DR. BARNA ORSOLYA:
A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK VERSENYJOGI MEGÍTÉLÉSE AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG GYAKORLATÁRA TEKINTETTEL
2005. FEBRUÁR 27.
TARTALOMJEGYZÉK
1. Problémafelvetés.. 3 2. A kérdés közösségi jogi vonatkozásai .6 2.1. Az EKSZ kapcsolódó rendelkezései . 6 2.2. A Bizottság Fehér Könyvben kifejtett álláspontja 8 2.3. Az Európai Unió Bíróságának kapcsolódó esetjoga . ..11 3. Az önkormányzatok közszolgáltatási feladatainak szabályozása a hatályos magyar jogban . 18 3.1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, valamint a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény kapcsolódó rendelkezései .18 4. A közszolgáltatások finanszírozásának közösségi jogi követelményei 21 4.1. Az els dleges és a másodlagos jogforrások rendelkezései . ... ...21 4.2. Az Altmark-ügyben kifejtett finanszírozási kritériumok . 24 5. Végkövetkeztetések .. 25 6. Felhasznált irodalom 32
2
1. Problémafelvetés
A helyi önkormányzatok meghatározó szerepét, annak jelent ségét a közfeladatok ellátásában senki sem vitatná, mégis a magyar jogharmonizáció kapcsán kialakult az a sajátos helyzet, hogy a helyi szint igényei, illetve a helyi szinten Magyarország EU-csatlakozása következtében beálló változások nem kaptak kell hangsúlyt a jogszabályalkotásban, ezért a jelenlegi, megváltozott jogi környezetben az önkormányzatok gyakran küzdenek az olyan jogszabályi el írások betartásával, amelyek szinte megoldhatatlan terhet rónak rájuk. Számos statisztika látott napvilágot a közelmúltban a tekintetben, hogy az EU által megkövetelt jogközelítés hozzávet leg hány önkormányzati rendeletet érintett, a szám tízezres nagyságrend . Gyakran elfelejtkezünk azonban arról a körülményr l, hogy a közösségi jog átültetése a helyi szint vonatkozásában nem merül ki pusztán az önkormányzati rendeletek módosításában. Az önkormányzatok ugyanis nem els sorban jogalkotók, hanem jogalkalmazók. A gondot az jelenti, hogy a központi jogalkotás gyakorta nem vette figyelembe az egyes jogszabályi el írások helyi szinten történ
realizálásának
lehet ségeit, így fordulhatott el , hogy helyenként olyan el írások kötelezik az önkormányzatokat, amelyek a gyakorlatra csak nagy nehézségek közepette értelmezhet ek, esetenként életszer tlen, széls séges esetben kivitelezhetetlen helyzetet teremtenek. A fentiek miatt különösen aktuálisnak tarjuk annak a kérdésnek a vizsgálatát, hogyan jelenik meg az önkormányzatok tevékenységében a közösségi jog. E tanulmány els dleges célja, hogy a választott jogterület versenyjogi megítélése
a közszolgáltatások
kapcsán megvizsgálja, milyen jelent séggel bír az Európai
Unió Bíróságának1 joggyakorlata. Ugyanakkor úgy érezzük hiba lenne csak és pusztán a jogesetekre támaszkodni, mindenképpen szükségesnek tartjuk az ítéletek hátteréül szolgáló közösségi jogi környezet bemutatását is. Az acquis communitaire nem tartalmaz közvetlenül rendelkezéseket a tagállamok önkormányzatainak vonatkozásában, a normák címzettjei általában maguk 1
Továbbiakban: EuB.
3
a tagállamok, ugyanakkor a szubszidiaritás elvének következtében rendkívül gyakori az az eset, hogy az egyes rendelkezések tulajdonképpeni érintettjei a helyi szinten találhatóak. Így a közösségi versenyjog sem tartalmaz kifejezett rendelkezéseket az önkormányzatok tekintetében, mégis véleményünk szerint ez a jogterület az, amely a legmarkánsabban érinti a helyi önkormányzatok tevékenységi körét, azon belül is a helyi közszolgáltatások helyzetét. Egyúttal ez az a terület, amelynek kapcsán az EuB ítéleteinek jelent sége különösen megn tt, els sorban az egyes tagállamok részér l felvetett értelmezési nehézségek okán. Magyarország helyi önkormányzatait napjainkban mellett
több más fontos kérdés
egy közösségi versenyjogi vonatkozású kérdés foglalkoztatja, ez a kérdés
pedig a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény2gyakorlati alkalmazása során vet dött fel, és komoly vitákat váltott ki szakmai körökben. A probléma egyszer en így fogalmazható meg: vajon lehet vé teszi-e a közösségi versenyjogi szabályozás, hogy az adott tagállam a saját tulajdonú gazdasági társasága részére úgy ítéljen oda közszolgáltatási tevékenységre vonatkozó szerz dést, hogy eltekint a közbeszerzési eljárás alkalmazásától. Megoldhatatlan akadályt jelentene ugyanis az önkormányzatok számára, ha a saját tulajdonú, közfeladatokat ellátó gazdasági társaságaikat is versenyeztetniük kellene, mivel ez adott esetben akár a közszolgáltatások folyamatos ellátását is veszélyeztetné. Az önkormányzatok álláspontja szerint a saját tulajdonú, közszolgáltatást végz vállalkozásoknak nem kell versenyeznie, hiszen ezek a vállalkozások önkormányzati vagyonból jöttek létre, az állami tulajdonból önkormányzati tulajdonba került vagyon jelent s része az önkormányzatok által alapított társaságok vagyonába került apportálás útján a közszolgáltatási feladat ellátásának biztosítása érdekében. Értend ez alatt els sorban a vízi
közm ,
csartornaközm
vagyon,
temet k,
szemétéget
m ,
hulladék
elszállításához szükséges vagyontárgyak, a kertészeti közszolgáltatás ellátásához szükséges üvegházak, stb. Ezek a cégek tehát mintegy az önkormányzatok meghosszabbított karjaiként értelmezhet ek. Egy esetleges versenyeztetési eljárás során, amennyiben nem felelnek meg a feltételeknek, az önkormányzati vagyon sorsa bizonytalanná válna. Nem mellékes kérdés az sem 2
vetik fel az illetékesek - hogy mi
Továbbiakban: Kbt.
4
lenne az önkormányzati tulajdonú társaságok munkavállalóinak
és itt több ezres
nagyságrendr l van szó - a sorsa egy ilyen esetben. A probléma megoldása érdekében készült el az a Kbt.-t módosító törvényjavaslat, amelyet az Országgy lés 2004. december 14.-én fogadott el 304 igen szavazattal, amely jelzi, hogy a módosítás pártoktól független, pusztán szakmai alapú támogatottsága szinte példa nélküli az eddigi gyakorlatban. Mindezek ellenére maga a törvényjavaslat is hasonlóan sok vitát váltott ki, mint annak idején a Kbt. A módosítás els dleges célja az volt, hogy a közbeszerzési törvény hatálya alól kivegye azokat az eseteket, amikor az önkormányzatok a saját tulajdonú cégeikkel kötnek közszolgáltatások nyújtására vonatkozó szerz déseket, ilyen esetben ugyanis nem a Kbt. hatálya alá tartozó beszerzésr l van szó, mivel az önkormányzat és vállalkozása között nem a hagyományos ajánlatkér -ajánlattev
viszony áll fenn.
Közszolgáltatás esetén az önkormányzat nem a maga részére szerez be szolgáltatást, hanem a lakosság felé nyújt közszolgáltatást a cégén keresztül. E tanulmányban azt az érvelést igyekszünk alátámasztani
els sorban az Európai Unió Bíróságának jogesetei
elemzésével - mely szerint közszolgáltatások esetén, amennyiben a közösségi jog által meghatározott feltételek fennállnak, nem szükséges közbeszerzési eljárás alkalmazása az állami tulajdonúnak min sül gazdasági társaságok vonatkozásában. A Kbt. ilyen irányú módosításának elfogadását követ en, Mádl Ferenc köztársasági elnök, élve jogával, a közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségre hivatkozva visszaadta megfontolásra az elfogadott szöveget. Hogy a történet hol ér véget, azt egyenl re nem tudni, csak remélni lehet, hogy a döntéshozók belátják, a közösségi jog által meg nem követelt, indokolatlan szigorúság éppoly hibás lépés, mint a közösségi jog be nem tartása. Jelen tanulmány az önkormányzati közszolgáltatások és közszolgáltatók valamint a közbeszerzési jog kapcsolatának megvilágítására tesz kísérletet a kérdés tisztázásának érdekében, oly módon, hogy mind a közösségi, mind pedig a magyar jogi környezetet igyekszik figyelembe venni és értelmezni, különös tekintettel az EuB vonatkozó joggyakorlatára.
5
2. A kérdés közösségi jogi vonatkozásai 2.1. Az EKSZ3 kapcsolódó rendelkezései
Az EKSZ 81-82. cikkei tartalmazzák az általános versenyjogi el írásokat, amelyek többek között az általános gazdasági érdek
tevékenységet ellátó állami
vállalatokra (vállalkozásokra) vonatkoznak. Ezeken túl, az állami vállalkozások4 ilyennek min sülnek az önkormányzati tulajdonú vállalkozások is
szempontjából
különösen jelent s a 86. cikk, amely az alábbiakat tartalmazza: 86. cikk (1) Az állami vállalatokra és a különleges vagy kizárólagos jogokkal felruházott vállalatokra vonatkozóan a tagállamok nem hoznak, vagy nem tartanak fenn olyan intézkedéseket, amelyek a jelen Szerz déssel, különösen annak 12. és 81 89. cikkeivel ellentétesek. (2) Az általános gazdasági érdekek szolgálatát ellátó, illetve a pénzügyi monopólium jelleg
vállalatok alá vannak vetve a jelen Szerz dés szabályainak, különösen a
versenyszabályoknak, azzal a korlátozással, hogy ezeknek a szabályoknak az alkalmazása a rájuk ruházott különleges feladatok teljesítését jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza. A kereskedelem fejl dése nem befolyásolható olyan mértékben, amely a Közösség érdekeivel ellentétes. A 86. cikk (1) bekezdése egy utaló szabály, amely egyértelm vé teszi, hogy a versenyszabályok tulajdon-semlegesek, azaz f szabályként ugyanúgy vonatkoznak az általános gazdasági érdek
tevékenységet ellátó állami vállalkozásokra, mint a
magánvállalkozásokra. Ugyanakkor, mint a szövegb l kiderül, az állami vállalkozások létrehozása, illetve kizárólagos jogok létesítése, hatályban tartása önmagában nem tilos, ezt az Európai Unió Bírósága5 ítéleteiben többször is kifejtette. A 86. cikk (2)
3
Európai Közösségek Alapító Szerz dése Az EU versenyjogában a vállalkozásnak sui generis funkcionális fogalma, értelme van, amely elszakad a tagállamok polgári, illetve társasági jogától. Vállalkozásnak min sül minden szervezet ( és természetes személy ) amely valamilyen kereskedelmi, gazdasági tevékenységet fejt ki, függetlenül attól, hogy azt milyen jogi formában teszi és hogyan finanszírozzák ezt a tevékenységet. Közösségi versenyjogi értelemben tehát vállalkozás akár nonprofit szervezet is lehet így kht. is - amelynek célja nem els sorban gazdasági tevékenység kifejtésére irányul. 5 Ld. például C-159/91., illetve C-160/91. számú egyesített ügyeket, illetve a C-364/92. ügyet. 4
6
bekezdése az általános gazdasági érdek szolgáltatások kapcsán kivételt teremt a versenyszabályok alól, amely kivétel alkalmazása egy hármas feltételrendszeren alapul, mely szerint a kivétel akkor létjogosult, ha az alábbi három elv érvényesül: Semlegesség
azaz nem diszkriminál,
A tagállamok szabadsága arra nézve, hogy mit tekintenek általános gazdasági érdek szolgáltatásoknak, Valamint az arányosság elve. Külön kiemelnd , hogy az EKSZ általános érdek gazdasági szolgáltatásról beszél, nem pedig általános érdek
szolgáltatásokról. A különbség egyetlen szó, mégis
rendkívüli jelent séggel bír, mint azt a kés bbiekben kifejtjük. Az Európai Unió 2004-ben több fórumon is foglalkozott a közszolgáltatások helyzetével a tagállamok vonatkozásában. A legutóbbi különös fontossággal bíró
az önkormányzatok számára
dokumentum e témában a 2004. áprilisi keltezés , az
Európai Unió Bizottsága által kiadott, az általános érdek szolgáltatásokról szóló Fehér Könyv6 volt. A Fehér Könyv megpróbálja a közösségi jog által használt fogalmakat tisztázni, és a tagállamokat az egységes jogalkalmazás irányába orientálni. A dokumentum rendkívüli jelent ség , mivel tisztázza az általános gazdasági érdek szolgáltatások, valamint az általános érdek
szolgáltatások közötti különbséget.
Alapvet ez a különbségtétel, figyelemmel arra, hogy a tagállamok korábbi gyakorlata azt mutatja, hogy a magyar jogi terminológiából is ismert közszolgáltatás fogalmát egyes tagállamok gyakorlata az általános gazdasági érdek
szolgáltatások alá
tartozóként kezelte, míg mások már eleve általános érdek szolgáltatásnak tekintették. Az Európai Unió Bizottsága7 az évek során szembesülve ezen eltér gyakorlattal figyelembe véve a 2004. májusában bekövetkezett csatlakozásokat is
felismerte,
hogy szükség van az egységes jogértelmezésre, különösen az újonnan belép tagállamok kialakulatlan fogalomhasználatának egyértelm vé tétele érdekében. A dokumentum a közszolgáltatási tevékenységet mint általános érdek szolgáltatást definiálja.
6 7
Weissbuch zu Dienstleistungen von allgemeinen Interesse, COM (2004) 374 endgültig Továbbiakban: Bizottság.
7
2.2. A Bizottság Fehér Könyvben kifejtett álláspontja
A Fehér Könyv a fogalommagyarázatok körében határozottan kijelenti, hogy az általános érdek szolgáltatás fogalmát közvetlenül az EKSZ nem tartalmazza8. Ennek súlyos következményei vannak a közösségi jog alkalmazása szempontjából, ugyanis azok a jogterületek, amelyekr l az alapszerz dés nem rendelkezik, nem tartoznak a közösségi jog hatálya alá. Ilyen értelmezésben tehát jelenlegi álláspontjának
és ez megfelel a Bizottság
a közszolgáltatások nem tartoznak az EU által szabályozott
tárgykörökbe, jogi kereteit tehát az egyes tagállamok nemzeti joga határozza meg. A Fehér Könyv megállapítja:9 a tagállamok közötti terminológiai különbségek, szemantikai tisztázatlanságok és az eltér hagyományok az európai szint viták során számos félreértést okoztak. A közérdek
szolgáltatásokat illet en az egyes
tagállamokban más-más fogalmakat és definíciókat alkalmaznak, a mindenkori történelmi, gazdasági, kulturális és politikai fejl dés függvényében. A Fehér Könyv ennek megfelel en leszögezi, hogy a közérdek általános érdek
szolgáltatások, azaz másként az
szolgáltatások fogalma magában az EKSZ-ben nem szerepel. A
közösségi gyakorlatban ezt az EKSZ-ben használatos általános gazdasági érdek szolgáltatások fogalmából vezették le. Jelentéstartalma meghaladja az általános gazdasági érdek
szolgáltatások körét, mivel mindazokat a piaci és nem piaci
szolgáltatásokat is felöleli, amelyeket állami szervek a köz érdekében ellátnak, és amelyek ennélfogva sajátos közhasznú kötelezettségekkel járnak együtt. Az általános gazdasági érdek szolgáltatások fogalma az EKSZ 16. cikkében10 és a korábban már idézett 86. cikkének 2. bekezdésében fordul el . Közelebbi meghatározása sem ott, sem az abból levezetett jogszabályokban nem szerepel.
8
F.K. 28.o. F.K.28.o. 10 A 16. cikk így hangzik: A 73., a 86. és a 87. cikk csorbítása nélkül és tekintetbe véve az általános gazdasági érdek szolgáltatásoknak az Unió közös értékein belül betöltött helyét, valamint a társadalmi és területi kohézió el mozdítását érint jelent ségét, a Közösség és a tagállamok a jelen Szerz dés alkalmazási körén belül ket megillet mindenkori jogosítványok keretében gondoskodnak arról, hogy e szolgáltatások m ködésének alapelveit és feltételeit úgy alakítsák, hogy azok feladataiknak eleget tehessenek. 9
8
A közösségi gyakorlatban azonban messzemen egyetértés van arra nézve, hogy az általános gazdasági érdek szolgáltatások fogalma els sorban a nagy hálózatokat m ködtet
gazdasági ágak, úgymint a közlekedés, a postaszolgálatok, az
energiaszektor és a távközlés meghatározott szolgáltatásaira vonatkozik11. Mint a Fehér Könyvb l kiderül, a viták résztvev i fontosnak tartják a gazdasági/nem gazdasági jelleg
különbségtételt. Jóllehet megvan a törekvés a
szociális szolgáltatásokat nyújtók közösségi jogi státusának további tisztázása, valamint a nem gazdasági jelleg közérdek szolgáltatásoknak az európai szociális modell keretében történ megóvása iránt, ugyanakkor azonban általános az egyetértés a tekintetben, hogy az EU-nak nem kell többlethatásköröket kapnia a nem gazdasági jelleg szolgáltatások területén. Az EKSZ 16. cikkében szerepl alapelvekhez és az Alapjogok Chartájának 36. cikkében12 foglaltakhoz híven, a Bizottságnak a hatáskörébe tartozó politikai intézkedések és tevékenységek kapcsán maradéktalanul figyelembe kell vennie a közérdek szolgáltatások sajátos szerepét. A Fehér Könyvben a Bizottság ígéretet tesz, hogy törekedni fog annak biztosítására, hogy az Európai Unió ezentúl is konstruktív módon járuljon hozzá az európai modell szerves részét képez
közérdek
szolgáltatások további alakításához, és eközben a tagállamok sokszín hagyományai, struktúrái és adottságai is megmaradjanak. A megfelel bb jogalkotás13 alapelveivel összhangban
a
lényeges
kezdeményezések
esetében
végzend
el zetes
hatásfelmérés14, valamint az adott közösségi politikai intézkedések rendszeres értékelése szintén el segíti majd e célkit zés megvalósítását. Ezzel összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a Bizottságnak a bels szolgáltatások irányelvével kapcsolatosan kidolgozott javaslata15is
piaci
a fentieknek
megfelel en - csak azokra a szolgáltatásokra vonatkozik, amelyek gazdasági tevékenységet jelenítenek meg. Ki vannak zárva bel le a közérdek , nem gazdasági
11
F.K.9.o. A 36. cikk így hangzik: Az Unió az általános gazdasági érdek szolgáltatásokhoz való hozzáférést úgy ismeri el és úgy tekinti, amint azt az Európai Közösségek létrehozásáról szóló Szerz déssel összhangban az egyes tagállamok jogszabályi el írásai és szokásai szabályozzák, az Unió társadalmi és területi összetartásának el segítése érdekében. 13 Európai kormányzás; KOM(2002) 275 végl.; 2002.06.05. 14 A Bizottság közleménye a hatásfelmérésr l; KOM(2002) 276 végl.; 2002.06.05. 15 KOM(2004) 2; 2004.01.13. 12
9
jelleg szolgáltatások, ill. csak a gazdasági jelleg közérdek szolgáltatásokra terjed ki16. Az érdemi érvényességi körb l ki vannak zárva továbbá bizonyos olyan tevékenységek, amelyeket a tagállamok adott esetben általános gazdasági érdek szolgáltatásoknak tekintenek, úgymint pl. a közlekedés, vagy amelyekre az ún. származási ország elve szerinti kivételek érvényesek, mint pl. a postaszolgálatok, valamint az áram-, a gáz- és a vízellátás. Ám ami még fontosabb: a javasolt irányelv sem az általános gazdasági érdek szolgáltatások liberalizálását nem kívánja meg a tagállamoktól, sem a finanszírozási és szervezési módozatokba nem avatkozik bele. Az EU-n belül napjainkban az általános érdek szolgáltatások körébe tartozó közszolgáltatások listája körülhatárolatlan. Pillanatnyilag a közösségi jog álláspontja az, hogy a közszolgáltatások körének meghatározása a tagállamok feladata, ebbe nem szól bele az EU. A helyi önkormányzatok vonatkozásában ezt els sorban az Ötv. 8. §a rendezi. Jelenleg tehát
álláspontunk szerint - a hivatkozott törvényhelyen
felsorolt17, az ágazati törvényekben részletezett közszolgáltatási feladatok, amennyiben azokat a helyi önkormányzatok saját tulajdonú gazdasági társaságain keresztül végzik, a közösségi jog szempontjából általános érdek szolgáltatásnak min sülnek, és így nem tartoznak a közösségi jog hatálya alá.
16 17
F.K.13.o. Itt hívnám fel a figyelmet arra a tényre, hogy az Ötv.-nek a 8.§-ának felsorolása nem taxatíve jelleg .
10
2.3. Az Európai Unió Bíróságának kapcsolódó esetjoga
A közbeszerzési irányelvek alapvet en két csoportba sorolhatók: egy részük a kormányzati beszerzéseket (vagyis az ún. klasszikus szektorokat, így pl. a területi, illetve a helyi önkormányzatok, az általuk alapított társaságok, továbbá a központi költségvetési szervek), míg más irányelvek a közüzemek vagy közszolgáltatók (vagyis az ún. speciális szektorok, így pl. az önkormányzati közszolgáltatók) beszerzéseit szabályozzák. A kormányzati beszerz k vonatkozásában külön irányelv tartalmazza az árubeszerzésekre, a szolgáltatásokra, továbbá az építési beruházásokra vonatkozó közbeszerzési szabályokat. E mellett a kormányzati beszerz kre irányadó jogorvoslati szabályok is külön irányelvben jelennek meg. A közüzemek közbeszerzéseinek szabályait egy külön irányelv tartalmazza, ugyanakkor a jogorvoslatokra ebben az esetben is egy másik irányelv vonatkozik. A közbeszerzési eljárások lefolytatása során irányadó kötelez en alkalmazandó feltételeket a beszerzés típusokat szabályozó irányelvek tartalmazzák. A kormányzati beszerzések és a közszolgáltatók beszerzéseire vonatkozó szabályok között jelent s eltérések mutatkoznak: a kormányzati beszerz kre szigorúbb, merevebb szabályok érvényesek18. Meghatározhatóak azonban olyan közös szabályozási minimumok, melyek valamennyi irányelvben megtalálhatók. A továbbiakban tanulmány témájára
figyelemmel a
csak a kormányzati beszerz kre, azon belül is az
önkormányzatok helyzetére koncentrálunk. A szolgáltatásnyújtásra vonatkozó közbeszerzési eljárások odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50/EK irányelv kifejezetten az alábbiak szerint rendelkezik:
18
Így pl. a közszolgáltatók szabadon dönthetnek, hogy milyen eljárás-típus választanak, a kormányzati beszerz k viszont csak akkor folytathatnak le nyílt eljárástól eltér közbeszerzési eljárást, ha annak az irányelvben foglalt feltételei fennállnak.
11
1. cikk b) ajánlatkér : az állam, a területi vagy települési önkormányzat, a közjogi intézmény, egy vagy több ilyen szervezet vagy közjogi szerv által alapított társulás; Közjogi intézmény alatt értend minden olyan intézmény: amely nem ipari vagy kereskedelmi jelleg , és kifejezetten közérdek szükségletek kielégítésének céljából alapították, és jogi személyiséggel rendelkezik, és legnagyobb részben az állam, vagy területi, illetve települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz; vagy amelynek irányítása e szervek felügyelete alatt áll; vagy olyan ügyviteli testülete, igazgatósága vagy felügyel bizottsága van, amely tagjainak több mint a felét az állam, területi vagy települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki. 6. cikk Ez az irányelv nem alkalmazható arra a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerz désre, amelyet olyan vállalkozásnak ítéltek oda, amely maga is az 1. cikk b) pontja szerinti, a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések alapján a Szerz déssel összeegyeztethet kizárólagos jogot élvez ajánlatkér . A Bizottság az elmúlt években többször találta szemben magát a tagállamok közszolgáltatásokra vonatkozó szabályaival, így többek között például Németország, Franciaország, Dánia, Olaszország, valamint Hollandia esetében. Az EuB egyetlen ügyben sem mondta ki azonban a közösségi közbeszerzési jog hatályát a közszolgáltatások vonatkozásában. Legutóbb a Bizottság, mint versenyhatóság, Olaszország ellen kezdeményezett eljárást a közösségi közbeszerzési jog vélelmezett megsértése miatt, utóbb azonban maga a Bizottság állította le a saját eljárását, belátva azt a tényt, hogy nincs jogalapja a jelenleg hatályos közösségi jog alapján Olaszország elmarasztalására19. A kifogásolt olasz jogszabály kimondja, hogy az ajánlatkér , illetve saját tulajdonú cége között nem kell alkalmazni a közbeszerzési jogszabályokat. Ezt a konstrukciót a közösségi jog az ún. in-house eljárás névvel illeti, és elismeri. A jöv ben 19
figyelemmel a tagállamok
Ld.: IP/04/1294 sz. dokumentum, Brüsszel, 2004.10.25.
12
gyakorlatára
az EuB várhatóan állást fog foglalni az in-house eljárás közösségi jogi
megítélésének tárgyában, mindaddig a konstrukció szabadon alkalmazható, és alkalmazott is mind a régebbi, mind az új tagállamok körében20, megfelel en az EuB korábban a tárgyban hozott
és kés bbiekben hivatkozott
ítéleteinek.
Megjegyzend , hogy az EU feltételezhet en a továbbiakban is jogszer nek fogja ítélni a közszolgáltatások kivételezett helyzetét, figyelemmel a tagállamok ilyen irányú elvárásaira, valamint arra, hogy az új közbeszerzési irányelvek21sem tartalmaznak a korábbiaktól eltér szabályozást ebben a kérdéskörben, vagyis a jöv ben is lehet vé teszik a kivételt. E helyen idézni szeretnénk az EuB-nak a fenti irányelv értelmezése kapcsán a Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft GmbH (HI) kontra Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft ügyben22hozott ítéletét, mely szerint a 92/50/EK irányelv I. és II. címének rendelkezéseire a nemzeti bíróságok el tt a jogalanyok közvetlenül hivatkozhatnak. A II. és VI. címek rendelkezéseire a jogalanyok szintén közvetlenül hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok el tt, amennyiben a szövegezés egyedi vizsgálata azt egyértelm nek, kell en világosnak és pontosnak találja ahhoz, hogy a szolgáltatást nyújtók a nemzeti bíróságok el tt arra hivatkozhassanak. A fentiekb l logikusan következik, hogy amennyiben egy, a törvény alapján közfeladatot ellátó ajánlatkér nek min sül szerv
például települési önkormányzat
közszolgáltatási feladatait saját, vagy többségi tulajdonú társasága23útján látja el, kettejük viszonyában sem a közösségi, sem az annak alapján létrejött nemzeti 20
Az alábbiakban néhány kiemelt példa a tagállamok gyakorlatából az in-house eljárás alkalmazása kapcsán. Ausztria: a közbeszerzés jog hatálya alól kivételt jelentenek az olyan megbízások, ahol az ajánlattev k egy vállalatot alkotnak, és a teljesítéshez szükséges infrastruktúra az tulajdonukban van. Franciaország: nem tartozik a közbeszerzési törvény hatálya alá: ha az említett közszervezetek, olyan szerz d féllel kötnek szerz dést, akit ellen rzésük alatt tartanak, ugyanolyan módon, mint saját részlegüket, és a tevékenység jelent s részét ez végzi. az olyan szolgáltatási szerz dések, amelyek a másik fél kizárólagos jogán alapulnak, az adott tevékenység végzésére vonatkozóan. Anglia: a közbeszerzési jogszabályt nem lehet alkalmazni: azon szolgáltatások esetén, amelyeket egy másik beszerz szervezet ( .) lát el. Csehország: a közbeszerzési törvény hatálya nem terjed ki: a teljes egészében a beszerz minisztérium, vagy egyéb államigazgatási szerv, illetve területi önkormányzati egység által e célból létrehozott jog személy termékeinek, munkájának, vagy szolgáltatásainak beszerzésére a közszolgáltatásokra 21 17/2004/EK, valamint 18/2004/EK irányelvek. 22 C-258/97. 23 Ebben az esetben a konkrét jogi forma nem bír jelent séggel, figyelemmel a közösségi jog által használt vállalkozás fogalomra.
13
közbeszerzési jog nem alkalmazható. Jelen álláspontunkat alátámasztja az EuB közbeszerzési irányelvek értelmezése kapcsán
a
hozott több további ítélete is,
amelyeket példálózó jelleggel az alábbiakban részletezünk. Külön kiemelést érdemel a Teckal Srl kontra Comune di Viano és Azienda Gas-Acqua
Consorziale
(AGAC)
de
Reggio
Emilia
ügy24.A
Tribunale
amministrativo regionale per l.Emilia-Romagna az 1998. március 10-i, az EKSZ 177. cikke25 alapján el zetes döntést kérve, egy kérdést tett fel az EuB.-nak a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 92/50/EGK tanácsi irányelv, fentiekben már idézett 6. cikkének értelmezésére vonatkozóan. Ez a kérdés egyrészr l a Teckal Srl26 másrészr l a Viano település és az Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia27 között folyó perben merült fel, amely azzal kapcsolatos, hogy az említett település egyes középületek f tési berendezéseinek m ködtetésére szerz dést ítélt oda. Tekintsük át el ször röviden a vonatkozó jogi hátteret az eset közelebbi vizsgálatának érdekében. A területi és települési önkormányzatok szervezetér l szóló, 1990. évi CXLII. számú olasz 22. szakaszának (3) bekezdése el írja, hogy a települések gondoskodnak a
közszolgáltatások teljesítésér l, amely szolgáltatások
olyan javak el állítására és tevékenységekre vonatkoznak, amelyek el segítik a helyi közösségek azdasági és polgári fejl dését szolgáló szociális célok megvalósulását. Az 1990. évi CXLII. törvény vonatkozó szakaszának értelmében a települések ezeket a szolgáltatásokat elláthatják saját hatáskörben, harmadik személyekkel kötött koncessziós szerz dések útján, vagy megbízhatnak ezzel a feladattal speciális vállalkozásokat,
nyereségszerzésre
nem
törekv
társaságokat,
vagy
olyan
részvénytársaságokat, amelyek t kéjében az önkormányzat többségi részesedéssel rendelkezik. Viano városának képvisel testülete egy, 1997. május 24.-án kelt. határozatával megbízta az AGAC-ot egyes középületek f tési berendezéseinek üzemeltetésével. Ezt a döntést nem el zte meg nyilvános ajánlattételi felhívás. A határozat következtében
24
C-107/98. A jelenlegi számozás alapján ld. A 234. cikket. 26 A továbbiakban: Teckal. 27 A továbbiakban: AGAC. 25
14
az AGAC feladata lett az érintett középületek f tési berendezéseinek m ködtetése és karbantartása, ideértve a szükséges javítási munkálatokat, valamint a tüzel anyag szállítását is. Ezzel szemben a Teckal egy f tési szolgáltatások nyújtásával foglalkozó magánjogi vállalkozás, amely feladatkörében magánjogi személyeknek és egyes közjogi szervezeteknek f t olajat szolgáltat, amelyet közvetlenül a gyártóktól szerez be. A vállalkozás ezenkívül k olajjal, illetve gázzal m köd
f tési berendezések
m ködtetésével is foglalkozik. A Teckal Viano város képvisel testületének határozata ellen keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale per l.Emilia-Romagna el tt, arra hivatkozva, hogy Viano településnek le kellett volna folytatnia a közösségi jog által el írt, közbeszerzési szerz dések odaítélésére irányuló eljárást, azaz nem volt joga a szerz dés közvetlen odaítélésére a Teckal jogi szakért inek álláspontja szerint. Az EuB el tt el zetes döntéshozatali eljárást kezdeményez
olasz nemzeti
bíróság a tényállás alapján nem tudta eldönteni, hogy a 92/50/EK irányelv vagy a 93/36/EK irányelv alkalmazandó-e, abban azonban biztos volt, hogy a szerz dés értéke mindenképpen átlépi a fenti irányelvek által meghatározott 200 000 ECU-s küszöbértéket. Az EuB eljárása során ítéletében megállapította, hogy Viano település, mint helyi önkormányzat a 93/36/EK irányelv 1. cikkének b) pontja értelmében ajánlatkér nek min sül. A nemzeti bíróság feladata tehát, hogy megvizsgálja, vajon az ezen önkormányzat és az AGAC közötti kapcsolat kimeríti-e a 93/36/EK irányelvben el írt többi feltételt is ahhoz, hogy meg lehessen állapítani az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerz dés létét. Erre akkor van lehet ség az irányelv 1. cikke a) pontja értelmében, ha az írásban létrejött visszterhes szerz dés például termékek megvételére irányul. Az EuB megállapította, hogy a szóban forgó esetben nem vitás, az AGAC fizetés ellenében árukat, nevezetesen tüzel anyagot szállít Viano városa számára. Annak a kérdésnek a megítéléséhez azonban, hogy fennáll-e egy közbeszerzési eljárás köteles szerz dési konstrukció, az olasz bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a két, egymástól elkülönül személy között létrejött-e erre vonatkozó megállapodás. A 93/36/EK irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében e tekintetben elvileg elegend az, hogy a szerz dés egyrészr l egy területi vagy települési önkormányzat,
15
másrészr l pedig egy t le jogilag megkülönböztethet személy között jött létre. Nem err l van azonban szó abban az esetben, ha a területi vagy települési önkormányzat a kérdéses személy felett olyan ellen rzést gyakorol, mint amelyet a saját szervei felett, és ha ez a személy a tevékenységét lényegében az t fenntartó önkormányzattal vagy önkormányzatokkal együtt végzi. Az EuB ítéletében megfogalmazta, hogy az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/36/EK irányelv alkalmazható abban az esetben, ha egy olyan ajánlatkér , mint egy területi vagy települési önkormányzat egy t le formailag megkülönböztethet , és önálló döntéshozatali hatáskörrel rendelkez
vállalkozással kíván termékek szállítására
irányuló visszterhes írásbeli szerz dést kötni. Ez az irányelv azonban nem alkalmazható abban az esetben, ha a területi vagy települési önkormányzat a jogilag megkülönböztethet személy felett olyan ellen rzést gyakorol, mint amelyet a saját szervei felett, és ha ez a személy a tevékenységét lényegében az
t fenntartó
önkormányzattal vagy önkormányzatokkal együtt végzi. A 93/36/EK irányelv alkalmazása szempontjából nincs jelent sége annak, hogy ez a vállalkozás maga is ajánlatkér -e vagy sem. Mint látható, itt még ajánlatkér nek sem kell min sülnie az adott szervnek. Szintén említésre méltó a Telekom Austria-ügy28, amelyben az EuB kimondta, hogy az ajánlatkér által a teljes egészében saját tulajdonú társaságával kötött visszterhes szerz dése nem tartozik a 93/38/EK irányelv hatálya alá a közösségi jog jelenlegi állása szerint. Az EuB ítéletének szövege szerint a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési
ágazatokban
m köd
vállalkozások
beszerzési
eljárásainak
összehangolásáról szóló 93/38/EK irányelv megcélozza az olyan írásbeli visszterhes szerz dést, amelyet egyrészr l egy, valamely tagállam törvényhozása által kifejezetten távközlési szolgáltatás teljesítésével megbízott vállalat, amelynek t kéjét teljes mértékben e tagállam állami szervei birtokolják, másrészr l egy magánvállalat kötött meg, abban az esetben, ha a szerz dés által az els vállalat a második vállalatot a lakosság részére történ 28
terjesztés céljából nyomtatott és elektronikus használatra
C-324/98.
16
alkalmas
telefon
el fizet i
összesít k
(telefonkönyvek)
gyártásával
és
megjelentetésével bízza meg. Mindamellett, annak ellenére, hogy a 93/38/EK irányelv célba veszi
így az
EuB ítéletének szövege - az ilyen fajta szerz dés a közösségi jog jelenlegi állása szerint nem tartozik az irányelv hatálya alá, többek között azon tény következtében, hogy az els vállalat által a második vállalatnak nyújtott ellenszolgáltatás abban áll, hogy ez utóbbi a fizetsége érdekében megkapja saját szolgáltatása hasznosítási jogát. Ugyanakkor az EuB azt is kimondta, annak ellenére, hogy az ilyen szerz dések a közösségi jog jelenlegi állása szerint nem tartoznak a 93/38/EK irányelv hatálya alá, az azokat megköt
ajánlatkér k kötelesek tiszteletben tartani az EKSZ alapelveit,
különös tekintettel a diszkrimináció-mentesség elvére.
17
3.Az önkormányzatok közszolgáltatási feladatainak szabályozása a hatályos magyar jogban
3.1.A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény29, valamint a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény kapcsolódó rendelkezései
A közszolgáltatás fogalomkörének meghatározása tekintetében els sorban az Ötv. 8. §-a
illetve a F városi Önkormányzat vonatkozásában a 63/A § - bír
jelent séggel. A hivatkozott jogszabályhelyek felsorolást tartalmaznak a helyi önkormányzatok lehetséges feladatait illet en. Mint az Ötv. indoklása többször is hangsúlyozza, ez a felsorolás nem taxatíve, tehát nem öleli fel teljes kör en a közszolgáltatások terén lehetséges önkormányzati feladatokat. Formai szempontból erre utal például az Ötv. 8.§ (1) bekezdésében , valamint a 63/A §-ban a különösen kifejezés30is. Az Ötv. 8.§-a a helyi közszolgáltatások körében többek között rendelkezik a településfejlesztés, -rendezés, szociális ellátás, helyi közm , energiaszolgáltatás, stb. feladatairól31. 29
Továbbiakban: Ötv. Ld.: Ötv. indoklása a 8.§ és 63/A § szakasz tekintetében. 31 8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemet fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi t zvédelemr l, közbiztonság helyi feladatairól; közrem ködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésr l, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokrólvaló gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közm vel dési, tudományos, m vészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek el segítése. (2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehet ségeit l függ en -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. (3) Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételekt l függ en eltér en is megállapíthatók. (4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésr l, az általános iskolai oktatásról és nevelésr l, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemet fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. (5) A települési önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszervez d közösségeinek a tevékenységét, együttm ködik e közösségekkel. A képvisel -testület a szervezeti és m ködési szabályzatában 30
18
A
közösségi
önkormányzatok,
jog
illetve
tekintetében a
saját
eddig
tulajdonú
ismertetettek
alapján
gazdasági
társaságok
a
helyi közötti
közszolgáltatások nyújtását célzó jogviszony tekintetében kizárt a közbeszerzési irányelvek, valamint ezzel összefüggésben az azokat átültet új Kbt. alkalmazása. Ilyenkor ugyanis az önkormányzat nem egy
az új Kbt. szerinti
szolgáltatást rendel
meg a maga számára, hanem közszolgáltatást nyújt a saját tulajdonú gazdasági társasága útján az állampolgárok számára. Fontos tehát leszögezni, hogy a közszolgáltatás fogalma nem azonos a közbeszerzési irányelvek, valamint az új Kbt. által is használt szolgáltatás kifejezéssel. Visszautalva az el z ekben elmondottakra, a közszolgáltatás közösségi jogi szempontból nem egyszer en szolgáltatás, hanem általános érdek szolgáltatás és mint ilyen, nem tartozik a közösségi jog hatálya alá. Lényeges megállapítanunk, hogy a közszolgáltatási feladatok ellátása körében akár építési beruházásra, árubeszerzésre is sor kerülhet, álláspontunk szerint ez sem tartozik az új Kbt. hatálya alá amíg abban csak az önkormányzat, illetve saját tulajdonú gazdasági társasága vesz részt. Annak ellenére, hogy ezzel a megállapítással mind az Európai Unió Bizottsága, mind új Kbt. el készítési feladatait ellátó Igazságügyi Minisztérium egyetért, az új Kbt. szövegéb l mindez nem közvetlenül, hanem csak áttételesen vezethet
le, figyelemmel arra, hogy a törvény a hatály
tekintetében félreérthet en fogalmaz. Álláspontunk szerint szükséges lenne az új törvényszövegben egyértelm vé tenni, hogy a továbbiakban a közszolgáltatások nyújtása, bizonyos feltételek fennállása mellett különleges megítélés alá esik. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a kérdés tisztázása törvényi szinten történjen meg. Amennyiben ez nem történik meg, úgy az Európai Unió részér l az a kritika érheti a magyar jogalkotót, hogy nem megfelel en ültette át a közbeszerzésekre vonatkozó irányelveket. A közösségi jog sajátossága, hogy a nemzeti jogrendszerek felett áll, így amennyiben Magyarország a számára nyitva álló határid alatt nem ülteti át megfelel en az irányelveket, úgy azok rendelkezéseire az Európai Unió Bírósága által kidolgozott vertikális hatály elvének megfelel en, közvetlenül lehet hivatkozni, az átültetésr l rendelkez megfelel magyar jogszabály hiányában is. A vertikális határozza meg, mely önszervez d közösségek képvisel it illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képvisel -testület és bizottsága ülésein.
19
hatály esetében magánszemélyek a tág értelemben vett állammal szemben hivatkozhatnak a hatályos rendelkezésre. Az irányelvek közvetlen hatályának elvét az EuB els sorban a Ratti- és Grad-ügyekben dolgozta ki. Amennyiben egy önkormányzat a közszolgáltatási feladatát nem saját tulajdonú32 gazdasági társaság útján kívánja ellátni, hanem kilépve a piacra, onnan kíván kiválasztani egy gazdasági jogalanyt a közszolgáltatási feladatok nyújtására, úgy ebben az esetben ez a tevékenység már nem min sül általános érdek szolgáltatásnak, hanem általános érdek
gazdasági szolgáltatásnak, így vonatkoznak rá mind a
versenyszabályok, mind pedig a közbeszerzésekre vonatkozó rendelkezések. Ugyancsak vonatkoznak az új Kbt. rendelkezései arra az esetre, ha az önkormányzat saját részére saját tulajdonú társaságától rendelne meg az új Kbt.szerinti szolgáltatás fogalmába tartozó tevékenységet. Ugyanez a helyzet akkor is, ha az önkormányzat saját tulajdonú társasága harmadik félt l kíván feladat ellátásához szükséges
akár a közszolgáltatási
szolgáltatást megrendelni.
Mindezek alapján tehát a saját gazdasági társaságon keresztül ellátott közszolgáltatási feladatok különleges elbírálás alá esnek, és a közösségi jog szerint az általános érdek
szolgáltatás fogalmi körébe tartozna. A nemzeti jogalkotó
természetesen dönthet úgy, hogy szigorít a közbeszerzési jogszabályok alkalmazási körén és kiterjeszti azt a közszolgáltatásokra is, ezt azonban a közösségi jog nem követeli meg. Egy ilyen jelleg
szabályozás viszont jelen
helyzetben álláspontunk szerint nagyban ellehetetlenítené az önkormányzatok feladatellátását és beláthatatlan következményekkel járna.
32
Állami, önkormányzati tulajdonúnak min sül egy gazdasági társaság, ha az állam/önkormányzat a többségi tulajdonosa az adott vállalkozásnak. Err l b vebben az Európai Unió Bizottsága által kiadott, COM (2004) 327 számú Zöld Könyve szól.
20
4. Közszolgáltatások finanszírozásnak közösségi jogi követelményei
4.1. Az els dleges és a másodlagos jogforrások rendelkezései A korábban már részletezett 86. cikken túl szükséges idéznünk az állami támogatásokra vonatkozó 87. cikk (1) bekezdését is ebben a témában. 87. cikk (1) Ha e Szerz dés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének el nyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. Mind az EuB33, mind pedig az Európai Unió Bizottságának34 álláspontja szerint a közszolgáltatást ellátó vállalkozások támogatása nem min sül állami támogatásnak és így nem is tilos
ha a nyújtott kompenzáció mértéke nem haladja meg a közfeladat
ellátásához szükségese nettó többletköltségeket, mivel így a vállalkozás semmiféle el nyhöz sem jut, amely hatással lehetne a versenyre. Az a támogatás azonban, amely nem az ellátott közfeladathoz köt dik, hanem pusztán a jogi státuszhoz, ahhoz a tényhez, hogy egy vállalkozás állami, önkormányzati kézben van, tilos. Kiemelked az EuB joggyakorlatából az a megállapítás is35, mely szerint egy rendelkezés hatályba lépésekor nem min sül állami támogatásnak, ha a szabály által érintett vállalkozások olyan szektorban tevékenykednek, ahol nincs közösségen belüli verseny. Amennyiben kés bb az ágazat liberalizálása megtörténik, úgy a támogatást létez
támogatásnak kell min síteni. A létez
támogatás fogalma alapvet en a
jogbiztonság alapelvére épül. A fogalom célja, hogy bizonyos hatályban lév szabályok ne váljanak az EKSZ-el ellentétessé a tagállam belépését követ en. Amennyiben azonban kés bb a tagállam módosítja a szabályait, többé nem hivatkozhat a létez támogatás elvére. 33
Pl.: C-53/00 ( Ferring-ügy ) Az EB egyúttal az EU versenyhatóságai is. 35 T-298/97, T312/97, T-315/97, T-600/97, T-1/98, T-3/98, T-6/98 és T-23/98 egyesített ügyek ( Alzetta-ügy ) 34
21
A 80/723/EGK irányelv és módosításai36hivatottak a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságát biztosítani, különös tekintettel a tagállamok által az állami alapok terhére biztosított közvetlen támogatásokra. Az irányelv rendelkezései annyiban jelent sek, hogy a helyi önkormányzatokkal közszolgáltatási szerz déses viszonyban álló vállalkozások kötelesek az önkormányzati kompenzációt az egyéb pénzeszközeikt l elkülönítetten kezelni. Az irányelvet és módosításait a 105/2003. (VII.18.) Korm.rendelet ültette át, amelynek néhány rendelkezését az alábbiakban emelnénk ki. 3. § (1) A közvállalkozások bels
számvitelükben elkülönítik mindazon
támogatásokat, amelyeket az államháztartási szervek közvetlenül vagy közvetve (más közvállalkozásokon, illetve pénzintézeteken keresztül) juttattak, így különösen: a) a m ködési veszteségek pótlását; b) a t kejuttatást; c) a vissza nem térítend támogatásokat és a kedvezményes feltételek mellett nyújtott kölcsönöket; d) az államháztartási szervek által kiszabott pénzügyi terhek megtérítését. (2) A közvállalkozások külön nyilvántartást vezetnek: a) az osztalékról vagy az esedékes jutalékról való teljes vagy részleges lemondás révén nyújtott pénzügyi el nyökr l; b) a felhasznált állami pénzeszközök elvárható megtérülésér l való lemondásról. (3) Az (1)-(2) bekezdésekben meghatározott támogatásokat a közvállalkozások bels számvitelükben, illetve külön nyilvántartásukban oly módon tartják nyilván, hogy egyértelm en megállapítható legyen, hogy mely könyvelési tételek állnak azokkal kapcsolatban, valamint hogy a pénzeszközöket ténylegesen mire használták fel. Illetve: 6. § (1) A közvállalkozások a 3. § (1) bekezdése szerinti nyilvántartást, valamint a 3. § (2) bekezdése szerinti külön nyilvántartást a pénzeszközök rendelkezésre bocsátásától számított öt évig, illetve - amennyiben a pénzeszközök tényleges felhasználására egy kés bbi üzleti évben kerül sor - ezen üzleti év végét l számított öt 36
85/413/EGK irányelv, 93/84/EGK irányelv, valamint a 2000%2/EK irányelv.
22
évig meg rzik, és az Európai Bizottság felhívására - a pénzügyminiszter útján - annak rendelkezésére bocsátják. (2) Az elkülönített elszámolások vezetésére kötelezett vállalkozások az 5. § (2) bekezdése szerinti nyilvántartást öt évig meg rzik. (3) A 4. § (1) bekezdésében meghatározott közvállalkozások nevét és bevételi adatait tartalmazó jegyzéket a pénzügyminiszter minden év március 31-éig megküldi az Európai Bizottságnak. (4) A 4. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott adatokat és dokumentumokat a pénzügyminiszter minden év szeptember 30-ig az Európai Bizottság rendelkezésére bocsátja. Mindezekre a helyi önkormányzatok által kötött szerz désekben, illetve a támogatások során fokozottan figyelemmel kell lenni.
23
4.2. Az Altmark-ügyben kifejtett finanszírozási kritériumok
Van a közszolgáltatásoknak
azaz az általános érdek szolgáltatásoknak
egy
olyan területe, amely vonatkozásában, a korábbiakban mondottaktól függetlenül, mégiscsak érvényesül a közösségi jogi szabályozás. Ez a terület pedig az állami támogatások megengedhet sége, azon belül is a közszolgáltatások ellátásának finanszírozása. Az EuB-nak az Altmark-ügyben37 2003. július 14.-én Luxemburgban meghozott ítélete meghatározó jelent ség ebben a körben. Annak ellenére, hogy az ítélet kiindulópontjául a közlekedési szolgáltatások megítélése szolgált, az Európai Unió Bírósága által az ügyben megfogalmazott finanszírozási követelmények az Európai
Unió
Bizottságának
álláspontja
szerint38iránymutató
jelleg ek
és
alkalmazandóak minden közszolgáltatási tevékenység finanszírozása esetén. Az EuB C-280/00 számú ítéletének lényegi rendelkezései az alábbiakban foglalható össze. A Tanács 1969. június 26-i, 1191/69/EGK sz. (EGK)-rendelet, a vasúti, közúti és belvízi közlekedési közszolgáltatás fogalmában benne rejl kötelezettségek terén a tagállamok tevékenységér l szóló, az 1991. június 20-i 1893/91 sz. tanácsi rendeletben módosított változata, mindenekel tt az 1. cikk, 1. bek., 2. albekezdése úgy értelmezend , hogy egy tagállam számára adott a lehet ség, hogy ezt a rendeletet a városi, el városi és regionális közlekedésben feltétlenül állami vagy önkormányzati támogatásra szoruló járatok üzemeltetésére ne alkalmazza, és alkalmazását azokra az esetekre korlátozza, amelyekben másképpen a kielégít közlekedési ellátás nem lehetséges; ez azonban csak azzal a feltétellel érvényes, hogy biztosítva van a jogbiztonság alapelve. Az EKSZ 87. cikk. 1. bekezdése alkalmazásának azon feltétele, mely szerint a támogatásnak
37 38
alkalmasnak
kell
lennie
a
tagállamok
közötti
kereskedelem
Case 280/00. Mindez a F városi Önkormányzat által 2004. május 19.-én megrendezésre került konferencián is elhangzott.
24
befolyásolására, nem a nyújtott közlekedési szolgáltatások helyi vagy regionális jellegének vagy az érintett tevékenységi terület méretének függvénye. A városi és el városi valamint regionális közlekedésben alkalmazott járatszolgáltatások üzemeltetését lehet vé tev állami és önkormányzati támogatások azonban nem esnek ezen rendelkezés hatálya alá, amennyiben olyan kiegyenlít juttatásként értelmezend k, amely olyan szolgáltatások ellentételezését jelenti, amelyeket a kedvezményezett vállalat közhasznú kötelezettségek teljesítése érdekében végez el. Ezen kritérium alkalmazásához az el terjesztést benyújtó bíróságnak meg kell vizsgálnia, teljesülnek-e az alábbi feltételek: a támogatások nyújtása során figyelemmel kell lenni az EKSZ 87. cikkének (1) bekezdésében39 foglaltakra, az állami és önkormányzati támogatások azonban nem esnek ezen rendelkezés hatálya alá, amennyiben olyan kiegyenlít juttatásként értelmezend k, amely olyan szolgáltatások ellentételezését jelenti, amelyeket a kedvezményezett vállalat közhasznú
kötelezettségek teljesítése érdekében végez el. Ezen
kritérium alkalmazásához meg kell vizsgálni, teljesülnek-e az alábbi feltételek: o
el ször:
a
kedvezményezett
vállalatot
ténylegesen
közhasznú
kötelezettségek ellátásával bízták-e meg, és ezeket a kötelezettségeket egyértelm en meghatározták-e; o másodszor: a kiegyenlít
juttatás kiszámításának alapjául szolgáló
paramétereket ezt megel z en objektív és átlátható módon alakították-e ki; o harmadszor: nem lépi-e túl a kiegyenlítés az ahhoz szükséges mértéket, hogy a közhasznú kötelezettségek teljesítésének költségeit az eközben elért bevételek és az ezen kötelezettségek teljesítéséb l származó megfelel mérték nyereség figyelembevételével egészben vagy részben fedezze;
39
87. cikk (1) Ha e Szerz dés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének el nyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
25
o negyedszer: a szükséges kiegyenlítés mértékét - amennyiben a közhasznú
kötelezettségek
elvégzésével
megbízandó
vállalat
kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történt - azon költségek elemzése alapján határozták-e meg, amelyek egy átlagos, jól vezetett, megfelel felszereltséggel rendelkez , a közhasznúság által támasztott követelményeknek megfelelni képes hasonló vállalatnál jelentkeznének az érintett kötelezettségek teljesítése során, miközben az így elért bevételeket és az ezen kötelezettségek teljesítéséb l adódó megfelel mérték nyereséget figyelembe kell venni.
26
5. Végkövetkeztetések
Az eddigieket összegezve a közösségi joggal összhangban, álláspontunk szerint meg van a lehet sége, hogy az Ötv.-ben lefektetett, és az ágazati jogszabályokban részletezett közszolgáltatási feladataikat akár költségvetési intézményeik, vagy saját tulajdonúnak min sül gazdasági társaságaik kizárólagossággal való felruházása útján, akár a piac szerepl inek versenyeztetése során kiválasztott gazdasági társaságokkal kötött szerz dés útján valósítsák meg. Hangsúlyozandó, hogy az ilyen típusú kizárólagosággal történ felruházáshoz nem szükséges az új Kbt. által megkövetelt kizárólagos jog jogszabályban, vagy közigazgatási határozatban történ
nyújtása,
elegend a puszta jogi tény, hogy az adott közszolgáltatást az önkormányzat saját tulajdonú gazdasági társasága révén valósítja meg. A jogi lehet sége tehát mindkét megoldásnak fennáll, az már azonban nem jogi, hanem politikai döntés, hogy egy adott önkormányzat melyik utat, vagy akár mindkett t párhuzamosan, választja. Mindezek alapján tehát, véleményünk szerint a magyar helyi önkormányzatok el tt az Ötv.-ben meghatározott közszolgáltatási feladatainak ellátása érdekében, az alábbi lehet ségek állnak. Amennyiben az Ötv. 8. §-ban szabályozott közszolgáltatási feladatait költségvetési szerve, vagy saját tulajdonúnak min sül gazdasági társasága útján látja el, úgy az a hatályos EU-szabályozás értelmében általános érdek szolgáltatásnak min sül, és ennek megfelel en erre a jogviszonyra a közösségi jog szabályai csak a finanszírozás tekintetében alkalmazandóak. A saját tulajdonú társaság és az önkormányzat között a közösségi jog még közszolgáltatási szerz dés létét sem követeli meg. Természetesen a finanszírozás elveit és kereteit megfelel jogi dokumentumban rögzíteni kell, de erre nézve nincs közösségi el írás. Ebben a körben a közbeszerzési jogszabályok alkalmazására sincs mód.
27
Amennyiben az adott helyi önkormányzat az Ötv. 8 §-ban szabályozott közszolgáltatási feladatait az el z ekt l eltér en, harmadik fél útján kívánja nyújtani, úgy ez a tevékenység már a versenyszabályok körébe tartozónak min sül, így a feladatellátást versenyeztetni kell. Kett s megítélés alá esik a vagyonkezelési tevékenység. A közösségi jog szempontjából a vagyonkezelés
hiszen a közfeladatok ellátását szolgáló
önkormányzati vagyon kezelésér l van szó
fogalmilag a közszolgáltatások
körébe esik. Erre kit n példa Lipcse város közszolgáltatásának szabályozása.40 Egy
bizonyos,
az
önkormányzati
vagyonkezelési
tevékenységek
hovatartozásának pontos megítélésére nézve jelenleg nem létezik hatályos magyar szabályozás, ami értelmezési nehézségekhez vezethet Az önkormányzatok tekintetében különös jelent sége van az új Kbt. 4. § 13. pontjának, amely a szolgáltatások
és nem az általános érdek szolgáltatásnak
min sül közszolgáltatások - terén nyújtható kizárólagos jogot szabályozza. Ilyen kizárólagos jog már több önkormányzati társaság vonatkozásában létezik. Ezek fenntartása álláspontunk szerint a továbbiakban is jogszer , semmiféle, a már létez
kizárólagos jogok megszüntetését el író nemzeti, vagy akár
közösségi jogi szabályozás nem létezik. Álláspontunk
szerint
a
helyi
önkormányzatok
közszolgáltatások
vonatkozásában kötött szerz déseit az alábbi szempontok szerint szükséges felülvizsgálni, figyelemmel a vonatkozó közösségi jogi rendelkezésekre, illetve az EuB vonatkozó joggyakorlatára: A szerz dések határideje: mivel a közszolgáltatások kívül esnek a közösségi jog hatáskörén, ahogyan azt a Fehér Könyv leszögezi, és a hatályos nemzeti szabályozás nem zárja ki a határozatlan id re szóló szerz déseket sem, ezért e tekintetben nem feltétlenül szükséges a fennálló közszolgáltatási szerz dések módosítása véleményünk szerint. Közszolgáltatási feladat pontos paramétereinek beillesztése a szerz désbe: lényeges szempont, különösen a finanszírozási vetületek miatt, hogy pontosan 40
Elhangzott a 2004. május 19.-i, a F városi Önkormányzat által megrendezett konferencián, Jürgen Wassman, Lipcse város közszolgáltatásának vezet je részér l.
28
kapcsolható legyen az önkormányzat által nyújtott kompenzáció az Ötv.-ben, vagy az ágazati jogszabályokban megfogalmazott közszolgáltatási feladathoz, ezért a pontos jogszabályi hivatkozások beépítése a szerz dések szövegébe alapvet jelent ség . A közfeladatok ellátásának finanszírozása: ebb l a szempontból feltétlenül szükséges
az
Altmark-ügyben
lefektetett
kritériumok
beépítése
a
szerz désekbe. A fentiekre tekintettel a szerz désekben meg kell határozni a nyújtandó támogatás mértékét, hangsúlyozva, hogy a közfeladatból ered veszteségek finanszírozása történik ily módon. Arra is ki kell térni, hogy a támogatást a támogatott milyen célra, feladat ellátására használhatja fel. Rögzíteni kell azt is, hogy az önkormányzat jogosult a felhasználás ellen rzésére. A közösségi jog kiemelt figyelmet szentel az állam önkormányzat
és vállalkozása közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságának,
els sorban a 80/723/EGK irányelv és módosításai szabályainak megfelel en. Az irányelvet és módosításait a 105/2003. (VII.18.) Korm. rendelet ültette át. Ennek megfelel en a szerz déseknek ki kell térniük arra, hogy az önkormányzattól
kapott
kompenzációt
a
támogatottnak
az
egyéb
pénzeszközökt l elkülönítetten kell kezelnie, és amennyiben a támogatott szolgáltatás meghiúsul, úgy zárolni kell az összeget és határid n belül visszafizetni. Mint már azt korábban említettük, a fenti irányelv rendelkezéseit az Európai Unió Bizottsága felül fogja vizsgálni 2005. júliusáig, ezért a terület fokozott figyelemmel kísérése indokolt a jöv ben is. A tevékenység területi hatálya: a közösségi jog ugyan lehet vé teszi a versenyszabályok alóli kivételt, amennyiben közszolgáltatásról van szó, de megköveteli az arányosság elvének betartását, így kívánatosnak tartja, hogy a közfeladat ellátása során a vállalkozás az önkormányzat területén kívül lehet ség szerint ne m ködjön. Minderre tekintettel
álláspontunk szerint
kívánatosnak t nik a szerz désekbe beépíteni egy olyan rendelkezést, amely arra utal, hogy a támogatott közszolgáltatást az adott vállalkozás csak az illet önkormányzat közigazgatási területén látja el. Ez a kitétel
véleményünk
29
szerint
alátámasztaná, hogy az adott szerz dés nem érinti a tagállamok közötti
kereskedelmet, és nem ütközik a versenyjogi szabályokba. Végezetül a helyi önkormányzatok vonatkozásában fontos lehet még az EKSZ 295. cikke, amely szerint: Ez a Szerz dés nem sértheti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet. Ez a rendelkezés azért bír különös jelent séggel, mert alátámasztja azt az álláspontunkat, mely szerint a közszolgáltatást végz önkormányzati vállalkozásoknak nem kell versenyeznie, hiszen ezek a vállalkozások önkormányzati vagyonból jöttek létre, az állami tulajdonból önkormányzati tulajdonba került vagyon jelent s része az önkormányzatok által alapított társaságok vagyonába került apportálás útján a közszolgáltatási feladat ellátásának biztosítása érdekében. Értend
ezalatt els sorban a vízi közm , csartorna közm
vagyon, temet k,
szemétéget m , hulladék elszállításához szükséges vagyontárgyak, a kertészeti közszolgáltatás ellátásához szükséges üvegházak, stb. Egy esetleges versenyeztetési eljárás során, amennyiben nem felelnek meg a feltételeknek, az önkormányzati vagyon sorsa bizonytalanná válna, amely értelmezésünk szerint igenis sértené a fennálló tulajdoni rendet, így az EU céljaival is ellentétes lenne. Nem mellékes kérdés az sem, hogy mi lenne az önkormányzati tulajdonú társaságok munkavállalóinak
és
itt több ezres nagyságrendr l van szó - a sorsa egy ilyen esetben. Arra is fel kell hívnunk a figyelmet, hogy jogszabályok számottev mennyiségére
tekintettel a kapcsolódó
az átgondolatlan jogalkotás számtalan jogi
norma módosításának követelményét vonhatja maga után. A tanulmányban foglaltakat összegezve, álláspontunk szerint nem áll fenn a jelenlegi helyzet alapján annak a lehet sége, hogy az Európai Unió Bizottsága elmarasztalja Magyarországot azon okból, hogy a közszolgáltatásokat nem vonja a közbeszerzési jog hatálya alá. Ezt a véleményt több részletezett
az el z ekben már
EuB-ítélet is alátámasztja, figyelemmel arra, hogy a jelenleg hatályos
közösségi jog elismeri az ún. in-house konstrukciók alkalmazását, amellyel a tagállamok többsége, így pl. Németország, Ausztria, Csehország, Franciaország, Dánia, Hollandia, Olaszország, jogszer en él is. Annak azonban reális veszélye van, hogy a Kbt. szükséges módosításának elmaradása esetén a helyi önkormányzatok
30
jogaik és vagyonuk védelmének érdekében a közbeszerzési irányelvek hibás átültetése miatt jogorvoslattal élnek.
Budapest, 2005. február 27.
31
FELHASZNÁLT IRODALOM
Alberto J.Gil Ibanez: A közösségi jog ellen rzése és végrehajtása, a nemzeti és európai közigazgatások szerepe
Osiris (2000)
Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció
HVG-ORAC (2003)
Vörös Imre: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai
Jogtudományi Közlöny, 2002./9. szám
Európai kormányzás; KOM(2002) 275 végl.; 2002.06.05. Európai Unió Bizottságának közleménye a hatásfelmérésr l; KOM(2002) 276 végl.; 2002.06.05. Európai
Unió
Bizottságának
KOM
(2004)
2;
2004.01.13.
számú
irányelvtervezete Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften und den Gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Auftrage und Konzessionen, COM (2004) 327 endgültig Weissbuch zu Dienstleistungen von allgemeinen Interesse, COM (2004) 374 endgültig A Közbeszerzések Tanácsának 1/2004. (K.É.) ajánlása
32
This document was created with Win2PDF available at http://www.daneprairie.com. The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.
