UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE PRÁVNICKÁ FAKULTA
JIŘÍ ŠIMON V. ročník - prezenční studium Obor: právo a právní věda
VYVLASTŇOVÁNÍ POZEMKŮ A STAVEB Diplomová práce
Vedoucí práce: JUDr. ing. Josef Staša, CSc.
PRAHA 2009 1
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci vypracoval samostatně a použil jen uvedených pramenů a literatury. V Praze, dne 27. března 2009
………………………..
2
Děkuji JUDr. ing. Josefu Stašovi, CSc., za odborné vedení diplomové práce. Děkuji svým rodičům za všestrannou pomoc, díky níž jsem mohl vystudovat. Děkuji své manželce, která mě podporovala zvláště v závěru mých studií.
3
Obsah ÚVOD
7
1.
8
OBECNĚ O VYVLASTNĚNÍ
1.1.
Ústavní zakotvení
8
1.2.
Mezinárodní smlouvy
9
1.3.
Vymezení pojmu vyvlastnění
2.
10
PODMÍNKY VYVLASTNĚNÍ
15
2.1.
Subsidiarita vyvlastnění
15
2.2.
Rozsah vyvlastnění
16
2.3.
Soulad s cíli a úkoly územního plánování
16
3.
VEŘEJNÝ ZÁJEM
18
3.1.
Obecně o veřejném zájmu
18
3.2.
Projevy veřejného zájmu v souvislosti s vyvlastněním nemovitostí
19
4. 4.1.
VYVLASTŇOVACÍ TITUL
21
Obecně
21
4.2. Stavební zákon 4.2.1. Vyvlastňovací tituly podle § 170 odst. 1 stavebního zákona 4.2.1. Vyvlastňovací titul podle § 170 odst. 2 stavebního zákona
21 21 27
4.3.
Horní zákon
28
4.4.
Lázeňský zákon
29
4.5.
Zákon o státní památkové péči
30
4.6.
Vodní zákon
33
4.7.
Zákon o pozemních komunikacích
34
4.8.
Zákon o ochraně přírody a krajiny
36
4.9.
Energetický zákon
36
4.10.
Zákon o elektronických komunikacích
38
4
5.
NÁHRADY PŘI VYVLASTNĚNÍ
40
5.1.
Obecný úvod
40
5.2.
Náhrada za odnětí vlastnického práva k pozemku a stavbě
42
5.3. Náhrada za odnětí nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu, náhrada za omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě zřízením věcného břemene 44 5.3.1. Obecně o věcných břemenech 44 5.3.2. Oceňování věcných břemen 44 5.4.
Náhrada poskytovaná nájemci
5.5.
Náhrada za zánik zástavního a podzástavního práva a za zánik zajišťovacího převodu 46
práva
46
5.6. Náhrada stěhovacích nákladů, nákladů spojených se změnou místa podnikání a dalších obdobných nákladů, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním 47 5.7.
Náhrada nákladů vyvlastňovaného na pořízení znaleckého posudku
47
5.8.
Náhrada nákladů řízení
48
6.
PRÁVA TŘETÍCH OSOB
49
7.
ZRUŠENÍ VYVLASTNĚNÍ
51
8.
VYVLASTŇOVACÍ ŘÍZENÍ
53
8.1.
Příslušnost vyvlastňovacího úřadu
53
8.2.
Účastníci
54
8.3.
Postup vyvlastnitele před řízením o vyvlastnění
55
8.4. Postup vyvlastňovacího úřadu 8.4.1. Příslušnost 8.4.2. Náležitosti žádosti 8.4.3. Znalecký posudek 8.4.4. Účinky zahájení řízení 8.4.5. Ústní jednání 8.4.6. Překážky řízení, přerušení a zastavení řízení 8.4.7. Dokazování
56 56 57 58 59 60 60 61
8.5. Rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu 8.5.1. Výroková část rozhodnutí 8.5.2. Odůvodnění 8.5.3. Poučení
62 62 64 64
8.6.
64
Odvolání
5
9.
SOUDNÍ PŘEZKUM
67
9.1.
Věcná příslušnost soudů
67
9.2.
Projednávání vyvlastnění v řízení před soudem
69
10.
SPECIÁLNÍ VYVLASTŇOVACÍ ZÁKONY
71
10.1.
Obecně
71
10.2.
Dálniční obchvat Plzně
71
10.3.
Zákon o vnitrozemské plavbě
72
10.4.
Návrh zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic
74
10.5.
Výstavba vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně
75
10.6.
Návrh zákona o urychlení výstavby rychlostní komunikace R35
76
10.7.
De lege ferenda
78
ZÁVĚR
79
SEZNAM LITERATURY
80
SEZNAM PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ
81
6
Úvod Rozsáhlou novelizací českého stavebního práva v roce 2006 došlo k vyčlenění problematiky vyvlastnění ze stavebního zákona do speciálního zákona o vyvlastnění. Nová úprava doznala oproti předchozí úpravě značných změn, judikatura je v počátcích, téma je velmi živé. V této práci se pokouším o podrobný rozbor právního institutu vyvlastnění s důrazem na pozemky a stavby. Po první kapitole, která je věnována úvodu do tématu a vymezení institutu vyvlastnění, se v dalších kapitolách věnuji podmínkám pro vyvlastnění (titul na základě zákona, veřejný zájem, náhrada za vyvlastnění), účinkům vyvlastnění, ochraně práv třetích osob a průběhu vyvlastňovacího řízení, včetně následného soudního přezkumu. Výklad uzavírá kapitola o zákonech, kterými zákonodárce určuje veřejný zájem na některých vybraných stavbách, které pro účely této práce nazývám speciálními vyvlastňovacími zákony. Téma této práce jsem zvolil ze dvou důvodů. Důvodem prvním byla snaha rozšířit si obzor o mě dosud velmi málo známou problematiku na pomezí občanského a správního práva. Důvodem druhým byl můj zájem o kauzy, ve kterých nějakým způsobem figuroval institut vyvlastnění, které se dotýkaly kraje, ze kterého pocházím – Náchodska. Lze vzpomenout spletité vyvlastňování pozemků pro stavbu dálnice D 11 u Hradce Králové, známé jako „kauza Havránková“ a podobné, nedostavěný obchvat České Skalice nebo plánovaný složitý obchvat Náchoda. Rád bych touto prací vytvořil přehledný materiál, který budu moci nabídnout svým přátelům, kolegům nebo i klientům pro bližší seznámení s institutem vyvlastnění.
7
1. Obecně o vyvlastnění „Stát zasahuje různým způsobem do sféry občanovy, aby mohl plniti své poslání a uvedl v soulad zájmy soukromé a veřejné. Zvlášť výrazným takovým zásahem je vyvlastnění, které se obvykle definuje jako zásah do majetkových práv, zvláště práva vlastnického, ve prospěch všeužitečného díla, kterým se práva ruší nebo omezují a zároveň pro jiného se práva zakládají, a to zpravidla za náhradu.“ Tímto způsobem obecně uvedl výklad o vyvlastnění klasik českého práva první republiky, profesor Jiří Hoetzel.1
1.1. Ústavní zakotvení Tradici zakotvení ochrany vlastnictví zejména před neoprávněnými zásahy státu převzala již z rakouské ústavy2 československá ústava z roku 19203. Její § 109 považoval za vyvlastnění odnětí i nucené omezení vlastnického práva. Listina základních práv a svobod, která je na základě čl. 112 Ústavy České republiky součástí ústavního pořádku, uvádí v čl. 11 odst. 4, že: „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“ Formulace, že vyvlastnění „je možné“, znamená, že v případech veřejného zájmu se připouští. Listina sice explicitně nestanoví, že vyvlastnění je možné až tehdy, nelze-li účelu dosáhnout jinak (např. koupí), nestanoví ani, že odnětí vlastnického práva není přípustné tehdy, pokud postačuje jeho omezení. Tyto zásady jsou však všeobecně uznávány a jejich ochrana se dovozuje ze zásady přiměřenosti4 zásahu do ústavně zaručeného práva.5 Dokladem toho je konstantní judikatura Ústavního soudu: 1
HOETZEL J. in Slovník veřejného práva československého, 5. díl, heslo: Vyvlastnění.
2
Čl. 5 základního zákona č. 142/1867 ř. z.
3
Zákon č. 121/1920 Sb. Národního shromáždění, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky
4
Čl. 4 odst. 4 Listiny
5
Podle J. Hoetzla in Slovník veřejného práva (1947): „Protože se zřetelem na § 109 úst. list. (ochrana vlastnictví) mluví presumpce pro svobodu vlastnictví (v širším smyslu), tedy zásada úměrnosti ve veřejnoprávních vztazích tak charakteristická, plyne pro expropriáta zásada: kde stačí vyvlastnění části pozemku, nemá býti odnímán pozemek celý, kde stačí zřízení služebnosti, nemá býti vyvlastňován pozemek sám, kde stačí přenechání dočasné, nemá se sahati k odnětí (omezení) trvalému; vždy za předpokladu, že positivní norma neustanovuje jinak.
8
„Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno.“6 Ve světle judikatury Ústavního soudu je třeba ustanovení čl. 11 odst. 4 vykládat extenzivně – pod pojmy vyvlastnění a nucené omezení vlastnického práva je nutno vidět nejenom vyvlastnění ve smyslu např. zákona o vyvlastnění, ale jakékoli nucené odnětí či omezení vlastnického práva. Vždy musí splňovat podmínky zákonnosti, veřejného zájmu a náhrady. Vyvlastnění se obecně provádí správním aktem. Každý, kdo tvrdí, že byl tímto rozhodnutím zkrácen na svých právech, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
1.2. Mezinárodní smlouvy Z mezinárodních úmluv, jimiž je Česká republika vázána, se vyvlastněním, resp. nuceným odnětím vlastnického práva, zabývá čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod7, který vyvlastnění podmiňuje veřejným zájmem a dodržením podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Toto ustanovení nebrání státům přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecnými zájmy. Klausule o vyvlastnění bývá součástí mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic.8 Odkaz na nemožnost vyvlastnění bývá uváděn v souvislosti s Orgány dbajícími na 6
II. ÚS 268/06
7
Sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod
8
Např. Sdělení č. 89/2006 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí o sjednání Dohody mezi Českou republikou a Čínskou lidovou republikou o podpoře a ochraně investic:
Čl. 4: VYVLASTNĚNÍ 1. Investice investorů kterékoli ze smluvních stran nebudou znárodněny, vyvlastněny nebo podrobeny opatřením majícím podobný účinek jako znárodnění nebo vyvlastnění (dále jen "vyvlastnění") na území druhé smluvní strany s výjimkou veřejného zájmu. Vyvlastnění bude provedeno: (a) v souladu s platným domácím zákonným postupem, (b) na nediskriminačním základě, (c) proti náhradě. Taková náhrada se bude rovnat skutečné hodnotě vyvlastněné investice bezprostředně před vyvlastněním nebo než se zamýšlené vyvlastnění stalo veřejné známým, bude zahrnovat úrok podle převažující obchodní sazby až do data platby, bude uskutečněna bez zbytečného prodlení, bude účinně realizovatelná a volně převoditelná ve volně směnitelné měně.
9
dodržování mezinárodních dohod těmito dohodami zřízenými.9 Vídeňská úmluva o konzulárních stycích10 upravuje v čl. 31 možnost vyvlastnění tak, že je-li nutno provést vyvlastnění majetku konzulárního úřadu za účelem národní obrany nebo veřejné potřeby, musí být podniknuty všechny možné kroky, aby bylo zabráněno narušení výkonu konzulárních funkcí, a vysílajícímu státu musí být vyplacena okamžitá, přiměřená a efektivní náhrada. Jiné mezinárodní smlouvy obsahují i titul pro vyvlastnění nebo nucený odkup v případě, že vyvlastnění národní právo státu nezná.11 Zvláštní titul pro vyvlastnění lze najít v mezistátních dohodách o změně průběhu státních hranic.12
1.3. Vymezení pojmu vyvlastnění Institut vyvlastnění je v platném právu upraven zákonem č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Vyvlastnění představuje odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě, jeho přechod pro dosažení účelu vyvlastnění a náhrada za ně. Principiálními požadavky pro vyvlastnění jsou veřejný zájem, titul na základě zákona a náhrada. „Jádro vyvlastnění lze tedy spatřovat v tom, že jednomu subjektu 2. Dotčený investor má právo na neodkladné přezkoumání svého případu a ohodnocení své investice soudním nebo jiným nezávislým orgánem smluvní strany v souladu s principy obsaženými v tomto článku. 9 Např. čl. 5 Dohody o výsadách a imunitách Mezinárodního tribunálu pro mořské právo (Sdělení MZV č. 10/2002 Sb. m. s.) nebo čl. 4 Dohody mezi Českou republikou a Organizací pro ekonomickou spolupráci a rozvoj o výsadách, imunitách a výhodách přiznaných Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (Sdělení MZV č. 267/1998 Sb.). 10
Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 32/1969.
11
Sdělení č. 130/2004 Sb. m. s., Ministerstva zahraničních věcí, kterým se nahrazuje sdělení Ministerstva zahraničních věcí vyhlášené pod č. 26/2002 Sb. m. s., kterým se publikoval sjednocený text Mezinárodní úmluvy o spolupráci při zajišťování bezpečnosti letového provozu - Evropské organizace pro bezpečnost leteckého provozu (EUROCONTROL), čl. 15: 1. Charakter veřejného zájmu je v případě potřeby přiznán v souladu s vnitrostátním právem a s účinky vyplývajícími z ustanovení tohoto práva o vyvlastnění z důvodu veřejného zájmu, nabytí nemovitého majetku nezbytného pro umístění zařízení Organizace, s výhradou souhlasu dotčených vlád. Řízení o vyvlastnění z důvodu veřejného zájmu bude moci být zahájeno příslušnými úřady dotčeného státu v souladu s jeho vnitrostátním právem, s cílem uskutečnit ono nabytí, nedojde-li ke smírné dohodě. 2. Na území smluvních stran, kde neexistuje řízení o vyvlastnění uvedené v předchozím odstavci, může Organizace použít postup nuceného odkupu ve prospěch civilního letectví a telekomunikací. 12
Čl. 3 Smlouvy mezi Československou socialistickou republikou a Polskou lidovou republikou o změně průběhu státních hranic a o některých dalších otázkách souvisících s výstavbou a provozem polské přehrady na Dunajci (Vyhláška Ministra zahraničních věcí č. 28/1976 Sb.).
10
je vlastnické právo (popř. jiné věcné právo) odnímáno s tím, aby u druhého subjektu vzniklo oprávnění uskutečnit vyvlastněním sledovaný účel.“13 Legální definice pojmu vyvlastnění14 zahrnuje pod tento pojem odnětí i omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě pro dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem. Toto pojetí není v právním řádu jednotné, některé zákony rozumí pod pojmem „vyvlastnění“ odnětí i omezení vlastnického práva (jako zákon o vyvlastnění), jiné rozlišují vyvlastnění a nucené omezení vlastnického práva.15 Vyvlastnění je veřejnoprávním aktem se soukromoprávními účinky. Vyvlastnění je původním (originálním) způsobem nabytí vlastnictví. Vyvlastnitel neodvozuje svá práva od vyvlastněného, ale od státu a ze zákona.16 Vyvlastnění není jediným z právních institutů, na jejichž základě dochází (docházelo) k nucenému odnímání (odnětí) vlastnických práv. Je jej tedy třeba vůči jiným právním institutům vymezit. Na prvním místě je to konfiskace, znárodnění a jiné zásahy státu do vlastnického práva, kde rozhodovaly nikoli potřeby „všeužitečného díla“, ale jiné zřetele, ať již ideově blízké nebo vzdálené důvodům vyvlastnění. Jedním z hlavních rozlišovacích znaků je forma titulu pro nucený přechod vlastnického práva. Zatímco v případě vyvlastnění se jedná o rozhodnutí správního orgánu v konkrétní věci (ex actu), v případě konfiskace, znárodnění a obdobných případů se jedná zejména o odnímání vlastnických práv na základě obecných právních norem (ex lege). Požadavkem plné náhrady se vyvlastnění odlišuje od konfiskace. „V nauce se tvrdí, že v civilizovaném právním státě požadavek plné náhrady je samozřejmostí, protože by jinak šlo o konfiskaci, postihující nevinné občany…, … jinak by bylo nespravedlivé žádati na nich zvláštní oběť ve prospěch veřejného zájmu, což by odporovalo zásadě rovnoměrného rozvrhu 13
KLIKOVÁ A., HAVLAN P., VALACHOVÁ K., HAMPLOVÁ E. Stavební právo.praktická příručka
(str.211) 14
§2 zákona o vyvlastnění
15
Např. občanský zákoník § 128 odst. 2, lázeňský zákon
16
PAVLÍČEK V. A Vydání. s. 127
KOL.
Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. Díl Práva a svobody, 2.
11
veřejných břemen a rovnosti občanů před zákonem, od kterých se nadto žádá zvláštní oběť ve prospěch veřejných zájmů.“17 Podle slovníku českého práva18 je konfiskací nucené odnětí majetku bez náhrady provedené na základě zákona výrokem příslušného orgánu. Vlastníkem konfiskovaného majetku se stává stát. Ke konfiskacím docházelo v historii zpravidla v souvislosti s významnými změnami společenských a politických poměrů (např.: po roce 1945 – dekret presidenta republiky č. 12/1945 Sb.). Konfiskace není trestní sankcí za spáchání trestného činu, ale administrativním opatřením. Znárodnění je pojmem, který se mnohdy s konfiskací spojuje, sám o sobě konfiskaci může zahrnovat, ale je širší. Obšírný výklad o tomto pojmu nalezneme v Masarykově slovníku naučném, který se pokouší o vysvětlení všech možných odstínů tohoto pojmu. Pro ilustraci zmiňuji své době poplatný výklad Právnického slovníku z roku 1988: „Znárodnění je v socialistických státech jedním z hlavních revolučních opatření, jímž se v průběhu socialistické revoluce vyvlastňují výrobní prostředky buržoazie, které se tak stávají majetkem všeho lidu (socialistické vlastnictví).“ Podotýkám jen, že pokud tento slovník hovoří o vyvlastňování výrobních prostředků, heslo vyvlastnění se v něm nevyskytuje. „Za jiný zásah státu avšak ideově blízký institutu vyvlastnění byly některými autory (J. Krámář, B. Andres) považovány zábor velkého majetku pozemkového vyslovený zákonem č. 215 z 16. 4. 1919, nebo většina ustanovení uskutečněných znárodňovacími dekrety presidenta republiky. Stát nabyl vlastnictví též konfiskací podle dekretů č. 12 a č. 108 z roku 1945 a podle ustanovení některých dalších dekretů presidenta republiky. Konfiskací jako jednorázovým aktem se převedlo ex lege vlastnictví těchto věcí na stát.“ 19 Za vyvlastnění v pravém slova smyslu nelze považovat nabytí vlastnictví zákonem, jak to umožňuje § 13 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České Republiky a jejím vystupování v právních vztazích, protože tímto způsobem dochází k převodu vlastnických práv ex lege a nikoli ex actu, jako je tomu u vyvlastnění podle zákona o vyvlastnění. Tímto (v běžných demokratických podmínkách naprosto mimořádným) způsobem nabývá stát vlastnictví např.
17
HOETZEL J. in Slovník veřejného práva československého, 5. díl, heslo: Vyvlastnění. s. 487
18
VOKOUN R. in MADAR Z. A KOL. Slovník českého práva. 1. díl, heslo: Konfiskace. s. 585
19
Upraveno podle PAVLÍČEK V. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář 2. díl – Práva a svobody. 2. vydání. s. 127
12
při zřízení nebo rozšiřování vojenského újezdu20. Za příklad lze také uvést kuriózní „vyvlastnění“ zákonem č. 465/1992 Sb., o sídle České národní rady.21 Vyvlastnění postihuje vždy konkrétního nositele práv, od kterého žádá „zvláštní oběť ve prospěch všeužitečného díla. Tím se liší od těch případů, kdy vlastnictví je omezeno všeobecně zákonem a to tak, že omezení postihuje každého vlastníka, zpravidla ipso iure.22 Sem lze zařadit např. omezení a povinnosti vlastníka lesních pozemků podle lesního zákona, územní opatření o stavební uzávěře nebo rozhodnutí o ochranném pásmu vydané podle stavebního zákona jako opatření obecné povahy a jiná omezení. Vyvlastněním není dělení nebo scelování pozemků podle zákona o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech23. Scelování a dělení pozemků se sice děje také ve veřejném zájmu, v popředí však stojí prospěch každého ze zúčastněných vlastníků pozemků. Vyvlastnění je nutné oddělit od mimořádných postupů v případech stavu nebezpečí, nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, při bezprostředně hrozící živelní pohromě či závažné havárii, kdy je třeba bezodkladně provést opatření k odvrácení nebo zmírnění možných dopadů mimořádných událostí a je možné se odchýlit od postupů stanovených stavebním a jinými zákony.24 V případech živelných katastrof a havárií nelze hovořit o přechodu vlastnického práva (pozemek zůstává původnímu vlastníkovi, stavba může být zbořena, na nikoho však její vlastnictví nepřechází). Pro případy stavu ohrožení státu nebo válečného stavu je zvláštní úprava zakotvena v zákoně o zajišťování obrany České republiky. Upravuje zvláštní postup pro rychlý zábor nutného majetku, dále je zde upraven zvláštní postup pro vyvlastnění ve zkráceném řízení. O tomto institutu je pojednáno níže v části o vyvlastňovacích titulech podle zvláštních zákonů.
20
Dle § 30 odst. 2 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České Republiky lze vojenský újezd zřídit pouze zákonem 21 Tímto zákonem bylo stanoveno, které budovy tvoří sídlo ČNR bez ohledu na dosavadní vlastnictví budov. Vláda byla zmocněna k náhradě újmy dosavadních vlastníků. 22 HOETZEL J. in Slovník veřejného práva československého. 5. díl, heslo: Vyvlastnění. Pův. vydání 1947 s. 488 23
§ 2, 3 a 11 zákona č. 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a o pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů
24
Viz § 177 stavebního zákona, zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, zák. č. 240/2000 Sb. – krizový zákon
13
V trestním řízení může soud v případě některých trestných činů rozhodnout o propadnutí majetku nebo o propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty.25 V případě propadnutí majetku se bude jednat o nejpřísnější majetkovou sankci trestního práva.26 V případě propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty můžeme uvažovat o nemovitostech, případně právech odpovídajících věcným břemenům, které pachatel získal trestným činem, jako odměnu za něj nebo které získal za prostředky pocházející z trestné činnosti. Propadlý majetek, propadlá věc nebo jiná majetková hodnota připadají státu. O podobnosti s institutem vyvlastnění jde v těchto případech ve znaku nuceného přechodu vlastnického práva a ve veřejném zájmu, kterým je ochrana společnosti před pácháním trestných činů.27 Titulem pro přechod práv je vykonatelný rozsudek soudu, který konstatuje spáchání trestného činu. Náhrada nepřichází v úvahu, odnětí práv je trestem za spáchání trestného činu.
25
§ 51 resp. § 55 trestního zákona
26
JELÍNEK J. A KOL. Trestní právo hmotné. 2. vydání. s. 364
27
Viz § 1 trestního zákona
14
2. Podmínky vyvlastnění Základní výčet podmínek pro vyvlastnění poskytuje Listina (jak bylo uvedeno výše) v čl. 11 odst. 4: „…ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“ Tyto podmínky lze blíže specifikovat způsobem, kterým to činí zákon o vyvlastnění: -
veřejný zájem na vyvlastnění převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného,28
-
splnění účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem (legalita)29,
-
nemožnost přechodu práv dohodou nebo jiným způsobem (subsidiarita)30
-
rozsah, který je nezbytný k dosažení účelu stanovenému zvláštním zákonem31.
Podmínku náhrady za vyvlastnění zákon o vyvlastnění mezi podmínkami vyvlastnění nevypočítává, neboť s ní počítá jako s nutným následkem vyvlastnění. Účelům vyvlastnění, veřejnému zájmu i náhradě škody jsou v této práci věnovány následující kapitoly. Následující část této kapitoly tvoří výklad „zbytkové matérie“ k podmínkám vyvlastnění, který sem z důvodu ucelenosti výkladu zařazuji.
2.1. Subsidiarita vyvlastnění Vyvlastnění není možné v případech, kdy právo nabízí jiné možnosti řešení, a nastupuje až v případech, kdy tyto selhaly, či je nebylo možno použít. V první řadě se toto týká smluvního řešení převodu vlastnického práva nebo jiných věcných práv. Nemožnost řešení přechodu práv dohodou je podrobně rozebrána v rámci kapitoly věnované vyvlastňovacímu řízení. Vedle možnosti dohody se zákon o vyvlastnění výslovně zmiňuje o institutu spoluvlastnictví. V případě, že by předmět vyvlastnění byl ve spoluvlastnictví vyvlastnitele a vyvlastňovaného a nebylo mezi nimi dosaženo dohody o zrušení spoluvlastnictví, má spoluvlastník právo podat soudu návrh na zrušení a vypořádání spoluvlastnictví. Občanský zákoník upravuje několik způsobů vypořádání spoluvlastnictví. Jestliže je možné docílit
28
§ 3 odst. 1, § 4 odst. 2 zákona o vyvlastnění
29
§ 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění
30
§ 3 odst. 1, § 5 zákona o vyvlastnění
31
§ 4 odst. 1 a 3 zákona o vyvlastnění
15
přechodu práv zrušením spoluvlastnictví některým z uvedených způsobů podle občanského zákoníku, je vyvlastnění nepřípustné.32
2.2. Rozsah vyvlastnění Rozsah vyvlastnění se řídí principem přiměřenosti vyvlastnění. Ten má jak svou kvalitativní stránku, to znamená, že je-li možno dosáhnout účelu vyvlastnění pouze omezením vlastnického práva, nelze právo odejmout v plném rozsahu, resp. je nutno dát nucenému omezení práva přednost před jeho nuceným odnětím, tak svou stránku kvantitativní, což znamená, že vlastnictví lze odejmout nebo omezit pouze na ploše nezbytně nutné k dosažení účelu vyvlastnění. Nepřiměřenou přísnost kvantitativní stránky lze zmírnit zásadou nerušeného užívání vlastnictví. Není-li totiž možné pozemek, stavbu nebo její část, popř. právo odpovídající věcnému břemenu užívat bez vyvlastňovaného pozemku, stavby nebo jejich částí či věcného břemene buď vůbec, nebo jen s nepřiměřenými obtížemi, je možné na ně rozšířit vyvlastnění, pokud o to (kdykoliv v průběhu vyvlastňovacího řízení) vyvlastňovaný požádá, i když není nezbytné k dosažení daného účelu.
2.3. Soulad s cíli a úkoly územního plánování Tato podmínka nepatří do katalogu obecných podmínek vyvlastnění, nastupuje v případě, sleduje-li se vyvlastněním provedení změny ve využití nebo v prostorovém uspořádání území, včetně umísťování staveb a jejich změn33. Cíle a úkoly územního plánování demonstrativně vymezuje stavební zákon.34 Na splnění této podmínky lze usuzovat z vydané územně plánovací dokumentace, kterou tvoří zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. V případě, že se plánují veřejně prospěšné stavby, opatření a asanace, tvoří součást územního plánu jejich samostatné výkresy v měřítku katastrální mapy nebo v měřítku 1 : 5 000.35 Samotné uvedení veřejně prospěšné stavby v územním plánu však ještě nelze zpravidla považovat za splnění této podmínky pro vyvlastnění. Vyvlastnit lze až na podkladě územního rozhodnutí nebo uvedení stavby v regulačním plánu, který je „rámcovým územním rozhodnutím“. Územní rozhodnutí 32
§ 142 občanského zákoníku
33
§ 3 odst. 2 zákona o vyvlastnění
34
§ 18 a 19 stavebního zákona
35
Vyhláška 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti
16
je jedním z požadovaných dokladů36 připojovaných k žádosti o vyvlastnění (není-li stavební úřad, který jej vydal, součastně vyvlastňovacím úřadem). V těch případech, kdy se územní rozhodnutí nevydává, musí vyvlastňovací úřad zkoumat soulad s cíli a úkoly územního plánování přímo ve vyvlastňovacím řízení.
36
§ 18 odst. 3 písm. c) zákona o vyvlastnění
17
3. Veřejný zájem Vyvlastnění je přípustné jen pro účel vyvlastnění stanovený zvláštním zákonem a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného.37
3.1. Obecně o veřejném zájmu Jak již bylo uvedeno výše, podle čl. 11 odst. 4 Listiny, je vyvlastnění a nucené omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném zájmu. Tento pojem je nutné blíže vysvětlit, protože se jedná o kardinální otázku vyvlastňovacího práva – veřejný zájem má dokládat „všeužitečnost“ díla, pro které je vyvlastňováno. Veřejný zájem řadíme mezi tzv. neurčité právní pojmy. „Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v technických vědách i časem a místem aplikace normy.“38 Veřejný zájem je třeba posoudit až ve vyvlastňovacím řízení, nelze jej definovat v právní normě, neboť se jedná o neurčitý právní pojem a tímto definováním by ztratil svou neurčitost.39 Obsah veřejného zájmu je vždy třeba dovozovat z daných právních i faktických souvislostí případů a situací, pro něž právní úprava požaduje respektování či reflektování veřejného zájmu. „Z povahy věci lze dovodit, že v případě veřejného zájmu jde o takový zájem, resp. zájmy, jež by bylo možno označit za obecné či veřejně, resp. obecně prospěšné, zájmy, jejichž nositeli jsou blíže neurčené, nicméně alespoň rámcově determinovatelné okruhy či společenství osob jako tzv. veřejnost, popř. zájmy, u nichž jde o tzv. zájmy společnosti (celospolečenské zájmy). Tyto zájmy nesmí být, a to již z povahy věci, v rozporu s platnými právními předpisy.“40
37
§ 3 odst. 1 věta první zákona o vyvlastnění
38
HENDRICH D. A KOL. Správní právo. Obecná část. 6. vydání s. 84
39
Pl. ÚS 24/04
40
PRŮCHA P. in Slovník českého práva, 3. rozšířené vydání, heslo: Veřejný zájem
18
Je třeba zdůraznit, že veřejným zájmem není každý kolektivní zájem, ale pouze ten, který vykazuje rysy „obecné prospěšnosti“. V tomto duchu se vyslovuje i judikatura: „Ne každý kolektivní zájem lze označit za veřejný zájem společnosti. Pojem „veřejný zájem“ je třeba chápat vždy jako takový zájem, který je možno označit za obecně prospěšný zájem.“41 K problematice veřejného zájmu v souvislosti s vyvlastněním se několikrát vyjadřoval i Evropský soud pro lidská práva. Z jeho stanovisek vyplývá, že odejmutí nebo omezení vlastnického práva, pokud se tím sleduje legitimní sociální, ekonomická či jiná politika státu, lze považovat za odejmutí vlastnictví ve veřejném zájmu.42
3.2. Projevy veřejného zájmu v souvislosti s vyvlastněním nemovitostí Zákonodárce v souvislosti s výkonem státní moci opravňuje správní orgány k různým zásahům do práv občanů na základě zákona.43 Tato pravomoc má být vykonávána ve veřejném zájmu.44 K vyvlastnění může dojít pouze na základě kvalifikovaného rozhodování správního orgánu (vyvlastňovacího úřadu), který ve svém rozhodnutí (rozhodnutí o vyvlastnění) prohlásí, že veřejný zájem na vyvlastnění pro účel vyvlastnění převážil nad ochranou soukromého vlastnictví vyvlastňovaného, jehož ochranu lze za jiných okolností za veřejný zájem také označit45. Veřejný zájem spočívá i v požadavku spravedlivé náhrady i na možnosti vyvlastňovaného hájit svá práva u soudu.46 Rámcově lze veřejný zájem hledat ve dvou rozdílných případech vyvlastňovacích titulů. První, nepoměrně větší skupina, zahrnuje možnosti vyvlastnění pro „všeužitečná díla“, jejichž rozbor bude obsahem následující kapitoly o vyvlastňovacích titulech. Druhým případem je odnětí nebo omezení práva k pozemku a stavbě z důvodu vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě podle § 170 odst. 2 stavebního zákona.
41
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. března 1999, sp. zn. 31 Ca 71/98
42
DOLEŽAL J., MAREČEK J. A KOL., Nový stavební zákon v teorii a praxi. s. 334
43
Čl. 2 odst. 3 Ústavy
44
§ 2 odst. 4 správního řádu: „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“
45
Listina čl. 11, občanský zákoník §§ 123, 124, 126, 128…
46
Čl. 36 odst. 1, 2 Listiny
19
Jak bylo uvedeno výše, k vyvlastnění je třeba splnění podmínky souladu záměru vyvlastnění s cíli a úkoly územního plánování. Jedním z požadovaných dokladů připojovaných k žádosti o vyvlastnění je územní rozhodnutí47 (není-li stavební úřad, který jej vydal, součastně vyvlastňovacím úřadem). Na základě územního rozhodnutí lze v území umísťovat stavby nebo zařízení, měnit je, měnit jejich vliv na využití území. Vydává jej příslušný stavební úřad na základě územního řízení nebo zjednodušeného územního řízení.48 Stavební úřad schvaluje navržený záměr a stanoví podmínky pro využití a ochranu území, podmínky pro další přípravu a realizaci záměru, zejména pro projektovou přípravu stavby.49 Jestliže žadatel nemá vlastnické právo nebo doklad o právu založeném smlouvou provést stavbu nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas jejich vlastníka anebo dohodu o parcelaci; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit nebo vyměnit.50 Již vydané územní rozhodnutí lze z moci úřední změnit nebo zrušit v řízení o umístění veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšného opatření.51 Pokud se podle výše citovaných ustanovení stavebního zákona fakticky posuzuje možnost vyvlastnění stavby již v územním řízení, pak lze mluvit o tom, že se ve vyvlastňovacím řízení uplatní vyvratitelná domněnka existence veřejného zájmu.52
47
§ 18 odst. 3 písm. c) zákona o vyvlastnění
48
§ 84 odst. 1 stavebního zákona
49
§ 92 odst. 1 stavebního zákona
50
§ 86 odst. 3 stavebního zákona
51
§ 94 odst. 3 stavebního zákona
52
STAŠA J. in HENDRICH D. A KOL. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. s. 319
20
4. Vyvlastňovací titul 4.1. Obecně Vyvlastňovacím titulem (jinak také účelem vyvlastnění) je třeba rozumět právní důvody, pro které je při splnění dalších podmínek stanovených zákonem možno vyvlastnit. Pojem „účel vyvlastnění“ nelze slučovat s pojmem „cíl vyvlastnění“. Účel vyvlastnění stanoví, čemu nebo pro co bude muset vlastnické právo vyvlastňovaného ustoupit. Oproti tomu cílem vyvlastnění je zajištění potřebných práv pro toho, jenž realizuje „dílo“ (stavbu, opatření, jinou činnost) ve veřejném zájmu, a to přechodem, popřípadě omezením vlastnického práva vyvlastňovaného včetně zřízení věcného břemene či zrušení, popřípadě omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemkům a stavbám.53 Zákon o vyvlastnění žádný vyvlastňovací titul neobsahuje, odkazuje na jejich vymezení zvláštními zákony. Zvláštní zákon stanoví účel vyvlastnění, lze z něj dovodit i nezbytný rozsah vyvlastnění.
4.2. Stavební zákon Stavební zákon uvádí vyvlastňovací tituly v § 170 pod názvem „účely vyvlastnění“. Můžeme je rozčlenit na dva typy. V prvním případě (odst. 1) lze odejmout nebo omezit práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a splňují-li další podmínky stanovené stavebním zákonem. Jedná se tedy o případy plánovaných „všeužitečných staveb“. Od této skupiny se odlišuje možnost vyvlastnění za účelem odnětí nebo omezení práva k pozemku a stavbě z důvodu vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě. V tomto případě se bude jednat o krajní možnost vlastníka pozemku, který se bude ve vyvlastňovacím řízení domáhat práva přístupu ke svému pozemku.
4.2.1. Vyvlastňovací tituly podle § 170 odst. 1 stavebního zákona Stavební zákon stanoví jako podmínku pro odnětí nebo omezení práv k pozemkům a stavbám, potřebným pro uskutečnění staveb nebo jiných prospěšných opatření podle
53
Takto definoval cíl vyvlastnění starý stavební zákon v §109. Nová úprava cíl vyvlastnění nedefinuje.
21
stavebního zákona, jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci. Územně plánovací dokumentací tvoří zásady územního rozvoje54, které pořizuje kraj pro celé své území, územní plán55, který stanoví základní koncepci rozvoje území obce, a regulační plán56, který v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Spolu s podmínkou vymezení dotčených staveb a pozemků v územně plánovací dokumentaci stavební zákon uvádí čtyři kategorie možných účelů vyvlastnění. Jsou jimi: a) veřejně prospěšná stavba dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel, b) veřejně prospěšné opatření, a to snižování ohrožení v území povodněmi a jinými přírodními katastrofami, zvyšování retenčních schopností území, založení prvků územního systému ekologické stability a ochranu archeologického dědictví, c) stavby a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu, d) asanace (ozdravění) území. 4.2.1.1.
Veřejně prospěšná stavba dopravní a technické infrastruktury
Veřejnou stavbou se podle § 2 odst. 1 písm. l) rozumí stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci. Pojem „veřejná infrastruktura“ zahrnuje čtyři kategorie pozemků, staveb nebo zařízení, a to dopravní infrastrukturu, technickou infrastrukturu, občanské vybavení57 a veřejné prostranství58, to vše zřizované ve veřejném zájmu. Jako účely vyvlastnění však v § 170 odst. 1 písm. a) však zmiňuje pouze dopravní a technickou infrastrukturu.59 54
§ 36 a násl. stavebního zákona
55
§ 43 a násl. stavebního zákona
56
§ 61 a násl. stavebního zákona
57
§ 2 odst. 1 písm. k) bod 3. :stavby, zařízení a pozemky sloužící například pro vzdělávání a výchovu, sociální služby a péči o rodiny, zdravotní služby, kulturu, veřejnou správu, ochranu obyvatelstva;
58
§ 34 obecního zřízení – Zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení): všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostoty přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru;
59
V původním návrhu Ministerstva pro místní rozvoj byly občanské vybavení a veřejné prostranství mezi účely vyvlastnění taktéž zahrnuty a z povahy věci by sem jako veřejně prospěšné stavby
22
Pod pojem dopravní infrastruktura stavební zákon subsumuje stavby pozemních komunikací, drah, vodních cest, letišť a s nimi souvisejících zařízení.
Ve věcech drah
a leteckých staveb je dotčeným orgánem státní správy při pořizování územně plánovací dokumentace a v územním řízení ministerstvo dopravy. V oblasti péče o rozvoj vodních cest dopravně významných a jejich modernizaci vykonává ministerstvo dopravy působnost v dohodě s ústředním vodohospodářským orgánem, kterým je ministerstvo životního prostředí, a v této působnosti uplatňuje též stanoviska k politice územního rozvoje a k územně plánovací dokumentaci. V případě pozemních komunikací uplatňuje ministerstvo dopravy stanovisko k územně plánovací dokumentaci a závazné stanovisko v územním řízení z hlediska řešení dálnic, rychlostních silnic a silnic I. třídy; v případě silnic II. a III. třídy uplatňuje tato stanoviska krajský úřad. Technická infrastruktura má podle § 2 odst. 1 písm. k) bod 2. představovat vedení a stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení, například vodovody, vodojemy, kanalizace, čistírny odpadních vod, stavby a zařízení pro nakládání s odpady, trafostanice, energetické vedení, komunikační vedení veřejné komunikační sítě a elektronické komunikační zařízení veřejné komunikační sítě a produktovody. Většina těchto statků je ve veřejném vlastnictví ať už státním, krajském nebo obecním. V případě nezbytnosti vyvlastnit též pro plochu potřebnou k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury a jejího řádného užívání je třeba, aby vyvlastnitel prokázal tuto nezbytnost. V případě plochy potřebné pro zajištění výstavby je otázkou, zda je třeba vlastnické právo odejmout, či omezit na dobu výstavby a následně vlastníkovi navrátit. 4.2.1.2. Veřejně prospěšné opatření, a to snižování ohrožení v území povodněmi a jinými přírodními katastrofami, zvyšování retenčních schopností území, založení prvků územního systému ekologické stability a ochranu archeologického dědictví Veřejně prospěšné opatření je opatřením nestavební povahy sloužící obecně ke snižování
ohrožení
území
a
k rozvoji
anebo
k ochraně
přírodního,
kulturního
a archeologického dědictví, vymezené ve vydané územně plánovací dokumentaci.60 I v tomto a opatření patřit měly. Při projednávání stavebního zákona v Parlamentu však tyto účely vyvlastnění vypadly. De lege ferenda však jejich navrácení nelze než doporučit. 60
§ 2 odst. 1 písm. m) stavebního zákona
23
případě je vymezení účelu vyvlastnění užší, neboť pojem veřejně prospěšného opatření dle § 2 odst. 1 písm. m) stavebního zákona byl v § 170 stavebního zákona zúžen. Termín veřejně prospěšné opatření je novinkou, minulá právní úprava ho neznala. Proto vyvlastnit pro tento účel bude možné teprve tehdy, bude-li veřejně prospěšné opatření vymezeno v nově vydané územně plánovací dokumentaci dle nového stavebního zákona. Ohledně jiných účelů vyvlastnění provázaných s územně plánovací dokumentací je třeba postupovat do doby vydání územně plánovací dokumentace dle nového stavebního zákona v souladu s přechodnými (intertemporálními) ustanoveními, zejména § 189 odst. 2 v návaznosti na § 187 odst. 7 a § 187 odst. 1 a § 188 nového stavebního zákona.61 Do skupiny zákonů upravujících tuto problematiku zahrneme celou oblast práva životního prostředí, zákon o lesích a zákon o ochraně zemědělského půdního fondu. Tato oblast práva disponuje mnoha různými nástroji, které se stále prohlubují, vyvlastnění je pouze krajním a ojedinělým nástrojem. Dojde-li při postupu podle stavebního zákona nebo v souvislosti s ním k nepředvídaným nálezům kulturně cenných předmětů, detailů stavby nebo chráněných částí přírody anebo k archeologickým nálezům, je stavebník povinen neprodleně oznámit nález stavebnímu úřadu a orgánu státní památkové péče nebo orgánu ochrany přírody a zároveň učinit opatření nezbytná k tomu, aby nález nebyl poškozen nebo zničen, a práce v místě nálezu přerušit. Stavební úřad v dohodě s příslušným dotčeným orgánem stanoví podmínky k zabezpečení zájmů státní památkové péče a ochrany přírody a krajiny, popřípadě rozhodne o přerušení prací. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, může orgán státní památkové péče nebo orgán ochrany přírody do 5 pracovních dnů od oznámení nálezu stanovit opatření k ochraně nálezu a rozhodnout o přerušení prací. V takovém případě může stavebník v pracích pokračovat až na základě písemného souhlasu orgánu, který rozhodl o přerušení prací. Ministerstvo kultury může na návrh orgánu státní památkové péče nebo Archeologického ústavu Akademie věd České republiky rozhodnout, že se jedná o nález mimořádného významu, a z vlastního podnětu jej prohlásí za kulturní památku.62
61
Mgr. Pavel Preisler, článek „Účely vyvlastnění“ na http://spravni.juristic.cz/615472/clanek/spravni2
62
Podle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči
24
Stavebník může uplatnit nárok na náhradu nákladů, které mu vznikly v důsledku úředního postupu u orgánu státní památkové péče nebo orgánu ochrany přírody, anebo u Ministerstva kultury, a to ve lhůtě 6 měsíců ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, na jehož základě mu tyto náklady vznikly; jinak nárok na jejich náhradu zaniká.63 Postup uvedený v předchozích dvou odstavcích sice přímo do problematiky vyvlastnění přímo nespadá, uvádím jej však jako příklad pro postup před možným vyvlastněním z titulu veřejně prospěšného opatření. 4.2.1.3.
Stavby a opatření pro zajišťování obrany a bezpečnosti státu
Obranou státu se rozumí souhrn opatření k zajištění svrchovanosti, územní celistvosti, principů demokracie a právního státu, ochrany života obyvatel a jejich majetku před vnějším napadením. V době míru se použije výhradně obecná právní úprava zákona o vyvlastnění, pro případy stavu ohrožení státu nebo válečného stavu64 upravuje zákon o zajišťování obrany ČR65 zvláštní postup – vyvlastnění ve zkráceném řízení66 (§ 45 a násl.) a uložení povinnosti poskytnutí věcných prostředků na základě rozhodnutí obecního úřadu obce s rozšířenou působností (§ 14).
63 64
65 66
Upraveno podle § 176 stavebního zákona Podmínky vyhlášení stavu ohrožení státu upravuje ústavní zákon č. 110/1998 Sb. o bezpečnosti České republiky. Stav ohrožení státu může vyhlásit Parlament pro celé území nebo jen pro jeho část na návrh vlády, je-li bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy. K přijetí usnesení o vyhlášení stavu ohrožení státu je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců a souhlasu nadpoloviční většiny všech senátorů. Válečný stav se vyhlašuje pro celé území státu, procedura však není stanovena. Rozhodnutí o stavu ohrožení státu nebo válečném stavu se zveřejňují v hromadných sdělovacích prostředcích a vyhlašují se stejně jako zákon. Účinnosti nabývají okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví. Zákon 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky O vyvlastnění ve zkráceném řízení rozhodují obecní úřady obcí s rozšířenou působností, místně příslušný je ten úřad, v jehož obvodu se nemovitost nachází. Ustanovení o vyvlastnění se vztahují na movité i nemovité věci, jsou-li nezbytné pro zajišťování obrany státu a nelze-li je získat jinak. Návrh může podat jen správní úřad, který v návrhu na vyvlastnění ve zkráceném řízení označí nemovitou nebo movitou věc, jejíž vyvlastnění navrhuje, důvody vyvlastnění, důvody, pro něž nelze věc získat jinak, a účastníky, jichž se vyvlastnění týká. Není-li navrhovatelem ministerstvo obrany, je nezbytnou součástí návrhu potvrzení ministerstva obrany o tom, že jde o vyvlastnění k účelům zajišťování obrany státu. Řízení je zahájeno podáním návrhu místně příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. Tento úřad bezodkladně vyrozumí účastníky a stanoví lhůtu pro vyjádření, která nesmí být kratší než tři dny. Před uplynutím této lhůty uskuteční tento úřad místní šetření, v jehož průběhu ocení věc, která je předmětem vyvlastnění, podle zvláštních právních předpisů platných v době zahájení řízení. Rozhodnutí se musí vydat do sedmi dnů ode dne zahájení řízení. Tato lhůta je kogentní.
25
V územích vymezených Ministerstvem obrany nebo Ministerstvem vnitra lze v zájmu zajišťování obrany a bezpečnosti státu vydat územní rozhodnutí a povolit stavbu jen na základě jejich závazného stanoviska.67 U staveb již zřízených mohou uplatňovat požadavky na nezbytné úpravy nebo si u nich vyhradit předchozí závazné stanovisko ke změnám stavby. Náklady na nezbytné úpravy provedené na zvláštní požadavek Ministerstva obrany nebo Ministerstva vnitra hradí tyto orgány. 4.2.1.4.
Asanace území
Přestože stavební zákon pojem asanace nevysvětluje, lze jej chápat jako soubor opatření sloužících k ozdravení přírodního a životního prostředí, případně jako opatření k přestavbě a modernizaci spojení s odstraněním nežádoucí zástavby.68 Za asanaci sídelního útvaru nebo části tohoto útvaru lze považovat úpravy a opatření prováděné za účelem ozdravění a dosažení uznávaného soudobého urbanistického standardu odstraněním nebo úpravami stávajících staveb a pozemků, jejichž stav nevyhovuje požadavkům výstavby sídelního útvaru. Důvodem jsou závady dopravní, zdravotní, stavební nebo jiné, spočívající ve zchátralosti staveb, jejich podmáčení a vlhkosti, v nedostatečném přístupu světla a vzduchu do staveb, v nadměrném, lidskému zdraví škodlivém znečišťování ovzduší, v ohrožování vodních zdrojů, v nedostatečném vybavení budov (příslušenství apod.) nebo jejich špatném vzhledu nebo v narušení jejich historické podoby.69 Územní opatření o asanaci území70 se vydává jako opatření obecné povahy podle § 171-174 správního řádu71. Vymezuje území po živelní pohromě nebo náhlé havárii, v jejímž důsledku se v tomto území podstatně změnily podmínky a ve kterém je proto nezbytné provést zásadní změny. Uvádí stavby, které budou odstraněny a stanoví bezprostřední podmínky pro neodkladné změny v uspořádání území. V přenesené působnosti jej vydává rada obce. Návrh projednává s dotčenými orgány, které mohou uplatnit svá stanoviska do 30 dnů. Námitky proti tomuto opatření mohou podat vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy mohou být přímo dotčeny, jiné osoby, pokud tak stanoví rada obce;
67
§ 175 stavebního zákona
68
PETRÁČKOVÁ V., KRAUS J. A KOL. Akademický slovník cizích slov, I. díl. Heslo: Asanace, s. 73
69
ČÁP M., SAKAŘ B., HEGENBART M., Slovník stavebního práva. s. 11
70
§ 97 odst. 2 stavebního zákona
71
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
26
dále zástupce veřejnosti a občanská sdružení podle zákona o ochraně přírody a krajiny.72 Vyhlašuje se formou veřejné vyhlášky, nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce. V případě, že hrozí závažná újma veřejnému zájmu, může nabýt účinnosti již dnem vyvěšení. Nelze proti němu podat opravný prostředek.
4.2.1. Vyvlastňovací titul podle § 170 odst. 2 stavebního zákona Toto ustanovení říká, že „právo k pozemku lze odejmout nebo omezit též k vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě.“ Podobné ustanovení nalezneme v občanském zákoníku v § 151o odst. 3: „Není-li vlastník stavby současně vlastníkem přilehlého pozemku a přístup vlastníka ke stavbě nelze zajistit jinak, může soud na návrh vlastníka stavby zřídit věcné břemeno ve prospěch vlastníka stavby spočívající v právu cesty přes přilehlý pozemek.“ Stricto sensu lze postup podle tohoto ustanovení občanského zákoníku považovat za vyvlastnění soudní. Tato ustanovení se použijí zejména v případě, kdy stavba v době povolení měla přístup z veřejné pozemní komunikace a později ho bez přičinění vlastníka stavby ztratila.73 Musí se tudíž jednat o stavbu povolenou a oprávněnou, u které však následně došlo k tomu, že ji vlastník nemůže řádně užívat (obvykle se tyto případy vyskytovaly u restitucí). Vyvlastnění nelze připustit v případě, kdy byla stavba zřízena na pozemku bez souhlasu vlastníka pozemku a jedná se tedy o tzv. stavbu neoprávněnou. Na řešení této situace pamatuje ustanovení § 135c odst. 2 občanského zákoníku. Tento spor se řeší v občanskoprávním soudním řízení, vyvlastnění nepřipadá v úvahu. Při porovnání obou těchto možností vyvlastnění docházíme k závěru, že se obě možnosti v určitých aspektech překrývají. V prvé řadě je to subsidiarita. Obě možnosti lze 72 73
§ 70 zák. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny Srov. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. 31 Ca 82/2000: „Žádnou stavební aktivitu v území nelze vnímat izolovaně jako nějakou čistě soukromou iniciativu, jako jen osobní seberealizaci stavebníků, odtrženě od rozvoje území, v němž k ní dochází, neboť jde o věc navýsost veřejnou. Právě proto, pokud již jednou byly povoleny stavby rodinných domků v území s přístupem přes pozemek, který byl v rámci restituce vrácen původnímu vlastníkovi, je v souladu s veřejným zájmem domáhat se obnovení takového přístupu. Je totiž zájmem společnosti umožnit vlastníkovi stavby, povolené veřejnoprávním aktem, její další nerušené užívání. Zvláště to pak platí pro případy, kdy stavby v okamžiku povolení měly zajištěn přístup z veřejné pozemní komunikace v souladu s obecnými technickými požadavky na výstavbu a posléze jej ztratily bez přičinění vlastníka stavby.“
27
použít subsidiárně (v OZ § 151o odst. 3: „nelze zajistit jinak“; Zákon o vyvlastnění §3 odst. 1: „nelze získat dohodou nebo jiným způsobem“). Nelze než konstatovat, že má vyvlastnitel na výběr. Podle ustanovení § 170 odst. 2 stavebního zákona lze právo k pozemku nejen omezit (zřízením věcného břemene – jako podle OZ), ale i odejmout. Ustanovení občanského zákoníku dopadá pouze na situace, kdy vlastník stavby nemá k této stavbě zajištěn přístup přes přilehlý pozemek. Neřeší tedy otázku přístupu vlastníka pozemku ke svému pozemku. Na tuto situaci dopadá účel vyvlastnění ve stavebním zákoně. Lze polemizovat nad tím, zda „věcné břemeno spočívající v právu cesty“ zahrnuje „vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby a příjezd k pozemku nebo stavbě“. Osobně se domnívám, že právo cesty toto vše zahrnovat může, je na soudu, aby určil, co je v konkrétním případě nezbytné a spravedlivé. Pro úplnost dodávám, že věcné břemeno cesty podle § 151o odst. 3 obč. zák. lze zřídit jen za náhradu. Pro vyvlastňovací úřad bude pro posuzování veřejného zájmu na vyvlastnění podle § 170, odst. 2 stavebního zákona užitečná bohatá judikatura k § 151o občanského zákoníku. Pro příklad uvádím některé pasáže rozsudků: „Věcné břemeno nezbytné cesty nemůže soud zřídit, má-li žalobce zajištěn přístup na základě obligačního práva nebo může-li k přístupu využít jiné pozemky ve svém vlastnictví. Skutečnost, že přístup zřízený přes cizí pozemek na základě práva odpovídajícího věcnému břemeni by byl pro žalobce pohodlnější, resp. výhodnější, nebo že by se obešel bez stavebních úprav, není významná.“74 „Věcné břemeno cesty podle § 151o odst. 3 obč. zák. nelze zřídit, může-li si vlastník stavby zajistit přístup ke stavbě z veřejné komunikace; to neplatí, jestliže náklady s tím spojené jsou nepřiměřeně vysoké v porovnání s újmou, která by zřízením věcného břemene byla způsobena vlastníku přilehlého pozemku.“75 Čerpat lze i z judikatury k § 108 odst. 2 písm. d) starého stavebního zákona.76
4.3. Horní zákon Vedle stavebního zákona nalezneme další vyvlastňovací titul v horním zákoně.77 Ustanovení § 31 odst. 4 písm. b) horního zákona opravňuje organizaci, za níž se považují právnické a fyzické osoby, které v rámci podnikatelské činnosti vykonávají vyhledávání, 74
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17.2.2006, sp. zn. 22 Cdo 38/2005
75
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 7. 2005, sp. zn. 22 Cdo 1897/2004
76
Např. Rozsudek krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. 31 Ca 82/2000
77
Zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znění pozdějších předpisů
28
průzkum nebo dobývání výhradních ložisek nebo jinou hornickou činnost78, pro účely dobývání výhradního ložiska nabývat pro plnění úkolů stanovených horním zákonem nemovitostí nebo práv k nemovitostem rozhodnutím o vyvlastnění. Zákon odkazuje v případě vyvlastňovacího řízení na zvláštní předpis – na starý stavební zákon. Uplatní se tedy obecná úprava podle zákona o vyvlastnění.
4.4. Lázeňský zákon Podle § 33 lázeňského zákona79 lze vlastnická práva k nemovitostem omezit nebo nemovitosti lze vyvlastnit pouze ve veřejném zájmu. Zákonodárce se pokouší pro účely zákona vymezit veřejný zájem: „Veřejným zájmem se pro tyto účely rozumí zájem na vyhledávání a využití zdroje k léčebným účelům a zájem na ochraně zdrojů v zájmu zachování jejich kvalitativních a kvantitativních vlastností a zdravotní nezávadnosti.“ Přestože toto ustanovení mluví o veřejném zájmu, je třeba jej interpretovat spíše tak, že se jedná o definování účelu vyvlastnění – vyvlastňovacího titulu. V návaznosti na zákon o vyvlastnění je pak třeba ustanovení vyložit tak, že vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva k nemovitostem je možné ve veřejném zájmu pro účely vyhledávání a využití zdroje k léčebným účelům a účely ochrany zdrojů v zájmu zachování jejich kvalitativních a kvantitativních vlastností a zdravotní nezávadnosti. Omezení vlastnického práva k nemovitosti je možné, brání-li vlastník nemovitosti vyhledávání přírodního léčivého zdroje. Pokud brání vlastník nemovitosti využívání nebo ochraně přírodního léčivého zdroje a ochraně zdroje přírodní minerální vody, je možné omezení vlastnického práva nebo lze nemovitost vyvlastnit. Zde je třeba zvláště pečlivě zkoumat přiměřenost zásahu, zda k naplnění účelu postačí „pouhé“ omezení vlastnického práva, nebo bude třeba přistoupit k úplnému vyvlastnění. Omezením vlastnického práva k nemovitosti je třeba rozumět zejména zřízení věcného břemene. Řízení o vyvlastnění provádí na základě žádosti ministerstva zdravotnictví příslušný vyvlastňovací úřad a postupuje při tom podle zákona o vyvlastnění. Vyvlastnitelem je tedy ve všech případech ministerstvo, resp. stát. Zákon celkem zbytečně uvádí, že vyvlastňovací úřad stanoví ve svém rozhodnutí náhradu za vyvlastnění. Tato obecná povinnost vyplývá
78
§5a horního zákona
79
Zákon č. 164/2001 Sb., lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů
29
ze zákona o vyvlastnění a není potřeba ji v jednotlivých zákonech obsahující účel vyvlastnění znovu uvádět.
4.5. Zákon o státní památkové péči Podle zákona o státní památkové péči80 lze v rámci opatření k zajištění péče o kulturní památky vyvlastnit nemovitou kulturní památku. „Zanedbává-li vlastník nemovité kulturní památky, která není státním majetkem, trvale své povinnosti a ohrožuje tím její zachování nebo užívá-li kulturní památku v rozporu s jejím kulturně politickým významem, památkovou hodnotou nebo technickým stavem, může se ve společenském zájmu, nedojde-li k dohodě s vlastníkem o jejím prodeji státu, výjimečně kulturní památka na návrh obecního úřadu obce s rozšířenou působností rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu vyvlastnit. V případě vyvlastnění nemovité národní kulturní památky zahajuje řízení o vyvlastnění vyvlastňovací úřad na návrh krajského úřadu.“81 Podotýkám, že užívaný pojem společenský zájem odpovídá dnešnímu pojetí pojmu veřejný zájem. Kulturně politický význam a památková hodnota jsou neurčité právní pojmy a je na vyvlastňovacím úřadu, aby je v konkrétním případě vyložil. Zanedbávání musí být trvalé, tzn. dlouhodobé, kontinuální, a zároveň tím, že vlastník nekoná, musí hrozit nemovité kulturní památce, že nebude zachována (hrozí jí zničení). Vyvlastnění je koncipováno jako výjimečný zásah do vlastnického práva. Zákon preferuje prodej zanedbávané kulturní památky státu a teprve pokud vlastník na toto nepřistoupí, lze provést vyvlastnění. Dále tento zákon umožňuje v § 17 odst. 2 vyvlastnit pozemky nebo stavby, případně provést jejich odstranění pro vytvoření ochranného pásma, je-li to nezbytné a nedojde-li k dohodě s vlastníkem. Jak bylo již uvedeno výše, otázka vyvlastnění pro vytvoření ochranných pásem je problematická. Přestože obecná možnost vyvlastnění pro vytvoření ochranných pásem z návrhu zákona při jeho projednávání vypadla a odborná veřejnost pokládá tudíž toto ustanovení za mrtvé a nepoužitelné, lze jej teoreticky považovat za vyvlastňovací titul podle zvláštního zákona82 podobně, jako se tomu stalo v případě novelizace zákona o vodách zákonem č. 181/2008 Sb. (viz níže). Tato možnost však zůstává
80
Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči
81
§ 15 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči
82
§ 2 písm. a) zákona o vyvlastnění
30
na bázi teoretických úvah, praxe respektuje rozhodnutí zákonodárců, kteří vyvlastnění pro vytvoření ochranných pásem v zákoně o vyvlastnění neumožnili. V judikatuře lze zaznamenat řešení sporu o to, zda lze považovat prohlášení nemovitosti za kulturní památku za nucené omezení vlastnického práva bez náhrady.83 Následující příklad zmiňuji pro jeho souvislost s vyvlastněním, jeho pozoruhodnost i stálou aktuálnost. V dotčené kauze se majitel mlýna domáhal odvrácení a následného zrušení prohlášení tohoto objektu za kulturní památku s tím, že mlýn se nachází ve velmi špatném stavu, nejedná se o mlýn jako takový, ale mísí se v něm pekařské směsi. Prohlášením objektu za kulturní památku bude omezován nejen jako vlastník, ale i jako podnikatel. Pro přiblížení problematiky předestírám některá zákonná ustanovení. Prohlášení nemovitosti za kulturní památku se děje na základě správního rozhodnutí, kterým se vlastníku nemovitosti ukládají povinnosti a omezení. Vlastník kulturní památky je povinen na vlastní náklad pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. Kulturní památku je povinen užívat pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturně politickému významu, památkové hodnotě a technickému stavu (§ 9). Tyto povinnosti má i uživatel nebo držitel. Neplní-li vlastník kulturní památky své povinnosti, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností po vyjádření odborné organizace státní památkové péče rozhodnutí o opatřeních, která je povinen vlastník kulturní památky učinit, a zároveň určí lhůtu, v níž je vlastník kulturní památky povinen tato opatření vykonat (§ 10). Neprovede-li vlastník nařízená opatření, obecní úřad obce s rozšířenou působností může nařídit provedení nezbytných opatření na náklad vlastníka kulturní památky (§ 15 odst. 1). Jestliže vlastník kulturní památky trvale své povinnosti zanedbává a ohrožuje-li tím její zachování, nebo užívá-li ji v rozporu s jejím kulturním významem, památkovou hodnotou, nebo technickým stavem, může být ve společenském zájmu, nedojde-li k dohodě s vlastníkem kulturní památky o jejím prodeji, kulturní památka vyvlastněna (§ 15 odst. 3). Vlastník věci nemůže kulturní památku prodat předtím, než by ji nabídl státu (§ 13) a to za cenu stanovenou podle zákona o oceňování majetku.
83
Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 2. 1992, uveřejněno pod poř. číslem 39/1994, SpP. Svazek 3, ročník 1994 na str. 169. ASPI: JUD4863CZ
31
Rozhodnutí vrchního soudu v Praze prohlásilo ustanovení zákona o státní památkové péči, pokud umožňují prohlášení věci za kulturní památku bez poskytnutí náhrady, za rozporná s čl. 11 odst. 4 Listiny a jako taková neúčinná od nabytí účinnosti ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod. Tento právní názor však vyvrátil nález Ústavního soudu84, který prohlašuje, že „prohlášení nemovitosti za kulturní památku není omezením vlastnického práva bez náhrady ve smyslu ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Náhradou je v tomto případě třeba rozumět zejména poskytnutí odborné pomoci při obnově památky, poskytování podkladů a informací, zabezpečování projektových a stavebněrestaurátorských prací při obnově vybraných kulturních památek a možnost žádat o poskytnutí fakultativního příspěvku na obnovu kulturní památky. Toto odůvodnění Ústavního soudu nepokládám za příliš přesvědčivé, otázkou zůstává, zda je takto zdůvodněná náhrada dostatečnou kompenzací za povinnosti, které jsou vlastníku nemovitosti ukládány prohlášením nemovitosti za kulturní památku. Jiná je situace v případě archeologických výzkumů a prací. Podle § 22 odst. 1 zákona o státní památkové péči Archeologický ústav a oprávněné organizace jsou povinny před zahájením archeologických výzkumů uzavřít dohodu s vlastníkem (správcem, uživatelem) nemovitosti, na které se mají archeologické výzkumy provádět, o podmínkách archeologických výzkumů na nemovitosti. Nedojde-li k dohodě, rozhodne krajský úřad o povinnostech vlastníka (správce, uživatele) nemovitosti strpět provedení archeologických výzkumů a o podmínkách, za nichž archeologické výzkumy mohou být provedeny. O náhradě se zmiňuje § 24 odst. 2 a 3 – Je-li vlastník (správce, uživatel) nemovitosti nebo jiného majetku prováděním archeologického výzkumu nebo opatřeními na ochranu archeologického nálezu podstatně omezen v běžném užívání nemovitosti nebo jiného majetku, má právo, aby mu Archeologický ústav nebo oprávněná organizace poskytly přiměřenou jednorázovou náhradu. Po ukončení prací jsou Archeologický ústav nebo oprávněná organizace povinny uvést nemovitost nebo jiný majetek do předešlého stavu. Není-li to možné nebo hospodářsky účelné, má vlastník (správce, uživatel) nemovitosti nebo jiného majetku právo na peněžitou náhradu. Lze konstatovat, že podle těchto ustanovení dochází ke speciálnímu vyvlastnění na dobu neurčitou nebo na dobu určitou85. Nikde se neuvádí podmínka veřejného zájmu, ten 84
Nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1994, čj. I. ÚS 35/94, uveřejněno pod poř. číslem 40/1994, SpP. ASPI: JUD19633CZ
85
Podle toho, jak bude archeologický průzkum úspěšný, či zda bude nález přenosný.
32
se zřejmě presumuje. O vyvlastnění má podle zákona rozhodnout krajský úřad, což je v případě obecného vyvlastnění odvolací orgán. Je s podivem, že se těchto ustanovení změnový zákon č. 186/2006 Sb. vůbec nedotkl.
4.6. Vodní zákon Vodní zákon86 se o vyvlastnění a o omezení vlastnického práva zmiňuje hned dvakrát. V prvním případě se jedná o ustanovení § 11, které se zabývá povolením k nakládání s vodami. Podle § 11 odst. 4 „je-li povolené nakládání s vodami nezbytně třeba ve veřejném zájmu a oprávněný své povolení nevyužívá zcela nebo zčásti, může mu vodoprávní úřad uložit povinnost umožnit využití jeho vodního díla nebo zařízení k povolenému nakládání s vodami jinou, vodoprávním úřadem určenou fyzickou nebo právnickou osobou, na dobu nezbytně nutnou nebo do doby rozhodnutí o jeho vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva, a to za přiměřenou náhradu.“ Je zřejmé, že v tomto případě se nejedná o vyvlastnění staveb nebo pozemků, ale o vyvlastnění subjektivního práva založeného správním aktem, což je samo o sobě kuriózní. Úprava vyvlastnění pozemků a staveb na základě vodního zákona byla v nedávné době měněna zákonem č. 181/2008 Sb. 87 a zaslouží si větší pozornost. V novém stavebním zákoně došlo oproti předchozí úpravě k podstatnému zúžení možnosti vyvlastnění pro veřejně prospěšnou stavbu. Starý stavební zákon pojem veřejně prospěšná stavba vůbec nevymezoval a uváděl pouze požadavek jejího uvedení v územně plánovací dokumentaci. Oproti tomu nový stavební zákon umožňuje vyvlastnit pouze pro veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury (jak bylo uvedeno výše). V případě ochrany před povodněmi umožňuje stavební zákon vyvlastnit pouze pro veřejně prospěšná opatření, která jsou nestavební povahy. Protože protipovodňová opatření jsou zapotřebí nejen nestavební povahy, ale i povahy stavební, zavedl zákon 181/2008 Sb. nový vyvlastňovací titul v § 55a, podle kterého lze práva k pozemkům a stavbám potřebným pro uskutečnění veřejně prospěšných staveb na ochranu před povodněmi odejmout nebo omezit postupem podle zákona o vyvlastnění. V důvodové zprávě se tento zákon odkazuje přímo na zákon o vyvlastnění a prohlašuje se za druhý zákon, který vymezuje účely vyvlastnění vedle stavebního zákona.
86
Zákon č. 254/2001 Sb., vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů
87
Zákon č. 181/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
33
Vedle odnětí vlastnického práva pro veřejně prospěšnou stavbu na ochranu před povodněmi nalezneme ve vodním zákoně specifický titul pro omezení vlastnického práva. Vodoprávní úřad vymezí území určená k řízeným rozlivům povodní. Náhrada za toto omezení se poskytuje až v důsledku povodně. Za vzniklou škodu na půdě, polních plodinách, lesních porostech a stavbách v území náleží poškozenému náhrada, kterou poskytuje v penězích stát zastoupený Ministerstvem zemědělství. Výše náhrady za škodu způsobenou na půdě nebo stavbě se stanoví v závislosti na výši nákladů nezbytných na uvedení půdy nebo stavby do původního stavu, včetně nákladů na odstranění nežádoucích naplavenin, výše náhrady za škodu způsobenou na polních plodinách v závislosti na tržních cenách polních plodin v době rozlivu, včetně nákladů na likvidaci poškozených polních plodin; výše náhrady za škodu způsobenou na lesních porostech se stanoví podle lesního zákona. Postup při zjišťování a uplatňování náhrady škody a postup při určení její výše stanoví vláda nařízením.88
4.7. Zákon o pozemních komunikacích Na základě zákona o pozemních komunikacích89 lze podle zákona o vyvlastnění vyvlastnit pro uskutečnění dálnice, silnice nebo místní komunikace. Zákon dělí (v § 2 odst. 2) pozemní komunikace na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Pro stavbu účelové komunikace tedy vyvlastnit nelze. Nutno dodat, že pozemní komunikaci netvoří jen dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, ale i pevná zařízení nutná pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Zatímco s rozlišením dálnic a silnic problémy nebývají, u místních a účelových komunikací to může činit problémy.90 Vyvlastňovací titul nalezneme v § 17 odst. 1. Zákon pod pojem vyvlastnění zahrnuje jak odnětí vlastnického práva, tak zřízení věcného břemene, které opravňuje stavebníka ke zřízení požadované stavby na dotčeném pozemku. Pro původního vlastníka to znamená, že mu bude buďto pozemek odňat úplně, nebo mu zbude „nuda proprietas“ (holé vlastnictví). Zřízení věcného břemene opravňuje vyvlastnitele k podání žádosti o stavební povolení.91 V tomto případě se jedná o obecný režim vyvlastnění podle zákona o vyvlastnění.
88
§ 68 vodního zákona
89
Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
90
Více v článku Veřejného ochránce práv z 1. 5. 2007: Sbor. VOP – Sborník stanovisek č. 1, Veřejné cesty
91
§ 110 odst. 2 stavebního zákona
34
V § 17 odst. 2 nacházíme pozoruhodné ustanovení tohoto znění: „Jestliže byla zřízena stavba dálnice, silnice nebo místní komunikace na cizím pozemku a vlastníku této stavby se prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku, je příslušný speciální stavební úřad oprávněn na návrh vlastníka stavby zřídit věcné břemeno, které je nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě.“ Toto ustanovení lze považovat za zvláštní druh vyvlastnění, použitelný pouze na stavby komunikací, které byly uskutečněny před účinností nového stavebního zákona. Znění tohoto odstavce před novelizací počítalo s možností, že vyvlastňovací řízení nelze zahájit nebo toto řízení ukončit rozhodnutím o vyvlastnění proto, že dotčený vlastník není znám nebo proto, že je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný. Stavba se tedy uskutečnila bez souhlasu majitele pozemku. Podle současné úpravy však něco takového není možné, protože § 5 odst. 3 vyvlastňovacího zákona připouští vyvlastnění i v případě, že není vyvlastňovaný znám, není-li znám jeho pobyt nebo nepodařilo-li se mu doručit na známou adresu v cizině. Příslušný speciální stavební úřad (ve věcech dálnic a rychlostních silnic Ministerstvo dopravy, ve věcech silnic I. třídy, s výjimkou věcí, ve kterých rozhoduje MD, krajský úřad) je oprávněn k vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňující využití tohoto pozemku pro účely stavby. Ve většině případů se nejedná o zcela nové komunikace, postavené zcela na pozemcích vlastníků, jimž se nepodařilo jejich pozemky vyvlastnit, jednalo se většinou o rozšiřování již stávajících komunikací na úkor vlastníků okolních pozemků. Na tyto jejich nároky ne vždy byl brán zřetel, nicméně jejich práva na jednorázovou náhradu nejsou dotčena. V tomto řízení se zřejmě použije podpůrně zákon o vyvlastnění, výslovné použití se nařizuje pro stanovení výše jednorázové náhrady. Lze ještě dodat, že omezení vlastnického práva v tomto zákoně se dotýká též ustanovení § 35 odst. 3, které ukládá vlastníku nemovitosti sousedící s průjezdním úsekem silnice nebo s místní komunikací v zastavěném území obce povinnost strpět v nezbytně nutných případech za jednorázovou úhradu zřízení věcného břemene na své nemovitosti spočívajícího v umístění veřejného osvětlení, dopravních značek světelných signálů, dopravních zařízení a zařízení pro provozní informace a tabulek s označením místních názvů.
35
4.8. Zákon o ochraně přírody a krajiny V zákoně o ochraně přírody a krajiny92 nalezneme v § 60 odst. 1 ustanovení o vyvlastnění nemovitosti či práva k ní za účelem ochrany přírody a krajiny93. Toto ustanovení však pokračuje tím, že vyvlastnit lze v případech stanovených zvláštním předpisem a odkazuje na již neplatný starý stavební zákon, který umožňoval vyvlastnit pro veřejně prospěšnou stavbu vymezenou ve schválené územně plánovací dokumentaci, za kterou se považovaly i stavby určené pro veřejně prospěšné služby a pro veřejné technické vybavení území podporující jeho rozvoj a ochranu životního prostředí; dále pro vytvoření hygienických, bezpečnostních a jiných ochranných pásem a chráněných území a pro zajištění podmínek jejich ochrany a pro vytvoření podmínek pro umístění nebo řádný provoz zařízení státní pozorovací sítě, kterou se zjišťuje stav životního prostředí94. Tento zákon nebyl dotčen novelizačním zákonem č. 186/2006 Sb. Pokud bychom měli interpretovat stávající ustanovení § 60 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny v souvislosti s platným právem, můžeme dojít pouze k tomu, že tento zákon použijeme podpůrně při prokazování vyvlastňovacího titulu podle § 170 odst. 2 nového stavebního zákona – založení prvků územního systému ekologické stability95. Samotné ustanovení § 60 odst. 1 je však jako vyvlastňovací titul nepoužitelné a tudíž mrtvé.
4.9. Energetický zákon Elektroenergetiku, plynárenství a teplárenství upravuje energetický zákon.96 Na jeho základě může dojít k vyvlastnění, nejčastěji formou zřízení věcného břemene. Cílem je zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení přenosové soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat na nich vedení (provozovatel přenosové soustavy el. energie), 92
§ 60 odst. 1 zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
93
Přesné znění: „Vyvlastnit nemovitost či práva k ní za účelem ochrany přírody a krajiny lze v případech stanovených zvláštním předpisem. 94 § 108 odst. 2 písm. b) a e) starého stavebního zákona. Od možnosti vyvlastnit pro vytvoření hygienických, bezpečnostních a jiných ochranných pásem a chráněných území a pro zajištění podmínek jejich ochrany bylo při projednávání nového stavebního zákona ustoupeno, byť tato možnost v původně předloženém návrhu byla zachována. 95
Územním systémem ekologické stability krajiny je dle § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, vzájemně propojený soubor přirozených i pozměněných, avšak přírodě blízkých ekosystémů, které udržují přírodní rovnováhu. Rozlišuje se místní, regionální a nadregionální systém ekologické stability.
96
Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)
36
zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení distribuční soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat na nich vedení (provozovatel distribuční soustavy el. energie), vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním a provozováním těžebních plynovodů nebo výrobny plynu, a to i v případě rekonstrukcí a oprav, a odstraňovat a oklešťovat stromoví a jiné porosty, provádět likvidaci odstraněného a okleštěného stromoví a jiných porostů ohrožujících bezpečný a spolehlivý provoz těžebních plynovodů nebo výrobny plynu v případech, kdy tak po předchozím upozornění neučinil sám vlastník či uživatel (výrobce plynu), zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech plynárenská zařízení (provozovatel přenosové soustavy v plynárenství, provozovatel podzemního zásobníku plynu), zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech plynárenská zařízení, a vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním, rekonstrukcemi, opravami a provozováním distribuční soustavy a plynovodních přípojek (provozovatel distribuční soustavy), zřizovat a provozovat ve veřejném zájmu na cizích nemovitostech rozvodná tepelná zařízení, stavět podpěrné body a přetínat tyto nemovitosti potrubními trasami (držitel licence na výrobu nebo rozvod tepelné energie). V energetickém zákoně se setkáváme se zvláštním případem úpravy pro vyvlastnění. V případech všech oprávněných subjektů jsou tato oprávnění (v případě vyvlastnění) takřka stejná. Pro názornost uvádím ustanovení § 24 odst. 4: (4) Provozovatel přenosové soustavy je povinen zřídit věcné břemeno umožňující využití cizí nemovitosti nebo její části pro účely uvedené v odstavci 3 písm. e) (v souladu s podmínkami stanovenými územním rozhodnutím a stavebním povolením zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení přenosové soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat v nich vedení), a to smluvně s vlastníkem nemovitosti; v případě, že vlastník není znám nebo určen nebo proto, že je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný nebo nedošlo k dohodě s ním, vydá příslušný vyvlastňovací úřad na návrh provozovatele přenosové soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene. Toto a další totožná ustanovení zákona (§25 odst. 5, § 57 odst. 2, § 58 odst. 2, § 59 odst. 2, § 60 odst. 2, § 76 odst. 7), vedou nutně k úvaze, zda má či nemá vyvlastňovací úřad při splnění požadovaných podmínek správní uvážení v případě rozhodování o vyvlastnění – v tomto případě formou zřízení věcného břemene. Pokud zákon říká, že příslušný vyvlastňovací úřad vydá rozhodnutí, z čehož jednoznačně nevyplývá, jestli může nebo musí, 37
ale spíše to implikuje příkaz. Všechna uvedená ustanovení se odkazují na využití cizí nemovitosti v souladu s podmínkami stanovenými územním rozhodnutím a97 stavebním povolením, stejně jako se tomu děje ve zmíněném příkladu § 24 odst. 4. Uvedenou nesrovnalost a výjimečnost mezi zákony upravující vyvlastňovací tituly lze vysvětlit nedbalým přístupem zákonodárce při novelizaci energetického zákona zákonem č. 186/2006 Sb. Zákonodárce se neobtěžoval s hlubším zásahem do textu tohoto zákona a pouze nahradil slova „stavební úřad“ slovy „vyvlastňovací úřad“. Lze tedy konstatovat, že dané ustanovení je nutno interpretovat podle nové úpravy zákona o vyvlastnění, podle které musí být ve vyvlastňovacím řízení prokázán veřejný zájem98. V § 5a odst. 2 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách nalezneme ustanovení upravující styk dráhy se sítěmi technického vybavení. Tato zařízení mohou být v obvodu železniční dráhy umísťovány jen na základě písemné smlouvy o zřízení věcného břemene, uzavřené mezi vlastníkem dráhy a vlastníkem sítě technického vybavení, a to za úhradu. Nedojde-li k dohodě, lze tato práva vyvlastnit.
4.10. Zákon o elektronických komunikacích Subjektem, který může být vyvlastnitelem v případě vyvlastňovacího titulu podle zákona o elektronických komunikacích99, je podnikatel zajišťující veřejnou komunikační síť. Výčet možných staveb na cizím pozemku nalezneme v § 104 odst. 1 tohoto zákona (orientačně: nadzemní a podzemní komunikační vedení, anténní stožáry včetně rádiových zařízení, veřejné telefonní automaty…). Pro zajištění výkonu svých oprávnění uzavře podnikatel zajišťující veřejnou komunikační síť s vlastníkem dotčené nemovitosti písemnou smlouvu o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene k části dotčené nemovitosti za jednorázovou náhradu a po ukončení výstavby a zaměření polohy vedení smlouvu o zřízení věcného břemene ke skutečně dotčené části nemovitosti.
97
Místo tohoto „a“ by bylo lépe uvádět „nebo“. Podle striktního výkladu by bylo možno dovodit i to, že cizí nemovitost lze využít jen v souladu s těmi podmínkami, které zároveň uvádí územní rozhodnutí i stavební povolení.
98
§ 4 odst. 2 zákona o vyvlastnění
99
Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích)
38
Nedojde-li s vlastníkem dotčené nemovitosti k uzavření písemné smlouvy o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene podle odstavce 3 nebo prokáže-li podnikatel zajišťující veřejnou komunikační síť, že vlastník dotčené nemovitosti není znám nebo není určen anebo proto, že je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný nebo je-li vlastnictví nemovitosti sporné, či vlastník v dispozici s ní omezen, rozhodne o návrhu podnikatele zajišťujícího veřejnou komunikační síť na zřízení věcného břemene vyvlastňovací úřad podle zákona o vyvlastnění. Podnikatel zajišťující veřejnou komunikační síť může vykonávat oprávnění uvedená v rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu o omezení vlastnického práva k dotčené nemovitosti ode dne vykonatelnosti tohoto rozhodnutí.100 Oprávnění z věcných břemen podléhají právnímu nástupnictví podnikatelů, zajišťujících veřejnou komunikační síť, jsou-li tito rovněž podnikateli zajišťujícími veřejnou komunikační síť.101
100
§ 104 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích
101
§ 104 odst. 10 zákona o elektronických komunikacích
39
5. náhrady při vyvlastnění 5.1. Obecný úvod Požadavek náhrady za odnětí nebo omezení vlastnického práva vychází již z ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny. Náhrada za vyvlastnění musí zásadně vyrovnat majetkovou újmu vzniklou vyvlastňovanému v důsledku odnětí jeho majetkového práva. Musí být spravedlivá a přiměřená. Přiměřená náhrada se chápe jako hodnotový ekvivalent vyjádřený v penězích, ekvivalent umožňující obstarání obdobné věci. § 365 Obecného zákoníku občanského102 mluvil o „přiměřeném odškodnění“, kterým zpravidla, nikoli tedy v každém případě, byla cena obecná. Dr. Rouček v komentáři103 k o. z. o. uvedl, že „tato náhrada se má dáti tak, aby se po expropriaci nezmenšila peněžní hodnota expropriátova majetku. Tudíž nutno nahraditi jen újmu majetkovou, a to veškerou, nikoli jinou (nikoliv např. cenu zvláštní obliby) a to nejen újmu skutečnou, nýbrž i ušlý zisk. O výši náhrady platí, že musí být „přiměřená“, čímž se rozumí nejen cena obecná, nýbrž i cena mimořádná (nikoliv ovšem cena zvláštní obliby a nikoliv cena spekulační, kterou expropriát platil).“ V judikatuře Evropského soudního dvora (ve věci James a jiní proti Spojenému království) se setkáme i s názorem, že „legitimní cíle veřejné prospěšnosti, které vyplývají z opatření ekonomické reformy nebo soudní spravedlnosti, mohou být důvodem pro odškodnění nižší, než je tržní hodnota“.104 Spolu se zákonem o vyvlastnění a novým stavebním zákonem doznalo i určování výše náhrady za vyvlastnění značných změn. Důležitou změnou bylo zrušení vyhlášky č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastnění staveb, pozemků, porostů a práv k nim, kterou zrušil zákon o vyvlastnění. Tato tzv. náhradová vyhláška způsobovala řadu problémů a vleklých soudních sporů, protože výše finanční náhrady stanovovaná podle této zastaralé vyhlášky nevyvažovala
102
Cís. Patent č. 946/1811 Sb. z. s., Obecný zákoník občanský
103
ROUČEK F., SEDLÁČEK J., Komentář k Obecnému zákoníku občanskému. Díl II. K § 365, s. 281
104
PAVLÍČEK V. A KOL. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář 2. díl Práva a svobody. 2. doplněné vydání. s. 127
40
újmu vznikající vyvlastněním a mohla být v mnoha případech výrazně odlišná od ceny v místě obvyklé, které by vyvlastňovaný docílil při smluvním převodu.105 Zákon o vyvlastnění upravuje stanovování náhrad při vyvlastnění v §10 – §14. Lze konstatovat, že předpokládá náhradu plnou. V § 10 odst. 3 je zakotven obecný regulativ, podle kterého se mají náhrady vyvlastňovanému stanovit v takové výši, aby odpovídaly majetkové újmě, která se u vyvlastňovaného projeví v důsledku vyvlastnění. Výraz „majetková újma“ má vyjadřovat souhrn všech penězi ocenitelných ztrát, které jsou vyvlastněnému způsobeny v souvislosti s vyvlastněním. Tam, kde osoba oprávněná k náhradě není známa nebo není znám její pobyt nebo je v prodlení (nepřijala řádně a včas nabídnuté plnění, popř. při plnění neposkytla potřebnou součinnost), složí vyvlastnitel náhradu v dané lhůtě do úschovy u soudu. Pro případ, že oprávněná osoba zemře a není možné náhradu v průběhu dědického řízení vyplatit správci dědictví a ani dědicům, stanoví zákon povinnost vyvlastnitele složit ji ve stanovené lhůtě u soudu příslušného k projednání dědictví nebo u soudního komisaře pověřeného provést úkony v řízení o dědictví po zemřelé oprávněné osobě. Zákon o vyvlastnění zná tyto typy náhrad: -
náhrada za odnětí vlastnického práva k pozemku a stavbě,
-
náhrada za odnětí nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu,
-
náhrada za omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě zřízením věcného břemene,
-
náhrada poskytovaná nájemci (s výjimkou nájemce bytu) v případě, že jeho nájemní práva na pozemku nebo stavbě zanikají,
-
náhrada za zánik zástavního a podzástavního práva a za zánik zajišťovacího převodu práva (náhrada třetím osobám),
-
náhrada stěhovacích nákladů, nákladů spojených se změnou místa podnikání a dalších obdobných nákladů, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním,
-
náhrada nákladů vyvlastňovaného na pořízení znaleckého posudku a
-
náhrada nákladů řízení.
105
DOLEŽAL J., MAREČEK J. Nový stavební zákon v teorii a praxi. s. 328
41
5.2. Náhrada za odnětí vlastnického práva k pozemku a stavbě Pro stanovení výše náhrady za odnětí vlastnického práva k pozemku se jako obecný cenový předpis použije zákon o oceňování majetku106, který stanoví způsoby ocenění jednotlivých druhů nemovitého a movitého majetku a služeb ke dni, kdy se ocenění provádí. Obecný princip spravedlivé náhrady je garantován tím, že určená náhrada za pozemek nebo stavbu musí korespondovat s cenou obvyklou. Obvyklou cenou se podle zákona o oceňování majetku, rozumí cena, která by byla dosažena při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění. Přitom se zvažují všechny okolnosti, které mají na cenu vliv, avšak do její výše se nepromítají vlivy mimořádných okolností trhu (stav tísně prodávajícího, důsledky přírodních katastrof apod.), osobních poměrů prodávajícího nebo kupujícího ani vliv zvláštní obliby věci (zvláštní hodnota přikládaná majetku vyplývající z osobního vztahu k němu). Obvyklou cenu nelze stanovit jako nějaké přesné číslo, zjišťuje se analýzou trhu. Je to cena běžná v daném místě a čase, pravidelně se opakující. Znalec zjišťuje obvyklou úroveň cen z minulých prodejů, analyzuje trh vzhledem k lokalitě, trendům apod.107 V případě, že by obvyklá cena byla nižší než cena zjištěná podle cenového předpisu (kterým je zákon o oceňování majetku a oceňovací vyhláška108), náleží vyvlastňovanému náhrada ve výši ceny zjištěné (§10 odst. 3 věta druhá zákona o vyvlastnění). Tímto způsobem má být vyvlastňovaný chráněn. Toto ustanovení je v současné době problematické v případech, kdy je vyvlastnitelem stát (což bývá ve většině případů), protože naráží na ustanovení § 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, které umožňuje úplatně nabývat majetek do vlastnictví státu pouze za cenu sjednanou pouze do výše rovnající se ocenění tohoto majetku podle zákona o oceňování majetku. Ve veřejném zájmu může Ministerstvo financí dát předchozí souhlas ke sjednání ceny vyšší. V praxi se však stává, že organizační složka státu nabízí v případě návrhu dohody pouze hodnotu podle zákona o oceňování majetku s poukazem na to, že je tímto zákonem limitována. Jinak by totiž musela žádat o souhlas Ministerstva financí.109 106
Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku
107
DOLEŽAL J., MAREČEK J. Nový stavební zákon v teorii a praxi. s. 342
108
vyhláška č. 3/2008 Sb.
109
Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu SJS 8 As 1/2007-104
42
Důsledkem pak může být vleklý soudní spor, který může vést i ke zrušení původního rozhodnutí o vyvlastnění a vrácení věci vyvlastňovacímu úřadu z důvodu nedodržení podmínky vyvlastnění – neprokáže se, že byla splněna podmínka absence možnosti dohody.110 Místo peněžního plnění lze vyvlastněnému za vyvlastňovaný pozemek poskytnout jiný pozemek nebo stavbu, pokud se na tom dohodne s vyvlastnitelem. Právo na vyrovnání rozdílu v obvyklé ceně vyvlastněného pozemku nebo stavby a náhradního pozemku nebo stavby je zachováno. Výjimku v tomto případě představuje zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, který v § 7 výslovně uvádí, že má-li být vyvlastněno sportovní zařízení (budova, pozemek, jejich soubor nebo jiné objekty zřízené nebo vyhrazené k provozování sportu), lze vlastníku sportovního zařízení poskytnout náhradu ve formě věcného plnění ve srovnatelném rozsahu a kvalitě. Odnětí vlastnického práva vyvlastněním jakožto úplatný přechod vlastnictví k nemovitosti je předmětem daně z převodu nemovitostí podle zákona č. 357/1997 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí. Základem daně je výše náhrady za vyvlastnění stanovená v rozhodnutí o vyvlastnění. Sazba daně činí 3% ze základu daně. Poplatníkem je vyvlastnitel a to i v případě, že je vyvlastněnému poskytována náhrada ve formě poskytnutí jiného pozemku nebo stavby a dochází tedy ke dvěma a více přechodům. Tyto přechody se považují za jeden přechod a daň se vybere z přechodu nemovitosti z vlastnictví vyvlastňovaného. Poplatník je povinen podat místně příslušnému správci daně přiznání k dani z převodu nemovitostí nejpozději do konce třetího měsíce následujícího po měsíci, v němž se stalo pravomocné rozhodnutí o vyvlastnění vykonatelným.
110
Srov. případ „Havránková“ na D 11. Dosud neuzavřený spor.
43
5.3. Náhrada za odnětí nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu, náhrada za omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě zřízením věcného břemene 5.3.1. Obecně o věcných břemenech Věcná břemena představují soubor právních norem, které věcně právně omezují vlastníka nemovité věci (stavby či pozemku) ve prospěch jiného subjektu tak, že je povinen něco konat, něco strpět nebo něčeho se zdržet.111 Ani občanský zákoník, ani jiný právní předpis neuvádí přesný popis věcných břemen. Záleží proto na přesnosti a obsáhlosti ustanovení ve smlouvách, rozhodnutích či jiných podkladech, jak bude věcné břemeno vymezeno. Věcné břemeno může vzniknout: písemnou smlouvou, ze závěti, dohodou dědiců, rozhodnutím příslušného orgánu (soud, stavební úřad, pozemkový úřad, vyvlastňovací úřad), ze zákona a výkonem práva (vydržením). Zánik věcného břemene nastává písemnou smlouvou, rozhodnutím příslušného orgánu, ze zákona, promlčením, uplynutím času, na který byla zřízena, popřípadě jiným způsobem. Na tomto místě je ještě třeba doplnit, že některá věcná břemena se zapisují do katastru nemovitostí, některá ne. V souvislosti s vyvlastněním se jedná vždy o věcná břemena spojená s pozemkem (příp. stavbou), tj. s věcí, nikoli s osobou. Jedná se o strpění něčeho (jízdu a přechod přes vlastní pozemek, vedení energetických sítí přes pozemek, umístění veřejného osvětlení nebo dopravních značek světelných signálů na nemovitosti112), nebo o nekonání něčeho (např. nemožnost stavět v důsledku věcného břemene, předkupní právo). Vždy se jedná o věcná břemena zřízená za úplatu, a to většinou jednorázovou. Lze také uvažovat o úplatě vyplácené v opakovaných částkách.
5.3.2. Oceňování věcných břemen Ať už mají věcná břemena vyvlastněním zaniknout nebo vzniknout, vždy je třeba je ocenit a jejich cenu ve formě náhrady vyplatit oprávněnému. 111
Při zpracování této podkapitoly o věcných břemenech jsem se řídil Sdělením Ministerstva financí k oceňování práv odpovídajících věcným břemenům v souvislosti s vydáním zákona č. 103/2000 Sb., uveřejněném pod č. 162/38 024/1999 v částce 6/1999 Cenového věstníku, jehož některé pasáže beze změny uvádím.
112
§ 35 odst. 3 zák. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
44
Oceňování práv odpovídajících věcným břemenům upravuje zákon o oceňování majetku v § 18: 1. Právo odpovídající věcnému břemeni se oceňuje výnosovým způsobem na základě ročního užitku ve výši obvyklé ceny. 2. Ocenění podle odstavce 1 se neuplatní, jestliže lze zjistit roční užitek ze smlouvy, z výsledků řízení o dědictví nebo z rozhodnutí příslušného orgánu, pokud při vzniku věcného břemene byl roční užitek z tohoto břemene uveden a není-li o více než jednu třetinu nižší než cena obvyklá. 3. Roční užitek podle odst. 1 a 2 se násobí počtem let užívání práva, nejvýše však pěti. 4. Patří-li právo určité osobě na dobu jejího života, oceňuje se desetinásobkem ročního užitku. 5. Nelze-li cenu zjistit podle předchozích odstavců, oceňuje se právo jednotnou částkou 10 000 Kč. 6. Právo zřízené jinak než věcným břemenem, obdobné právu odpovídajícímu věcnému břemenu, se oceňuje podle odst. 1 až 5. Při ocenění věcných břemen výnosovým způsobem se vychází z násobku zjištěného ročního užitku (bod 3 a 4) bez diskontování budoucích ročních čistých výnosů. Jedná se o určitou modifikaci výnosového způsobu. Roční užitek je zjišťován v úrovni obvyklé ceny. Stanovování obvyklé ceny je popsáno výše. Zjištění ceny věcného břemene musí být zcela objektivní, žádná sociální, příbuzenská či věková kritéria zúčastněných osob nepřipadají v úvahu. Rozhodující pro správnou volbu způsobu ocenění věcného břemene je možnost určení ročního užitku a jeho výše. Obecně platí, že ve většině případů lze roční užitek z výkonu vlastnického práva k pozemku, stavbě, bytu nebo nebytovému prostoru ztotožnit s výší ročního nájemného za jejich užívání. Nájemné je cena pronájmu. Tato cena je podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve většině případů volně sjednávána na trhu, menší část podléhá státní cenové regulaci. Podle charakteru věcného břemene se ke zjištění ročního užitku použije regulované nebo obvyklé sjednané nájemné za srovnatelné nebytové prostory, regulované nebo obvyklé sjednané nájemné pro pozemky, případně jiný způsob zjištění ročního užitku, pokud nelze uplatnit nájemné.
45
Ocenění částkou 10 000 Kč se použije pro ocenění věcného břemene, nelze-li jednoznačně užitek pojmenovat, vymezit a ocenit.
5.4. Náhrada poskytovaná nájemci Nájem pozemků nebo staveb s výjimkou nájmu bytu může rozhodnutím o vyvlastnění zaniknout nebo může trvat dál pouze se změnou v osobě pronajímatele. Záleží na rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, který má správní uvážení při rozhodování, zda veřejný zájem vyžaduje, aby nájem i po vyvlastnění pozemek nebo stavbu nadále zatěžoval. Náhrada se poskytne pouze v případě, že nájem zaniká. V opačném případě půjde pouze o změnu v osobě pronajímatele, kterou vyvlastnitel vstupuje do všech práv a povinností vyvlastňovaného, jakožto předchozího pronajímatele. Více bude o postavení nájemce pojednáno v následující kapitole o právech třetích osob. Zákon o oceňování majetku se o oceňování nájmu nezmiňuje. Plnou náhradu nájemci garantuje § 12 zákona o vyvlastnění. Při určování výše náhrady se bude zřejmě postupovat analogicky podle zákona o oceňování majetku výnosovým způsobem - určením ročního výnosu a počtu let užívání. Ohledně vyhotovení znaleckého posudku zákon o vyvlastnění nic bližšího neuvádí. Lze uvážit analogický postup jako u vyvlastňovaného, totiž že je nájemce povinen nechat na náklady vyvlastnitele vyhotovit zvláštní znalecký posudek, praktičtější však bude, když znalecký posudek vyhotovený na žádost vyvlastňovaného bude obsahovat i ocenění nájmu.
5.5. Náhrada za zánik zástavního a podzástavního práva a za zánik zajišťovacího převodu práva V případě, že vyvlastněním zaniká zástavní nebo podzástavní právo váznoucí na pozemku nebo stavbě nebo zajišťovací převod práva, týkající se vyvlastňovaného pozemku nebo stavby, poskytne vyvlastnitel náhradu věřitelům z těchto právních vztahů až do výše dosud neuhrazené zajištěné pohledávky vyvlastněného s příslušenstvím. V rozsahu takto poskytnutého plnění se vyvlastnitel zprostí své povinnosti vůči vyvlastňovanému.
46
5.6. Náhrada stěhovacích nákladů, nákladů spojených se změnou místa podnikání a dalších obdobných nákladů, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním Všechny tyto náklady je vyvlastňovaný povinen předem doložit znaleckým posudkem. Speciální předpis pro stanovování stěhovacích nákladů nebo nákladů spojených se změnou místa podnikání neexistuje, proto se pro stanovování těchto náhrad musí vycházet z reálného stavu věcí a učinit kvalifikovaný odhad. Domnívám se, že znalec bude postupovat podle obecných ustanovení zákona o oceňování, podle § 2 odst. 3, který vyjmenovává způsoby oceňování.113
5.7. Náhrada nákladů vyvlastňovaného na pořízení znaleckého posudku Znalecký posudek je základním dokumentem, kterým se řídí úvaha vyvlastňovacího úřadu při stanovování náhrady za vyvlastnění. Zákon o vyvlastnění dává možnost vyvlastňovanému, aby zadal vypracování znaleckého posudku na náklad vyvlastnitele. Týká se to jak znaleckého posudku, který určí hodnotu vyvlastňovaných nemovitostí, tak znaleckého posudku, který určí stěhovací náklady, náklady spojené se změnou místa podnikání a další obdobné náklady. Náhradu vyvlastnitel hradí až ex post na základě rozhodnutí o vyvlastnění a ve lhůtě určené vyvlastňovacím úřadem.114
113
§ 2 odst. 3: Jiným způsobem oceňování stanoveným tímto zákonem nebo na jeho základě je a) nákladový způsob, který vychází z nákladů, které by bylo nutno vynaložit na pořízení předmětu ocenění v místě ocenění a podle jeho stavu ke dni ocenění, b) výnosový způsob, který vychází z výnosu z předmětu ocenění skutečně dosahovaného nebo z výnosu, který lze z předmětu ocenění za daných podmínek obvykle získat, a z kapitalizace tohoto výnosu (úrokové míry), c) porovnávací způsob, který vychází z porovnání předmětu ocenění se stejným nebo obdobným předmětem a cenou sjednanou při jeho prodeji; je jím též ocenění věci odvozením z ceny jiné funkčně související věci, d) oceňování podle jmenovité hodnoty, které vychází z částky, na kterou předmět ocenění zní nebo která je jinak zřejmá, e) oceňování podle účetní hodnoty, které vychází ze způsobů oceňování stanovených na základě předpisů o účetnictví, f) oceňování podle kurzové hodnoty, které vychází z ceny předmětu ocenění zaznamenané ve stanoveném období na trhu, g) oceňování sjednanou cenou, kterou je cena předmětu ocenění sjednaná při jeho prodeji, popřípadě cena odvozená ze sjednaných cen. 114 § 24 odst. 2 písm. f) vyvlastňovacího zákona
47
5.8. Náhrada nákladů řízení Náhradu nákladů řízení zákon o vyvlastnění blíže neupravuje, použije se obecná úprava správního řádu.115 Náklady řízení jsou zejména hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně správního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, tlumočné a odměna za zastupování. Nestanoví-li zákon jinak, nese správní orgán a účastník své náklady. V případě, že je vyvlastňovací řízení zastaveno z důvodu, že vyvlastnitel vzal svou žádost zpět, nebo v případě, že vyvlastňovací úřad žádost zamítne z důvodu neprokázání splnění
podmínek
vyvlastnění
vyvlastnitelem,
je
vyvlastnitel
povinen
nahradit
vyvlastňovanému škodu a jinou újmu, která mu vznikla v souvislosti s podáním žádosti, ledaže by ke škodě nebo k jiné újmě došlo i jinak.116 Vyvlastňovaný má nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení. Ty je povinen prokázat. V případě nákladů vyvlastňovacího úřadu se domnívám, že se uplatní obecné ustanovení § 79 odst. 3, že nestanoví-li zákon jinak, nese správní orgán své náklady. Zákon 634/2004 Sb., o správních poplatcích, nebyl totiž v souvislosti s přijetím zákona o vyvlastnění vůbec dotčen, a tak neobsahuje zákonný titul pro vyměření správního poplatku za vyvlastňovací řízení. Pouze v případě, že je správní úřad zadavatelem znaleckého posudku podle § 20 odst. 1 (k vyhotovení znaleckého posudku nedošlo na žádost vyvlastňovaného ani vyvlastnitele) hradí tento znalecký posudek vyvlastnitel. Žádné jiné výdaje vyvlastňovacího úřadu zákonem o vyvlastnění ani jiným zákonem kryty nejsou. Nelze než de lege ferenda doporučit doplnění položky sazebníku zákona o správních poplatcích o položku „vyvlastňovací řízení“.
115
§ 79 správního řádu
116
§ 23 odst. 4, § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění
48
6. Práva třetích osob Vlastnické právo k vyvlastňovaným pozemkům a stavbám přechází vyvlastněním přímo na vyvlastnitele. Při vyvlastnění musí být v důsledku toho rozhodnuto i o všech ostatních právech k vyvlastňovaným pozemkům a stavbám, tedy i o právech třetích osob. V první řadě je zmiňováno právo zástavní a podzástavní a zajišťovací převod práva týkající se pozemku nebo stavby. V případě zániku těchto práv se dosud nesplacené pohledávky stávají splatnými. Vyvlastnitel je povinen poskytnout náhradu až do výše dosud neuhrazené zajištěné pohledávky s příslušenstvím zástavnímu věřiteli, podzástavnímu věřiteli nebo osobě oprávněné ze zajišťovacího převodu práva, ledaže se práva na úhradu zajištěné pohledávky vzdali. V rozsahu poskytnutého plnění se vyvlastnitel zprostí své povinnosti vůči vyvlastňovanému; to znamená, že tu část náhrady, kterou poskytl na úhradu splatných zajištěných pohledávek, již samozřejmě poskytovat vyvlastňovanému nebude.117 Druhou skupinu práv třetích osob tvoří nájem pozemku, stavby, případně jejích částí (nebytových prostor) a věcná břemena váznoucí na pozemku nebo stavbě. Tato práva vyvlastněním nezanikají, pokud veřejný zájem vyžaduje, aby i po vyvlastnění pozemek nebo stavbu nadále zatěžovaly.118 O tom, která práva vyvlastněním nezaniknou, rozhodne v rozhodnutí o vyvlastnění vyvlastňovací úřad. U věcných břemen půjde zejména o věcná břemena vzniklá ze zákona.119 Zákon specielně uvádí, že nájem bytu nezaniká, a zakotvuje nový výpovědní důvod pro výpověď z nájmu bytu.120 Pronajímatel (kterým je již vyvlastnitel) smí vypovědět nájem bytu tehdy, jestliže dalšímu užívání bytu nájemcem brání účel vyvlastnění. Nájemce má právo na bytovou náhradu podle § 712 občanského zákoníku, což znamená, že se nemusí z bytu vystěhovat, dokud pro něj není zajištěna odpovídající bytová náhrada.
117
KLIKOVÁ A., HAVLAN P., VALACHOVÁ K., HAMPLOVÁ E. Stavební právo. s. 216
118
§ 8 zákona o vyvlastnění
119
DOLEŽAL J., MAREČEK J., VOBOŘIL O. Stavební zákon v teorii a praxi. 10 vydání. s. 217
120
§ 711 odst. 2 občanského zákoníku
49
Smluvní ani zákonná předkupní práva k vyvlastňovanému pozemku nebo stavbě se při vyvlastnění neuplatní. Za toto omezení je vyvlastnitel povinen poskytnout vyvlastněnému náhradu v prokázané výši újmy způsobené tímto omezením.121 Otázkou může být, zda při vyvlastnění pozemku nebo stavby musí fakticky zaniknout zástavní právo. Pokud uvažujeme vyvlastnění jakožto odnětí práva, pak o tom není pochyb. Avšak v případě vyvlastnění – omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je situace jiná. Vyvlastněný může být dále vlastníkem, pouze hodnota zástavy se sníží o hodnotu věcného břemene. V takovém případě se zástavce smí domáhat, aby zástavní dlužník doplnil bez přiměřeného odkladu jiné zajištění.122 § 6 zákona o vyvlastnění předestírá výčet práv třetích osob, která vyvlastněním zanikají. Speciálním ustanovením k němu je § 8, který uvádí, že vyvlastněním nezanikají nájem pozemku nebo jeho části, nájem nebytového prostoru a věcná břemena, u nichž veřejný zájem vyžaduje, aby i po vyvlastnění pozemek nebo stavbu nadále zatěžovaly. U těchto práv má vyvlastňovací úřad diskreční pravomoc rozhodnout, která zanikají a která ne.123 A contrario lze dovodit, že v případě zástavního práva, podzástavního práva a zajišťovacího převodu práva týkajícího se pozemku nebo stavby tato práva zanikají bez dalšího, aniž by měl vyvlastňovací úřad diskreční pravomoc posuzovat veřejný zájem na jejich dalším trvání. Pokud by měl vyvlastňovací úřad rozhodovat o všech právech třetích osob a o tom, zda u nich veřejný zájem vyžaduje, aby i po vyvlastnění zatěžovaly pozemek nebo stavbu (což by zřejmě ze zásady přiměřenosti a zásady ochrany práv třetích osob měl), ustanovení § 6 by de lege ferenda více slušela dikce: „Pokud vyvlastňovací úřad ve vyvlastňovacím řízení nerozhodne jinak, vyvlastněním zanikají …“.
121
§ 19 odst. 3 věta druhá zákona o vyvlastnění
122
§ 163 odst. 2 občanského zákoníku
123
§ 24 odst. 2 písm. b)
50
7. Zrušení vyvlastnění Vyvlastnění se řadí mezi tzv. původní (originální) způsoby nabytí vlastnictví. To proto, že se někdo stane vlastníkem věci, která byla sice ve vlastnictví někoho jiného, která však přešla na nabyvatele jinak než z vůle předchozího vlastníka.124 Vyvlastnitel neodvozuje svá práva od vyvlastněného, ale od státu a ze zákona.125 Vyvlastňovaný neodpovídá vyvlastniteli za vady věci, která tvoří předmět vyvlastnění. Přestože vyvlastnitel nabývá originálně, určitá vazba mezi vyvlastňovaným a vyvlastněným majetkem zůstává, a to v podobě práva na zrušení vyvlastnění. Vyvlastněný má právní nárok požadovat po vyvlastňovacím úřadu zrušení provedeného vyvlastnění celkem ve třech případech: a) vyvlastnitel vyvlastňovanému nezaplatil náhradu za vyvlastnění do uplynutí 30 dnů po marně uplynulé lhůtě k zaplacení, stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění (lhůta nesmí být delší než 60 dní); b) vyvlastnitel nezapočne s uskutečňováním účelu, pro který bylo vyvlastněno, ve lhůtě určené v rozhodnutí o vyvlastnění, která nesmí být delší než 2 roky od právní moci rozhodnutí; tuto lhůtu může vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastnitele podanou před uplynutím této lhůty prodloužit o další dva roky, avšak maximálně jednou; c) v případě, že před uplynutím lhůty pro realizaci účelu vyvlastnění bylo zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel. Práva, která byla vyvlastněnému odňata nebo omezena, vyvlastněný znovu nabývá dnem právní moci rozhodnutí o zrušení vyvlastnění. Vyvlastněný je povinen do 30 dnů vyvlastniteli vrátit vyplacenou náhradu za vyvlastnění. Prostředky, které byly vyvlastněnému poskytnuty jako náhrada stěhovacích a jiných nákladů a nebyly dosud skutečně vynaloženy, je vyvlastňovaný povinen vrátit. V případě, že byl poskytnut náhradní pozemek či stavba, přechází dnem právní moci rozhodnutí o zrušení vyvlastnění zpět do vlastnictví vyvlastnitele. Vyvlastnitel má v případě zrušení vyvlastnění povinnost náhrady škody a jiné újmy
124
KNAPPOVÁ M. ŠVESTKA J. A KOL. Občanské právo hmotné, 1. díl. 3. vydání. s. 295
125
PAVLÍČEK V. A Vydání. s. 127
KOL.
Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. Díl Práva a svobody, 2.
51
způsobené v souvislosti s vyvlastněním, ledaže by ke škodě nebo jiné újmě došlo i jinak. Pro určení škody se postupuje podle občanského zákoníku. Práva třetích osob, která vyvlastněním zanikla – zástavní právo, podzástavní právo, nájemní vztahy, věcná břemena … se zrušením vyvlastnění neobnovují.
52
8. Vyvlastňovací řízení Vyvlastňovací řízení lze definovat jako zákonem upravený postup správního orgánu, jehož cílem je vydání rozhodnutí ve věci odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemeni k pozemku nebo ke stavbě, přechodu vlastnického práva nebo nabytí práva odpovídajícího věcnému břemeni k tomuto pozemku nebo stavbě a poskytnutí náhrady za odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemeni k pozemku nebo ke stavbě. Jedná se o druh správního řízení. Postupuje se při něm podle zákona o vyvlastnění, subsidiárně se použije správní řád.126
8.1. Příslušnost vyvlastňovacího úřadu Vyvlastňovací řízení vedou vyvlastňovací úřady, kterými jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, Magistrát hlavního města Prahy a Magistráty územně členěných statutárních měst. Ústředním orgánem ve věcech vyvlastnění je Ministerstvo pro místní rozvoj. Podle starého stavebního zákona byly k vedení vyvlastňovacího řízení příslušné veškeré stavební úřady, kterých je přes 700. Stávající úprava tento stav zredukovala. Touto redukcí je lépe zajištěn předpoklad kvalifikovaného rozhodování. Vyvlastňovací úřady jednají v přenesené působnosti. Místní příslušnost vyvlastňovacího úřadu je určena místem, kde se nemovitost nachází. Nachází-li se nemovitosti, kterých se vyvlastnění týká, ve správním obvodu dvou nebo více vyvlastňovacích úřadů, rozhodne nejbližší společně nadřízený úřad usnesením, který z nich vyvlastňovací řízení provede. K zajištění nestrannosti rozhodování zákon zavádí pravidla, podle nichž je třeba v některých případech k řízení určit jiný vyvlastňovací úřad. Ze zákona nesmí být řízení vedeno u vyvlastňovacího úřadu obce nebo kraje (včetně hlavního města Prahy), který je účastníkem řízení, nebo jehož účastníkem je osoba, jejímž zřizovatelem obec či kraj je. V případě obce pověří krajský úřad usnesením jiný vyvlastňovací úřad působící v jeho správním obvodu. V případě kraje nebo hlavního města Prahy takto rozhodne Ministerstvo pro místní rozvoj. Analogicky se postupuje v případě, že účastníkem vyvlastňovacího řízení je osoba, jejímž zřizovatelem je obec nebo kraj.
126
§ 29 zákona o vyvlastnění
53
Pokud bylo řízení zahájeno před účinností zákona 184/2006 Sb., o vyvlastnění, tedy před 1. 1. 2007, dokončí se podle nové úpravy.127 Novou úpravu tedy aplikují i ty stavební úřady, které podle nové úpravy již vyvlastňovacími úřady (v nových případech) nebudou a pouze dokončí neuzavřené případy.
8.2. Účastníci Účastníky vyvlastňovacího řízení jsou vždy vyvlastnitel a vyvlastňovaný. Vedle těchto účastníků jsou dalšími účastníky všichni ti, kteří k vyvlastňovanému pozemku nebo stavbě mají další práva, jež vyvlastněním zanikají. Zákon o vyvlastnění vyjmenovává účastníky vyvlastňovacího řízení v §17. Jsou jimi: •
vyvlastnitel. Ten, kdo se domáhá, aby na něj přešlo vlastnické právo k vyvlastňovanému pozemku nebo stavbě, aby v jeho prospěch bylo k pozemku nebo stavbě zřízeno věcné břemeno nebo aby k nim bylo zrušeno nebo omezeno právo vyvlastňovaného odpovídající věcnému břemeni. Vyvlastnitelem může být osoba veřejného i soukromého práva (od 1. července 1992 je opuštěna zásada, že vyvlastněním přechází vlastnické právo, popř. jiná vyvlastněná práva, výlučně na stát).
•
vyvlastňovaný. Ten, kdo je vlastníkem vyvlastňovaného pozemku nebo stavby nebo kdo k nim má právo odpovídající věcnému břemeni. Vyvlastňovaným může být také kterákoli právnická nebo fyzická osoba, to znamená, byť spíše teoreticky, i stát, kraj nebo obec (v úvahu však tato možnost prakticky připadá v úvahu jen při vyvlastnění za účelem vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě).
•
zástavní věřitel. Ten, kdo má pohledávku zajištěnou zástavním právem na vyvlastňovaném pozemku nebo stavbě.
•
podzástavní věřitel. Ten, kdo má pohledávku zajištěnou zastavením pohledávky zajištěné zástavním právem na vyvlastňovaném pozemku nebo stavbě.
•
oprávněný z práva odpovídajícího věcnému břemenu váznoucímu na pozemku nebo stavbě, jichž se vyvlastnění týká,
•
oprávněný ze zajišťovacího převodu práva ke stavbě nebo pozemku, jichž se vyvlastnění týká, a
127
§ 31 vyvlastňovacího zákona
54
•
nájemce pozemku nebo stavby, jichž se vyvlastnění týká, nebo jejich částí, s výjimkou nájemce bytu. V tomto případě se jedná o vymezení účastníků nad rámec správního řádu, neboť nájemce není přímo dotčen vyvlastněním.128 V případě nedokončených dědických řízení je právo být účastníkem řízení přiznáno
i správci dědictví,129 dědicům zůstavitele, popřípadě státu, má-li mu dědictví připadnout jako odúmrť (v takovém případě vystupuje za stát jako účastník Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových). Ustanovení opatrovníka je povinné u účastníků, jejichž pobyt není znám nebo kterým se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, ať už je jim vlastnické právo omezováno nebo odnímáno. Subsidiárně se použije ustanovení správního řádu130 o dalších případech, kdy vyvlastňovací úřad ustanoví účastníkovi opatrovníka. Účastníkem není nájemce bytu. O jeho právech není rozhodováno, resp. jeho právo nájmu vyvlastněním nezaniká, tedy mu nepřísluší ani náhrada za vyvlastnění. V případě, že dalšímu užívání bytu nájemcem brání účel vyvlastnění, má vyvlastnitel možnost na základě zvláštního výpovědního důvodu131 nájem bytu vypovědět. Nájemce má však právo na bytovou náhradu.132 V případě doručování účastníkům se použije správní řád s výjimkou možnosti doručování veřejnou vyhláškou.133 Tento způsob doručování lze použít pouze v případech doručování účastníkům neznámým nebo účastníkům neznámého pobytu či sídla.134
8.3. Postup vyvlastnitele před řízením o vyvlastnění Vyvlastnění má subsidiární charakter, lze k němu přistoupit teprve tehdy, pokud ten, v jehož zájmu má být vyvlastňováno, prokáže, že učinil vše pro to, aby dosavadního vlastníka v dostatečném předstihu informoval a že se pokusil o řešení situace dohodou. Účel
128
Srov. § 27 odst. 2 správního řádu
129
§§ 480a – 480e občanského zákoníku
130
§ 32 odst. 2 správního řádu
131
§ 7 odst. 2 zákona o vyvlastnění
132
§ 712 občanského zákoníku
133
§ 25 správního řádu
134
§ 29 vyvlastňovacího zákona
55
vyvlastnění musí být vyvlastněnému prokazatelně znám nejméně šest měsíců před tím, než je možno přikročit k vyvlastnění. Splnění těchto podmínek se však nevyžaduje, jestliže není dosavadní vlastník znám, není-li znám jeho pobyt nebo nepodařilo-li se mu doručit na známou adresu do ciziny. Lhůta k přijetí návrhu na uzavření smlouvy vyvlastňovaným (dle zákona „dohoda o získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě“) musí být alespoň šedesát dní. Smlouva musí obsahovat nárok dosavadního vlastníka na vrácení převedených práv v případě, že nebude zahájeno uskutečňování účelu převodu do tří let od uzavření dohody. Touto zákonnou podmínkou dostává vlastník podobná práva jako vyvlastňovaný v případě práva na zrušení vyvlastnění. Toto právo existovalo podle dřívější úpravy jen v případech, kdy k přechodu práv došlo vyvlastněním na základě rozhodnutí, nikoliv však u převodu smluvního. V tomto smyslu byl vlastník, který převedl práva k témuž účelu dobrovolně, znevýhodněn. Podmínka pokusu o dohodu může být splněna pouze tehdy, je-li prokázáno, že nabízené podmínky bylo reálně možné akceptovat jak v případě vyvlastňovaného, tak vyvlastnitele. I když by potřebu podniku bylo lze ukojiti dobrovolným výkupem, nevylučuje to vyvlastnění, vyžadovalo-li by to takových nákladů, že by z hlediska hospodářství, pro něž se za vyvlastnění žádá, činily výkup irracionální135.
8.4. Postup vyvlastňovacího úřadu 8.4.1.
Příslušnost
Vyvlastňovací řízení lze zahájit výhradně na návrh – na žádost vyvlastnitele. Řízení je zahájeno dnem, kdy žádost o vyvlastnění došla věcně a místně příslušnému vyvlastňovacímu úřadu.136 Jak bylo již uvedeno výše, místní příslušnost se řídí podle místa, kde leží nemovitost, zároveň však je nepřípustné, aby bylo řízení vedeno u vyvlastňovacího úřadu, pokud je jeho účastníkem osoba veřejného práva s vazbou na tento orgán. Vyvlastnitel tedy podává žádost o vyvlastnění vždy u vyvlastňovacího úřadu příslušnému podle polohy nemovitosti. Pokud ten zjistí, že je vyloučen pro svůj právní vztah 135
HOETZEL J. in Slovník veřejného práva československého, 5. díl, heslo: Vyvlastnění. s. 496 – zásada je kodifikována v zák. 33/1922 Sb. a zák. 116/1884 Sb., kde je také řečeno, že rozhoduje, má-li nový podnik nesporně větší hospodářskou cenu.
136
§ 44 správního řádu
56
k vyvlastňovanému, bezodkladně postoupí usnesením věc nadřízenému orgánu a současně o svém postupu uvědomí vyvlastnitele.137 Nadřízený orgán usnesením rozhodne, který vyvlastňovací úřad vyvlastňovací řízení povede. Vyvlastňovací řízení je v tomto případě zahájeno tehdy, kdy věc došla místně i věcně příslušnému vyvlastňovacímu úřadu určenému rozhodnutím nadřízeného orgánu.
8.4.2.
Náležitosti žádosti
Náležitosti žádosti stanoví obecně správní řád – musí být patrno, kdo žádost podává, které věci se žádost týká a co žadatel žádá nebo čeho se domáhá, žadatel musí uvést jemu známé účastníky.138 Zákon o vyvlastnění požadavky na žádost o vyvlastnění specifikuje a přidává výčet dalších náležitostí: 1) označení pozemku nebo stavby, jichž se vyvlastnění týká, a práv třetích osob na nich váznoucích. Tato povinnost slouží vyvlastňovacímu úřadu k tomu, aby zjistil, která práva třetích osob váznou na vyvlastňovaném pozemku nebo stavbě a ke správnému zjištění okruhu účastníků řízení. Vyvlastnitel je povinen přiložit výpis z katastru nemovitostí a kopii katastrální mapy pozemku nebo stavby, jichž se vyvlastnění týká, případně listiny prokazující vlastnictví a jiná věcná práva k pozemku nebo stavbě, jichž se vyvlastnění týká, nelze-li je zjistit z údajů uvedených v Katastru nemovitostí ČR. Žádá-li vyvlastnitel vyvlastnit pouze část pozemku, pak je součástí této přílohy též geometrický plán. 2) doložení skutečností nasvědčujících tomu, že byly splněny podmínky pro vyvlastnění podle § 3 až 5 zákona o vyvlastnění. Vyvlastnitel musí uvést konkrétní účel vyvlastnění s odkazem na příslušný zákon a jeho konkrétní ustanovení, prokázat nemožnost jiných způsobů řešení převodu potřebních nemovitostí zejména dohodou. Z doložených listin musí být patrno, že vyvlastnitel dosavadního vlastníka včas (půl roku před podáním žádosti) informoval o opatření, pro které lze podle zákona i vyvlastnit, učinil mu návrh na smluvní převod potřebných práv, který obsahuje nárok na navrácení smluvně převedených práv, a byla dodržena zákonem stanovená lhůta šedesát dnů pro přijetí návrhu smlouvy. Vyžaduje-li zvláštní právní předpis předchozí
137
§ 12 správního řádu
138
§§ 37 odst. 2, 45 odst. 1 správního řádu
57
vydání územního rozhodnutí a není-li stavební úřad, který je vydal, současně vyvlastňovacím úřadem, je třeba přiložit kopii tohoto územního rozhodnutí. 3) údaj o tom, jakého vyvlastnění se vyvlastnitel domáhá - vyvlastnitel je povinen uvést, zda žádá o odnětí vlastnického práva vyvlastňovanému nebo jen o jeho omezení. 4) údaj o tom, v jaké lhůtě a jakým způsobem vyvlastnitel zahájí uskutečňování účelu vyvlastnění. Toto ustanovení dává vyvlastňovacímu úřadu možnost, aby co nejlépe vyhodnotil situaci a podle ní rozhodl. Zejména se zohledňuje různost účelů vyvlastnění zmiňovaných v různých zvláštních zákonech. V každém případě nesmí být tato lhůta kratší než dva roky od právní moci rozhodnutí.139 5) znalecký posudek potřebný ke stanovení výše náhrad podle § 10 odst. 1, vyhotovený na žádost vyvlastňovaného nebo s jeho souhlasem na žádost vyvlastnitele. Na základě tohoto znaleckého posudku určí vyvlastňovací úřad výši náhrady za vyvlastnění.
8.4.3.
Znalecký posudek
Znalecký posudek je právním dokumentem, který vyhotovuje znalec, tj. osoba zapsaná do seznamu znalců u krajského soudu, v jehož obvodu má bydliště. Podle zákona o znalcích a tlumočnících140 lze znalcem jmenovat toho, kdo má mj. potřebné znalosti a zkušenosti z oboru, v němž má jako znalec působit, má takové osobní vlastnosti, které dávají předpoklad pro to, že znaleckou činností může řádně vykonávat. Oceňování majetku spadá pod živnosti vázané přílohy č. 2 živnostenského zákona141. Jak bylo uvedeno výše, žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení musí obsahovat mj. znalecký posudek vyhotovený za žádost vyvlastněného nebo s jeho souhlasem na žádost vyvlastnitele, potřebný k stanovení výše náhrad za vyvlastnění pozemku nebo stavby, který nesmí být starší 90 dnů. Tato povinnost je však relativní. Pokud by vyvlastňovaný o vyhotovení posudku nepožádal nebo neudělil vyvlastniteli souhlas k jeho zadání, nemohl by vyvlastnitel tuto podmínku splnit a vyvlastňovací řízení by nemohlo proběhnout pro nesplnění podmínek žádosti. Nedošlo-li k vyhotovení znaleckého posudku na žádost vyvlastňovaného
139
§ 24 odst. 2 písm. g) zákona o vyvlastnění
140
Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících
141
Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)
58
a ani vyvlastnitele, stanoví se náhrada na základě posudku znalce ustanoveného vyvlastňovacím úřadem. Tomuto znalci je povinen vyvlastňovaný a každý, kdo pozemek nebo stavbu užívá z jakéhokoliv právního důvodu nebo i bez právního důvodu, poskytnout součinnost potřebnou k vypracování znaleckého posudku, jestliže mu znalec prokazatelně oznámil dobu prohlídky alespoň 3 týdny předem. V případě nesplnění této povinnosti vypracuje znalec posudek podle údajů, které lze opatřit jinak a vyvlastněný nemůže vznášet námitky proti ocenění uvedenému ve znaleckém posudku.142 V rámci dokazování lze použít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy.143 Je reálně možné, že se sejdou dva znalecké posudky, jeden předložený vyvlastnitelem a druhý vyvlastňovaným, které dojdou ke zcela odlišným oceněním posuzovaných pozemků, resp. staveb. Jsem toho názoru, že v takovém případě by měl vyvlastňovací úřad postupovat podle § 56 správního řádu a usnesením ustanovit znalce, který by vyhotovil znalecký posudek pro vyvlastňovací úřad. Domnívám se, že pro zpracování znaleckého posudku znalcem jmenovaným vyvlastňovacím úřadem lze použít výše uvedenou zvláštní úpravu, včetně nemožnosti námitek vyvlastňovaného v případě neposkytnutí potřebné součinnosti, avšak až na základě rozšiřujícího analogického výkladu. Stricto sensu by tato úprava byla totiž použitelná pouze v jediném možném případě – jestliže k vyhotovení znaleckého posudku na žádost vyvlastnitele ani vyvlastňovaného nedošlo.144 Pro přesnost dodávám, že na znalecký posudek, který má být povinnou součástí žádosti o vyvlastnění, je třeba pohlížet jako na důkaz listinný a neztotožňovat jej s „důkazem znaleckým posudkem“ podle § 56 správního řádu.
8.4.4.
Účinky zahájení řízení
O zahájení vyvlastňovacího řízení uvědomí vyvlastňovací úřad všechny jemu známé účastníky způsobem do vlastních rukou. Spolu s tímto doručením zákon spojuje neplatnost právních úkonů, kterými by vyvlastňovaný následně převáděl, pronajímal nebo jinak
142
§ 20 odst. 3 zákona o vyvlastnění
143
§ 51 správního řádu
144
§ 20 odst. 1 věta druhá zákona o vyvlastnění
59
zatěžoval vyvlastňované nemovitosti. Za toto omezení náleží vyvlastňovanému náhrada ve výši prokázané újmy. O tomto následku musí být vyvlastňovaný poučen v uvědomění o zahájení řízení. Kromě účastníků řízení uvědomí vyvlastňovací úřad o zahájení vyvlastňovacího řízení také katastrální úřad, který o zahájeném vyvlastňovacím řízení zapíše poznámku do Katastru nemovitostí České republiky, týká-li se řízení nemovitosti, která je v něm evidována.
8.4.5.
Ústní jednání
K řízení o vyvlastnění nařizuje vyvlastňovací úřad vždy ústní jednání. Projevuje se tak závažnost zásahu do práv účastníků řízení. Účastníci a další osoby, jejichž přítomnost je třeba, musí být prokazatelně uvědomeni nejméně 30 dnů přede dnem, kdy se ústní jednání má konat. Veškeré námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání mohou být uplatněny nejpozději při ústním jednání. K později uplatněným námitkám a důkazům se nepřihlíží.145 Vyvlastňovací řízení tedy ovládá zásada koncentrace. Obecně platí, že ústní jednání je neveřejné. Vyvlastňovací úřad může rozhodnout o veřejném projednání, dbá však na ochranu utajovaných skutečností a na ochranu práv účastníků, zejména práva na ochranu osobnosti, jakož i na ochranu mravnosti.146
8.4.6.
Překážky řízení, přerušení a zastavení řízení
Zákon o vyvlastnění upravuje v § 23 přerušení a zastavení řízení. Podle důvodové zprávy se obecné důvody zastavení řízení stanovené správním řádem pro řízení o vyvlastnění jeví jako nedostatečné a proto je doplňována zvláštní úprava. Vyvlastňovací úřad přeruší vyvlastňovací řízení v případě, že o stejném pozemku, stavbě nebo věcném břemenu již probíhá jiné vyvlastňovací řízení. Ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu147 se tedy nepoužije. Zákonodárce tímto ustanovením zřejmě chtěl poukázat na fakt, že pokud se jedná o vyvlastnění téhož pozemku, pak se nemusí jednat o „tutéž věc z téhož důvodu“, neboť osoba vyvlastnitele není tatáž. Výraz „přeruší“ implikuje povinnost – vyvlastňovací úřad je tedy povinen v případě, že se mu „sejdou“ dvě vyvlastňovací řízení 145
Zásada koncentrace není nikdy absolutní, vždy má před ní přednost zásada legality (zákonnost). K později uplatněným připomínkám a důkazům je tedy nutno přihlédnout, pokud by opak znamenal nezákonný postup. 146 § 49 odst. 2 správního řádu 147
§ 48 odst. 1 zní: „Zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu.“
60
o jednom pozemku, vyřešit nejprve jedno a to druhé přerušit do doby, než o prvním rozhodne. V případě, že po prvním rozhodnutí „nebude co řešit“, druhé vyvlastňovací řízení zastaví. Je s podivem, že zákonodárce nedává možnost vyvlastňovacímu úřadu tato řízení spojit. Ne vždy je toto možné. Může však nastat případ více vyvlastňovacích řízení, která spolu mohou souviset a bylo by jistě hospodárné a praktické tato řízení spojit, byť osoby vyvlastnitelů jsou v těchto řízeních různé (např. stavba silnice, vedení elektrického napětí podél ní a telekomunikační vedení – bude se jednat o stejný pozemek, jehož část bude vyvlastňovanému odňata a ke zbývající části budou zřízena dvě věcná břemena). V případě zastavení řízení z důvodu zpětvzetí žádosti vyvlastnitelem, je vyvlastnitel povinen nahradit vyvlastňovanému škodu a jinou újmu, způsobené podáním žádosti, ledaže by k nim došlo i jinak. K zastavení řízení dojde i v případě uzavření dohody mezi vyvlastnitelem a vyvlastňovaným
o získání
potřebných
práv
k pozemku
nebo
stavbě
potřebných
k uskutečnění účelu vyvlastnění. Tuto dohodu nelze považovat za smír, neboť smír lze uzavřít pouze ve sporném řízení. Dohoda nepodléhá schválení správního orgánu, jejím dosažením vyvlastňovací řízení nekončí (přímo), stává se však důvodem pro zastavení řízení.
8.4.7.
Dokazování
Dokazování můžeme definovat jako právem upravený postup správního orgánu, podle kterého správní orgán shromažďuje, prověřuje a posuzuje podklady pro vydání rozhodnutí. Těmi mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé vyvlastňovacímu úřadu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. K provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.148 Ve vyvlastňovacím řízení je třeba prokazovat aktivní legitimaci vyvlastnitele a splnění formálních i materiálních podmínek pro vyvlastnění (veřejný zájem na vyvlastnění převažuje nad zachováním dosavadních práv vlastníka, nemožnost získání potřebných práv dohodou nebo jiným způsobem, prokazatelné oznámení účelu vyvlastnění vyvlastňovanému nejméně 6 148
§ 50 a následující správního řádu
61
měsíců před zahájením řízení). Je možno prokazovat nezbytný rozsah vyvlastnění, nemožnost užívání „zbytkového pozemku“ vyvlastněným vůbec nebo jen s nepřiměřenými obtížemi. Nejožehavější částí dokazování je určování náhrady za újmu způsobenou vyvlastněním. Jednotlivé důkazy hodnotí vyvlastňovací úřad podle zásady volného hodnocení důkazů. Návrhy účastníků není vázán (může navrhnout provedení i jiných důkazů), vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. Hodnotí každý důkaz jednotlivě a všechny v jejich vzájemné souvislosti. Vyústěním procesu logického hodnocení důkazů, který by měl posléze nalézt své vyjádření v odůvodnění rozhodnutí, je zjištění konkrétního skutkového základu projednávané věci, ze kterého musí vycházet správní rozhodnutí (rozhodnutí o vyvlastnění).
8.5. Rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu Nebude-li za řízení prokázáno, že jsou splněny podmínky pro vyvlastnitelem navržené vyvlastnění, vyvlastňovací úřad žádost vyvlastnitele zamítne. V opačném případě vydá rozhodnutí o vyvlastnění. Tímto rozhodnutím přechází vlastnické právo na toho, kdo vyvlastněnou nemovitost má využít k zákonem stanovenému účelu vyvlastnění. Náležitosti rozhodnutí jsou podrobně upraveny v §24. Zákon klade důraz zejména na specificky konstruované náležitosti výroku rozhodnutí o vyvlastnění, jako je přesné vymezení předmětu vyvlastnění a jeho rozsahu, účelu vyvlastnění, výroku o náhradě za vyvlastnění, popřípadě výroku o trvání práv dalších osob, která váznou na vyvlastňované nemovitosti.
8.5.1.
Výroková část rozhodnutí
Správní řád umožňuje, aby výroková část rozhodnutí obsahovala jeden nebo více výroků. Strukturovat rozhodnutí o vyvlastnění do jednotlivých výroků podle jednotlivých náležitostí se jeví jako praktické, zvláště s ohledem na přetrvávající názory na dvojkolejnost soudního přezkumu.149 Zákon takovou úpravu výrokové části předpokládá v § 25.
149
DOLEŽAL J., MAREČEK J. Nový stavební zákon v teorii a praxi. s. 358
62
V jednotlivých výrocích bude uvedeno: -
rozhodnutí o vyvlastnění - o zrušení práva odpovídajícího věcnému břemenu, - o omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě zřízením věcného břemene ve prospěch vyvlastnitele a určení jeho obsahu, -o
odnětí
vlastnického
práva
vyvlastňovaného
k pozemku nebo stavbě a o jeho přechodu na vyvlastnitele, -
rozhodnutí o zániku nebo dalším trvání práv spojených s pozemkem, stavbou nebo jejich částí, včetně práv třetích osob,
-
určení výše náhrady pro vyvlastňovaného, resp. v případě, že dojde k dohodě o naturálním plnění, určení pozemku či stavby, který přechází do vlastnictví vyvlastňovaného, popřípadě rozhodnutí o vyrovnání rozdílu v obvyklé ceně vyvlastněného pozemku nebo stavby a náhradního pozemku nebo stavby, včetně určení lhůty k poskytnutí plnění, která nesmí být delší než 60 dnů od právní moci rozhodnutí,
-
určení výší náhrad pro nájemce a oprávněného z věcného břemene, jejichž práva vyvlastněním zanikají, a určení lhůty k jejich zaplacení, která nesmí být delší než 60 dnů od právní moci rozhodnutí,
-
určení částky z náhrady pro vyvlastněného, kterou je vyvlastnitel povinen poskytnout zástavnímu věřiteli, podzástavnímu věřiteli nebo osobě oprávněné ze zajišťovacího převodu práva na úhradu jejich pohledávek,
-
uložení povinnosti vyvlastniteli k náhradě vyvlastňovaným vynaložených nákladů na vyhotovení znaleckého posudku,
-
určení lhůty a způsobu, jakým je vyvlastnitel povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění; lhůta nesmí být delší než 2 roky od právní moci rozhodnutí,
-
určení povinnosti náhrady nákladů řízení.150
V některých případech stanovil zákonodárce podmínky pro vyvlastňovací úřad takřka nesplnitelné v případě, že nebudou účastníci dobrovolně spolupracovat. Jedná se zejména o ust. § 24 odst. 2 písm. e), podle kterého má vyvlastňovací úřad povinnost určit rozvrh náhrad mezi vyvlastněného a zástavního věřitele. Např. banky jako zástavní věřitelé nejsou 150
Srov. § 25 odst. 3 zákona o vyvlastnění
63
povinny sdělovat výši nesplacené částky, která je kryta jistinou. Domnívám se, že tato povinnost vyvlastňovacího úřadu je naprosto nad rámec rozhodování o vyvlastnění. Pokud by totiž vznikl spor na straně „vyvlastněných“, nechť jej řeší v občanském soudním řízení a ne prostřednictvím odvolání proti rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu.
8.5.2.
Odůvodnění
V této části rozhodnutí se vyvlastňovací úřad musí vypořádat s provedenými důkazy. Zejména je třeba uvést, v čem převážil veřejný zájem na vyvlastnění nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného a na základě jakých důkazů určil výše jednotlivých náhrad. Je třeba, aby se odůvodnění týkalo všech výroků. Vzhledem k tomu, že je možné se odvolat i jen proti některým výrokům, je praktické odůvodňovat každý výrok zvlášť. Podle judikatury by měl správní orgán přistoupit k hodnocení důkazů teprve po vyčerpání možnosti odstranit existující rozpory v důkazech. Jestliže se rozpory odstranit nepodaří, je nezbytné, aby správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí vyložil, v čem rozpor spočíval, co bylo učiněno pro jeho odstranění, proč se to nepodařilo a ke kterým důkazům se nakonec při svém hodnocení přichýlil a které důkazy odmítl a proč.151
8.5.3.
Poučení
Poučení obsahuje kromě tradičního poučení o odvolání také poučení o možnosti a podmínkách zrušení vyvlastnění, poučení o projednání v občanském soudním řízení a poučení o podmínkách složení náhrady úschovy u soudu nebo soudního komisaře.
8.6. Odvolání Aby se účastníci mohli případně domáhat svých práv u soudu, musí využít všechny řádné opravné prostředky.152 Řádným opravným prostředkem je odvolání – účastník vyvlastňovacího řízení má možnost se odvolat ve lhůtě patnácti dnů ode dne oznámení rozhodnutí.153 Podání odvolání má odkladný účinek; v jeho důsledku nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky rozhodnutí. Směřuje-li odvolání jen proti jednomu 151
Rozsudek Vrchního soudu v Praze 6 A 139/94-17
152
§ 247 odst. 2 o. s. ř.
153
§ 83 odst. 1 správního řádu; V případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení lze odvolání podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí.
64
z výroků rozhodnutí, nenabývají právní moci ani ostatní výroky; to neplatí, bylo-li odvolání podáno jen proti výroku, který určuje vypořádání vyvlastněného a třetích osob, výroku o náhradě vynaložených nákladů na vyhotovení znaleckého posudku anebo jen výroku o náhradě nákladů řízení. Nejčastěji jsou důvodem odvolání výše náhrady za újmu způsobenou vyvlastněním a údajná formální pochybení vyvlastňovacího úřadu. Odkladný účinek nelze vyloučit – neuplatní se tedy subsidiární úprava správního řádu.154 Odvolání se podává u vyvlastňovacího úřadu, který napadené rozhodnutí vydal. Ten zašle stejnopis odvolání všem účastníkům, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat, a vyzve je, aby se k němu v přiměřené lhůtě, která nesmí být kratší než 5 dnů, vyjádřili. Podle okolností dále doplní řízení. Vyjádření účastníků tvoří součást spisu, k vyjádřením podaným po lhůtě se nemusí přihlížet. Vyvlastňovací úřad, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Proti tomuto rozhodnutí lze taktéž podat odvolání. Tento postup se nazývá autoremedurou. Neshledá-li vyvlastňovací úřad podmínky pro tento postup, předá spis se svým stanoviskem odvolacímu orgánu do 30 dnů ode dne doručení odvolání. Byla-li napadena jen část rozhodnutí a lze-li tuto část spisu oddělit, předá vyvlastňovací úřad pouze tuto část. Odvolacím orgánem bude místně příslušný krajský úřad. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. Jestliže odvolací orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí o vyvlastnění nebo jeho část a) zruší a řízení zastaví; b) zruší a věc vrátí k novému projednání vyvlastňovacímu úřadu – vyvlastňovací úřad je vázán právním názorem odvolacího orgánu, proti novému rozhodnutí o vyvlastnění lze opět podat odvolání; c) změní. Odvolací orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem. 154
§ 85 odst. 2, 3
65
Jestliže odvolací orgán zjistí, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků.155 Neshledá-li odvolací správní orgán důvod zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí nebo jiný důvod pro zastavení řízení, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí. Jestliže odvolací správní orgán změní nebo zruší napadené rozhodnutí jen zčásti, ve zbytku je potvrdí. Proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu se nelze dále odvolat.156 Rozhodnutí odvolacího správního orgánu je v právní moci, jestliže bylo oznámeno všem odvolatelům a účastníkům vyvlastňovacího řízení.
155 156
§ 90 odst. 3 a 4 správního řádu § 91 odst. 1 správního řádu
66
9. Soudní přezkum Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.157
9.1. Věcná příslušnost soudů Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy je garantováno Listinou. O žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy rozhodují soudy ve správním soudnictví158, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak159. Po dobu platnosti starého stavebního zákona a existence správního soudnictví, tj. od 1. 1. 2003, bylo rozhodnutí o vyvlastnění posuzováno podle toho, který výrok tohoto rozhodnutí žalobce napadal160. Napadal-li žalobce výrok o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, pak šlo o rozhodnutí ve věci veřejnoprávní a nikoliv soukromoprávní, a proto byla dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se dle judikatury Nejvyššího správního soudu161 vztahovala na spory o výši a případném rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty. 1. 1. 2007 vstoupil v platnost zákon o vyvlastnění, jehož části sedmá a osmá se týkají projednání vyvlastnění před soudem. Podle § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění je k řízení ve věci vyvlastnění, která má být projednána v občanském soudním řízení, v prvním stupni příslušný krajský soud. Celkové podřízení soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění občanskému soudnímu řízení potvrzuje § 30, podle nějž se ve věcech vyvlastnění postupuje v občanském soudním řízení podle občanského soudního řádu, nestanoví-li zákon o vyvlastnění jinak, což nestanoví. Na tato ustanovení upozorňuje i důvodová zpráva k zákonu o vyvlastnění s tím, že mají vyloučit pochybnosti při aplikaci ustanovení v praxi.
157
Čl. 36 odst. 2 Listiny
158
§ 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
159
§ 6 soudního řádu správního
160
srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004 - 12, uveřejněné jako č. 448/2005 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
161
Např. SJS 4 As 74/2006 - 80
67
Tato úprava - jakkoli v rozporu s převažujícím názorem, že expropriační akt má veřejnoprávní charakter - tedy výslovně svěřuje projednání vyvlastnění řízení před soudem v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř., upravující řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, v ust. § 244 až § 250l o. s. ř.162 V souvislosti s touto novou právní úpravou rozhodl zvláštní senát163 usnesením ze dne 8. 6. 2007164, že počínaje účinností zákona o vyvlastnění zanikla příslušnost správních soudů k přezkumu zákonnosti rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví. Soudní přezkoumání rozhodnutí správních orgánů ve věcech vyvlastnění, realizované po 1. 1. 2007, má tedy probíhat jako celek pouze v občanském soudním řízení. K řízení jsou příslušné krajské soudy, které přitom procesně postupují podle části páté občanského soudního řádu. Předmětná novela zákona o vyvlastnění výslovně neřeší problematiku střetu staré a nové úpravy ve vztahu k již běžícím řízením o žalobách proti rozhodnutím v těchto věcech. V takovém případě je ovšem z obecně platné zásady nepravé retroaktivity procesních norem165, tedy aplikace nových procesních norem pro dříve započatá řízení, nutno dovodit, že v řízení bylo nutno pokračovat dle pozdějšího zákona s tím, že právní účinky úkonů učiněných dříve zůstávají v platnosti. Proto řízení o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, zahájená před účinností zákona o vyvlastnění, dokončí soud, který bude po tomto datu rozhodovat, v občanském soudním řízení. Je-li tedy nepochybné, že věc již nespadá (pro změnu věcné příslušnosti) k projednání a rozhodnutí specializovanému senátu soudu pro věci správního soudnictví, ale má o ní rozhodovat jiný senát téhož soudu podle občanského soudního řádu, věc musí být krátkou cestou, interním neformálním postupem bez procesního rozhodování předána příslušnému soudnímu oddělení k projednání a rozhodnutí.166
162
SJS 9 As 23/2008-41
163
Viz zákon č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů
164
č. j. Konf 4/2007 - 6, publikovaným pod č. 1312/2007 Sb. NSS
165
srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 574/03, Sb. n. u. US, svazek č. 37, nález č. 80, str. 105, též www.judikatura.cz 166
SJS) 8 As 1/2007 - 104
68
9.2. Projednávání vyvlastnění v řízení před soudem Jak bylo uvedeno výše, k řízení ve věci vyvlastnění se vztahují § 28 a 30 zákona o vyvlastnění. Podle těchto ustanovení je k projednání věci příslušný krajský soud v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu. Podáním žaloby se odkládá právní moc a vykonatelnost rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, žaloba musí být podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu; tato lhůta je prekluzivní a její zmeškání nelze prominout. Aby byla žaloba přípustná, musí žalobce ve vyvlastňovacím řízení využít všechny řádné opravné prostředky. Jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem projednány pro opožděnost, je žaloba nepřípustná.167 S žalobou jsou spojeny všechny další žaloby, které byly podány ve věci vyvlastnění, o níž vyvlastňovací úřad rozhodl stejným rozhodnutím dříve, než o ní soud prvního stupně rozhodl. Místně příslušným soudem je soud, v jehož obvodu je nemovitost168. Účastníky jsou žalobce a ti, kdo byli účastníky ve vyvlastňovacím řízení. Okruh účastníků nemůže být v průběhu řízení měněn (doplňování jiných účastníků, než byli účastníci vyvlastňovacího řízení), což neplatí v případě procesního nástupnictví169. Vyvlastňovací úřad účastníkem řízení před soudem není, pouze se vyjadřuje k žalobě a zasílá na vyžádání soudu potřebné spisy. Návrh na vyvlastnění, o němž rozhodl vyvlastňovací úřad, nesmí být v průběhu řízení měněn. Účastníci řízení mají právo uvádět rozhodné skutečnosti o věci samé a předkládat důkazy k jejich prokázání. Soud není vázán skutkovým stavem, jak byl zjištěn správním orgánem. Může zopakovat důkazy, které byly již před vyvlastňovacím úřadem provedeny. Soud projedná věc v mezích daných mu žalobním návrhem; tímto rozsahem však není vázán, jde-li o taková společná oprávnění nebo povinnosti, že se rozhodnutí musí vztahovat na všechny účastníky, kteří jsou jejich nositeli.170
167
§ 247 odst. 2 o. s. ř.
168
§ 250 odst. 2 o. s. ř.
169
§ 107, 107a o. s. ř.
170
§ 250f o. s. ř.
69
Vyvlastnitel je oprávněn vzít návrh na vyvlastnění zpět i v průběhu soudního řízení a to zcela nebo z části. Pokud s tím souhlasí ostatní účastníci řízení, soud řízení zcela, popřípadě v rozsahu zpětvzetí návrhu zastaví. Rozhodnutí o vyvlastnění pak pozbývá platnosti v rozsahu, v němž je usnesením soudu dotčeno. Uvedený následek musí být uveden ve výroku usnesení o zastavení řízení. Soud žalobu zamítne, dospěje-li k závěru, že vyvlastňovací úřad rozhodl správně. Dospěje-li však k opačnému názoru, rozhodne ve věci samé rozsudkem. Rozsudek pak nahrazuje rozhodnutí o vyvlastnění v takovém rozsahu, v jakém je rozsudkem soudu dotčeno (což musí být uvedeno ve výrokové části rozsudku). Nahrazuje-li rozsudek soudu alespoň z části rozhodnutí o vyvlastnění nebo pozbylo-li rozhodnutí o vyvlastnění alespoň z části svou účinnost, rozhodne soud znovu o náhradě nákladů řízení, které vznikly ve vyvlastňovacím řízení.
70
10. Speciální vyvlastňovací zákony 10.1. Obecně V této kapitole se věnuji zákonům a některým návrhům zákonů, které nazývám speciálními vyvlastňovacími zákony. Společným znakem těchto zákonů je zvláštní postup pro vyvlastnění v případě zákonem stanovených objektů. Ať je to „pouze“ deklarace veřejného zájmu, či i úprava obecných procesních pravidel vyvlastňovacího řízení pro zákonem vymezené případy. Tyto zákony se pohybují na hranici ústavnosti, neboť mají povahu nikoliv obecných norem, ale správních rozhodnutí v konkrétních případech, která však zákonodárce tímto supluje. Dostává se tak do konfliktu se zásadou dělby moci, střetává se zde moc zákonodárná a výkonná.
10.2. Dálniční obchvat Plzně Za první speciální vyvlastňovací zákon v postkomunistickém období lze považovat zákon č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně171. Tento zákon nejprve v § 1 prohlašuje za veřejný zájem všechny stavby v rámci výstavby dálnice D5 v úseku Ejpovice – Sulkov vymezené v příloze č. 2 nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace, (dálniční obchvat Plzně). Tímto deklarováním veřejného zájmu měla odpadnout správním úřadům povinnost prokazování veřejného zájmu v jednotlivých správních řízeních. Vedle toho byla tímto ustanovením trasa dálničního obchvatu již neměnně fixována. Tento zákon zaváděl navíc i zvláštní ustanovení k procesním ustanovením zvláštních zákonů. Veškeré lhůty pro řízení stanovené zvláštními právními předpisy se zkracují na polovinu. V řízení o vydání stavebního povolení nebylo třeba vyžadovat stanoviska od těch dotčených úřadů, které podaly svá stanoviska v územním řízení. Zákon zakazoval přerušení řízení z důvodů občanskoprávních a jiných námitek172, pro zahájení řízení o předběžné otázce nebo pro shodný návrh účastníků řízení. Správní orgán si tedy musel učinit svůj vlastní úsudek, na jehož základě rozhodoval. Případné odvolání proti rozhodnutí nemělo odkladný účinek. Výčet změn ve zvláštních zákonech korunuje ustanovení § 2 odst. 5, které se týká vyvlastňování: V řízení o vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim potřebných ke stavbě 171
Při projednávání v PSP ČR tisk č. 758 (3. volební období)
172
§ 137 odst. 1 a 2 starého stavebního zákona
71
obchvatu se za nedosažení dohody podle zvláštního právního předpisu považuje její neuzavření do 30 dnů ode dne doručení nabídky s návrhem náhrady za vyvlastnění nejméně ve výši určené znaleckým posudkem. Veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento zákon. Správní řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti zákona o dálničním obchvatu Plzně se měla dokončit podle tohoto speciálního zákona.173 Tento zákon však nebyl v praxi vůbec použit174 a možná právě proto nebyl napaden u Ústavního soudu a nezrušen jako protiústavní.
10.3. Zákon o vnitrozemské plavbě Jako další speciální vyvlastňovací zákon lze zmínit novelu zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, zákon č. 118/2004 Sb.175 Touto novelou byl doplňován nový § 3a, který zněl: „Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu.“176 173
Prezident Václav Havel zákon vetoval s následujícím odůvodněním: „Prezident věří, že zákon byl přijímán s dobrým úmyslem pomoci městu Plzni a především jeho občanům v řešení složité dopravní situace. Chápe, že tento problém je třeba urychleně řešit, přijetí speciálního zákona však v dané situaci nepovažuje za vhodné a účelné. Pokud problém se stavbou obchvatu města Plzně trvá již více než deset let, je možné, že spočívá nejen v práci konkrétních odpovědných osob, ale i v určitých nedostatcích obecné právní úpravy. Pokud je skutečně stav nevyhovující, je na zákonodárci, aby situaci řešil pro všechny obdobné případy, a nikoliv pouze pro uvedený jeden konkrétní případ. Nejzávažnější důsledek přijatého zákona však prezident spatřuje v tom, že zákonem se vstupuje do již zahájených a neukončených správních řízení vedených podle platného právního řádu. Domnívá se, že tímto způsobem mohou být v některých případech porušena práva a právem chráněné zájmy občanů. Právní jistota a důvěra v právo účastníků řízení, jeden ze základních ústavních principů, je tak, podle prezidentova názoru, ohrožena.“ viz http://old.hrad.cz/president/Havel/politika/zakony_veta.html
174
Tuto informaci uvedl pro internetový portál www.aktualne.cz Petr Otásek, koordinátor stavby dálničního obchvatu Plzně (http://aktualne.centrum.cz/domaci/politika/clanek.phtml?id=611583)
175
Zákon č. 118/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů
176
Původní návrh znění § 3a, vložený do vládního návrhu zákona pozměňovacím návrhem poslance Jaromíra Schlinga, obsahoval ještě větu: „Pokud tato vodní cesta leží ve zvláště chráněném území, na činnosti související s jejím rozvojem a modernizací se zákazy stanovené podle zvláštního právního předpisu 1a) nevztahují. 1a)
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů."
72
Za „velice výživnou“ bych označil rozpravu v Poslanecké sněmovně k tomuto návrhu zákona.177 Byl zde řešen spor o povolení staveb dvou jezů na Labi v úseku 40 km, které by umožňovaly splavnost tohoto úseku. Ministerstvo dopravy na celé věci údajně 10 let pracovalo, avšak Ministerstvo životního prostředí odmítlo udělit výjimku ze zákazu činnosti v I. zóně ochrany. Ministr dopravy Šimonovský prohlásil, že: „Proto je to předkládáno nejvyššímu suverénu, protože dva zákony, které jdou proti sobě, tak může rozhodnout veřejný zájem skutečně jen Poslanecká sněmovna a následně Senát.“ Sporný § 3a byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 327/2005 Sb. Ústavní soud prohlásil napadené ustanovení za protiústavní, protože jím došlo k porušení principu dělby moci zakotveného v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Tím, že Parlament v zákoně označil rozvoj a modernizaci konkrétní vodní cesty za veřejný zájem, nedodržel požadavek obecnosti právního předpisu, aplikoval neurčitý právní pojem v konkrétním případě, a zasáhl tak do pravomoci svěřené moci výkonné. Napadený § 3a upravoval jedinečný případ a scházel mu tak podstatný materiální znak právní normy, jímž je obecnost.178 Materiálně se proto nejednalo o právní předpis, ale napadené ustanovení bylo de facto individuálním právním aktem.179 Vzhledem k tomu, že dotčené ustanovení přibylo do vládního návrhu na základě pozměňovacího návrhu (a tedy nebylo jakkoli odůvodněno v důvodové zprávě), nebylo možno zjistit, z jakých důvodů zákonodárce přiznal rozvoji a modernizaci konkrétně vymezené vodní cesty status veřejného zájmu, zda zjišťoval případné protichůdné zájmy a jak se s jejich existencí vyrovnal. Je ostatně zřejmé, že tyto okolnosti ani zjistit nelze, neboť zákonodárný proces není vybaven prostředky pro posuzování individuálních případů se všemi jejich souvislostmi a důsledky. Na jiném místě Ústavní soud poukazuje na svou judikaturu vztahující se k dělbě moci a podotýká, že jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce, spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnosti interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Tato věta byla vypuštěna při projednávání návrhu zákona v Senátu 177
Zejména obecnou rozpravu ve druhém čtení tisku 343 dne 10. 12. 2003 (www.psp.cz – stenoprotokoly)
178
Pro doplnění Ústavní Soud poukazuje na čl. I oddíl 9 Ústavy USA, který v této souvislosti stanovil: „Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.“
179
KNAPP V. Teorie práva. s. 149 – 150
73
Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod. Napadeným ustanovením došlo nejen k zásahu moci zákonodárné do moci výkonné, ale bylo jím omezeno rovněž právo na soudní přezkum. Případná správní rozhodnutí (např. o vyvlastnění), učiněná v souvislosti s výstavbou a modernizací předmětné vodní cesty, byla sice přezkoumatelná soudem v rámci správního soudnictví, ale z tohoto přezkumu byla vyloučena otázka existence veřejného zájmu, neboť ten byl již stanoven zákonem, kterým jsou obecné soudy podle článku 95 odst. 1 Ústavy vázány. V případě neexistence napadeného ustanovení by obecné soudy mohly přezkoumávat, zda správní orgány při aplikaci neurčitého právního pojmu "veřejný zájem" v konkrétní situaci nepřekročily zákonem stanovené meze správního uvážení (srov. § 78 odst. 1 soudního řádu správního); to však napadená právní úprava de facto vylučuje. Přestože napadeným ustanovením nebyl soudní přezkum zcela vyloučen, bylo jeho omezení natolik závažné, že se jednalo o porušení práva na spravedlivý proces.
10.4. Návrh zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic Za zmínku jistě stojí návrh zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic a o změně některých zákonů, který v roce 2003 předložila skupina poslanců.180 Návrh zákona se svým obsahem velmi podobá zákonu o dálničním obchvatu Plzně, s tím, že ve svém původním návrhu obsahuje výčet tras pěti dálnic a jedenácti rychlostních silnic. Vláda ve svém stanovisku vyjádřila nesouhlas s poukazem zejména na konkrétní nikoliv obecný charakter těchto ustanovení zákona. Návrh byl dále vylepšován dvěma komplexními pozměňovacími návrhy hospodářského výboru. První z nich181 rozšířil záběr tohoto zákona o tranzitní železniční koridory a přidal výčet těch železničních cest, které jsou ve veřejném zájmu. Druhý komplexní pozměňovací návrh ustupuje od výčtu staveb v zákoně a zmocňuje vládu, aby stavby dálnic, rychlostních silnic, silnic a železničních koridorů, které jsou vymezeny v závazné části územně plánovací dokumentace jako veřejně prospěšné stavby, stanovila nařízením.
180
Poslanecký tisk 373/0 (4. volební období), poslanci Hanuš J. (KDU-ČSL), Orgoníková H. (ČSSD), Dlab V. (KSČM), Marková S. (KSČM)
181
Poslanecký tisk 373/3 (4. volební období)
74
Návrh zákona v podobě, v jaké byl odhlasován v Poslanecké sněmovně (po přijetí dalších pozměňovacích návrhů) a poslán do Senátu182, nesl již název: „o výstavbě vybraných dálnic, rychlostních silnic, silnic a tranzitních železničních koridorů a o změně některých zákonů“. Jako jedinou podmínku pro volbu režimu navrhovaného zákona pro dotčenou stavbu však návrh zmiňoval již pouze vymezení takovéto stavby v závazné části územně plánovací dokumentace jako veřejně prospěšnou stavbu. Návrh zákona prohlašoval, že všechny takto vymezené dálnice, rychlostní silnice, silnice a železniční koridory jsou realizovány ve veřejném zájmu. Návrh byl rozsáhlý zejména neuspořádaným vymezováním výjimek z předpisů k ochraně životního prostředí (souhrnné povolení podle zákona o ochraně přírody a krajiny mělo vydávat přímo ministerstvo životního prostředí), nesl hmatatelné známky bouřlivého přerodu formou mnoha pozměňovacích návrhů, pro praxi by byl zřejmě obtížně aplikovatelný. Právo vlastníků na soudní přezkum, včetně odkladného účinku žalob, však neomezoval. Senát návrh projednal a s nesouhlasným stanoviskem jej vrátil Poslanecké sněmovně, která své původní rozhodnutí neobhájila. Návrh byl zamítnut.
10.5. Výstavba vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně Jak již sám název183 zákona připomíná, jedná se v případě tohoto zákona opět o jeden konkrétní záměr, kterého chce zákonodárce dosáhnout, nikoliv o obecně platnou normu. Jednalo se opět o poslanecký184 návrh zákona, svou formou je téměř identický se zákonem o dálničním obchvatu Plzně. Jak bylo uvedeno výše, zákon o dálničním obchvatu Plzně úředníci nakonec vůbec nepoužili z obavy z jeho protiústavnosti. Zákon o výstavbě vzletové a přistávací dráhy letiště Praha Ruzyně měl celou stavbu urychlit, kýžený efekt se však podle internetového portálu www.aktualne.cz185 nedostavil, stavět se dosud nezačalo. Část senátorů podala k Ústavnímu soudu ústavní stížnost186 s žádostí o zrušení tohoto zákona. Ústavní soud stížnost nezamítl, doposud však o ní nerozhodl. Celý projekt nové vzletové a přistávací dráhy navíc zkomplikoval i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. října 2008, kterým 182
Senátní tisk 55/0, 5. funkční období
183
Zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně
184
Schling J. (ČSSD), Orgoníková H. (ČSSD), Hanuš J. (KDU-ČSL), Hovorka L. (KDU-ČSL), Vokáč R. (US-DEU), Hojda P. (KSČM), Filip V. (KSČM)
185
Článek z 28. 7. 2008 na www.aktualne.cz: „Zrušte zákon o dráze pro Ruzyň, chtějí senátoři“ http://aktualne.centrum.cz/ekonomika/domaci-ekonomika/clanek.phtml?id=612104
186
Pl. ÚS 24/08 (senátoři proti zákonu č. 544/2005 Sb.)
75
bylo zrušeno opatření obecné povahy č. 1/2008, kterým se vydává změna Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, schváleného usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 18/51 ze dne 19. 6. 2008. V praxi to znamená další oddálení prací na vzletové a přistávací dráze. Z výše uvedeného lze vyvodit závěr, že ani speciální zákon nemusí být řešením pro rychlou realizaci staveb.
10.6. Návrh zákona o urychlení výstavby rychlostní komunikace R35 V současné době je v Poslanecké sněmovně ve stádiu projednávání návrh zákona o urychlení výstavby rychlostní komunikace R35.187 Po zákonu o dálničním obchvatu Plzně a zákonu o vzletové a přistávací dráze letiště Ruzyň se jedná o nejpropracovanější návrh speciálního vyvlastňovacího zákona. Opět se jedná o poslaneckou iniciativu napříč politickým spektrem188 (s výjimkou Strany zelených). Provádění výstavby rychlostní silnice R 35 je prohlašováno za veřejný zájem. Předkladatelé se úzkostlivě snaží o odstranění jakýchkoli možných překážek a rizik obstrukcí. Ze čtení návrhu lze nabýt dojmu, že se předkladatelé speciální právní úpravou snaží eliminovat veškerá možná zdržování výstavby – hlavně ta, která by mohla vzniknout tím, že by dotčené osoby uplatnily svá práva – je proto nutné tato práva pro jeden konkrétní účel zrušit. Přímo či nepřímo novelizují správní řád, stavební zákon, zákon o vyvlastnění, občanský zákoník, zákon o daních z příjmů, zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích a jiné. Obdobně jako v předchozích zákonech se zde lhůty krátí na polovinu, omezují se možnosti přerušení řízení. O předběžných otázkách, o kterých dosud pravomocně nerozhodl příslušný orgán, si správní orgán činí vždy vlastní úsudek a o předběžné otázce bez prodlevy rozhodne. Stejně tak je tomu u námitek ohledně existence práva nebo rozsahu vlastnických práv. Stavebnímu úřadu a vyvlastňovacímu úřadu se přikazuje vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, nejpozději však 120 dnů od zahájení řízení. Tímto způsobem je obcházena zásada materiální pravdy a omezováno správní uvážení. I možnost následného přezkumu je značně omezena.
187
sněmovní tisk 549
188
Vlček M. (ČSSD), Tesařík M. (ČSSD), Korytář K. (ČSSD), Martínek R. (ČSSD), Kvapil T. (KDUČSL), Valouch J. (ČSSD), Severa P (KDU-ČSL), Horníková Zdeňka (ODS), Smýkal J. (ČSSD), Petruška D. (ODS), Libý L. (ODS), Páralová A. (ODS), Čepelka J. (ODS), Rádl A. (ODS), Černý A. (KSČM), Hojda P. (KSČM), Mlčák L. (Nezařazený), Snopek V. (KSČM), Váňa M. (ČSSD), Zelenková L. (ČSSD), Seďa A. (ČSSD), Soušek M. (ČSSD)
76
Odkladný účinek žalob k přezkoumání správních rozhodnutí soudem „s ohledem na veřejný zájem nelze přiznat“; zákonný odkladný účinek ze zákona o vyvlastnění189 je dle návrhu zrušen. Tímto způsobem je novelizován i občanský soudní řád a soudní řád správní, neboť soudy mohou podle těchto zákonů odkladný účinek žalobě přiznat i v případě, že tak zákon nestanoví.190 Návrh obsahuje zcela novou úpravu pro smluvní převod vlastnictví. Příkladem „úcty“ předkladatelů k soukromému vlastnictví je ustanovení § 3 odst. 2 návrhu, které se týká práv třetích osob. Podle tohoto ustanovení kupující zašle prodávajícímu návrh kupní smlouvy. Pokud na nemovitosti vázne právo třetí osoby, musí se prodávají s touto osobou dohodnout na rozdělení kupní ceny za nemovitost, jinak bude kupní cena rozdělena mezi prodávajícího a oprávněnou osobu podle dohody mezi touto osobou a kupujícím. Dohoda mezi prodávajícím a oprávněnou osobou musí být uzavřena a kupujícímu prodávajícím předložena nejpozději 30 dnů před tím, než má být podle kupní smlouvy zaplacena kupní cena (tzn., že i tyto podmínky diktuje kupující); je-li prodávající v prodlení s uzavřením a předložením dohody o rozdělení kupní ceny, sprostí se kupující povinnosti zaplatit kupní cenu složením do úschovy soudu, v jehož obvodu nemovitost leží. Tyto podmínky se uplatní v případě, že vlastník bude ochoten na dohodu přistoupit (včetně přijetí navrhované ceny). Jinak se přistoupí k vyvlastnění. Jediným světlým místem je ustanovení § 3 odst. 4. Jak bylo již uvedeno výše, při výkupu pozemků podle zákona o vyvlastnění činí při stanovování ceny potíže ustanovení zákona o majetku státu191, které ukládá organizačním složkám státu povinnost nabývat majetek za cenu podle cenového předpisu; v opačném případě je třeba žádat o předchozí souhlas Ministerstvo financí. V případě výkupu nemovitostí podle návrhovaného zákona organizační složka státu tuto povinnost nemá. Lze polemizovat s tvrzením předkladatelů, že cestou zkracování pořádkových i prekluzivních lhůt a rušení práv garantovaných obecnými předpisy lze urychlení stavby dosáhnout. Návrh v tomto směru kromě nicneříkajících frází žádnou analýzu např. jiných obdobně urychlených staveb neobsahuje. 189
§ 20 odst. 3 zákona o vyvlastnění
190
§ 248 odst. 2 občanského soudního řádu, § 73 odst. 2 soudního řádu správního
191
§ 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích
77
10.7. De lege ferenda Přestože výše uvedené zákony jsou na hranici nebo i za hranicí ústavnosti, tyto snahy zákonodárců ukazují na rozsáhlé komplikace při výstavbě liniových staveb. Ty jsou zapříčiněny jednak danými pravidly a pak těmi, kteří mají daná pravidla aplikovat, či se jimi řídit. Předkládané speciální vyvlastňovací zákony jsou krátkozrakým radikálním řešením, které může teoreticky stavbu např. tolik čekané silnice uspíšit, avšak za cenu nesystémového silového kroku a pošlapání principů právního státu, zásady dělby moci, soudního přezkumu správních rozhodnutí, ochrany životního prostředí, ochranu vlastnictví a demokracie vůbec. Problémy s průtahy v případě liniových staveb je třeba řešit obecným zákonem např. o liniových stavbách192, který bude zvláštním zákonem k vyvlastňovacímu zákonu. Měl by zakotvovat takové mechanismy, které budou imunní vůči záměrným průtahům, které však budou poskytovat dostatečnou ochranu vlastnictví a životnímu prostředí.
192
„Zvláštní zákon, který by měl urychlit výstavbu dálnic a jiných důležitých komunikací, začnou v nejbližších dnech pro královéhradecký krajský úřad zpracovávat odborníci na stavební právo. Zákon o liniových stavbách by podle krajských radních vyřešil dlouhodobé problémy, které dosud brzdí stavby důležitých komunikací v celé republice.“ Uvedl 8. 12. 2008 portál www.hradeckralove.cz http://zpravy.hradeckralove.cz/clanek.php?id=1937
78
Závěr Studium, psaní, přemýšlení i nezbytné konzultace, to vše, co mě provázelo při psaní této práce, považuji za nemalý přínos pro svůj další nejen profesní život. Práce s institutem vyvlastnění mi umožnila jak exkurz do části práva stavebního, tak do práva správního. Poznal jsem, s jakou citlivostí je třeba zacházet při porovnávání jednotlivých ustanovení speciálních a subsidiárních ustanovení jednotlivých zákonů a jaká úskalí skýtají nedokonale novelizované předpisy. Velkým překvapením pro mě byla rozmanitost vyvlastňovacích titulů a různorodost jejich zákonných úprav. V oblasti náhrady za vyvlastnění jsem se nepouštěl do výraznějších exkurzů, toto téma samotné by při důkladnějším rozboru vydalo jistě na více stran, než je třeba na diplomovou práci. K jeho lepšímu uchopení je však třeba znát onu pestrost praxe. Pasáž o vyvlastňovacím řízení pro mě byla názornou ukázkou střetu speciálního zákona se správním řádem. Poslední kapitolu jsem věnoval speciálním vyvlastňovacím zákonům, jakožto snaze řešit velké stavební projekty jednorázovými zákony, které nastaví speciální pravidla, která mají takříkajíc zatočit s nepohodlnými vlastníky. Jelikož se profesně zabývám více legislativou než aplikací práva, hodnotím na několika místech práci zákonodárce s ohledem na legislativní čistotu a formulační přesnost. Tématu a úskalím fenoménu vyvlastnění bych se chtěl nadále věnovat, zvažuji rozšíření a propracování této práce na rigorózní práci.
79
Seznam literatury ČÁP M., SAKAŘ B., HEGENBART M., Slovník stavebního práva. Praha: Seprom 1994 DOLEŽAL J., MAREČEK J.
A KOL.,
Nový stavební zákon v teorii a praxi. Praha: Linde Praha,
a. s. 2006 DOLEŽAL J., MAREČEK J., VOBOŘIL O. Stavební zákon v teorii a praxi, 10. vydání. Praha: Linde Praha, a. s. 2003 HENDRICH D. A KOL. Správní právo. Obecná část. 6. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2006 HENDRICH D. A KOL. Správní právo. Obecná část. 7. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2009 HOETZEL J., WEYR F. Slovník veřejného práva československého, 5. díl, heslo: Vyvlastnění. Pův. vydání 1948. Reprint Eurolex Bohemia s. r. o., Praha 2000 JELÍNEK J. A KOL. Trestní právo hmotné. 2. vydání. Praha: Linde Praha a. s. 2006 KLIKOVÁ A., HAVLAN P., VALACHOVÁ K., HAMPLOVÁ E. Stavební právo, praktická příručka. 2. Přepracované vydání podle nového stavebního zákona. Praha: Linde Praha a. s. 2007 KNAPP V. Teorie práva, 1. vydání. Praha, C. H. Beck 1995 KNAPPOVÁ M. ŠVESTKA J.
A KOL.
Občanské právo hmotné, 1. díl. 3. vydání. Praha: ASPI
Publishing, s. r. o. 2002 MADAR Z. A KOL. Slovník českého práva. 1. díl. 3. vydání. Praha: Linde Praha a. s. 2002 PAVLÍČEK V.
A KOL.
Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. Díl Práva
a svobody, 2. Vydání. Praha: Linde a. s. 1999 PETRÁČKOVÁ V., KRAUS J.
A KOL.
Akademický slovník cizích slov, I. díl. Academia: Praha
1995 ROUČEK F., SEDLÁČEK J., Komentář k Československému obecnému zákoníku občanskému a občanské právo platné na Slovensku a v Podkarpatské Rusi. Díl druhý. Praha: V. Linhart 1935; Reprint pův. vydání: Codex Bohemia, s. r. o., Praha 1998 internetové zdroje: Mgr. Pavel Preisler: http://spravni.juristic.cz/615472/clanek/spravni2 http://old.hrad.cz/president/Havel/politika/zakony_veta.html www.psp.cz, www.senat.cz www.judikatura.cz www.aktualne.cz, www.ihned.cz, www.hradeckralove.cz 80
Seznam právních předpisů Ústavní zákony Základní zákon č. 142/1867 ř. z. Zákon č. 121/1920 Sb. Národního shromáždění, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb., („Listina“, „Listina základních práv a svobod“) Ústavní zákon č. 110/1998 Sb. o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb. Mezinárodní smlouvy Sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 32/1969 Sb., o Vídeňské úmluvě o konzulárních stycích Vyhláška Ministra zahraničních věcí č. 28/1976 Sb. o Smlouvě mezi Československou socialistickou republikou a Polskou lidovou republikou o změně průběhu státních hranic a o některých dalších otázkách souvisících s výstavbou a provozem polské přehrady na Dunajci Sdělení č. 267/1998 Sb. Ministerstva zahraničních věcí o Dohodě mezi Českou republikou a Organizací pro ekonomickou spolupráci a rozvoj o výsadách, imunitách a výhodách přiznaných Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj Sdělení č. 10/2002 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí o Dohodě o výsadách a imunitách Mezinárodního tribunálu pro mořské právo Např. Sdělení č. 89/2006 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí o sjednání Dohody mezi Českou republikou a Čínskou lidovou republikou o podpoře a ochraně investic Sdělení č. 130/2004 Sb. m. s., Ministerstva zahraničních věcí, kterým se nahrazuje sdělení Ministerstva zahraničních věcí vyhlášené pod č. 26/2002 Sb. m. s., kterým se publikoval sjednocený text Mezinárodní úmluvy o spolupráci při zajišťování bezpečnosti letového provozu - Evropské organizace pro bezpečnost leteckého provozu (EUROCONTROL) 81
Zákony Císařský Patent č. 946/1811 Sb. z. s., Obecný zákoník občanský, ve znění předpisů jej měnících ke dni 1. 1. 1925, („o. z. o.“) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů („nový stavební zákon“) Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) Zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádů (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů („starý stavební zákon“) Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 140/1961 Sb., Trestní zákoník Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu Zákon č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 181/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích) 82
Zákon č. 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a o pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a změně některých předpisů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějšího zákona Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 99/1963 Sb., Občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů („o. s. ř.“) Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů Zákon č. 251/1946 Sb., o vyvlastnění Pražského sanatoria v Praze Zákon č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně Zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně Zákon č. 118/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů Podzákonné předpisy Vyhláška 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti Vyhláška č. 3/2008 Sb. Ministerstva financí, o provedení některých ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (oceňovací vyhláška) Sdělení Ministerstva financí k oceňování
práv
odpovídajících
věcným břemenům
v souvislosti s vydáním zákona č. 103/2000 Sb., uveřejněné pod č. 162/38 024/1999 v částce 6/1999 Cenového věstníku 83
Anotace diplomové práce „Vyvlastňování pozemků a staveb“ Jiří Šimon Tato diplomová práce se zabývá institutem Vyvlastnění se zaměřením na nemovitosti. Reaguje na novou právní úpravu stavebního práva v České republice, platnou od 1. 1. 2007. Spolu s novým stavebním zákonem (zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon) vstoupil v platnost zákon o vyvlastnění (zákon č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění). Obsah práce: 1) obecný úvod do tématu, porovnání právního institutu vyvlastnění s jinými právními instituty, (konfiskace, znárodnění, mimořádné postupy a další), zakotvení institutu v Ústavě a jeho úprava v mezinárodních smlouvách, 2) podmínky vyvlastnění dané ústavním právem – zvláštní kapitoly jsou věnovány titulu na základě zákona s výčtem zákonných titulů, prokazování veřejného zájmu a náhradě za vyvlastnění, 3) vyvlastňovací řízení a soudní přezkum rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, 4) speciální vyvlastňovací zákony (zákony, které mají za cíl usnadnit stavbu velkého rozsahu stanovením zvláštních podmínek pro vyvlastnění. Jedná se o fenomén, který je v České republice velmi živě diskutován, neboť tyto zákony se pohybují na hranici nebo za hranicí ústavnosti). Cílem práce bylo vytvořit ucelený a přehledný výklad, který by šel nad rámec dostupných komentářů. Vzhledem k nové legislativě je judikatura k tomuto tématu v počátcích, proto řadu míst komentuji s vlastními návrhy řešení nebo s návrhy na možnou změnu zákona. Klíčová slova: vyvlastnění, náhrada, vlastnické právo, nemovitost
84
Zusammenfassung der Diplomarbeit „Enteignung der Gründstücke und Bauten“ Jiří Šimon In meiner Diplomarbeit möchte ich mich mit dem Rechtsinstitut Enteignung mit Einstellung auf Immobilien näher beschäftigen. Die Diplomarbeit reagiert in dieser Hinsicht auf die neue rechtliche Regelung des Baurechtes in der Tschechischen Republik, die seit dem 1. 1. 2007 rechtlich gültig ist. Mit dem neuen Baugesetz (Gesetz Nr. 183/2006 Sb., stavební zákon) tritt in Kraft auch das neue Enteignungsgesetz (Gesetz Nr. 184/2006 Sb., o vyvlastnění). Inhalt der Arbeit: 1) allgemeine Einführung ins Thema, Vergleich des Rechtsinstitutes Enteignung mit anderen
Rechtsinstituten
(Konfiskation,
Nationalisierung,
ausserordentliche
Zusicherungsverfahren u. a.), Regelung der Enteignung in der tschechischen Verfassung (Grundrechte) und in völkerrechtlichen Verträgen, 2) Enteignungsbedingungen laut dem Verfassungsrecht – Sonderkapiteln widmen sich dem Zwecke der Enteignung nach dem Gesetz (Aufzählung), der Bezeugung des öffentlichen Interesses und der Entschädigung für Enteignung. 3) Enteignungsverfahren und die richtliche Überprüfung der Enteignungsentscheidung 4) Sonderenteignungsgesetze (Normen, die einen im Gesetz bestimmten Bau eines größeren Umfangs durch Regelung der Sonderbedingungen für Enteignung beschleunigen sollen. Es handelt sich um ein Phänomen, das in der Tschechischen Republik häufig diskutiert wird, denn diese Gesetze bewegen sich auf der oder hinter der Grenze der Verfassungsmässigkeit). Als Ziel dieser Arbeit lässt sich eine komplexe und übersichtliche Erklärung zu bilden, die über den Inhalt von allgemeinen Kommentaren geht. In Hinsicht auf die neue Legislative steht die Judikatur zu diesem Thema noch am Anfang, deswegen werden manche Aspekte mit meinen eigenen Ansichten auf die Lösung oder mit Vorschlägen für eventuelle Änderungen der Gesetze kommentiert. Schlüsselwörter: Enteignung, Entschädigung, Eigentumsrecht, Immobilie 85
Diploma work “expropriation of grounds and buildings” Jiří Šimon
This diploma work gifts a compact and transparent exposition of o judicial institute expropriation of property in Czech law according to the new legislation (since 2007).
Klíčová slova v angličtině: expropriation, compensation, proprietary right, property
86
