Věcná a právní východiska zakotvení statusu veřejné prospěšnosti do českého právního řádu

Věcná a právní východiska zakotvení statusu veřejné prospěšnosti do českého právního řádu Ing. Petr Jan Pajas, JUDr. Lenka Deverová, Institut pro sociologické a ekonomické analýzy (ISEA), prosinec 2005 Zpracováno jako výstup projektu Právní a finanční hlediska veřejně prospěšných činností v kontextu občanského práva ČR jako členského státu Evropské unie podporovaného z grantu Nadace VIA v rámci programu Podpora příznivého legislativního a fiskálního prostředí pro NNO, uskutečňovaného díky laskavé podpoře Trustu pro občanskou společnost ve střední a východní Evropě1.

Výchozí stav První zachycené znění úpravy problematiky obecné prospěšnosti v návrhu nového občanského zákoníku (dále jen „OZ“) ze srpna 2002: Obecná prospěšnost § 94 (1) Právnické osobě, která 1.

sleduje dosažení obecného blaha jako obecně prospěšný cíl zejména na poli humanitárním, kulturním, vědeckém nebo ekologickém,

2.

poskytuje veřejnosti obecně prospěšnou službu za předtím stanovených podmínek a za podmínek stejných pro všechny uživatele a

3.

jejíž zisk nemá být podle zakladatelského dokumentu použit k prospěchu jejích zakladatelů, členů nebo zaměstnanců, ale naopak musí být použit pro poskytování těch obecně prospěšných služeb, pro něž byla založena,

náleží status obecné prospěšnosti, pokud sama takto se svým ziskem skutečně nakládá. Nejde-li o případ podle odstavce 2, má se v pochybnostech za to, že status obecné prospěšnosti právnické osobě nenáleží. (2) Na návrh právnické osoby lze do veřejného rejstříku, kde je sama zapsána, zapsat i status její veřejné prospěšnosti. (3) Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se vykonává nad činností obecně pospěšných právnických osob státní dozor.

Kritika výchozího stavu Základní výtky vůči původnímu návrhu v §94 : -

V názvu části bylo užito jen „Obecná prospěšnost“, což je pojem velice široký a snadno zavádějící. Ostatně později sami zpracovatelé OZ přijali výraz „veřejná prospěšnost“ při zachování odkazu na „obecné blaho“ jako cíl veřejně prospěšné činnosti v obecném slova smyslu (viz níže)

-

Název části neodkazoval přímo na status veřejné (obecné) prospěšnosti (dále jen „status VP“) – na rozdíl od vlastního textu §94 – čímž vznikl dojem, že se OZ hodlá zabývat prospěšností jako takovou a jejím rozlišováním na veřejnou a soukromou či vzájemnou. Jednalo se jistě o nedorozumění, jak ostatně později vyplynulo s přístupu navrhovatelů.

1

Viz dokumentyISEA_VIA_kVP.doc, ISEA_UpravaProjektu2.doc a GrantVIA_ISEA_AAILS_v2.xls

PP_Vychodiska_proZSVP1.doc

str.1

-

Text §94 v odst. 1 písm.a) odkazoval na velmi zúžený výčet obecně prospěšných cílů, což vzbudilo bezprostřední znepokojení a obavy z rizika, že tak budou z přístupu ke statusu VP vyřazeny právnické osoby, zejména občanská sdružení (v novém pojetí „spolky“) a nadace působící ve významných oblastech, které z pozice občanského sektoru a i s ohledem na rozvoj společnosti jako celku jsou nezbytné např. oblast ochrany lidských práv, oblast prosazování názorů a potřeb menšin (v angličtině pod označením „advocacy“), a návrh nedával prostor pro jejich přesnější vymezení mimo OZ nebo jinými prostředky.

-

Text § 94 odst.1 písm. b) a písm.c) byl v podstatě převzat ze zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů (dále jen „Zákon o OPS“). Tím se stalo, že odkazoval jen na poskytování služeb a aniž by to zjevně bylo úmyslem navrhovatelů OZ, vyjímal z okruhu dosahu statusu VP osoby poskytující finanční nebo jinou materiální podporu a osoby konající činnosti sloužící obecnému blahu nikoli cestou poskytování služeb jiným osobám (publikační a osvětová činnost, zastupování obecných zájmů aj.)

-

Text § 94 odst.1 písm.c) dále podobně jako Zákon o OPS vymezuje okruh osob, jimž status VP náleží, na osoby užívající svůj případný zisk na poskytování služeb, pro než byla založena – což je opět přenesení pojmů platných pro OPS na straně jedné a na druhé straně jde o obecně přijímanou zásadu „nerozdělování zisku“, odlišující zakládání právnické osoby a její působnost za účelem tvorby a užití zisku pro vlastní potřebu a rozvoj od působnosti soustředěné na účel, bez ohledu na vidinu zisku pro vlastní potřebu a prospěch těch, kdo právnickou osobu založili, ovládají ji nebo pro ni pracují. Tato část návrhu v zásadě nevyvolala ani okamžité námitky, ani následný zásadní spor.

-

Závěrečná část § 94 odst.1 pracuje již s pojmem „náleží status“, což ovšem podmiňuje jednak povinností skutečně se ziskem nakládat, jak stanoví zakládací dokument v souladu s požadavkem § 94 odst.1 písm.c).

-

Poslední věta § 94 odst.1 užívá zajímavou formulaci „v pochybnostech má se za to, že status VP (osobě) nenáleží“ s odkazem na nutnost odvrátit pochybnosti zápisem statusu do veřejného rejstříku, kde je osoba zapsána. To na straně jedné dává každému možnost usoudit dle svého, jak status osoby vnímat (samostatně posoudit, zda si zasluhuje jednání náležející osobě se statusem VP), na straně druhé dává právnickým osobám možnost ve smyslu § 94 odst.2 o zápis statusu do rejstříku požádat a tím jej učinit zřejmým, viditelným a v neposlední řadě, jak jistě měli navrhovatelé na mysli, i ověřitelným.

-

Konečně §94 odst.3 odkazoval na zvláštní zákon umožňující vykonávat nad činnostmi osob se statusem VP státní dozor , což byl požadavek krajně nepřijatelný, neboť každá forma státního dozoru nad právnickou osobou je nepochybně omezením jejích svobod a může být vždy zneužita momentální politickou a státní mocí jako nástroj k odstranění nebo omezení osob jí nepohodlných či jinak z jejího pohledu nehodných podpory.

-

Návrh rovněž neobsahoval žádná ustanovení zavazující stát k podpoře osob se statutem VP, což se jevilo jako evidentní nevyváženost vůči požadavkům na


str.2

získání statusu kladených a činilo z požadavku zápisu takového statusu bezúčelnou deklaratorní záležitost bez jakékoli souvislosti se zájmem takové osoby a s jejím vztahem ke státu, který si navíc osobuje právo dozoru! Jednání o úpravě pojetí se zpracovateli návrhu Z těchto prvotních důvodů bylo nezbytné pokusit se již v roce 2002 o kontakt se zpracovateli návrhu OZ. Výsledkem přípravy na tato jednání2 byly mj. dokumenty3 obsahující celou řadu konkrétních návrhů úprav návrhu OZ. Namísto výše uvedeného § 94 odst 3 (v té době již číslovaného jako § 107) byla navržena úprava (3)Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se obecně prospěšné právnické osoby mohou ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statutem obecné prospěšnosti

Toto nové pojetí, zbavující návrh OZ zátěže hrozby státního dozoru nad organizacemi opírajícími se o ústavou zaručené právo sdružovací, bylo ve své podstatě přijato a promítlo se do úprav i v následujících oficiálních verzích návrhu OZ. Namísto odstavce § 94 odst. 1 písm. a) (§ 104) bylo navrženo širší znění: Právnické osobě, která a) svojí činností sleduje dosažení obecného blaha jako veřejně prospěšný cíl, zejména v oblasti vědy, výzkumu, technického vývoje, vzdělávání, sociální a zdravotní péče, práce s mládeží, požární a protipovodňové ochrany, ochrany přírody, životního prostředí a historických památek a tradic, duchovního rozvoje a humanitárních, charitativních, tělovýchovných a sportovních činností a“ b) poskytuje veřejně prospěšnou službu nebo podporu za podmínek stanovených v zakladatelském aktu takové právnické osoby stejných pro všechny uživatele nebo žadatele a“ c) jejíž případný zisk nelze podle zakladatelského dokumentu použit k prospěchu jejích zakladatelů, členů nebo zaměstnanců, ale naopak musí být použit pro poskytování těch obecně prospěšných služeb nebo pro dosažení těch obecně prospěšných cílů, pro něž byla založena4, náleží status obecné prospěšnosti, pokud sama takto jedná a se svým ziskem skutečně nakládá. Nejde-li o případ podle odstavce 2, má se v pochybnostech za to, že status obecné prospěšnosti právnické osobě nenáleží.

Bylo navrženo nové znění § 94 odst. 2 (§107): (2) Zvláštní zákon5 stanoví, za jakých okolností a jakými postupy je právnické osobě přiznáván status obecné prospěšnosti. Je-li takový status právnické osobě přiznán, je tento status vyznačen předepsaným způsobem i ve veřejném rejstříku, v němž je taková právnická osoba zapsána. 2

V říjnu 2002 se k přímému jednání o návrhu sešli v Praze s prof. Karlem Eliášem Ing. Petr Pajas, JUDr. Lenka Deverová, prof. Ivo Telec a JUDr. Kateřina Ronovská. 3 Viz dokumenty PP_PravnickeOsoby3.doc a PP_LD_Navrh upravOZ.doc z února 2003 4

Ustanovení podle písmene c) zajisté nevylučuje výplatu mzdy zaměstnancům a dalších odměn ve smyslu zákoníku práce nebo plateb na základě smluvních vztahů podle občanského nebo obchodního zákoníku. Měly by ovšem být vypláceny v souladu s uzavřenou smlouvou a takové smlouvy by neměly obsahovat ustanovení umožňující rozdělení podílů na zisku za ukončené účetní období. 5

Připadá v úvahu též zmocnění samosprávy kraje, na němž má právnická osoba své sídlo a na němž výlučně působí.


str.3

Projekt Nadace VIA Na podzim roku 2004 se již otázky spojené s přípravou nového OZ staly předmětem širšího zájmu. Iniciativy se ujala Nadace VIA, která poskytla prostředky na dva hlavní projekty, k nimž byly připojeny projekty podpůrné a později i zadání nezávislých studií. Projekt Právní a finanční hlediska veřejně prospěšných činností v kontextu občanského práva ČR jako členského státu Evropské unie, jehož jedním z výstupů je tato práce, byl zaměřen na problematiku statusu VP ve vazbě na projednávání návrhu OZ na setkáních zainteresovaných osobností občanského sektoru a na seminářích organizovaných ve spolupráci s řešiteli projektu vedeného Ligou pro lidská práva. V období od června 2004 do listopadu 2005 proběhly takové porady v Praze a v Brně za proměnlivé účasti jak jednotlivých zainteresovaných osob, tak širší veřejnosti. Shrnutí obav vyplývajících z diskusí a vyjádření expertů Z diskusí vedených v rámci těchto porad a seminářů, ale také z expertních studií6 vypracovaných na žádost nadace VIA vyplynula především obecná obava z toho, že by se otevřením otázek spojených se statusem veřejné prospěšnosti otevřela pandořina skřínka souvisejících problémů české občanské společnosti: obtížnost jakékoli konsensuálně přijímané definice toho, co je či není veřejně (obecně prospěšné), obava z toho, že činnosti nepohodlné exekutivnímu způsobu vlády (obhajoba zájmů přírody, určitých skupin obyvatel, lokálních zájmů apod.) nebo překážející realizaci investičních či jiných podnikatelských záměrů z obdobných důvodů se stanou přímou obětí právní úpravy přiznávání statusu veřejné prospěšnosti, hrozba kolise různých výkladů prospěšnosti (z pohledu realizace veřejně potřebných staveb, z hlediska ochrany životního prostředí, z hlediska zájmu zajistit zaměstnanost a sociální smír) apod. S tím souvisí otázka, zda má být takové rozlišení vůbec předmětem zákona, což a priori může vést omezením nebo určité diskriminaci některých účastníků tak či onak označených aktivit. V souvislosti s očekávaným spojováním statutu VP s určitými výhodami zazněly v diskusích rovněž pochybnosti o tom, kdo o statusu VP má s konečnou platností rozhodovat a od čeho má odvozovat legitimitu k takovému rozhodování, s tím, že v současné české společnosti existuje riziko zneužití procesu registrace a zejména pak odnímání statusu VP, riziko vzniku dalších možností pro rozvoj korupčního jednání v souvislosti se zajišťováním si přístupu k určitým výhodám spojovaným případně se statusem VP a riziko formálnosti statutu VP. S tím souvisí také obavy z obtížnosti nalézt nejen přijatelnou institucionální podobu subjektu oprávněného rozhodovat o zápisu statusu VP resp. (a zejména) o odejmutí tohoto statusu na straně jedné a z obtížnosti definovat i samotný rozhodovací proces a najít osoby hodné a schopné se takové role ujmout a obtížnost nebo nemožnost měřit či poměřovat veřejnou prospěšnost při současné zjevné potřebě určité diferenciace výhod spojených se statutem VP.

6

Viz zejména studie Liga k diskusi.doc, CVNS Expertiza OZ + VP.doc, CVNS_JR_k VP.doc, JB _VPpuv.doc, EPS Expertiza OZ + VP.doc a NETT expertiza OZ+ VP.doc


str.4

V souhrnu pak bylo zmíněno z více stran riziko, že zavedením jakéhokoli rozlišení může dojít v občanské společnosti k postižení občanských iniciativ menších a méně schopných se bránit, a tím v zásadě může dojít spíše ke ztrátám než k přínosům. Souhrn těchto obav a výhrad může být užit k argumentaci proti zavádění statusu VP v rámci OZ, byť současně někteří z podobně argumentujících přiznávají, že určitá míra rozlišení v rámci občanského sektoru je již potřebná, ale že by k takové diferenciaci měla být použita kritéria jiná než tak neurčitá, jakými se jim jeví neuchopitelný a všeobjímající pojem prospěšnosti. Podmínka přijatelnosti úpravy Na druhé straně bylo v diskusích a publikacích zdůrazňováno, že pokud budou odstraněny zjevné vady prvotního návrhu (neúplný a nedostatečně otevřený výčet činností, omezení dosahu statusu VP pouze na poskytování služeb, a zejména pak pokus o zavedení státního dozoru) a budou-li se statusem spojeny, byť i prostřednictvím zvláštního zákona jak určité zřetelné výhody, tak také vymahatelné a veřejností kontrolovatelné povinnosti zajišťující transparentnost využití veřejných prostředků a posilující odpovědnost za jejich účelné a hospodárné užití, a pokud bude v maximální míře omezena možnost byrokratizace, zneužití moci a korupčních či klientelských jednání, pak může přijetí základního vymezení existence statusu VP v OZ a přenesení specifiky procesní a věcné, včetně aspektů nezbytné míry veřejné nebo veřejnosti transparentní kontroly přispět k zlepšení současného stavu, k vyjasnění vztahů mezi občanským sektorem a státem a v neposlední řadě i k účinnějšímu využívání veřejných prostředků pro činnosti potřebné a prospěšné, avšak nevykonávané státem nebo jeho složkami nebo jimi vykonávané pouze omezeně. Současný stav v pojetí OZ Výslednicí těchto diskusí, pokud jde o stanovisko navrhovatelů nového OZ vyjadřuje znění paragrafů týkajících se statusu VP, obsažené v konsolidovaném znění návrhu zveřejněném pro účely další diskuse Ministerstvem spravedlnosti ČR v červnu 2005: § 121 Veřejná prospěšnost (1) Status veřejné prospěšnosti se přizná právnické osobě, která a) svou činností sleduje dosažení obecného blaha jako veřejně prospěšný cíl, b) vykonává veřejně prospěšnou činnost nebo poskytuje veřejně prospěšnou podporu za předem určených a rovných podmínek pro každého a c) jejíž zisk bude podle zakladatelského právního jednání v podstatné části použit pro výkon těch veřejně prospěšných činností, pro něž je založena, (2) Status veřejné prospěšnosti se odejme právnické osobě, která se svou činností odchýlí od ustanovení odstavce 1 písm. a) nebo b) nebo se svým ziskem naloží v rozporu s ustanovením odstavce 1 písm. c).


str.5

§ 122 (1) Zákon stanoví, za jakých dalších podmínek a jakým způsobem se právnické osobě přizná nebo odejme status veřejné prospěšnosti. Je-li takový status přiznán nebo odňat, vyznačí se to ve veřejném rejstříku, v němž je taková právnická osoba zapsána. (2) Zákon stanoví, v jakém rozsahu, za jakých podmínek a jakým způsobem se veřejně prospěšná právnická osoba může ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statusem veřejné prospěšnosti.

V odůvodnění k § 121 a 122 je dále uvedeno: Podle připomínky z pracovní komise Legislativní rady vlády pro právo občanské má zákoník upravit též status obecné prospěšnosti právnických osob. Taková úprava v kodexech není neobvyklá (viz např. § 21 BGB7), a proto se navrhuje vtělit ji do navrhovaného zákoníku. Vzhledem k bipartici »veřejný - soukromý« osnova nemluví o obecné prospěšnosti, ale o prospěšnosti veřejné. Rousseovský akcent na obsah veřejné prospěšnosti se však míní zachovat (srov. termín »obecné blaho« použitý v navrhované úpravě).

Možná úprava návrhu Pokud vyjdeme z této poslední oficiální verse OZ, či případně ještě budeme očekávat další významnou úpravu terminologickou, která by vedla k nahrazení slov „ se přizná“ slovem „náleží“ v návětí § 121, zaměříme se v dalším textu na samotnou problematiku určení, obsahu a postupu schvalování zvláštního zákona, kterým se bude řídit proces zápisu statusu VP a s tím spojených zvláštních povinností, který přímo nebo změnou dalších zákonů upraví poskytování se zapsáním statusu VP souvisejících výhod a který nezbytně pojedná i problematiku veřejné kontroly plnění se statusem VP spojených povinností a s tím související možnosti odnětí tohoto statusu při zjevném porušení těchto povinností a závazků, či na vlastní žádost dotčené osoby. Stav v jiných zemích Záměr upravit status VP pro právnické osoby, které splňují zákonem stanovené předpoklady a samy si to žádají a tím souhlasí se zvláštní úpravou svých povinností, neboť očekávají či potřebují získat přístup k výhodám se statusem spojeným je v souladu s trendem, který je znám z řady zemí. Anglie a Wales Nepochybně historicky nejstarší a dosud účinná podpora činností společensky považovaných za potřebné a hodné veřejné podpory je známa z Velké Británie a Severního Irska. V roce 1601 přijal Anglický Parlament první z řady zákonů, tzv. Charity Act, kterým se dostalo podpory všem, kdo pomáhali chudým, stavěli nemocnice, šířili duchovní osvětu a jinak pomáhali udržet sociální smír. Od této původní úpravy se postupně vyvinuly pozdější právní úpravy a rozšířily se také do jiných zemí britské koruny: Skotska, Britské Kolumbie v Kanadě a dalších. V současné době v souladu se čtyřsetletou tradicí může charitativní organizace (Charity Trust) existovat jako jakákoli právnická osoba plnící poslání v oblasti 7

Občanský zákoník Bürgerliches Gesetzbuch Spolkové republiky Německo


str.6

pomoci v chudobě a nesnázích (což zahrnuje pomoc osobám chudým, nemocným, postiženým, starým a neschopným se o sebe postarat), v oblasti šíření vzdělanosti (včetně výzkumu ve veřejném zájmu, etické výchovy a tělesné výchovy, přičemž za „charitativní“ je považována zejména podpora sportu konaného jako součást školní výchovy), v oblasti podpory náboženství (což zahrnuje nejen křesťanská a monotheistická náboženství, ale také nejrůznější etická společenství) a konečně v dalších oblastech, které jsou prospěšné pro veřejnost způsobem, který zákon o charitách uznává (což s ohledem na charakter britského práva v praxi ponechává mnohé na úsudku soudce, který se rozhoduje v souladu s obecným míněním a snaží se neprotiřečit ustanovením zákona o charitách z roku 1601). Do této kategorie pak spadá např. ochrana životů, ochrana majetku obce a dodržování veřejného pořádku, pomoc postiženým v neštěstí, podpora rozvoje průmyslu, obchodu a umění, podpora veřejné rekreace, obrana národa a obce, prosazování obecných morálních hodnot, ochrana zvířat, pokud je to v zájmu lidí aj. Britská úprava – Charity Act z roku 1993 – je rovněž významným příkladem přístupu, jakým lze realizovat veřejný dohled nad souladem jednání osob, jimž jsou na základě zákona poskytovány fiskální výhody, s podmínkami zákona samotného.V této souvislosti je klíčová existence a konání Charity Commission for England and Wales – Komise pro sledování činnosti a podporu charitativních organizací Anglie a Walesu (dále jen „Komise“). Komisi tvoří hlavní komisař a nejméně dva, nejvíce však čtyři další komisaři jmenovaní Státním sekretářem a sloužící jako civilní zaměstnanci Koruny (tj. státu). Alespoň dva z komisařů musí mít nejméně 7 let praxe v soudnictví nebo advokacii. Pomocní komisaři a zaměstnanci jmenovaní hlavním komisařem s platy určenými Ministerstvem financí (Treasury) tvoří pracovní zázemí Komise. Ve správním řízení se komisaři řídí správními zákony, jinak svým vlastním jednacím řádem. Komise jako celek nese právní odpovědnost a užívá svá práva nezávisle na svém aktuálním složení. Je mj. zplnomocněna doplnit správní radu nebo obdobný řídící orgán organizace se statusem charity, je-li jeho rozhodování znemožněno nedostatečným počtem členů, nebo dokonce může ustanovit na přechodnou dobu správce takové organizace, pokud je to nutné pro zachování jejího majetku a naplnění účelu, k němuž byla zřízena. Charity Act z roku 1993 dále vymezuje náležitosti registrace a názvu organizací se statusem charity, určuje práva komisařů na informace o činnosti a řízení takové organizace, vymezuje práva komisařů a soudu v záležitostech dohledu nad správou a užitím majetku těchto organizací, zejména pokud jde o vlastnictví pozemků a disposice s majetkem určeným pro charitativní činnost. Zákon rovněž ukládá organizacím se statusem charity specifické zpravodajské a účetnické povinnosti a určuje poplatky a postupy spojené s činností a službami Komise.


str.7

Spojené státy americké V USA se fiskální a daňová podpora činností resp. jednotlivých institucí nebo organizací a osob, které takové organizace podporují z vlastních zdrojů vyvíjela postupně cestou úprav zákonů a změn v politice uplatňované federální vládou USA, případně vládami jednotlivých států. Vedle jmenovité podpory určitých aktivit, kterou federální vláda USA provádí obvykle prostřednictvím k tomu účelu založených agentur, je osvobození od federální daně z příjmu nesporně hlavním zvýhodněním mnohých organizací. Vedle organizací jmenovitě v ustanoveních federálního daňového zákona8 se jedná o celou kategorii občanských organizací, které splňují obecné požadavky k získání zvláštního statusu. Ten je v USA nazýván podle ustanovení zákona jako „status organizací podřízených ustanovením §501(c)(3) federálního daňového zákona“. Jedná se v zásadě o registrované právnické osoby a dobročinné spolky, fondy a nadace, které jsou založeny a působí výlučně za účelem náboženským, charitativním, vědeckým, osvětovým9 a vzdělávacím nebo které ověřují bezpečnost veřejnosti, podporují celonárodní či amatérské sportovní soutěže, případně které chrání děti a zvířata před krutým zacházením. Podmínkou získání statusu je, že z jejich čistých příjmů nesmí ani nejmenší část náležet nebo být užita ve prospěch osob s majetkovým či jinak významným vztahem k organizaci10. Jde o velmi přísně sledovaný požadavek. I nejmenší podíl na zisku kterékoli z jednotlivců významně organizaci ovlivňujících může takovou organizaci vyloučit z okruhu zvýhodnění. To platí i po jejím zániku, neboť je nutné prokázat, že v případě zániku organizace bude likvidační zůstatek užit buď k účelu, na nějž se vztahuje osvobození, nebo převeden na organizaci (organizace) se statusem osvobození od daně z příjmu. K porozumění a správné interpretaci vyjmenovaných činností osvobozených od daně z příjmu je dobré připomenout, že pojem „charitativní činnost“ zahrnuje mj. pomoc chudým nebo sociálně slabším, podporu vzdělávání a výzkumu, péči o zdraví (včetně činností nemocnic působících v tzv. neziskovém režimu), pomoc obcím a samosprávám či jinou péči o obecné blaho. To ovšem neznamená, že organizace musí poskytovat služby jen osobám s nízkými příjmy nebo že by nesměla přijímat úplatu za poskytované služby. Podstatné je, že pravidla nastavená v USA směřují k vyloučení soukromého zájmu a k upřednostnění veřejného zájmu. Osvobození od daně z příjmu se tak sotva může vztahovat nap. na nadační fond, podporující konkrétně určené osoby nebo osoby snadno určitelné, jako např. členy nějakého klubu nebo zaměstnance nějaké spřátelené organizace. Oprávnění rozhodovat o žádosti o daňovou výhodu náleží v USA orgánům vybírajícím daň a spory pak řeší soudy. V této souvislosti je pozoruhodné relativně četné zasahování Nejvyššího soudu USA, který v řadě sporů o uznání statusu podpořil nároky organizací hájících ústavou zaručené svobody a práva.

8

Internal Revenue Code (IRC), § 501 V originále je užit pojem “literary purpose”, který znamená šíření gramotnosti a sečtělosti – tomu je snad nejblíže termín „osvěta“, pokud jej dokážeme v podvědomí oprostit od souvislostí s ideologicky zaměřeným vymýváním mozků 10 Tato formulace byla inspirací pro tvůrce návrhu zákona o neziskových organizacích, který byl v roce 1995 přijat v podobě zákona č. 258/1995 Sb. (zákon o OPS) 9


str.8

Maďarsko V našem sousedství je pozoruhodný přístup realizovaný v Maďarsku, kde byl přijat nejen populární zákon o daňových asignacích, který každému plátci daně z příjmu umožňuje samostatně rozhodnout o tom, které neziskové organizaci má být určeno jedno procento jím odvedené daně. Tento zákon však navazuje na zásadnější Zákon o veřejně prospěšných organizacích č. CLVI (156) z roku 1997. Tento zákon definuje typy veřejně prospěšných organizací, stanoví podmínky pro získání a odejmutí statutu VP a pravidla, jimiž se musí organizace s tímto statutem řídit pokud jde o registraci, řízení a hospodaření, zpravodajské povinnosti, užití prostředků. Zákon rovněž vymezuje prostor pro právní dohled nad těmito organizacemi. Mezi vyjmenované typy organizací spadají sdružení (spolky) s výjimkou pojišťovacích společností a politických stran a sdružení zaměstnanců a zaměstnavatelů, dále nadace a obecně prospěšné společnosti, jakož i o veřejnoprávní fondy a společnosti, pokud to dovoluje její zřizovací listina. Maďarský zákon definuje status VP, který je registrován a může být poskytnut organizaci, která je určena pro některou z činností v zákoně vyjmenovaných a která, jde-li o spolek, působí nejen pro své členy. Obecně jsou povoleny i další tzv. ekonomické, tj. na výnos zaměřené činnosti, avšak za podmínky, že jejich výnos bude plně užit k podpoře veřejně prospěšných cílů. Jako v USA i zde je požadováno dodržování zásady nerozdělování zisku osobám majícím vliv na chod organizace, neboť jeho užití je možné výlučně pro činnosti určené zakládací listinou nebo jiným závazným dokumentem organizace. Podobně jako je tomu ve Velké Británii a v USA, požívají i v Maďarsku ze zákona některé organizace dokonce status významné veřejné prospěšnosti, který je poskytován těm organizacím, které plní veřejné úlohy jinak zajišťované státem nebo veřejnou správou. Takové organizace pak musí zveřejňovat své základní údaje o hospodaření a o činnosti v místním nebo celostátním tisku. Se statusem VP jsou v Maďarsku spojeny některé výhody jak pro organizace samotné, tak pro osoby, které je finančně podporují. Jedná se především o osvobození od daně z příjmu právnických osob, pokud je příjem dosahován z činnosti, která je v souladu s cíli stanovenými zakládací listinou. Zároveň jsou daňově zvýhodněny i ostatní ekonomické aktivity, pokud výnos z nich slouží statutárním účelům. K tomu se připojují i další zvýhodnění v oblasti poplatků a cel. Organizace se statusem VP je osvobozena od daně z příjmu za služby, které poskytuje fyzickým osobám. Podstatné je také zvýhodnění osob, které takové organizace finančně podporují, pokud je dar nebo příspěvek podmíněn plněním výhradně zákonem vyjmenovaných činností. Tyto úlevy se podstatně zvyšují počínaje druhým rokem souvislé podpory organizace donátorem. Se statusem VP jsou spojena i pravidla přesahující běžné povinnosti právnických osob. Jde zejména o dodržení povinného obsahu zakládací listiny, v níž musí být upravena činnost řídícího orgánu. Ten musí být kolektivní a musí se scházet k pravidelnému zasedání nejméně jedenkrát v roce. Zákon upravuje pro tyto organizace i povinná pravidla pro svolávání a řízení zasedání a přijímání rozhodnutí statutárního nebo řídícího orgánu a způsob, jakým musí být zveřejňovány informace o zasedání a jeho výsledcích. U organizací s příjmem převyšujícím 1 milion maďarských forintů musí být zřízen i dozorčí orgán. Platí samozřejmě i zákaz konfliktu zájmu pro vedoucí činovníky. Povinně je veden rejstřík dárců a musí být prokazatelně zajištěno jejich informování o užití poskytnutých prostředků. Organizace


str.9

musí též umožnit kontrolu svých dokumentů týkajících se jejího provozu a zveřejňovat údaje o své činnosti a o podmínkách, za nichž případně poskytuje veřejnosti služby. Dozor nad organizacemi se statusem VP náleží daňovým úřadům v místě sídla organizace. Pokud organizace používá prostředky z rozpočtu, je povinna podrobit své účetnictví státnímu auditu a podléhá též dozoru státního zástupce. Rozhodnutí o udělení a změnách statusu VP v Maďarsku náleží soudu. Pokud organizace zjistí, že neplní nadále podmínky statusu VP, je ve lhůtě 60 dnů od skončení platnosti těchto podmínek povinna podat žádost o odnětí statusu, případně o snížení jeho úrovně. Soud však v této záležitosti může rozhodnout i na návrh dozorujícího státního zástupce. Činnosti odpovídající statusu VP zahrnují ochranu zdraví (předcházení nemocem, léčení a rehabilitaci), sociální aktivity (pomoc v rodinách, péče o starší), vědecké a výzkumné aktivity, vzdělávání a školení v dovednostech, osvětu, kulturní aktivity a ochranu kulturního dědictví a památníků, ochranu přírody a zvířat, ochranu životního prostředí, ochranu dětí a mládeže, včetně zastupování jejich zájmů, prosazování rovnosti v sociálních příležitostech pro skupiny postižených, ochranu lidských a občanských práv, aktivity národních a etnických menšin v Maďarsku a Maďarů žijících v zahraničí, provozování sportu s výjimkou sportu profesionálního nebo provozovaného na základě občanskoprávní smlouvy, ochranu spotřebitele, pomoc v rekvalifikaci a získávání zaměstnání, podporu integrace Maďarska do euroatlantických struktur, a v neposlední řadě též poskytování služeb výlučně jiným veřejně prospěšným organizacím. Daňové výhody náleží v Maďarsku též fyzickým nebo právnickým osobám, které poskytly finanční prostředky organizacím se statusem VP. Tyto výhody jsou podstatně vyšší, než v České republice, a podstatně se zvyšují, je-li podpora poskytována déle než jeden rok nebo jde-li o podporu organizace se statusem významné veřejné prospěšnosti. O jaké výhody se jedná ukazuje následující tabulka, v níž je pro oba typy statusu VP uvedeno, kolik procent si dárce (jednotlivec, osoba samostatně výdělečně činná a právnická osoba se sídlem v Maďarsku) může odepsat ze základu daně v procentech hodnoty daru s tím, že v závorce jsou uvedena procenta odpovídající situaci, kdy se jedná již o druhý nebo další rok podpory určité právnické osoby se statusem VP. Maďarská republika výrazně zvýhodňuje dlouhodobou podporu organizací se statusem VP ze soukromých zdrojů, přičemž je stimulace výrazně větší u osob ekonomicky činných – tedy živnostníků nebo právnických osob. Dá se říci, že stát se v tomto případě vlastně připojuje k soukromému donátorovi. Nicméně, stát se rovněž chrání před přesunem daňových prostředků mimo svoji kontrolu tím, že stanoví horní meze na přípustné odpočty z daně u fyzických osob a přípustné snížení základu daně u osob ekonomicky činných. Další země a shrnutí Rovněž v Polsku a v Litvě byly přijaty obdobné zákony. Ve všech těchto případech zákonů přijatých k řešení statusu VP v Evropě po roce 1990 je užit v té či oné míře výčtový přístup k vymezení činností podléhajících této úpravě s tím, že se obvykle jedná o výčet otevřený a demonstrativní. Vždy je předpokládáno, že osoby požívající výhod z konání takových činností mají podstatně vyšší povinnosti zpravodajské a PP_Vychodiska_proZSVP1.doc

str.10

musí splňovat přísnější podmínky hospodaření s veřejnými prostředky nebo se všemi svými prostředky, než osoby zcela soukromé a nepožívající podpory z veřejných prostředků. Podobně je obvyklé, že významnější podpory a úlev se dostává osobám, které podporují ty organizace, které veřejně prospěšné činnosti vykonávají. Citlivou otázkou přitom zůstává otázka sledování toho, jak jsou povinnosti uložené zákonem plněny, neboť předpokladem skutečně svobodné občanské iniciativy je minimum zasahování státu a veřejné správy do vlastní činnosti takových iniciativ. Evropská unie Rovněž Evropská unie (EU), zejména Evropská komise (EK) si jsou vědomy potřeby rozvíjet spolupráci s občanskými iniciativami a z toho důvodu jsou každoročně z rozpočtu EU vyčleňovány nemalé prostředky, které lze pro činnosti ve veřejném zájmu získat prostřednictvím nejrůznějších výběrových řízení na specifická témata vypisovaná EK. Nicméně, z obavy, aby se prostředky EU nedostaly touto cestou k těm, kdo se po 11. září 2001 pokoušejí zastrašit občany teroristickými útoky, nebo aby nedocházelo ke zneužívání veřejných prostředků EU pro čistě osobní či soukromé zájmy, vydalo generální ředitelství EK pro justiční otázky, svobodu a bezpečnost diskusní dokument11, v němž doporučuje členským státům EU, aby ve svých právních řádech zajistili mj. existenci kompetentních orgánů, které by s využitím veřejných rejstříků evidovaly všechny organizace, které „se zabývají zajišťováním nebo poskytováním prostředků pro charitativní, náboženské, kulturní, vzdělávací, sociální a vzájemně podpůrné účely, nebo které provádějí ostatní podobné činnosti v zájmu veřejného blaha – tzv. neziskové organizace“ (organizace se statusem VP) za účelem snížení rizik spojených s nedostatečnou informovaností o organizacích působících na území členských států a ucházejících se o daňové úlevy, o právo získávat prostředky od veřejnosti a o možnost přístupu k veřejným dotacím. Přitom jde také o to, aby příslušné orgány poskytovaly metodické vedení takovým organizacím pokud jde o transparentnost jejich hospodaření. Poskytováním indikátorů podezřelých aktivit jsou organizace vlastně chráněny před riziky, které občanský sektor mohou ohrozit. Přitom by zmíněné orgány měly získat oprávnění k tomu, aby si vyžádaly podobnější informace od každé organizace, jejíž činnost vykáže znaky nezákonného chování. Povinnost dohlížet na řádné plnění daňových povinností všech osob, které požívají zvláštních výhod, zůstává na finančních a daňových orgánech. Z toho důvodu EK doporučuje zajistit, aby uvedené právnické osoby nesly veřejně viditelný status, jehož registrací by zároveň mělo dojít k získání a zachování veřejné důvěry a obecné důvěryhodnosti veškeré tzv. neziskové práce. EK rovněž doporučuje členským státům zvážit vedle principu registrace statusu VP také možnost využít různé certifikační přístupy opírající se o vydávání osvědčení o tom, že určitá právnická osoba se řídí etickým kódem s tím, že vydávání takovýchto osvědčení lze svěřit jak veřejným, tak soukromým nebo samosprávným či zastřešujícím oprávněným organizacím. Za účelem dosažení potřebné úrovně koordinace EK rovněž doporučuje, aby v členských státech EU existovaly subjekty, které budou ústředními kontaktními zdroji informací pro případ potřeby vyměnit si v rámci EU poznatky týkající se zneužívání občanských iniciativ pro teroristické aktivity. 11

Viz Draft Recommendations To Member States Regarding A Code Of Conduct For Non-Profit Organisations To Promote Transparency And Accountability Best Practices. An EU design for implementation of FATF Special Recommendation VIII – Non-profit Organisations, European Commission, Brussels, July 22, 2005, JLS/D2/DB/NSK D(2005) 82


str.11

Mimo návrhů v oblasti právního a institucionálního rámce dává EK ke zvážení samotným organizacím se statusem VP, aby ve svém vlastním zájmu o své působnosti a organizační struktuře vedly přehlednou formou záznamy, jimiž by odpovědný orgán informovaly o všech podstatných skutečnostech a jejich změnách, a to zejména i v situacích, kdy svoji činnost hodlají ukončit. Pak je třeba rovněž zřetelně doložit, jak bude naloženo s likvidačním zůstatkem. Vedle požadavku, aby osoby se statusem VP vedly řádně své účetnictví a zveřejňovaly z něho účetní závěrky, je dán požadavek aby do výročních zpráv o své činnosti, zahrnuly přehled projektů, jichž se v uplynulém období účastnily a jak tím bylo dosahováno cílů, k nimž byly založeny. Samozřejmě, že se předpokládá proporcionalita takovýchto zpravodajských činností ve vztahu k velikosti a rozsahu působnosti každé organizace. Komise ve svém návrhu rovněž předpokládá vytvoření jakési „Evropské metodiky“ resp. „Evropské značky důvěryhodnosti“ pro organizace, které se budou řídit uvedenými zásadami, které by mohly být dotvořeny do podoby jakéhosi etického kodexu pro organizace se statusem VP. Přesto, že uvedený dokument EK vyvolal velmi bouřlivou a v podstatě ne právě příznivou odezvu mezi aktivisty mnoha členských států EU, zůstává skutečností, že EK bude beze sporu trvat na tom, aby určitá společná forma sledování organizací, užívajících výhod přístupu k veřejným prostředkům byla v rámci EU z ohledu na její vnitřní bezpečnost zavedena. Přijetí zákona o statusu VP by nesporně vyšlo této snaze EK vstříc a vytvořilo by tím pro české občanské iniciativy a nadace podstatně lepší podmínky v přístupu k finančním zdrojům EU. Potřeba sjednotit terminologii Český právní řád zahrnuje řadu ustanovení, ať již ve zvláštních zákonech12 nebo v zákonech daňových13, v nichž se v té či oné míře a s použitím různých pojmů 12

Zákon č.248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, Zákon č.227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, Zákon č. 117/2001 Sb., o veřejných sbírkách a o změně některých zákonů (zákon o veřejných sbírkách), Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, Zákon č. 40/1995 Sb. ČR, o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č.140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů; ve znění zákona č. 320/2002 Sb. , Zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje; ve znění zákona pozdějších předpisů, Zákon č. 299/1992 Sb., o státní podpoře malého a středního podnikání, Zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů a další, jakož i podzákonné normy, jako např. Vyhláška č. 247/2002 Sb., o osvobození zboží propuštěného do celního režimu volného oběhu od dovozního cla, Vyhláška č. 252/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona; ve znění pozdějších předpisů, Vyhláška č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon České národní rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení; ve znění pozdějších předpisů, Nařízení vlády č.247/2004 Sb., o provádění některých opatření společných organizací trhu s ovocem a zeleninou a s výrobky zpracovanými z ovoce a zeleniny, ve znění pozdějších předpisů, Nařízení vlády č. 463/2000 Sb., o stanovení pravidel zapojování do mezinárodních záchranných operací, poskytování a přijímání humanitární pomoci a náhrad výdajů vynakládaných právnickými osobami a podnikajícími fyzickými osobami na ochranu obyvatelstva; ve znění nařízení vlády č. 527/2002 Sb., Nařízení vlády 98/2002, kterým se stanoví podmínky a způsob poskytování dotací ze státního rozpočtu na aktivity příslušníků národnostních menšin a na podporu


str.12

postupně vytvářelo právní prostředí pro organizace požívající určitých výhod ve vztahu k veřejným prostředkům. Tyto úpravy však trpí značnou nejednotností ba mohou být pojímány i jako chaotické, což je v současnosti již zdrojem obtíží při tvorbě nových zákonů. Příkladem14 negativních důsledků užívání nedefinovaných pojmů jsou problémy s aplikací zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, kdy ani ministerstvo financí není schopno jednoznačně říci, které organizace lze zahrnout pod pojem dobročinná a humanitární organizace. Význam přijetí zákona o statusu VP bude proto spočívat i v tom, že by měl vytvořit prostor pro sjednocení různých definic neziskových organizací a dalších občanských iniciativ v právních předpisech a také v tom, že by speciální práva popř. specifické povinnosti měly být přiznávány právnickým osobám, kterým náleží ze zákona statut VP avšak jen potud, pokud dodržují zákonem předepsané povinnosti a neodchylují se od předpokladů, za nichž byl jejich status VP vyznačen ve veřejné části jim příslušného rejstříku právnických osob. To však bude znamenat poměrně rozsáhlý zásah do právního řádu požadavkem na novelizaci všech předpisů, které nyní používají nedefinované pojmy. Priority Rady vlády pro nestátní neziskové organizace Na tuto situaci ostatně reaguje také Rada vlády pro nestátní neziskové organizace (RNNO) ve své Zprávě o neziskovém sektoru ze dne 14. prosince 2004, vypracované na základě usnesení vlády č. 807 ze dne 6. srpna 2003 tím, že na prvním místě mezi problémy, kterými se bude RNNO zabývat a u nichž požádá vládu o součinnost, uvádí řešení otázky sjednocení právních definic a přístupů v současném právním řádu, které se týkají neziskového sektoru; mj. v rámci daňových zákonů a definování veřejné prospěšnosti v rámci připravovaného Občanského zákoníku. V souladu s výše zmíněným očekáváním EK by náležité ošetření terminologie a postupů týkajících se statusu VP zvláštním zákonem mělo především přinést posílení právních jistot vyjádřením jednoznačného uznání státu pro činnosti konané ve veřejném zájmu specifikací práv a povinností ve vztahu k přístupu k veřejným prostředkům a tím i posílení legitimity působení právnických osob konajících ve veřejném zájmu.

integrace příslušníků romské komunity, Zákon č.202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách a další.. 13 Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů; ve znění pozdějších předpisů, Zákon č.235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, Zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací, a dani z převodu nemovitostí; ve znění pozdějších předpisů a další. 14 Viz Lenka Deverová: Pojmosloví neziskových organizací v právních předpisech ČR (viz http://www.isea-cz.org část Projekty ISEA, skupina Zákon o veřejné prospěšnosti)


str.13

Základní důvod pro zavedení statusu VP Současný stav podpory občanské společnosti a rozdělování veřejných prostředků vychází z relativně velmi liberální a ve své době naprosto oprávněné potřeby podpořit vznik pluralitní občanské společnosti opírající se o svobodné jednání občanů sdružujících své úsilí nebo prostředky k dosažení společných cílů nebo k obhajobě sdílených hodnot či k podpoře těch, kdo mohou lépe dosahovat cílů z hlediska občana potřebných. To oprávněně vedlo již na počátku devadesátých let k tomu, že se součástí ústavního pořádku stala Listina základních lidských práv a svobod a že k zajištění některých základních práv byly rychle přijaty zvláštní zákony, jako třeba zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. K podpoře vzniku nových občanských iniciativ pak přispěla i daňová úleva poskytnutá obecně všem právnickým osobám, které nebyly založeny za účelem podnikání, tj. u nichž se za motivaci k založení a působení nepovažuje uplatnění vlastních aktivit k obživě své a svých blízkých nezávislou a soustavnou podnikatelkou činností podmíněnou úspěšným hospodařením, tedy dosahováním zisk. Současně se však z období před rokem 1989 a z praxe státní podpory organizacím vyhovujícím politické objednávce jediné vládnoucí strany přenesla také podpora organizacím vzniklým před rokem 1989, které prokázaly, že chtějí pokračovat ve své činnosti. V dalších letech, zejména po roce 1995 se sice podařilo právní řád konečně doplnit i o zvláštní zákony upravující vznik a působnost nadací (a to jak v původním pojetí, tak se zavedením nadačních fondů, působících vlastně jako jakési trvalé veřejné sbírky) a také existenci skutečně neziskových organizací poskytujících obecně prospěšné služby (ale nepůsobící na bázi členství), známé pod nesystémovým označením „obecně prospěšné společnosti“). Nicméně zakládání nadací, nadačních fondů a obecně prospěšných společností zůstalo omezeno výhradně na účely veřejně prospěšné. Dlouho pak trvalo, než se podařilo nalézt prostředky umožňující části nadací vzniklých jako čistě občanské iniciativy bez podstatného vložného majetku vytvořit alespoň určitý základ požadovaného nadačního jmění. Podobně se pak ještě po řadu let hledaly mechanizmy, jež by umožnily vyrovnat přístup k rozpočtovým zdrojům státu mezi občanskými sdruženími navazujícími ve své existenci na dřívější společenské organizace a nově vzniklými opravdu občanskými iniciativami, ať již ve formě občanských sdružení, nebo ve formě nadací, nadačních fondů a obecně prospěšných společností. Po uplynutí 15 let se ukazuje, že zachování onoho počátečního stavu není udržitelné. V rozdělování prostředků státního rozpočtu se postupně přechází na projektový přístup, podobný tomu, jaký většinou užívá ve svých rozvojových a strukturálních programech Evropská unie. Zároveň je záměrem zpracovatelů nového občanského zákoníku otevřít prostor i pro vznik soukromých nadací. V samotném občanském sektoru sílí konkurenční tlak, pokud jde o přístup k veřejným zdrojům a navíc je také stále ještě mnoho občanských sdružení jen snadněji a laciněji provozovatelnou zástěrkou pro podnikání. Veřejné prostředky jsou však vystaveny velkému tlaku z hlediska nezbytnosti úspor, neboť již řadu let žijeme částečně na dluh a další růst veřejného zadlužení je třeba


str.14

zastavit. Proto je třeba soustředit veřejné prostředky především na činnosti prokazatelně konané ve veřejném zájmu, což dříve nebo později nutně musí vyústit v nezbytnost opustit dosavadní model plošného poskytování daňových výhod podle formy právnické osoby a regulovat přístup k veřejným prostředkům jejich poskytováním podle obsahu činnosti. Současná rozvinutá občanská společnost v České republice je již nepochybně schopná takovou pečlivě připravenou systémovou změnu absorbovat. Jak definovat činnosti pro potřebu zákona o statusu veřejné prospěšnosti Jako daný stav je v současnosti přijímáno, že s určitými typy právnických osob (občanská sdružení včetně odborových organizací, politické strany a politická hnutí, registrované církve a náboženské společnosti, nadace, nadační fondy, obecně prospěšné společnosti, veřejné vysoké školy, obce, organizační složky státu15, kraje, příspěvkové organizace, státní fondy a subjekty, o nichž tak stanoví zvláštní zákon16) je spojeno „zvýhodněné“ zdanění příjmu a to za předpokladu, že jde o jejich statutární činnosti (tj. zakladatelskými listinami nebo platnými stanovami či statutem definované hlavní činnosti) u nichž výdaje překračují příjmy. Pojem „zvýhodnění“ je v uvozovkách mj. i z toho důvodu, že daňová úprava ve skutečnosti mnohé vyjmenované právnické osoby oproti komerčním společnostem spíše znevýhodňuje, neboť činí předmětem daně jednotlivé statutární činnosti, u nichž výdaje překračují příjmy a tím činí vedení účetnictví podstatně složitějším (menší problém) a zároveň oproti stavu u podnikatelských organizací znemožňuje účinné krytí ztrát z jiných činností výnosy z činností podléhajících dani z příjmu (podstatnější problém). Místo positivní úpravy tak máme díky ustanovení § 18. odst 6 zákona o daních z příjmů ve skutečnosti zaveden stav nerovnosti před zákonem vyznívající mnohdy v neprospěch subjektů, které nejsou založeny za účelem podnikání – tedy těch, kterým měl původně přinést prospěch. Zákon o daních z příjmů současně zvýhodňuje možností odpisu darů v celkové hodnotě nejméně 1000 Kč a to až do 10% základu daně v případě fyzické osoby a darů v hodnotě nejméně 2000 Kč v souhrnné hodnotě do 5% základu daně v případě právnické osoby, pokud jsou dary poskytnuty „obcím, krajům, organizačním složkám státu, právnickým osobám se sídlem na území České republiky, jakož i právnickým osobám, které jsou pořadateli veřejných sbírek podle zvláštního zákona“, a to na financování činností a aktivit zákonem vyjmenovaných („vědy a vzdělání, výzkumných a vývojových účelů, kultury, školství, na policii, na požární ochranu, na podporu a ochranu mládeže, na ochranu zvířat a jejich zdraví; na účely sociální, zdravotnické, ekologické, humanitární, charitativní, náboženské pro registrované církve a náboženské společnosti, tělovýchovné a sportovní, a politickým stranám a politickým hnutím na jejich činnost“17). V případě darů fyzickým osobám je dar odpočitatelný jen tehdy, je-li určen fyzickým osobám s bydlištěm na území České republiky „provozujícím školská a zdravotnická zařízení a zařízení na ochranu opuštěných zvířat nebo ohrožených druhů zvířat, na financování těchto zařízení“. 15

Zejména ministerstva a správní úřady státu zřízené zákonem, ale též Akademie věd ČR, Grantová agentura ČR a bývale rozpočtové organizace zřízené ústředními orgány, okresními úřady a školskými úřady 16 Viz zákon č. 586/1992 Sb, o daních z příjmů §18, odst. 8 17 dtto, § 15, odst. 5 a § 20, odst. 8)


str.15

Obecně se podobně postupuje v případě darů „na financování odstraňování následků živelní pohromy, ke které došlo na území České republiky“18. Je tedy zjevné, že jde o výčtový přístup k účelům, pro něž je daňové zvýhodnění darů určeno, zakládající nicméně značně nevyvážené postavení právnických osob (širší okruh vyjmenovaných účelů) oproti fyzickým osobám (v tom omezeném výčtu vysloveně chybí např. tak důležitá oblast, jako je poskytování sociální výpomoci, asistentské služby a jiné obdobné činnosti, které nelze označit za službu zdravotnického zařízení). Stát rovněž daňově zvýhodňuje některé podnikatelské aktivity, zejména aktivity související s provozem zaměřeným na výrobu energie z obnovitelných zdrojů nebo na „výrobu biologicky degradovatelných látek či na využití geotermální energie“19. Nověji jsou rovněž osvobozením od daně z příjmu z darů a z příjmů z reklamy podporovány licencované zoologické zahrady20. Zcela výjimečné postavení ze zákona definované veřejně prospěšné činnosti získalo provozování sportu přijetím zvláštního zákona, který pod tento pojem zahrnuje „všechny formy tělesné činnosti, které prostřednictvím organizované i neorganizované účasti si kladou za cíl harmonický rozvoj tělesné i psychické kondice, upevňování zdraví a dosahování sportovních výkonů v soutěžích všech úrovní21“. Jde tedy zjevně nikoli jen o amatérsky prováděný a organizovaný sport, ale také o sport vykonávaný profesionálně. Zákon navíc ukládá některým ministerstvům, krajům a obcím povinnost zabezpečovat finančně podporu sportu z rozpočtu státu a z veřejných rozpočtů. Toto specifické vyčlenění sportu zakládá výraznou nerovnost ve vztahu k jiným činnostem obvykle považovaným za veřejně prospěšné. Pokud jde o daň z přidané hodnoty (DPH), která je jedním z nejvýznamnějších zdrojů příjmů státu, je nulovou sazbou DPH (tj. osvobozením od daně, avšak bez nároku na odpočet daně uhrazené v rámci nákupu zboží nebo služeb) zvýhodněno (nebo znevýhodněno) několik typů služeb, z nichž jmenujme zejména výchovu a vzdělávání (s výjimkou vzdělávacích činností, které nejsou poskytovány v rámci akreditovaného studijního programu, zejména přípravných kurzů a kvalifikačních kurzů22), zdravotnické služby a zboží, sociální pomoc (zejména „ústavní sociální péče…poskytovaná veřejnoprávními subjekty nebo dobročinnými organizacemi“23 – odtud vidíme, že z okruhu osvobození jsou opět vyloučeny fyzické osoby). Od DPH je rovněž obecně osvobozeno „poskytnutí služeb jako protihodnoty členského příspěvku pro vlastní členy politických stran a hnutí, církví a náboženských společností, občanských sdružení včetně odborových organizací, profesních komor nebo jiných právnických osob, které nebyly založeny nebo zřízeny za účelem podnikání, pokud toto osvobození od daně nenarušuje hospodářskou soutěž; od daně je osvobozeno také dodání zboží těmito osobami v souvislosti s poskytnutými službami“24. Navíc je v případě veřejnoprávních a dobročinných organizací od DPH osvobozeno poskytování služeb souvisejících s ochranou dětí a mládeže25. Náboženské a obdobné organizace mohou poskytovat pracovníky pro vzdělávací, 18

dtto, § 15, odst. 5 a § 20, odst. 8) dtto, §4, odst.1), písm. e) 20 dtto, §4, odst.1), písm. zg) 21 Viz § 2, odst. 1 zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu 22 Viz zákon 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, § 57, odst. 3) 23 dtto, § 59 24 dtto,§ 61, odst. 1), písm. a) 25 dtto § 61, odst. 1), písm. b) 19


str.16

sociální a zdravotnické služby, aniž by odváděly z této činnosti DPH, avšak jen potud, pokud tak činí „s přihlédnutím k duchovní péči“26. Konečně, vedle ministerstva kultury, krajů a obcí mohou i „právnické osoby, které nebyly založeny za účelem podnikání“ poskytovat nezdaněné kulturní služby27. Není překvapením, že i služby posledně jmenovaných právnických osob „úzce související se sportem nebo tělesnou výchovou poskytované osobám, které tuto činnost vykonávají“ (jde tedy o kulturní služby poskytované tedy sportovcům a cvičencům) jsou od DPH osvobozeny28. Zákon o DPH umožňuje vyjednat si s finančními úřady osvobození od DPH pro veškeré ostatní služby poskytované za výše uvedenými účely výše jmenovanými právnickými osobami, pokud tyto prokáží, že „toto osvobození není způsobilé narušit hospodářskou soutěž“ a že „poskytování služeb a dodání zboží je prováděno za účelem získání prostředků k činnostem, pro které jsou tyto osoby založeny nebo zřízeny“29. Samostatnou zmínku si ještě zaslouží výhody poskytované provozovatelům loterií a jiných podobných her podmíněné podporou veřejně prospěšných činností. Toto podnikání lze legálně provozovat, bude-li mj. „na sociální, zdravotní, sportovní, ekologický, kulturní nebo jinak veřejně prospěšný účel použito části výtěžku“ (čistého zisku) provozovatele (jedná se o odvody od 6% pro zisk do 50 milionů Kč, až po odvod ve výši 15% u zisků nad jednu miliardu Kč)30. To, kdo je příjemcem tohoto odvodu schvaluje ministerstvo, kraj nebo obec, které vydávají příslušné povolení. V této souvislosti neškodí připomenout, že jde o mimořádně významný zdroj financování, který v roce 2003 dosáhl hodnoty přes 1,9 miliardy Kč. Díky tomu, že využití těchto zdrojů je v případě hracích přístrojů v rukou obcí a v ostatních případech je výslednicí přání provozovatele a povolujícího orgánu, nelze se divit tomu, že rozdělení těchto prostředků je vysoce nerovnoměrné: cca 90% čerpají společně obce (29%) a sport (61%). Odstranění vazby výhod na formu právnické osoby Jak vyplývá z textu ustanovení § 121 citovaného konsolidovaného návrhu OZ, je jedním z cílů nové úpravy odstranění přímé vazby různých výhod s právní formou žádající osoby. Nový OZ v §118 jednoznačně stanoví, že právnickou osobu lze ustavit ve veřejném nebo soukromém zájmu. Povaha právnické osoby se posuzuje podle její hlavní (statutární) činnosti. U spolků nový OZ jako důvod jejich založení uvádí společný zájem osob, které se v něm chtějí spolčit bez rozlišení na soukromý nebo veřejný zájem. U nadací nový OZ umožní vedle dosavadních nadací zakládaných za čistě veřejně prospěšnými cíli také vznik nadací podporujících osoby z užších okruhů rodin, společností apod. Nebo zcela konkrétních okruhů osob. To znamená, že vzniknou zákonem chráněná sdružení majetku, která budou sloužit spíše soukromým než veřejným účelům a proto nebude 26

dtto § 61, odst. 1), písm. c) dtto § 61, odst. 1), písm. e) 28 dtto § 61, odst. 1), písm. d) 29 dtto § 61, odst. 1), písm. f) 30 Viz z.č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách ve znění pozdějších předpisů, § 4. 27


str.17

důvod jim propůjčovat status VP a s ním spojené výhody daňové a fiskální jak pro takové osoby samotné, tak pro příjemce jejich podpory nebo pro dárce takové soukromé aktivity podporující. Status VP se tak stává kriteriem rozlišení mezi právnickými osobami ve veřejném a v soukromém zájmu, aniž by však byl nástrojem hodnocení kvality jejich činnosti. Výčet činností Pokud zvláštní zákon o statusu VP použije výčtovou metodu ke stanovení toho, co je v zásadě a za dalších podmínek považováno za činnost odpovídající statusu VP, pak se nepochybně může opřít o již existující výčty použité v současném právním řádu. Z mezinárodního srovnání je možné najít celou řadu příkladů výčtových seznamů a definic, Příklady z USA, Kanady, Barbadosu a Maďarska jsou uvedeny v příloze č. 1. Příloha č. 2 obsahuje seznam, který vznikl jako výslednice mnohých diskusí na poradě expertů k návrhu Modelového zákona o veřejně prospěšných organizacích. Konečně příloha č. 3 obsahuje seznam veřejně prospěšných činností, které jsou navrhovány v rámci modernizace zákona o veřejné prospěšnosti (Charity Act) Anglie a Walesu31. Je třeba zajistit, aby jakýkoli výčet použitý v zákoně měl demonstrativní povahu a zůstal tedy do určité míry seznamem otevřeným, zaručujícím, že vzniklý právní rámec zůstane pro budoucí potřeby dostatečně flexibilní a otevřený měnícím se potřebám veřejnosti. Jednou z metod, jak zajistit nejen otevřenost výčtu, ale zároveň i promítnutí zásady subsidiarity vlastní právu EU, může být zmocnění dané zákonem samosprávám krajů, případně i obcí k tomu, aby na dobu určitou a s výhradou nezasahování do výlučných pravomocí vlády a parlamentu vymezily vlastní okruh činností, jež jsou na území daného kraje považovány za hodné podpory z veřejných prostředků, kterými příslušný samosprávní územní celek samostatně disponuje. Při vytváření seznamu činností opravňujících k žádosti o zápis statusu veřejné prospěšnosti bude třeba respektovat zdůvodněné a podnětné názory a připomínky pracovníků občanských organizací, jichž se nová právní úprava bude dotýkat. To bude vyžadovat projednání návrhu zákona v rozšířeném připomínkovém řízení a případně i na veřejných slyšeních před výbory Parlamentu ČR. Další požadavky a předpoklady Zásadním předpokladem, na němž by měl být zákon o statusu VP založen je předpoklad, že zápis statusu VP do rejstříku se provádí na základě žádosti osoby, které status VP ze zákona náleží. Je tomu tak z toho důvodu, že existence zápisu vyvolává u žádající právnické osoby nutnost plnění povinností, které v některých případech mohou přesahovat rámec obecně jinými zákony vyžadovaných povinností. Proto musí zákon zahrnovat i možnost zrušení zápisu statusu veřejné prospěšnosti na vlastní žádost právnické osoby se statusem VP. Nicméně v takovém případě by zákon měl zavázat takovou právnickou osobu k zachování těch závazků plynoucí 31

Viz práce Richard Fries: The Reform of Public Benefit Law in England, London, 2005 – poskytnuto laskavě autorem (soubor RF_Reform of PB Law.doc)


str.18

s předchozího užívání statusu VP, které nejsou ke dni odstoupení od statusu VP splněny. Status VP může náležet jen právnické osobě, která se ve svých zakládacích listinách popřípadě stanovách nebo statutu (dále jen „základní dokumenty“) prohlašuje za osobu, která jako své hlavní činnosti vykonává výlučně (variantně převážně s kvantifikací tohoto pojmu) jednu nebo více činností ze zákona považovaných za činnosti, na jejichž výkon se vztahuje status VP. Naprosto nepominutelnou podmínkou pro možnost požádat o zápis statusu VP musí být v základních listinách zřetelně vyjádřený zákaz rozdělování zisku a nepřiměřeného odměňování osob majících majetkový, řídící nebo pracovní vztah k žadateli o zápis statusu veřejné prospěšnosti, jakož i povinnost zveřejňovat výroční zprávy o činnosti a hospodaření, zahrnující zhodnocením plnění statutárního poslání (hlavních činností), včetně zhodnocení poměru nákladů na správu organizace k nákladům na její činnost. Požadováno by rovněž mělo být, aby byl v základních dokumentech stanoven a nadále dodržován zákaz rozhodování osob a/nebo řídících orgánů organizace pod vlivem konfliktu mezi zájmem osobním a zájmem organizace nebo veřejnosti, a to zejména v případě užití výhod spojených se statusem VP. Pokud jde o právnické osoby s ročním obratem převyšujícím objemem určitou částku (např. pětinásobek ročního limitu stanoveného pro registraci plátce DPH) musí být zaručeno rovněž doložení zprávy auditora za jedno až dvě účetní období předcházející datu podání žádosti, poskytující věrné a úplné údaje umožňující ověřit splnění podmínek pro udělení statusu VP. Zápis statusu VP do rejstříku V souladu s ustanovením § 121 konsolidovaného návrhu OZ se předpokládá, že zákon upraví procedurálně postup provedení zápisu o statusu VP a jeho případného odejmutí. Nepředpokládá se, že by mělo jít o složitý technický úkon, neboť se jedná v zásadě o následující záležitosti: 1. o samotné vyznačení změny ve veřejné části rejstříku, v němž je příslušná právnická osoba vedena, ovšem s užitím ve všech rejstřících stejné a dostatečně zřetelné formy tohoto vyznačení; zákon by měl umožnit i sloučení základních informací o osobách se statusem VP do jediného společného informačního souboru dostupného veřejnosti na internetu, 2. o rozšíření sbírky listin vedených rejstříkem o dokumenty, které je žadatel o zápis statusu VP povinen ze zákona k žádosti o zápis přiložit, pokud již nejsou součástí sbírky listin z jiných důvodů. Zákon by měl rovněž umožnit, aby o zápis statusu VP mohly žádat i nově vzniklé právnické osoby, avšak s tím, že takový zápis bude pouze dočasný a platný po dobu určitou (např. do 18 měsíců od vzniku právnické osoby nebo zápisu statusu VP). V takovém případě by právnická osoba k žádosti dokládala jen ty dokumenty, které v dané době předložit může a doklady dokumentující činnost a hospodaření předloží


str.19

po uplynutí přechodného období, kdy buď požádá o trvalý zápis statusu VP s doplněnými dokumenty a aktualizovanými údaji nebo požádá o jeho odejmutí a přitom vypořádá své závazky plynoucí z přijatých výhod. Je ke zvážení, zda by mělo smysl a zda by bylo administrativně únosné a věcně zdůvodnitelné, aby byl status VP zapisován jen na dobu určitou, minimálně však na několik let, např. na 5 nebo 10. Takový požadavek by však měl smysl jen u takových právních forem, které v zásadě mohou mít jinou povahu nebo vykonávat jiné činnosti, než odpovídá statusu VP. Pro případ odejmutí statusu VP musí zákon vymezit nezbytné závažné důvody k takovému rozhodnutí vedoucí např. to, že osoba, které náleží status VP, přestane vykonávat veřejně prospěšnou činnost, nejde-li o krátkodobé přerušení se zjevným úmyslem v této činnosti po vymezené době nečinnosti opět pokračovat, případně že tato osoba přestane splňovat podmínky, které zákon pro zápis statusu VP stanoví a v určené lhůtě nezajistila nápravu. Zvláštním důvodem k odejmutí statusu VP pak nutně musí být zneužití veřejných prostředků pro jiné než veřejně prospěšné činnosti nebo k nepřiměřenému obohacení třetích osob. Rozhodnutí o odejmutí statusu VP by mělo zásadně náležet místně příslušnému obecnému soudu. Při tak závažném rozhodování jako je odejmutí statusu VP, musí být zaručena nezávislost rozhodování, kterou zajistí pouze řízení před obecným soudem. Řízení o odejmutí statusu veřejné prospěšnosti bude zahajováno buď na návrh osoby, která prokáže právní zájem, včetně návrhu orgánu určeného zákonem ke sledování a podpoře osob se statusem VP a popř. na návrh zřizovatele nebo z vůle soudu i bez návrhu. Proti rozhodnutí soudu bude v souladu s úpravou soudního řízení podávat opravné prostředky. Zpravodajské povinnosti osob se statusem VP Při stanovení povinností spojených s užíváním statusu VP bude v souladu se současnou úpravou platnou pro nadace, nadační fondy, obecně prospěšné společnosti a pro další instituce řídící se obdobnými zvláštními zákony (veřejné vysoké školy apod.) nezbytné požadovat ve vztahu k užití prostředků z veřejných zdrojů mj. povinnost publikování výroční zprávy o činnosti a hospodaření, zahrnující dostatečně podrobné informace o využití veřejných prostředků a zhodnocení, jak je tím plněno statutární poslání právnické osoby se statusem VP. Zároveň bude požadováno povinné zveřejnění celé zprávy auditora, je-li zákonem vyžadována nebo bude-li to auditor požadovat nebo pokud zjistí, že se organizace dopustila závažného porušení zákona. K zajištění vysoké transparentnosti hospodaření s veřejnými prostředky a do značné míry i s ohledem na zvyšování důvěryhodnosti organizací hlásících se dobrovolně ke statusu VP přispěje požadavek, aby při překročení určitého podílu nákladů na správu organizace z celkového objemu příjmů z veřejných zdrojů byla taková organizace se statusem VP povinna ve své výroční zprávě zveřejnit také základní informace o osobách podílejících se na jejím řízením a na řízení projektů využívajících veřejné prostředky spolu s uvedením alespoň podílu mezd a odměn těchto pracovníků na celkových nákladech projektu nebo organizace. Tímto opatřením je sledován zájem veřejnosti, aby odměňování zaměstnanců bylo přiměřené.


str.20

Výhody spojené se statutem VP Předpokládá se, že se zapsaným (tedy veřejně známým a ověřeným) statusem VP spojí zákon o statusu VP také úpravu výhod dosud poskytovaných za specifických podmínek některým osobám a na některé činnosti a že tyto specifické úpravy nahradí cestou změn a doplnění některých souvisejících zákonů odkazem na status VP. Zákon by neměl vylučovat, aby se těchto výhod dostalo i osobám zvláštními zákony přesněji vymezeným, nebo osobám, které se nevykáží zápisem statusu VP v příslušném rejstříku, avšak v případě pochybností by se mělo předpokládat, že status VP takové osobě nenáleží. Navrhované výhody jsou uvedeny z pohledu právní úpravy v roce 2005. Vzhledem k předpokládané platnosti nového OZ až za několik let (v roce 2008 a účinnosti v roce 2010?), lze předpokládat, že právě oblast poskytování výhod ve vazbě na status VP dozná podstatných změn ve vazbě na právní úpravu daní a poplatků a poskytování podpor z veřejných zdrojů platnou v době, kdy nový OZ nabude platnosti. Mezi hlavní výhody spojované se statusem VP by měly náležet následující: -

-

-

osvobození pravidelných členských příspěvků stanovených předem oprávněným orgánem korporace, tj. právnické osoby působící na členském základě, úplné osvobození od daně darovací a daně dědické, pokud je dar podmíněn veřejným prospěchem a nelze jej užít k obohacení osob ze zvláštním vztahem k obdarované osobě, odpis zvýšeného podílu z daru žadateli (celého daru nebo daru až do zvýšeného celkového procenta základu daně z příjmu) právnickým a fyzickým osobám - daňovým rezidentům v České republice, případně zahraničním osobám v souladu s mezinárodními závazky České republiky, úplné nebo významné osvobození od daně z příjmu právnických osob za podmínky, že úspora daňové povinnosti na dani bude v následujících dvou (případně třech) účetních obdobích prokazatelně užita v plném rozsahu pro krytí nákladů na činnosti ve veřejném zájmu nebo ke krytí ztrát z předchozích účetních období po získání zápisu statusu VP, úplné osvobození od daně z nemovitostí a z jejich převodu, pokud jsou prokazatelně užívány pro činnost ve veřejném zájmu, možnost uplatnění zrychleného odpisu investičních nákladů, osvobození od úhrady daně z přidané hodnoty na vstupu bez kompenzace daně na výstupu, není-li žadatel plátcem daně z přidané hodnoty, osvobození od správních poplatků souvisejících s povoleními k výkonu činností ve veřejném zájmu, osvobození od poplatků při prvním zápisu statusu VP do rejstříku, právo ucházet se o dotace a příspěvky z veřejných rozpočtů (EU, státního, krajů, obcí) včetně příspěvků nezbytných k udržení dlouhodobé působnosti v zájmu státu, kraje nebo obce nebo v mezinárodním zájmu resp. v zájmu veřejnosti podpořeném prokazatelným významným podílem veřejných darů na provozu organizace.


str.21

V některých případech se jedná o přenesení dosavadních výhod na osoby se statusem VP. V případě návrhu na úplné osvobození od daně z příjmu jde o krok směřující k podstatnému zjednodušení stávajícího stavu, a to za případných doplňujících podmínek chránících rovnost hospodářské soutěže, kde je to třeba, případně omezujících daňovou úlevu shora, avšak částkou významně vyšší, než je stávající stav (uvažovat by se mělo o hodnotě rovné dvou- až třínásobku limitu obratu pro registraci plátce DPH). Velmi důležité je rozšíření prostoru úlev pro dárce podporující činnost osob se statusem VP. Současný stav je kritizován ze strany občanského sektoru jako nedostatečný nebo alespoň nedostatečně využívaný pro nízkou stimulační hodnotu daňové úlevy dárce a ze strany dárců je považován za administrativně náročný. Proto dochází často k obcházení zákona formou tzv. marketingových nákladů nebo jinou formou, případně tato úleva není využita. Přitom, pokud je již určitá činnost považována za veřejně prospěšnou a jsou-li výkonem garantovány mechanizmy ochrany zájmu veřejnosti a státu před zneužitím výhod se statusem VP spojených, je patřičné stimulovat spoluúčast soukromých osob na financování takových činností a určitá spoluúčast státu na tomto úsilí je nepochybně nezbytná a silně stimulující. Proto by měla být dána možnost odpisovat dary v plné nebo dokonce větší výši, podobně jako v Maďarsku, zejména v případě víceleté podpory ze strany dárce, která přispívá k udržitelnosti činností konaných ve veřejném zájmu. Dohled nad plněním podmínek Má-li být respektována zásada nezávislosti občanských iniciativ i v situaci, kdy jsou podpořeny z veřejných zdrojů, což je podmínka plnění jejich funkce ve společnosti, pak je nezbytné, aby zákon umožnil vytvoření nezávislého orgánu (ve smyslu odpovědnosti za čestné a poučené rozhodování založené na faktech a znalostech, úctě k zákonu a přijímané bez závazků vůči vládě a politickým stranám), který by byl - pověřen sledováním činností právnických osob se statusem VP, - nadán způsobilostí poskytovat soudu nebo orgánu odpovědnému za vedení rejstříku právnických osob vlastní hodnocení způsobilosti právnických osob se statusem VP dodržovat podmínky zákona, - vybaven prostředky a nástroji k poskytování metodické a technické pomoci osobám žádajícím o zápis statusu VP a požívajícím výhod vyplývajících ze statusu VP. Pro takový orgán existuje několik vzorů: A) Nezávislá komise nebo rada vytvářená a působící obdobně jako Charity Commission for England and Wales, tj. tvořená např. šesti komisaři jmenovanými na dobu alespoň šesti let, kvalifikačně nejméně z jedné třetiny se opírající o znalost práva, z jedné třetiny o znalost občanského sektoru a z jedné třetiny o znalost potřeb a působnosti veřejné správy (při užití rotačního principu s výměnou jedné třetiny komisařů každé dva roky a nominačního principu opírajícího se o návrhy z prostředí občanského sektoru potvrzené senátem nebo presidentem republiky)


str.22

B) demokraticky navrhovaná a na dobu určitou jmenovaná Komise pro veřejnou prospěšnost vytvářená obdobně jako stávající Rada pro rozhlasové a televizní vysílání C) samosprávný orgán osob užívajících status VP, volený na representativním shromáždění těchto osob sdružených do komory či obdobného typu sdružení s povinným členstvím D) profesionální agentura řídící se ve své činnosti zvláštním zákonem Ať se již se zákonodárce přikloní ke kterékoli z možných a navrhovaných variant orgánu sledujícího plnění zákonem stanovených povinností osob se statusem VP, je nezbytné, aby zákon zaručil také to, že takový orgán bude zároveň zajišťovat vlastní činností nebo prostřednictvím k tomu účelu pověřených veřejných nebo soukromých či samosprávných institucí náležité metodické vedení ve věcech hospodaření s veřejnými prostředky, zpravodajství o činnosti a hospodaření i v otázkách řízení a správy majetku, resp. aby bylo zajištěno vytváření a aktualizace potřebných nástrojů, včetně vedení informačních a znalostních databází přístupných prostřednictvím internetu o všech skutečnostech určených veřejnosti a týkajících se využívání výhod a plnění povinností spjatých se statusem VP. Tento orgán by měl rovněž dbát prostřednictvím své metodické a poradenské činnosti, aby osoby se statusem VP trvale dbaly o zvyšování kvality a udržování široké dostupnosti činností konaných ve veřejném zájmu. Při definitivním rozhodnutí o volbě varianty zákona, pokud jde o sledující a nápomocný orgán bude samozřejmě nutné v maximální možné míře přihlížet k možnostem racionálního využití zkušeností z činnostmi stávajících institucí a z užívání osvědčených mechanizmů. Nepochybně bude hrát roli také otázka minimalizace nároků na státní rozpočet, pokud by došlo k novým institucionálních řešení a potřebě vytvářet nové metodické postupy a nástroje na ústřední, případně i krajské úrovni. Ochrana před zneužitím Bylo by velmi nešťastné, kdyby zákonodárce při schvalování zákona dopustil, aby jeho znění otevřelo prostor pro neomezený, neodůvodněný nebo nepatřičný dozor nad činnostmi občanských iniciativ požívajících status VP , jakož i prostor pro zneužívání jakýchkoli kontrolních mechanizmů nátlakovými skupinami nebo v zájmu třetích osob. Proto by měl orgán pověřený sledováním plnění zákonem stanovených povinností osob se statusem VP poskytovat těmto osobám ze zákona také patřičnou oporu ve sporech o práva a plnění povinností vůči neoprávněným napadením ze strany třetích osob, včetně státu a jeho složek. To by mělo být základním rysem skutečné nezávislosti příslušného orgánu na exekutivní moci, politických stranách a nátlakových ekonomických uskupeních. Obdobně by měl zákon zamezit zneužití výhod plynoucích ze statusu VP, například tím, že omezí možnosti provádět vlastním rozhodnutím subjektů, užívajícím status VP


str.23

následné změny podmínek požadovaných pro přiznání tohoto zvláštního statusu. Tím se mají na mysli případné pokusy o následné změny statutárních dokumentů, směřující k obcházení původně vykazovaných závazků ve vztahu ke konání činností opravňujících k zápisu statusu VP. Účinná pomoc v nesnázích Na druhou stranu je třeba najít cestou zákona nástroje, umožňující rychlou a účinnou nápravu důsledků selhání jednotlivců na řídící a kontrolní úrovni osob se statutem VP, jež svým jednáním, rozhodnutím nebo dlouhodobou vědomou nebo případně též nezaviněnou nečinností ohrožují buď samu existenci právnické osoby jimi řízené nebo kontrolované, nebo ohrožují její možnost nadále užívat status VP. Pro takové situace by měl zákon zmocnit buď příslušný veřejný orgán (sledující orgán, složku státu, samosprávu kraje nebo obce sídla dotčené právnické osoby, případně územně příslušný soud) k tomu, aby v takových situacích mohla být buď na žádost orgánů dotčené právnické osoby nebo na návrh jiné osoby, která prokáže právní zájem, a v případech závažných a nepochybně ohrožujících důležitý veřejný zájem i bez návrhu realizována přechodná opatření zajišťující chod dotčené právnické osoby s vyloučením vlivu tuto osobu poškozujících jednotlivců. Ochrana zájmů a prestiže Navrhovaný zákon by měl sloužit nejen k ochraně zájmů státu a veřejnosti, ale též přispět k tomu, aby byly přednostně podporovány občanské aktivity prospívající svou činností veřejnému zájmu a aby osoby takové činnosti skutečně a ve smyslu zákona vykonávající byly chráněny před negativním vlivem těch, kdo těchto cílů nedbají. Přijetí zákona by rovněž mělo zajistit dlouhodobou udržitelnost právnických osob zajišťujících spolehlivě a kvalitně činnosti konané ve veřejném zájmu Má-li nový OZ umožnit, aby zvláštní zákon účinně podpořil a upravil výkon činností ve veřejném zájmu, pak je třeba rovněž požadovat, aby takový zákon zmocnil vládu (ministerstva) a kraje k provádění opatření, kterými bude dlouhodobě posilováno postavení osob se zapsaným statusem VP zajišťováním výstavby, rekonstrukcemi, udržováním a provozováním zařízení určených k veřejně prospěšné činnosti a jejich poskytováním pro veřejně prospěšnou činnost, poskytováním finanční podpory veřejně prospěšné činnosti ze svého rozpočtu a poskytováním garancí na půjčky osob s statutem VP tam, kde je to v přímém zájmu a možnostech příslušného samosprávného územního celku. V Praze dne 12/12/2005 až 26/12/05, malé korekce 16/7/2012


str.24

Přílohy: Příloha č. 1: Vybrané pasáže z práce Arthur Drache: Charitativní a veřejně prospěšné organizace a kanadský systém daní z příjmu. Příloha č. 2: Seznam veřejně prospěšných činností podle Modelového zákona veřejně prospěšných organizací, ICNL, 2000 Příloha č. 3: Překlad části dokumentu Richard Fries: The Reform of Public Benefit Law in England, London, February 2005


str.25

Věcná a právní východiska zakotvení statusu veřejné prospěšnosti do českého právního řádu

Recommend Documents