Univerzita Karlova v Praze
Právnická fakulta
Praha 2009
Mgr. Koval Petr
PRÁVNÍ ÚPRAVA ROSTLINOLÉKAŘSKÉ PÉČE
Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce:
Prof. JUDr. Milan Damohorský, DrSc.
Katedra:
Práva životního prostředí
PRÁVNÍ ÚPRAVA ROSTLINOLÉKAŘSKÉ PÉČE ............................................................... 1 První kapitola: Úvod .................................................................................................................. 5 1.1 Cíl práce ....................................................................................................................... 5 1.2 Poznámka o dostupnosti pramenů................................................................................ 5 1.3 Rostlinolékařská péče................................................................................................... 6 1.4 Rostlinolékařská péče: oblast zemědělství nebo ekologie?.......................................... 6 1.5 Vědní obor rostlinolékařství......................................................................................... 7 Druhá kapitola: Vývoj právní úpravy rostlinolékařské péče ..................................................... 9 2.1. Vnitrostátní právní úprava rostlinolékařské péče........................................................ 9 2.1.2 Etapa samostatných zákonů .................................................................................... 10 2.2 Mezinárodní právní úprava rostlinolékařské péče...................................................... 10 2.2.1 Mezinárodní úmluva o ochraně rostlin.................................................................... 10 2.2.2 Evropská organizace ochrany rostlin ...................................................................... 11 2.3 Historická komunitární právní úprava rostlinolékařské péče..................................... 12 2.3.1 Počátky harmonizace rostlinolékařství.................................................................... 13 2.3.2 Harmonizovaná úprava oblasti prevence a výskytu škodlivých organismů ........... 14 2.4 Shrnutí ........................................................................................................................ 15 Třetí kapitola: Platná právní úprava rostlinolékařské péče ................................................... 17 3.1 Komunitární úprava.................................................................................................... 18 3.1.1 Oblast škodlivých organismů .................................................................................. 18 a. Přemístění v rámci EU a dovoz do třetích zemí ........................................................... 20 b. Opatření proti šíření škodlivých organismů a mimořádná opatření ............................. 21 c. Chráněné zóny .............................................................................................................. 22 3.1.2 Oblast přípravků na ochranu rostlin ........................................................................ 22 a. Přezkoumávání účinných látek..................................................................................... 25 b. Judikatura ESD............................................................................................................. 25 3.2 Česká právní úprava rostlinolékařské péče ................................................................ 26 3.2.1 Související předpisy ................................................................................................ 27 3.2.2 Neharmonizovaná úprava rostlinolékařské péče..................................................... 28 a. Další prostředky............................................................................................................ 28 b. Mechanizační prostředky ............................................................................................. 28 3.2.4 Výkon státní správy................................................................................................. 29 a. Rostlinolékařský dozor................................................................................................. 30 b. Sankce .......................................................................................................................... 30 3.2.5 Odborná způsobilost k výkonu odborné rostlinolékařské činnosti ......................... 31 3.3 Shrnutí ........................................................................................................................ 32 Čtvrtá kapitola: Rozbor platné právní úpravy a úvahy de lege ferenda .................................. 34 4.1 Nedostatky rostlinolékařského zákona....................................................................... 34 4.2 Procesní ustanovení rostlinolékařského zákona a správní trestání............................. 36 4.2.1 Procesní úprava státní kontroly v rostlinolékařském zákoně .................................. 37 4.2.2 Úprava úředních opatření a mimořádných rostlinolékařských opatření ................. 38 a. Mimořádná rostlinolékařská opatření týkající se blíže neurčeného množství fyzických a právnických osob........................................................................................................... 39 4.2.3 Použití správního řádu v rostlinolékařském zákoně................................................ 41 a. Řízení o registraci dovozců rostlin, rostlinných produktů a jiných předmětů a osob, které je uvádějí na trh ....................................................................................................... 41 b. Rozhodnutí v případě použití přípravků ve vztahu k necílovým organismům ............ 42 2
c. Registrační řízení ve věci přípravků na ochranu rostlin............................................... 42 4.2.4 Správní trestání........................................................................................................ 43 4.3 Vývoj de lege ferenda................................................................................................. 45 4.3.1 Nařízení Státní rostlinolékařské správy................................................................... 46 4.3.2. Výkon státní správy................................................................................................ 48 4.4 Shrnutí ........................................................................................................................ 49 Pátá kapitola: Souběžné dovozy přípravků na ochranu rostlin ............................................... 51 5.1. Národní úprava a judikatura Evropského soudního dvora ........................................ 51 5.2 Specifické problémy české právní úpravy souběžných dovozů................................. 54 Šestá kapitola: Právní úprava rostlinolékařské péče v Německé spolkové republice ............. 56 6.1 Stručná charakteristika spolkového rostlinolékařského zákona................................. 56 6.2 Výkon státní správy v oblasti rostlinolékařské péče v SRN ...................................... 58 6.3 Shrnutí ........................................................................................................................ 59 Sedmá kapitola: Závěr ............................................................................................................. 62 Seznam použité literatury ......................................................................................................... 67 Internetové odkazy ........................................................................................................... 67 Zusammenfassung .................................................................................................................... 69
3
Seznam použitých zkratek
BMELV
BVL
CPM ČR DG SANCO EPPO
EHP ESD ES/Společenství EU EÚLP FO FYTO IPPC/úmluva ISPM JKI
Komise LZPS OOP
- Ministerstvo výživy, zemědělství a ochrany spotřebitele (Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ) - Spolkový úřad pro ochranu spotřebitele a bezpečnost potravin (Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit) - Komise pro fytosanitární opatření (Commission on Phytosanitary Measures) - Česká republika - Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele - Evropská a Středomořská organizace ochrany rostlin (Europian and Mediterranian Plant Protection Organisation) - Evropský hospodářský prostor - Evropský soudní dvůr - Evropské společenství - Evropská Unie - Evropská úmluva o lidských právech - Fyzická osoba - Rostlinolékařské osvědčení - Mezinárodní úmluva o ochraně rostlin (International Plant Protection Convention) - Mezinárodní standardy pro fytosanitární opatření (International Standards for Phytosanitary Measures) - Spolkový výzkumný institut pro kulturní rostliny (Julius Kühn Institut Bundesforschungsinstitut für Kulturpflanzen ) - Evropská komise - Listina základních práv a svobod - Opatření obecné povahy
PflSchG
- Spolkový zákon o ochraně rostlin (Pflanzenschutzgesetz)
PO Rada RZ Sb. SES SRS SRN SŘ ÚKZÚZ WTO
- Právnická osoba - Evropská rada - Rostlinolékařský zákon - Sbírka zákonů - Smlouva o Evropském společenství - Státní rostlinolékařská správa - Spolková republika Německo - Správní řád - Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský - Světová obchodní organizace (World Trade Organisation) - Zákon o státní kontrole - Životní prostředí
ZSK ŽP
4
První kapitola: Úvod 1.1 Cíl práce Cílem předkládané diplomové práce „Právní úprava rostlinolékařské péče (právní stav k 3. 7. 2008)“ je popsat vývoj právní úpravy rostlinolékařské péče v České republice a v komunitárním právu. Rostlinolékařská péče v ČR a v EU se až do zahájení vstupních rozhovorů v roce 1996 vyvíjela odlišně, aniž se vzájemně přímo ovlivňovala. Přesto nelze říci, že by se česká a evropská právní úprava v minulosti natolik lišila, abychom v jejich historickém vývoji nenalezli žádné souvislosti. Po vstupu do EU implementovala ČR harmonizovanou úpravu rostlinolékařské péče, přece však existují určité oblasti, doposud komunitárním právem neupravené: o jejich stručnou charakteristiku rovněž usilujeme. Další cíl spočívá v deskripci možného vývoje de lege ferenda s ohledem na budoucí komunitární úpravu i nedostatky, které ze současné národní právní úpravy vyplývají. Dílčím cílem je představit rostlinolékařskou péči jako takovou, coby důležitou složku mnoha veřejnoprávních podoborů. Nezasahuje totiž svým vlivem jen v oblasti produkční funkce zemědělství, respektive netvoří pouhou součást norem, zabývajících se složkovou ochranou rostlin v rámci práva životního prostředí. Uplatňuje se v řadě dalších podoborů a dotýká se poměrně výrazně i světového obchodu. Práce tak usiluje o to, ukázat rostlinolékařskou péči právě v těchto relacích. V České republice je rostlinolékařská péče, na rozdíl například od veterinární péče či kontroly potravin, zatím veřejnosti málo známá. V nejobecnějším smyslu si proto předkládaná práce klade za cíl přispět ke změně této přetrvávající skutečnosti.
1.2 Poznámka o dostupnosti pramenů Zatímco primární prameny byly velmi dobře dostupné, sekundární literatura, kromě nemnoha prací o historickém vývoji rostlinolékařství, prakticky neexistuje. Práce tak v zásadě stojí na primárních pramenech. Toto tvrzení platí v prvé řadě o části věnované popisu současné české právní úpravy, neboť k tomuto tématu nebyla k dispozici žádná sekundární literatura. Pro popis komunitární oblasti a mezinárodních organizací představují až na výjimky jedinou dostupnou sekundární literaturu webové stránky či materiály pracovních skupin Evropské komise nebo Rady či Sanitárního a fytosanitárního výboru v rámci organizace WTO, které měl diplomant k dispozici.
5
O vědeckém oboru rostlinolékařství existuje množství literatury, vědecké, výukové i populární, ta však pro účely této práce nemohla být využita. 1.3 Rostlinolékařská péče Ačkoliv se již v názvu nejdůležitějšího domácího pramene právní úpravy rostlinolékařské péče, zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, sousloví „rostlinolékařská péče“ objevuje, není tento pojem v recentním právním řádu České republiky legálně definován. Pro účely této práce se vrátíme k předchozímu zákonu č. 147/1996 Sb., o rostlinolékařské péči a změnách některých souvisejících zákonů, který definici tohoto pojmu obsahoval. Máme za to, že odpovídá i současnému pojetí rostlinolékařské péče: je natolik široká, že bere v potaz všechny její aspekty. V § 2 zmíněného zákona byla rostlinolékařská péče definována jako „souhrn právních, technických, organizačních a odborných opatření za účelem uchování zdraví rostlin“. Všechny předchozí právní normy do roku 1996 si kladly za cíl pouze boj proti škodlivým organismům či jejich vyhubení, popřípadě ochranu rostlin proti nim1. V moderním pojetí rostlinolékařské péče je klíčovým pojmem „zdraví rostlin“. Zdraví rostlin se nevztahuje jen izolovaně na jednotlivé rostliny samotné, pro jeho dosažení se bere v úvahu komplexní pohled na rostliny s důrazem na význam místa jejich produkce; inkludentní pojmu zdraví rostlin je tedy zejména princip prevence. 1.4 Rostlinolékařská péče: oblast zemědělství nebo ekologie? Při plnění takto široce koncipovaného cíle rostlinolékařské péče – uchovávat zdraví rostlin – disponují orgány státního dozoru veřejnou mocí; rostlinolékařská péče je tedy součástí veřejného práva. Zdraví rostlin hraje důležitou roli hned v několika veřejnoprávních podoborech zároveň: v právu zemědělském, v právu životního prostředí a nepřímo rovněž v právu zdravotnickém. Rostlinolékařství je tradičně součástí rostlinné výroby, tedy resortu zemědělství. Moderní právní úprava rostlinolékařské péče však počítá se všemi zmíněnými oblastmi, nesleduje jen zajištění produkční funkce zemědělství, nýbrž i cíle širší. Uchování zdraví rostlin má význam pro zachování rázu krajiny a zejména pro uchování obnovitelných přírodních zdrojů (biodiversity). Rostliny jsou rovněž nezbytnou součástí potravního řetězce. 1
Např. Kůdela, V: Rostlinolékařské právní normy v českých zemích a jejich historický vývoj. str. 13 nebo Unger, J.G.: Entwicklung von Pflanzenquarantäne und Regelungen zur Pflanzengesundheit und der staatlichen Organisation in Deutschland, S. 111.
6
Snaha o uchování jejich zdraví se dotýká bezpečnosti potravin, a nepřímo tak ochrany zdraví člověka: jde o použití přípravků na ochranu rostlin a oblast jejich reziduí. Rostlinolékařská péče nejnověji rovněž reaguje na vývoj v oblasti geneticky modifikovaných organismů, o kterých se předpokládá, že by mohly mít vliv na lidské zdraví. Soudobá koncepce právní úpravy rostlinolékařské péče tkví v provázanosti s různými veřejnoprávními podobory, nelze ji subsumovat jen pod resort zemědělství nebo životní prostředí. Právě to podtrhuje a určuje její závažnost a modernost. Stejně tak jako s rostlinolékařskou péčí související podobory veřejného práva – např. veterinární péče či kontrola potravin - se tyto vyvíjí jako součást různých vyšších veřejnoprávních podoborů: právní úprava se tak snaží o zohlednění často proti sobě stojících přístupů a hodnot (např. ekologie versus ziskovost zemědělství), aniž by v současnosti vyzdvihovala nějaké z nich jako hlavní. Ani v komunitárním právu nelze zcela přesně zařadit rostlinolékařskou péči do jednoho oboru, ač tradičně také zde spadá do oblasti zemědělství. Podle Šestého akčního programu ES pro životní prostředí je za jeden z největších ekologických problémů současnosti označeno přílišné používání pesticidů v zemědělství, tedy přípravků na ochranu rostlin. Tato oblast je součástí rostlinolékařské péče: registrace, povolování a jejich aplikace mechanizačními prostředky. V tomto smyslu stojí rostlinolékařská péče a ekologie proti sobě. Současná právní úprava rostlinolékařské péče je v českém i komunitárním právu výrazem provázanosti různých podoborů veřejného práva. V komunitárním právu je zařazena ve strukturách Evropské komise, dále jen Komise, pod Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, dále jen DG Sanco, a nikoliv přímo pod oblast zemědělství nebo ekologii. Toto začlenění dle našeho názoru lépe odpovídá současnému pojetí a významu uchování zdraví rostlin. V každém ohledu bere komunitární i národní právní úprava rostlinolékařské péče v potaz jak hlediska produkční, tak i mimoprudukční, zejména ekologické a vliv na zdraví lidí. 1.5 Vědní obor rostlinolékařství Právní
úprava
rostlinolékařské
péče
sjednocuje
výsledky
vědního
oboru
rostlinolékařství2, jimž propůjčuje zejména vynutitelnost. V Evropě vznikl tento obor v polovině 19. století coby důsledek vědní specializace ze dvou původních širších oborů: botaniky a biologie. Rostlinolékařství je charakterizováno specifickým předmětem, účelem a 2
Teoreticko-praktický vědní obor zabývající se chorobami, poruchami a poškozeními rostlin a plevely, s cílem snižovat jejich škodlivost a uchovat zdraví rostlin při použití zdravotně, ekonomicky a ekologicky přijatelných prostředků a postupů, in: Kůdela, V: Nástin dějin institualizace rostlinolékařství v českých zemích, str. 10.
7
cílem zkoumání, speciálními metodami práce a vlastní vědeckou terminologií3. Moderní pojetí rostlinolékařství v sobě zahrnuje provázanost s dalšími vědeckými obory jako součást systému přírodních věd.. Právní úprava rostlinolékařské péče se vyvíjela v návaznosti změn přístupů a vědeckého poznání v rámci tohoto oboru4.
3
Základními rostlinolékařskými disciplínami jsou: fytopatologie, rostlinolékařská zoologie, herbologie, studium neparasitních poruch a ochrana rostlin, in: Táborský, V: Rostlinolékařství, str. 2. 4 Pro obor rostlinolékařství se v minulosti používaly různé názvy: nauka o chorobách rostlin, fytopatologie, ochrana rostlin a ochrana lesa, zemědělská a rostlinná fytopatologie či ochrana rostlin, in: Táborský, V: Rostlinolékařství, str. 2.
8
Druhá kapitola: Vývoj právní úpravy rostlinolékařské péče V oblasti právní úpravy rostlinolékařské péče se více než v jiných oborech prolíná vnitrostátní a mezinárodní právní úprava rostlinolékařské péče ve vzájemných souvislostech. V současné době je v ČR oblast rostlinolékařské péče až na výjimky upravena komunitárním právem. Recentní normy evropského práva reagují na právní vývoj v mezinárodních organizacích v oblasti rostlinolékařství (odborných i obchodních), které opětovně inkorporují do vlastní normotvorby, a tím přímo nebo nepřímo ovlivňují domácí právo členských států EU. Navíc se na tvorbě komunitárních předpisů podílejí v rostlinolékařské oblasti v rámci pracovních skupin Rady či Komise experti ze všech členských států EU. Právní úprava rostlinolékařské péče prošla na území České republiky, v mezinárodním právu i v právu EU určitým vývojem. Než se budeme zabývat současností, nastiňuje tato práce z důvodu komplexnějšího pohledu na danou problematiku stručný historický přehled vývoje vnitrostátní i mezinárodní (zejména komunitární) právní úpravy rostlinolékařské péče s důrazem postihnout hlavní směry tohoto vývoje, který vedl k jejich vzájemnému provázání v tomto tak specifickém oboru. 2.1. Vnitrostátní právní úprava rostlinolékařské péče Právní úprava rostlinolékařské péče se mění co do rozsahu a právních institutů v přímé souvislosti s tím, jak se vyvíjel samotný pojem rostlinolékařská péče. V pohledu na právní úpravu rostlinolékařství lze nalézt tři základní etapy5: první představuje sérii dílčích právních norem. Tato fáze končí rokem 1924, kdy byl vydán zákon č.165/1924 Sb., o ochraně výroby rostlinné; od vydání tohoto zákona byla problematika rostlinolékařské péče až do roku 1996 součástí zákonů na ochranu rostlinné výroby. Jednalo se (kromě zmíněného) o zákon č. 188/1950 Sb., o zdokonalení rostlinné výroby, a zákon č. 61/1964 Sb., o rozvoji rostlinné výroby. Tyto tři zákony označujeme za druhou etapu právní úpravy rostlinolékařské péče. Třetí
fázi
právní
úpravy rostlinolékařské
péče představuje období
samostatných
rostlinolékařských zákonů, tedy zákon č. 147/1996 Sb. a současný zákon č. 326/2004 Sb. První dvě etapy vývoje právní úpravy rostlinolékařské péče vnímají tento pojem toliko jako boj proti škůdcům6: implicitně i explicitně vyjadřují tyto normy, že účelem
5
In: Kůdela V.: Rostlinolékařské právní normy v českých zemích. V zákoně č. 165/1924 se rostlinolékařská problematika řeší v hlavě II nesoucí název „Ochrana kultur rostlinných před škodlivými činiteli“, v §9-§19. V zákoně č. 188/1950 se tato oblast objevuje v hlavě III jako „Opatření proti škůdcům rostlin“, v §22-§30. Zákon č.61/1964 nazývá svou třetí část jako „Ochrana proti škůdcům a chorobám rostlin, plevelům a některým škodlivým činitelům“, v §16-§27. 6
9
rostlinolékařské péče je omezení kvalitativních i kvantitativních ztrát na výnosech, způsobených na rostlinách škodlivými činiteli. 2.1.2 Etapa samostatných zákonů Výše uvedený zákon je první právní normou, která se zabývá všemi základními úseky rostlinolékařské péče: ochranou před zavlékáním a šířením škodlivých organismů, přípravky na ochranu rostlin a mechanizačními prostředky. Promítá se do něj i změna obsahu pojmu rostlinolékařská péče: na místo boje proti škůdcům se za hlavní cíl rostlinolékařské péče považuje péče o zdraví rostlin7. Tato změna má vliv na základní přístupy a východiska této právní normy: rostlinolékařská péče je zde vlastně poprvé definována a prezentována nejen jako nástroj pro zachování výnosů rostlinné výroby, nýbrž se v normě zohledňují i hlediska jiných oborů, zejména ekologie či humánní medicíny. Tato norma nabyla účinnosti v době, kdy se Česká republika připravovala na vstup do Evropské unie, a proto její novely již částečně zohledňují komunitární právo i normy práva mezinárodního; a to i v používání odlišné odborné terminologie oproti ostatním zákonům z minulého období. Tímto zákonem je státní správa v oblasti rostlinolékařské péče svěřena z větší části Státní rostlinolékařské správě8, dále i rostlinolékařská správa nebo SRS, která zahájila svou činnost 1.1.1997. Státní rostlinolékařská správa představuje první organizaci, která se zabývá výlučně všemi aspekty rostlinolékařské péče. Ministerstvo zemědělství bylo dle tohoto zákona ústředním orgánem na úseku rostlinolékařské péče. Mnoho institutů a terminologie tohoto zákona převzal rovněž zákon č. 326/2004 Sb., kterému věnuje tato práce samostatný výklad v následující kapitole č.3. 2.2 Mezinárodní právní úprava rostlinolékařské péče 2.2.1 Mezinárodní úmluva o ochraně rostlin9 Ochrana rostlin je jednou z oblastí, kde je velmi důležitá účinná mezinárodní spolupráce. Nezbytnost ochrany rostlin stála i u zrodu nejdůležitější odborné mezinárodní úmluvy ve fytosanitární10 oblasti: Mezinárodní úmluvy o ochraně rostlin (International Plant Protection Convention, dále jen IPPC, úmluva IPPC nebo úmluva) pod záštitou organizace OSN FAO; uzavřené v roce 1951, v současnosti je jejími signatáři 161 států. IPPC 7
Kol: Komentář k zákonu č.147/1996 Sb., str. 9. Talich, P.: Deset let Státní rostlinolékařské správy, str. 15. 9 Základním pramenem následujícího textu je: http://www.fao.org/about/about-fao/en. 10 V mezinárodním právu se používá promiskue pro termín rostlinolékařský pojmu „fytosanitární“ nebo „ochrana rostlin“ 8
10
představuje mezinárodní úmluvu, zabezpečující preventivní akce proti zavlékání škodlivých organismů rostlin a rostlinných produktů11. Nejvyšším orgánem úmluvy je Komise pro fytosanitární opatření (Commission on Phytosanitary Measures, dále jen CPM) – fórum pro přijetí mezinárodních standardů pro fytosanitární opatření (International Standards for Phytosanitary Measures – dále jen ISPM)12, v roce 1992 vznikl sekretariát úmluvy se sídlem v Římě. Jejím cílem je zajistit společný a účinný postup pro prevenci šíření a zavlékání škodlivých organismů rostlin a rostlinných produktů a k podpoře vhodných opatření k jejich regulaci. Smluvní strany se zavázaly přijmout legislativní, odborná a administrativní opatření uvedená v této úmluvě a v doplňujících smlouvách podle článku XVI. 2.2.2 Evropská organizace ochrany rostlin13 Článek IX úmluvy IPPC zavazuje členské státy k vzájemné spolupráci při zřizování regionálních organizací v příslušných oblastech. Pro Evropu představuje tuto organizaci European and Mediterranean Plant Protection Organisation, dále jen EPPO14. Odborné činnosti jsou zastřešovány dvěma pracovními skupinami: fytosanitárních opatření a přípravků na ochranu rostlin, které se schází jedenkrát ročně v členských státech EPPO. Pracovní skupiny vytvářejí své programy po schválení Výkonným výborem a Radou. Přidělují specifické úkoly panelům, skládajícím se ze specialistů z jednotlivých zemí, kteří připravují detailní návrhy doporučení pro pracovní skupinu. EPPO vytváří soustavu nezávazných doporučení, spočívajících na vědeckém základě. Tato doporučení předjímá úmluva IPPC v článku X a nazývá je regionální standardy. Tyto standardy15 a další odborné činnosti EPPO disponovaly v minulosti enormním vlivem na právní úpravu rostlinolékařské péče v jednotlivých členských státech na jedné straně a 11
Za vůbec první mezinárodní úmluvu s rostlinolékařskou tématikou se považuje Mezinárodní úmluva ve věci opatření proti Phylloxera vastatrix ze dne 3. listopadu 1881. K dalším důležitým patřila Dodatečná úmluva podepsaná v Bernu v roce 1899 a Mezinárodní úmluva o ochraně rostlin z Říma 1929. Všechny tyto smlouvy byly nahrazeny úmluvou IPPC, což výslovně zakotvuje článek č. XIV úmluvy. 12 CPM je zmocněna v článku XI úmluvy. Komise se každoročně setkává, aby stanovila priority v oblasti standardizace a harmonizace fytosanitárních opatření ve spolupráci se sekretariátem IPPC. Do nabytí účinnosti revidovaného textu existovala Prozatímní komise úmluvy (Interim CPM), in: http://www.fao.org/about/aboutfao/en. 13 Základním pramenem níže uvedeného textu je: http://www.eppo.org. 14 Tato organizace vznikla v roce 1951, zakládajícími členy byli zástupci 15 států, dnes sdružuje 48 států Evropy a Středomoří. 15 Například se jedná o: Evaluace účinnosti přípravků na ochranu rostlin; Správná praxe ochrany přírody, Enviromentální analýza rizik přípravků na ochranu rostlin; Všeobecná fytosanitární opatření; Fytosanitární požadavky specifických škodlivých organismů; Fytosanitární procedury; Produkce zdravého sadbového materiálu; Analýza rizik škodlivých organismů; Bezpečné použití biologické kontroly; Diagnostické protokoly regulovaných škodlivých organismů; Fytosanitární opatření pro specifické komodity; Národní regulační kontrolní systém, tamtéž.
11
přispěly rovněž nemalou měrou k zharmonizování této oblasti v rámci Evropského společenství; ne jinak tomu bylo v oblasti Československa. V šedesátých létech se činnost EPPO omezila v podstatě na koordinaci opatření a tvorbu doporučení proti šíření v členských státech se vyskytujících škodlivých organismů. Na počátku sedmdesátých let došlo k prvním snahám o koordinaci postupu proti šíření škodlivých organismů v evropském prostoru: tato koordinace přinesla zejména vytvoření seznamů jmenných označení karanténních organismů, obšírné dokumentace k těmto karanténním organismům16 a doporučení. Od sedmdesátých let se těžiště práce EPPO posouvá na tvorbu doporučení pro oblast dovozu zboží, při němž mohlo dojít k šíření škodlivých organismů. Činnost EPPO měla přímý vliv nejen na vývoj národních úprav, ale rovněž na vývoj komunitárního práva, jemuž věnujeme další část této podkapitoly historického vývoje.
2.3 Historická komunitární právní úprava rostlinolékařské péče Rostlinolékařská péče spočívá v současnosti na třech základních pilířích: prevenci šíření a zavlékání škodlivých organismů, oblasti přípravků na ochranu rostlin a aplikační techniky. Komunitární právo se v minulosti zabývalo toliko bojem proti šíření a zavlékání škodlivých organismů, zatímco oblast přípravků na ochranu rostlin počalo na evropské úrovni kodifikovat až na počátku devadesátých let dvacátého století. Použití aplikační techniky v rámci rostlinolékařské péče není upraveno ani v současném komunitárním právu. V primárněprávních dokumentech Evropského společenství se rostlinolékařská péče jako taková nezmiňuje. Oblast rostlinných komodit (dovozu a vývozu) spadala pod čl. 28 SES – zákaz všech kvantitativních omezení. Do poloviny sedmdesátých let využívaly členské státy čl. 30 SES, umožňující stanovit výjimky ze zákazu obchodních překážek. Změnu přinesla pozvolna až směrnice Rady č. 77/93/EHS, o opatření k ochraně proti zavlékání škodlivých organismů rostlin nebo rostlinných výrobků do členských států z 21. prosince 1976, která během let své účinnosti přinesla harmonizaci právní úpravy rostlinolékařské péče v oblasti ES. Právní úprava rostlinolékařské péče je v komunitární oblasti provázána s činností organizace EPPO. Na základě doporučení a koordinačních snah této odborné organizace vznikly seznamy A1 a A217: tyto seznamy byly použity jako doporučení pro členské státy této 16
Jednalo se zejména o listovky škodlivých organismů, ze kterých se vyvinuly i vědecké práce, např.: Smith: quarantine Pests for Europe, in: Unger, J.G.: citované dílo, str. 114. 17 Seznam A1 se týkal škodlivých organismů, které se na území ES nevyskytují; v seznamu A2 byly evidovány škodlivé organismy, které se zde vyskytují, in: tamtéž, str. 114.
12
organizace, mnohdy zároveň členy ES18; staly se tak základem budoucí harmonizované právní úpravy. Podobně jako ve vývoji v jednotlivých členských státech ES, je počátek právní úpravy rostlinolékařské péče spjat s bojem proti konkrétním škodlivým organismům. První komunitární normy v rostlinolékařské oblasti se týkaly rakoviny brambor 69/464/EHS, háďátek 69/465/EHS, štítenky zhoubné 69/466/EHS a obaleče hvozdíkového 74/647/EHS. Tyto směrnice obsahovaly minimální požadavky proti šíření předmětných škodlivých organismů, které musely implementovat všechny členské státy. Směrnice nebyly nahrazeny ani harmonizovanou směrnicí 77/93/EHS, představují svébytné akty Rady EHS. 2.3.1 Počátky harmonizace rostlinolékařství Směrnice 77/93/EHS představuje v evropské právní úpravě rostlinolékařské péče první počin k budoucí harmonizaci celé podoblasti rostlinolékařské péče – opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů. Důvody k jejímu vydání byly zejména hospodářské: produkce rostlin zaujímala v rámci EHS důležité místo, zejména snaha zabránit zmenšování výnosů a zvýšit zemědělskou produkci. Tato norma se již netýká jen boje proti škodlivým organismům, vyskytujícím se v jednotlivých členských státech, ale rovněž jejich zavlékání – tedy prevenci. Preambule výslovně zmiňuje mezinárodní úmluvu IPPC a regionální organizaci EPPO, které tuto změnu pojetí svou odbornou vahou zaštiťují. Přes nesporný vliv EPPO na národní zákonodárství členských států hodlá EHS, dle preambule, těsněji harmonizovat opatření proti zavlékání škodlivých organismů, aby se jejich účinnost ještě znásobila a jako nástroj má být použita právě tato směrnice. Důležitým instrumentem byla inventarizace škodlivých organismů v členských státech a jejich rozdělení na ty, jejichž zavlékání do členských států je obecně zakázáno, a škodlivých organismů, jejichž zavlékání je spojeno s konkrétními rostlinami a rostlinnými produkty. Směrnice zavedla kontroly v zemi produkce. Do vytvoření společného evropského trhu v roce 1993 upravovala směrnice zejména dovoz a vývoz rostlin a rostlinných produktů19. Zavedla minimální požadavky pro dovozce ze třetích zemí, použitelné ve všech členských zemích ES. Na druhé straně stála u zrodu
18
V šedesátých létech spolupracovaly státy EPPO v boji proti zavlékání šesti škodlivých organismů; v sedmdesátých létech jich bylo 49 a v roce 1995 již 172, in: tamtéž, str. 115. 19 Do nabytí účinnosti této směrnice vykonávaly rostlinolékařské kontroly rovněž v rámci ES státy vývozu i státy dovozu. Původním cílem směrnice bylo, aby existovala jen kontrola jedna – ve státu vývozu, in: Unger, J.G.: Entwicklung von Pflanzenquarantäne, str. 116.
13
tvorby intrakomunitárních pravidel obchodu. Do roku 2000 tento předpis umožňoval, aby jednotlivé členské země využily přísnější opatření proti dovozům ze třetích zemí i proti ostatním členským státům ES, pokud by členský stát měl zvláště výrazný zájem na ochraně (článek 15). Směrnice rovněž umožňovala, aby členské státy mezi sebou nevyužily žádné opatření proti šíření škodlivých organismů, pokud bylo riziko vyhodnoceno jako minimální (článek 14)20.
Ještě před zavedením společného vnitřního trhu přinesla zjednodušení i
v oblasti rostlinolékařské péče Schengenská dohoda21. Do zavedení vnitřního trhu EU byla směrnice použita několikrát jako báze k zákazům dovozů v rámci jednotlivých států ES22.
2.3.2 Harmonizovaná úprava oblasti prevence a výskytu škodlivých organismů Jednotný vnitřní trh EU přinesl do rostlinolékařské oblasti zcela nový systém: po odpadnutí hraničních kontrol zavedla směrnice minimální požadavky na zdraví rostlin v místech produkce – tj. v zemědělských nebo zahradnických podnicích. Nová opatření po zavedení vnitřního trhu se týkala jen producentů určitých rostlin
(zvlášť rizikových)
s ohledem na možné šíření karanténních organismů23; konečných spotřebitelů se tato opatření týkala pouze minimálně24. Preambule nejvýznamnější novely – 91/683/EHS – klade důraz na zvýšenou úroveň ochrany těch míst v členských státech, která jsou prosta škodlivých organismů. Zdůrazňuje sice stejnou ochranu všem oblastem společenství, zároveň však umožňuje zvýšenou ochranu pro určité oblasti (chráněné zóny). Úhelným kamenem nové úpravy je pojem „rostlinolékařský pas“, který je využíván k označení původu rostlin a rostlinných produktů vyprodukovaných za určitých podmínek. Rostlinolékařský pas nemusí být vydán orgánem státní správy, může být vydán rovněž podnikem, pokud zde bude provedena kontrola. Těžiště kontroly se přesunulo do místa produkce. Právní základ tohoto systému tvořily směrnice, které novelizovaly směrnici č. 77/93/EHS. Ve Stálém fytosanitárním výboru25 byly vypracovány prováděcí normy nového systému, týkající se zejména oblastí rostlinolékařských pasů, registrace producentů či uznání 20
Tohoto ustanovení využily například státy Beneluxu, in: Unger, J.G.: citované dílo, str. 116. V rámci ES nebylo například vyžadováno rostlinolékařské osvědčení pro rostliny v květináči; bylo však vyžadováno například pro brambory a dřeviny, tamtéž, str. 116. 22 Mezi lety 1977-1992 se jednalo o 12 zákazů dovozů zejména ovocných dřevin (spála), citrusových plodů, vinné révy a koniferů, tamtéž. str. 116. 23 Převážně se jednalo o podniky, které produkují rostliny a rostlinné produkty pro další zpracování, in: tamtéž. 24 Například produkce sadbových brambor či některých dřevin, in: tamtéž. 25 Založen rozhodnutím Rady č.76/894/EHS z 23.11.1976. 21
14
ochranných zón. Kontrolou karanténních nemocí ve Společenství byl na komunitární úrovni pověřen Rostlinolékařský inspektorát, dnes součástí DG Sanco. V roce 2000 byla výše uvedená směrnice nahrazena zejména z důvodu přehlednosti směrnicí Rady 2000/29/ES, která tak převzala všechny instituty tohoto systému, které do současnosti zachovává a modifikuje. Po zavedení jednotného trhu se tato část komunitárního práva stala de facto zcela harmonizovanou ve všech členských státech a v oblasti šíření a zavlékání škodlivých organismů nemají členské státy až na výjimečné temporální situace prostředky k vydání svébytných právních norem, které by byly v rozporu s komunitárním právem; současné komunitární právo bere rovněž v rostlinolékařské oblasti v potaz mezinárodní organizace, zejména IPPC a WTO; organizace EPPO ztrácí v současnosti vliv na obsah budoucích právních norem, avšak zůstává pro oblast rostlinolékařství důležitým vědeckým fórem.
2.4 Shrnutí Cílem rostlinolékařské péče je v současnosti uchování zdraví rostlin. Tento pojem má širší obsah než pouhé opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů. Soudobá právní úprava rostlinolékařské péče EU spočívá ideově právě v tomto cíli. Namísto snahy o vyhubení určitého škůdce se těžiště opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů přesunulo k prevenci. Komunitární právní úprava harmonizuje od druhé poloviny sedmdesátých let oblast opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů. Oblasti přípravků na ochranu rostlin (druhé stěžejní oblasti rostlinolékařství) se komunitární úprava začala věnovat až v souvislosti se zavedením jednotného trhu Společenství. Souvislost mezi komunitární a českou právní úpravou je možné nalézt v činnosti regionální odborné organizaci EPPO. Na fóru této organizace byly vytvořeny seznamy evropských škodlivých organismů s jejich detailním popisem. Tyto seznamy měly vliv nejen na sjednocení rostlinolékařské praxe de facto všech evropských států, nýbrž stály i u zrodu komunitární harmonizované úpravy
oblasti opatření proti šíření a zavlékání škodlivých
organismů. Komunitární právní úprava použila tyto seznamy jako základ budoucí harmonizace a dále je přetvořila. Namísto boje proti jakémukoliv škodlivému organismu se harmonizovaná úprava týká toliko karanténních škodlivých organismů. Do zavedení jednotného trhu Společenství se harmonizovaná úprava týkala jednotného postupu při dovozu rostlin a rostlinných komodit, tedy i mezi členskými státy navzájem.
15
Zavedením jednotného trhu zanikl mezi jednotlivými státy Společenství dovoz a na místo dovozních certifikátů pro intrakomunitární rostlinnou produkci tak byl zaveden od roku 1992 rostlinolékařský pas. Tento dokument osvědčuje provedení kontroly v místě produkce a garantuje zdraví rostlin. Harmonizovaná úprava oblasti škodlivých organismů tedy spočívá na systému kontrol: kontroly intrakomunitární produkce, dovozní rostlinolékařské kontroly rostlin a rostlinných produktů původem ze zemí mimo Společenství a soustavné rostlinolékařské kontroly v rámci státního dozoru. Rostlinolékařské kontrole podléhají pouze v přílohách vyjmenované rostliny a rostlinné produkty, jejich producenti podléhají registraci. Dalšími aspekty této harmonizované úpravy jsou chráněné zóny, kde platí ještě přísnější pravidla pro přemísťování některých rostlin a rostlinných produktů.
Právní úprava rostlinolékařské péče prošla v Českých zemích třemi etapami vývoje: od izolovaných právních norem přes součást zákonů o rostlinné výrobě až k samostatným zákonům. Etapa samostatných zákonů upravujících rostlinolékařskou péči je v České republice již spjata s plánovaným vstupem do EU. Tyto právní normy (zákon č. 147/1996 Sb. i současný rostlinolékařský zákon) spočívají ideově na zmíněné redefinici pojmu rostlinolékařské péče od boje proti škůdcům k prevenci zdraví rostlin. V těchto normách již není cílem rostlinolékařské péče zvýšit výnos rostlinné výroby jako v minulosti, nýbrž berou v potaz rovněž hlediska ekologická či bezpečnosti potravin. Česká republika přijala vstupem do EU harmonizovanou právní úpravu komunitárního práva. Oblast opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů tvoří její velmi důležitou část. Harmonizovaný systém v oblasti škodlivých organismů je platný s nepatrnými modifikacemi i v současnosti. V roce 2000 byla mnohokrát novelizovaná směrnice 77/93/EHS nahrazena zejména z důvodu přehlednosti novou směrnicí č. 29/2000/ES. Ačkoliv je harmonizovaná úprava této oblasti v současnosti platným komunitárním právem, přesto jsme o ni pojednali v kapitole věnující se vývoji rostlinolékařské péče. Oblast opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů představuje první harmonizovanou část rostlinolékařské péče a (jak vidno výše) můžeme na jejím příkladu demonstrovat hlavní směr vývoje právní úpravy rostlinolékařské péče.
16
Třetí kapitola: Platná právní úprava rostlinolékařské péče Současnou právní úpravu rostlinolékařské péče nelze chápat izolovaně bez jejího historického vývoje, jak jej stručně charakterizovala předchozí kapitola. Stejně jako v ostatních podoborech veřejného práva, stojících na pomezí práva zemědělského, ekologie s přesahem do humánní medicíny, potravinového práva i dalších oborů (např. veterinární péče), je rostlinolékařská péče spjata s komunitárním právem. Až na výjimky, kterým se tato práce rovněž věnuje, je celá oblast rostlinolékařské péče v EU plně harmonizována směrnicemi Rady, z nichž jsou nejdůležitější směrnice č. 2000/29/ES, o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství, a směrnice č. 91/414/EHS, o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. Česká národní specifika právní úpravy rostlinolékařské péče tedy spočívají, stejně jako v ostatních členských státech, v zásadě v tom, jakým způsobem bylo dosaženo výsledku, který směrnice předjímají. V oblasti škodlivých organismů je základní směrnice mnohem konkrétnější a detailnější než v oblasti přípravků na ochranu rostlin. Směrnice 91/414/EHS spočívá toliko na principech; zde je větší možnost variet mezi členskými státy EU. V současné právní úpravě rostlinolékařské péče hrají mezinárodní prameny (lépe řečeno nekomunitární) rovněž velkou úlohu, avšak již ne tak významnou jako tomu bylo v minulosti. Toto tvrzení platí zejména o regionální organizaci EPPO, která vytvořením seznamů škodlivých organismů přispěla k harmonizaci této subčásti rostlinolékařské péče v evropském měřítku. Fórum IPPC zůstává i nadále vrcholnou mezinárodní organizací ve fytosanitární oblasti; zejména produkcí svých nezávazných odborných standardů. Od založení mezinárodní organizace WTO v roce 1995 se rostlinolékařská oblast šířeji podílí na mezinárodním obchodu; velmi důležité je v této souvislosti provázání WTO s IPPC. Vzhledem k tomu, že je v současném světovém obchodě již prakticky nemožné vytvářet překážky obchodu v podobě cel, dovozních daní a jiných tarifní bariér, sahají některé státy velmi často právě k takovým prostředkům, které potřebují vědecké zdůvodnění. Toto zdůvodnění je však často nejednotné
17
či v rámci světových odborných organizací zcela chybí: takovou oblastí je rovněž i oblast fytosanitární26. Oblast přípravků na ochranu rostlin (či pesticidů) je součástí důležitých mezinárodních úmluv o ochraně životního prostředí: Rotterdamské úmluvy (proces „PIC“ se týká i některých chemikálií dříve používaných do přípravků na ochranu rostlin), Stockholmské úmluvy (mnoho látek označených jako persistentní polutanty POPs byly v minulosti součástí přípravků na ochranu rostlin), Basilejské úmluvy o nebezpečném odpadu přecházejícím hranice, a rovněž i Vídeňské úmluvy k ochraně ozónové vrstvy (např. methylbromid byl v minulosti rovněž součástí přípravků na ochranu rostlin). Nejdůležitějším domácím pramenem rostlinolékařské péče je zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále i rostlinolékařský zákon). Tento zákon implementoval obsah výše zmíněných směrnic evropského práva, kterým je věnována následující subkapitola.
3.1 Komunitární úprava Směrnice evropského práva upravují dvě stěžejní oblasti rostlinolékařské péče: oblast prevence šíření a zavlékání škodlivých organismů (2000/29/ES) a oblast přípravků na ochranu rostlin (91/414/EHS). Pouze určitá část rostlinolékařské péče, problematika mechanizačních prostředků, souběžných dovozů přípravků na ochranu rostlin a dalších prostředků na ochranu rostlin, je doposud upravena toliko národním právem. Právní základ mají obě uvedené směrnice v čl. 37 Smlouvy o Evropském společenství (SES). 3.1.1 Oblast škodlivých organismů Směrnice č. 2000/29/ES nahradila směrnici č. 77/93/EHS. Důvodem k jejímu přijetí byla zejména skutečnost, že předchozí právní norma byla v průběhu více než dvou desetiletí své účinnosti mnohokrát měněna a velmi podstatně revidována; zejména po vybudování jednotného evropského trhu. Jak vyplývá z preambule směrnice č. 2000/29/ES, zůstávají předmět úpravy a základní principy v zásadě totožné jako v právní úpravě předchozí. Základním předmětem směrnice jsou opatření proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do členských států z jiných členských států nebo ze třetích zemí.
26
Scott, J.: The WTO Agreement Sanitary and Phytosanitary Measures, str. 10.
18
Důvodem jejího přijetí byla podobně jako v minulosti ochrana výnosu rostlinné produkce a zvýšení produktivity zemědělství jako takového (odst. 2, 3 a 4 preambule). Směrnice nespočívá jen na boji proti šíření škodlivých organismů, nýbrž za důležité opatření považuje rovněž ochranná opatření proti jejich zavlékání, tedy prevenci. V oblasti prevence obsahuje preambule explicitní odkaz na mezinárodní prameny rostlinolékařské péče – úmluvu IPPC (odstavec 6, 7 a 8 preambule). Předmětem směrnice je v prvé řadě oblast dovozu rostlinných produktů ze třetích zemí (čl.3 až 5) a s tím souvisejících kontrol; i v této oblasti odkazuje směrnice na IPPC (odstavec 16 a 17 preambule). Dále se směrnice zabývá oblastí vnitřního obchodu: systémem rostlinolékařské kontroly Společenství, kde přejímá z minulé úpravy zejména instrumenty jako rostlinolékařská kontrola v místě produkce, systém rostlinolékařských pasů a rostlinolékařská kontrola při vstupu do Společenství (odst. 26 až 32 preambule; čl. 10 až 13e). Směrnice rovněž upravuje zvláštní chráněné zóny. Preambule jednoznačně prohlašuje, že v případě bezprostředního nebezpečí zavlečení nebo rozšíření škodlivého organismu by měl členský stát, ve kterém se problém vyskytl, přijmout předběžná ochranná opatření, která nejsou stanovena ve směrnici. O všech takovýchto opatření však musí členské státy informovat Komisi. Členské státy již nemohou přijímat zvláštní rostlinolékařské předpisy pro dovoz a vývoz rostlin a rostlinných produktů z jiných členských států na jejich území. Všechny předpisy, které stanoví rostlinolékařské požadavky na rostliny a rostlinné produkty, musejí být přijaty na úrovni Společenství. Při přípravě těchto aktů evropského práva se doporučuje úzká spolupráce mezi členskými státy a Komisí v rámci Stálého rostlinolékařského výboru. Směrnice tedy přebírá v minulosti vytvořený jednotný systém rostlinolékařské péče. Opatření v oblasti dovozu ze třetích zemí spočívají na principu proporcionality: zákaz dovozu je nutné uvalovat jen v co nejmenším rozsahu a pouze z vážných důvodů (např. některé opatření na ochranu rostlin nebylo dodrženo). Oblast působnosti směrnice je rozšířena kromě Společenství i na francouzské zámořské departementy a Kanárské ostrovy27; směrnice se kromě rostlin a rostlinných produktů vztahuje zčásti i na dřevo a některá semena, která nejsou zahrnuta mezi rostliny, rostlinné produkty a jiné předměty vyjmenované v přílohách této směrnice.
27
Nevztahuje se však na Ceutu a Melillu.
19
a. Přemístění v rámci EU a dovoz do třetích zemí28 Směrnice 2000/29/ES upravuje vnitrostátní (tedy celokomunitární) přemístění určitých rostlin a rostlinných produktů a jiných předmětů, které by potenciálně mohly být nositeli škodlivých organismů ohrožujících celé Společenství (příloha V část A – rostliny, rostlinné produkty a jiné předměty původem ze Společenství). Jedná se zejména o rostliny a rostlinné produkty s výraznou hospodářskou důležitostí, ale i řezané květy a okrasné dřeviny. Jim je věnován specifický postup co do kontroly jejich produkce či rostlinolékařské inspekce v nejvhodnějším čase: během jejich vegetačního období či bezprostředně po sklizni (čl. 6 odst. 5 písm. b), c)). Tyto rostliny, rostlinné produkty a jiné předměty podléhají před uvedením do oběhu ve Společenství rostlinolékařské kontrole. Každý producent rostlin a rostlinných produktů zmíněných v příloze V části A směrnice musí být registrován v úředním registru producentů. Tyto rostliny a rostlinné produkty musí být při přemístění v rámci Společenství opatřeny rostlinolékařským pasem. Tento dokument osvědčuje, že rostliny a rostlinné produkty prošly vnitřní kontrolou Společenství a nahrazuje osvědčení o zdraví rostlin, které je určeno jen pro dovoz ze třetích zemí. Příloha č. V obsahuje v části B ty rostliny a rostlinné produkty, které musí při jejich dovozu na území Společenství doprovázet osvědčení o zdraví rostlin, které bylo vystaveno v souladu s principy IPPC k tomu určeným národním subjektem. Jedná se o rostliny, rostlinné produkty a jiné předměty původem z jiných území než ze Společenství. Po dovezení těchto komodit do Společenství, je možno rostlinolékařské osvědčení nahradit rostlinolékařským pasem, mají-li být rostliny či rostlinné komodity dále po dovozu přemísťovány. Rostlinolékařská osvědčení potvrzují, že rostliny, rostlinné produkty a další předměty byly podrobeny rostlinolékařské kontrole; jsou prosty karanténních škodlivých organismů a téměř prosty ostatních škodlivých organismů a odpovídají dále ostatním, specifickým podmínkám, které si klade EU. Z tohoto základního pojetí umožňuje směrnice udělit výjimky za podmínek, že nehrozí žádné nebezpečí šíření škodlivých organismů a v ostatních případech (článek 15). Dovezené rostliny a rostlinné produkty v příloze V části B ze třetích zemí podléhají dovozní rostlinolékařské kontrole. Při této kontrole se klade důraz zejména na: dokumenty osvědčující totožnost29 a zdraví rostliny či rostlinného produktu; kontrolu rostlinolékařského
28
Základní pramen pro tuto část spočívá v internetovém odkaze: http://ec.europa.eu/food/plant/index_en.htm a http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/sps_e.htm. 29 Pro kontrolu identity je důležité rozhodnout, zda dovezená zásilka rostlin nebo rostlinných produktů je totožná s označením v rostlinolékařském osvědčení.
20
osvědčení30 a specifických dovozních podmínek Společenství. Rostlinolékařská kontrola zkoumá celou zásilku nebo její část, zdali je prosta škodlivých organismů. Nařízení č. 1756/2004/ES umožňuje provádět kontrolu méně často za specifických podmínek31; v současnosti existuje již 53 produktů, které jsou vhodné pro tento postup méně četných kontrol. Dovozní rostlinolékařskou kontrolu je možné provádět na místě, kde zboží vstoupí do Společenství, anebo rovněž na místě, které si dovozce určí. Tato místa musí splňovat minimální požadavky a musí být schválena kompetentním orgánem rostlinolékařské péče; např. v ČR Státní rostlinolékařskou správou. Směrnice klade rovněž zvýšené požadavky na tyto dovozce s vlastním místem určení, kteří se navíc prokazují „fytosanitárním transportním dokumentem“. Je-li při dovozu zjištěno, že nejsou splněny odpovídající podmínky pro vstup do Společenství, umožňuje směrnice využití následujících opatření: odmítnutí dovozu zásilky nebo její části; dopravení na místo mimo Společenství za úředního doprovodu podle celních zákonů; odstranění nakaženého produktu ze zásilky; její zničení, uložení karantény; jiné vhodné zacházení. Směrnice umožňuje nařídit tato opatření i v případě, kdy se nejedná o škodlivé organismy, které jsou v přílohách I a II směrnice32; v těchto případech je členský stát povinen oznámit použitá opatření Komisi. Dovozní rostlinolékařská kontrola podléhá dle směrnice poplatku (čl. 13d a příloha č. VIII). b. Opatření proti šíření škodlivých organismů a mimořádná opatření33 Účinné
zabránění
šíření
škodlivých
organismů
uvnitř
Společenství
patří
k nejpodstatnějším účelům předmětné směrnice. Seznam těchto organismů je uveden v přílohách I a II. Dále se režim směrnice vztahuje na škodlivé organismy mimo tyto přílohy za podmínky, že by jejich zavlečení a rozšíření mělo negativní hospodářský vliv. Členské státy jsou povinny sdělit výskyt škodlivých organismů Komisi a ostatním členským státům a učinit taková opatření, která zabrání jejich šíření s cílem eradikace. Pokud eradikace není možná, musí svá opatření členské státy směřovat k co nejúčinnějšímu zabránění šíření.
30
Rostlinolékařské osvědčení musí splňovat náležitosti dle dohody IPPC a musí být vystaveno k tomu příslušným subjektem země vývozu nebo původu. 31 Během tří let musí být dovezeno do oblasti Společenství nejméně 200 zásilek, nejméně 600 muselo být podrobeno kontrole s positivním výsledkem na přítomnost škodlivého organismu nižším než 1%. 32 škodlivé organismy vyjmenované v přílohách I a II se třídí následovně: organismy, jejichž přítomnost nebyla zjištěna v žádné části společenství a které se týkají celého Společenství; organismy, jejichž přítomnost byla zjištěna, ale nejsou endemické ani usídlené v celém Společenství a které se týkají celého území Společenství a ostatní organismy, (čl. 3 odst. 6). 33 Tato část je zpracována dle pramene: http://ec.europa.eu/food/plant/organisms/emergency/index_en.htm.
21
Členské státy jsou rovněž oprávněny použít opatření, která nejsou zmíněna ve směrnici; v případě dovozu rostlin a rostlinných produktů může tato zvláštní opatření stanovit Komise (článek 16). Mimořádná opatření mají na celokomunitární úrovni v současnosti formu rozhodnutí Komise. c. Chráněné zóny34 Chráněné zóny představují pásma uvnitř Společenství, která na žádost členského státu požívají zvláštní ochrany před zavlékáním škodlivých organismů. Důvodem k jejich zvláštní ochraně je skutečnost, že se zde určitý specifický škodlivý organismus vůbec nevyskytuje, ač zde existují příhodné podmínky pro jeho život. V některých případech se zde takový škodlivý organismus sice vyskytuje, ale členské státy uplatňují opatření k jeho vyhubení. Chráněné zóny jsou plošná území, která mohou zahrnovat celou oblast členského státu nebo jeho části; jsou vždy stanoveny s ohledem na výskyt škodlivého organismu. Jednotlivé členské státy usilují o to, aby se specifické škodlivé organismy do těchto území vůbec nerozšířily. K tomu jim směrnice nabízí řadu dodatečných nástrojů35. 3.1.2 Oblast přípravků na ochranu rostlin36 Do roku 1991 nebyla oblast přípravků na ochranu rostlin37 na komunitární úrovni upravena. Členské státy si vytvářely vlastní předpisy k povolení přípravků na ochranu rostlin do oběhu autonomně v rámci vlastního trhu. Až výše uvedená směrnice č. 91/414/EHS, o uvádění přípravků na ochranu rostlin, přináší do oblasti přípravků na ochranu rostlin zásadní změnu tím, že tuto oblast v evropském měřítku, až na výjimky, harmonizuje. Směrnice Rady 91/414/EHS přináší rámcové harmonizující předpisy pro povolení, použití a kontrolu prostředků na ochranu rostlin38. Právní základ k vydání předmětné směrnice spočívá na článku 37 Smlouvy o Evropském společenství (SES). Důležitým důvodem pro přijetí směrnice 91/414/EHS, jak vyplývá z preambule, byla snaha, podobně jako pro oblast škodlivých organismů, o zvýšení a zachování rostlinné 34
http://ec.europa.eu/food/plant/organisms/protected/index_en.htm. Dodatkový seznam škodlivých organismů, jejichž šíření a zavlékání má být v těchto oblastech zabráněno: příloha I, část B; příloha II, část B.); dodatečný seznam specifických požadavků pro danou oblast, pokud zde dochází k přemístění z nebo do chráněné zóny. 36 Základním pramenem textu je: http://ec.europa.eu/food/plant/protection/pesticides/index_en.htm . 37 Přípravky na ochranu rostlin jsou účinné látky nebo upravené látky obsahující jednu nebo více účinných látek upravené do formy, v níž jsou poskytovány uživateli, a určené 1. k ochraně rostlin nebo rostlinných produktů proti škodlivým organismům nebo k zabránění působení těchto organismů, 2. k ovlivňování životních pochodů rostlin jinak než jako živiny, například regulátory růstu; 3. ke konzervaci rostlinných produktů, pokud tyto látky nepodléhají jiným předpisům Evropského společenství, nebo 4. k ničení nežádoucích rostlin nebo jejich částí, potlačování nežádoucího růstu rostlin nebo předcházení takového růstu. 38 http://ec.europa.eu/food/plant/protection/evaluation/index_en.htm. 35
22
produkce Společenství, neboť je její výnos stále ohrožován škodlivými organismy, včetně plevelů. Přípravky na ochranu rostlin mají chránit tyto rostliny před riziky napadení škodlivými organismy nebo omezovat riziko. Jeden ze základních cílů harmonizace této oblasti tedy spočíval v zabránění poklesu výnosů a zajištění spolehlivosti zásobování. Přípravky na ochranu rostlin však při uvedení na trh bez úředních zkoušek a povolení či při nesprávné aplikaci v sobě nesou riziko a nebezpečí pro zdraví lidí, zvířat a životního prostředí. Tato rizika braly všechny členské státy Společenství při tvorbě vlastní legislativy upravující povolování přípravků na ochranu rostlin v potaz. Mezi těmito předpisy však byly značné rozdíly, které v konečném důsledku představovaly překážky nejen obchodu s přípravky na ochranu rostlin, ale i rostlinnými produkty samotnými. Směrnice vznikla v době, kdy se Společenství připravovalo na otevření vnitřního jednotného trhu, důvodem k jejímu přijetí byl tedy rovněž důvod ryze ekonomický, související s jednotným trhem a volným pohybem zboží39. Směrnice přinesla harmonizaci oblasti uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. Harmonizace spočívá zejména ve vytvoření jednotných pravidel co do podmínek a postupů povolování přípravků na ochranu rostlin, které mohou být povoleny jen tehdy, mají-li úřední povolení a jejich použití musí odpovídat zásadám správné rostlinolékařské praxe a integrované ochrany rostlin. Harmonizovaná úprava povolování v jednotlivých členských státech spočívá na principu vysoké úrovně ochrany40; nesmí být povolen do oběhu a k použití takový přípravek na ochranu rostlin, který by neprošel hodnocením rizika vlivu na zdraví a životní prostředí. Směrnice ve své preambuli explicitně konstatuje, že cíl úpravy, spatřovaný ve zdokonalení rostlinné produkce, nesmí mít přednost před ochranou zdraví lidí, zvířat a životního prostředí, včetně ochrany podzemní a povrchové vody. Provázání s ekologií spočívá i ve skutečnosti, že směrnice doplňuje ustanovení Společenství o klasifikaci, balení a označování pesticidů, čímž zlepšuje ochranu uživatelů přípravků na ochranu rostlin, ochranu rostlin a ochranu spotřebitelů rostlin a rostlinných produktů. Směrnice se výslovně staví v souladu se směrnicí Rady o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se ochrany zvířat používaných pro pokusné a jiné vědecké účely, proti zbytečnému opakování zkoušek na zvířatech. Směrnice 91/414/EHS je jedním z větších právních pramenů, které se nedotýkají jen principu subsidiarity, nýbrž i zásady prevence41.
39
Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, str.1. Zakotven v článku 2, čl. 174 odst. 2 a čl. 95 odst. 3 SES, in: Damohorský, M.: Životní prostředí, str. 153. 41 Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, str. 3. 40
23
Harmonizace právní úpravy použití přípravků na ochranu rostlin rozdělila kompetence tak, že členské státy mohou povolovat jen takové přípravky na ochranu rostlin, obsahující účinné látky schválené Společenstvím po provedeném posuzování na zdraví lidí, zvířat a životního prostředí. Směrnice 91/414/ES změnila dosavadní praxi, kdy členské státy povolovaly přípravky na ochranu rostlin samotné i jejich účinné látky. Z důvodu vzniku dělené kompetence, dvojkolejnosti42, v oblasti přípravků na ochranu rostlin, kde analýza účinných látek je nově v rukou Komise a povolovací proces zůstává v odpovědnosti členských států, vytvořila směrnice coby základ harmonizace dané oblasti seznam povolených účinných látek (příloha č. 1). Byl zpracován postup, za jakých podmínek lze zařadit látku do seznamu Společenství, metody hodnocení a časový harmonogram k přezkoumávání účinných látek. Směrnice předpokládala, že členské státy na omezenou dobu směly používat na svém území takové přípravky na ochranu rostlin, které dosud nebyly zařazeny do seznamu Společenství. Pro proces povolování přípravků na ochranu rostlin do oběhu předjímala směrnice vytvořit harmonizované metody hodnocení a kontroly používané členskými státy pro účely povolení. Směrnice rovněž spočívá na principu vzájemného uznávání povolených přípravků, pokud budou zemědělské nebo rostlinolékařské podmínky anebo podmínky prostředí (včetně klimatických podmínek) srovnatelné z hlediska použití přípravků na ochranu rostlin v dotyčných regionech. Směrnice přinesla systém vzájemného poskytování informací a možnost zpřístupnění podrobností a vědecké dokumentace mezi jednotlivými členskými státy. Směrnice spočívá na těchto základních pilířích: •
vytvoření seznamu akceptovatelných účinných látek, které členské země mohou povolovat jako přípravky na ochranu rostlin. Pokud látka není součástí přílohy č. 1, nesmí být ve Společenství součástí přípravku na ochranu rostlin uváděného na trh.
•
zavedení „dvoukolejného“ způsobu posuzování: účinné látky na úrovni společenství, zatímco členské státy kontrolují a povolují látky vyskytující se v těchto produktech. Směrnice obsahuje soustavu jednotných principů, týkajících se hodnocení rizika a kritérií k rozhodování, podle nichž se členské státy řídí při rozhodování o kontrole produktů.
•
směrnice přinesla nový, náročný standard bezpečnostních kontrol. V konečném součtu se tak dospělo k přísnějšímu požadavku na podklady k povolení pesticidů do oběhu, který se podobá povolovacímu režimu léčiv či přísad do potravin.
42
tamtéž, str. 3.
24
•
všechny účinné látky budou přezkoušeny, činnost se rozdělila mezi Komisi a členské státy, spory se řeší v konsensuálním řízení43. a. Přezkoumávání účinných látek Směrnice předjímá v článku 8 odst. 2 dlouhodobý program posouzení účinných látek,
existujících na evropském trhu v době vzniku předmětné směrnice, jednalo se o 834 účinných látek44. Tento program by měl být ukončen do konce roku 2008. Látky existující v době přijetí směrnice se nazývají stávající účinné látky. Směrnice umožňovala, aby tyto stávající účinné látky byly v oběhu do konce roku 2003. Účinné látky zavedené od července 1993 se označují jako nové účinné látky. Kontrola nových i stávajících účinných látek probíhá paralelně. Komise samotná vykonává v procesu přezkoumávání různé funkce45; členské státy mají v této činnosti čtyři základní46. Důležitým příspěvkem členských států byl ústupek vést jednání pouze v angličtině. Žadatelé o přezkoumání účinných látek jsou podnikatelé se sídlem ve Společenství; řízení začíná podáním žádosti. Obvykle se jedná o producenty účinných látek, kteří mohou jednat samostatně nebo společně. b. Judikatura ESD Problematika přípravků na ochranu rostlin byla několikrát projednávána Evropským soudním dvorem. Jednalo se o neprovedení47 směrnice 91/414/EHS a žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce48. K nejzajímavějším a rostlinolékařskou praxi Společenství nejvíce ovlivňující, patří rozsudky týkající se problematiky souběžných dovozů.
43
Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, str. 4-5. Proces přezkoumávání byl rozdělen do čtyř fází, in: Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, str.5. 45 Komise fungovala jako koordinátor, předsedala Stálému výboru pro ochranu rostlin (od roku 2003 došlo k jeho přejmenování na Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat – pesticidy - legislativa.), fungovala jako vývojové centrum pro nové vědecké poznatky, jako sekretariát Vědeckého výboru pro rostliny. V komisi jsou za provedení předmětné směrnice odpovědny DG Sanco a DG ENVI společně, in: Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, str. 6. 46 Zaprvé vedl vždy jeden z členských států práce na zprávě o posouzení jedné nebo více stran Komisí přidělené účinné látky, poskytoval informace podnikatelům, kteří o toto řízení požádali. Za druhé vystupovaly členské státy jako posuzovatelé návrhů zpráv jiných členských států, poukazovaly na chybějící informace a vznášely kritické poznámky. Za třetí se všichni podíleli na chodu Stálého výboru na ochranu rostlin, kde se rozhodovalo o předmětných účinných látkách. Za čtvrté přispěli k vytvoření nových vědeckých metod, které vedly ke kompletaci kontrolního řízení, in Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, str. 6. 47 C-380/95 Komise Evropských společenství proti Řecké republice. Jednalo se o porušení povinností, vyplývajících z článku 23 směrnice. a rozsudek C-137/96 Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo. V tomto případě neprovedla SRN ustanovení směrnice kromě článku 10 odst. 1 v národním právu. 48 C-400/96 ve věci Trestního řízení proti Jeanu Harpegniesovi a věc C-306/98, týkající se uvádění přípravků na trh a nepoužití čl. 8 odst. 3 směrnice. 44
25
3.2 Česká právní úprava rostlinolékařské péče Zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, představuje základní právní normu úpravy rostlinolékařské péče v České republice. Plně implementuje smysl ustanovení výše uvedených směrnic, ve znění jejich novel, z oblasti boje proti šíření a zavlékání škodlivých organismů a přípravků na ochranu rostlin. Zákon nahradil v roce 2004 minulou právní úpravu proto, že v souvislosti se vstupem do EU musela Česká republika transponovat všechna ustanovení komunitárních právních norem a být tak v souladu s harmonizovanou právní úpravou rostlinolékařské péče v EU. Národní právní úpravě jako takové mnoho zcela samostatných oblastí nezbylo, harmonizovaná úprava tak tvoří gros zákona. Nicméně se i zde nacházejí ustanovení, která doposud nebyla upravena komunitárním právem. Za nejdůležitější považujeme oblast mechanizačních prostředků, které spolu s úpravou přípravků na ochranu rostlin a škodlivých organismů tvoří třetí část moderního pojetí rostlinolékařské péče; právní úpravu takzvaných souběžných dovozů a specifická, doposud neupravená část je rovněž oblast odborné způsobilosti k výkonu rostlinolékařských činností a způsobilosti k nakládání s přípravky. V oblasti harmonizované úpravy je České republice stejně tak jako ostatním členským státům EU ponechána možnost upravit předmětná ustanovení evropských právních norem svými právními prostředky tak, aby byl zachován jejich smysl; v tomto tkví možná národní specifika právní úpravy rostlinolékařské péče členských států EU. Další specifika předjímají směrnice samotné v tom, že v některých oblastech přímo nechají právní úpravu na členských státech: zejména se jedná o výkon státní správy, převážně dozoru a sankční ustanovení. Kontrolu provedení smyslu norem evropského práva vykonávají na území členských států kontrolní orgány Komise, v případě rostlinolékařské péče instituce Food and Veterinary office (FVO)49. Rovněž i případné nesplnění implementačních lhůt nese riziko postihu České republiky50. Oblast rostlinolékařské péče je v zákoně upravena v jeho první části, rozdělené do devíti hlav51, z nichž
je
nejobsáhlejší hlava III Opatření proti zavlékání a rozšiřování
49
Tento kontrolní orgán postupuje podle ročního plánu a kontroluje dodržování smyslu evropských právních norem členskými státy. V recentní době se uskutečnila například kontrola vystavování rostlinolékařských pasů. Každá mise končí závěrečnou zprávou, na každý nedostatek reagují členské státy akčním plánem, kde vytyčí způsob nápravy. 50 V současnosti např: řízení č. 2005/0566, 2005/0567 a 2005/0568. 51 Hlava I Základní ustanovení, Hlava II Ochrana rostlin a rostlinných produktů proti škodlivým organismům a poruchám rostlin, Hlava III Opatření proti zavlékání a rozšiřování škodlivých organismů; Hlava IV Přípravky a další prostředky; Hlava V Mechanizační prostředky; Hlava VI Státní správa ve věcech rostlinolékařské péče;
26
škodlivých organismů a hlava IV Přípravky a další prostředky, které implementují výše uvedené předmětné směrnice. Celá oblast rostlinolékařské péče je rozdělena do 90 paragrafů, ustanovení hlav III a IV se nachází v §7 až §60. Zákon je proveden několika prováděcími právními předpisy, ve znění pozdějších předpisů52. 3.2.1 Související předpisy Rostlinolékařský zákon souvisí s celou řadou právních předpisů z resortu zemědělství, životního prostředí, zdravotnictví i ostatních. Pro účely této práce uvádíme jen ty nejdůležitější podle tří základních oblastí rostlinolékařské péče. Oblast opatření proti škodlivým organismům souvisí se zákony: č. 289/1995 Sb., lesní zákon; 149/2003 Sb., o obchodu s reprodukčním materiálem lesních dřevin; 100/2004 Sb., o obchodování s ohroženými druhy; 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny; 408/2000 Sb., o ochraně práv k odrůdám rostlin, 219/2003 Sb., o oběhu osiva a sadby. Oblast přípravků na ochranu rostlin je speciálním ustanovením k zákonu č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a přípravcích. Dále tato část zákona souvisí se zákonem 120/2002 Sb., o podmínkách uvádění biocidních přípravků a určitých látek na trh; 156/1998 Sb., o hnojivech; 477/2001 Sb., o obalech; 185/2001 Sb., o odpadech; 254/2001 Sb., vodní zákon. 110/1997 Sb., o potravinách. 378/2007 Sb., o léčivech. 307/2000 Sb., o zemědělských skladních listech a zemědělských veřejných skladech; 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví; 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání. Oblast mechanizačních prostředků souvisí především se zákony č. 505/1990 Sb., o metrologii a 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků. Celá oblast rostlinolékařské péče je rovněž provázána s geneticky modifikovanými organismy podle zákona č. 78/2004 Sb.
Hlava VII Experti Komise, Hlava VIII Odborná způsobilost k výkonu odborné rostlinolékařské činnosti a hlava IX Společná, přechodná a závěrečná ustanovení. 52 Vyhláška č. 327/2004 Sb., o ochraně včel, zvěře, vodních organismů a dalších necílových organismů při použití přípravků na ochranu rostlin; 328/2004 Sb., o evidenci výskytu a hubení škodlivých organismů ve skladech rostlinných produktů a o způsobu zjišťování a regulace jejich výskytu v zemědělských veřejných skladech a skladech Státního zemědělského intervenčního fondu; 329/2004 Sb., o přípravcích a dalších prostředcích na ochranu rostlin; 330/2004 Sb., o opatřeních proti zavlékání a rozšiřování škodlivých organismů rostlin a rostlinných produktů; 331/2004 Sb., o opatřeních k zabezpečení ochrany proti zavlékání a šíření původce bakteriální kroužkovitosti bramboru a původce bakteriální hnědé hniloby; 332/2004 Sb., o opatřeních k zabezpečení ochrany proti zavlékání a šíření původce rakoviny bramboru, háďátka bramborového a háďátka nažloutlého; 333/2004 Sb., o odborné způsobilosti na úseku rostlinolékařské péče; 334/2004 Sb., o mechanizačních prostředcích na ochranu rostlin; 175/2005 Sb., o náhradách nákladů za provedené odborné úkony.
27
3.2.2 Neharmonizovaná úprava rostlinolékařské péče Do oblasti neharmonizované úpravy patří rovněž obecné povinnosti každé fyzické a právnické osoby, zjišťovat a omezovat při své činnosti výskyt a šíření škodlivých organismů (včetně plevelů) tak, aby nevznikla škoda jiným osobám nebo nedošlo k poškození životního prostředí anebo k ohrožení zdraví lidí nebo zvířat a používat jen takové přípravky na ochranu rostlin, které jsou dovoleny, stanovené v § 3 zákona. Zákon tuto obecnou povinnost rozšiřuje provozovatelům skladů o aspekt ochrany rostlinných produktů z hlediska bezpečnosti potravin. K neharmonizované úpravě patří v zákoně zejména ochrana a důvěrnost údajů (§40), oddíl nakládání s přípravky (§ 46 až 52), další prostředky (§54 až 60) a problematika souběžných dovozů. Specifické postavení v systematice zákona má rovněž hlava V mechanizační prostředky. a. Další prostředky Dalšími prostředky jsou pomocné prostředky na ochranu rostlin53 a bioagens používané k ochraně rostlin54. Zákon upravuje řízení o zápis do úředního registru vývozce nebo dovozce, který hodlá další prostředek uvést na trh. Rostlinolékařská správa rozhodne do 90 dnů o zápisu do registru. Zákon stanoví, které další prostředky nepodléhají zápisu do registru, ustanovení o jejich označování a kontrolu. Tento oddíl zákona dále stanoví zvláštní požadavky pro pomocné prostředky a zvláštnosti, je-li pomocný prostředek svou povahou adjuvant. Rovněž se stanoví zvláštní požadavky pro bioagens a oznamovací a dokladová povinnost pro dovozce a výrobce dalších prostředků. b. Mechanizační prostředky Tato oblast je upravena v hlavě V zákona (§61 až 69). Česká republika patří k malému počtu členských států, které upravují dozor nad použitím těchto prostředků k aplikaci přípravků na ochranu rostlin. Dle zákona se za mechanizační prostředek považuje: „stroj nebo technické zařízení, včetně doplňujících technologických součástí, určené k aplikaci přípravků formou postřiku nebo rosení ve venkovním prostředí nebo k moření osiv“. Základní pravidlo pro uvádění na trh a používání spočívá v zápisu mechanizačního prostředku do úředního registru mechanizačních prostředků. Zákon uvádí rovněž případy mechanizačních prostředků, 53
Je to látka přírodního nebo syntetického původu nebo mikroorganismus mimo účinnou látku, upravené do formy v níž jsou uváděny na trh, a určené k použití v ochraně rostlin (§54). 54 Je to prostředek na ochranu rostlin obsahující makroorganismy povahy živých parasitů, parazitoidů nebo predátorů mimo obratlovce, ve formě výrobku poskytovaného uživateli k použití proti škodlivým organismům na rostlinách nebo rostlinných produktech (§ 54).
28
které mohou být používány bez tohoto zápisu; zejména se jedná o jednoduché prostředky, poháněné ručně, motoricky nebo stlačeným plynem o objemu nádrže do 20 litrů. Zápis do úředního registru se provádí na žádost; žadatelem může být výrobce nebo dovozce, který uvádí mechanizační prostředek na trh. Dalším právním institutem úpravy oblasti mechanizačních prostředků je jejich kontrolní testování, prováděné každé dva roky; podrobnosti uvádí vyhláška č. 334/2004 Sb., o mechanizačních prostředcích na ochranu rostlin, ve znění pozdějších předpisů, dále jen vyhláška. Kontrolní testování provádějí testační stanice jako koncesovanou živnost na základě živnostenského zákona. Rostlinolékařská správa dává závazné stanovisko živnostenskému úřadu, zdali testační stanice splňuje podmínky k výkonu své činnosti. Rostlinolékařská správa kontroluje testační stanice po získání živnostenského oprávnění k této koncesované živnosti, není však oprávněna v případě zjištění hrubých nedostatků zakázat provádění této činnosti; může však testační stanici uložit sankci. Kontrolní stanice vydá po provedení kontroly mechanizačního prostředku doklad o funkční způsobilosti, jejich vzor je uveden ve vyhlášce. „Plaketa“ o kontrolním testování musí být viditelně nalepena na mechanizační prostředek. Dozor rostlinolékařské správy spočívá zejména v kontrole, zdali bylo ve stanovené lhůtě provedeno kontrolní testování a v kontrole dokladů. 3.2.4 Výkon státní správy Výkonem státní správy na úseku rostlinolékařské péče je pověřena především Státní rostlinolékařská správa a Ministerstvo zemědělství ČR, dále jen ministerstvo. Ve vymezeném rozsahu vykonávají státní správu též obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností55 jako výkon přenesené působnosti. Ministerstvo je odvolacím orgánem proti rozhodnutí rostlinolékařské správy a obecních úřadů s rozšířenou působností na úseku rostlinolékařské péče a plní další úkoly stanovené zákonem. Jako poradní orgán jmenuje Rostlinolékařskou radu56. Ministerstvo může pověřit právnické a fyzické osoby výkonem „odborné pomoci“57 a právnické nebo fyzické osoby výkonem referenční laboratoře nebo
55
Obecní úřady přijímají oznámení o výskytu nebo podezření z výskytu škodlivého organismu, které dále postupují rostlinolékařské správě. OÚ mají rovněž specifické povinnosti na úseku ochrany včel při používání přípravků na ochranu rostlin. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají některé přestupky a jiné správní delikty. 56 Jejím úkolem je předkládat doporučení, týkající se zejména ochrany státu před zavlékáním a šířením určitých škodlivých organismů a jejich potlačování, minimalizace rizik spojených s opatřeními na ochranu rostlin, priorit ve výzkumu, poradenství, rozvoje mezinárodních vztahů a koordinace aktivit na úseku rostlinolékařské péče. 57 Za odbornou pomoc se považuje: monitoring, popř. prognosa výskytu škodlivých organismů; rostlinolékařská diagnostika; odborné školení a rostlinolékařské poradenství.
29
národní referenční laboratoře. Všechny ostatní činnosti spojené s výkonem státní správy vykonává v oblasti rostlinolékařské péče Státní rostlinolékařská správa58. a. Rostlinolékařský dozor Státní rostlinolékařská správa vykonává v oblastech své působnosti rostlinolékařský dozor. Postupuje podle zákona a v případě neexistence specifické úpravy podle zákona o státní kontrole. V rámci rostlinolékařského dozoru zjišťuje rostlinolékařská správa nedostatky, jejich příčiny a osoby za ně odpovědné. Pokud je to nutné, nařídí úřední opatření k odstranění zjištěných nedostatků a kontroluje jejich plnění. Za odebrané vzorky při výkonu rostlinolékařského dozoru poskytne kontrolované osobě náhradu ve výši ceny rostliny, rostlinného produktu, přípravku nebo jiného výrobku, za kterou se odebraný výrobek prodává na trhu v okamžiku odběru vzorku nebo za kterou byl pořízen. Kontrolovaná osoba musí požádat o náhradu do tří měsíců od seznámení se s výsledky kontroly; zákon rovněž stanoví, kdy se náhrada neposkytne59. V taxativně vyjmenovaných případech může rostlinolékařská správa při výkonu své působnosti nařídit mimořádná rostlinolékařská opatření60; dotčeným osobám se poskytuje náhrada na jejich písemnou žádost v plné výši jejich majetkové újmy. b. Sankce V oblasti rostlinolékařské péče je možné z důvodu nezákonného jednání spáchat přestupek nebo jiný správní delikt. V oblasti přestupků je možno uložit pokutu až do výše 50 000 Kč. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností ukládají pokutu za spáchaný přestupek týkající se nezjištění nebo neomezení výskytu a šíření škodlivých organismů, včetně plevelů. Ostatní pokuty za přestupky ukládá fyzickým osobám rostlinolékařská správa. Podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba mohou spáchat jiný správní delikt. Podobně jako v oblasti přestupků, ukládají sankci za nezjištění nebo neomezení výskytu a šíření škodlivých organismů, včetně plevelů obecní úřady obcí s rozšířenou působností; 58
Jedná se zejména o působnost v oblasti: obecné ochrany rostlin a rostlinných produktů; opatření proti zavlékání a rozšiřování škodlivých organismů; přípravků a dalších prostředků; mechanizačních prostředků; rostlinolékařského dozoru; odborných rostlinolékařských činností a odborné způsobilosti. 59 Pokud výsledek kontroly prokázal, že kontrolovaná osoba nedodržela ustanovení tohoto zákona; nebylo splněno opatření nařízené na základě tohoto zákona a cena odebraného vzorku je menší než 300 Kč. 60 Jsou jimi: zákaz, omezení nebo stanovení zvláštních podmínek pro dobu stanovenou a v území vymezeném rostlinolékařskou správou; jednorázové zničení rostlin, rostlinných produktů a jiných předmětů či jejich jednorázové ošetření stanovenými postupy a prostředky; jednorázová asanace pozemků, čištění a asanace skladů, provozních prostorů, strojů, dopravních prostředků, zařízení, nářadí nebo jiných předmětů; jednorázové povinné vyšetření rostlin nebo rostlinných produktů; stanovení zvláštních podmínek k ochraně organismů, které nejsou škodlivými organismy, před vedlejším působením přípravků; zákaz uvádění na trh přípravků či mechanizačních prostředků.
30
ukládání sankcí za ostatní jiné správní delikty je v kompetenci rostlinolékařské správy. Nejvyšší pokutu je možné uložit ve výši 1 500 000 Kč. Výnos pokut uložených rostlinolékařskou správou je příjmem do státního rozpočtu; výnos pokut uložených obecními úřady obcí s rozšířenou působností je příjmem do jejich rozpočtu. Pokutu ukládanou rostlinolékařskou správou vybírá rostlinolékařská správa a vymáhá ji příslušný celní úřad. Pokutu ukládanou obecním úřadem obce s rozšířenou působností vybírá a vymáhá tento úřad. 3.2.5 Odborná způsobilost k výkonu odborné rostlinolékařské činnosti V hlavě VIII stanoví zákon taxativním způsobem odborné rostlinolékařské činnosti61, které vykonává rostlinolékařská správa, některé rovněž i fyzické a právnické osoby pověřené ministerstvem a osoby podnikající podle živnostenského zákona. Na výkon odborných rostlinolékařských činností při výkonu státní správy jsou kladeny zvláštní podmínky co do vzdělání; tyto činnosti mohou vykonávat pouze rostlinolékaři; zákon stanoví v § 82 odst. 2) kdo se považuje za rostlinolékaře; osoby s nižším stupněm vzdělání musí pracovat pod přímým dozorem rostlinolékaře. Státní správu na úseku rostlinolékařské péče stanovenou zákonem pro obecní úřady mohou vykonávat osoby, které prokáží zvláštní odbornou způsobilost podle zákona č.312/2002 Sb. Pro výkon některých vedoucích a specializovaných funkcí předjímá zákon atestační studium. Zákon upravuje rovněž odbornou způsobilost osob pověřených ministerstvem a odbornou způsobilost pro živnostenské podnikání na úseku rostlinolékařské péče. Dále stanoví pravidla pro zacházení s přípravky v rámci podnikání: podnikatel musí být odborně způsobilou osobou podle zákona anebo mít tuto osobu v zaměstnaneckém poměru nebo v jiném smluvním vztahu. Zákon stanoví, kdo je odborně způsobilá osoba pro zacházení s přípravky. Pokud osoba nesplňuje zákonné předpoklady, musí složit zkoušku odborné způsobilosti; osvědčení o vykonání zkoušky má platnost 5 let ode dne jejího výkonu. Podrobnosti stanoví prováděcí právní předpis č. 333/2004 Sb., o odborné způsobilosti na úseku rostlinolékařské péče.
61
Monitoring, prognosa výskytu škodlivých organismů; hodnocení vlastností přípravků, účinných látek, dalších prostředků a hodnocení a přezkušování technologické způsobilosti mechanizačních prostředků; rostlinolékařská diagnostika; rostlinolékařská kontrola; stanovení opatření proti zavlékání, rozšiřování a k potlačování určitých škodlivých organismů; rostlinolékařský dozor; řízení, popřípadě provádění ošetřování rostlin a rostlinných produktů, půdy, objektů nebo jiných předmětů proti škodlivým organismům; monitoring nežádoucích vedlejších účinků přípravků na složky životního prostředí včetně rezistence škodlivých organismů; odborné poradenství a zkušebnictví v ochraně rostlin a výzkum v oblasti rostlinolékařské péče.
31
3.3 Shrnutí Platná úprava rostlinolékařské péče v České republice inkorporuje komunitární harmonizovanou úpravu oblasti opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů a oblasti přípravků na ochranu rostlin. Oblast opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů spočívá především na prevenci, která svůj výraz nachází v systému kontrol. Platná právní úprava rostlinolékařské péče rozlišuje soustavnou (dozorovou) a dovozní rostlinolékařskou kontrolu, jimž podléhají rostliny a rostlinné produkty, vyjmenované v příloze č. V část A směrnice 29/2000/ES. Předmětná směrnice převzala harmonizovaný systém, který byl vytvořen po zavedení jednotného trhu Společenství směrnicí č. 77/93/ES. Karanténní škodlivé organismy (jejichž šíření a zavlékání je zakázáno) jsou vymezeny v přílohách č. I a II směrnice. Komunitární úprava je rovněž založena na chráněných zónách, kde platí přísnější pravidla pro přemísťování vybraných rostlin a rostlinných produktů vymezených v příloze č. V část A. Pro přemístění některých intrakomunitárních rostlinných produktů musí být tyto komodity opatřeny rostlinolékařským pasem, který garantuje zdravotní stav předmětného zboží. Každý členský stát má možnost vlastními opatřeními bojovat proti karanténním škodlivým organismům, které se vyskytnou na jeho území. Všechna opatření však podléhají notifikační povinnosti Komisi. V případě komunitárního výskytu nového karanténního organismu či jeho přemnožení vydává Komise konkrétní jednotná opatření formou rozhodnutí, které musí členské státy realizovat.
Česká republika přejala rovněž harmonizovanou úpravu oblasti přípravků na ochranu rostlin, upravenou směrnicí 414/1991/EHS. Komise odpovídá za účinné látky přípravků na ochranu rostlin, které schvaluje formou rozhodnutí. Členské státy mají kompetence v povolování přípravků na ochranu rostlin. Harmonizace oblasti přípravků na ochranu rostlin se týká zejména způsobu procesu povolování přípravků na ochranu rostlin, řečeno slovy rostlinolékařského zákona registrace přípravků na ochranu rostlin.
České právní úpravě rostlinolékařské péče nezbývá z důvodu přijetí harmonizované úpravy mnoho specifik. Jako každý členský stát EU si zachovává vlastní procesy při výkonu státní správy a ve správním trestání (předjímané předmětnými komunitárními právními normami). Kromě toho upravuje zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči zejména
32
oblast mechanizačních prostředků. Tato oblast tvoří vedle opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů a přípravků na ochranu rostlin třetí část rostlinolékařské péče. Ke specifikům české právní úpravy patří rovněž oblast dalších prostředků na ochranu rostlin, problematika souběžných dovozů a podmínky pro odbornou způsobilost při výkonu rostlinolékařských činností.
33
Čtvrtá kapitola: Rozbor platné právní úpravy a úvahy de lege ferenda 4.1 Nedostatky rostlinolékařského zákona Rostlinolékařský zákon ve své většině implementuje ustanovení vyplývající z harmonizované úpravy komunitárního práva. Práce na něm byly v době jeho vzniku limitovány vstupem České republiky do EU, kdy bylo zapotřebí transponovat všechny evropské normy, týkající se rostlinolékařské oblasti; do jisté míry i na úkor právní čistoty. Rostlinolékařský zákon tak byl připravován ve spěchu, což se výrazně odrazilo na jeho kvalitě. Zákon obsahuje celé pasáže komunitárního práva, transponované do českého právního řádu pouhým přeložením textu směrnic; zejména je tato skutečnost patrna v části věnované ustanovením proti zavlékání a šíření škodlivých organismů (viz §7 až §30). Zákon je obecně poněkud méně přehledný a přináší četné problémy subjektům, kteří se jím řídí, i dozorovým orgánům při jeho aplikaci a výkonu státní správy. Zákon se sice navenek snaží o jistou systematiku, je rozdělen do hlav a oddílů, avšak z této systematiky je často vybočováno. V § 2 zákona jsou vymezeny základní pojmy. Není však v zákoně neobvyklým jevem, že se i v dalším textu nacházejí definice nové, v základních pojmech se nevyskytující62. Tato skutečnost pramení i z toho, že zákon upravuje dvě do jisté míry zcela odlišné oblasti, spojené jen úsilím o zdraví rostlin: oblast opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů a přípravků na ochranu rostlin. V ustanovení §31 až §60, v části věnované přípravkům na ochranu rostlin, se vyskytují jakoby „samostatné“ definice, odlišné od základních pojmů stanovených v §263. Tato pojmová nejednotnost způsobuje uživatelům zákona mnoho potíží. Za velmi negativní považujeme skutečnost, že není definován ani základní pojem „rostlinolékařská péče“. Státní rostlinolékařská správa se podílí na legislativním procesu v tom smyslu, že předkladateli zákona – Ministerstvu zemědělství ČR – předloží návrhy zpracované po odborné stránce. V praxi však mnohdy tyto, odborně sice bezchybné, ale právně zcela nedostatečné návrhy, jsou předkladatelem kontrolovány a upravovány jen z hlediska souladu s legislativními pravidly vlády a stanou se tak právními předpisy. K této skutečnosti v případě rostlinolékařského zákona přispívá i specifičnost, složitost a náročnost oblasti rostlinolékařské
62
Například postrádá §2 tak základní pojmy jako „dovozní rostlinolékařská kontrola“ či „soustavná rostlinolékařská kontrola“. Bohužel ani definice na jiných místech zákona nejsou zdařilé. 63 Viz např. definice pojmu „uvádění na trh“ v § 31 odst. 1 a v § 2 odst. 2.
34
péče jako takové, avšak personální a odborné nedostatky stran odpovědných zaměstnanců předkladatele zákona nelze v tomto případě přehlédnout. Obecným problémem je rovněž i zdlouhavost českého legislativního procesu a časté změny komunitárního práva. Předkladatel zákona i rostlinolékařská správa často z důvodu dodržování implementačních lhůt zařazovali do zákona spíše nová ustanovení, než aby se zabývali revizí stávajících. Do současnosti se tak nepodařilo zákon přepracovat do té míry, aby nebyl vnitřně rozporný a všechny jeho části byly provázány tak, aby bylo možné je bez obtíží používat. Zákon na některých místech sice stanoví povinnosti, které však neváže žádnou sankcí; za všechny zmiňme např. ustanovení §39 a §40 zákona, ač tento příklad není ojedinělý. Z důvodu přeložení textu směrnic obsahuje zákon mnoho redundantních ustanovení a pojmů, které se v praxi vůbec nepoužívají. Například § 12 odst. 1 písm. c) obsahuje pojem „odesílající středisko“, pojem který právně ani fakticky neexistuje. § 3 odst. 2 zákona stanoví fyzickým a právnickým osobám plnění povinností, vyplývajících z bezprostředně závazných právních předpisů v oblasti rostlinolékařské péče, ačkoliv nařízení – jediné bezprostředně závazné právní předpisy – v rostlinolékařské oblasti povinnosti fyzickým a právnickým osobám doposud nestanoví. Toto ustanovení je navíc nesmyslně provázáno do sankční části a jeho nedodržení může být trestáno jako přestupek i jako jiný správní delikt. Některá ustanovení zákona jsou velmi složitá co do pochopení. Jako příklad uveďme oblast pověření fyzických nebo právnických osob výkonem odborných rostlinolékařských činností: fyzickou nebo právnickou osobu může pověřit ministerstvo nebo rostlinolékařská správa. Ze zákona jasně nevyplývá, kdy pověřuje ministerstvo a kdy rostlinolékařská správa. Pro pověření rostlinolékařskou správou jsou stanoveny do jisté míry zmatečné podmínky, které by potřebovaly přinejmenším bližší výklad. Podle § 72 odst. 5 písm. i) jsou totiž meze správního uvážení rostlinolékařské správy značně nejasné: rostlinolékařská správa rozhoduje na základě žádosti, pod svým dohledem a pod podmínkou, že bude zajištěna objektivita výsledků, a že tato osoba splňuje minimální kvalifikační předpoklady pro výkon určité odborné činnosti. Zákon však nikde nedefinuje pojem „minimální kvalifikační předpoklad“ ani „výkon odborné činnosti“. Máme za to, že toto ustanovení v praxi vlastně není možné použít. Jiným příkladem do jisté míry zmatečnosti některých ustanovení je § 32 odst. 6, definující, co všechno musí obsahovat spis, zpracovaný rostlinolékařskou správou; toto
35
ustanovení je zjevně obsolentní. Podobná ustanovení se bohužel velmi často v zákoně vyskytují64. Zákon rovněž obsahuje některé právní instituty, které sice vykonavatel státní správy dodržuje, ale v praxi nemají vlastně žádný nebo pouze limitovaný praktický význam: za všechny uveďme otázku „úředního registru“ v § 63, který je určen jen pro mechanizační prostředky, uváděné na trh. Nemusí se do něj zapisovat mechanizační prostředky, které zemědělec nabyl například zcizením již použitého stroje, kterých je v České republice velmi mnoho. Nepraktická je rovněž časová určenost pro zápis do úředního registru mechanizačních prostředků, stanovená na pět let, která z praktického hlediska nemá rovněž opodstatnění. Jiným příkladem nesprávně zvoleného postupu je stanovení ceny vzorku v § 74 odst. 9 zákona. Dle tohoto ustanovení se náhrada poskytuje ve výši ceny rostliny, rostlinného produktu, přípravku nebo jiného výrobku, za kterou se odebraný výrobek prodává na trhu v okamžiku odběru vzorku nebo za kterou byl pořízen. Dozorový orgán státní správy však velmi často odebírá tu část rostliny, která již není sazenicí, avšak není ani rostlinou, jejíž cenu je možné stanovit jako cenu rostliny prodávané na trhu. Ustanovení o ceně by tak mělo být doplněno aspoň o hledisko účelně vynaložených nákladů pro tyto případy. Facitem této úvodní části kapitoly věnované nedostatkům současné právní úpravy je tedy výše odůvodněné tvrzení, že rostlinolékařský zákon je uživatelsky nepřehledný, složitě formulovaný a přináší v praxi četné problémy při jeho aplikaci. Výše uvedený text se pokusil nastínit některé příklady nevydařené hmotněprávní úpravy zákona; jeho procesněprávním částem je věnována následující podkapitola. 4.2 Procesní ustanovení rostlinolékařského zákona a správní trestání Vše co vyplývá z nepřehledné struktury rostlinolékařského zákona nachází svůj výraz v jeho procesních ustanoveních. Tato skutečnost ještě umocňuje problémy s aplikací zákona pro vykonavatele státní správy i subjekty, kterým zákon stanoví povinnosti. Obecně vzato, nevyužil předkladatel zákona možnost vytvoření zvláštního procesu, který lépe odpovídá specifikům oblasti rostlinolékařské péče. Častá absence jakýchkoliv procesních ustanovení či jejich nedostatečná úprava znamená použití obecných předpisů jako je správní řád či zákon o státní kontrole, které však neobsahují potřebné právní instituty pro praxi v rostlinolékařské oblasti. 64
Např.: písemné prohlášení podle § 34 odst. 6; písemný důkaz, že držitel rozhodnutí o registraci a žadatel usilovali o dohodu o vzájemném využívání dokumentačního souboru údajů; povinnost osoby, které bylo vydáno rozhodnutí oznámit písemně rostlinolékařské správě údaje podle § 64 odst. 1 písm. a) či písemné prohlášení podle § 63 odst. 3 zákona.
36
4.2.1 Procesní úprava státní kontroly v rostlinolékařském zákoně Rostlinolékařský zákon obsahuje ve svých ustanoveních různé pojmy, které se však všechny dají podřadit pojmu „státní kontrola“ či „správní dozor“. Jedná se o „soustavnou rostlinolékařskou kontrolu“ (§15), rostlinolékařskou kontrolu (§15 odst. 3), „dovozní rostlinolékařskou kontrolu“ (§22) a obecně koncipované ustanovení pod názvem „rostlinolékařský dozor“ (§ 74). Není jasné, proč v ustanovení o rostlinolékařském dozoru chybí zmíněné druhy rostlinolékařských kontrol, které jakoby navenek tvoří samostatná ustanovení, avšak materielně představují státní dozor. Důvod je opět spatřován v pouhém doslovném překladu směrnice 2000/29/ES, bez dodržení vnitřní konzistentnosti zákona. Máme za to, že by bylo možno všechna oprávnění kontrolních orgánů, kterým je v zákoně pouze rostlinolékařská správa, stanovit v zákoně na jednom místě. Tomuto tvrzení svědčí i skutečnost, že specifické oprávnění kontrolního subjektu v § 74 odst. 3 se vlastně neliší od obecných oprávnění podle 552/1991 Sb., o státní kontrole, a tak jsou do jisté míry obsolentní a mohla by být vypuštěna. V případě ostatních kontrol, zejména dovozní rostlinolékařské kontroly, jsou oprávnění stanovená v § 22 odst. 3 opravdu specifická a mohla by tak nahradit obecně koncipovaná oprávnění dle § 74 odst. 3, která jen jinak vyjadřují oprávnění vymezená v obecném zákonu. Všechny dozorové činnosti podle zákona mají jako společné specifikum pro rostlinolékařskou oblast oprávnění odebrat vzorek; za odebraný vzorek náleží náhrada nákladů: stanovení ceny vzorku je však problematické. Ani tato náhrada nákladů však není v zákoně jednotná, např. ustanovení § 43 si pro odběr vzorku stanoví vlastní požadavky; máme za to, že nejsou opodstatněné a že společná úprava na jednom místě je z hlediska přehlednosti vhodnější. Všechny druhy kontrol obsahují oprávnění uložit při zjištění kontrolních nedostatků úřední opatření podle § 75 nebo mimořádné rostlinolékařské opatření podle § 76. I zde dochází k nejednotnosti a vnitřnímu nesouladu: zatímco v případě soustavné rostlinolékařské kontroly je možno nařídit mimořádná rostlinolékařská opatření podle § 76 odst. 1 písm. a)–d), pro dovozní kontrolu je umožněno ze zcela ne jasných důvodů vydávat specifická, taxativně vymezená úřední opatření, opět doslovně přejatá z textu směrnice (§ 26 odst. 1 písm. a)-f)). Tato úřední opatření se však v písm. b) a d) částečně kryjí s mimořádnými rostlinolékařskými opatřeními podle § 76 odst. 1, a tak se opět naskýtá možnost de lege ferenda celou oblast sjednotit; navíc je za podmínek § 26 odst. 3 možné nařídit mimořádné rostlinolékařské opatření podle § 76 odst. 1.
37
Ustanovení § 15 odst. 6 zcela nesystémově rozšiřuje taxativně vymezená mimořádná rostlinolékařská opatření podle § 76 odst. 1 o opatření „částečné pozastavení registrace“, spojené s pozastavením vydávání a nahrazování rostlinolékařských pasů. Obecná úprava rostlinolékařského dozoru naopak umožňuje uložit blíže nespecifikovaná úřední opatření podle § 75 a pouze v případě „namátkové úřední kontroly“ (§74 odst. 5) nařídit mimořádné rostlinolékařské opatření. Důvody této nejednotnosti, nesourodosti, nekonzistentnosti a nekoncepčnosti úpravy výkonu státní kontroly nacházíme v materiálních pramenech vzniku zákona, jak byly popsány v předchozí podkapitole: rychlá transpozice komunitárního práva na úkor kvality zákona. Je nasnadě, že nesourodost státní kontroly coby důležité části výkonu státní správy přináší v oblasti rostlinolékařské péče dozorovému orgánu i kontrolovanému subjektu značné obtíže. 4.2.2 Úprava úředních opatření a mimořádných rostlinolékařských opatření Úřední opatření, nařizované podle § 75 zákona a mimořádná rostlinolékařská opatření podle § 76, mají řadu společných rysů: obě promptně reagují na zjištěné nedostatky, po jejich nařízení neumožňují odkladný účinek, avšak obsahují rovněž řadu odlišností. Nejdůležitější z nich spatřujeme v rozdílném procesním režimu: zatímco mimořádné rostlinolékařské opatření je rozhodnutím podle správního řádu, s výjimkou lhůt pro rozhodnutí, úřední opatření není vůbec rozhodnutím podle správního řádu. Osoba dotčená úředním opatřením může do 5 dnů podat námitky, o kterých rozhoduje do 5 pracovních dnů ředitel SRS; další opravný prostředek není možný: dotčená osoba se musí se svým požadavkem obrátit na správní soud. Tato procesní dvoukolejnost nemá v zákoně opodstatnění, máme za to, že by úřední opatření mohla být nařizována stejně jako mimořádná rostlinolékařská opatření podle správního řádu, za použití některých specifických modifikací obecné úpravy. Úřední opatření je v § 75 zákona vymezeno negativně: „nejde-li o mimořádné rostlinolékařské opatření“, vztah mezi úředním opatřením a mimořádným rostlinolékařským opatřením však v zákoně není zcela jasně vymezen. Úřední opatření se částečně kryjí s mimořádnými rostlinolékařskými opatřeními. Máme za to, že by úřední opatření měla být přesněji specifikována ve vztahu k mimořádným rostlinolékařským opatřením a tato forma opatření má být vyhrazena jen pro méně závažné příklady. V zákoně je úřední opatření, kromě § 26 odst. 1, vymezeno ještě v § 13 odst. 2, kde lépe odpovídá svému pojetí v relaci k mimořádnému rostlinolékařskému opatření, ač nikoliv zcela: „zvláštní vyšetření,
38
vzorkování, ošetření, označení, umístění do izolace nebo zničení rostlin, rostlinných produktů a jiných předmětů.“ Současné pojetí zákona do určité míry stírá rozdíl mezi oběma opatřeními, což může v praxi přinést nejeden problém. Zatímco v případě nařízení mimořádného rostlinolékařského opatření je možná náhrada škody, předjímaná v § 76 odst. 1 písm. b), c), d), s náhradou škody u úředního opatření se nepočítá, ač jsou mnohdy co do výsledku stejné. V případech náhrady škody za nařízené mimořádné rostlinolékařské opatření však není stanoven žádný specifický rozhodovací proces ani způsoby správního uvážení, kterým se bude rostlinolékařská správa řídit. Pouze odst. 10 obsahuje ustanovení, že osoba, které má být náhrada poskytnuta, musí vznik majetkové újmy prokázat. Máme za to, že i v tomto případě by zákon měl obsahovat aspoň základní proces tohoto prokazování. Rozlišení mezi mimořádným rostlinolékařským opatřením a úředním opatřením má smysl jedině tehdy, pokud dojde k jejich výslovné distinkci. Nespatřujeme důvod, proč by tato opatření měla spadat pod rozdílný procesní režim. De lege ferenda by mělo dojít k tomu, že by úřední opatření ještě více než je tomu dnes byla použita jen v případech, kde není nutné použít silnější opatření, tedy mimořádné rostlinolékařské opatření. a. Mimořádná rostlinolékařská opatření týkající se blíže neurčeného množství fyzických a právnických osob Podle § 76 odst. 2 nařizuje rostlinolékařská správa mimořádná rostlinolékařská opatření individuálně určeným fyzickým a právnickým osobám a blíže neurčenému množství fyzických nebo právnických osob. Zatímco se v řízení o uložení mimořádného rostlinolékařského opatření individuálně určeným osobám použije bez větších obtíží ustanovení o správním řízení podle správního řádu, jsou v řízeních o uložení mimořádných rostlinolékařských opatření, týkající se neurčitého množství fyzických nebo právnických osob, značné aplikační problémy s jejich procesem. Rostlinolékařská správa vyhlašuje formou mimořádného rostlinolékařského opatření opatření vydaná v rozhodnutí Komise, týkající se dočasných nebo mimořádných opatření proti zavlékání nebo šíření škodlivých organismů. Největší slabina ve vydávání mimořádných rostlinolékařských opatření neurčitému počtu fyzických a právnických osob spočívá v současnosti v nedostatečně transparentním vyhlášení a oznamování subjektům, coby podmínky vykonatelnosti v širším slova smyslu. Mimořádná rostlinolékařská opatření určená neurčitému množství fyzických a právnických osob podle § 76 odst. 2 se podle stávající
39
úpravy vyhlašují ve Věstníku SRS po provedení potřebného odborného šetření, nebo hrozí-li nebezpečí z prodlení, tak neprodleně. Publikace mimořádných rostlinolékařských opatření ve Věstníku SRS nebyla zvolena šťastně, neboť je v současnosti jen přílohou týdeníku Zemědělec: není tak splněna ani nejzákladnější podmínka pro oznamování a seznámení se dotčených subjektů s mimořádným rostlinolékařským opatřením. V posledním čase je možné Věstník SRS nalézt i na webu, jedná se však pouze o jeho materiální, informativní publikaci. V případném soudním sporu by subjekty, jimž byla tato mimořádná rostlinolékařská opatření určena, mohly dle našeho názoru s úspěchem namítat, že mimořádná rostlinolékařská opatření, která často mohou výrazně zasáhnout do jejich práv65, nebyla řádně vyhlášena a tudíž nejsou vykonatelná. Rostlinolékařská správa používá kromě Věstníku v případech, hrozí-li nebezpeční z prodlení, rovněž vyhlašování mimořádných rostlinolékařských opatření na své úřední desce v místě svého sídla Těšnov 17, Praha 1. Ani v tomto případě nelze hovořit o řádném a transparentním vyhlášení a oznámení, zvláště když se některá rozhodnutí týkají zcela jiného regionu než hlavního města Prahy. V rozhodnutích Komise jsou navíc často používány takové právní nástroje, které § 76 odst.1 neobsahuje či jsou určena subjektům, na něž nelze podle zákona mimořádné rostlinolékařské opatření vztahovat (např. zvláštní povinnosti dovozcům). Rostlinolékařská správa tudíž v praxi usiluje o podřazení povinností stanovených v rozhodnutích Komise do stávajícího ustanovení § 76 odst. 1, a to mnohdy i za použití analogie, což nepovažujeme za zcela přiměřené. Rostlinolékařská správa tak z výše uvedených důvodů hledala účinnější právní způsob, jak rozhodnutí Komise aplikovat. Dalším, velmi konkrétním důvodem, bylo i značné rozšíření škodlivého organismu bázlivce kukuřičného, Diabrotica virgifera virgifera, do zemědělského prostředí v ČR, který může mít zhoubný hospodářský vliv na české producenty kukuřice66. Na toto nebezpečí musí rostlinolékařská správa promptně a právně bezchybně reagovat. Předkladatel zvažoval mezi právním institutem správního řádu „opatření obecné povahy“ podle ustanovení §171 až §174 a vydáváním vlastních právních norem s celorepublikovou i regionální působností po vzoru ostatních dozorových organizací jako
65
S jistou nadsázkou se dá hovořit o tom, že rozhodnutí Komise mohou stanovit taková opatření a zásahy, které i Česká republika zná z příkladu boje proti ptačí chřipce, pokud by se v rostlinné říši nalezl tak patogenní škodlivý organismus jako H5N1. 66 Mimořádné rostlinolékařské opatření reagující na jeho výskyt byla publikována ve Věstníku SRS: www.srs.cz .
40
jsou Státní veterinární správa nebo Krajské hygienické stanice: nakonec zvolil formu vlastních právních norem Nařízení Státní rostlinolékařské správy. 4.2.3 Použití správního řádu v rostlinolékařském zákoně Zákon na několika místech umožňuje vydat rozhodnutí, která nejsou rozhodnutím podle správního řádu67, dále i SŘ, nestanoví však buď žádný nebo nedostatečný specifický procesní postup. Obecně je vztah ke správnímu řádu obsažen v § 87 zákona, který umožňuje na rozhodování orgánů státní správy ve věcech rostlinolékařské péče použít správní řád, pokud není stanoveno jinak. Současný správní řád obsahuje v § 177 ustanovení, že se na činnost správních orgánů použijí základní zásady činnosti správních orgánů v případě, kdy zákon použití SŘ vylučuje, ale zároveň žádný specifický postup neupravuje. V případě rostlinolékařského zákona se tak vyskytují řízení, která nemají upravený proces rozhodování, neboť byl správní řád explicitně vyloučen: použití toliko základních zásad SŘ není s ohledem na ochranu dotčených subjektů i problematičnosti rozhodování vykonavatele státní správy dostačující. a. Řízení o registraci dovozců rostlin, rostlinných produktů a jiných předmětů a osob, které je uvádějí na trh Rozhodnutí o registraci podle § 12 zákona není rozhodnutím podle SŘ, zákon jej označuje pojmem „doklad o provedení zápisu do registru“. Jediná procesní ustanovení se týkají tříměsíční lhůty pro rozhodnutí a jisté správní úvahy, kterou však považujeme rovněž za méně zdařilou: rostlinolékařská správa vydá rozhodnutí o registraci, pokud žadatel splňuje povinnosti registrovaných osob (které však nemusí splňovat, neb ještě nebyl registrovaný), podmínky podle § 15 odst. 1 (které však žádné podmínky neobsahují, jde tedy o chybný odkaz) a povinnosti vyplývající z mimořádných rostlinolékařských opatření podle § 76 odst. 2 (která však rovněž nebyla nařízena). Jedná spíše se o jakousi formu předběžné kontroly než o správní diskreci. V případě, že rostlinolékařská správa dojde k závěru, že registraci neudělí, žádost zamítne. Zákon však pro tento institut nesystémově předjímá zahájení řízení, zřejmě podle SŘ v souladu s § 87 zákona i § 2 odst. 2 SŘ. Může se tedy stát, že vykonavatel státní správy využije celou zákonem stanovenou dobu k rozhodnutí, a poté zahájí správní řízení, jehož výsledkem bude zamítnutí žádosti o registraci; odmítnutý žadatel může využít opravné
67
Jedná se o rozhodnutí podle § 12 odst. 4; § 51 odst. 2, § 75 odst. 1.
41
prostředky podle správního řádu. Toto řešení považujeme za zbytečně zdlouhavé a máme za to, že by se řízení podle § 12 mělo od začátku řídit podle SŘ. Zákon na několika místech umožňuje zrušení či odejmutí registrace68, jedná se však o případy, kdy řízení skončilo vydáním rozhodnutí o registraci, které není rozhodnutím podle SŘ. Z tohoto důvodu nelze na zrušení či pozastavení registrace použít ustanovení správního řádu o novém rozhodnutí podle §101 až §102. Zákon bohužel v těchto případech kromě hmotněprávních již žádná procesní ustanovení neobsahuje: rozhodnutí o změně nebo zastavení registrace tak nelze dle našeho názoru za současného stavu vlastně vůbec vydat, a pokud by došlo k soudnímu sporu, konstatoval by zřejmě správní soud nezákonnost či nicotnost takového rozhodnutí. b. Rozhodnutí v případě použití přípravků ve vztahu k necílovým organismům Podle § 51 odst. 2 může příslušný orgán rostlinolékařské nebo veterinární správy nejpozději 24 hodin před zahájením aplikace stanovit zvláštní podmínky pro aplikaci přípravku nebezpečného nebo zvlášť nebezpečného pro suchozemské obratlovce. Použití takového přípravku musí být oznámeno orgánu podle § 51 odst. 1 písm. b) zákona ve lhůtě 3 dnů před zahájením aplikace. Spíše než o rozhodnutí se v tomto případě jedná o určitou formu faktického úkonu. Zákon pro tento úkon neobsahuje žádná procesní ustanovení ani například nestanoví jeho písemnou nebo ústní formu. Máme za to, že dozorový orgán, chránící zdraví necílových organismů, by měl mít právo povolit aplikaci přípravků, které přinášejí zvýšená rizika, domníváme se však, že z důvodu zachování základních zásad správního řádu, zejména zásady nediskriminace a předvídatelnosti, by měl být i v těchto, jistě ospravedlněných případech, aspoň zčásti upraven jejich procesní postup. c. Registrační řízení ve věci přípravků na ochranu rostlin V registračních řízeních ve věcech přípravků na ochranu rostlin podle §33-§ 38 se použije SŘ s určitými odchylkami například pro odkladný účinek69, avšak současná právní úprava nezohlednila zcela všechna specifika registračního řízení a proces, který v zákoně vytvořila přináší v praxi četné problémy.
68 69
Jedná se o případy v § 12 odst. 7 a 15 odst. 6 a § 17 odst. 3. zákona. Odkladný účinek nemá např. rozhodnutí podle § 35 odst. 4 a § 38 odst. 4.
42
De lege ferenda bude nutné rozšířit právní instituty zastavení řízení a zejména jeho přerušení o nové možnosti; přerušení řízení je v současnosti možné jen podle obecné právní úpravy podle SŘ, která je pro potřeby registrace přípravků na ochranu rostlin nedostačující. Zákon stanoví v § 34 relativně dlouhou lhůtu pro posuzování žádosti a lhůtu pro rozhodnutí. Není však jasné, jestli má být tato lhůta počítána včetně lhůty pro posouzení žádosti v relaci na úplnost dokumentačního souboru nebo ode dne ověření. Z důvodu ochrany dotčených subjektů by tyto lhůty měly být zákonem specifikovány precizněji. Zákon registruje přípravek nejdéle na 10 let, umožňuje však tuto registraci prodloužit, aniž by však vytvářel vlastní proces tohoto prodlužování. Použití SŘ je v tomto případě spojeno s nemalými problémy, máme za to, že vytvoření vlastního procesního režimu, modifikujícího SŘ, pro tyto případy je žádoucí. Totéž spatřujeme v případech zrušení a změny registrace. Zákon obsahuje prakticky jen hmotněprávní ustanovení, kdy je možné registraci zrušit nebo změnit, aniž by stanovil jakýkoliv procesní režim. Ani v případě registračních řízení ve věcech přípravků na ochranu rostlin by neměl být vytvořen proces mimo správní řád, avšak modifikace odpovídající specifikům těchto činností jsou pro správnou aplikaci zákona dle našeho názoru naprostou nezbytností. 4.2.4 Správní trestání Úprava správního trestání v zákoně obsahuje mnoho nedostatků, na které odkazují mnozí teoretici správního práva70, zejména absence jakékoliv procesní úpravy v případě jiných správních deliktů, což je vnímáno jako rozpor s normou vyšší právní síly (čl. 6 odst. 1 EÚLP); v tomto ohledu však není tento zákon v českém právním řádu příkladem ojedinělým. Za protizákonné jednání na úseku rostlinolékařské péče je možno uložit orgánem k tomu kompetentním dle zákona sankci za přestupek nebo jiný správní delikt; všechny sankce jsou peněžité. Skutkové podstaty nejsou v případě přestupků ani jiných správních deliktů precizně specifikovány, časté jsou obecně formulované skutkové podstaty o „porušení ustanovení“, týkající se odkazu na určitý paragraf. Za tyto neurčitě definované skutkové podstaty je však podle zákona možné uložit velmi výraznou sankci (např.§ 78 odst. 7). Kladem stávající úpravy je skutečnost, že pro ukládání sankcí za přestupky a jiné správní delikty se v § 78 odst. 12 stanoví určitá, byť nedokonalá, správní diskrece. Jejími hledisky jsou: závažnost, způsob, doba trvání a následek protiprávního jednání; některé
70
Např. Hedrych, Dušan: Správní právo. Obecná část, str. 454-456.
43
zákony neobsahují ani toto71. V případě přestupků odkazuje zákon na přestupkový zákon č. 200/1990 Sb., specifický procesní režim zákon nestanoví. Pro uložení pokuty za jiný správní delikt stanoví zákon roční subjektivní lhůtu a tříletou lhůtu objektivní. Negativem současné právní úpravy zákona je rovněž absence ustanovení o zavinění či okolnostech umožňujících vyvinění v případě jiných správních deliktů. Obecným problémem zákona je neprovázání sankční části se všemi povinnostmi vyplývajícími z hmotněprávních i procesněprávních ustanovení, jak bylo na příkladech ukázáno v úvodu této kapitoly. Sankční ustanovení zákona obsahuje řadu ustanovení, která se v praxi nedají použít nebo jsou dokonce v rozporu s normou vyšší právní síly. K této skutečnosti přinášíme několik příkladů. Zákon obsahuje skutkovou „podstatu porušení podmínek § 3 odst. 1 při výskytu škodlivého organismu včetně plevelů“. Ani zákon samotný, ani žádný jeho prováděcí předpis však nestanoví, co to plevel je. Za spáchání tohoto přestupku je stanovena sankce až do výše 30 000 Kč a v případě jiného správního deliktu dokonce až do výše 500 000 Kč. Máme za to, že toto ustanovení není v souladu s normou vyšší právní síly. Skutková podstata „nesplnění nebo porušení požadavků stanovených bezprostředně závazným předpisem nebo rozhodnutím Evropské komise“ je vlastně v současnosti z části neúčinným a z části ustanovením v rozporu s normou vyšší právní síly. Doposud nejsou třetím osobám v rostlinolékařské oblasti stanoveny povinnosti formou nařízení Rady, a tak skutková podstata „dodržování požadavků stanovených bezprostředně závazným právním předpisem“, je dle našeho názoru obsolentní. Další část této skutkové podstaty měla sloužit zřejmě k podpoře nařízených mimořádných rostlinolékařských opatření neurčitému počtu fyzických a právnických osob, u nichž do současnosti nebyl vymezen jejich procesní režim. Zákon se však touto skutkovou podstatou dostává do rozporu s komunitárním právem, neboť rozhodnutí je závazné co do výsledku pro jeho adresáty, tudíž v případě předmětných rozhodnutí jsou jimi vázány členské státy, a nikoliv třetí subjekty; toto ustanovení zákona je tedy zcela zřejmě v rozporu s normou vyšší právní síly. Za porušení této skutkové podstaty stanoví zákon pro přestupky sankci do výše 50 000 Kč a pro jiný správní delikt dokonce sankci vůbec nejvyšší 1 500 000 Kč. Rovněž skutková podstata „nesplnění povinnosti podle § 9“ je problematická. Dle tohoto ustanovení § 9 má každý, kdo zjistil výskyt nebo „důvodné podezření“ z výskytu oznamovací povinnost rostlinolékařské správě přímo nebo prostřednictvím obecního úřadu. Nikde však není stanoveno, co „důvodné podezření“ vlastně znamená. Opět je za spáchání
71
Tamtéž.
44
přestupku této skutkové podstaty možné uložení pokuty do výše 30 000Kč, za jiný správní delikt dokonce do výše 500 000 Kč. Jak dokazují zmíněné příklady skutkových podstat, není problematika správního trestání v zákoně upravena v souladu s právním řádem ČR a de lege ferenda musí být celá část upravující sankce za porušení zákona podrobena revizi. 4.3 Vývoj de lege ferenda Rostlinolékařská správa, a snad i předkladatel zákona, jsou si vědomi nedostatků právní úpravy, které byly stručně charakterizovány v předchozí části této kapitoly. Rostlinolékařská správa pracuje od konce roku 2006 na revizi aplikačních problémů současného zákona. Dle legislativního plánu vlády pro rok 2008 měla být v prvním čtvrtletí tohoto roku předložena novela rostlinolékařského zákona. Předkladatel zákona musí často volit mezi splněním implementačních lhůt, vyplývajících z komunitárního práva, a změnou aplikačně či uživatelsky problematických částí. Před předložením plánované novely zákona zpracoval na jaře 2008 předkladatel novelu dílčí, do níž podle odborně zpracovaného návrhu rostlinolékařské správy byla vložena i revize institutu souběžných dovozů přípravků na ochranu rostlin, reagující na vývoj recentní judikatury ESD v této oblasti. Přípravky na ochranu rostlin spadají jako celek pod režim směrnice č. 98/34/ES, o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů, a musí být notifikovány Komisí (jde o předložení technického předpisu, tedy návrhu novely zákona v tomto případě podle čl. 8 odst. 1 směrnice) v ČR prostřednictvím Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a zkušebnictví. Podle článku 9 odst. 4 této směrnice může Komise využít blokační proceduru, podle které je stát povinen odložit přijetí návrhu o dvanáct měsíců. Důvodem k využití blokační procedury je podle zmíněné směrnice zjištění, že se návrh technického předpisu týká věci, která je v návrhu směrnice, nařízení nebo rozhodnutí. V případě souběžných dovozů byla využita blokační procedura, 2007/0592/CZ, z důvodu připravovaných norem komunitárního práva: „Nařízení Evropského parlamentu a Rady o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh72“ a „Směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství za účelem dosažení udržitelného používání pesticidů73“.
72 73
2006/0132 (COD). 2006/0132 (COD).
45
Využití blokační procedury mělo do jisté míry mnoho následků: prvním je skutečnost, že se z vládního návrhu č. 382 vypustila ustanovení o souběžných dovozech přípravků na ochranu rostlin. Dalším, pro aplikaci zákona zřejmě fatálnějším, bylo rozhodnutí předkladatele, odložit plánovanou novelu zákona prozatím na první čtvrtletí roku 2009, ale spíše s ní vyčkat do té doby, než nabudou účinnosti výše zmíněné komunitární normy (předpoklad vyjití v roce 2010, účinnost některých částí 2012), aby se blokační procedura neopakovala: každá, byť i dílčí novela zákona se totiž dotýká rovněž přípravků na ochranu rostlin. Toto rozhodnutí předkladatele zákona má za následek, že vládní návrh novely zákona č. 382, navíc okleštěný o problematiku souběžných dovozů, bude zřejmě na dlouhou dobu novelou rostlinolékařského zákona poslední74. Zmíněné dvě normy komunitárního práva, spolu s návrhem Evropského parlamentu a Rady, o statistice k přípravkům na ochranu rostlin, přinesou do rostlinolékařského zákona tak výraznou změnu, že předkladatel uvažuje o vytvoření zákona nového, který nahradí stávající zákon č.326/2004 Sb. Oblast přípravků na ochranu rostlin tak bude upravena přímo použitelným právním předpisem Evropského společenství. Nový zákon jej bude pouze provádět a obsahovat ta procesní ustanovení, která jsou návrhem nařízení předjímána. Obsah zákona bude oproti současnosti zúžen, jeho stěžejní částí se tak stane oblast opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů. Máme za to, že až při tvorbě nového zákona dojde k opravě zmíněných vážných nedostatků právní úpravy, popsaných v části. 4.1. 4.3.1 Nařízení Státní rostlinolékařské správy Po vypuštění problematiky souběžných dovozů považujeme za klíčové ustanovení vládního návrhu novely zákona ustanovení, které umožňuje vydávat mimořádné rostlinolékařské opatření „nařízeními Státní rostlinolékařské správy“, dále i nařízení. Tato možnost konečně řeší problémy, které rostlinolékařská správa měla s vydáváním mimořádných rostlinolékařských opatření blíže neurčitému počtu fyzických a právnických osob. Podle novelizovaného znění § 76 odst. 2 zákona budou mimořádná rostlinolékařská opatření, týkající se blíže neurčeného množství fyzických nebo právnických osob, nařizována
74
V době kompletace této práce nabyla tato novela rostlinolékařského zákona účinnosti. Byla vyhlášena pod číslem 249/2008 Sb.
46
právním předpisem s názvem „nařízení Státní rostlinolékařské správy“75. Tato nařízení se vyhlašují vyvěšením na úředních deskách ministerstva zemědělství a rostlinolékařské správy po dobu nejméně 15 dnů a zveřejňují se způsobem umožňujícím dálkový přístup. Navíc je možno nařízení vyhlásit v regionálním nebo celostátním tisku a rozhlasovém nebo televizním vysílání. Nařízení nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení, za den vyhlášení je považován den jeho vyvěšení na úřední desce ministerstva. Novela rovněž přináší výslovnou povinnost provozovatelům rozhlasového nebo televizního vysílání, aby zástupcům rostlinolékařské správy umožnili bezplatně vyhlásit nařízení. Rostlinolékařská správa se zařadí mezi ostatní správní úřady (Státní veterinární správa, Krajské hygienické stanice a další), kterým je umožněno vydávat na základě zmocnění v zákoně vlastní právní normy. Předkladatel novely i rostlinolékařská správa volili pro řešení výše uvedené problematiky mezi zmocněním k vydávání právních norem či použití institutu „Opatření obecné povahy“ podle SŘ. Jistým nedostatkem zvoleného řešení je skutečnost, že se dotčený subjekt nemůže proti nařízení odvolat k nadřízenému orgánu a ani není přezkoumatelné ve správním soudnictví. Zrušit nařízení může tedy jen rostlinolékařská správa. Subjekty stanovené podle § 64 odst. 2 zákona o ústavním soudu mohou podat návrh na jeho zrušení. Hypoteticky je možné zrušit nařízení spolu s podáním ústavní stížnosti, pokud by bylo na jeho základě vydáno rozhodnutí určené individuálnímu subjektu, který by tvrdil, že bylo porušeno jeho základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. V úvahách, zda-li má být pro mimořádné rostlinolékařské opatření určené neurčitému počtu fyzických a právnických osob použita forma OOP nebo právní normy se vycházelo zejména z těchto důvodů: •
budoucí „nařízení Státní rostlinolékařské správy“ mají rychle reagovat na rozhodnutí Komise, která členským státům stanoví způsoby boje proti šíření určitého škodlivého organismu. Rozhodnutí Komise zavazují toliko členské státy, avšak ve své většině, jak ukazuje praxe, obsahují tato rozhodnutí taková ustanovení, která stanoví dodatečné povinnosti rovněž neurčitému počtu osob.
•
Pokud by pro tento případ mělo být využito institutu opatření obecné povahy, musel by zákon jeho obecnou úpravu stanovenou ve SŘ tak zúžit, že by z OOP vlastně zbylo jen „torzo“. Z důvodu rychlosti a pružnosti reakce by totiž v novele zákona musela být vypuštěna ustanovení o vyvěšování, návrhu OOP, jeho projednávání s dotčenými
75
Tato novela nabyla účinnosti 5. července 2008 a byla vyhlášena pod číslem 249/2008 Sb.
47
subjekty a oznámení. Zdali by se v tomto případě jednalo ještě o stejný institut, je sporné. •
Máme rovněž důvodně za to, že by se právě v tomto případě uskutečnilo to, co Nejvyšší správní soud judikoval ve svém rozhodnutí 1/2005 jako nepřípustné: „OOP nemůže nahrazovat podzákonnou normotvorbu ani nad rámec zákona stanovovat nové povinnosti; slouží toliko ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje.“. Presumujeme totiž jako pravděpodobné, že v rámci svých nařízení bude v případě budoucího výskytu například neznámého nebezpečného vysoce patogenního škodlivého organismu použito takových opatření, která Komise v rozhodnutí uloží; teoreticky i ta, která dnes nejsou v zákonu. V tu chvíli by SRS neměla zákonný podklad k vydání OOP a pokud by jej přesto vydala, dostala by se do rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 4 odst. 1 LZPS.
Důvodem k vydání nařízení rostlinolékařské správy bude v budoucnu vážná situace, způsobená například přemnožením některého škodlivého organismu či výskyt nového. Tato situace si žádá velmi razantní a rychlou reakci. Státní rostlinolékařská správa chrání v těchto případech bezprostředně zdraví rostlin a nepřímo tak prostřednictvím potravinového řetězce rovněž zdraví zvířat a lidí. Máme za to, že tento veřejný zájem stojí v hierarchii veřejných zájmů výše než veřejný zájem na tom, aby se dotčené subjekty mohly odvolat v rámci správního soudnictví. Proto předkladatel zákona zvolil možnost vydávat mimořádné rostlinolékařské opatření formou nařízení Státní rostlinolékařské správy.
4.3.2. Výkon státní správy Od roku 1997 až do současnosti byla hlavní část kompetencí v oblasti rostlinolékařské péče vždy svěřena Státní rostlinolékařské správě. S ohledem na recentní vývoj v zemích EU se i v České republice přistoupilo k inkorporaci rostlinolékařské péče do vyšších celků. Státní rostlinolékařská správa se připojí k instituci s názvem Ústřední a zkušební ústav zemědělský (dále ÚKZÚZ). Tato instituce se v současnosti zabývá širším spektrem rostlinné produkce: zejména osivy, krmivy, hnojivy a zkušebnictvím v oblasti zemědělství. Základní oblasti rostlinolékařské péče se tak integrují do stávající organizační struktury ÚKZÚZ. Oblast prevence proti zavlékání a šíření škodlivých organismů je tématicky blízká oblasti osiv a sadby a oblast přípravků na ochranu rostlin může obsahovat i oblast hnojiv.
48
Toto sloučení dvou v současnosti samostatných organizačních složek státu, zabývajících se podobnou problematikou, je podle našeho názoru logické a budoucnosti rostlinolékařství prospěšné. Z legislativně-technického hlediska bude sloučení provedeno jednoduchou změnou zákonů o rostlinolékařské péči a zákona č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském. V této novele bude Státní rostlinolékařská správa zrušena a všechny kompetence přejdou na ÚKZÚZ; nabytí účinnosti zákona je plánováno na počátek roku 2010.
4.4 Shrnutí Tato kapitola usiluje o rozbor platné právní úpravy rostlinolékařské péče a z toho potenciálně vyplývající řešení de lege ferenda. Rostlinolékařský zákon nabyl účinnosti dnem vstupu České republiky do EU. Jeho kvalita je bohužel v přímé úměře se snahou včas implementovat komunitární normy. Hmotněprávní ustanovení zákona v současnosti plně implementují smysl
evropského
fytosanitárního práva, avšak velmi často na úkor přehlednosti a konsistentnosti předmětné právní normy. Zejména je tato skutečnost patrná v části, týkající se opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů. Textace některých ustanovení zákona je v řadě pasáží zcela identická s textem směrnice č. 29/2000/ES; citlivá a promyšlená implementace zde byla evidentně redukována na prostý překlad. Smysl těchto ustanovení je proto nejednou obtížně pochopitelný, až výkladově zavádějící. Rostlinolékařský zákon je obecně uživatelsky nepřehledný, což přináší i značné problémy při výkonu státní správy a dozoru. Zásadní nedostatek rostlinolékařského zákona spatřujeme v absenci procesněprávních ustanovení, která by odpovídala specifičnosti rostlinolékařství. Dozorové orgány tak musí postupovat podle obecných předpisů, jejichž instituty jsou pro výkon státní správy často nedostatečné. Předmětná norma spočívá vlastně toliko na hmotném právu. Obecně řečeno, při výkonu státní správy je velmi složité tuto normu aplikovat. De lege ferenda
je
nezbytně
nutné
provázat
hmotněprávní
ustanovení
se
specifickými
procesněprávními ustanoveními a zúžit počet těch, která jen opakují znění obecných právních norem (např. ustanovení o rostlinolékařském dozoru podle § 74 zákona). Máme však rovněž za to, že by norma měla postupovat podle obecného předpisu (správní řád). Procesní specifika by se měla týkat jen dílčích ustanovení jako je zahájení řízení, přerušení či zastavení řízení, která stěžují výkon státní správy nejvíce. Na mnoha místech je zcela nelogicky vyloučen
49
správní řád, a tím např. i přezkum daného rozhodnutí dozorového orgánu druhoinstančním orgánem.
Na komunitární úrovni se v současnosti připravuje série norem, které budou mít vliv na rostlinolékařskou praxi ve všech členských státech EU. Oblast přípravků na ochranu rostlin by měla být v dohledné době (předpoklad 2010) upravena nařízením Evropské Rady a Parlamentu. Společně s připravovaným nařízením o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh se rovněž připravuje směrnice o trvalém používání pesticidů. Tato směrnice bude nově harmonizovat oblast mechanizačních prostředků, tu část rostlinolékařské péče, která dosud nebyla evropským právem upravena. Předpokládané změny komunitárního práva jistě výrazně ovlivní rostlinolékařský zákon. Máme za to, že předmětná norma bude nahrazena zákonem novým. V této souvislosti tak bude možné doplnit chybějící procesněprávní instituty a zkvalitnit tak výkon státní správy dozorovými orgány i zpřehlednit text zákona osobám, kterým stanoví povinnosti, lépe než doposud.
De lege ferenda se rovněž připravuje připojení Státní rostlinolékařské správy k Ústřednímu kontrolnímu a zkušebnímu ústavu zemědělskému, který převezme kompetence v oblasti rostlinolékařské péče.
50
Pátá kapitola: Souběžné dovozy přípravků na ochranu rostlin Oblast souběžných dovozů přípravků na ochranu rostlin představuje v národní právní úpravě rostlinolékařské péče zcela nový jev, spjatý se vstupem ČR do EU. Do té doby nebyly souběžné dovozy přípravků na ochranu rostlin zákonem upraveny, neboť neexistovaly: souběžně dovezené přípravky na ochranu rostlin odvozují svůj původ od přípravků na ochranu rostlin, které jsou registrovány v jiném členském státu: tento fenomén se tak dostal do českého právního řádu až nabytím účinnosti zákona. Článek 30 SES umožňuje členským státům EU z důvodů ochrany zdraví a života lidí, zvířat a rostlin zamezit volný pohyb určitého zboží. Toto ustanovení používají všechny členské státy pro celou oblast přípravků na ochranu rostlin; použití přípravků na ochranu rostlin registrovaných v jiném členském státu je tak možné buď v případě vzájemného uznání registrace anebo za splnění specifických podmínek právě v případě souběžných dovozů. Je nasnadě, že v této oblasti dochází z důvodů rozdílných zájmů k diskrepancím mezi dozorovými orgány jednotlivých členských států na straně jedné a dovozci, lépe řečeno přemisťovateli přípravků na ochranu rostlin, na straně druhé. Jejich spory poměrně často řeší Evropský soudní dvůr, který svými rozsudky tuto oblast postupně harmonizuje, ač souběžné dovozy nejsou prozatím upraveny komunitárním právem. Budoucí komunitární právní úprava však předjímá v návrhu nařízení o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh ustanovení, týkající se této oblasti. Problematika, kterou stručně představujeme, není tedy specifikem České republiky, nýbrž se více či méně týká všech členských států EU, které jsou nuceny čelit mnohdy nekontrolovanému přílivu souběžných přípravků na ochranu rostlin. 5.1. Národní úprava a judikatura Evropského soudního dvora Dovoz souběžných přípravků je upraven v § 53 zákona. Z definice souběžného přípravku vyplývá, že se jedná o takový přípravek na ochranu rostlin, který se shoduje s přípravkem téhož výrobce registrovaným v České republice, tedy s referenčním přípravkem, typem formulace, účinnou látkou podle specifikace platné pro referenční přípravek a složením, přičemž se v případě složení připouštějí menší odchylky v přísadách a jejich vzájemných poměrech, pokud nejsou z hlediska bezpečnosti nebo účinnosti souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin významné.
51
Podle tohoto ustanovení je možné dovézt souběžný přípravek, pokud byl povolen k uvedení na trh v jiném členském státě EHP a bude dovezen do České republiky s označením, jak je nabízen uživatelům v tomto státě. Dále rozlišuje národní úprava dovoz souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin za účelem jeho dalšího uvádění na trh a použitím pro vlastní potřebu. Toto rozdělení má význam pro povolovací řízení v tom smyslu, že prováděcí předpis č. 329/2004 Sb., o přípravcích na ochranu rostlin, ve znění pozdějších předpisů, dále jen vyhláška, stanoví pro dovoz k obchodnímu použití ještě další kritéria pro posuzování odchylek ve složení souběžného přípravku od přípravku referenčního. Naproti tomu povolení souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin pro vlastní použití žádné specifické podmínky neobsahuje. Souběžně dovezený přípravek na ochranu rostlin nesmí být použit v rozporu s podmínkami použití referenčního přípravku. Souběžný přípravek na ochranu rostlin se musí tedy s referenčním přípravkem, registrovaným v ČR, shodovat ve všech třech jeho základních vlastnostech: typem formulace, která je stanovena v bodu 1.5 přílohy č. 1 vyhlášky, účinné látce a složení. Přípustné menší odchylky přísad jsou vymezeny v § 21 vyhlášky; přísady nejsou účinnou látkou, ale jsou nezbytné pro vytvoření formulace přípravků na ochranu rostlin. Typickým příkladem přísady je např. voda pro vytvoření roztoku. K nejzávažnějším aplikačním problémům stávající úpravy patří pojem „totožnost výrobce“. V případě tohoto pojmu nelze brát totiž v potaz pouze jazykový výklad tohoto sousloví, nýbrž i smysl rozsudku ESD C-100/96. Tento rozsudek bral předkladatel zákona v potaz při jeho tvorbě. Evropský soudní dvůr judikoval ve sporu britské společnosti British Agrochemicals Associatiation Ltd. proti britskému ministerstvu zemědělství, rybářství a potravin tři základní
podmínky pro dovoz
souběžného přípravku na ochranu rostlin. Jednalo se o: 1. stejný původ jako referenční přípravek, což znamená, že přípravek pochází od stejného podnikatele (výrobce), spojeného podnikatele (výrobce) nebo vyráběného v licenci podle stejné formulace 2. výrobu za použití stejné účinné látky 3. stejné účinky, přičemž se berou na zřetel určité odlišnosti podmínek, důležitých při použití s ohledem na zemědělství, ochranu rostlin, životní prostředí – včetně ochrany vod. V případě splnění těchto podmínek musí být souběžně dovezený přípravek na ochranu rostlin v referenční zemi uznán, pokud již byl v některé zemi EU platně registrován. 52
Rostlinolékařská správa uděluje v souladu se zmíněným
rozsudkem
povolení
k souběžnému dovozu jen těm subjektům, které v žádosti prokáží splnění všech tří předpokladů a byl-li souběžně dovezený přípravek na ochranu rostlin
již registrován
v některém členském státě. Rozsudek rovněž předjímal vytvoření jednoduššího schvalovacího postupu oproti registračnímu řízení v oblasti přípravků na ochranu rostlin. Dozorové orgány členských států by podle něj neměly na žadatelích požadovat údaje označené jako důvěrné (v zákoně jsou stanoveny v § 40). Tyto údaje si dozorový orgán vyžádá u dozorového orgánu státu, z něhož souběžně dovezený přípravek na ochranu rostlin pochází, sám. Zkráceny jsou rovněž lhůty pro rozhodnutí a finanční zátěž dovozce souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin za administrativní úkony je o poznání menší než v případě klasické registrace; právě proto je dovoz souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin tak populárním tématem v EU. Všechny tyto právní instituty jsou součástí stávající právní úpravy. V dubnu 2004 byl však ESD vydán rozsudek C-112/02 Kohlpharma GmbH versus SRN, který svým rozhodnutím dal dovozcům souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin velmi účinný nástroj, neboť judikoval, že nesplnění podmínky totožnosti výrobce nesmí být jediným důvodem pro zamítnutí žádosti o povolení k dovozu souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin. Za klíčové pro povolení souběžného dovozu považoval tento rozsudek zjištění, zda provedené hodnocení prokazuje bezpečnost a účinnost přípravku na ochranu rostlin bez rizika na zdraví. Členské státy, ČR nevjímaje, čelily od vydání tohoto rozsudku snahám dovozců, aby neuplatňovaly kritérium totožnosti výrobce. Některé členské státy EU tento rozsudek odmítly dodržovat, k jejich argumentaci rovněž patřilo, že se kauza netýká bezprostředně přípravků na ochranu rostlin, nýbrž humánních léčiv, která mají s přípravky na ochranu rostlin mnoho podobností, ale rovněž i mnoho specifik. Komise se ve svých vyjádřeních připojila k autoritě ESD a trvala na tom, aby členské státy zmíněný judikát implementovaly. Předkladatel zákona upravil v souladu s tímto rozsudkem souběžné dovozy ve zmíněném nerealizovaném vládním návrhu novely zákona č. 382. Dovoz souběžných přípravků nebyl již podmíněn tímto kritériem totožnosti výrobce, velkou část novely představovala rovněž změna procesních ustanovení. Rozhodnutí některých členských států, zejména Francie, neaplikovat zmíněný judikát Kohlpharma do národního práva přinesl dva nové, velmi zajímavé rozsudky. Pro oblast souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin má větší význam rozsudek C-201/06 Komise versus Francouzská republika. Tento rozsudek se pokusil sjednotit výklad pojmu 53
„totožnost výrobce“. Jako rozlišovací kriterium mezi totožným a jiným výrobcem vzal ESD jejich konkurenční vztah. Pokud jsou výrobci v konkurenčním vztahu, nejedná se dle tohoto rozsudku o totožného výrobce. Tento rozsudek naopak přinesl účinný nástroj dozorovým orgánům v jejich četných sporech s dovozci souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin. Druhý rozsudek, spojené věci C-260/06 a C-261/06, přinesl odpověď na otázku, zdali stejné požadavky pro dovoz souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin platí pro pouze komerční použití nebo i pro použití pro vlastní potřebu. ESD judikoval, že se stejná kritéria vztahují na obě použití. Zmíněné recentní rozsudky musí být de lege ferenda zakomponovány do právní úpravy zákona, pokud nebudou součástí budoucího nařízení. Máme za to, že zejména rozsudek C201/06 velmi změní praxi povolovacího režimu dovozu souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin v ČR a zmenší počet sporů mezi dovozci a rostlinolékařskou správou. Spory o další dvě kritéria, zejména totožnosti účinné látky však doposud v EU přetrvávají: ESD se této otázce prozatím nevěnoval.
5.2 Specifické problémy české právní úpravy souběžných dovozů Česká právní úprava souběžných dovozů požaduje, aby souběžně dovezený přípravek na ochranu rostlin byl již v některé zemi Evrospkého hospodářského prostoru registrován a dovezen do ČR v obalech a s označením, jak je nabízen uživatelům v tomto státě. Rostlinolékařská správa čelí v praxi obtížím, vycházejícím z nepřesnosti tohoto ustanovení. Někteří dovozci souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin
totiž argumentují
splněním všech kritérií poté, co prokáží, že daný přípravek na ochranu rostlin byl v tomto obalu určitým způsobem nabízen, aniž byl však v daném státě rovněž povolen; prokázat nabízení přípravků na ochranu rostlin není složité. Jiným zvláštním problémem české úpravy je přebalování souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin: při kontrole souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin zjistí rostlinolékařská správa, že souběžně dovezený přípravek na ochranu rostlin je nabízen v jiném obalu, než v jakém byl dovoz povolen. Dovozci velmi často argumentují tím, že souběžně dovezené přípravky na ochranu rostlin byly na území ČR přebaleny a původně schválený obal měly. Přebalování není vůbec zákonem upraveno, a tak není tato činnost zakázána.
54
V těchto otázkách nemá rostlinolékařská správa doposud účinné právní nástroje. Stejně tak v případech řetězců obchodníků se souběžně dovezenými přípravky na ochranu rostlin, kdy rostlinolékařská správa nemá účinný nástroj dohledat původ těchto souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin. Pokud rostlinolékařská správa prokazatelně zjistí pochybení ze strany dovozců, může uložit pokutu podle § 78 odst. 5 písm. b) bod 5 až do výše 200 000 Kč nebo podle § 78 odst. 7 písm. d) pokutu ve výši 1 000 000 Kč; fyzické osobě jako přestupek sankci podle § 78 odst. 3 písm. d) pokutu do výše 40 000 Kč. Pokud by dovozce souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin na trh uváděl jiný přípravek než schválený rostlinolékařskou správou, může mu být uložena pokuta podle § 78 odst. 7 do výše 1 000 000 Kč. V současné právní úpravě nelze uložit mimořádné rostlinolékařské opatření, rostlinolékařská správa tak ukládá úřední opatření podle § 75 zákona. O případných námitkách proti úřednímu opatření rozhoduje ředitel SRS, další opravný prostředek není možný. Rostlinolékařská správa tak poměrně často čelí soudním sporům u správního soudu právě v oblasti souběžných dovozů. Jak vyplývá z výše uvedeného, představuje problematika souběžných dovozů celokomunitární problém. Dozorové orgány by měly mít de lege ferenda takové pravomoci, aby zabránily včas uvedení na trh takových přípravků na ochranu rostlin, které by mohly způsobit svou aplikací zdravotní rizika. Přes nespornou hodnotu liberalizace obchodu a volného pohybu zboží máme za to, že veřejný zájem, který zastupují tyto orgány, stojí dle našeho názoru v žebříčku veřejných zájmů výše než veřejné zájmy ostatní. Jako podporu tohoto argumentu uvádíme příklad z jinak velmi liberálního Nizozemí. V rámci národního dozorového orgánu zde existuje oddělení, nesoucí anglické označení Criminal Investigation Department76, disponující takovými pravomocemi, které jsou v České republice vyhrazeny orgánům činným v trestním řízení. Domníváme se, že by budoucí právní úprava měla rostlinolékařské správě přiznat o mnoho silnější pravomoci při kontrolní činnosti a vyhledávání neregistrovaných přípravků na ochranu rostlin, uváděných na trh. Máme důvodně za to, že tato problematika je v České republice velmi vážným a častým jevem.
76
www.minlnv.nl.
55
Šestá
kapitola:
Právní
úprava
rostlinolékařské
federálním
státem.
péče
v Německé spolkové republice Spolková
republika
Německo
je
Působnost
v oblasti
rostlinolékařské péče je tak rozdělena mezi Bund (spolkové orgány) a Länder (spolkové země). Právní rámec rostlinolékařské péče v SRN je tvořen spolkovým rostlinolékařským zákonem Pflanzenschutzgesetz, dále jen PflSchG, spolkovými prováděcími předpisy, upravujícími hlavní části rostlinolékařské péče77 a předpisy, týkajícími se jednotlivých škodlivých organismů78. K vytváření dalších zemských právních předpisů jsou PflSchG zmocněny spolkové země. Na území SRN pracuje v každé spolkové zemi rostlinolékařská služba, která provádí ustanovení zákona o odborných činností a výkonu státní správy, včetně dozoru a kontrol. 6.1 Stručná charakteristika spolkového rostlinolékařského zákona SRN je členským státem EU a provádí tak komunitární právní normy, zejména směrnice Rady č. 2000/29/ES a č. 91/414/EHS. Přesto však vykazuje český a německý rostlinolékařský zákon některé odlišnosti co do formálního pojetí i obsahu. PflSchG nabyl účinnosti 15.09.1986; je rozdělen do deseti oddílů a v současnosti obsahuje pouhých 45 paragrafů. V porovnání s českým rostlinolékařským zákonem je přehlednější, stručnější a terminologicky i větnou stavbou jednodušší. PflSchG upravuje jen zcela základní právní instituty, které jsou posléze provedeny v jednotlivých spolkových prováděcích předpisech. PflSchG neobsahuje pojem „rostlinolékařská péče“, ale pouze pojem „ochrana rostlin“, pod níž rozumí: „ochranu rostlin před škodlivými organismy a neparazitním porušením; ochranu rostlinných produktů před škodlivými organismy (ochrana zásob) včetně využití a ochrany zvířat, rostlin a mikroorganismů, kterými se má bojovat proti škodlivým organismům“. Český rostlinolékařský zákon nedefinuje ani „rostlinolékařskou péči“, ani „ochranu rostlin“.
77
Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung (týkající se zákazů použití přípravků na ochranu rostlin); Pflanzenschutzmittelverordnug (týkající se přípravků na ochranu rostlin. zejména řízení o registraci); Pflanzenschutz-Sachkundeverordnung (týkající se způsobilosti při nakládání s přípravky na ochranu rostlin); Pflanzenbeschauverordnung (týkající se ochrany rostlin); Anbaumaterialverordnung (týkající se pěstitelského materiálu) a Bienenschutzverordnung (ochrana včel). 78 Například: spály růžovitých rostlin, mšičky révokazu a štítenky zhoubné.
56
Druhý oddíl PflSchG se týká opatření proti zavlékání a šíření škodlivých organismů. V porovnání s rostlinolékařským zákonem je této oblasti věnováno méně místa (§2a-§5). Tato část obsahuje katalog rostlinolékařských opatření (§3, §4) a zmocnění k jejich vydání ve formě prováděcích předpisů nebo opatření. Pro případ naléhavosti je Spolkové ministerstvo pro výživu, zemědělství a ochranu spotřebitele, dále jen BMELV, zmocněno k vydání prováděcích předpisů bez souhlasu Spolkové rady a bez projednání s ostatními ministerstvy. Takové normy pozbývají účinnosti šest měsíců po vyhlášení, pro prodloužení je nutný souhlas Spolkové rady. Zákon rovněž předjímá možnost v naléhavých případech vyhlašovat nařízení způsobem umožňujcím dálkový přístup v elektronickém Spolkovém věstníku (Bundesanzeiger)79. Obdobně i opatření, která nejsou právním předpisem, je možné v případě naléhavosti vydávat okamžitě bez obecného postupu. Oddíly tři až šest PflSchG se věnují přípravkům na ochranu rostlin nebo dalším prostředkům na ochranu rostlin, řečeno terminologií rostlinolékařského zákona. Tato oblast je upravena §6-§31d a svým rozsahem je srovnatelná s úpravou v rostlinolékařském zákoně. Systematika PflSchG je však poněkud jiná, z našeho pohledu logičtější. Za oddíl tři a čtyři, implementující komunitární úpravu přípravků na ochranu rostlin a souběžné dovozy, je vložen oddíl pátý – mechanizační prostředky. V rostlinolékařském zákoně je tato oblast nesystematicky zařazena až za ustanovení o přípravcích na ochranu rostlin a dalších prostředcích, ač se dalších prostředků vlastně nedotýká. Třetí oddíl PflSchG nese název „použití přípravků na ochranu rostlin“ a čtvrtý „oběh přípravků na ochranu rostlin“. Zatímco harmonizovaná úprava je hmotněprávně de facto s českým rostlinolékařským zákonem
totožná (registrace přípravků na ochranu rostlin,
vzájemné uznávání, kontrola, balení), nacházíme v PflSchG ta procesní ustanovení, která rostlinolékařském zákoně chybí80. V těchto řízeních se postupuje podle obecného předpisu, PflSchG jej v některých aspektech modifikuje. Stejně jako RZ, obsahuje PflSchG národní regulaci souběžných dovozů. Oproti české úpravě se zde procesně konkretizují způsoby, kdy končí možnost uvádění souběžně dovážených přípravků na trh; je to vždy v závislosti na referenčním přípravku. Důkladněji jsou zpracovány povinnosti registrovaných dovozců souběžně dovezených přípravků na ochranu rostlin. Německá úprava brala v potaz rozsudek Kohlpharma z roku 2002 (C79
Ve Sbírce zákonů SRN (Bundesgesetzblatt) se odkáže na místo a datum elektronického vyhlášení těchto norem (§ 5 písm. 1a). 80 Např. § 16a PflSchG „změna a zpětvzetí registrace“ explicitně modifikuje správní řád (Verwaltungsverfahrengesetz) či § 16f.
57
112/2002), a proto v podmínkách pro povolení dovozu souběžně dovezeného přípravku na ochranu rostlin již není povinnost totožnosti výrobce. Úprava mechanizačních prostředků spočívá na týchž principech jako úprava česká: uvádět na trh se smějí pouze mechanizační prostředky, které splňují technická kritéria a zároveň jsou v úředním registru. Na rozdíl od ČR, úřední registr v SRN však obsahuje nejen nové, ale i použité mechanizační prostředky. Podobný jako v ČR je rovněž režim jejich povinných kontrol. Změna proti české úpravě spočívá v tom, že vykonavatel státní správy je v SRN zmocněn ke kontrolám za provozu i na místě uložení mechanizačního prostředku. V řízení o povolení mechanizačního prostředku nebo při jeho kontrole bere německá právní úprava, opět na rozdíl od české, v úvahu otázku ochrany podzemních a povrchových vod. Pro aplikaci přípravků na ochranu rostlin je stanovena vzdálenost od vodní plochy, kde přípravek na ochranu rostlin nesmí být použit. Šestý oddíl PflSchG představuje jisté specifikum německé právní úpravy v porovnání se stavem v ČR. Jedná se o regulátory růstu (Pflanzenschutzstärkungsmittel) a přísady. Tyto látky jsou v českém právu upraveny v souvisejících předpisech, zejména zákonem o hnojivech. PflSchG předjímá pro regulátory růstu a přísady (výslovně kromě vody) vytvoření seznamů těchto látek. Do oběhu mohou být uváděny jen ty regulátory růstu a přísady, které jsou v těchto seznamech explicitně uvedeny. Oddíly sedm, osm, devět a deset se týkají odškodňování za provedená rostlinolékařská opatření; výkonu státní správy a dozoru; sankčních a závěrečných ustanovení. PflSchG vytváří v § 39 skutkovou podstatu trestného činu rozšiřování škodlivých organismů. Za tento trestný čin může být pachatel potrestán odnětím svobody až do výše pěti let nebo peněžitým trestem. Nejvyšší pokutu za nesplnění specifikovaných ustanovení zákona je možno uložit ve výši 10 000 Euro. 6.2 Výkon státní správy v oblasti rostlinolékařské péče v SRN81 Státní správa v SRN je na spolkové úrovni svěřena spolkovému ministerstvu BMELV a spolkovým odborným úřadům: Julius Kühn-Institut Bundesforschungsinstitut für Kulturpflanzen (dříve BBA), dále jen JKI; Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, dále jen BVL, a Bundesinstitut für Risokoforschung, dále jen BfR. Na
81
Text je zpracován podle: www.bmelv.de, www.bvl.de a www.jki.bund.de.
58
úrovni zemí vykonávají působnost v oblasti ochrany rostlin zemská ministerstva zemědělství a 16 rostlinolékařských služeb82. BMELV odpovídá zejména za přípravu a tvorbu národních právních předpisů a transpozici komunitárního práva. Ostatní spolkové úřady vykonávají odbornou působnost, svěřenou jim PflSchG. Do působnosti BVL spadá oblast přípravků na ochranu rostlin, zejména registrační řízení a vedení seznamů látek, které zákon předjímá. BVL sám však neprovádí všechny odborné činnosti související s registrací. JKI hodnotí účinnost přípravků na ochranu rostlin, snesitelnost na rostlinách, praktické využití a užitek nově registrovaného přípravku na ochranu rostlin. BfR hodnotí vliv na zdraví lidí a zvířat. Do procesu registrace je zařazen i Spolkový úřad pro životní prostředí, který hodnotí přípravky na ochranu rostlin s ohledem na jejich možné účinky na ekosystém. BVL pak hodnotí složení, chemické a fyzikální vlastnosti přípravků na ochranu rostlin podle postupů stanovených směrnicí 91/414/EHS. Činnosti spojené se správním řízení spadají do působnosti BVL, který uděluje registraci podle PflSchG. JKI se zabývá jinými aspekty rostlinolékařské péče: ochranou zdraví rostlin a mechanizačními prostředky. Do jeho působnosti spadá možnost nařídit rostlinolékařská opatření. JKI je národní institucí ve smyslu směrnice 2000/29/ES (tj. jako v České republice rostlinolékařská správa). JKI spolupracuje s rostlinolékařskými službami spolkových zemí. Výše uvedené činnosti vykonává na území ČR rostlinolékařské správa, včetně posuzování přípravků na ochranu rostlin v rámci ekosystému. Pouze toxikologický posudek vykonává ministerstvo zdravotnictví prostřednictvím Státního zdravotního ústavu. Registraci však uděluje rostlinolékařská správa.
6.3 Shrnutí Tento stručný exkurz právní úpravy rostlinolékařské péče ve SRN dokresluje kapitolu věnovanou vývoji de lege ferenda. Při přípravě budoucího národního rostlinolékařského zákona bude vhodné podrobit úpravu určitých institutů rostlinolékařská péče revizi. V tomto ohledu jsou zkušenosti ostatních zemí EU velmi důležité; právní úprava v SRN by v určitém ohledu mohla sloužit jako vzor. PflSchG je oproti rostlinolékařskému zákonu mnohem přehlednější. Za dobu působení v EU se v SRN vytvořily takové legislativní procesy, které umožňují úspěšněji transponovat 82
Žádná však nenese název Pflanzenschutzdienst. Např: v Sasku je to Sächsische Landesanstalt für Landwitschaft, in: Organisationsverzeichnis Pflanzenschutz 2008.
59
komunitární právo než v ČR. To platí zejména pro oblast opatření proti zavlékání a šíření škodlivých organismů. Máme za to, že německá stručná a rámcová úprava tohoto úseku rostlinolékařské péče je dostačující a mohla by být úspěšně využita i v podmínkách ČR. Rostlinolékařský zákon trpí příliš detailní právní úpravou, která by mohla být součástí prováděcího právního předpisu. Oblast přípravků na ochranu rostlin obsahuje ve SRN dobově podmíněné instituty. Po nabytí účinnosti nařízení o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh bude nutné tuto část zákona vypustit, neboť se na ni bude vztahovat komunitární úprava. Regulátory růstu a příměsi jsou v českém právu upraveny v jiných zákonech. PflSchG je velmi zajímavým vzorem co do tvorby procesních ustanovení v oblasti registrace přípravků na ochranu rostlin a vzájemného uznávání přípravků na ochranu rostlin. Oblast souběžných dovozů nereaguje v současnosti na recentní judikaturu ESD, avšak některé instituty jsou pro tvorbu zákona de lege ferenda bezesporu přínosem, zejména stanovení povinností dovozcům. Dle našeho pohledu nejvíce využitelná část PflSchG je úsek mechanizačních prostředků. Německá právní úprava doslova stojí na vrcholu mezi evropskými státy. Budoucí směrnice o trvalém používání pesticidů sice oblast aplikační techniky upravuje, ale německá právní úprava je daleko detailnější a přísnější, o její změně se neuvažuje. SRN je velice aktivní v expertní pracovní skupině SPISE, která usiluje o budoucí evropskou harmonizaci v oblasti kontroly technického stavu mechanizačních prostředků. De lege ferenda by se skupina SPISE měla přeměnit na pracovní skupinu Komise s cílem vytvořit jednotná kritéria pro uznávání způsobilosti mechanizačních prostředků v evropském prostoru. Institucionalizace rostlinolékařské péče v SRN odpovídá současným trendům vycházejícím z orgánů Komise. Zatímco v ČR je výkon odborných činností svěřen až na výjimky rostlinolékařské správě, je ve SRN rozdělen. Toto rozdělení má sice své logické opodstatnění, neboť přípravky na ochranu rostlin a opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů jsou dva do jisté míry zcela rozdílné obory, spojené pouze úsilím o ochranu zdraví rostlin. Na druhé straně není jisté, zda podřazením jedné části rostlinolékařské péče do tak široce zaměřené instituce jako BVL nebude mít v konečném důsledku stejné či ještě negativnější důsledky.V českém prostředí se po vzoru Komise i ostatních členských států důrazně zvažuje zřízení jednotné instituce, která by sdružovala všechny dozorové orgány, spojené úsilím o ochranu zdraví spotřebitele. V širším pohledu na rostlinolékařskou péči v SRN je nutné vyzdvihnout finanční, technické, věcné a personální vybavení spolkových institucí a jejich přínos nejen pro výkon
60
státní správy, ale rovněž pro vědecký obor rostlinolékařství. Z tohoto úhlu pohledu je příklad SRN pro Českou republiku doposud nedostižný.
61
Sedmá kapitola: Závěr Základním cílem předkládané diplomové práce je popis a rozbor platné právní úpravy rostlinolékařské péče v České republice a v komunitárním právu.
Rostlinolékařská péče zahrnuje v současnosti tři základní oblasti, které jsou upraveny právem. Jedná se o opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů, oblast přípravků na ochranu rostlin a oblast mechanizačních prostředků. Cílem současné rostlinolékařské péče je péče o zdraví rostlin. Tento pojem sám o sobě implikuje nejenom opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů, nýbrž – a fakticky převážně – prevenci. Historický exkurz vývoje právní úpravy rostlinolékařské péče ukázal na příkladech, že se nejstarší právní úprava rostlinolékařské péče v českém i komunitárním právu týkala pouze izolovaných škodlivých organismů a boje proti nim. V československém a později českém právním řádu byla rostlinolékařská péče až do roku 1996 součástí zákonů o rostlinné výrobě. Až etapa samostatných zákonů o rostlinolékařské péči se stala výrazem změny pojetí rostlinolékařské péče jako snahy o uchování zdraví rostlin. Zákon č. 147/1996 Sb. i současný rostlinolékařský zákon č. 326/2004 Sb. nejenže upravují všechny tři hlavní oblasti rostlinolékařské péče, nýbrž nahlížejí na rostlinolékařskou péči jako na obor, jehož význam není jen v relaci k rostlinné produkci. Rostlinolékařská péče je chápána jako jeden z podoborů veřejného práva, ve kterém se prolínají aspekty produkční, ekologické i medicínské, aniž však je nějaký z nich vyzdvihován jako nejdůležitější. Změna pojetí rostlinolékařské péče z pouhého systému opatření proti škodlivým organismům k předcházení
je spojena s mezinárodním a komunitárním fytosanitárním
právem. Obsah rostlinolékařské péče není ze své podstaty vázán na hranice jednotlivých států; v oblasti rostlinolékařské péče je proto mezinárodní spolupráce nezbytnější než v oblastech jiných. Na evropském kontinentě to byla odborná organizace EPPO, která koncem šedesátých a v sedmdesátých letech dvacátého století stála u zrodu této spolupráce. K nejdůležitějším počinům této organizace patří vytvoření seznamů a popisu škodlivých organismů, vyskytujících se v Evropě. Na tomto odborném fóru participovaly země socialistické i kapitalistické soustavy bez rozdílu a používaly jednotné vědecké metody. Výsledky spolupráce evropských států v oblasti škodlivých organismů byly využity jako základ komunitární právní úpravy rostlinolékařské péče, která se vyvíjí od poloviny
62
sedmdesátých let dvacátého století. Komunitární úprava rostlinolékařské péče již od svého počátku vnímá rostlinolékařskou péči jako úsilí o zdraví rostlin. Komunitární právo tedy vyzdvihuje prevenci proti šíření a zavlékání škodlivých organismů namísto jejich eradikace. Současný komunitární systém opatření proti šíření a zavlékání škodlivých organismů je založen především na systému kontrol. Jedná se o kontrolu vnitrostátní (intrakomunitární) produkce a kontrolu dovážených rostlin a rostlinných produktů. Po zavedení jednotného trhu se vnitrostátní produkce rozšířila na celé území Společenství, a z tohoto důvodu byl zaveden systém rostlinolékařských pasů. Do doby zavedení jednotného trhu probíhal rovněž mezi členskými státy Společenství dovoz rostlin a rostlinných produktů. Systém rostlinolékařských pasů spočívá na seznamu rostlin a rostlinných produktů (dnes součást přílohy V části A směrnice 2000/29/ES), které jím musí být při jejich přemístění opatřeny. Předmětná směrnice obsahuje rovněž seznam rostlin a rostlinných produktů, které musí být při dovozu do Společenství opatřeny osvědčením o zdraví rostlin, tzv. fytoosvědčením. Komunitární systém spočívá v oblasti boje proti šíření a zavlékání škodlivých organismů rovněž na vytvoření tzv. chráněných zón, kde platí ještě přísnější podmínky co do přemístění určitých rostlin a rostlinných produktů. Systematizace škodlivých organismů je součástí příloh I a II předmětné směrnice. Naopak vývozu rostlin a rostlinných produktů nevěnuje zmíněná směrnice žádnou pozornost, vývoz zůstává i nadále v kompetenci členských států EU. Oblast přípravků na ochranu rostlin do komunitárního práva přibyla až se vznikem jednotného trhu. Směrnice 414/91/EHS, o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh, přináší dvoukolejný systém: zatímco zapsání účinné látky přípravku na ochranu rostlin do přílohy č. 1 směrnice podléhá rozhodnutí Komise, je povolování jednotlivých přípravků na ochranu rostlin ponecháno členským státům EU. Součástí přílohy předmětné směrnice jsou však harmonizované metody hodnocení pro povolování přípravků na ochranu rostlin i jejich následnou kontrolu, včetně použití, proto se v současnosti jedná i v této oblasti vlastně o harmonizovanou úpravu. Komunitární úprava přípravků na ochranu rostlin předjímá přezkoumávání starých účinných látek. Za určitých podmínek je možné rovněž vzájemné uznání povolených přípravků na ochranu rostlin. Zmíněné dvě části tvoří evropský systém rostlinolékařské péče, který Česká republika vstupem do EU přejala. Vnitrostátní úprava tak ve své většině implementuje ustanovení předmětných
komunitárních
právních
norem.
Neharmonizovaná
národní
úprava 63
rostlinolékařské péče se v české variantě týká vedle výkonu státní správy a sankčních ustanovení zejména oblasti dalších prostředků na ochranu rostlin, mechanizačních prostředků, souběžných dovozů přípravků na ochranu rostlin a odborné způsobilosti pro výkon rostlinolékařských činností. Základem českého rostlinolékařského zákona je tedy harmonizovaná komunitární úprava rostlinolékařské péče. Hmotněprávní ustanovení odpovídají smyslu evropského práva a zákon tak implementuje předmětné směrnice. Z rozboru platné právní úpravy jednoznačně vyplynulo, že základním nedostatkem této právní normy jsou její nedostatečně propracovaná a chybějící procesněprávní ustanovení. Rostlinolékařská péče je velmi specifickým oborem, procesní ustanovení by měla reagovat právě na tyto specifika a být provázána s hmotněprávními ustanoveními. Při výkonu státní správy se v rostlinolékařské oblasti z důvodu absence jakéhokoliv svébytného procesu postupuje podle obecných předpisů (např. správní řád a zákon o státní kontrole), které však ne vždy obsahují instituty, které by takto specifický obor potřeboval (např. lhůty k přerušení řízení v oblasti povolování přípravků na ochranu rostlin). Na základě analýzy platné právní úpravy rostlinolékařské péče považujeme za nejdůležitější aplikační problémy rostlinolékařského zákona:
•
nejednotnou a roztříštěnou úpravu státního dozoru
•
nedostatečnou specifikaci náhrad za odebrané vzorky
•
nejednotný vztah mezi úředním a mimořádným rostlinolékařským opatřením
•
nedostatečně specifikovanou náhradu škody za mimořádné rostlinolékařské opatření.
V oblasti správního trestání se rostlinolékařský zákon řadí bohužel mezi ty normy, které neodpovídají smyslu čl. 6 EÚLP. De lege ferenda bude nutné všechny výše uvedené nedostatky změnit a v zákoně upravit. K tomuto účelu je možné využít připravované komunitární normy, které budou muset být implementovány do českého právního řádu. Předpokládá se, že oblast přípravků na ochranu rostlin by měla být v dohledné době upravena nařízením o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. Dále je v komunitárním právu připravována směrnice o trvalém použití pesticidů, tak aby spolu s předmětným nařízením mohly společně nabýt účinnosti, neboť tyto právní normy jsou vnitřně provázány. Tato připravovaná směrnice zahrnuje tu základní část rostlinolékařské
64
péče, která v minulosti nikdy nebyla upravena komunitárním právem. Mechanizační prostředky, slovy předmětné směrnice „aplikační technika“, tak získají více než třicet let po harmonizované úpravě oblasti škodlivých organismů komunitární rámec pro své použití. Tyto změny budou mít dozajista vliv na rostlinolékařský zákon a znamenají do jisté míry „revoluci“ v rostlinolékařské oblasti. De lege ferenda se tak uvažuje o nahrazení současného rostlinolékařského zákona zákonem novým. V současnosti je výkonem státní správy v oblasti rostlinolékařské péče pověřena v prvním stupni Státní rostlinolékařská správa. Po vzoru komunitární úpravy i některých národních úprav jednotlivých členských států, například SRN, bude od 1. ledna 2010 výkonem státní správy pověřena organizace Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, ke kterému se Státní rostlinolékařská správa připojí. Vznikne tak jednotná instituce zabývající se všemi aspekty rostlinné produkce.
Další cíl práce předkládané práce spočívá v představení rostlinolékařské péče jako součásti různých oborů. Tradičně je tato oblast zařazována do resortu zemědělství. Z důvodu změny pojetí zemědělství se změnil i pohled na rostlinolékařskou péči jako takovou. Na úsilí o zdraví rostlin, coby hlavní cíl rostlinolékařství, je možné nahlížet z mnoha úhlů: z oblasti zemědělství, ekologie a rovněž humánní medicíny. Zdraví rostlin totiž nepřímo ovlivňuje v rámci potravinového řetězce zdraví lidí. Tím se však rostlinolékařská péče jako obor nevyčerpává, neboť se za rostlinu považují i například dřeviny, které s bezpečností potravin nesouvisejí. Rostlinolékařská péče si tak vedle průnikových oblastí zachová a bude i v budoucnu zachovávat určitá specifika. Odborné mezinárodní rostlinolékařské organizace, zejména IPPC, širokou měrou ovlivňují v současnosti mezinárodní obchod. Po vytvoření Světové obchodní organizace WTO získala IPPC specifický význam: do této doby sice nejvyšší odborná organizace rostlinolékařství, avšak produkující pouze nezávazné a právně nevynutitelné odborné standardy, se propojením s Dohodou o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření stala důležitým aktérem v oblasti mezinárodního obchodu. Její odborné standardy získaly takovou vážnost, že jsou dnes de facto celosvětově dodržovány. Fórum IPPC je rovněž používáno pro předběžné projednání sporů v rámci WTO.
Práce usilovala rovněž o to, představit rostlinolékařskou péči veřejnosti, neboť v České republice není tato oblast v obecném povědomí. Máme za to, že se podařilo právní úpravu tohoto specifického oboru popsat v celé jeho šíři a snad tak vzbudit zájem o tuto 65
problematiku. Máme za to, že oblast rostlinolékařské péče je z právního hlediska de lege lata a zejména pro budoucnost, v prolínání národních, mezinárodních a komunitárních aspektů, velmi zajímavá a snad dokonce až „napínavá“.
66
Seznam použité literatury 1. 2. 3. 4. 5.
Damohorský, M.: Mezinárodní právo životního prostředí, IFEC, Beroun, 2008. Damohorský, M.: Právo životního prostředí, C.H.Beck, Praha, 2007. Damohorský, M.: Zemědělské právo: učební pomůcka, IFEC, Praha, 2001. Hendrych, D.: Správní právo Obecná část, C.H.Beck, Praha, 2006. Jaskola, D.: Ein Leitfaden zur Geschichte der Phytomedizin und der Organisation des Deutschen Pflanzenschutzes, in: Mitteilungen aus der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirstschaft, Heft 348, Berlin Dahlem 1998, str. 13. 6. Kol: Bericht der Komission an das Europäische Parlament und den Rat, Kom(2001) 444, Brusel, 2001. 7. Kol: Expert working group on plant protection products, parallel import and rules relative to (re)packaging and other connected issues”, Paříž, 2007. 8. Kol.: Guide to the International Plant Protection Convention, IPPC, Rome, 2000. 9. Kol: Komentář k zákonu č. 147/1996 Sb., o rostlinolékařské péči a změnách některých souvisejících zákonů, ÚZPI, Praha, 2000. 10. Kol: Ochrana životního prostředí ČR se zaměřením na zemědělství, UZPI, Praha, 2006. 11. Kol: Organisationsverzeichnis Pflanzenschutz, BMELV, Berlin, 2008. 12. Kůdela, V: Rostlinolékařské právní normy v českých zemích a jejich historický vývoj, ÚZPI, Praha, 1997. 13. Kůdela, V.: Nástin dějin institualizace rostlinolékařství v českých zemích 1899-1999, Praha, 2000. 14. Overview of the state of main works in DG Health and Consumer Protection D.3 with Regard to the Implementation of Directive 91/414/EEC, Brussels, 2007. 15. Potočný, M., Ondřej, J.: Mezinárodní právo veřejné, C.H.Beck, Praha, 2007. 16. Scott, J.: The WTO Agreement Sanitary and Phytosanitary Measures, Oxford University Press, Oxford, 2007. 17. Šturma, P.: Mezinárodní právo životního prostředí, IFEC, Beroun, 2008. 18. Táborský, V.: Rostlinolékařství, CREDIT, Praha, 1997. 19. Talich, P., Zbuzek, B.(ed.): Rostlinolékařská služba v České republice, Státní rostlinolékařská správa, Praha, 2006. 20. Talich, P., Zbuzek, B., Potoček, J., Dvořák, M.: Deset let Státní rostlinolékařské správy jako součást historie rostlinolékařství na území České republiky, Státní rostlinolékařská správa, Praha, 2007. 21. Tichý, L., Arnold, R.: Evropské právo, C.H.Beck, Praha, 2006. 22. Unger, J.G.: Etwicklung von Pflanzenquarantäne und Regelungen zur Pflanzengesundheit und der staatliche Organisation in Deutschland, in: Mitteilungen aus der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirstschaft, Heft 348, Berlin Dahlem 1998, str. 89-115. 23. Vedral, J.: Správní řád, Komentář, Polygon, Praha, 2006.
Internetové odkazy www.bmelv.de www.bvl.bund.de www.eppo.org 67
www.eurlex.europa.eu www.europa.eu www. europa.eu/food/plant/index_en.htm www.fao.org www.ippc.int www.jki.bund.de www.lfl.bayern.de www.mze.cz www.phytomedizin.org www.srs.cz www.wto.org
68
Zusammenfassung Die vorgelegte Diplomarbeit bemüht sich darum, die Etwicklung der Rechstsregelung der Phytomedizin innerhalb der Tschechischen Länder wie der Europäischen Union zu zeigen. Die Arbeit ist in drei, bzw. fünf zusammenhängenden Kapiteln gegliedert: das erste beschäftigt sich mit der historischen Rechtsregelung der Phytomedizin in Tschechien seit dem 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart. Das zweite Kapitel beschreibt das geltende Rechtssystem in der Phytomedizin und das dritte versucht, die Entwicklung de lege ferenda anzudeuten. Die rechtliche Regelung der Phytomedizin entwickelte sich innerhalb Tschechiens seit ihren Anfängen durch einzelne Rechtsnormen, die konkrete Schädlinge bekämpften, über die Rechtsnormormen der Pflanzenproduktion zu den spezialisierten, selbständigen Normen wie heute. Die Anfänge der komunitären Regelung dieses Faches sind mit der Aktivität der fachlichen internationalen Organisationen verbunden. Eine wichtige Rolle innerhalb des sämtlichen europäischen Kontinents ist der Organisation EPPO zuzuordnen. Durch die Liste der europäischen Schädlinge und durch die EPPO-Methodiken wurden die Regelungen im Bereich des Kämpfes gegen die Schadorganismen im europäischen Raum weit vereinheitlicht. Die EPPO-Koordinationsversuche standen als Anfang der harmonisierten Regelung innerhalb der EU, die erst später bis zu heutigem komunitären System erweitert wurden. Nach der Revolution 1989 bemühte sich die Tschechische Republik, der EU beizutreten, was im Jahr 2004 Realität wurde. Die Tschechische phytomedizinische Legislative musste dabei die komunitäre Rechtsregelung implementieren. Seit dem Erlassen des Gesetzes 326/2004 GBl., über Phytomedizin, gibt es nur wenige spezifisch nationale Regelungen innerhalb des EU-Systems der Phytomedizin. Zu diesen gehören hauptsächlich die „Parallelimporte der Pflanzenschutzmittel“ und die Regelung der „Aplikationstechnik“. De lege ferenda kommt zu einer gro3en Änderung, denn das zweitgrösste Gebiet der Phytomedizin – die Pflanzenschutzmittel – wird durch eine Europäische Verordnung geregelt, die im gesammteuropäischen Raum unmittelbar wirksam werden wird. Im Hinsicht darauf, wird ein neues Nationalgesetz vorbereitet werden, dass praktisch nur Regelungen gegen die Schadorganismen regeln wird. In diesem neuen Gesetz werden wohl die Aplikationsprobleme des heutigen Gesetzes beseitigt, die vor allem den mangelhaften Prozess betreffen.
69
