Vstup České republiky do Evropské unie a české ústavní soudnictví Institut pro Evropskou politiku EUROPEUM Fórum pro evropskou politiku prosinec 2003 JUDr. Filip Křepelka, Ph.D. Masarykova univerzita v Brně [0] Předeslání [1] Připomenutí role Ústavního soudu [2] Hodnocení působení Ústavního soudu [3] Mezinárodní právo v Česku dle Ústavního soudu [4] Zásady používání práva Evropské unie [5] Ústavní soudy členských států a právo Evropské unie [6] Možné modely pro český Ústavní soud [0] Předeslání Sedm let působím jako učitel práva Evropské unie na Právnické fakultě Masarykovy univerzity a zároveň jsem donedávna pracoval jako asistent místopředsedy Ústavního soudu. Tato minulá zkušenost mi umožňuje o praxi Ústavního soudu hovořit poněkud otevřeněji, než kdybych byl jeho zaměstnanec, avšak se znalostí jeho praxe a s pochopením pro její příčiny. Ve svém příspěvku nebudu činit rozdíl mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím a jejich právem. Vždy bude řeč o Evropské unii a jejím právu, jakkoli s ohledem na minulost a na skutečnost, že právo Evropské unie vykazuje pro nás klíčové zvláštnosti právě v tzv. prvním pilíři, by bylo často vhodnější mluvit o Evropském společenství a jeho právu, popřípadě právu komunitárním. Snad mohu předjímat změnu zachycenou v návrhu ústavní smlouvy. [1] Připomenutí role Ústavního soudu Ústavní soud v souladu s ustanoveními Ústavy ČR, upřesněnými zákonem o Ústavním soudu (č. 182/1993 Sb.) zabezpečuje tzv. koncentrovaný výkon ústavního soudnictví v podobě kontroly norem a praxe. Kontrola norem = řízení o návrzích na zrušení ustanovení zákona pro jejich protiústavnost, eventuálně podzákonných předpisů pro jejich nezákonnost. Kontrola praxe = řízení o ústavní stížnosti jednotlivců vytýkajících ostatním orgánům veřejné moci porušení základních práv garantovaných ústavními zákony. Ostatní typy řízení nejsou svou četností významné, dílem nejde ani o ústavní soudnictví v materiálním pojetí. Ústavní soud má (mít) 15 soudců, o návrzích v oblasti kontroly norem rozhoduje v plénu, kontrolu praxe realizují tříčlenné senáty. Agenda kontroly norem = méně než 50 případů, kontroly praxe = po roce 2000 až 3000 případů ročně.
1
[2] Hodnocení působení Ústavního soudu “Jádrová“ činnost Ústavního soudu má být kontrola norem. Kontrola praxe je, jakkoli jde o agendu převládající, „slupkou“ jakkoli může vyvolat též kontrolu norem. Současná situace je však opačná. Poměrně málo návrhů na kontrolu norem (privilegovaní navrhovatelé: parlamentní politické skupiny a soudy jsou laxní při podávání návrhů, byť každý z jiných důvodů), ústavních stížností je tolik, že už několik let soud neúnosně zatěžují (advokáti se také něčím musejí živit): více než 90% ústavních stížností nevede k vyhovění a okolo 80% rozhodnutí nevyjadřuje nějaký zvláštní závěr o ústavních aspektech případu. Na Ústavním soudu teprve krystalizuje tzv. ústavní dogmatika, čili výklad obecných ustanovení, zejména základní lidská práva (Listina) v podobě nalézání mantinelů pro běžného zákonodárce. Úspěšný je nutně Ústavní soud při kontrole norem, bohužel agenda neumožňuje judikování mnoha základních práv. Málo zatím Ústavní soud formoval ústavní dogmatiku při kontrole praxe, radikálnější analýzy (prof. Hollander) naznačují sklouzávání k tzv. kognici (Ústavní soud identifikuje porušení normy běžného práva a k ní najde ústavní korelát). Volání po odlišné praxi Ústavního soudu (tzv. decisionismus typu USA nebo neúplná kognice typu SRN) nenachází dostatečnou odezvu. Ústavní soud se tak stává další instancí obecných soudů, jakkoli zdůrazňuje opak. Nezřídka supluje selhání jiných soudů, zejména Nejvyššího soudu a (možná nově) Nejvyššího správního soudu, které ovládá přepjatý formalismus. Autoritu Ústavního soudu oslabuje ústavní koncepce kontroly norem rušením ex nunc (včetně tendence k odkladům), nikoli prohlášení neuplatnitelnosti ex tunc. Nízká společensko-politická autorita tam, kde je nutné přijmout navazující legislativu. [3] Mezinárodní právo v Česku dle Ústavního soudu Ústavní pořádek od roku 1993 postavil na úroveň ústavního pořádku tzv. mezinárodní smlouvy o základních lidských dle čl. 10. Ústavní soud prakticky uplatňoval standardy mezinárodní a zejména evropské souběžně se standardy Listiny, mimořádně svůj zásah odůvodnil výhradně standardem mezinárodním. Hlavní problém byl spatřován v úzkosti katalogu těchto smluv. Euronovela v roce 2002 zrušila uvedenou privilegovanou kategorii a nahradila ji širší kategorií parlamentních smluv, přímo a přednostně uplatnitelných před vnitrostátním právem, čímž zaplnila běžné zákonné inkorporační mezery. Ústavní soud nálezem č. 403/2002 Sb. Jednal překvapivě, když po této změně, když potvrdil trvání své kompetence je použít jako nástroj poměřování při kontrole norem a praxe.Zdůvodnil to (a) extenzivním, dynamickým pojetím ústavního pořádku, (b) nemožnosti odstranění základních náležitostí demokratického právního státu a (c) poukazem na ústavní deklaraci státu dodržovat mezinárodní právo. Argumenty (a) a (b) jsou z různých důvodů obtížně udržitelné. Argument (c) poukazuje na klíčové nové ustanovení čl. 1 o přihlášení se ČR k dodržování mezinárodních závazků. Toto ustanovení může být krokem od dualismu (jakkoli integrujícímu mezinárodní právo) k monismu, odráží vnitřní rezignaci na možnost pragmatického 2
porušení mezinárodního práva (klíčových smluv), nebo může být jen módní vnitro- a zahraničněpolitickou deklarací. S první tezí se těžko slučuje restrikce použitelných mezinárodních závazků (omezení na tzv. parlamentní smlouvy), druhá teze pomíjí právní charakter úvodních pasáží Ústavy. Ústavní soud nadto zdůraznil svou kompetenci toliko pro prosazování mezinárodního standardu základních lidských práv, nikoli celého mezinárodního práva. Tato judikatura Ústavního soudu má podstatné dopady v souvislosti s dokončovaným vstupem České republiky do Evropské unie. [4] Zásady používání práva Evropské unie Právo EU se rozhodlo od počátku ústy Evropského soudního dvora pro monistický přístup, samo si určuje způsob svého uplatnění v právním prostředí členských států. Toto uplatnění je ze značné části přímé a vždy přednostní. Jakkoli se nehovoří o nadřazenosti evropského práva (supremaci), připouští se jeho primát. Ten zamýšlí na smluvní úrovni potvrdit návrh Ústavní smlouvy. Výkon práva EU je přitom z velké části v rukou orgánů členských států, které tak působí jako svého druhu pověřenci EU. Závazek upřednostnit a přímo použít právo EU je tak uložen všem orgánům členských států, především ovšem soudům a jiným justičním orgánům. Přímý a přednostní účinek platí pro normy zřizovací smlouvy (van Gend en Loos) a je to potvrzeno pro normy nařízení (Variola). Směrnice jsou sice obecně pojímány jako nástroj dualistického přístupu (předpokladem plného uplatnění jejich standardů je státní implementace), judikatura Evropského soudního dvora však založila pro případ selhání při implementaci tzv. vertikální vzestupný účinek normy neprovedené směrnice ve prospěch jednotlivce a na vrub pochybivšího státu (Ratti), a to široce pojatého a bez ohledu na povahu vztahu (Marshall). Vyloučen stále zůstává tzv. horizontální účinek vzhledem k nežádoucím dopadům na jedince (Faccini Dori). Judikatura Evropského soudního dvora zdůrazňuje společný standard odškodňování újmy (Francovich) vzešlé z proti-evropsko-právním postupů orgánů členského státu včetně zákonodárce (Brasserie du Pecheur) a dokonce soudů (Kobler). Toto odškodnění má přiznat členský stát sám, popř. jeho soudy jej uložit. Pro závažná nebo hromadná porušování práva ES, zejména selhávání při implementaci směrnic, si Evropská unie ponechává prostor pro spory mezi EU (jmenovitě Komisi jako strážcem společného zájmu) a členskými státy (tj. mezinárodní spor, byť je zde obligatorní jurisdikce a nejsou přípustné klasické sankce), který nakonec řeší Evropský soudní dvůr mnohokrát ročně. Respektování rozsudku lze vynucovat pokutami, byť se tak děje vzácně (Chania II.). Členské státy se nicméně dlouho zdráhaly a do jisté míry stále brání přijetí primátu práva EU, resp. některých jeho důsledků vědomým odmítáním sebe-reflexe EU a jejich práva jejich orgány a trvaly na tradičních mezinárodně právních konstrukcích. Evropská judikatura tak soustavnou státní praxi včetně justiční proměnila postupně, některé koncepty jsou stále státy, jejich zákonodárstvím, správou a soudy v procesu „trávení“. Ještě četnější je neuplatňování práva EU z neznalosti. 3
[5] Ústavní soudy členských států a právo Evropské unie Ústavní soudy nejsou ve všech členských státech zřízeny. Chybějí například ve Velké Británii nebo severských zemích. Velké rozdíly jsou také mezi jednotlivými modely koncentrovaného ústavního soudnictví. Tzv. silné ústavní soudnictví se nejvíce spojuje s Německem, obdoba existuje v Itálii nebo Španělsku. Německý model převzaly mnohé státy střední a východní Evropy. Jeho důležitou součástí je vedle kontroly norem též kontrola praxe (výše). Kvůli uvedeným rozdílům jsou obtížné všeobecně platné závěry. Německý a s menším důrazem a pozorností literatury italský ústavní soud v 80.-90. letech zdůraznily několikrát nesouhlas s nárokem evropské justice na totální primát práva EU, kdy připomenuly svoji kompetenci k ochraně národního pojetí základních práv proti právu EU (Solange I). Tato institucionální vzpoura se v literatuře považuje za jeden z podnětů spolu s politickým mohutněním důrazu na lidská práva, který Evropský soudní dvůr přiměl k exegezi společného standardu základních práv, dílem inspirovaného standardem Rady Evropy, (evropské) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v chápání Evropského soudu pro lidská práva. Dosažení určitého stupně soustavnosti ze strany justice EU vedlo německý Ústavní soud k zmírnění svého postoje, jakkoli před primátem práva EU nekapituloval zcela (Maastricht-Urteil). Novější literatura také hodnotí přetrvávající „pro-národní“ postoj zdrženlivěji než dříve jako zdroj ohrožení evropské integrace. Francouzský model ústavního soudnictví se jeví být k právu EU vstřícnější, jeho základem je soustavná preventivní kontrola ústavnosti připravovaných změn zřizovacích smluv, což tlumí střety mezi právní praxí EU a národním (ve srovnání s Německem výrazně méně vyzdvihovaným) standardem práv. Doposud málo zohledněn zůstává - pochopitelně kvůli stávající právní nezávaznosti poslední vývoj práva EU, který směřuje k unijní kodifikaci základních práv v podobě Charty základních práv jako součástí návrhu ústavní smlouvy EU. Zřejmá nadto není budoucí působnost tohoto katalogu. Stranou pozornosti zůstává pozornost ústavních soudů - těch, které přijímají individuální ústavní stížnosti a provádějí tak kontrolu ústavní praxe k argumentaci právem EU. Tyto ústavní soudy jsou vždy poslední vnitrostátní instancí mnohastupňového soudnictví (popř. stupňů veřejné správy). Pro evropskou právní argumentaci tedy již prostor byl a ta zpravidla byla stranami použita a soudy vyřešena. Právo EU tedy je ústavními soudy (jmenovitě německým) uplatňováno zjevně jen výjimečně, soud se přidržuje důrazu na vnitrostátní standard základních práv. Německý Spolkový ústavní soud např. nepoložil dosud žádnou výkladovou otázku Evropskému soudnímu dvoru v prejudiciálním řízení. Dostupné statistiky nenaznačují, že by výkladové otázky položil italský nebo španělský ústavní soud nebo francouzská Ústavní rada. Ústavní soudy jako soudy zvláštního druhu tedy právo EU zjevně neaplikují, což potvrzuje jejich důraz (a rozhodovací sebe-omezení) na ústavní standard základních práv. 4
Německá praxe ukazuje, že Spolkový ústavní soud vstřícně přijímá pouze poukazy na porušení německého standardu základních práv. Dovolat se nápravy porušení práva EU je možné pouze tehdy, když je tento vyhodnotí jako porušení uvedeného standardu základních práv. Učinil tak například v souvislosti s nepoložením výkladové otázky soudnímu dvoru soudem posledního stupně jednotlivých soustav německého soudnictví v případě klíčové nejasnosti ustanovení práva EU. Takový postup hodnotil jako odepření soudní ochrany příslušným soudcem, za kterého považuje také Evropský soudní dvůr. [6] Možné modely pro český Ústavní soud Ústavní soud ČR může zvolit následující postoje k právu EU: /A/ ignorování práva EU, omezení se na ústavní, resp. lidsko-právní argumentaci opřenou o ústavu a Úmluvu. Po přijetí ústavní smlouvy by však měl zohledňovat rovněž Chartu základních práv jako unijní kodex základních lidských práv. /B/ limitovaná akceptace práva EU podle německého vzoru ve vazbě na porušení národního (popř. mezinárodního) standardu základních práv, včetně možného rozšíření na základní hospodářská práva. /C/ plná akceptace práva EU jako práva kvazi-ústavního, porušení práva EU nižšími soudy popř. jinými úřady by bylo důvodem pro ústavní stížnost. Právo EU by bylo nástrojem poměřování ústavnosti vnitrostátních právních předpisů. Ústavní soud by při volbě některého z těchto modelů neměl vycházet jenom z teoretických koncepcí ústavních základů České republiky a navazovat na svou dosavadní judikaturu (jejíž důsledky v souvislosti se vstupem do EU podle mého mínění příliš nezvažoval), měl by podle mého mínění brát ohled na realitu aplikace práva EU v prvních letech po vstupu. Jako vhodné řešení bych viděl /B/. Jiná jsou krajní se všemi, varianta /A/ bude zjevně působit proti nástupu uplatnění práva EU v českém prostředí, kde kontrola práva právem funguje jen obtížně a kde soudy, správa i zákonodárství zdaleka neodpovídají západoevropským standardům, varianta /C/ hrozí ještě více zatížit český ústavní soud a rozmělnit tak jeho roli.
5
