Törvény a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról Dr. Aradi Zsolt PM főosztályvezető c. egyetemi tanár 2009. május hó
A/ Bevezetés – a költségvetési gazdálkodás 1. Az államháztartásról szóló törvény (1992.) Az államháztartás bevételei, kiadásai ← az állam szerepvállalása a társadalomban + a gazdaságban, működése: definíciók, átfogó szabályok, hatáskörök, eljárások, ellenőrzési rend.
Nem: jogcím-, követelmény- és feltételrendszer → az állam finanszírozási kötelezettsége →
tartalma:
szakmai törvények és más jogszabályok, megvalósításának mértéke, módja, üteme: éves költségvetési törvények. A gyakorlatban ≠ fiskális és szakmai elvárások megvalósulása.
2. Államháztartás működése, reformja: piacgazdasági kiadási szükségletek + a közszféra hatékony működése → finanszírozhatóság + források felszabadítása. Egyébként: az adófizető érdekei → pénzügyi keret-lehetőségek betartása, takarékosság. Változatlan input és software ↛ finanszírozható és javuló teljesítmény.
3. Közpénzből közfeladatellátás – az intézményi modell peremfeltételei A közfeladatok jellemzői: • a kereslet és a fizetőképesség eltérése, • ellátási kényszer, • általános szakmai követelmények, garanciák, • rendszerek működése, feladatok tervezhetősége, mérhetősége, protokollja, • eredmények, ráfordítások értékelhetősége, • kalkulálható és előírható költség, költségelemek, bérpolitika, • átláthatóság igénye, • az állam forráshoz jutásának módja.
Valós piaci viszonyok jellemzői: • keresleti piac – ár (megfizetés), • kínálati piac, felszámolható/belépő kapacitás/szolgáltatás, aktuális igények – ár(verseny), költségkontroll, minőségkontroll, • kockázat mindkét oldalon, • ellátási, igazodási kényszer, (köz)etalon hiánya. A „láthatatlan kéz”.
A piac kudarcai: externalitás, morális veszély: egyéni, szolgáltatói, információs asszimetria, kontraszelekció, átláthatóság hiánya.
B/ Az intézményi gazdálkodás szabályai – új rendszer I. Általános elvárások 1. Az államháztartás működésével kapcsolatos követelmények fiskális követelmény, elosztási hatékonyság, átláthatóság, pénzfelhasználási és működési hatékonyság, kultúráltság.
2. Pénzügyi kultúra összetett célrendszer, összhangjuk, rendszerszerűség (folyamat, elemek, irányító szerv), közérdekűség, ismeret, igényesség, problémamegoldó szemlélet, többletmunka ↔ racionális rendszer, oktatás, kommunikáció. A költségvetési intézményi gazdálkodási kultúra és modell „versenyképessége”.
3. Szabályok reform-tartalom, célkövetés, Előzmények „Üres lap”.
Alternatíva. a tematika határai.
4. A közpénzügyi reform-törvények Az állami vagyonról (2007.évi CVI. tv.) A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről (2008.évi LXXV.tv.) A költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról (2008.évi CV.tv.)
5. A Törvény célja A közfeladatokat közforrásból ellátó szférában − az állami intézményrendszer − szakmai működése és gazdálkodása során − az államháztartás működési elveinek 9 közérdekből való, 9 reformjellegű és 9 egymással összehangolt érvényesítése.
Részcélok, eszközök Az egyes közszolgáltatások szakmai és gazdasági elvárásoknak megfeleltetése: − a költségvetési korlát és − a közfeladat-ellátás mint finanszírozandó reálfolyamat közötti rendszerbeli kapcsolat.
A közfeladatot megvalósító szervezettípusok meghatározása: − egymástól elhatárolt ismérvek, − életút eseményei (alapítás, átalakítás, megszüntetés) 9
megalapozott, szakszerű eljárás;
szereplők, követelmények, tartalom, technikák. 9
Követett célok: − szervezeti célszerűség, hatékonyság, − átláthatóság, jogbiztonság, − tevékenység és gazdálkodás biztonsága, − differenciált gazdálkodási szabályozás megalapozása.
A jogi személyiségű szervezeti egység konstrukciója bevezetése: − alacsony méretgazdaságosság, hálózatban működés miatt összevont költségvetési szervek szakmai önállósága fenntartása, − komplex intézmény(rendszer)ek működőképességének javítása.
Az irányító szervek rendszerműködtetővé, megrendelővé alakítása. Az intézményvezetés szakszerűvé és felelőssé tétele. A tevékenységek differenciált 9 meghatározása, 9 pénzügyi, kalkulációs szabályozása. A gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség követelményének meghatározása.
A gazdálkodás (tervezés, finanszírozás, beszámolás stb.) új konstrukciói: − fiskális követelmények → egységes, − hatékonyság-követelmények → differenciált, − mérhetőség, végrehajthatóság, fegyelem, teljesítményelv, garantált közszolgáltatás, elszámoltathatóság támogatása, − a szaktevékenység és a gazdálkodás összehangolt kezelése.
A pénzügyi források meghatározása: − struktúra, − kezelésmód, − halmozódás, forrásátrendezés követése, − egyes bevételi típusoknál a kalkuláció alapja: 9 közgazdasági tartalom, 9versenysemlegesség és finanszírozhatóság.
Költségvetési tervezés és beszámolás − feladat-, szervezési- és teljesítmény alapúság, a „megrendelés”, „megbízás” követelményeinek is megfelelelés, − üzemgazdasági szemlélet támogatása a könyvvezetés rendszerével is, − éves fiskális keretek merevségének oldása indokolt körben, − fegyelmének erősítése az év közbeni változtatás célirányos korlátozásával.
A megalapozatlan forráslekötés szankcionálása, az ésszerű maradványképződés elismerése. Az állami/önkormányzati tulajdonú nem költségvetési szervi feladatellátás − ismérveinek/feltételeinek, − egyes működési szabályainak rögzítése. A költségvetési szerv és a gazdálkodó szerv közötti „átalakulás” eljárása és feltételei.
II. A költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008.évi CV.tv. Eddigi és az új szabályozás, ennek hatása 1. A szabályozás általában Jelenleg eljárási jelleg, hiányos, nehezen áttekinthető. Az új törvény szerkezete
– Költségvetési szervek jogállása (új szabályok) 2009. január 1-jétől – Költségvetési szervek működése és gazdálkodása (Áht. VII. fejezet „lecserélése”) 2010. január 1-jétől – Közfeladat ellátása gazdálkodó szervezeti formában (Áht. új VII/A. fejezete) 2009. január 1-jétől.
Az új törvény jellege A működés és gazdálkodás teljes folyamata • közvetlenül és • felhatalmazással/kiutalással.
Funkció bővülés:
• közfeladat-ellátás finanszírozhatósága, • szakmai hatékonyság. Input-output, „arany középút”.
2. A közfeladatok követelmény- és feltételrendszere Jelenleg összehangolatlan • pénzügyi és szakmai, • intézmény-típusonkénti követelmény- és feltételrendszerek. Az intézményi alapítás és működés (feladatellátás) • szakmai, • pénzügyi, • gazdaságossági követelményei és feltételei → költségei/forrása(i).
A „finanszírozottság” megítélése • szükséglet, mennyiségi és minőségi elvárások, • állam által felvállalás, • tartós finanszírozhatóság.
3. Közfeladat ellátásának felülvizsgálata Felülvizsgálat: alapító (irányító) szerv. A felülvizsgálat szempontjai: • igény a közszolgáltatásra, • a szervezeti forma megfelelősége (a működés, gazdálkodás ↔ a tevékenység jellege, forrásszerkezete), • a működés méretgazdaságossága, • költségvetési szervekre átalakítási kötelezettség nincs,
• minimális feladat: valamennyi költségvetési szerv besorolása a „fennálló viszonyok” alapján, 9
a költségvetési szervek működése rendszeres felülvizsgálata. 9
4. A tevékenység típusai – alaptevékenység, – kiegészítő tevékenység, – kisegítő tevékenység, – vállalkozási tevékenység.
Az alaptevékenységen túl végzett tevékenységek típusai – kiegészítő tevékenység • alaptevékenységgel megegyezik, • nem kötelezően végzett, nem haszonszerésre irányul (más jogi vagy természetes személy számára), • alaptevékenység kapacitása kihasználását célzó, • forrás: támogatáson kívüli, teljes ráfordítást fedez (amortizáció nélkül, kivéve a közüzemnél).
– kisegítő tevékenység • alaptevékenységtől eltér, • nem kötelezően végzett, nem haszonszerzésre irányul (államháztartás körébe tartozó szervezet, természetes személy számára), • alaptevékenység kapacitása kihasználását célzó, • forrás: támogatáson kívüli, teljes ráfordítást fedez (amortizációt is), • alapító okiratban: felső határ a szerv kiadásaiban.
– vállalkozási tevékenység • alaptevékenységtől eltér, • nem kötelezően végzett, rendszeres haszonszerzésre irányul (más jogi személy, természetes személy részére), • forrás: támogatáson kívüli, teljes ráfordítást + nyereséget fedez (amortizációt is), • alapító okiratban: felső határ a szerv kiadásaiban.
5. Az irányító szerv új feladatai • feladat-, követelmény-, feltételmeghatározás, • finanszírozási módok, • gazdálkodók hatékonysága, törvényessége, • nyilvános adatok közzététele ellenőrzése, • követelmények érvényesítése a feladatellátásban, • szabályszerű, hatékony gazdálkodáshoz módszertan, • megrendelő funkció gyakorlása, • mögöttes felelősségvállalás, • közfeladat-ellátási igény, szervezeti célszerűség és hatékonyság értékelése, intézkedés.
6. A költségvetési szervek csoportjai alapító szerint Az irányító, az alapító, a felügyelő szerv, a funkcióik Azonosság, elkülönülés.
7. Költségvetési szervi típusok
Egységes szabályrendszer Testreszabott szabályozás • a tevékenység, az irányítottság, a forrásstruktúra jellege (közhatalmi, közszolgáltató altípusokkal), • a feladatméret, -összetettség és a belső szervezeti strukturáltság igénye, hatékonyság funkció (önállóan működő és gazdálkodó, önállóan működő) alapján.
A differenciált gazdálkodási szabályozás(ok)
alapja, de: „átsorolás”. A jogi személyiségű szervezeti egység „átsorolása”. A vállalkozó közintézet feltételei, eljárása.
8. A tevékenység jellege szerinti besorolás Közhatalmi költségvetési szerv Közszolgáltató költségvetési szerv - Közintézmény - Közintézet: egészségügyi, K+F, felsőoktatási, művészeti stb. - Vállalkozó közintézet: 4 csoport egyedei + törvény - Közüzem
A tevékenység (besorolás) és a gazdálkodási folyamat kapcsolatrendszere
9. Jogi személyiségű szervezeti egység Az önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerven belül • alapítói döntés, • közfeladat önálló ellátása, • elkülöníthető tevékenység, területi elhelyezkedés, forrás, szervezet, • a költségvetési szerv szervezeti és gazdálkodási egységét nem érinti, • a költségvetési szerv határoz meg részére részelőirányzatokat.
10. A funkció szerinti besorolás Önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv • a szolgáltatás terjedelme, • ellátandó feladat, szakmai tevékenység összetettsége, • az alaptevékenység ellátását támogató szervezeti egység(ek), • a foglalkoztatottak száma és a munkamegosztás szervezeti egységekre tagozódással.
Önállóan működő költségvetési szerv • szakmai szervezeti egységek, • alaptevékenység nem eszközigényes, • szellemi, fizikai (technikai) támogató funkciókat ellátók száma szervezeti egységet nem igényel, • elsősorban szakmai célú, esetleg működési rezsi költségvetési keretek, • vezető jogosult kötelezettségvállalásra, szakmai teljesítés igazolásra, utalványozásra.
11. A működés és a gazdálkodás követelményei gazdaságosság,
hatékonyság, eredményesség.
12. A pénzügyi források • támogatás, • támogatásértékű bevétel, • közszolgáltatási és vállalkozási bevétel, • közhatalmi bevétel, • átvett pénzeszköz, • folyó évi átvett maradvány, • pénzügyi műveletekből származó bevétel, • különféle korábbi maradványok, • lebonyolítási célú pénzeszközök.
13. A költségvetési szerv vezetése Jelenleg egyszemélyi; széles körű, nem számon kért követelmények. Ágazati törvényekre utalás. A vezető • szakmai + gazdasági funkciója: 9 tevékenység (jogszabály, költségvetés, megvalósítási-, teljesítményterv-, feladatellátási megállapodás, egyedileg) 9 gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség 9 kötelezettségvállalás ↔ források 9 vagyongazdálkodás
belső kontroll rendszer 9 monitoring, adatszolgáltatás, számviteli rend. 9
• jogkövetkezmények ← szabálysértés, feladatelmaradás. • követelmények intézménytípusonként: alaptevékenység, besorolás, forrás-vagyon → végzettség/képesítés, gyakorlat ← szabályozás vagy irányító szerv. • pályázat: általános és konkrét elvárások. Jutalmazás-premizálás ← éves értékelés, • funkció- és felelősség-meghatározás és -megosztás, egyéb lehetőségek.
A vezető/vezetés kiválasztása
intézmény adottságai, követelmények, szakszerűségi és teljesítmény- garanciák, • a tényleges hatáskör és felelősség, ösztönzés megalapozása. A gazdasági vezető.
14. A költségvetés Jelenleg fiskális felépítés, intézményi szint. Szakmai-feladat, szervezési megalapozás hiánya. Erőforrások, kiemelt előirányzatok ↔ követelmények + feladat-szervezés, teljesítménymeghatározás ↔ háttérszabályozás, feladat. Egyeztetett (kölcsönös felelősség).
• adattartalom
pénzügyi + költségvetés, személyi + tárgyi feltételek, 9 szakmai, mennyiségi, minőségi jellemzők, • megvalósítási terv: előfeltételek, folyamatszervezés (belső: közintézet, vállalkozó közintézet, közüzem), • teljesítményterv: mért követelmények, eredmények, 9
• feladat-ellátási megállapodás; előre nem tervezett; a vállalkozó közintézet és a közüzem (külsőnél), • összes tevékenység és bevétele, • tevékenységfajták ↔ kiadás-bevétel.
A költségvetés alapvető szerepe, új minősége • előirányzat (keret) ↔ költségokok → végrehajtható, számonkérhető, ellenőrizhető folyamat/ teljesítmény, irányító/finanszírozó által is felvállalt, adósságképződés nélküli garantált közszolgáltatás, • az éves fiskális keretek oldása (rendszeres).
15. A szolgáltatások ellenértéke Jelenleg nem rendszerbe foglalt. Jogszabály, irányító szerv, intézmény. Költségtartalom és finanszírozás differenciált. Kiegészítő, kisegítő, vállalkozási > közvetlen + kapcsolódó közvetett költség. Kisegítő, vállalkozás: teljes + amortizáció.
16. A költségvetés végrehajtása Átjárás: differenciált hatáskörök (irányító/intézmény) – előirányzatok között, – többletbevételből. A tervezés erősítése és a működés támogatása.
17. Finanszírozási módszer Jelenleg főleg időarányos. Differenciált finanszírozási módszerek/ütemezés. Közintézet, vállalkozó közintézet, közüzem többletforrásai • Kör és feltételek: Korm.rendelet 9 Kincstártól kölcsön 9 egyes saját források: Kincstárnál hasznosítás , értékpapír • a vállalkozó közintézet fejlesztési hitele A tevékenység jellegéhez, adottságaihoz igazodó finanszírozás általi garanciák.
18. Létszámmal, személyi juttatással való gazdálkodás Jelenleg bértömeg-gazdálkodás, specialitásokkal. Nem kellően ösztönző foglalkoztatási és illetményrendszerek. Bértömeg-gazdálkodás. Közszolgáltató szerv: szolgáltatást, teljesítményt támogató differenciált • foglalkoztatási (létszám), • díjazási (forrás/keret) szabályok is.
19. A maradványelszámolás Feladatelmaradás (normatív, feladat, cél) és kötelezettségvállalással terhelt. Kötelezettségvállalással nem terhelt: „ésszerű” maradványképzés. „Vállalkozó” intézménytípusok maradványa. Önkormányzati döntés.
20. Beszámolás Jelenleg formális → szakmai és pénzügyi. Komplex. Visszacsatolás, nyilvánosság. Vezető és munkatársak érdekeltsége.
21. Könyvvezetés Jelenleg módosított teljesítményszemléletű pénzforgalmi. Vállalkozó típusoknál (kötelező, illetve törvény alapján) • a ráfordítások és bevételek gyűjtése eredményszemléletben is, • független könyvvizsgáló, • a közintézeten belüli „jogi személyiség” kvázi „vállalkozó közintézet”. Feladatalapú tervezés és gazdálkodás. Korlátozott irányítói funkciók → könyvvizsgálat.
22. A vállalkozó közintézet sajátos gazdálkodási szabályai – közintézethez képest • középtávú stratégia: szakmai program, gazdálkodás, foglalkoztatás, beruházás, • szabad előirányzat-gazdálkodás, jutalmazás nem korlátozott (előirányzatból, bevételből, maradványból, eredményből), •fejlesztési hitel, tartalékképzés, • külön törvény szerint tulajdonosi jogok, • korlátozott mögöttes felelősség,
• a kötelező vezető testület, jogosítványai: 9 SZMSZ, gazdálkodó szervezet tulajdonosi jogai, 9szabályszerű és hatékony gazdálkodás érvényesítése, felelősség, 9 költségvetés + maradvány jóváhagyása, felhasználása, 9 gazdasági vezető munkáltatói jogai, 9közreműködés értékelésben, • üzemgazdasági könyvvezetés is, könyvvizsgáló
23. Bevezetés – fokozatosság 2009.01.01. 2009. 05.15 – 06.01. • szervezeti besorolás: költségvetési szerv/gazdálkodó szerv, • tevékenység/funkció szerinti besorolás, • alapító okirat rendbetétele, aktualizálása • MÁK: 07.01. 2009. 09.30. szakfeladat – az új és a régi együtt.
2010.01.01. • gazdálkodás (VII. fejezet), • szakfeladat, • megszűnés (alapító okirat nélküli), • helytállási kötelezettség. A 3 éves szabály.
Az új kultúrára átállás
Vhr. Útmutatók Oktatás/konzultáció/kérdezz-felelek
24. Hatások vizsgálata - pozitív állam, állampolgár, költségvetési szerv, költségvetési szerv vezetője/vezetése, költségvetési szerv foglalkoztatottja, szolgáltatást igénybevevő, szállító.
25. A szakfeladat rend korszerűsítése A cél • tájékoztatás, folyamat-értékelés, • a feladatalapú pénzügyi szabályozás, tervezés, finanszírozás, és gazdálkodás, a teljesítmény- értékelés megalapozása.
Megállapítható-ismertethető-meghatározható:
• feladatok költsége és forrásstruktúrája → az állam és a többi szereplő terhe,
• egy-egy feladat (feladatcsoport) → ráfordítási jogcímek, típusok,
• a kiadási (és támogatási) szükséglet és
bevétel ← szakmai és fenntartási követelmények, feltételek, teljesítmények. Jellemző paraméterek pl. feladatmutatók, kapacitás-teljesítménymutatók, normák,
• a feladat-ellátás ↔ finanszírozás ← mennyiségi, vagy minőségi paraméterek ellátás módosításával; vissza-, vagy továbblépéssel, 9 jogszabály-módosítással vagy a szervezeti keretek változtatásával, 9 hatékonyságjavítással. 9
26. A két kultúra A) A költségvetési és a versenyszféra kultúrájának közelítése - teljesítményelv és üzemgazdasági szemlélet B) A jelenlegi és a javasolt költségvetési kultúra néhány jellemzője
1. Báziselven, szakmailag, szervezéssel nem megalapozott, kedvezményezett/intézményközpontú erőforrás (input) elosztás, felhasználási keretek Feladatalapúság, mért erőforrás-biztosítás, szolgáltatás-, teljesítményelv (output is) 2. Napi szintű gazdálkodás, színvonalromlás, adósságképződés kockázata Szervezett gazdálkodás (protokoll), fegyelem, garantált végrehajtás, teljesítmény.
3. Deklarálva: „kijönni” a költségvetésből, feladat ellátva Gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség 4. Szakmai és költséggeneráló követelmények, feltételek jogszabályi rögzítésének elégtelensége, finanszírozhatatlanság Piac hiányában szakmai, pénzügyi, gazdaságossági követelmények, feltételek – finanszírozhatóság, szolgáltatásjavulás.
5. Esetleges szervezeti forma Szervezeti célszerűség, költségvetési szerv prioritása 6. Átláthatatlan feladatrendszer, költségszintek Átlátható feladatkör, feladathoz („termékhez”), feladatkörhöz kapcsolt költségek, meghatározott körben üzemgazdasági szemlélet.
7. Intézmények technikai csoportosítása, hasonló gazdálkodási szabályok Intézménycsoportok többféle szempontú rendszerbe foglalása, átlátható szervezetrendszer; testreszabott gazdálkodási szabályok, hatékonyság 8. Pénzügytechnikai, eljárási szabályozás, a szolgáltatás iránt érzéketlen, lenézett Ágazat- és szolgáltatás-érzékenységű differenciált pénzügyi szabályozás makrofiskális követelményekkel, versenyképes szabályozási színvonal.
9. Egyszemélyi szakmai vezetés, átfogó felelősség nélkül Komplex vezetés, valós személyi vagy megosztott felelősséggel 10. Szakmai és pénzügyi beszámolás formai,
adminisztratív Érdemi komplex beszámolás, visszacsatolással 11. Pénzforgalmi-nyilvántartási, intézményi szemléletű információs rendszer, számvitel Meghatározott körben teljesítmény-költség-, eredményszemléletű, feladathoz kapcsolt számvitel, könyvvizsgálat.
