeur. Een maatwerkvergunning hoort bij zeer specifieke situaties.

78

Bijvoorbeeld: Habitat, milieueffectrapportages

62


BIJLAGE 1. LEX SILENCIO Onderdeel van de opdracht van de Taskforce is het uitvoeren van een haalbaarheidsstudie naar het “zwijgen is toestemmen”-mechanisme in de Spaanse Algemene Wet op de Administratieve Procedures, in de wandeling ook wel aangeduid als de “Lex Silencio”. De Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen heeft voor dat onderzoek de samenwerking gezocht met het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal), aangezien Actal op grond van eerdere verkenningen naar buitenlandse “best practices” op het terrein van de administratieve lastenreductie reeds kennis had van bepaalde belangrijke aspecten van de “Lex Silencio”. Het onderzoek is uitgevoerd door drs. Rodrigo Pinto Scholtbach (EZ) en drs. Marc-Paul Stufkens (Actal). De Taskforce is erkentelijk voor de effectieve ondersteuning van de Nederlandse Ambassade in Madrid. Op 9 maart 2005 hebben de Taskforce en Actal het rapport 79 aangeboden aan de Staatssecretaris van Economische Zaken, die het vervolgens ter kennis van de Tweede Kamer heeft gebracht. Deze bijlage geeft een beeld van de belangrijkste bevindingen. De Spaanse Situatie Context Het mechanisme van de fictieve positieve en negatieve beslissingen (gezamenlijk: ‘silencio administrativo’) is in het Spaanse rechtsstelsel stevig verankerd. Het mechanisme is reeds in 1958 wettelijk vastgelegd. De fictieve negatieve beslissing (‘silencio negativo’) was lange tijd het dominante mechanisme. Pas sinds 1992, het moment dat de Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure van kracht werd, is er een gestage groei opgetreden in het aantal procedures dat na het verstrijken van de vastgestelde beslistermijnen gepaard gaat met een fictieve positieve beslissing (‘silencio positivo’). Een garantie voor burgers en bedrijven De invoering van het mechanisme van de ‘silencio administrativo’ kan gezien worden als een integraal onderdeel van het hervormingsbeleid dat in Spanje al decennialang wordt gevoerd. Het algemene doel van dit beleid is om de Spaanse staat te moderniseren en de efficiëntie en dienstverlening van de overheid te verbeteren. Het mechanisme van ‘silencio administrativo’ biedt aan burgers en bedrijven de garantie dat zij in het doen gelden van hun rechten niet belemmerd worden door een nalatige overheid. Als indieners van een aanvraag bij de overheid hebben burger en bedrijven met de ‘silencio administrativo’ een belangrijk instrument in handen om diezelfde overheid te dwingen een tijdige beslissing te nemen. Politieke consensus In Spanje bestaat een politieke consensus over de noodzaak om het functioneren van de overheid te verbeteren en de staat te moderniseren. De Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure komt in 1992 tot stand onder de socialistische regering van premier Gonzáles en wordt door de conservatieve regering van premier Aznar in 1999 herzien. In politiek en juridisch opzicht is er sprake van een grote continuïteit. Over de totstandkoming van de wet en de toepassing van het mechanisme van de ‘silencio administrativo’ heeft geen fundamenteel politiek debat plaatsgevonden. 79 De Lex Silencio, een studie naar de werking van het Spaanse model van fatale termijnen en fictieve beslissingen en de toepasbaarheid van dit model in Nederland, maart 2005

63


Een politiek project… Voor de regering Aznar was de zogenaamde “algemene invoering” in 1999 van het mechanisme van de ‘silencio positivo’ voor alle administratieve procedures een belangrijk politiek project. Deze stap werd gepresenteerd als een van de meest concrete en betekenisvolle maatregelen om een impuls te geven aan de economie en de bedrijvigheid in Spanje te doen toenemen. De implementatie van de herziening uit 1999 van de Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure werd direct door de minister van Openbar Bestuur aangestuurd. … bediscussieerd door academici en ambtenaren In tegenstelling tot de politiek hebben academici wél felle discussies gevoerd over het mechanisme van de ‘silencio positivo’. De discussies beperkten zich echter tot een bespreking van juridisch-technische kwesties en hebben geen politieke vertaling gekregen. Ook op ambtelijk niveau hebben er grote discussies plaatsgevonden over de eventuele gevolgen van het nieuwe mechanisme. Van het begin af aan beseften de ambtenaren dat zij met een drastische verandering te maken zouden krijgen: de druk op de ambtelijke apparaten zou snel toenemen. Dit leidde binnen de ministeries tot enig verzet tegen de voorgenomen maatregelen. Dit betekende echter geenszins een blokkade van de introductie van het mechanisme. Nu en in de toekomst geen politiek issue Op dit moment is er in Spanje geen debat over het mechanisme van de ‘silencio administrativo’. Het mechanisme wordt door politiek, overheid, wetenschap en bedrijfsleven als een vanzelfsprekendheid beschouwd. Illustratief hiervoor is het feit dat de socialistische regering Zapatero momenteel gebruik maakt van dit mechanisme om de verblijfs- en werkvergunningen van legale buitenlanders massaal te verlengen. Fictieve positieve beslissingen bij alle procedures, behalve…. Het mechanisme van de fictieve positieve beslissing geldt in theorie voor alle administratieve procedures, behalve voor de (vele) wettelijk vastgestelde uitzonderingen. Indien de wettelijke normen voor specifieke administratieve procedures geen maximale termijn bepalen, dan is deze termijn drie maanden. Op grond van de wettelijke normen die door de wetgever worden bepaald en die de administratieve procedures vastleggen – kunnen de maximale beslistermijnen voor specifieke procedures niet langer dan zes maanden zijn. Fictieve negatieve beslissingen Ook het mechanisme van fictieve negatieve beslissingen is een belangrijk instrument voor burgers en bedrijven, aangezien het rechtszekerheid biedt. Tegen een fictieve negatieve beslissing kan namelijk bezwaar worden aangetekend. Indien het bestuursorgaan op expliciete wijze het bezwaar afwijst, kan de aanvrager zich tot de rechter wenden om tegen de afwijzing in beroep te gaan. In het geval dat het bestuursorgaan ook de beslistermijn voor het aangetekende bezwaar laat verstrijken, dient de aanvrager dit tweede “zwijgen” van de kant van het bestuursorgaan als een fictieve positieve beslissing op te vatten. Hierdoor zal het bestuursorgaan in tweede instantie minder geneigd zijn om te “zwijgen” en nalatig te blijven. Beslistermijnen korter Op basis van praktijkervaring is gebleken dat in algemene zin de beslistermijnen van bestuursorganen in Spanje in vergelijking tot het verleden korter zijn geworden. Desalniettemin kunnen deze beslistermijnen in de opvatting van veel betrokkenen nog verder worden verkort.

64


Op bepaalde terreinen blijft er in Spanje een grote afstand bestaan tussen de formele en reële beslistermijnen. Zo kan op basis van een vergelijking tussen de huidige formele en reële beslistermijnen voor het verkrijgen van een bouwvergunning in de stad Madrid worden gesteld dat formele beslistermijnen vaak duidelijk worden overschreden. Met het instrument van de ‘silencio positivo’ in handen kan de aanvrager een bestuursorgaan onder druk zetten om zich wel aan de formele beslistermijnen te houden. Economische bijdrage De aanwezigheid van strikte beslistermijnen in samenhang met de verkorting van deze termijnen hebben zonder meer een bijdrage geleverd aan het stimuleren van de Spaanse economie. In vergelijking met de situatie van vóór 1992 kan een ondernemer nu gemakkelijker en sneller een bedrijf beginnen of een economische activiteit starten. Brede toepassing De Spaanse jurisprudentie laat zien dat er gretig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het mechanisme van de fictieve positieve en negatieve beslissingen burgers en bedrijven biedt. Het mechanisme wordt voor de meest uiteenlopende zaken ingezet. Aan de vraag of deze brede toepassing tot een ongeremde juridisering heeft geleid, met als gevolg dat de rechterlijke macht extra belast wordt, is in dit onderzoek geen aandacht besteed. Een dergelijke juridisering zou ten koste kunnen gaan van de behandeling van andere juridische kwesties met een hogere prioriteit. Publieke belangen gewaarborgd De regelgevingsdomeinen waarbinnen de fictieve negatieve beslissing geldt, zijn wettelijk vastgelegd. Het gaat hierbij om terreinen waar publieke belangen dienen te worden afgewogen. De in de Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure opgenomen uitzonderingen waarvoor fictieve negatieve beslissingen gelden na het verstrijken van vastgestelde beslistermijnen, vormen een garantie om deze publieke belangen te waarborgen. Bij de uitzonderingen gaat het ook om regelgeving die vanuit Europa wordt voorgeschreven en opgelegd. Geen carte blanche Met de uitwerking van zes fictieve cases op het terrein van de vergunningaanvragen is gepoogd de relatie tussen de beoogde economische activiteit, de noodzakelijke vergunningen en de werking van het mechanisme van de ‘silencio administrativo’ in beeld te brengen. Uit de uitwerking van de zes cases kan worden geconcludeerd dat het mechanisme geen carte blanche voor ondernemers is zodra de beslistermijnen voor de verschillende aanvraagprocedures zijn verstreken. Elke procedure is gebonden aan strikte criteria. Mogelijkheid tot bezwaar en beroep De Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure biedt de mogelijkheid om bezwaar of beroep aan te tekenen tegen zowel een afgegeven fictieve vergunning als de afwijzing van een vergunningaanvraag. Spaanse jurisprudentie toont dat er veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar of beroep in te stellen, zowel door aanvragers die zijn afgewezen als door derde belanghebbenden die menen dat hun rechten worden geschaad door de nalatigheid van de overheid. Intrekken en nietig verklaren In de Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure zijn ook mogelijkheden opgenomen om fictief verleende vergunningen in te trekken of nietig te verklaren. Deze mogelijkheden zijn wel verbonden aan strikte criteria,

65


om te voorkomen dat bestuursorganen op onterechte gronden van deze mogelijkheden gebruik maken. Het intrekken en nietig verklaren van fictief verleende vergunningen komt in Spanje met enige regelmaat voor. Dit gebeurt met name op het moment dat derde belanghebbenden bezwaar aantekenen tegen fictieve vergunningen die hun belangen schaden. Strak keurslijf voor ambtenaren De beslistermijn van drie maanden die in het algemeen door de Wet op de Rechtsorde van Bestuursorganen en de Algemene Administratieve Procedure voor administratieve procedures wordt voorgeschreven, wordt door uitvoerende ambtenaren in Spanje als een zeer strak keurslijf ervaren. Zij zoeken daarom geregeld naar manieren om meer tijd te kunnen nemen voor de afhandeling van een aanvraag. In de praktijk leidt het mechanisme van de ‘silencio administrativo’ daarom tot allerlei soorten “strategisch” gedrag van de zijde van bestuursorganen. Dit uit zich door: • een overlegcultuur tussen het bestuursorgaan en de aanvrager, • een gedoogpraktijk waarbij veel ondernemers zonder de vereiste vergunningen aan de slag gaan, • het uitstellen van fatale termijnen doordat ambtenaren zich (vaak ten onrechte) beroepen op de wettelijke mogelijkheid om extra gegevens van de aanvrager op te vragen en zo de aanvraagprocedure te onderbreken. Aanbevelingen van de onderzoekers Op basis van hun bevindingen concluderen de onderzoekers dat geen fundamentele bezwaren kunnen worden aangevoerd tegen toepassing van het Spaanse mechanisme van fatale termijnen en fictieve beslissingen in Nederland. De toepassing van het mechanisme heeft de economie gestimuleerd, de aanvraagprocedures verkort en ervoor gezorgd dat bestuursorganen zich steeds beter zijn gaan houden aan vastgestelde beslistermijnen. Het Nederlandse rechtssysteem dienen regels over beslistermijnen en de gevolgen van termijnoverschrijding wettelijk te worden verankerd. Tot dusverre is van dit mechanisme weinig gebruik gemaakt. Wel heeft de minister van BVK heeft recentelijk aangegeven dat het kabinet voornemens is om bij lopende en voorgenomen herijking van wetgeving op de verschillende beleidsterreinen van geval tot geval te bezien in hoeverre de figuur van de fictieve positieve beslissing kan worden geïntroduceerd 80. In dit perspectief biedt het onderzoek een uitstekend handvat om het mechanisme van de fatale termijnen en fictieve beslissingen consequent bij de doorlichting van de verschillende vergunningstelsels te betrekken. De kracht van het Spaanse model is volgens de onderzoekers mede te danken aan het feit dat aan het verstrijken van beslistermijnen zowel een fictieve positieve beslissing als een fictieve negatieve beslissing kan worden gekoppeld. Het mechanisme van de fictieve negatieve beslissingen biedt rechtszekerheid voor de aanvrager (duidelijkheid over de stappen die vervolgens kunnen worden gezet, bijvoorbeeld het instellen van bezwaar of beroep). Door fictieve negatieve beslissingen te koppelen aan aanvraagprocedures voor vergunningen met potentieel zeer ingrijpende en onomkeerbare gevolgen, kunnen daarnaast maatschappelijk onwenselijke situaties die door fictieve positieve vergunningen zou kunnen optreden, worden voorkomen.

80 Zie “Modernisering van de overheid”, brief van de minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 362, nr. 16, pag. 10-11.

66


Het feit dat het mechanisme van fictieve positieve beslissingen deel uitmaakt van de besluitvorming rondom de vergunningverlening in de (concept) EU Dienstenrichtlijn 81 toont dat het mechanisme een acceptatie heeft gevonden binnen de Europese Commissie. De lidstaat Nederland doet er daarom goed aan om nu reeds het onderzoek naar de toepassing van het mechanisme van de fictieve positieve beslissingen op te pakken ter voorbereiding op de discussies over de eventuele implementatie van het mechanisme in de Dienstenrichtlijn. In Spanje is in de praktijk een aantal juridisch-bestuurlijke knelpunten opgetreden met betrekking tot de toepassing van het mechanisme van fatale termijnen en fictieve beslissingen. Dergelijke knelpunten zijn ook vast te stellen in andere Europese landen waar het mechanisme wordt toegepast82. Deze knelpunten betreffen: - Geen ( publieke) bekendmaking Het fictieve karakter van een beslissing impliceert dat het betrokken bestuursorgaan de beslissing vaak niet bekend maakt, noch aan de aanvrager, noch aan derdebelanghebbenden. Kennisneming van het feit dát een fictieve positieve of negatieve beslissing is gevallen en van de mogelijke consequenties van een dergelijke beslissing wordt hierdoor zeer bemoeilijkt. Ook de optie om fictieve beslissingen eventueel aan te vechten wordt hierdoor gehinderd. - Schijnzekerheid voor aanvrager Ook als de aanvrager zich wél bewust is van het feit dat hij een fictieve vergunning heeft verkregen, blijft onduidelijk welke rechten en plichten hij heeft. Dit kan zijn handelen sterk beperken. - Ontbreken van voorwaarden Aan een regulier verkregen vergunning zijn altijd voorwaarden verbonden. Deze voorwaarden ontbreken normaliter in een fictief verkregen vergunning. Het ontbreken van vergunningvoorwaarden maakt het zowel voor handhavers als voor derdebelanghebbenden moeilijk, zo niet onmogelijk, om de vergunninghouder aan te spreken op zijn plichten. Wanneer de Nederlandse overheid zou overwegen om het mechanisme van fatale termijnen en fictieve beslissingen op grotere schaal toe te passen, zou moeten worden gezocht naar instrumenten om deze knelpunten zo veel mogelijk te neutraliseren. Mogelijke instrumenten voor het oplossen van de geconstateerde knelpunten zijn: Informatie aan aanvrager verstrekken naar aanleiding van indiening aanvraag Het bestuursorgaan maakt in het schrijven waarin de ontvangst van de aanvraag wordt bevestigd bekend welke beslistermijnen voor de aanvraag gelden en wat in juridisch-bestuurlijke zin de consequenties zijn van het overschrijden van deze beslistermijnen. Informatie aan aanvrager verstrekken na verstrijken beslistermijn Na het verstrijken van de vastgestelde beslistermijn genereert het bestuursorgaan automatisch een schrijven aan de aanvrager waarin is vastgelegd dat • de vastgestelde beslistermijn is verstreken, 81

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt 82 De onderzoekers baseren zich hierbij op de voorlopige conclusies van het internationale vergelijkend onderzoek over het mechanisme van fatale termijnen en fictieve beslissingen dat momenteel wordt geredigeerd door de heer dr. Oswald Jansen van de Rijksuniversiteit Utrecht.

67


• het bestuursorgaan geen besluit heeft genomen n.a.v. de aanvraag • dit heeft geleid tot een positieve dan wel een negatieve beslissing. Publiek maken van fictief beslissingen Het betrokken bestuursorgaan maakt naast de regulier genomen beslissingen ook zijn fictieve beslissingen publiek via de geëigende kanalen. Deze publicatie is vooral bedoeld voor derde-belanghebbenden. Bevoegdheid van bestuursorgaan om beslissingen in te trekken uitbreiden als het om fictieve beslissingen gaat Fictieve positieve beslissingen kunnen de rechtspositie van derdebelanghebbenden schaden en handhavers in een lastig parket brengen. Een extra waarborg daartegen kan worden gezocht in regeling van de bevoegdheid van bestuursorganen om fictieve beslissingen in te trekken. De inzet van het mechanisme van fatale termijnen en fictieve beslissingen heeft de Spaanse economie een flinke impuls gegeven. In Nederland zou het debat over bredere invoering van het mechanisme uit een meer economisch perspectief moeten worden gevoerd, naast de discussie die al reeds langer vanuit een juridisch-bestuurskundige invalshoek wordt gevoerd. Het Spaanse voorbeeld toont dat de invoering van het mechanisme moet zijn ingekaderd in een breed programma van de modernisering van het overheidsapparaat en de vereenvoudiging van de regelgeving. Naast de specifieke toepassing van het mechanisme binnen bestaande vergunningenstelsels, zou het mechanisme in Nederland tevens moeten worden betrokken in het veel bredere regeringsprogramma Andere Overheid. Tevens zou de inzet van het mechanisme gelijk moeten opgaan met de invoering van het bedrijvenloket 83. Gezien de ervaringen in Spanje moet een eventuele grootschalige inzet van het mechanisme ook in Nederland in eerste instantie als een politiek project te worden beschouwd, dat een impuls kan geven aan de economie, de geloofwaardigheid van de overheid kan versterken en de positie van de burger en het bedrijf ten opzichte van de overheid kan verbeteren.

83 In de concept EU Richtlijn Diensten wordt het mechanisme van de fictieve positieve beslissingen ook in samenhang met het bedrijvenloket behandeld.

68


BIJLAGE 2. INVENTARISATIE VERGUNNINGEN De Taskforce heeft een inventarisatie gemaakt van de vergunningen waarmee het bedrijfsleven te maken heeft. Voor de rijksstelsels is uitgegaan van het basismateriaal van de “nulmetingen” van het project Administratieve Lasten.84 Vervolgens heeft het bureau EIM in opdracht van de Taskforce een eerste selectie gemaakt.85 Deze selectie is in nauw samenspel met medewerkers van de in de Taskforce vertegenwoordigde departementen getoetst, aangevuld en verbeterd. Voor de stelsels van de decentrale overheden kon gebruik gemaakt worden van de bevindingen van onderzoeken die SIRA Consulting in het kader van het project Administratieve Lasten uitvoert.86 De Taskforce heeft zijn bevindingen neergelegd in een rapport, dat eind mei 2005 is gepubliceerd.87 Dit rapport een vrij compleet beeld van de vergunningen waarmee het bedrijfsleven thans wordt geconfronteerd. Deze bijlage geeft een overzicht van de belangrijkste bevindingen. Aantal vergunningstelsels De Taskforce definieert een vergunning als de beschikking op een aanvraag, die toestaat voorgenomen activiteiten te verrichten die in de wet- of regelgeving verboden zijn. In totaal heeft de Taskforce 897 stelsels onder 15 uiteenlopende benamingen aangetroffen die aan deze definitie voldoen. De vergunningstelsels van het rijk zijn gebaseerd op 162 wetten. Het grootste deel van de gemeentelijke stelsels is gebaseerd op autonome bevoegdheden. Bij de provincies ligt het accent op uitvoering van rijksregelingen in medebewind. Circa 60% van de bestaande stelsels is nog geheel op nationale leest geschoeid. Aantal stelsels 897

Rijk * 791

* de rijksgegevens hebben betrekking op 8 departementen

88

Provincie 48

Gemeente 58

Voor 578 van de 791 rijksvergunningstelsels zijn gegevens met betrekking tot de aantallen vergunningvragen en administratieve lasten beschikbaar uit de “nulmetingen” van het project Administratieve Lasten. De hierna vermelde gegevens hebben betrekking op die groep. Van 213 rijksstelsels zijn zulke gegevens niet beschikbaar.89 Aantal vergunningaanvragen De frequentie waarmee ondernemers zich jaarlijks tot de overheid moeten wenden ter verkrijgen van een vergunning is hoog. De cijfers over 578 rijksstelsels tonen een jaarlijkse inspanning van ten minste 1,7 miljoen vergunningaanvragen van ondernemers. Van de overige vergunningen zijn geen cijfers bekend. 84

Op CD ROM vastgelegde gegevensverzamelingen van de werkgroep IPAL, 2004 EIM, Inventarisatie van vergunningen, november 2004. 86 Administratieve Lasten Gemeenten, Sira Consulting BV, augustus 2004 en Administratieve Lasten Provincies, Sira Consulting BV (concept rapport mei 2005) 87 Vergunningen, een inventarisatie van de voor het bedrijfsleven relevante vergunningen, Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, mei 2005 88 Te weten: de Ministeries van Economische Zaken, van Financiën, van Justitie, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Verkeer & Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Volksgezondheid Welzijn en Sport. 89 Het betreft voor een aanzienlijk deel stelsels van latere datum 85

69


Aangenomen mag worden dat het totaal aantal vergunningaanvragen boven de 2 miljoen per jaar ligt. Kosten Wat de kosten voor ondernemers betreft zijn cijfers beschikbaar over de administratieve lasten en de leges. Naar kosten van naleving van de regels (bijvoorbeeld kosten voor het aanbrengen van voorzieningen om een norm te realiseren) is geen onderzoek gedaan. Deze zogenaamde “nalevingskosten” zijn in sommige stelsels zeer hoog. Administratieve lasten Bij de administratieve lasten dient onderscheid te worden gemaakt tussen • de “initiële” lasten, dat zijn de kosten die de ondernemers moeten maken voor het aanvragen en verkrijgen van de vergunningen. • de “structurele” lasten, dat zijn de kosten die de ondernemers moeten maken voor het behouden van de vergunning. Rapportageverplichtingen zijn daarbij een belangrijke categorie. De som wordt aangeduid als “totale” Administratieve Lasten. Voor de 578 rijksvergunningstelsels belopen de initiële administratieve lasten € 937 miljoen op jaarbasis. Van de overige vergunningen zijn geen cijfers beschikbaar, maar duidelijk is dat deze kosten voor alle rijksvergunningstelsels gemakkelijk meer dan € 1 miljard zullen bedragen. Voor de structurele administratieve lasten van de rijksvergunningstelsels is thans geen goede indicatie te geven. Wel bestaat de indruk dat die hoger zijn dan de initiële lasten. Voor de gemeentelijke vergunningstelsels is alleen een schatting van de totale administratieve lasten beschikbaar. Die komt uit op € 257 miljoen, waarvan ca. € 52 miljoen wordt veroorzaakt door autonome vergunningen. De daarin begrepen “initiële” lasten van de in medebewind uitgevoerde vergunningen zijn niet verdisconteerd in de schatting voor de rijksstelsels. De totale administratieve lasten van autonome provinciale regelgeving worden geschat op ca. € 1,3 miljoen per jaar. Een eerste indicatie van die lasten voor in medebewind uitgevoerde vergunningen komt op ruim € 190 miljoen per jaar. De daarin begrepen initiële lasten zijn wel verdisconteerd in de schatting voor de rijksstelsels. Leges De totale opbrengst van heffingen in verband met vergunningverlening aan ondernemers laat zich niet gemakkelijk achterhalen. De meeste leges worden geheven door de gemeenten. Voor 2004 wordt die opbrengst geraamd op circa € 0,5 miljard.90 Het grootste deel betreft leges voor bouwvergunningen. Gemeentelijke belastingen en retributies Bedragen in miljoenen €

2003

2004

Reclamebelasting Bouwleges Secretarieleges

8 318 172

12 342 180

Over de provincies heeft de Taskforce geen betrouwbare cijfers kunnen achterhalen. Desgevraagd meldde de Unie van Waterschappen dat de waterschappen in 2005 naar schatting een bedrag van €1,3 miljoen zullen ontvangen wegens leges uit hoofde van vergunningverlening. 90

CBS Statistiek Gemeentebegroting, herziene versie 2004

70


Voor de rijksstelsels indiceert een ruw schatting op basis van steekproeven dat ten minste rekening moet worden gehouden met jaarlijkse kosten voor ondernemers circa €20 miljoen. Al bij al ligt de legeslast voor het bedrijfsleven op circa € 0,4 miljard. Overzicht rijksstelsels per departement en per categorie Het schema geeft een beeld van de aantallen vergunningstelsels per departement en per aangetroffen benaming. . Begrippen Aanwijzing Certificaat Concessie Erkenning Goedkeuring Inschrijving Machtiging Melding Ontheffing Registratie Toelating Toestemming Vergunning Verklaring Vrijstelling Totaal

EZ 4 1 1 4 9 5 2 39 1 8 30 2

FIN 1 1 6 2 12 1 5 36 4 9

106

77

Departementen JUS LNV SZW V&W 1 1 3 44 4 5 27 2 24 1 1 15 5 1 8 5 2 13 7 10 10 16 8 31 12 11 7 8 15 1 18 8 39 13 58 8 9 5 1 6 42

149

38

71

234

Totaal VROM 5 3 7 16 1 23 2

VWS 3 5 9 17 3 10 2 5 4 29 1

9 53 5 77 30 42 5 46 142 26 13 60 236 26 21

57

88

791


BIJLAGE 3. KOSTEN EN EFFECTEN VAN VERGUNNINGVERLENING In opdracht van de Taskforce heeft het bureau SIRA Consulting 77 door de Taskforce geselecteerde vergunningstelsels onderzocht op een achttal beoordelingsaspecten. Deze bijlage geeft per aspect een beeld van de belangrijkste bevindingen. 91 Doorlooptijden Van ongeveer één op de vier vergunningstelsels beoordelen ondernemers de doorlooptijden als lang. Het gaat om de vergunningstelsels waar over het algemeen vergunningverleners zich niet aan de wettelijke of afgesproken termijnen houden of de gehanteerde termijnen onredelijk lang zijn. De doorlooptijden variëren van enkele dagen voor bijvoorbeeld het afgeven van parkeervergunningen tot enkele jaren voor omvangrijke Wet Milieubeheer-vergunningen. Oorzaken van lange doorlooptijden zijn: • Een lange periode van vooroverleg. Ondernemers beschouwen deze vaak als onnodig lang, omdat de deskundigheid van de vergunningverlener onvoldoende is of er gebrekkige afstemming plaatsvindt tussen verschillende vergunningverleners. • Het vragen van (aanvullende) gedetailleerde gegevens en onderzoeken. Dit kan door de vergunningverlener worden gevraagd indien de oorspronkelijke vergunningaanvraag onvolledig is. Bij complexe vergunningen is het echter meestal een gevolg van het “indekken voor risico’s” door de vergunningverlener. • Bezwaar- en beroepsprocedures. De lange doorlooptijden die hiervan het gevolg zijn, weerhouden aanvragers in sommige gevallen bezwaar aan te tekenen tegen beslissingen van de vergunningverlener. Samenloop met andere vergunningstelsels Er is sprake van samenloop als voor één activiteit of voor bij elkaar horende activiteiten verschillende vergunningen moeten worden aangevraagd. Voorbeelden zijn de verschillende vergunningen voor één exceptioneel transport of de samenloop tussen grondwateronttrekkings- en lozingsvergunning. In ongeveer één op de twee onderzochte vergunningstelsels is er sprake van samenloop. Het gaat hierbij enerzijds om samenloop van procedures (bijvoorbeeld WM-, Bouw- en WVO-vergunningen) en anderzijds om samenloop van de gevraagde informatie (dubbele gegevensuitvraag). Ondernemers geven aan dat samenloop de complexiteit van vergunningaanvragen aanzienlijk vergroot. De transparantie van de regelgeving neemt daardoor af. Bovendien is aangegeven dat samenloop ook leidt tot problemen bij de handhaving van vergunningen. Het gaat hierbij dan vaak om interpretatieverschillen tussen vergunningverleners en handhavers. Toepassing van de Habitat- of Vogelrichtlijn Er is sprake van toepassing van de Habitat- of Vogelrichtlijn als voor het verkrijgen van een vergunning een toetsing aan de Habitat- of Vogelrichtlijn tot de procedure kan behoren. Dat hangt met name af van het gebied waar de activiteit of het project plaatsvindt en de soorten die in het gebied voorkomen. In ongeveer één op de drie onderzochte stelsels kan sprake zijn van toepassing van de Habitat- of Vogelrichtlijn. Het gaat hierbij hoofdzakelijk om Bouw- en WM-vergunningen. De ondernemers geven aan dat het van toepassing zijn van de Habitat- of Vogelrichtlijn 91 Het rapport “Kosten en effecten van vergunningverlening, Inventarisatie naar de kenmerken van 77 geselecteerde vergunningstelsels” is in april 2005 gepubliceerd

72


de complexiteit van vergunningaanvragen vergroot, onder meer omdat hiervoor een aparte vergunning moet worden aangevraagd (terwijl integratie in andere vergunningen goed mogelijk zou zijn). Bovendien kunnen de kosten en tijdsbesteding voor het verkrijgen van de benodigde informatie (sterk) oplopen. Certificatie Ongeveer één op de vier onderzochte vergunningstelsels legt certificatie-eisen op. Het gaat hierbij onder meer om diploma’s, product- of procescertificaten. Het opnemen van dergelijke eisen voor vergunningen is volgens ondernemers alleen zinvol als dit een vergunningaanvraag significant vereenvoudigd en een duidelijke toegevoegde waarde heeft voor de bedrijfsvoering. Bij vergunningverlening wordt onderscheid gemaakt in verplichte of vrijwillige certificatie. De verplichte vorm wordt over het algemeen door de ondernemer als overbodig en ongewenst beschouwd. De vergunningstelsels met de mogelijkheid tot vrijwillige certificatie worden – bij een goede uitvoering – over het algemeen positief beoordeeld. Het bedrijf maakt hierbij namelijk zelf de afweging of met de certificatie de vergunningaanvraag voldoende wordt vereenvoudigd en (hiermee) sprake is van voldoende toegevoegde waarde voor de bedrijfsvoering. Administratieve lasten (AL) Van ongeveer één op de vier onderzochte vergunningstelsels zijn de jaarlijkse administratieve lasten groter dan € 3 miljoen. De administratieve lasten van deze vergunningstelsels veroorzaken 94% van het totaal aan administratieve lasten van de onderzochte vergunningstelsels. De administratieve lasten worden veroorzaakt door • hoge AL per aanvraag (bijvoorbeeld WM-vergunning chemische industrie kost gemiddeld € 80.000 per aanvraag) of • het grote aantal vergunningaanvragen (jaarlijks circa 50.000 parkeervergunningen voor bedrijven). Vergunningstelsels waarbij sprake is van risicovolle activiteiten veroorzaken relatief hoge kosten per aanvraag. Het zijn doorgaans de vergunningstelsels waarvan ondernemers ook andere lasten ondervinden, zoals lange doorlooptijden en lage transparantie. Vergunningstelsels met een beperkte en korte geldigheidsduur, zoals de parkeervergunning of exploitatievergunning, veroorzaken een relatief groot aantal aanvragen per jaar. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de beperkte looptijd van deze vergunningen (1 tot 5 jaar). Voor ondernemers is het niet duidelijk waarom dergelijke vergunningen niet worden afgegeven voor onbepaalde tijd (en dus alleen worden aangepast bij wijzigingen in de bedrijfssituatie). Leges Slechts voor vijf van de onderzochte vergunningstelsels is sprake van leges die hoger zijn dan € 500. In vergelijking tot de overige (administratieve) lasten wordt over het algemeen de hoogte van de leges door ondernemers beperkt als belastend ervaren. Voor vergunningstelsels waar de leges wel als belastend worden ervaren, wordt dit veroorzaakt doordat: • de leges sterk kunnen verschillen per bevoegd gezag. Voor ondernemers is dit onverklaarbaar en de verschillen worden bovendien als onrechtvaardig ervaren. • er geen duidelijke relatie is tussen de activiteiten van de vergunningverlener en leges die daarvoor moeten worden betaald. Zo worden de leges voor een bouwvergunning bepaald aan de hand van de bouwsom en niet aan de hand van de tijd die nodig is om de aanvraag te beoordelen.

73


•

de leges ook worden geheven voor (kleine) wijzigingen van de vergunningen. Sommige gemeenten brengen hier zelfs de leges van een nieuwe vergunning voor in rekening.

Transparantie Voor ongeveer één op de vier vergunningstelsels is sprake van een voor de ondernemer volledig transparant vergunningstelsel. Voor vrijwel alle vergunningstelsels is op Internet informatie over de vergunningen beschikbaar. Het betreft echter vaak verwijzingen naar wetteksten of andere informatie die het de ondernemer niet mogelijk maakt op snelle en eenvoudige wijze de eigen situatie te beoordelen. Bovendien is de toegankelijkheid van gewenste informatie bij veel gemeenten en provincies beperkt. Vaak zijn wel digitale loketten ingericht, maar digitale formulieren en contactgegevens van behandelende ambtenaren zijn veelal niet beschikbaar. Een meer structurele oorzaak van de lage transparantie van regelgeving is gelegen in de regelgeving zelf. Deze is dan complex en gelaagd van aard. Het gevolg is dat voor het aanvragen van de vergunning veel expertise en ervaring nodig is. Aangezien met name MKB-ondernemers hierover vaak niet beschikken, moeten externe deskundigen worden ingehuurd. Serviceniveau Van ongeveer 15% van de onderzochte vergunningstelsels, wordt het serviceniveau door ondernemers als goed beoordeeld. Over het algemeen zijn ondernemers tevreden over de procesmatige ondersteuning van het bevoegd gezag. Het gaat hierbij dan over de wijze waarop men telefonisch te woord wordt gestaan en de mogelijkheid om vragen te stellen of de aanvraag te bespreken (vooroverleg). De deskundigheid van de vergunningverlener wordt echter door veel ondernemers als slecht beoordeeld. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door beperkte kennis van de sector. Een knelpunt dat door vrijwel alle respondenten wordt onderkend is de verschillende wijze waarop gemeenten en provincies uitvoering geven aan regelgeving en de verschillende formulieren die men hanteert. Daarnaast ondervinden ondernemers hinder van formuleringen van beschikkingen. Deze sluiten niet aan op de praktijk of terminologie van de ondernemer en zijn daarom onvoldoende te begrijpen. Geselecteerde vergunningstelsels Nr. Omschrijving vergunningstelsel Nr. Omschrijving vergunningstelsel

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Vrijstelling Kartelverbod Vergunning frequentieruimte (kleinere bedrijven) Inschrijving in het handelsregister Octrooiaanvraag Uitvoervergunning Vergunning levering elektriciteit aan kleinverbrui-kers Vergunning voor het financiële verkeer van handel in goederen met een uitvoervergunning Vergunning consumentenkrediet Vergunning kredietinstelling Inschrijving register assurantiebemiddeling Vergunning entrepot type B Vrijstelling grondwaterbelasting Erkenning alarminstallateurs Toestemming gebruik gegevens WBP Vergunning particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus Melding verwerking persoonsgegevens WBP Vergunning diergeneesmiddelen Registratie diergeneesmiddelen Natuurbeschermingsvergunning Ontheffing Flora- en faunawet Gedeputeerde Staten

74


21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Ontheffing Flora- en faunawet ministerie LNV Monumentenvergunning Melding monumentenwet Ontslagvergunning Arbeidsbemiddelingvergunning Oprichting ondernemingspensioenfonds Tewerkstellingsvergunning (beperkte/geen toets) Ontheffing exceptioneel transport Ontheffing vervoer gevaarlijke stoffen over de weg I nschrijven als “eigen vervoerder” Vergunning voor binnenlands beroepsvervoer Vergunning taxivervoer Typegoedkeuring voertuigen op de weg Grondwateronttrekkingsvergunning Wvo-vergunning (Wet verontreiniging oppervlak-tewateren) I ndividuele keuring tanks en tankwagens Bijhouden scheepsdagboeken Periodieke keuringen tanks vervoerder Vergunningsbewijs binnenlands beroepsvervoer Erkenning voor opleiding/examinering milieucertificaat verf-/lakspuiten Tijdelijke ontheffing bestemmingsplan Bouwvergunning Utiliteitsbouw Verbouw Bouwvergunning Utiliteitsbouw Nieuw Vergunning sloop bouwwerk met asbest Wm-vergunning, cat. 12-inrichting (provincie bevoegd gezag) Wm-vergunning, cat. 12-inrichting (gemeentebevoegd gezag) Aanvraag Wm-vergunning Chemische industrie (zwaar) Aanvraag Wm-vergunning landbouw en veeteelt Aanvraag Wm-vergunning bouwnijverheid Aanvraag Wm-vergunning drukkerijen en grafische industrie Aanvraag Wm-vergunning papier- en kartonindustrie Handhaving Wm-vergunning chemische industrie (zwaar) Handhaving Wm-vergunning landbouw en veeteelt Handhaving Wm-vergunning bouwnijverheid Handhaving Wm-vergunning drukkerijen en grafische industrie Handhaving Wm-vergunning papier- en kartonindustrie Melding begin sloop bouwwerk met asbest Melding Besluit detailhandel en ambachtsbe-drijven milieubeheer Melding Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer Melding Besluit inrichtingen voor motorvoer-tuigen milieubeheer Erkenning inrichting visserijproducten Aanwijzing geneesmiddel voor vergoeding Toelating als zorginstelling Registratie geneesmiddel Verzoek bestelling U.R.-geneesmiddelen Horecavergunning (inclusief BIBOB) Vergunning (ver)bouw ziekenhuisvoorziening Vrijstelling gebruik dierproeven Ontheffing borden landschapsverordening Wvo-vergunning (provincie bevoegd gezag) Wm-vergunning cat. 1-inrichtingen Parkeervergunning/ontheffing Gebruiksvergunning Bouwvergunning welstand Evenementenvergunning Exploitatievergunning Wm-vergunning (gemeente bevoegd gezag)

75


BIJLAGE 4. INTERNATIONALE VERGELIJKING Er is weinig recent materiaal voorhanden waarin aspecten van vergunningverlening aan het bedrijfsleven internationaal worden vergeleken. Daarom heeft het bureau PricewaterhouseCoopers (PWC) in opdracht van de Taskforce een Benchmarkonderzoek uitgevoerd naar de vergunningverleningaspecten van een zestal concrete casussen in andere landen. Deze bijlage geeft een beeld van de belangrijkste bevindingen. Het rapport is eind april 2005 gepubliceerd. 92 Voorts heeft de Taskforce gebruik kunnen maken van een benchmarkstudie, die een projectgroep in het kader van de operatie Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf heeft laten uitvoeren naar besluitvormingsprocedures voor projecten op het gebied van gaswinning en windenergie. 93 Ook het onderzoek onder auspiciën van de Europese Unie door het Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung levert interessante gezichtspunten op.94 De belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken zijn eveneens kort weergegeven in deze bijlage. Onderzoek PWC

In het onderzoek van PWC is de situatie in Nederland is hierbij vergeleken met die in Denemarken, de Duitse deelstaat Nordrhein Westfalen, Engeland, Ierland en Spanje. De vergunningsituaties betreffen • twee arbeidsrechtelijke situaties (inhuren van buitenlandse arbeidskrachten en het afstoten van personeel) en • vier cases met betrekking tot het starten en vestigen van een bedrijf (restaurant, chemisch bedrijf, drukkerij en recreatieonderneming). De situaties zijn (net als in het door SIRA Consulting uitgevoerde onderzoek naar 77 Nederlandse stelsels) vergeleken op een achttal beoordelingspunten. Er is geen detailonderzoek is uitgevoerd voor een bepaalde sector. Er is uitgegaan van de startkwalificaties van ondernemingen. De resultaten dienen daarom als indicatief te worden aangemerkt. Met betrekking tot het aantrekken van kennismigranten neemt Nederland ten opzichte van de onderzochte landen een sterke positie in. Nederland loopt hiermee duidelijk voorop. Ten aanzien van de normale procedures voor werken verblijfvergunningen worden wel knelpunten ervaren in de praktijk. De kosten voor een ondernemer van een reorganisatie in Nederland zijn hoog in vergelijking met de andere landen. Dit hangt nauw samen met de preventieve ontslagtoets die we in Nederland kennen. Daarnaast is de doorlooptijd van een reorganisatie in Nederland relatief lang. Ook dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat in Nederland, in tegenstelling tot veel andere landen, toestemming nodig is voor het opzeggen van de arbeidsovereenkomst van een werknemer. De flexibiliteit en snelheid waarmee een reorganisatie doorgevoerd kan worden is het hoogst in Engeland en Ierland, waarbij opgemerkt wordt dat het sociale aspect in deze landen duidelijk een minder grote rol speelt. Het aantal vergunningen, dat nodig is om een onderneming te starten is in de meeste casussen vergelijkbaar met Nederland Alleen het starten van een recreatieonderneming 92

Rapport Benchmark Vergunningverlening, PWC, april 2005 Internationale vergelijking vergunningsystemen voor gaswinnings- en windenergieprojecten; de Nederlandse situatie in Europese context, CEA, december 2003 94 Licensing, Permits and Authorisations for Industry, WIFO, juni 2000 93

76


brengt in Nederland duidelijk meer vergunningen met zich mee dan in de andere landen. Ook in de horeca kunnen in Nederland een groot aantal vergunning/meldingen van toepassing zijn naast de geïdentificeerde algemeen noodzakelijke vergunningen. Engeland en Ierland kennen de zogenaamde ‘planning permit’. Dat is een vergunning die min of meer een samenvoeging is van de Nederlandse bouwvergunning, gebruiksvergunning en exploitatievergunning. Tevens wordt in deze vergunning de locatie van de onderneming meegenomen (ruimtelijke ordening). Bij het vestigen van een onderneming in Nederland zijn de kosten voor de ondernemer hoger en vergt het verkrijgen van de vergunningen over het algemeen meer tijd dan in de andere landen. De tijd die een ondernemer moet investeren om tot een gedegen vergunningaanvraag te komen hangt sterk af van het kennisniveau van de ondernemer en de aanwezigheid van professionele ondersteuning van adviseurs. Bepalend voor de kosten van de ondernemer zijn in Nederland de leges voor de bouwvergunning. Alleen in Spanje zijn de bouwleges hoger; de kosten voor de ondernemer liggen in de andere landen over het algemeen lager. De kortere doorlooptijden elders houden deels verband met de beperkter beroepsmogelijkheden in die landen. Het herhaald aanteken van beroep is in de andere landen veelal in mindere mate mogelijk dan in Nederland. Hierbij wordt opgemerkt dat de werkelijke doorlooptijden in de praktijk sterk uitlopen wanneer er bezwaar of beroep wordt aangetekend. Sommige landen hanteren voor ‘bestemmingsvergunningen’ geen beslissingsperiode, waardoor de doorlooptijden theoretisch erg lang kunnen duren. Ierland kent bijvoorbeeld geen termijn voor bestemmingsplanwijzigingen. Bij het verkrijgen van vergunningen om een bedrijf te starten kent Spanje de “Lex Silencio”. De meest toegepaste vorm is de Silencio positivo waardoor vergunningen van rechtswege worden verleend als de overheid niet tijdig beslist. De administratieve lasten voor een ondernemer om een bedrijf te vestigen zijn beperkt vergelijkbaar gebleken met de gehanteerde onderzoeksaanpak. De situatie in Denemarken, en in minder mate Engeland, kan als gunstiger gekwalificeerd worden ten opzichte van Nederland. De transparantie van de regelgeving wordt in de vergeleken landen veelal beter of gelijkwaardig als in Nederland beoordeeld. In geen enkel land is echter maatwerk informatie beschikbaar voor ondernemers. Het serviceniveau van de overheid is in Nederland relatief goed. Vooral het nakomen van afspraken is nog al eens een probleem in de vergeleken landen. Certificeringeisen naast vergunningeisen zijn beperkt van toepassing in Nederland en de vergeleken landen. Spanje kent de meeste certificeringeisen. Het vestigen van ondernemingen lijkt over de gehele linie bekeken met meest attractief in Denemarken. Over het algemeen zijn de leges daar lager, de administratieve lasten minder en de doorlooptijd tot het starten van de onderneming korter. Onderzoek CEA Het bureau CEA heeft een internationale vergelijking gemaakt van vergunning-systemen voor gaswinnings- windenergieprojecten. Bij windenergie is een vergelijking gemaakt met Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Bij de gaswinning is de situatie in Nederland vergeleken met Denemarken, Duitsland, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk.

77


Het onderzoek laat zien dat er geen grote verschillen bestaan tussen de beschouwde landen voor wat betreft de juridische eisen die worden gesteld aan gaswinnings- en windenergieprojecten. De doorlooptijd van de vergunningtrajecten is in Nederland wel duidelijk langer dan die in de overige beschouwde landen. De belangrijkste oorzaak hiervoor lijkt te liggen in de wijze waarop de overheid omgaat met het beleidsveld en met de vergunningverlening. In veel landen worden de vergunningprocedures gecoördineerd en gestroomlijnd door of namens de overheid. Tegelijk wordt door een ander departement het nationale belang van de activiteit uitgedragen (bij gaswinning sterker dan bij windenergie). Deze zaken dragen bij aan een vlot verloop van de vergunningtrajecten, doordat haperingen worden voorkomen, relatief weinig beroep wordt aangetekend en bezwaren snel, efficiënt en geïntegreerd worden afgehandeld. De milieubelangen worden in alle landen gewaarborgd door toepassing van de EIA. Duidelijk is dat de richtlijn van de Europese Commissie in de beschouwde landen op verschillende wijze is geïmplementeerd. De wijze waarop dit in Nederland is gebeurd (met bijv. twee inspraakrondes) draagt zeker bij aan de relatief lange duur van de vergunningtrajecten. Een volledige verklaring daarvoor is het zeker niet. Onderzoek WIFO Het Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung heeft onder auspiciën van de Europese Unie in 2000 een onderzoek gedaan naar vergunningverlening aan het bedrijfsleven, met een accent op het MKB. In totaal zijn 57 procedures in elf landen en regio’s 95 onderzocht. De studie toont dat er voor het verbeteren van vergunningstelsels in het algemeen geen belangrijke veranderingen in het wettelijk instrumentarium nodig zijn. Voor de ondernemer zijn de belangrijkste aspecten de inspanning die hij moet leveren voor het verkrijgen van de benodigde vergunningen en vroegtijdig inzicht in de afloop van de procedure. Daarmee zijn voor overheid en ondernemer de belangrijkste toetspunten: • de houding van betrokkenen in de onderlinge communicatie • de professionaliteit van de in de procedure betrokken personen • de wijze waarop de vergunningverlening wordt georganiseerd. De studie geeft praktische aanbevelingen voor het realiseren van verbeteringen, t.w. • verstrek gerichte informatie over de vergunningverlening aan aanvragers en derden • faciliteer informele “voorcontacten” om de uitkomst van de procedure beter voorspelbaar te maken • optimaliseer de organisatorische gang van zaken teneinde de procedure zo kort mogelijk te laten duren • zorg voor hooggekwalificeerde en gemotiveerde medewerkers, die begrijpen wat het effect is voor ondernemers van de overheidsbeslissingen • stel uiterste termijnen vast, waarbinnen een beslissing moet worden genomen. In eenvoudige situaties dient de vergunning binnen 15 tot 50 werkdagen te worden verleend • zorg dat alle tegelijk benodigde vergunningen in 1 keer op 1 plaats kunnen worden aangevraagd 95 Australië (Victoria), België (Brussel en Vlaanderen), Canada (Quebec) Finland, Griekenland, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Zweden en USA (Georgia)

78


• • •

houdt “hoorzittingen” op de plaats waar de door de vergunningverlening geraakte activiteit zal plaatsvinden overweeg delegatie van de vergunningverlening aan gespecialiseerde diensten organiseer een systematische monitoring van de vergunningverlening om verbetermogelijkheden in beeld te brengen.

79


BIJLAGE 5. HABITAT–TOETSEN De natuurbeschermingswetvergunning De Natuurbeschermingswet heeft tot doel natuurgebieden te beschermen. De vigerende Natuurbeschermingswet stelt alleen voor handelingen die schadelijk zijn voor een beschermd natuurmonument of een staatsnatuurmonument een natuurbeschermingswetvergunning verplicht. De Europese vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn worden in de Natuurbeschermingswet 1998 geïmplementeerd. Wanneer die wet in werking treedt zal ook voor activiteiten met schadelijke gevolgen voor aangewezen vogel- en habitatrichtlijngebieden een vergunning vereist zijn. Vogel- en habitatrichtlijngebieden zijn op dit moment beschermd door de rechtstreekse werking van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Artikel 6, derde lid, bepaalt dat voor plannen of projecten met mogelijke significante gevolgen voor een beschermd natuurgebied een passende beoordeling gemaakt moet worden van de gevolgen en dat het bevoegd gezag alleen toestemming mag verlenen voor het plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. De beoordeling of een plan of project significante gevolgen kan hebben en zo ja, het maken van een passende beoordeling wordt habitattoets genoemd. Alle bestuursorganen moeten artikel 6 toepassen. Wanneer een gemeente een bestemmingsplan voor een gebied in de buurt van een vogelrichtlijngebied vast stelt, moet zij de gevolgen van het plan voor het betrokken vogelrichtlijngebied beoordelen. De minister van LNV mag alleen een visserijvergunning verlenen als hij op grond van objectieve gegevens kan uitsluiten dat de visserij significante gevolgen heeft of wanneer uit de passende beoordeling is gebleken dat de visserij de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Wetsgeschiedenis In oktober 2000 oordeelde de Europese Commissie dat de implementatie van de vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn op het punt van de bescherming van voor de natuur belangrijke gebieden niet voldoende was. Als reactie daarop is in december 2001 een wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met europeesrechtelijke verplichtingen bij de Tweede Kamer ingediend. Artikel 6, derde lid, werd in dit wetsvoorstel geïmplementeerd door voor te schrijven dat het bestuursorgaan dat een besluit neemt over een plan of project daarbij zou moeten afwegen of het plan of project gelet op de mogelijke gevolgen voor een beschermd natuurgebied doorgang mag vinden. Dit wordt de integrale benadering genoemd: de habitattoets wordt geïntegreerd in besluitvorming in andere wettelijke kaders (bijvoorbeeld bij besluitvorming over een bouwvergunning of milieuvergunning). Hiertegenover staat het vergunningenstelsel waarbij een eigenstandige Natuurbeschermingswetvergunning vereist is voor activiteiten met mogelijke gevolgen voor natuurgebieden. In de Memorie van toelichting wordt de keuze voor het integrale stelsel als volgt gemotiveerd: “Mede vanuit de wens de bestuurspraktijk zo min mogelijk te belasten met extra verplichtingen, wordt voorgesteld dat de volgens de habitatrichtlijn voorgeschreven afweging van plannen, projecten of handelingen die mogelijk verstorende effecten op soorten hebben of kunnen leiden tot verslechtering van de kwaliteit van het vogel- of habitatrichtlijngebied, wordt gekoppeld aan enig ander bestuursbesluit dat van toepassing

80


is op het verrichten daarvan. (…) Een eigenstandige besluitvorming in alle gevallen op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van mogelijke aantastingen van vogel- of habitatrichtlijngebieden bevordert een eenduidige afweging van belangen van natuur. Daartegenover staat echter dat het besluitvormingsproces wordt verzwaard met een extra afwegingsinstrument. Het wordt daarenboven van belang geoordeeld juist met het oog op de belangen van de natuurbescherming dat elk bestuursorgaan in voorkomend geval dit belang in zijn afweging betrekt. Om deze reden heeft deze variant niet de voorkeur.” Daarnaast wordt opgemerkt dat “Van extra lasten voor burgers en het bedrijfsleven geen sprake [is], nu wordt voorgesteld aan te sluiten bij de bestaande wettelijke afwegingskaders.” In de Nota naar aanleiding van het verslag wordt daaraan toegevoegd: “De regering plaatst voorts bij één afzonderlijke vergunning, te verlenen door één bestuursorgaan, waarbij de schadelijke effecten van voorgenomen handelingen op natuurwaarden op basis van de Natuurbeschermingswet afzonderlijk worden afgewogen, de volgende kanttekening. Veelal zullen voor bepaalde handelingen meer dan één vergunning vereist zijn. Dit zo zijnde, zal het kunnen voorkomen dat andere vergunningen worden verleend, terwijl de natuurbeschermingswetvergunning wordt geweigerd. Dit is uit het oogpunt van de justitiabelen een niet altijd gelukkige situatie. Het voorgestelde regime draagt ertoe bij dat dit ten aanzien van richtlijngebieden wordt vermeden. De regering acht dit uit het oogpunt van deregulering, een gewenste ontwikkeling.” Integrale stelsel niet aanvaard De Tweede Kamer heeft een amendement aangenomen waarmee het integrale stelsel is verlaten. De reden hiervoor was hoofdzakelijk de twijfel of bij alle bestuursorganen, in het bijzonder bij gemeenten en waterschappen, wel voldoende kennis over de natuur aanwezig is om de habitattoets goed uit te voeren. De Tweede Kamer vreesde bovendien dat het natuurbelang ondergesneeuwd zou raken. Gekozen is voor vergunningverlening door Gedeputeerde Staten of de minister van LNV. Situatie na inwerkingtreding van de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 Als de gewijzigde Natuurbeschermingswet in werking zal treden in de loop van dit jaar dan komt er een einde aan de integrale toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn in relatie tot aangewezen richtlijngebieden. Bij besluitvorming in het kader van andere weten regelgeving wordt niet langer beoordeeld wat de gevolgen van de activiteit voor aangewezen vogel- en habitatrichtlijngebieden zijn. Wanneer een activiteit schadelijk gevolgen kan hebben voor een aangewezen vogel- of habitatrichtlijngebied of voor een beschermd natuurmonument, zullen GS of de minister van LNV moeten beoordelen of een natuurbeschermingswetvergunning verleend kan worden.

81


BIJLAGE 6. VERSLAG VAN DRIE RONDETAFELCONFERENTIES In maart 2005 heeft de Taskforce een drietal Rondetafelconferenties gehouden met op persoonlijke titel geïnviteerde mensen uit de kringen van ondernemers, wetenschap, politiek en bestuur. 96 Doel van die conferenties is beter inzicht te krijgen in de mogelijke betekenis van bepaalde opties ter verbetering van de vergunningverlening. Het accent lag op thema’s waarvan de maatschappelijke acceptatie geen vanzelfsprekende zaak is. De verslagen van de conferenties zijn gebundeld en begin mei 2005 gepubliceerd. 97 Versnelling van de vergunningverlening De eerste conferentie op 9 maart 2005 was gewijd aan de mogelijkheden tot versnelling van de vergunningverlening door bredere introductie van de “Silencio positivo” in het Nederlandse rechtsstelsel, door financiële compensatie bij overschrijding van besluitvormingstermijnen én door beperking van het recht op bezwaar en beroep tot “echte” belanghebbenden. De deelnemers achten de “silencio positivo” een nuttig instrument voor eenvoudige procedures, waarbij geen “echte” belangenafweging ten opzichte van derden nodig is. Nadere beschouwing van de “silencio negativo” in combinatie met stevige financiële prikkels is gewenst. Er wordt positief geoordeeld over invoering van stevige financiële prikkels in de sfeer van volledige aansprakelijkheid voor en vergoeding van schade die door vertraagde besluitvorming ontstaat. De deelnemers zijn positief over de afschaffing van de Actio Popularis. Zij zijn tegen verdere inperking van de kring van bezwaar- en beroepsgerechtigden. Zij bepleiten wel een nadere beschouwing van de gedachte om belanghebbenden alleen in procedures toe te laten voor argumenten die aan hun belang zijn verbonden. Private oplossingen voor een publiek belang De tweede conferentie op 23 maart 2005 was gewijd aan de vraag of met private middelen een betere situatie kan worden bereikt. Met name gaat het over de vraag of vergunningverlening kan worden vermeden door toepassing van certificatie en/of het voorschrijven van verplichte verzekeringen voor risicoaansprakelijkheid jegens derden. De deelnemers achten een (verplichte) verzekering van aansprakelijkheidsrisico’s als algemene oplossing ter vervanging van vergunningen niet zinvol. Zij hechten aan een weloverwogen en genuanceerde keuze of vergunningen nodig zijn gelet op het doel van de vergunning, dan wel dat het maatschappelijk doel met andere middelen kan worden bereikt. Bij grote projecten bepleiten zij een aanzienlijk beter samenspel tussen de overheden, zonodig via vormen van centralisatie. Certificatie (en zelfregulering) kan een uitstekende vervanging van vergunningen zijn als een passende ondersteuning door de overheid kan worden geregeld. Verzekeringen zijn geen sluitend alternatief voor vergunningen. Immers het publieke belang is doorgaans het voorkomen van externe effecten en niet zozeer de regeling van de schades als het misgaat. De deelnemers achten het nuttig dat de overheid genuanceerd beziet waar verzekeringen een ondersteunende en aanvullende rol kunnen spelen. 96 97

Voor een overzicht van de deelnemers zij verwezen naar bijlage 9 Verslag van drie Rondetafelconferenties over vergunningverlening, mei 2005

82


Complexe vergunningsituaties De derde bijeenkomst op 30 maart 2005 was gewijd aan de specifieke vraagstukken in complexe situaties met betrekking tot vergunningverlening bij grote ondernemingen en bij grote (infrastructuur)projecten. Naar het oordeel van de deelnemers dient bij grote projecten de huidige vergunningenpraktijk absoluut veranderd te worden. Betere aansluiting op de uitvoeringspraktijk, intelligenter samenspel tussen de vergunningverleners en professionalisering van de vergunningverlening zijn daarbij essentieel. De Taskforce zou moeten nadenken over mogelijkheden om dwingende toetsingskaders in specifieke wetten te doorbreken bij het maken van integrale beslissingen. Ook het “afdwingen” van samenwerking verdient nadere overweging.

83


BIJLAGE 7. INBRENG VAN HET KLANKBORD VAN ONDERNEMERS Voor de uitvoering van het project heeft de Taskforce een Klankbord van Ondernemers gevormd om rechtstreeks te profiteren van de inzichten en ervaringen van ondernemers met betrekking tot vergunningverlening.98 In de eerste bijeenkomst op 9 december 2004 hebben de ondernemers desgevraagd op basis van hun ervaringen kritische kanttekeningen geplaatst bij de wijze waarop vergunningverlening plaatsvindt. In de tweede bijeenkomst op 17 februari 2005 is aan de hand van stellingen gediscussieerd over de vraag welke veranderingen in de ogen van de ondernemers het beste middel zijn om hen betere kansen te geven en met minder lasten op te zadelen. In samenhang daarmee is via een schriftelijke enquête doorgevraagd over een aantal zaken. De Taskforce stelde het op prijs om na te gaan of de resultaten van zijn werk op steun in ondernemingskring kunnen rekenen. Daarom heeft hij in de derde bijeenkomst op 19 mei 2005 zijn concept voorstellen ter toetsing aan het Klankbord voorgelegd. Tenslotte kan worden vermeld dat veel deelnemers en de organisaties waarbij zij zijn aangesloten rechtstreeks informatie hebben geleverd. Deze bijlage geeft een beeld van de belangrijkste aspecten van de inbreng van het Klankbord van Ondernemers. Kritische kanttekeningen Kwaliteit van de regelgeving Op basis van een groot aantal concrete situaties kan de algemene indruk van de deelnemers als volgt worden getypeerd: • Er zijn te veel vergunningen • Er is te weinig samenhang tussen die vergunningen • Er worden onnodig gedetailleerde eisen gesteld • Risico’s die gelden in een beperkt deel van een sector, worden vaak op de totale sector geprojecteerd, waardoor onnodig zware eisen worden gesteld. • De transparantie van de regelgeving en het serviceniveau van de overheid zijn matig. Effecten van de bestuurlijke organisatie Er is begrip voor de rol die de gemeenten vervullen, maar doordat ondernemers vaak in meerdere gemeenten actief zijn ondervinden zij hinder van het feit dat de besturen in gelijke situaties heel verschillende keuzes maken en uiteenlopende eisen stellen. Gesignaleerd wordt dat de modelverordeningen van de VNG lang niet overal worden gehanteerd. Kennis wordt te weinig gedeeld. Kritisch wordt geoordeeld over de grote verschillen in legesheffing en over (onnodig) korte geldigheid van een vergunning Onzekerheden Het belang van duidelijke en qua verloop en resultaat voorspelbare procedures komt naar het oordeel van de ondernemers onvoldoende tot zijn recht. Voor sommige vergunningen is er wel “één loket”, maar de coördinatie daarachter blijkt weinig effectief. Veel ondernemers geven voorbeelden van effecten van gebrek aan kennis van de behandelende ambtenaren. Dat leidt met name tot risicomijdend gedrag, tot vragen om 98

Voor een overzicht van de deelnemers zij verwezen naar bijlage 9

84


extra onderzoek en tot een gebrek aan flexibel meedenken. Gebrek aan deskundigheid is een bron voor een tijdrovende machtsstrijd tussen diensten, bijvoorbeeld tussen bouwtoezicht en brandweer. Het welstandstoezicht is een bron van ergernis, kosten en tijdverlies doordat vaak tijdens het beoordelingsproces allerlei details van een project moeten worden aangepast. Vergunningverlening en Handhaving divergeren. De handhaver trekt zijn eigen spoor, wars van afspraken die met de vergunningverlener worden gemaakt. Doorlooptijden Lange doorlooptijden ervaren de ondernemers als een grote ergernis. Zij menen dat de kans op snelle afhandeling van hun vergunningverzoeken te klein is. Die onzekerheid heeft nadelige effecten op de ontwikkeling van de ondernemingen, omdat snel op kansen moet worden ingespeeld om die in een competitieve markt te verzilveren. Een belangrijke oorzaak zijn de procedures van bezwaar en beroep.99 Ook komen situaties voor waarin het niet tot een beslissing komt, omdat de benodigde aanpassingen in ruimtelijke plannen niet tot stand komen. Kosten De ondernemers ervaren niet dat overheidsorganisaties bewust streven naar het zo laag mogelijk houden van de kosten van de vergunningprocedure. Te gemakkelijk wordt gevraagd om gegevens, waarvoor kostbaar onderzoek nodig is. Ook komt het voor dat ondernemers wordt gevraagd kosten voor hun rekening te nemen, die naar hun aard uit de openbare kas dienen te worden betaald. Over het algemeen zijn de kosten voor het verkrijgen van de vergunning in hun beleving hoog, zij het dat de kosten sterk uiteenlopen en afhangen van de soort vergunning en de bedrijfsomvang. Suggesties ter verbetering Noodzaak voor regelgeving Vrij algemeen is de indruk dat in reactie op incidenten te gemakkelijk wordt besloten tot het invoeren van vergunningen of aanscherpen van de eisen. De koers zou moeten zijn: minder vergunningen, meer algemene regels en die beter handhaven. Ook daarmee kan worden voorkomen dat bedrijven overmatige hinder naar de omgeving veroorzaken. Vergunningen zouden alleen moeten worden benut als adequaat toezicht kan worden verzekerd. Er is veel waardering voor de voornemens van VROM tot bredere toepassing van algemene regels ter vervanging van Wet Milieubeheervergunningen. De overheid zou een besluit tot invoering van een vergunningstelsel moeten baseren op grondig onderzoek, dat aantoont dat er een maatschappelijk vraagstuk bestaat waarvoor de vergunning een adequate oplossing is. Daarbij dient Nederland in de pas lopen met Europese regels en geen “kop” op de regels te zetten. Er kan meer worden bereikt door te mikken op de zelfregulering van het bedrijfsleven.

99 De beperking van het beroepsrecht tot belanghebbenden kan hier wezenlijke veranderingen brengen.

85


Kwaliteit van de regelgeving Eenduidige regelgeving met korte doorlooptijd staat boven aan de lijst van de ondernemers. Er is grote behoefte aan uniforme toepassing van de voorschriften, wat mogelijk kan worden bevorderd door nationale Kenniscentra. Voor een project dienen alle vergunningen in één keer aan één loket kunnen worden verkregen. Er is veel waardering voor de voornemens van VROM tot introductie van de “omgevingsvergunning”. Tal van ontwikkelingen maken herbezinning na verloop van tijd gewenst. Gepleit wordt voor het realiseren van een periodieke “verplichting tot evaluatie” van de werking van een vergunningstelsel. Voor kortdurende werkzaamheden in een geaccepteerd plan zou een simpel stelsel moeten worden bedacht. Waarschijnlijk kan met meldingen aan het bevoegd gezag veel worden bereikt. Effecten van de bestuurlijke organisatie Regelgeving en de bestuurlijke verantwoordelijkheden zijn niet meer afgestemd op de aard van hedendaagse activiteiten. Grote (infrastructurele) projecten overstijgen veelal de lokale bevoegdheden. Centraal geleide ondernemingen met vestigingen op diverse plaatsen hebben behoefte aan een op maat gesneden relatie met de overheid. Het rijk dient zoveel mogelijk uniforme regels op te stellen ter beperking van verschillen, die in de huidige situatie ontstaan door het handelen van de gemeenten. De grote ondernemers voelen wel voor een landelijke vergunningverlener. Gepleit wordt voor het schrappen van de noodzaak om voor dezelfde actie bij verschillende instanties vergunningen te vragen. 100 Serviceniveau De ondernemers pleiten met nadruk voor verhoging van de professionaliteit van de organisaties die met vergunningverlening zijn belast. In landelijke kenniscentra kunnen specialisten bedenken hoe bepaalde aangelegenheden het best kunnen worden geregeld. De (decentrale) vergunningverleners en handhavers dienen daarvan gebruik te maken. Dat bevordert transparantie, voorspelbaarheid en beperkt kosten voor overheid en ondernemer. Er is grote belangstelling voor het introduceren van elektronische vergunningverlening. Initiatieven van diverse (groepen van) gemeenten worden ten voorbeeld gesteld.101 Gewezen wordt op de gunstige ervaringen in gemeenten, die speciale voorzieningen scheppen ter ondersteuning van de ondernemer bij het verkrijgen van vergunningen. 102 Ook wordt aanbevolen gebruik te maken van “mediation” voor het oplossen van patstellingen tussen de aanvrager en de vergunningverlener. Onzekerheid De ondernemers kiezen voor vergunningen voor onbepaald tijd, waar nodig met een plicht om veranderingen te melden. Als een enkel aspect verandert moet een wijziging 100

voorbeeld: transport van afval over provinciegrenzen heen Grote verwachtingen zijn er voor het initiatief inzake de elektronische verlening van bouwvergunningen van de “kopgroep van gemeenten” onder aanvoering van Alkmaar 102 Zo wijst Wageningen een ambtenaar aan, die het proces volledig begeleid en de ondernemer op de hoogte houdt van de voortgang. Zo heeft Utrecht een “bedrijvenwinkel” met soortgelijke taken. 101

86


als aanvulling kunnen plaatsvinden in plaats van hernieuwde procedure voor de gehele vergunning. 103 Meldingsplicht ware alleen te hanteren bij veranderingen, die wezenlijk zijn voor de vergunning, niet bij alle veranderingen. Vergunningen zouden niet aan personen moeten zijn gebonden, maar aan (het management van) de onderneming. Doorlooptijden De ondernemers bepleiten dat de overheidsorganisaties hun werk zo organiseren dat wettelijke termijnen steeds worden gehaald. Die termijnen moeten zo kort mogelijk zijn, maar zeker realistisch. Als voor een bepaalde categorie vergunningen meer tijd nodig is, moet dat ook worden geregeld. Zij waarschuwen voor het “oprekken” van vooroverleg. De gedachte om de bevoegde autoriteit te stimuleren tot tijdige actie via een boete of verplichting tot teruggave van betaalde leges geniet steun van de meerderheid van de deelnemers aan het Klankbord. Er bestaat in ondernemerskring grote belangstelling voor een bredere toepassing van de “silencio positivo”. De ervaringen met de bestaande toepassing in Nederland worden positief beoordeeld. Bepleit wordt systematisch na te gaan waar er plaats is voor toepassing. Die is er in de ogen van de ondernemers niet als een echte afweging met belangen van derden nodig is. Gesignaleerd wordt dat procedures bij de rechter (veel te) lang duren. Bovendien zal in veel kwesties de rechter oordelen dat de besluitvorming moet worden overgedaan. Gepleit wordt voor bredere toepassing van “mediation”. Een punt van aandacht zijn de aanhoudings- en koppelingsbepalingen, die bewerkstelligen dat in situaties waarin meerdere vergunningen nodig zijn reeds voltooide vergunningen worden “geparkeerd” totdat alle procedures zijn afgewikkeld. De ratio daarvan is ongewenste situaties te voorkomen die ontstaan als de ene vergunning niet en de andere wel is verleend, maar betrokkene alvast begonnen is en derhalve een tijd later vastloopt. Bepleit wordt zulke vergunningen wel afzonderlijk te verlenen, maar expliciet aan te geven dat er een kans is dat andere noodzakelijke vergunningen niet worden verleend. Als de ondernemer dan toch begint en de overheid niet optreedt zijn de gevolgen voor eigen risico. Alleen in situaties, waarin sprake is van maatschappelijk ernstige en onomkeerbare gevolgen zou een koppeling kunnen blijven.104 Kosten Een deel van de ondernemers pleit voor het op grote schaal afschaffen van leges. Het gaat bij vergunning verlening toch meer om het behartigen van publieke belangen, dan om het scheppen van mogelijkheden die waarde voor de aanvrager hebben. Voorzover legesheffing blijft bestaan achten de ondernemers een directe relatie nodig tussen de hoogte van het tarief en de inspanning van de overheid. Er dienen incentives te zijn voor de overheid om zo laag mogelijke leges te heffen. De overheid moet de kosten daadwerkelijk transparant maken. De bestaande regel dat binnen een verordening op dienstverlening “winst” mag worden gemaakt zolang het totaal aan inkomsten het totaal aan uitgaven niet te boven gaat, belemmert controle op de redelijkheid van tarieven. 103 104

voorbeeld bedrijfsleiders in horeca voorbeeld koppeling tussen Woningwet en Monumentenwet

87


Bij verschillende stelsels is er sprake van hoge kosten in verband met verplichtingen tot het bijhouden en verstrekken van gegevens. Gepleit wordt voor een kritische beoordeling van die verplichtingen gericht op het zo veel mogelijk schrappen daarvan. Toetsing van voorstellen Het Klankbord van Ondernemers kan zich goed vinden in de op 19 mei 2005 voorgelegde conceptvoorstellen van de Taskforce om • alle vergunningen te toetsen op nut en noodzaak • procedures te versnellen door introductie van financiële prikkels en brede toepassing van de silencio positivo • het serviceniveau van de vergunningverlenende overheid te verbeteren • de kosten voor de aanvrager te verminderen De deelnemende ondernemers wijzen met nadruk op de noodzaak een werkwijze te kiezen die ertoe leidt dat de gemeenten actief meedoen aan het realiseren van de voorgestelde acties. Zij onderschrijven dat de silencio positivo geen optie is voor situaties waarin afweging van belangen geboden is. Het mechanisme leent zich wel voor situaties waarin met “standaardvergunningen” kan worden gewerkt. Zij zijn voorstander van het stimuleren van “interbestuurlijke shared services”, omdat daarmee een betere performance kan worden gerealiseerd. Via landelijk uniforme voorschriften kan in belangrijke mate een eind komen aan verschillen in de interpretatie van regels. Ze zijn nadrukkelijk voorstander van het invoeren van de mogelijkheid dat de ondernemer op één plaats alle vergunningen kan aanvragen. (vgl. concernvergunning) Opnieuw is er waardering voor de wijze waarop VROM actief bezig is om de vergunningverlening voor het realiseren van fysieke plannen te vereenvoudigen. Gepleit wordt voor het zoveel mogelijk incorporeren van alle vergunningen in een integrale “omgevingsvergunning”. Zij zijn voorstander van het afschaffen van leges, tenzij er een direct verband wordt geschapen tussen hoogte van de leges en de door de overheid gemaakte kosten De deelnemers achten instelling van een tijdelijke projectorganisatie een goede zaak. Met name hechten zij aan kritische externe beoordeling, waarvoor de Taskforce denkt aan een tijdelijke “visitatiecommissie” onder leiding van iemand die het vertrouwen van het bedrijfsleven heeft. Handhaving Hoewel “handhaving” geen deel uitmaakt van de opdracht van de Taskforce zijn daarover in de contacten met ondernemers veel opmerkingen gemaakt. Oorzaak daarvoor is dat veel ondernemers menen dat de wijze waarop die organisaties hun taken uitvoeren relatief grotere problemen oplevert dan de vergunningverstrekking als zodanig. Kernpunten in de kritiek zijn: •

de handhavers werken onvoldoende samen en geven conflicterende aanwijzingen

88


• •

de handhavers geven eigen interpretaties aan de voorschriften, die soms afwijken van hetgeen de vergunningverlener voor ogen stond. het toezicht wordt te weinig gericht op malafide partijen.

Voor wat betreft verbeteringen wordt gepleit voor • een situatie waarin het probleem van conflicterende aanwijzingen door de overheidsorganisaties wordt opgelost. • het waar mogelijk zodanig concentreren van de toezichttaken, dat de ondernemer nog met één instantie te maken heeft. Het Klankbord van Ondernemers heeft bepleit dat de Taskforce zich ook bezighoudt met de kosten en effecten van de handhaving van voorschriften op het ondernemingsklimaat.

105

105 Aangezien dat niet tot de opdracht van de Taskforce behoort heeft hij daaraan geen gevolg gegeven.

89


BIJLAGE 8. OPDRACHT TASKFORCE Het kabinet heeft in april 2004 besloten een project Vergunningen te starten, gericht op het verlagen van de administratieve lasten van vergunningen, het beperken van de doorlooptijden van vergunningen en het stroomlijnen van verschillende vergunningprocedures, waarmee ondernemers tegelijkertijd te maken hebben. Vervolgens heeft de Staatsecretaris van Economische Zaken medio 2004 de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen ingesteld en opdracht gegeven terzake taakstellende voorstellen te doen. 106 Plaatsbepaling Het bedrijfsleven heeft te maken met vele vergunningprocedures, die betrekking hebben op allerlei beleidsterreinen. De vergunningprocedures zijn ingebed in een geheel van weten regelgeving, dat is gericht op het realiseren van bepaalde publieke belangen. Veel vergunningen zijn in beginsel op alle sectoren van toepassing, andere zijn op specifieke sectoren gericht. Vergunningen worden door vele overheidsorganen afgegeven. Europese ontwikkelingen zijn van invloed op de vergunningprocedures in Nederland, omdat er bepaalde randvoorwaarden worden gesteld. Zo kan de EU Richtlijn Diensten grote gevolgen hebben voor de vergunningensystematiek in Nederland. Het bedrijfsleven ondervindt veel last van de huidige vergunningprocedures. Belangrijke constateringen zijn: • De procedures leiden tot te hoge lasten voor het bedrijfsleven. • De duur van de vergunningprocedures is te lang in relatie tot het tempo dat uit bedrijfseconomische overwegingen nodig wordt geacht. • De vergunningprocedures zijn onvoldoende op elkaar afgestemd. • Het is (zeker voor kleinere) ondernemers niet altijd duidelijk welke informatie moet worden aangeleverd. Ook bestaat er vaak onvoldoende kennis over de te volgen procedure. • De handhaving van de vergunningen leidt tot extra lasten voor het bedrijfsleven. Het komt ook voor dat vergunningen niet of onvoldoende worden gehandhaafd. • Bij sommige vergunningprocedures is een certificaat nodig voor het verkrijgen van de vergunning. De rol van deze certificaten is niet altijd duidelijk. Deze effecten tasten het ondernemingsklimaat aan. Ze maken de Nederlandse economie minder aantrekkelijk voor bedrijvigheid en investeringen. Dat geldt zowel voor Nederlandse als voor buitenlandse bedrijven. Intussen hebben tal van overheidsorganen processen in gang gezet om de vergunningverlening te vereenvoudigen of te stroomlijnen. Genoemd kunnen worden de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure, gericht op het versnellen van procedures, het voorontwerp samenhangende besluiten, gericht op het bevorderen van snelle en efficiënte besluitvorming als verschillende vergunningen nodig zijn, en de Rijksprojectenprocedure o.g.v. de Wet ruimtelijke ordening, eveneens een instrument tot versnelling van procedures. Doel Het doel van het project Vergunningen is om over een breed terrein de (administratieve) lasten, doorlooptijden en het gebrek aan samenhang van vergunningen daadwerkelijk 106

De essenties van de opdracht zijn hier in verkorte vorm weergegeven.

90


terug te brengen, zodat het ondernemingsklimaat verbeterd.

concreet en substantieel wordt

Opdracht Er wordt een Taskforce ingesteld die de opdracht krijgt om, voortbouwend op en gebruik makend van reeds lopende initiatieven, voor de economisch relevante vergunningprocedures concrete voorstellen te ontwikkelen die leiden tot: • minder (administratieve) lasten, • kortere doorlooptijden, • betere stroomlijning tussen verschillende vergunningprocedures en • een duidelijker rol en minder kosten van certificeringvereisten. Bij de ontwikkeling van de voorstellen dient de Taskforce rekening te houden met: 1) het perspectief van de ondernemer 2) de positie van het kleine(re) bedrijf. 3) de mogelijkheid om vergunningprocedures te schrappen en/of samen te voegen. 4) de mogelijkheid om het instrument vergunningen te vervangen door andere instrumenten (zoals de meldingsplicht) en de mogelijkheid om in het voortraject naar de vergunningverlening toe vereenvoudigingen door te voeren, zodat de vergunning zelf snel en probleemloos kan worden verleend. 5) de wenselijkheid om - via digitale dienstverlening - zoveel mogelijk de één-loketgedachte vorm te geven. 6) de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. 7) de Europese ontwikkelingen. 8) de publieke doelen die aan vergunningen zijn verbonden. 9) de acties die reeds in zijn gang gezet om vergunningprocedures te vereenvoudigen en te stroomlijnen. De Taskforce dient in de eerste fase van het project een inventarisatie te maken van de problematiek. Daarbij gaat het om een inventarisatie van de vergunningprocedures, waarmee het bedrijfsleven te maken heeft en de problemen, die de bedrijven daarmee hebben. Deze inventarisatie dient ook zicht te bieden op het antwoord op de vraag of kleine(re) bedrijven onevenredig worden belast. De Taskforce dient in de eerste fase van dit project een voorstel te doen voor een kwantitatieve doelstelling, inclusief de daarbij behorende timing. De Taskforce brengt na de inventarisatie prioritering en focus aan op basis van economische probleeminventarisaties, relevante geluiden vanuit het bedrijfsleven en reeds lopende processen ter verbetering van vergunningprocedures. De Taskforce doet vervolgens concrete verbeteringsvoorstellen. De Taskforce maakt daarbij gebruik van ervaringen in het buitenland. Er wordt een vergelijking gemaakt met vergunningverlening in verschillende voor het Nederlandse ondernemingsklimaat relevante landen. Voorts wordt er een haalbaarheidsstudie gedaan naar de ‘Lex Silencio’ in Spanje. De Taskforce maakt een kwantitatieve inschatting van de mogelijke opbrengsten van vereenvoudiging van de verschillende vergunningprocedures. De Taskforce dient in het begin van 2005 een rapport op te leveren.

91


De Taskforce dient, bij het inventariseren van de problemen alsmede bij het ontwikkelen van voorstellen, zorg te dragen voor een actieve betrokkenheid van alle relevante stakeholders. Raakvlakken Het project Vergunningen heeft raakvlakken met een aantal rijksbrede trajecten: • Het project ICTAL, dat ten doel heeft het voor de ondernemer gemakkelijker te maken om aan de informatievraag van de overheid te voldoen en de informatie die hij verschaft, beter te benutten. • Aanpak strijdige regels, gericht op een betere hantering van wettelijke regels door verschillende instanties. • Het project Administratieve Lasten, in het kader waarvan diverse vergunningprocedures worden gemoderniseerd. Het project Vergunningen past in de filosofie van het project Andere Overheid, waarbij een adequate balans wordt aangebracht tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheid (‘een sterke markt en een sterke overheid’). Samenstelling en termijn Taskforce • De Taskforce bestaat uit vertegenwoordigers • van de departementen BZK, EZ, Financiën, Justitie, LNV, SZW, VROM, V&W en VWS, • van de gemeentelijke en de provinciale overheid en • vertegenwoordigers van VNO NCW en MKB Nederland. De Taskforce kan aan de Staatssecretaris van Economische Zaken voorstellen om leden toe te voegen. • Er wordt een externe voorzitter aangesteld. • De Taskforce kan mensen uit het bedrijfsleven, uitvoeringsinstellingen, de wetenschap of andere stakeholders bij de werkzaamheden betrekken. • Het secretariaat wordt verzorgd door EZ. • Het budget wordt gefinancierd door EZ. • De Taskforce wordt ingesteld op 1 juli 2004. De Taskforce rapporteert in het begin van 2005 aan de staatssecretaris van EZ. Het kabinet zal binnen 3 maanden na publicatie van het rapport een kabinetsstandpunt opstellen.

92


BIJLAGE 9. DEELNEMERS IN WERK VAN DE TASKFORCE Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen Voorzitter

drs. A. Kraaijeveld

Leden

namens

mevrouw. drs. R.P. Bakker mr. P. Beekhuizen mr. L. Beijen mevrouw. drs. E.K. Boom ir. D. Duijzer mevrouw. Mr. S.C.K. Van Dijk mr. J.H. Enter dr. G.J.M. Evers drs. F. Heinis ing. A. Hekman mevrouw. mr. J.L.D. Heukers J.C. Jonker drs. K.W. Keuzenkamp mr. B.C. Knieriem drs. R. Krug prof. dr. ir. J. Leentvaar drs. G.W.J.M. Linssen drs. J.C.M. Nijland mr. P. Van der Poest Clement mr. drs. T. van der Wal drs. G.M. Warmerdam

MKB-Nederland plaatsvervanger van mevrouw Heukers plaatsvervanger van de heer Enter Vereniging van Nederlandse Gemeenten (per 1.3.2005) LTO-Nederland (tot 1.4.2005) plaatsvervanger van mevrouw Bakker Ministerie van VROM Ministerie van Justitie VNO-NCW LTO-Nederland (per 1.4.2005) Ministerie van Landbouw Natuur & Voedselkwaliteit plaatsvervanger van de heer Leentvaar Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties Vereniging van Nederlandse Gemeenten (tot 1.3.2005) plaatsvervanger van de heer van der Poest Clement Ministerie van Verkeer en Waterstaat Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Financiën Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Interprovinciaal Overleg Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Projectteam Het werk van de Taskforce is ondersteund door een Projectteam waaraan een groot aantal mensen van diverse organisaties bijdragen hebben geleverd. Als Teamlid zijn opgetreden: Projectlleider: Onderzoek en ondersteuning: “habitat”-toetsen Onderzoek Lex Silencio Klankbord van ondernemers Rondetafelconferenties Secretariaat:

drs. H.J. Tankink ing. A. Moerkerken Ir. drs. B.A.P. van Lienen mevrouw mr. J.M. Smolders drs. R.H. Pinto Scholtbach drs. M.P. Stufkens drs. T.S. Staal mevrouw mr. J.M. Vos mevrouw F. Bozkurt

Onderzoekers De Taskforce heeft voor het verzamelen van de benodigde onderzoek laten uitvoeren door: EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid SIRA Consulting PWC Adviesgroep Overheid

1e Inventarisatie Vergunningstelsels Kosten en effecten van vergunningverlening Benchmark Vergunningen

93


Deelnemers aan het Klankbord van Ondernemers Voor de uitvoering van het project heeft de Taskforce een Klankbord van Ondernemers gevormd om rechtstreeks te profiteren van de inzichten en ervaringen van de ondernemers met betrekking tot vergunningverlening. Aan bijeenkomsten en een schriftelijke enquête is bijgedragen door: E. Alders R. van Avezaath A. B. Baay J. L. Baeriswyl Mr. W. B. M. Berkhout S. Bodegraven H. J. Boswijk E. Braaksma Mr. J. van den Broek E. Burgers W. L. Dam Drs. J. van Dijk Ir. A. van den Dool A. van der Dorst Ir. C. Duyvesteijn Mevrouw W. Goedhart P. Grefte Mevrouw R. van der Grinten Y. van der Heijden J. L. Hendriks S. A. G. M. Hendrikx A. van Hooff Ing. L. M. F. Jacobs A. Jansen G. Jonkers Van der Kleij H. Klijn C. J. M. de Kok G. Lekner J. L. Meerburg D. J. Meijer P. W. M. Meijkamp J. Mencke R. Mens mevrouw H. W. S. Minderman B. Osseman J. Overeem J. W. Postma H. Pouwels A. Pouwer R. Pontman R. Prins Dr. J.H. Riesmeijer M. 't Sas L. B. Schomaker Ing. W. M. M. Schonk Mevrouw drs. J. G. M. Schulten W. M. Sierhuis Mr. G. J. A. Sigmond mevrouw mr. L. Spangenberg

FME-CWM Sigma Kalon Albron Mövenpick Hotels Horeca Nederland Euro deur NBOV Strukton VNO-NCW Autogrill Veehouder CUMELA Nederland Horeca Nederland Vereniging van Relaxbedrijven Exxon Mobil Goedhart Smid Pluimveehouder Stichting Welzijn Binnenstad De Blauwe Kei Kwekerij Meeslouwer Bakker Bas Burgers Zoo Van den Anker BV Bakkerij Jansen VVVF Van der Kleij Textiel Strukton Koreman Staalbouw Lekner BV Apotheker Metaalunie Delftsehout Akkerbouwer Brabants Zeeuwse Werkgeversvereniging Transport & Logistiek Nederland NVZ Landbouw Elementis Specialties Netherlands B.V. Philips Nederland H. van Landschoot BV Koninklijke Saan BV Prins Molecaten NBVS De Maaspoort Schomaker TV Schonk Advies NVZ Afval Energie Bedrijf Amsterdam FODI Algemene Bond van uitzendondernemingen

94


A. Süthoff A. van Swaay R. van Vliet mevrouw E. Vanderheyden-Knops D. J. Verstand mevrouw E. Vogel-Jaartsveld S. E. van Voorst tot Voorst mevrouw E. de Vries mr. B. W. Westermann

AMAS BV Bouwbedrijf Van Swaay Van Vliet Advies Landbouwer Recron Philips Nederland Park de Hoge Veluwe De Vries Personeelsmanagement VVEM

Deelnemers aan de Rondetafelconferenties In maart 2005 heeft de Taskforce een drietal Rondetafelconferenties gehouden met op persoonlijke titel geïnviteerde mensen uit de kringen van ondernemers, wetenschap, politiek en bestuur. Aan de conferenties is een bijdrage geleverd door: dr. J.E. Andriessen Ch.B. Aptroot Prof. mr. J.M. Barendrecht mr. H. Besselink ir. R. Biermasz * mevrouw drs. E. Boom ir. P. Buck prof. mr. P.J.J. van Buuren mr. G. Cartigny * mr. J. Enter * mr. dr. G. Evers mevrouw mr. dr. H. Gelinck mr. F.C.H. van Haasteren mr. F.D. van Heijningen * drs. F. Heinis K. van der Helm drs. J.W. Holtslag H.J. de Jager M.O. Janknegt mevrouw A. Jorritsma-Lebbink prof. mr. N.S.J. Koeman G.P.J. Koopmans * drs. A. Kraaijeveld C.C. Krijgsman J.H.M. Lamkin mevrouw ir. J.M. Leemhuis-Stout drs. R. Linschoten * drs. G.W.J.M. Linssen mr. R. Luchtenveld Ing. A. Moerkerken mr. R. Pans drs. R. Pinto Scholtbach Prof. mr. H.J. de Ru H. Scheffers mevrouw drs. M. Sint drs. C. Oudshoorn ir. J. Reneman C.J.S.M. Schaapsmeerders prof. mr. M. Scheltema mevrouw P.E. Smeets J.J.C. Sprenger drs. M.P. Stufkens

Raad voor de Accreditatie Lid Tweede Kamer Universiteit Tilburg plv. Landsadvocaat N.V. Gasunie Vereniging van Nederlandse Gemeenten Prorail, Projectleider Betuweroute lid Raad van State Nauta Dutilh Ministerie van VROM Ministerie van Justitie Utrechtse Juristen Groep Randstad Holding NV gedeputeerde Provincie Zuid Holland VNO-NCW Van der Helm Bedrijven BV Ministerie van BZK Haje Shops, Hotels en Restaurants Siemens Nederland Burgemeester Almere Universiteit van Amsterdam Lid Tweede Kamer voorzitter Taskforce Allianz Schadeverzekering NV SBE Vereniging van Ziekenhuizen Voorzitter ACTAL Ministerie van Economische Zaken Lid Tweede Kamer Projectteam Taskforce Vereniging van Nederlandse Gemeenten auteur rapport Lex Silencio Allen & Overy SHV Holdings NV Ministerie van VROM VNO-NCW Ingenieursbureau Oranjewoud Shell Nederland Universiteit van Utrecht Lid Tweede Kamer Ministerie van Financiën auteur rapport Lex Silencio

95


drs. H.J. Tankink mevrouw drs. G.J.A.Valkering mr. M.P. Vogelsang mevrouw mr. J.M. Vos drs. F.H. Vrins * drs. G.M. Warmerdam

Projectleider Taskforce Corus Nederland Verbond van Verzekeraars Ministerie van Financiën NIWO Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Lid Tweede Kamer Provincie Flevoland / IPO

mr. A. Wolfsen * mr. dr. T. van der Wal

_____________________________________________ * tevens lid van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen

96

EENVOUDIG VERGUNNEN Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen

Recommend Documents