Een opstel over een ontwikkelingsrichting voor vergunningverlening en structurele veiligheidsplanning op het gebied van fysieke veiligheid Abstract Dit opstel beschrijft een ontwikkelingsrichting voor ‘vergunningverlening en structurele veiligheidsplanning’ op het gebied van fysieke veiligheid. Deze ontwikkelingsrichting houdt rekening met zowel praktische ontwikkelingsmogelijkheden als ideale ontwikkelingswensen. Beide zijn gebaseerd op diverse recente documenten die enerzijds (met name aan de ‘wens’-zijde) direct betrekking hebben op verschillende aspecten van de zorg voor fysieke veiligheid. Te denken valt hier bijvoorbeeld aan de rapportages van de commissies Oosting en Alders. Anderzijds worden diverse ontwikkelingen die zichtbaar zijn in andere sectoren beschouwd op relevantie voor het beleidsterrein van pro-actie en preventie ten behoeve van de fysieke veiligheid. Dit opstel is geschreven in het kader van de mastersopleiding “Master of Crisis and Disisaster Management”.
1. Inleiding De verantwoordelijkheid voor de fysieke veiligheid van burgers is, iets kort door de bocht beschreven, in Nederland als drietrapsraket geregeld1: De rijksoverheid stelt een normenkader vast in wetgeving en richtlijnen De gemeentelijke overheid beoordeeld in concrete situaties de vergunningaanvraag De provinciale overheid heeft een controlerende verantwoordelijkheid op de procedurele correctheid van de gemeentelijke vergunningverlening
1
Voor de vergunningverlening voor een (nog) beperkt aantal bijzondere risico’s, zoals sommige BRZObedrijven, is de provincie of zelfs de rijksoverheid bevoegd gezag. Er bestaan dan verschillende modi waarop de gemeentelijke overheid bij de besluitvorming betrokken kan zijn. Het transport van gevaarlijke stoffen over de ‘s rijkswegen of het spoor is een voorbeeld van een risico waarop de gemeentelijke overheid geen grip heeft.
De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor zorg voor de fysieke veiligheid is daarmee in het algemeen een lokale. Deze zware verantwoordelijkheid vergt een zorgvuldige invulling van de professionaliteit waarmee de risico’s beoordeeld worden in het kader van vergunningverlening. Voorbeelden die relevant zijn voor dit opstel zijn behalve de traditionele brandpreventieve vergunningen (zoals de gebruiksvergunning of als deel van de bouwvergunning) ook vergunningen in het kader van evenementen (zie evaluatie Dance Valley 2) of de BRZO-bedrijven. Evenzo betekent dit dat bij het nemen van grootschalige ruimtelijke ordeningsbeslissingen die de vergunningverlening voor specifieke objecten of gebeurtenissen te boven gaan zoals voor infrastructuur of nieuwe woonwijken er adequate aandacht voor de fysieke veiligheid dient te zijn. Dat deze verantwoordelijkheid niet licht genomen kan worden blijkt uit verschillende maatschappelijke ontwikkelingen. De nasleep van de gebeurtenissen in Enschede en Volendam laat zien dat bij onvoldoende professionele toetsing, controle en handhaving de (gemeentelijke) overheid in principe aansprakelijk gesteld kan worden voor de geleden schade. Er wordt steeds meer transparantie van de overheid verwacht. Ook hier laten de recente casussen zien dat het marginaal en defensief publiek bekendmaken van vergunningaanvragen, besluitvorming en veiligheidsrisico’s steeds minder geaccepteerd wordt en zal worden. In de recente trendverkenning op justitieterrein “justitie over morgen” 3wordt de afnemende acceptatie van risico’s genoemd als maatschappelijke trend die belangrijke consequenties heeft voor justitie. Een uitingsvorm van deze trend is de sterk toegenomen verwachting bij burgers dat de overheid hen beschermt tegen allerhande risico’s. In de nasleep van de calamiteiten in Enschede en Volendam gaan sommigen zelfs zover dat zij de Grondwet willen uitbreiden met een grondrecht op veiligheid. Hoewel men 2
Evaluatie Dance Valley 2001, I. Helsloot e.a., Nibra 2001 3 Ministerie van Justitie, 2001
zich met recht kan afvragen of het hier niet gaat om een papieren tijger, tekent het wel de verwachtingen in de samenleving. Een andere wijze waarop de zojuist bedoelde trend naar buiten treedt, is de steeds vaker gehoorde eis dat de overheid de schade die burgers leiden naar aanleiding van calamiteiten en die elders niet vergoed krijgen, voor haar rekening neemt. Wil de overheid hier niet goedschiks aan meewerken door een vergoedingsregeling in het leven te roepen, dan probeert men het kwaadschiks via een aansprakelijkstelling bij de burgerlijke rechter. Uit de Macchiavelli-lezing op 19 november 2001 door minister Korthals van justitie4 Dezelfde recente evaluaties laten tevens zien dat er in toenemende mate sprake is van een lokaal expertisetekort. Hiervoor zijn verschillende redenen te noemen. Regelgeving wordt steeds complexer en de vergunningaanvrager mondiger waarmee de formele correcte behandeling van de vergunningaanvraag steeds belangrijker en moeilijker wordt Bij complexere risico’s zoals evenementen, chemische industrie maar ook grote winkelcomplexen of ondergrondse bouwwerken treedt er in toenemende mate een informatieasymmetrie op tussen vergunningaanvrager en vergunningverlener. Voor de gespecialiseerde vergunningaanvrager is het immers dagelijks werk terwijl het de vergunningverlenende gemeente een enkele maal per jaar of zelfs per tiental jaren ‘overkomt’. Alle hierboven gesignaleerde ontwikkelingen vragen om een bezinning over de wijze waarop lokale overheden hun verantwoordelijkheid voor de fysieke veiligheid van haar burgers waar kunnen maken. Binnen gemeenten vereist dit een beschouwing over de wijze waarop gemeentelijke diensten samenwerken en waarop de burger bediend kan worden. Een van die gemeentelijke diensten is de brandweer.
4
Ministerie van Justitie, 2001
Zelfs in deze inleiding kan derhalve al geconcludeerd worden dat het de facto uitgesloten is dat elke gemeente voor zich een op alle aspecten adequate expertise in huis kan hebben. Intergemeentelijke samenwerking is derhalve noodzaak. Dit besef is natuurlijk niet nieuw. Zo is het intergemeentelijk samenwerkingsverband ‘regionale brandweer’ in de jaren ’80 ontstaan vanuit het besef dat dit voor een aantal specifieke aspecten, zoals het beheer van een regionale alarmcentrale, noodzakelijk was. Op het gebied van de zorg voor fysieke veiligheid lijkt intergemeentelijke samenwerking echter eerder uitzondering dan regel. Een tweetal voorbeelden kan hiertoe als illustratie dienen: in de rapportage van de commissie Alders is uitgebreid beschreven hoe er na bijna 10 jaar van regionaal overleg nog steeds geen intergemeentelijke samenwerking op het gebied van brandveiligheid tot stand kon komen tussen de veelal zeer kleine gemeenten in Waterland. De evaluatie van het housefestival Dance Valley 2001 liet zien dat er geen echte samenwerking mogelijk bleek in het vergunningverleningtraject tussen het kleine onervaren (waar het publieksevenementen betreft) Velsen en het grote ervaren Amsterdam. De probleemstelling die de basis vormt voor dit opstel is dan ook: Wat vereist een professionele fysieke veiligheidszorg waar het de aspecten veiligheidsplanning en vergunningverlening betreft van (inter)gemeentelijke fysieke veiligheidsorganisaties. Dit opstel probeert te pendelen tussen abstractie en toepasbaarheid: Enerzijds wordt geprobeerd (cf de titel) een algemene ontwikkelingsrichting aan te duiden voor vergunningverlening en structurele veiligheidsplanning. Dit onderscheid kan in meer traditionele (brandweer)termen worden gezien als corresponderend met de begrippen preventie en pro-actie. In paragraaf 2 zal op de precieze definities hiervan worden ingegaan. Anderzijds is ervoor gekozen de voorbeelden en de concretiseringen
vooral te zoeken binnen de brandweer en die aspecten waarvoor zij een wettelijke verantwoordelijkheid draagt. Met de laatste keuze wordt beoogd het opstel zo ‘direct’ mogelijk ‘toepasbaar’ te laten zijn. Om de probleemstelling te beantwoorden zal de ‘linkerkant van de veiligheidsketen’ uiteen worden gerafeld in een aantal cruciale aspecten. Elk aspect zal aan de hand van casuïstiek, relevante maatschappelijke ontwikkelingen en (indien beschikbaar) relevant onderzoek nader worden beschouwd in het licht van de onderzoeksvraag. De resulterende conclusies en aanbevelingen in dit opstel komen vanzelfsprekend ter verantwoording van de auteur. Het opstel is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 zal de veiligheidsketen en met name de begrippen preventie en pro-actie worden geïntroduceerd. Het begrip ‘structurele veiligheidsplanning’ als vervanger voor ‘pro-actie’ zal worden gedefinieerd, net zoals het tripel ‘voorlichting, vergunningverlening en toezicht’ als vervanger voor het begrip preventie. In paragraaf 3 zal dan aandacht besteed worden aan de relevante trends die zichtbaar zijn in de maatschappij en die voor het bepalen van de beloofde ontwikkelingsrichting van belang zijn. Vervolgens zullen separate paragrafen gewijd worden aan voorlichting, aan vergunningverlening, aan toezicht, aan veiligheidsplanning en aan een ideaalbeeld van de ontwikkeling van de (regionale) brandweer naar een regionale fysieke veiligheidsorganisatie.
2. De veiligheidsketen: pro-actie en preventie geïntroduceerd In de jaren negentig werd door het ministerie van Binnenlandse Zaken de van oorsprong Amerikaanse veiligheidsketen geïntroduceerd binnen de sector openbare orde en veiligheid5. De veiligheidsketen bestaat zoals bekend uit de schakels pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. Pro-actie kan gedefinieerd worden als het wegnemen van structurele oorzaken van incidenten ter voorkoming van het ontstaan ervan. Preventie kan gedefinieerd worden als het nemen van maatregelen vooraf ter voorkoming van het ontstaan van incidenten en beperken van de gevolgen indien zij zich toch voordoen 6 . Uit de definities hierboven7 wordt meteen al duidelijk dat er sprake is van een zekere overlap tussen pro-actie en preventie. De introductie van de veiligheidsketen vestigde nadrukkelijk de aandacht op de nog geringe bijdrage van de brandweer aan de besluitvorming op het gebied van met name ruimtelijke ordening. Fysieke veiligheid was daarmee vooral een zorg voor andere partijen
5
Zie o.a “de linkerkant van de veiligheidsketen in beweging” van Louis Witloks in “Aanbesteed en opgeleverd”, het jaarboek onderzoek 1998 van het Nibra. 6 Met preventie wordt in de veiligheidsketen traditioneel gedoeld op de preventie van industriële ongevallen (zoals brand, explosies, vrijkomen van gevaarlijke stoffen). De feitelijke taak van de brandweer in dit verband beperkt zich in het algemeen tot brandpreventie. In dit opstel zal preventie echter breder worden gezien, namelijk als betrekking hebbend op alle aspecten van fysieke veiligheid (waaronder dus bijvoorbeeld vallen de preventieve taken van de GGD en deels die van de milieudienst, maar ook die van crowdcontrol bij grootschalige evenementen). 7 Voor de volledigheid geven we ook nog de definities van de overige schakels. Preparatie omvat al dat gene dat moet worden voorbereid om incidenten te kunnen bestrijden. In dit verband moet men denken aan het opstellen van plannen en procedures, het opleiden van personeel, etc. Repressie is de daadwerkelijke bestrijding van incidenten. Nazorg omvat al hetgeen nodig is om zo snel mogelijk de gevolgen te redresseren en in de ‘normale’ situatie en verhoudingen terug te keren.
en, overigens, veelal een ‘sluitstuk’ van de besluitvorming. Evenzo werd er tot dan toe binnen de brandweer weinig aandacht besteed aan zowel de laatste schakel ‘nazorg’ als de samenhang van de schakels. De veiligheidsketen fungeerde daarmee als een nuttig instrument in zowel de emancipatie als de professionalisering van de brandweer. In de loop van de jaren is er een aantal houtsnijdende kantekeningen bij de veiligheidsketen gemaakt. Zo heeft Van Duin in een zeer lezenswaardig artikel betoogd dat de veiligheidsketen beter als een veiligheidscirkel kan worden gezien en dat de schakel nazorg wellicht beter als herstelfase kan worden betiteld8. Hagen heeft anderzijds weer de aandacht gevestigd op de interactie tussen de schakels: een preventieve maatregel als het sprinkleren van een woonwijk heeft direct invloed op de mogelijkheden van de als pro-actief betitelde ruimtelijke ordening van zo’n woonwijk9. Deze verfijningen passen in het beeld van een zich ontwikkelende visie op de zorg voor fysieke veiligheid in Nederland. De evaluaties van de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam, maar ook die van de chaos na Dance Valley 2001 of de brand in het uitgaanscentrum de Bonte Wever in Hardenberg10 wijzen echter op een werkelijkheid waarin basale aspecten van (brand)preventie nog niet geregeld zijn en pro-actie nog een brug te ver lijkt te zijn. In dit opstel wordt daarom een stap terug gezet. Er zal op een licht andere wijze naar de schakels pro-actie en preventie gekeken worden. Gepoogd wordt om het toekomstperspectief te schetsen van een proactieve fysieke veiligheidsorganisatie die haar preventieve taken professioneel uitvoert. Beoogd wordt een blauwdruk op hoofdlijnen van die fysieke veiligheidsorganisatie te schetsen.
8
”Proactie bestaat niet, leve de pro-actieven”, in het jaarboek onderzoek 1999 van het Nibra. 9 Proactief veiligheidsbeleid bij ruimtelijke investeringsonderwerpen, R. Hagen, MPA-scriptie, 1997. 10 Evaluatie brand in de Bonte Wever 7 mei 2001, A. Scholtens, I. Helsloot, ea, Nibra publicatiereeks nr 13, 2002.
Bij zo’n stap terug horen ook nieuwe, ouderwetse benamingen. In plaats van over pro-actie zal gesproken worden over structurele veiligheidsplanning: Structurele veiligheidsplanning is het in de plan- en besluitvormingsfase van objecten of gebeurtenissen proberen te voorkomen van het kunnen optreden van fysieke veiligheidsrisico’s in de gerealiseerde situatie. Onder het begrip (brand)preventie vallen een groot aantal ongelijksoortige activiteiten, te denken valt dan met name aan voorlichting, vergunningverlening en toezichtarrangementen. Klassiek wordt de brandpreventieve taak door de brandweer of de dienst Bouw- en Woningtoezicht voor het overgrote deel ingevuld met vergunningverlenende taken (‘planbeoordeling’ is daar binnen de brandweer een veel gebruikt synoniem voor). In veel mindere mate wordt tijd bestijd aan controle en, zoals de quick-scan van de commissie Alders duidelijk maakte, daadwerkelijk handhaving is nauwelijks aan de orde. Voorlichting wordt, zo bleek eveneens, wel hoog gewaardeerd als instrument, maar nauwelijks structureel toegepast. In het verloop van dit opstel zal daarom niet meer worden gesproken over preventie, maar over de separate begrippen voorlichting, vergunningverlening en toezicht11. Op deze wijze wordt gepoogd de drie begrippen een gelijkwaardige plaats te geven.
11
Met toezicht wordt hier gedoeld op “het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (definitie uit het Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht, Ministerie van Justitie, 2001). Toezicht is hier verder eerstelijns toezicht, dat wil zeggen toezicht op de verleende vergunning, in contrast met het tweedelijns toezicht van rijkswege of door de provinciale overheid op de het proces van vergunningverlening..
3. Trends, relevant voor de zorg voor fysieke veiligheid Voor de (gewenste) ontwikkeling van de zorg voor fysieke veiligheid zijn de hieronder beschreven trends in de maatschappij van belang. Deze trends zijn op veel plaatsen uitgebreid beschreven en geanalyseerd. In dit opstel wordt er dan ook alleen in steekwoorden op ingegaan en met een beperkt aantal literatuurverwijzingen. Minder acceptatie van risico’s Over de zichtbare mindere acceptatie van risico’s is in de inleiding van dit opstel al de minister van Justitie geciteerd. Daar waar brede erkenning bestaat van de verminderde acceptatie is er veel minder eenduidigheid over de oorzaak en het structureel zijn ervan Een kip-en-ei discussie kan gevoerd worden over het verband tussen de verminderde acceptatie en de aandacht in de media voor de gevolgen van ongevallen. Een bekend vergelijk is die tussen de publieke reactie op de brand in pension Vogel in den Haag in 1992 en die op de cafébrand in Volendam. Bij het vergelijk kunnen vanzelfsprekend kanttekeningen worden gemaakt zoals het verschil in leeftijd van de slachtoffers en het aantal zwaargewonden, maar het lijkt evident dat er een verschil zichtbaar is. In een hoofdstuk over vliegtuigrampen in Nederland in het jaarboek onderzoek 1998 is ook het verschil in publieke reactie op vliegtuigongevallen gedurende de jaren duidelijk gemaakt. Aansprakelijkheidsstelling en juridisering De ‘veramerikanisering van de maatschappij’ is een kreet die veel omvat. Een van de aspecten is die van toenemende aansprakelijkheidstelling. De nasleep van de vuurwerkramp en de cafébrand laten zien dat ook falend handelen op pro-actie en preventiegebied door de overheid reden is om die overheid daarvoor aansprakelijk te stellen (zie ook de Macchiavelli-lezing 2001). Professionalisering en normstelling Direct verbonden met de toenemende aansprakelijkheidsstelling is het belang dat aan normstelling wordt toegedicht als blijkt
van professionaliteit. Ontoereikende normstelling in de preventieve en preparatieve fase is (steeds meer) een grond voor privaatrechterlijke aansprakelijkheidstelling van de overheid. Anderzijds kan uitgebreide normstelling leiden tot een defensieve bureaucratie die de effectiviteit van preventie en preparatie juist belemmert.12 Nieuwe toezichtarrangementen “Gedogen is uit” is een kreet die velen de laatste jaren gebruikt hebben. Zowel de commissie Oosting als de commissie Alders leggen sterk de nadruk op het nakomen van afspraken en het handhaven van bestaande regels. Dat de praktijk van het handhaven weerbarstig is, blijkt bijna dagelijks. De casus van het ‘Van der Valk’ restaurant in Tiel (waar in januari 2002 een parkeerdek instortte op de zaal eronder) is daarvan weer een recent voorbeeld. Er blijkt overigens ook een andere manier om van het ‘gedogen’ af te raken: Zonder handhaving normeren regels onvoldoende het gedrag. Dat wordt steeds duidelijker. Deze ontwikkeling heeft verregaande gevolgen voor de regulerende rol van de overheid in de samenleving. Om de regels zo te kunnen handhaven dat er een geloofwaardige dreiging vanuit gaat zal het aantal regels teruggebracht moeten worden tot het essentiële minimum. Regels waarvan duidelijk is dat zij in de handhaving weinig prioriteit krijgen kunnen beter worden afgeschaft, hoe prijzenswaardig de beoogde doelen ook zijn13. De naleefbaarheid van wet- en regelgeving schiet nog steeds tekort, ondanks de verbeteringen die onder andere in het kader van de MDW-operatie tot stand zijn gekomen. Ik doel hier hierbij op situaties waarin het voor betrokkenen onmogelijk is zich te houden
12 C.J.J.M. Stolker e.a. “Defensieve bureaucratie? Rampen, de overheid en de preventieve rol van het aansprakelijkheidsrecht” in “ramp en recht”, red E.M. Muller en C.J.J.M. Stolker, Boom Juridische uitgevers, 2001 13 De minister gaat hier voorbij aan het gegeven dat ook ‘spontane naleving’ een dimensie van naleving is die bijvoorbeeld door voorlichting (zie paragraaf 4) bevorderd kan worden.
aan alle regels waar ze mee geconfronteerd worden. Macchiavelli-lezing 2001 De nieuwe toezichtarrangementen (waarover later meer) kunnen ook worden gelezen als een professionalisering van de handhavingpraktijk. Transparantie en de één-loketgedachte Een trend binnen het openbaar bestuur is het benadrukken van de gewenste transparantie van (democratische) besluitvormingsprocessen. De moderne mondige en individualistische burger vraagt hier immers om, zo is de stelling. Evenzo dient de overheid zich tegenover haar burgers als een ondernemer tegenover zijn klant op te stellen. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de éénloketgedachte: burgers moeten voor vragen bij een centrale frontoffice terecht kunnen in plaats van telkenmale weer andere loketten te moeten bezoeken14: “leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker”. Uit het rapport van de commissie toekomst overheidscommunicatie: 1-
maak overheidsinformatie actief openbaar, dwz alle beschikbare informatie is te vinden op internet, bestuursorganen worden verplicht een activiteitenindex bij te houden 2- open een regeringswebsite: breng hoofdlijnen en achtergronden van het regeringsbeleid actief en begrijpelijk onder de aandacht 7- betrek burgers eerder bij beleid 12- alle vragen naar een adres 17- investeer in communicatie
14
Het volgende persbericht van VROM ter aankondiging van de nieuwe VROM-Inspectie op 2 januari 2002 koppelt een aantal van deze trends: “handhaven voor een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving daar staat de VROM-inspectie voor. .... Het gaat om de geloofwaardigheid van de overheid en het rechtgevoel van de inwoners van Nederland. 1 januari 2002 is daarom een nieuwe VROM-inspectie gestart voor Wonen, Ruimtelijke Ordening en Milieu. .... De nieuwe organisatie berust op drie grondslagen: 1 de een-loket gedachte 2 een duidelijke scheiding tussen beleid en handhaving 3 een sterke impuls op het gebied van handhaving.”
ICT veroorzaakt organisatieveranderingen Nauw verbonden met de trend tot meer transparantie en de uitwerking van de éénloketgedachte middels het toenemend gebruik van de mogelijkheden die ICT biedt, is de resulterende organisatieverandering binnen betrokken organisaties. Het gebruik van gezamenlijke informatiestructuren door gemeentelijke diensten maakt de grenzen tussen die diensten enerzijds vager anderzijds worden de primaire verantwoordelijkheden van een dienst juist helderder. In paragraaf 4 wordt hier een illustratief voorbeeld van gegeven. Netwerksturing noodzaak De huidige maatschappij is er één van complexe verhoudingen tussen de actoren die bij bijvoorbeeld het proces van ontwikkeling van een woonwijk betrokken zijn. Wie zo’n proces wil sturen heeft inzicht nodig in het complexe netwerk van relaties binnen het proces en de competentie hoe daar mee om te gaan.
4. Voorlichting Voorlichting is een van drie aspecten die tezamen de klassieke preventie-schakel vormen. Het belang dat aan voorlichting wordt gehecht en de plaats die het inneemt in het preventiebeleid hangt sterk af van het betrokken beleidsterrein. Op het gebied van bijvoorbeeld klassieke volksgezondheid (zoals SOA’s) en van inbraakpreventie kennen de betrokken diensten een sterke traditie van voorlichting15. Op het beleidsterrein van de fysieke veiligheid is die traditie nog zeer beperkt, maar wel in ontwikkeling. Illustratief hiervoor is het feit dat tot 1999 rampbestrijdingsplannen per definitie niet openbaar waren, maar er sindsdien juist een informatieplicht voor de lokale overheid (in het Brzo ’99) is opgenomen16. Ook vanuit het oogpunt van handhaving is voorlichting van belang. Zo is in een beoordelingskader dat door dr D.Ruimschotel in opdracht van de toenmalige Inspectie Rechtshandhaving is ontwikkeld (de T11methodiek) voorlichting expliciet een van de elf onderscheiden dimensies die de handhaafbaarheid van wetgeving bepalen17. Dat er geen noodzakelijk verband zit tussen het belang dat aan voorlichting wordt gehecht en de daadwerkelijke plaats die het heeft in het staand preventiebeleid wees de quick-scan Alders uit: voorlichting op het gebied van brandveiligheid werd door vele betrokkenen als belangrijk ingeschat, maar dat in de praktijk voorlichting toch op een laatste (budgettaire) plaats kwam. Op het terrein van de brandveiligheid bestaat er (beperkt) internationaal onderzoek dat een relatie legt tussen het aantal slachtoffers bij brand en het voorlichtingsbudget van de lokale brandweer. In onderzoek van Brian
15
Een door L. Witloks gesuggereerde verklaring hiervoor is het feit dat op de genoemde voorbeeld terreinen geen regelgeving beschikbaar is waarvan men de illusie heeft dat zij normerend werkt. 16 Twee opvallende uitzonderingen verdienen vermelding: al sinds jaar en dag bestaat er de “je bent een rund als je met vuurwerkstunt”-voorlichtingscampagne en evenzo een “als de sirene loeit”-campagne. 17 Monitoring van beleidsinstrumentele wetgeving, Inspectie voor de rechtshandhaving, 1998
Sweeney18 wordt onder andere gewezen op een 70% vermindering van het aantal slachtoffers bij brand in drie jaar tijd als gevolg van een intensieve voorlichtingscampagne door de brandweer van West Midlands. Overigens bleef ook daar het voorlichtingsbudget onder de 1% van het totale budget liggen. In Nederland kennen we sinds enkele jaren een belangrijk landelijk voorlichtingsinitiatief de ‘Nationale brandpreventieweek’. Centraal wordt op basis van een jaarlijks wisselend thema voorlichtingsmateriaal ontwikkeld dat lokale brandweerkorpsen kunnen gebruiken. Minder dan de helft van de Nederlandse Brandweerkorpsen doet echter aan dit initiatief mee19. Toch lijken de resultaten van de campagne aan te tonen dat voorlichting kan bijdragen aan brandveiligheid: van de doelgroep van de 2001 campagne, ouders met thuiswonende kinderen en zelfstandig wonende jongeren was een ruime helft met de campagne geconfronteerd van de geconfronteerden overweegt een kleine helft als gevolg van de campagne rookmelders te plaatsen of een extra vluchtweg te creëren 5% van de geconfronteerden heeft als gevolg van de campagne al een extra aanbevolen maatregel genomen20. Een heel ander voorbeeld van (het ontbreken van) voorlichting als preventie wordt genoemd in de evaluatie van Dance Valley 2001. Daar waar onderkoeling van natgeregende en slecht geklede toeschouwers een van de primaire oorzaken voor ziekenhuisopname was, had (achteraf gesproken) hierover gerichte voorlichting kunnen worden gegeven. In het algemeen kunnen bezoekers van publieksevenementen worden gewezen op risico’s en gewenst gedrag. Voorlichting is overigens niet altijd positief: hoewel nergens schriftelijk geëvalueerd, leken de effecten van de 18 zie voor een samenvatting hiervan en voor meer literatuurverwijzingen ‘An investigation examining the balance of supresive and preventive fire service activity’ in ‘Brandpreventie in relatie tot brandveiligheid’, Nibra-publicatiereeks nr 6 19 Project en evaluatieverslag van de nationale brandpreventieweek 2001 20 Tussenmeting evaluatie campagne brandpreventie 2001/2002, ResCon, Haarlem, november 2001
bosbrandgevaarcampagnes slechts averechts te zijn. Er is daarom reeds enkele jaren geleden besloten deze niet meer te houden. Volgens betrokkenen is daarmee het aantal bosbranden inderdaad gedaald. Bovenstaande voorbeelden geven het beeld van ‘voorlichting’ als een instrument dat nog in de kinderschoenen staat. Van toepassingsmogelijkheden, –beperkingen en effectiviteit bestaat geen of onvoldoende onderbouwd beeld. Toepassing van het instrument vergt ook specialistische kennis die in het algemeen niet tot de corecompetentie van een fysieke veiligheidsdienst behoort. Aanbeveling: Een moderne fysieke veiligheidsorganisatie dient bewust om te gaan met het instrument voorlichting en daar dan ook een substantieel budget voor te reserveren.
5. Vergunningverlening Het hart van het traditionele preventiebeleid op het gebied van de fysieke veiligheid is de vergunningverlening. Vrijwel alle vergunningen op dit gebied zijn gemeentelijk. De huidige situatie waar het vergunningverlening op brandpreventief gebied betreft wordt uitgebreid beschreven in de quick-scan die door het Nibra is uitgevoerd in opdracht van de Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001. We zullen hieronder wat uitgebreider stilstaan bij de samenvattende ‘cultuur’bevindingen uit die rapportage omdat deze breder van toepassing lijken te zijn dan alleen voor brandveiligheid. ‘Hard’ onderzoek op het bredere terrein van de fysieke veiligheid lijkt niet beschikbaar. Brandveiligheid is een technische zaak In de beleving van gemeentelijke functionarissen heeft het beleidsterrein brandveiligheid met nadruk een technisch karakter. Dit heeft tot gevolg dat zowel vergunningverlening als handhaving gemakkelijk ‘weg’-gemandateerd worden. In de diensten bestaat dan een impliciete erkenning van de technische status, die bijvoorbeeld zichtbaar is doordat er een informatiekloof bestaat tussen de gemandateerde dienst en het verantwoordelijk bestuur. Vergunningverlening brandveiligheid is een zaak van fatale termijnen Primaire drijfveer achter de organisatorische inrichting van het gemeentelijke vergunningverleningsproces voor de bouwvergunning zijn de wettelijk vastgelegde fatale termijnen. Prioriteitsstelling op basis van een veiligheidsinschatting is daarop volgend. Er bestaat geen bestuurscultuur op het gebied van brandveiligheid Nog afgezien van het gepercipieerde technische karakter van brandveiligheid bestaat er in de onderzochte gemeenten geen bestuurscultuur op het gebied van brandveiligheid. Respondenten gaven regelmatig aan dat het gevoel herkend werd dat “het in onze gemeente wel niet zal misgaan en je een gulden beter aan iets zichtbaarders kunt besteden dan aan
brandveiligheid”. Zichtbaar is het gebrek aan bestuurlijke belangstelling ook in de ‘gewoonte’ om een-op-een landelijke richtlijnen voor vergunningverlening over te nemen (zelfs als die specifiek vragen om lokale uitwerking). De bovenbeschreven situatie maakt het voorspelbaar dat de kwaliteit en consistentie van vergunningverlening onder druk staat ten aanzien van alle bovennormale risico’s. Evenzeer maakt de afwezigheid van een bestuurscultuur op het gebied van fysieke veiligheid het voorspelbaar dat wanneer er problemen zijn met een vergunning op het terrein van fysieke veiligheid deze de confrontatie in een bestuurlijke context met aansprekende zaken als werkgelegenheid slecht zullen kunnen doorstaan. Een eerste noodzakelijke stap is daarmee het expliciet voeren van de discussie over het te voeren fysieke veiligheidsbeleid met de lokale bestuurders. Centraal moet de vraag staan welk veiligheidsniveau men wil bereiken. Het instrument vergunningverlening is daaraan volgend21. Een bekend voorbeeld kan het bovenstaande verschil duidelijk maken: zeker na ‘Volendam’ staat in veel gemeenten het terugdringen van de achterstand in het verlenen van gebruiksvergunningen centraal. Deze achterstand is in de eerste plaats ontstaan omdat gemeenten blindelings een landelijk model hebben overgenomen zonder gebruik te maken van de expliciete mogelijkheden tot weloverwogen fasering. Wanneer er naar de ‘outcome’ wordt gekeken is het duidelijk dat één ‘goede’ vergunning voor een object met een bijzonder risico (die vervolgens wordt gehandhaafd) meer veiligheid oplevert dan honderd standaardvergunningen voor willekeurige objecten. Hoewel deze stelling breed wordt onderschreven22, wordt er in de 21
De Dienst Stadsbeheer Arnhem heeft bijvoorbeeld een fraaie poging hiertoe gedaan middels de ‘Startnotitie externe veiligheid’ van november 2001. Op het gebied van brandveiligheid kan de notitie ‘Brandpreventiebeleid bestaande bouw gemeente Amsterdam’ (februari 2002) als voorbeeld dienen. Deze laatste notitie van het Nibra is inmiddels door het Ministerie van BZK landelijk verspreid als voorbeeld. 22 Bouwstenen voor handhaven op gemeentelijk niveau, verslag van een werkconferentie op het Nibra op 20 februari 2002
huidige landelijke praktijk niet conform gewerkt. Een fraai toekomstbeeld dat daarna de daadwerkelijke vergunningverlening op het gebied van fysieke veiligheid weer naar ‘voren’ kan trekken, zou het volgende zijn:
politie
brandweer
frontoffice
milieudienst B&W GGD
figuur: vormgeving transparante vergunningverlening binnen gemeente
Elke vergunningaanvraag wordt bij binnenkomst in het ene gemeentelijke loket gescand en via internet bekend gesteld. Tegelijkertijd worden de gemeentelijke diensten die een adviserende rol hebben in de vergunningverlening elektronisch geattendeerd op de vergunningaanvraag. Hun advies wordt gekoppeld aan de vergunningaanvraag en ook voor iedereen zichtbaar gemaakt. Het gehele pakket (vergunningaanvraag en adviezen) is daarna beschikbaar voor het vergunningverlenend college van B&W23. Daar waar bijvoorbeeld brandweer genoemd wordt als adviseur in het vergunningverleningstraject kan in de uitwerking een verschil worden gemaakt tussen de gemeentelijke brandweer en de regionale brandweer. Het lijkt voor de hand liggend dat bij eenvoudige vergunningen een functionaris van de gemeentelijke brandweer betrokken is. Een bekend argument hiervoor is dat daardoor lokale repressieve kennis gebruikt en versterkt wordt (een uitwisseling die in de dagelijkse praktijk blijkens verschillende
23 Deze wijze van inrichting van vergunningverleningsproces is geënt op het RINISproject voor inrichting van bijstandaanvragen ed. (Zuurmond, A. ICT en kennismanagement, 2001)
evaluaties nog tegenvalt24). Voor complexere risico’s is het wenselijk specifieke expertise op intergemeentelijke wijze via de regionale brandweer ter beschikking te stellen. Deze wijze van inzichtelijke vergunningverlening past in de gedachte van de Commissie ICT en Overheid onder voorzitterschap van de heer Docters van Leeuwen die werd geciteerd in paragraaf 2 van dit opstel. Hierbij past een kanttekening. Een bekend gegeven lijkt te zijn dat diensten uit door hen gepercipieerde bureau-politieke redenen sterk hechten aan de mandatering van vergunningverleningsrecht aan hun dienst.25 Deze mandatering lijkt immers een garantie van inkomsten (zoals direct leges) en personeel te bieden alsmede de zekerheid van gezag. In de evaluatie van recente ongevallen is het vergunningverleningstraject onderzocht. We noemen hier het traject van verlening van bouw- en gebruiksvergunningen in Volendam en Hardenberg, bouwvergunning in Tiel of evenementenvergunning in Velsen. In alle deze gevallen bleek (onder andere) dat ambtelijke aanbevelingen vanuit de gemandateerde dienst genegeerd werden in zowel vergunningverlenings- als handhavingtrajecten. De conclusie lijkt gerechtvaardigd te zijn dat mandatering geen natuurlijk gezag garandeert. In verschillende recente adviezen heeft het Nibra dan ook brandweren geadviseerd van mandatering af te zien en eerder in te zetten op onbetwistbare kwaliteit van advies26. 24
Zie onder andere evaluatie ABC-brand Doetinchem in het jaarboek 1999 of de evaluaties van Enschede en Volendam. 25 Kwantitatief onderzoek lijkt hier echter niet naar gedaan te zijn. In tenminste diverse recente adviestrajecten van het Nibra bleek dit sterk het geval. 26 Dit heeft mede geleid tot aanpassing van de bouwverordening van de gemeente Amsterdam per 1 april 2002. De mandatering voor het verlenen en controleren van gebruiksvergunningen is verlegd van brandweer naar de Stedelijke Woningdienst (SWD) als de frontoffice voor ‘woningzaken’. De brandweer heeft wel zitting in het coördinatieberaad gebruiksvergunningen en officieren blijven gemandateerd om in situaties met een ‘zodanig spoedeisend belang dat dit onmiddellijk
Aanbeveling: een moderne fysieke veiligheidsorganisatie vervult een professionele adviesrol in transparante gemeentelijke vergunningverleningstrajecten. Deze professionaliteit vergt intergemeentelijke organisatie van de dienst.
optreden vergt’ bestuursdwang aan te zeggen. (Gemeenteblad 2002, afd. 3B, volgnr. 20)
6. Toezicht Zonder toezicht op de uitvoering van de voorwaarden in de verleende vergunning is deze van beperkte waarde. Volgens het onderscheid dat bijvoorbeeld door de commissie Alders werd gehanteerd, kent toezicht twee aspecten27: controle handhaving. Controle is het constateren van de mate van naleving van de regelgeving. Handhaving het ondernemen van acties op geconstateerde overtredingen. Uit de quick-scan Brandveiligheid die door het Nibra in opdracht van de commissie Alders werd uitgevoerd, bleek dat controles een sluitstuk in termen van prioriteitstoekenning en budgettoedeling vormden van de gemeentelijke inzet voor brandveiligheid. Er is in het algemeen ook geen beleid terzake. Handhaving vond überhaupt nauwelijks plaats. Het beschikbare instrumentarium was onvoldoende bekend bij gemeenten en zeker bij de in de meeste gevallen gemandateerde gemeentelijke brandweer. Eerder onderzoek van de Commissie Michiels naar toezicht op verschillende beleidsterreinen (niet gerelateerd aan fysieke veiligheid) liet grosso modo hetzelfde zien, zij het dat er verschillen zichtbaar waren per beleidsterrein. Voortbordurend op de ruime hoeveelheid onderzoek die terzake beschikbaar is28, zal in dit opstel als principe worden gehanteerd dat het overgrote deel van de vergunninghouders in de kern ter goeder trouw is. Overtreding kan dan voortkomen uit verschillende dimensies29 als kennistekort van de regelgeving, het niet inzien van de relevantie van de regelgeving of het percipiëren van een nihil pakkans.
27
In zijn brief dd 18 januari 2002 aan de kamer benoemt staatssecretaris De Vries nog een derde kernactiviteit behorende bij toezicht “oordeelsvorming”. In dit opstel wordt dit als deel van de controleactiviteit beschouwd. 28 Zie met name publicaties van de hoogleraren De Bruijn en Ten Heuvelhof, hun gezamenlijke evaluatie van de TCR-casus in Rotterdam is een must voor elke handhaver. 29 Zie de T11-methodiek ontwikkeld door de Inspectie Rechtshandhaving
Notoire regelbrekers worden echter slechts door handhaving gedwongen tot naleving van de regelgeving. Het is waarschijnlijk niet toevallig dat de recente casussen van Enschede, Volendam, Hardenberg en Tiel alle samenhangen met normafwijkend gedrag van ondernemers. Handhaving is daarmee de uiteindelijk cruciale stap om een bepaald veiligheidsniveau te bereiken. Voor controle is een veel breder palet aan instrumenten beschikbaar dan nu gebruikt wordt. We noemen hier kort als belangrijke instrumenten: tijdelijke vergunningen: het gebruik van tijdelijke vergunningen dwingt zowel vergunningverlener als vergunninghouder om regelmatig de vergunde situatie te herbeoordelen zelftoetsing: door het gebruik van zelftoetsformulieren (zoals de belastingsdienst aan iedere belastingplichtige voorlegt) kan controle met voorlichting worden gecombineerd en kan een groot capaciteitsvoordeel worden verkregen. Dit instrument is met name geschikt voor eenvoudiger vergunningen zoals de gebruikvergunning in het kader van de brandveiligheid voor de horeca. certificering: certificeringsregelingen kunnen eveneens een belangrijk capaciteitsvoordeel opleveren. Een vergelijk met de APK-regeling voor auto’s is snel gemaakt. Onderzoek naar de certificeringsregeling voor brandmeldinstallaties liet echter zien dat de brandweer hier nauwelijks gebruik van maakt30. strategisch gebruik van controles: het controle instrument kan strategisch worden ingezet door beleidsmatig vast te leggen welk aspect in een bepaald jaar bijzondere aandacht krijgt. Hierdoor krijgt controle een meer gerichte preventieve functie. Op dit moment vinden gerichte controles voornamelijk incidentgestuurd plaats: na Enschede de vuurwerkopslagplaatsen, na Volendam de horeca tactische inzet van controles: door het bijhouden van een controle register
30
Certificering van brandmeldinstallaties, Nibra, 2001.
kunnen de structureel ‘notoire regelbrekers’ worden getraceerd. Uiteindelijk zal handhaving bij het vaststellen van overtredingen daadkrachtig en professioneel moeten plaatsvinden. Dit vergt splitsing van vergunningverlening en handhaving, het beheersen van het beschikbare instrumentarium, het kennen van de verschillende (contra)handhavingstrategieën en vooral bestuurlijke dekking. De vereiste juridische expertise maakt het niet voor de hand om de handhaving te mandateren naar de lokale fysieke veiligheidsdienst, maar gelijk vergunningverlening hier een inhoudelijk adviserende rol te ambiëren. De ‘daadwerkelijke’ handhaving kan dan door een gespecialiseerde gemeente dienst worden verricht. De genoemde adviserende rol zou bij voorkeur (om de schijn van lokale belangenverstrengeling te voorkomen) aan het intergemeentelijke samenwerkingsorgaan van fysieke veiligheidsdiensten toebedeeld moeten worden. Aanbeveling: een professionele fysieke veiligheidsorganisatie heeft een bestuurlijk vastgesteld controlebeleid dat effectief gebruik maat van de verschillende ter beschikking staande instrumenten. Handhaving gebeurt op basis van professioneel advies van een intergemeentelijke samenwerkingsorgaan van fysieke veiligheidsdiensten.
7. Structurele veiligheidsplanning In paragraaf 2 is structurele veiligheidsplanning gedefinieerd als het in de plan- en besluitvormingsfase van objecten of gebeurtenissen proberen te voorkomen van het optreden van fysieke veiligheidsrisico’s. Structurele veiligheidsplanning is daarmee in essentie processturing. In alle relevante beleidsstukken staat als voornemen vermeld dat fysieke veiligheidsdiensten het accent moeten verschuiven naar de linkerkant van de veiligheidsketen. ‘Pro-actie’ lijkt daarmee zonder twijfel bestuurlijk modieus. Voor fysieke veiligheidsdiensten die vanuit die overweging zonder meer het accent willen verleggen, lijkt een moment van contemplatie echter wenselijk. Een essentieel kenmerk van planning is dat het gedachten over de toekomst betreft. Dergelijke gedachten zijn aan weinig regelgeving gebonden. Daarmee kan voor sturing ervan veelal weinig beroep worden gedaan op een wettelijk kader. Beïnvloeding van het gedachtenvormingsproces vergt dan overtuigingskracht in plaats van (sec) inhoudelijke kennis. Een ander kenmerk van veiligheidsplanning is dat er beleidsconcurrentie plaatsvindt met andere beleidsterreinen als economie, transport, milieu, wonen, etc. Beïnvloeding vergt dan onderkenning hiervan en gericht procesmanagement. Bovenstaande twee aspecten van structurele veiligheidsplanning vragen derhalve om essentieel andere kernkwalificaties van in te zetten personeel van een fysieke veiligheidsdienst dan de eerder genoemde inhoudelijke taken op het gebied van ‘preventie’, ‘preparatie’ of ‘repressie’. Deze overweging laat zien dat veiligheidsplanning niet een taak is die ‘erbij’ kan worden genomen. Diensten die een dergelijke taak willen uitvoeren, dienen hem derhalve als product benoemd te hebben en specifiek personeel ervoor aangesteld. Bestuurlijke accordatie lijkt noodzakelijk om voldoende extern draagvlak te hebben voor het uitvoeren van die taak.
Over aandacht voor veiligheid: op 20 september 2001 vond er in de Amsterdamse gemeenteraad een debat plaats over het twee weken ervoor door de Inspectie Verkeer en Waterstaat gepubliceerde rapport over de veiligheid van de Amsterdamse metro. De Inspectie stelde dat de huidige situatie geen waarborg biedt voor een veilige ontvluchting van passagiers in geval van een brand: nooduitgangen in de directe nabijheid zullen dan werken als schoorstenen waar zich rook en hitte verzamelen zodat ontvluchting daardoor onmogelijk wordt. De Inspectie stelde daarom voor het ‘safe haven’-concept te introduceren hetgeen tot aanpassing van de tunnelbuizen zou moeten leiden. In het debat bleek er consensus te bestaan over de onwenselijkheid te investeren in deze veiligheidsmaatregelen: raadslid Frank Köhler van GroenLinks vraagt zich af of dit het geld wel waard is, volgens hem is de metro wel “veilig genoeg”. “De kans dat er iets gebeurt, is kleiner dan de kans dat de Eiffeltoren omvalt”, stelde Warner Hemmes (D66). En, zo vulde Tjalling Harbertsma (PvdA) aan “op de fiets loop je een groter risico”. Het verschil tussen ‘inhoud’ en ‘proces’ lijkt in de praktijk onvoldoende duidelijk bij de verantwoordelijken voor de fysieke veiligheidsdiensten. Het schrijven van een inhoudelijke beleidsnotitie over een toekomstig stuk infrastructuur heeft sec weinig te maken met structurele veiligheidsplanning, maar veel eerder met de al eerder beschreven inhoudelijke adviesrol. Het sturen van het besluitvormingsproces zodat de uitgangspunten van zo’n notitie gedragen worden is nu juist het hart van structurele veiligheidsplanning. Met referentie aan bijvoorbeeld ‘procesmanagement’ van De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld kunnen de vier centrale ‘kernelementen’ van effectieve processturing worden benoemd31: openheid; besluitvorming is open besluitvorming veiligheid; de positie van partijen in het besluitvormingsproces wordt beschermd
31
Procesmanagement, De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld, 1998, pag 66 e.v.
voortgang; voldoende vaart in het besluitvormingsproces inhoud; besluitvormingsproces kent voldoende inhoud.
Dit opstel beoogt niet op deze plaats een diepgaande beschrijving van ideaal procesmanagement te geven, maar de bovenstaande opsomming illustreert (nogmaals) dat inhoudelijke kennis slechts één aspect van structurele veiligheidsplanning is. De verbaasde en zelfs licht verongelijkte toonzetting in het volgende citaat uit een rapport dat over de rol van de brandweer bij de veiligheidsplanning bij grote infrastructurele projecten gaat, illustreert dat de werkelijkheid van besluitvorming en de essentie van processturing nog niet geheel geïnternaliseerd is bij de opstellers en daarmee waarschijnlijk ook bij de opdrachtgevers. Uit “De bochtige weg naar beheerst risico, over besluitvorming bij grote infrastructurele projecten”, Leeuwendael Advies, 2001. Ondanks wetten en regelgeving levert veiligheid op diverse aspecten onduidelijkheden op ten aanzien van de verantwoordelijkheden. Dit heeft te maken met een aantal factoren: • Er zijn diverse soorten veiligheid te onderscheiden. Waar verschillende veiligheidsaspecten interfereren ontstaat een onoverzichtelijke lappendeken van verantwoordelijkheden. • Absolute veiligheid is een fictie. Wat een maatschappelijk aanvaardbaar niveau is en wie hierin het laatste woord heeft is echter niet duidelijk. • Er bestaat geen duidelijk toetsingskader voor veiligheid bij dit soort projecten. Wiens verantwoordelijk is het om vervolgens toch een bepaald veiligheidsniveau vast te stellen? Is de gemeente die een vergunning verleent verantwoordelijk als er toch een calamiteit optreedt? • Op welk niveau de afstemming met en tussen de hulpverlening moet plaatsvinden en wie verantwoordelijk is voor extra eisen (investeringen/ capaciteit) aan de hulpverlening t.g.v. een project is niet helder.
• Het publiek is zich nauwelijks bewust van de aanwezige restrisico’s en de eigen verantwoordelijkheid bij het gebruik maken van de infrastructuur. Bovendien is er een tendens dat het publiek verwacht dat de overheid elk risico uitsluit, hetgeen onmogelijk is. Het rapport komt dan met oplossingen die enerzijds langs de lijn van meer regelgeving liggen (zoals een verplichte veiligheidseffectrapportage) en anderzijds beogen de processtappen meer vast te leggen. Daarmee gaat het derhalve rechtstreeks tegen de principes van processturing in. De introductie van de figuur van procesdirecteur lijkt in lijn te liggen met de uitgangspunten van professionele veiligheidsplanning, ware het niet dat deze nadrukkelijk wordt neergezet als procesdirecteur brandweer (en daarmee deel wordt van het proces) en in de gegeven functiebeschrijving elke vorm van competenties op het vlak van procesmanagement ontbreekt. Uitgaande van het axioma dat structurele veiligheidsplanning na te streven is omdat het bij kan dragen aan een veiliger maatschappij, kan worden nagedacht over de beste vorm waarbinnen structurele veiligheidsplanning kan plaatsvinden. Zo’n structuur zou idealiter het volgende organisatiepotentieel moeten hebben32: hij moet transparant zijn voor alle betrokkenen van burger via projectontwikkelaar tot het vergunningverlenend bestuur hij moet iedere betrokkene de gelegenheid bieden tot participatie hij moet derhalve makkelijk toegankelijk zijn hij moet anderzijds de betrokkenen de garantie geven van controle over hun inbreng hij moet betrokkenen een optimale gelegenheid bieden tot integratie van standpunten te komen. Een suggestie zou de volgende kunnen zijn. Een op te richten intergemeentelijk fysieke veiligheidsplatform kan dienen als een transparant (met name door structureel 32
Vergelijk V. Beckers, ‘de grenzeloze overheid’, voor een ICT-georiënteerde beschouwing hierover
gebruik van internet), veilig (binnen een platformorganisatie houdt elke participant zijn eigen verantwoordelijkheid) en inhoudelijk (de inhoud komt tenminste via de inhoudelijk deskundige intergemeentelijke veiligheidsorganisaties) planningsplatform. De noodzakelijke voortgang van planningsprocessen kan dan worden bevorderd door een procesmanager die (al dan niet tijdelijk vanuit een landelijke pool) aan het platform verbonden is en derhalve verantwoording schuldig is aan het uiteindelijk vergunningverlenend bestuur. Iets concreter kan bovenstaande worden toegelicht aan de hand van het voorbeeld van de aanleg van grootschalige infrastructuur . Binnen het veiligheidsplatform worden de eerste ideeën van projectontwikkelaar beschikbaar gesteld. De eerste reacties van veiligheidsorganisaties en betrokkenen kunnen daar meteen aan worden toegevoegd. De rol van de procesmanager is om de inbreng van alle betrokken partijen te faciliteren en te stroomlijnen. De procesmanager heeft expliciet niet tot taak om tot consensus te moeten komen, wel tot een projectdossier op basis waarvan het verantwoordelijk bestuur een beslissing kan nemen. In het proefschrift van Nils Rosmuller, ‘Safety analysis of transport corridors’33 wordt ingegaan op de ontwikkeling van virtuele discussieomgevingen ter ondersteuning van bovenstaand proces.
33
Uitgegeven in de TRAIL series 2001
Identificeer belanghebbenden
gevaarsidentificatie
Systeem analyse
Specificeer veiligheidinformatiebehoeften
Specificeer alternatieve infrastructurele plannen
Specificeer transport veiligheid indicatoren
Ontwikkel scenario's
veiligheid berekening
Kans analysis
Gevolgen analyse
Bereken veiligheid
Ontwikkel veiligheid evaluatie omgeving
veiligheid evaluatie
Belanghebbenden evalueren individueel alternatieven
Gevoeligheidsanalyse
Belangh. ontwikkelen groep structuur voor veiligheid evaluatie Belangh. bediscussieren veiligheid aspecten van alternatieven
ja nee
gevoeligheidsanalyse?
Inzicht in veiligheidsaspecten van alternatieven
figuur: vormgeving platformdiscussie veiligheid transportinfrastructuur uit ‘VER versus VEA’, Nils Rosmuller, Alert februari 2002.
Als afgeleide van de verantwoordelijkheid die de regionale brandweer heeft voor de voorbereiding van coördinatie tijdens repressie (ex Wet rampen en zware ongevallen) zou men kunnen stellen dat het voor de hand ligt als de regionale brandweer ook het voortouw neemt voor inrichting van zo’n coördinerend regionaal fysieke veiligheidsplatform. Aanbeveling: Vanuit het oogpunt van de zorg voor fysieke veiligheid is het wenselijk dat er een intergemeentelijk fysieke
veiligheidsplatform wordt gevormd als intergemeentelijk samenwerkingsorgaan van de lokale besturen. Actieve bijdrage aan het platform zou moeten plaatsvinden door alle (regionale) fysieke veiligheidsorganisaties. Vanuit dit platform kan dan aan structurele veiligheidsplanning vorm worden gegeven door procesmanagers. De (regionale) fysieke veiligheidsorganisaties kunnen dan hun inhoudelijke inbreng leveren op het juiste moment als onafhankelijke deskundigen.
8. Slotbeschouwing Alle bovenstaande beschouwingen over de aspecten voorlichting, vergunningverlening, toezicht en structurele veiligheidsplanning kunnen als volgt worden samengevat en toegespitst op de onderzoeksvraag. De noodzakelijke verdere professionalisering van de gemeentelijke veiligheidszorg op het gebied van fysieke veiligheid vergt intergemeentelijke samenwerking van de fysieke veiligheidsorganisaties om de van hun verwachte kernexpertise te kunnen leveren onderkenning dat de gevraagde professionaliteit op andere aspecten als voorlichting, handhaving en processturing vraagt om samenwerking met andere (inter)gemeentelijke diensten waarvan dat de kerncompetentie is.
9.
Literatuur
Ambtelijke commissie toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid, eindrapportage, ministerie van justitie 2001. Beckers, V., De grenzeloze overheid, Samson, 1998. Bruijn, H. de, Ten Heuvelhof H. en In ’t Veld, R., Procesmanagement, Samson, 1998, Commissie ICT en overheid, Burger en overheid in de informatiesamenleving, www.sdu.nl, 2002. Commissie onderzoek Vuurwerkramp, De Vuurwerkramp, Eindrapport, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijskrelaties, 2001. Commissie onderzoek Cafébrand nieuwjaarsnacht 2001, Cafébrand nieuwjaarsnacht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijskrelaties, 2001 Dienst Stadsbeheer Arnhem, Startnotitie externe veiligheid, 2001. Duin, M. van, Proactie bestaat niet, leve de pro-actieven, in “Jaarboek onderzoek 1999”, Nibra 2000. Graaf, K. de, Project en evaluatieverslag van de nationale brandpreventieweek 2001, stichting nationale brandpreventieweek pa Nibra, 2001. Hagen R., Proactief veiligheidsbeleid bij ruimtelijke investeringsonderwerpen, MPAscriptie, 1997. Hagen R., e.a., Brandpreventiebeleid bestaande bouw gemeente Amsterdam, Nibra 2002. Helsloot, I. e.a., Evaluatie Dance Valley 2001, Nibra 2001. Helsloot, I. Evaluatie ABC-brand Doetinchem in Jaarboek onderzoek 1999, Nibra, 2000.
Inspectie voor de rechtshandhaving, Monitoring van beleidsinstrumentele wetgeving, 1998 Jong, W., Bouwstenen voor handhaven op gemeentelijk niveau, verslag van een werkconferentie op het Nibra op 20 februari 2002, Nibra 2002. Michiels, F.C.M.A., e.a., Handhaven op niveau, SDU uitgevers, 1998. ResCon, Tussenmeting evaluatie campagne brandpreventie 2001/2002, Haarlem, november 2001. Roscam Abbing, M., e.a., Certificering van brandmeldinstallaties, Nibra, 2001. Rosmuller, N., Safety analysis of transport corridors, proefschrift, TRAIL series, 2001 Scholtens, A., Helsloot, I., ea, Evaluatie brand in de Bonte Wever 7 mei 2001, Nibra publicatiereeks nr 13, 2002. Stolker , C.J.J.M., e.a., Defensieve bureaucratie? Rampen, de overheid en de preventieve rol van het aansprakelijkheidsrecht, in “ramp en recht”, red E.M. Muller en C.J.J.M. Stolker, Boom Juridische uitgevers, 2001. Sweeney, P., An investigation examining the balance of supresive and preventive fire service activity, in ‘Brandpreventie in relatie tot brandveiligheid’, Nibrapublicatiereeks nr 6, 2000. Wallage, J., e.a., In dienst van de democratie, eindrapport van de commissie toekomst overheidscommunicatie, SDU uitgevers, 2001 Witloks, L., De linkerkant van de veiligheidsketen in beweging, in “Aanbesteed en opgeleverd, het jaarboek onderzoek 1998”, Nibra, 1998. Zuurmond, A. ICT en kennismanagement, leerstof MCDM-opleiding, 2001.
