The Long & Winding Road. Beleidsvorming op het gebied van Externe Veiligheid

The Long & Winding Road Beleidsvorming op het gebied van Externe Veiligheid

Nibra/NSOB Master of Crisis and Disastermanagement leergang 6 Corné de Swart April 2006

Voorwoord In 1970 brachten de Beatles het album “Let it be” uit. Eén van de mooiste nummers op dit album is “The Long & Winding Road”. Naast het feit dat het een bijzonder mooi lied is, betekent de titel nog meer voor mij. De titel van de scriptie “The Long & Winding Road” symboliseert een drietal zaken. De eerste is de wijze waarop beleid op het gebied van externe veiligheid tot stand lijkt te komen. Dit is mijn feitelijke onderzoek. Ten tweede staat het model voor het proces dat ik zelf doorlopen heb om deze scriptie tot een goed eind te brengen. Tenslotte stond deze titel op het nagedachtenisprentje van Kees Caspers. Hij was in 2004 raadslid in de gemeente Gilze en Rijen. Zijn enthousiasme over mijn plan om voor mezelf te beginnen heeft mij bijzonder gestimuleerd. Kees Caspers overleed plotseling op 19 januari 2005 op 43-jarige leeftijd. Cees bedankt! Op zich ben ik niet zo’n modellenman. Tijdens de opleiding stelde ik aan Jouke de Vries de vraag wat de zin was van zijn werk als bestudeerder van bestuurders. Ik vond het te gemakkelijk om te kijken naar de politiek, dit te beschrijven in modellen en vervolgens weer naar de politiek te kijken en te concluderen dat het model juist is. Later tijdens mijn binnenlandstage bij het Ministerie van VROM ben ik in aanraking gekomen met de praktijk van zijn studie. Ik besloot zelfs om de commandeursscriptie te wijden aan een beleidsproces. Het onderwerp zou gaan over de beleidsvorming rond externe veiligheid. Ik vond dat ik iets moois had ontdekt, dat wellicht nog nauwelijks in bestuurskundeland aan de hand was geweest. Een gezamenlijk rapport van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad bleek de basis te zijn voor beleid dat door de beleidsambtenaren verder uitgewerkt werd. Jouke de Vries boekte een grote overwinning op mij toen ik hem om raad vroeg. Hij wees me de juiste weg in het modellenland en heeft me zo een heel eind de goede kant uit geholpen. Jouke bedankt! Tevens bedank ik mijn geduldige begeleider Hans van de Kar. Op gezette tijden wist hij de overmaat aan informatie in mijn hoofd in de richting van dit eindproduct te sturen. Daarnaast voegde hij er nog relevante links aan toe. Hans bedankt!

Corné de Swart April 2006

2

Samenvatting In Nederland is de aandacht voor risico’s in de leefomgeving toegenomen sinds de ramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam. Als gevolg van de maatschappelijke onrust na deze incidenten heeft de overheid zich ten doel gesteld om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Uit nogal wat onderzoek bleek dat het vertrouwen in de overheid als risicoregulator niet meer aanwezig was. Eén van de deelgebieden van de integrale veiligheid is de externe veiligheid. Dit deelgebied wordt in de praktijk als volgt afgebakend. Bij externe veiligheid gaat het om de risico’s die worden veroorzaakt door het gebruik, de opslag en de productie van gevaarlijke stoffen, het transport van deze gevaarlijke stoffen en het gebruik van luchthavens. In totaal hebben vijf departementen raakvlakken met externe veiligheid. Dit zijn de ministeries van VROM, V&W, BZK, SZW en EZ. In de zogenaamde septemberbrief heeft het kabinet zijn standpunt over externe veiligheid weergegeven. De coördinerende rol op dit gebied heeft het kabinet gelegd bij de minister van VROM. De afzonderlijke departementen bleven echter wel de eigen verantwoordelijkheid houden. De toegenomen aandacht voor externe veiligheid heeft tot een groot aantal acties geleid. De vraag die, gelet op het voorgaande, mag worden gesteld is de volgende: Hoe komt beleid op het gebied van externe veiligheid tot stand? Om deze vraag te kunnen beantwoorden is eerst gekeken hoe de samenleving tegen risico’s aankijkt en hoe de overheid hiermee in het verleden is omgegaan. Hieruit blijkt dat de Duitse socioloog Beck al in 1986 beschreef dat we in een risicomaatschappij terecht zijn gekomen. Zijn theorie is gebaseerd op het idee dat de sociale conflicten in onze samenleving steeds minder over de verdeling van welvaart gaan, maar in toenemende mate over de verdeling van risico’s, over verantwoordelijkheidsvragen bij gevolgen van catastrofes en over de vraag wie mag beslissen wie welke risico’s mag lopen. Zowel uit onderzoeken van de Stichting Natuur en Milieu als van het Sociaal Cultureel Planbureau blijkt dat de oplossing voor het legitimiteitprobleem van de overheid vooral ligt op het communicatieve vlak in combinatie met doeltreffende beleidsmaatregelen. De geschiedenis van het beleidsterrein leert dat net na 1800 de eerste vorm van externe veiligheidsbeleid is ontstaan. Het is altijd echter een onderdeel geweest van de milieuwetgeving. Pas na de vuurwerkramp in Enschede is het beleidsterrein in een stroomversnelling gekomen. Zowel het Nationaal Milieubeleidsplan 4 als de Septemberbrief beschrijven de maatregelen die het kabinet wil nemen. Als gevolg hiervan is bij het Ministerie van VROM de directie Externe Veiligheid opgericht. Bij deze directie ligt de verantwoordelijkheid voor het externe veiligheidsbeleid binnen VROM. Het idee is dat door de grote aandacht voor externe veiligheid het beleidsvormingsproces efficiënt en integraal zou moeten zijn. Om het beleidsvormingsproces te verklaren is eerst een drietal beleidsvormingstheoriën beschreven. Ten eerste wordt het Beleidsvormingsproces geschetst zoals dat door Bovens et al is beschreven. Zij gaan uit van een analytische visie en een politieke. De analytische visie beschrijft beleidsvorming als zich opeenvolgende fasen. Zowel de politieke visie als de overige theorieën gaan uit van een proces in rondes. Vervolgens wordt in de Netwerktheorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof uitgelegd hoe beleidsvorming als proces kan worden beschouwd. Als derde theorie is gekeken naar Bureaupolitiek. Ook deze is beschreven door Bovens et al. Bureaupolitiek heeft een aantal kenmerken die overeen komen met die van de netwerktheorie. Het grootste gevaar van bureaupolitiek is dat dit kan ontaarden in bureaupolitisme. Deze pervertering van bureaupolitiek heeft er een negatieve lading aan gegeven. 3

Om het beleidsproces te kunnen verklaren is gekeken naar twee casussen. De eerste casus behandelt de interdepartementale beleidsvisitatie die in 2003-2004 is gehouden. Een werkgroep zelfevaluatie en een visitatiecommissie hebben het interdepartementale beleidsproces op het gebied van externe veiligheid tegen het licht gehouden. De tweede casus beschrijft de totstandkoming van het rapport Verantwoorde Risico’s, Veilige Ruimte. Dit is een gezamenlijke uitgave van de VROM-raad en de raad van V&W. De raden willen met dit advies een extra impuls geven aan de samenhang tussen externeveiligheidsbeleid en ruimtelijk beleid. Wanneer de twee casussen beschouwd worden met behulp van de kenmerken van de drie theorieën over beleidsvorming, dan blijkt de theorie van de bureaupolitiek het beste de werkelijkheid te beschrijven. Het beleidsproces is een middel om doeleinden te realiseren. Eén belangrijk doel is het herstel van het vertrouwen in de overheid. Geconcludeerd wordt dat de burger nauwelijks op de hoogte is gebracht van de ontwikkelingen. Als er nieuwe beleidsmaatregelen komen, is de aanleiding al weer lang vergeten. Daarnaast had de politiek het probleem echt aan kunnen pakken in 2001. Bij het tot stand komen van het NMP4 was er een “window of opportunity” om het beleidsveld externe veiligheid onder te brengen bij één minister. Dit is niet gebeurd, de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden is in stand gelaten. De slotconclusie is dan ook dat, vooral vanwege de bureaupolitiek, de kans erg klein is dat de beleidsvorming op het gebied van externe veiligheid leidt tot een herstel van het vertrouwen van de overheid. Het beleidsterrein lijkt niet interessant genoeg voor de burger. Veelzeggend is de constatering dat in de afgelopen periode (2004-2005) de discussie over de bedreiging van de gezondheid en de ruimtelijke ordening door fijn-stof de boventoon voerde. Over externe veiligheid hoorde je bijna niemand meer.

4

Inhoudsopgave Voorwoord……………………………………………………………………... 2 Samenvatting............................................................................................ 3 Inhoudsopgave………………………………………………………………...5 1 Inleiding……………………………………………………………………. 6 1.1 Aanleiding……………………………………………………………… 6 1.2 Probleemstelling………………………………………………………. 7 1.3 Afbakening……………………………………………………………... 8 1.4 Leeswijzer……………………………………………………………… 9 2

Externe veiligheid…………………………………………………………10 2.1 De geschiedenis van het beleidsterrein…………………………….. 10 2.2 Definitie Externe Veiligheid…………………………………………... 12 2.3 Samenleving en Externe Veiligheid…………………………………. 13 2.3.1 Beck……………………………………………………………… 13 2.3.2 Stichting Natuur en Milieu …………………………………….. 13 2.3.3 Sociaal Cultureel Planbureau…………………………………. 14 2.4 Openbaar Bestuur en Externe Veiligheid: een reflectie……………14

3

Actoren bij de beleidsvorming op EV-gebied………………………..16 3.1 betrokken departementen bij externe veiligheid …………………... 16 3.2 VROM: een coördinerende rol……………………………………..... 17 3.3 V&W: luchtvaart en vervoer gevaarlijke stoffen……………………. 18 3.4 BZK: rampenbestrijding……………………………………………..... 19 3.5 SZW: veiligheid werknemers……………………………………….... 19 3.6 EZ: afweging veiligheid, ruimte en economie…………………….... 20

4

Theoretisch kader………………………………………………………... 21 4.1 Beleidsvormingsprocessen…………………………………………... 21 4.2 Netwerktheorie………………………………………………………… 23 4.2.1 kenmerken van een netwerk…………………………………... 23 4.2.2 besluitvormingsprocessen in netwerken……………………... 24 4.2.3 sturing in netwerken……………………………………………..25 4.3 Bureaupolitiek…………………………………………………………..25 4.4 Operationalisering van de theorie…………………………………… 27

5

Casuïstiek…………………………………………………………………. 29 5.1 Casus interdepartementale beleidsvisitatie………………………… 29 5.1.1 Interdepartementale werkgroep zelfevaluatie……………….. 30 5.1.2 Visitatiecommissie……………………………………………… 30 5.1.3 Rapport zelfevaluatie EV………………………………………. 30 5.1.4 Rapport visitatie EV……………………………………………. 35 5.2 Casus rapport VROM-raad en raad van V&W……………………... 36

6

Analyse van casuïstiek………………………………………………….. 39 6.1 Beleidsvormingsprocessen…………………………………………... 39 6.2 Netwerktheorie………………………………………………………… 40 6.3 Bureaupolitiek…………………………………………………………..41

7

Nabeschouwing en conclusies…………………………………………43

Literatuurlijst…………………………………………………………………...46 Lijst van relevante gesprekken……………………………………………….. 48 Lijst van gebruikte afkortingen………………………………………………... 49 5

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Onderdeel van de opleiding tot Master of Crisis and Disastermanagement (MCDm) is een stage in Nederland. Mijn stage heb ik doorlopen bij de directie Externe Veiligheid bij het ministerie van VROM. Gedurende de drie weken die ik in ‘Den Haag’ heb vertoefd is er een bestuurlijke wereld voor me open gegaan. Ik kon terecht bij directeuren van directies van andere departementen, ik heb gesproken met politici, heb gesprekken gehad met diverse medewerkers binnen VROM en heb veel gelezen. In die tijd heb ik me een beeld kunnen vormen hoe het er op een ministerie aan toe gaat. Tijdens mijn stage werd steeds duidelijker dat het in ‘Den Haag’ helemaal niet allemaal koek en ei is. Mijn ideaalbeeld van een effectieve en efficiënte rijksoverheid, ten dienste van de burgers, heb ik moeten bijstellen. Er waren zuilen, er was verkokering, er was strijd binnen de departementen en er was strijd tussen de departementen. Gedurende de MCDm opleiding zijn diverse docenten ingegaan op politiek-bestuurlijke verhoudingen, op procesmanagement, op strategisch leiderschap, etc. Hierbij is vaak aan de orde gekomen hoe beleid in ‘Den Haag’ tot stand komt en hoe de operationele diensten hiermee om kunnen gaan. Hierbij wordt het beeld geschetst van een politiek systeem waar besluiten worden genomen die meestal niet altijd voldoen aan onze technische rationaliteit. Nederland heeft echter aan het begin van deze eeuw twee rampzalige incidenten meegemaakt. Zowel de vuurwerkramp in Enschede als de nieuwjaarsbrand in Volendam hebben het vertrouwen in de overheid als regulator voor de veiligheid in grote mate geschaad. Het kabinet heeft zich daarna tot doel gesteld om dit vertrouwen terug te winnen. Hier ligt de aanleiding tot mijn onderzoek. Ik wil nagaan op welke wijze het beleid op het gebied van veiligheid tot stand komt en of die wijze van beleidsvorming bijdraagt aan het herwinnen van het vertrouwen. Een onderdeel van de integrale veiligheid betreft de externe veiligheid. Ik beperk me hier tot het onderdeel externe veiligheid. Dit beleidsterrein is vanuit de geschiedenis gebaseerd op het beheersen van de risico’s die worden veroorzaakt door de omgang met gevaarlijke stoffen. Dit leidt tot de volgende twee problemen: 1) Er zijn maar liefst vijf ministeries die met externe veiligheid te maken hebben. Op de meeste van deze ministeries speelt externe veiligheid geen rol van betekenis. Hierdoor is externe veiligheid ondergeschikt gebleven aan de kerntaken van de desbetreffende ministeries. Er is niet één minister die de verantwoordelijkheid draagt over het beleidsterrein; 2) Vanuit de definitie maakt externe veiligheid maar een klein deel uit van de totale (integrale) veiligheid. Integrale veiligheid staat nu volop in de belangstelling. Hierbij ligt de nadruk veelal op de sociale veiligheid. Problemen met hangjongeren, drugsoverlast en zelfs hondenpoep voeren daarbij de boventoon. Externe veiligheid heeft een hoog technocratisch en abstract karakter en wordt daardoor moeilijk begrepen door zowel de politici als de burgers. Externe Veiligheid (EV) is niet het exclusieve domein van VROM. In totaal hebben vijf departementen directe raakvlakken hiermee. In de zogenaamde septemberbrief1 wordt geschetst hoe het kabinet zich voorneemt het externe veiligheidsbeleid in de komende jaren te gaan voeren. Na de rapporten van de commissie Oosting en de commissie Alders heeft de minister van VROM de coördinatie op het gebied van EV gekregen. Hiertoe is binnen VROM de projectdirectie Externe Veiligheid opgericht. In totaal werken hier meer dan dertig 1

Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001

6

mensen aan externe veiligheid. Het ligt dan ook voor de hand dat deze directie zou moeten zorgen voor de beleidsvorming. Tijdens mijn stage heb ik kennis genomen van twee relevante projecten met een directe link naar mijn onderzoeksgebied. De eerste was het rapport ‘Verantwoorde risico’s, veilige ruimte’ opgesteld door de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad2. In dit rapport adviseren de gezamenlijke raden hoe omgegaan zou kunnen worden met de huidige problematiek rond externe veiligheid. Het tweede relevante project was de interdepartementale beleidsvisitatie3, waarbij de directie Externe Veiligheid in het bijzonder en externe veiligheid in het algemeen aan een beoordeling van het beleidsproces was onderworpen. Een van de uitkomsten van de beleidsvisitatie was de constatering dat de directie EV weinig beleid zelf initieerde. De initiatieven kwamen veel meer van degenen die het meeste last hadden van de starre en technocratische normen, zoals gemeenten. De directie zorgde wel voor het op een pragmatische wijze zoeken naar oplossingen voor EV-vraagstukken. Met een bestuurskundige4 (Jouke de Vries) heb ik gesproken over het rapport van de gezamenlijke raden. Ik merkte dat het rapport in goede aarde was gevallen bij diverse politici5 en dat de EV-betrokkenen bezig waren om de voorstellen van de raden uit te werken. Op zich vreemd dat een instituut als een adviesraad, die bovendien bijna afgeschaft6 was, nu met baanbrekende voorstellen voor beleidsvernieuwing komt. Politiek is een proces van wheelen en dealen, waarbij de uitkomst vaak onzeker is. Op een aantal vlakken is een dergelijk proces wel voor te stellen. Dat is wat moeilijker voor het onderdeel ‘veiligheid’. Je mag er toch als burger wel van uit gaan dat veiligheid een primaire taak voor de overheid is en dat daarbij geen concessies worden gedaan. Niets is minder waar, ook veiligheid onttrekt zich niet aan de politieke realiteit. Alle systeemkenmerken van politieke besluitvorming zullen dus ook op het gebied van veiligheid van toepassing zijn. Met dit onderzoek ga ik na met welk model van beleidsvorming de huidige wijze waarop het beleid tot stand komt te verklaren is. 1.2

Probleemstelling

Het kabinet heeft veiligheid tot een speerpunt gemaakt. De volgende passages komen uit het Nationaal Milieubeleidsplan 4. Dit plan is in juni 2001 door het kabinet vastgesteld. De vraag welke risico’s we accepteren met betrekking tot calamiteiten is door de recente ramp in Enschede opnieuw actueel geworden. Er is behoefte aan herbezinning. Zijn de risico’s niet te groot? Staan ze nog wel in verhouding tot het maatschappelijke nut? Uiteindelijk horen dergelijke vragen onderwerp te zijn van een politieke afweging. In reactie op de rapportage van de Commissie onderzoek vuurwerkramp onderschrijft het kabinet de mening van de Commissie dat het externe veiligheidsbeleid op rijksniveau meer aandacht behoeft.7 Hoe komt deze politieke afweging tot stand?

2

Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003 3 Interdepartementale Beleidsvisitaties, Rapport Werkgroep Zelfevaluatie en Rapport Visitatiecommissie 4 Gesprek met Jouke de Vries op 10 maart 2004 5 Onder andere in een gesprek met Godelieve van Heteren op 10 maart 2004 6 Jouke de Vries, gesprek op 10 maart 2004 7 NMP4 H.9 pag 161

7

In reactie op de vuurwerkramp in Enschede en het rapport van de Commissie Oosting heeft het kabinet aangekondigd van het externe veiligheidsbeleid een topprioriteit te maken. De minister van VROM heeft de coördinerende rol inzake dit beleid op Rijksniveau.8 Is een coördinerende rol wel voldoende om de topprioriteit waar te maken? Herbezinning op de risico’s gaat vooral over de vraag in welke omvang een ramp, gegeven de kans daarop, nog aanvaardbaar is. Het gaat daarbij om een politieke afweging van de risico’s tegen de maatschappelijke baten en andere kosten van een risicovolle activiteit. Als de maatschappelijke baten van een activiteit groot zijn, kunnen de bijbehorende risico’s eerder worden geaccepteerd dan wanneer deze gering zijn.9 Maar wat vinden burgers eigenlijk van zo’n risico-acceptatie? De overheid én de burger moeten zicht hebben op potentieel gevaarlijke activiteiten. De burger heeft recht op transparante informatie over veiligheidsrisico’s in zijn woon- en werkomgeving. Om die duidelijkheid te bieden komt er een registratieplicht voor risicosituaties, terwijl ook het recht op deze informatie wettelijk beter zal worden geregeld.10 De voorgaande drie vragen gaven mij aanleiding tot de volgende centrale vraag: Hoe komt beleid op het gebied van externe veiligheid tot stand? Daarbij formuleer is de volgende deelvragen: Wat is externe veiligheid en is er dan iets als interne veiligheid of is het een onderdeel van integrale veiligheid? Hoe staan de burgers tegenover risico’s en hoe de overheid? Hoe is het onderdeel EV in Den Haag gepositioneerd? Welke departementen spelen er nu allemaal een rol op dit gebied? Welke theorieën zijn er voor beleidsvorming en kan met behulp hiervan de geconstateerde wijze van beleidsvorming op EV-gebied verklaard worden? 1.3

Afbakening

In dit onderzoek ga ik voornamelijk in op de periode 2002-2003. Het betreft de periode tussen het vaststellen van het NMP4 en mijn aanwezigheid bij de Directie Externe Veiligheid. Dit was net de periode waarin het momentum aanwezig was om te komen tot nieuw beleid. Deze beperking betekent dat de resultaten van het nieuwe beleid nog niet zichtbaar waren voor de burgers. Daarnaast beperk ik me tot de behandeling van een tweetal casussen. De eerste casus, namelijk de interdepartementale beleidsvisitatie, geeft het antwoord op de vraag op welke wijze het beleid tot stand komt. De tweede casus, het rapport van de gezamenlijke raden van VROM en V&W, levert een bevestiging van de conclusies uit de eerste casus. Om de centrale vraag goed te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk om het beleidsproces te analyseren met een aantal beleidsmodellen. Ik heb gekozen voor de beleidsvorming zoals deze door Bovens et al11 wordt geschetst. Een ander model is de netwerktheorie, die door De Bruijn en Ten Heuvelhof12 is beschreven. De laatste theorie is de

8

NMP4 H.9 pag. 167 NMP4 H.9 pag. 168 NMP4 H.9 pag. 172 11 Bovens et Al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001 12 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999 9

10

8

bureaupolitiek, ook door Bovens et al13 beschreven. Door te kijken naar de kenmerken van de drie beleidsvormingsmodellen en deze te vergelijken met de geconstateerde kenmerken van het huidige beleidsproces kan dit proces wellicht verklaard worden. Uit de verklaring van het beleidsproces komen conclusies en aanbevelingen. 1.4

Leeswijzer

Hoofdstuk 1 betreft de inleiding met daarin de aanleiding tot het onderzoek en de probleemstelling. In hoofdstuk 2 worden de geschiedenis van het beleidsterrein en de definitie van externe veiligheid beschreven. Daarnaast komen de relaties tussen samenleving en openbaar bestuur op het terrein van externe veiligheid aan bod. In hoofdstuk 3 zijn de betrokken departementen op het gebied van externe veiligheid beschreven. De drie theoretisch modellen: beleidsvorming, netwerktheorie en bureaupolitiek worden uitgewerkt in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 komen de casus van de interdepartementale beleidsvisitatie en de casus van het rapport van de gezamenlijke raden van VROM en V&W aan bod. De casussen van hoofdstuk 5 worden in hoofdstuk 6, aan de hand van de theoretische modellen, geanalyseerd. Tenslotte volgen in hoofdstuk 7 de conclusies.

13

Bovens et Al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001

9

2

Externe veiligheid

In dit hoofdstuk wordt het terrein van externe veiligheid beschreven. Vanuit de geschiedenis (paragraaf 2.1) wordt duidelijk dat externe veiligheid op politiek gebied pas iets te betekenen kreeg na de vuurwerkramp in Enschede. De definitie van externe veiligheid in paragraaf 2.2, maakt duidelijk dat het om een beperkt deel van de totale veiligheid gaat. In paragraaf 2.3 wordt de relatie tussen de burger en externe veiligheid gelegd. Deze relatie is van belang omdat de overheid zich tot doel heeft gesteld om het vertrouwen van de burger terug te winnen. Tenslotte wordt in paragraaf 2.4 de relatie tussen het openbaar bestuur en externe veiligheid gelegd. 2.1

De geschiedenis van het beleidsterrein.14

Periode 1800 – 2000 Net na 1800 ontstond een eerste vorm van externe veiligheidsbeleid na een ontploffing van een kruitschip in Leiden. Pas in jaren 70 van de vorige eeuw kwam er echt aandacht voor de ruimte rond gevaarlijke inrichtingen. De minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne kreeg de taak het beleid ten aanzien van gevaarlijke stoffen te coördineren. Op 1 juli 1979 werd binnen het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne een afdeling opgericht die zich speciaal met externe veiligheid bezig hield15. Deze afdeling werd in 1984 bijna weer opgeheven16. De ontploffing van een LPG-distributiecentrum in Mexico City in november 1984 en de ontsnapping van een methyl-isocyanaat in Bhopal op 4 december van datzelfde jaar zorgden ervoor dat de afdeling mocht blijven voortbestaan. Er werd een speciale afdeling opgericht voor EV, die zich met name richtte op LPG en risicoanalyses. In 1989 verscheen, gelijktijdig met het Nationaal Milieubeleidsplan 1, de notitie ‘Omgaan met risico’s’, waarin de contouren van het externe veiligheidsbeleid werden vastgelegd. In de periode van 1990 tot 2000 verbreedde het EV-beleid zich en kwam er meer aandacht voor de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Bij het ministerie van V&W werd een apart team opgericht voor EV-beleid en wordt een handreiking opgesteld voor het risico van vervoer van gevaarlijke stoffen. Na de Bijlmerramp in 1992 kwam de modellering voor EV-beleid bij luchthavens op gang. Het blijkt dus dat de inhoud van het aandachtsgebied EV in belangrijke mate is bepaald door een aantal rampen in de historie. De vuurwerkramp in Enschede Door de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000 is het beleidsterrein externe veiligheid in een stroomversnelling gekomen. Op maatschappelijk en politiek niveau rezen vragen over de aard en de omvang van de veiligheidsrisico’s die burgers lopen. De Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, bekend onder de naam Commissie Oosting, is in mei 2000 ingesteld om de oorzaken van de vuurwerkramp te onderzoeken. De Commissie heeft ook gekeken naar de bredere context van externe veiligheid en zich niet beperkt tot vuurwerk. Een belangrijke conclusie van de Commissie is dat op diverse plekken in het land de veiligheidsrisico’s zijn toegenomen, omdat een adequate, wettelijk geregelde doorwerking van het externe-veiligheidsbeleid in de ruimtelijke planvorming ontbreekt. De overheid moet zorgdragen voor heldere en eenduidige regelgeving, voor goed toezicht en consequente handhaving. Het veiligheidsbeleid moet transparant zijn en de verantwoordelijkheden moeten helder zijn. Hiervoor is volgens de Commissie een cultuuromslag nodig. Kabinetsstandpunt vuurwerkramp Enschede (23 maart 2001) Het kabinet heeft de aanbevelingen van de Commissie Oosting overgenomen als kabinetsstandpunt, aangevuld met een aantal moties van en toezeggingen aan de Tweede 14

Rapport Zelfevaluatie Externe Veiligheid, Samen werken aan externe veiligheid, 2003, pag. 26-27 Ale, risico’s en veiligheid een historische schets, pag. 11-12 16 Ale, risico’s en veiligheid een historische schets, pag. 18 15

10

Kamer. Het kabinetsstandpunt is door acht betrokken departementen opgesteld. Het ministerie van BZK heeft (als coördinator) gebruik gemaakt van een besluitvormingsstructuur die tijdens een crisis wordt gebruikt, omdat er weinig tijd was. Het beter functioneren van de overheid in het veiligheidsbeleid staat centraal in het standpunt. Het kabinet heeft de minister van VROM de verantwoordelijkheid gegeven voor de coördinatie van het externeveiligheidsbeleid. VROM moet zorgen dat de integratie van het EV-beleid wordt verbeterd. Bij de burgers moet hierdoor het gevoel van veiligheid weer toenemen. Er zijn 150 concrete actiepunten opgesteld die worden ‘bewaakt’ door de Taskforce Slagen voor Veiligheid. De actiepunten zijn niet alleen opgesteld naar aanleiding van de Commissie Oosting, maar ook naar aanleiding van de Commissie Alders (nieuwjaarsbrand in Volendam). De Taskforce, met vertegenwoordigers van alle betrokken ministeries en van het Inter Provinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), heeft een regisserende, stimulerende en coördinerende rol op de uitvoering en het verloop van de actiepunten. Slagen voor Veiligheid gaat over het totale veiligheidsbeleid (dus breder dan EV) en wordt gecoördineerd vanuit BZK. Nationaal Milieubeleidsplan 4 (13 juni 2001) In hoofdstuk 9 van het NMP4 zijn de uitgangspunten en ambities voor het nieuwe externeveiligheidsbeleid verder uitgewerkt. (Volgens insiders is dit hoofdstuk door Pronk zelf geschreven en toegevoegd aan het NMP4. Beleidsambtenaren van de diverse betrokken departementen zijn hier nauwelijks aan te pas gekomen17.) Het gaat hier niet alleen om inrichtingen, maar ook om de andere sectoren. De beleidsvernieuwing moet worden vastgelegd in wettelijke regelingen. Ook is de afbakening voor het extern veiligheidsbeleid vastgelegd in het NMP4. Septemberbrief integraal veiligheidsprogramma (19 september 2001) In de septemberbrief schrijft de minister van VROM aan de Tweede Kamer hoe hij de coördinerende rol van VROM wil invullen en hoe het kabinet in de komende jaren het beleid voor externe veiligheid wil vernieuwen. Het formeren van een nieuwe directie Externe Veiligheid is één van de maatregelen. Externe veiligheid blijft onderdeel van het integrale veiligheidsbeleid waarin verschillende departementen een gelijkwaardige rol spelen. De bestaande verdeling van verantwoordelijkheden blijft van toepassing. De nieuwe directie moet vormgeven aan een samenhangend beleid, dat niet langer gericht is op het voorkomen van het vorige incident. Verder moet de directie het thema externe veiligheid stevig op de politieke en maatschappelijke agenda houden. De coördinerende rol van VROM houdt het volgende in: Zorgdragen voor een afgestemde agenda van de verschillende betrokken overheidsdiensten, monitoren daarvan en rapporteren daarover. Toezien op en bevorderen van adequate normstelling en tijdige implementatie, stimuleren van normstelling waar die nog ontbreekt en bewaken van samenhang. In samenwerking met de minister van BZK de afstemming regelen van het externeveiligheidsbeleid met andere onderdelen van het veiligheidsbeleid. Oprichting Projectdirectie EV (1 november 2001) De projectdirectie EV is per 1 november 2001 operationeel geworden. Binnen de directie is een aantal bestaande taken met betrekking tot externe veiligheid samengebracht en zijn nieuwe taken toegevoegd. Zowel bij de directie als bij de VROM-inspectie zijn er extra mensen bijgekomen. De directie EV is gestart met 17 fte en gegroeid tot ca. 30 fte in 2003. De directie is VROM-breed. Dat wil zeggen dat de directie niet tot één directoraat generaal behoort, maar rechtstreeks onder de Bestuursraad van VROM valt. Om te zorgen dat de

17

Rapport Zelfevaluatie Externe Veiligheid, Samen werken aan externe veiligheid, 2003, pag. 10

11

directie EV ook voldeed aan de wensen en verwachtingen van de andere departementen, heeft de SG van VROM afstemming gepleegd met de andere SG’s. Voor afstemming tussen de departementen (VROM, V&W, BZK, EZ en SZW) is er een regulier interdepartementaal directeurenoverleg (DOEV) gestart. Dit overleg zorgt voor de algehele coördinatie, de samenhang en consistentie van het externe-veiligheidsbeleid, het maken van de uitvoeringsstrategie, het leggen van verbanden tussen uitvoeringsactiviteiten en het bewaken van de voortgang. Verder is er een overleg tussen de vijf DG’s van de departementen. V&W heeft hiervoor het initiatief genomen. 2002 - 2003 In deze periode is gewerkt aan de verdere uitwerking en uitvoering van het beleidsterrein. De directie EV heeft een viertal programmaplannen opgesteld, waaronder een groot aantal interdepartementale projecten is gestart. Over de vorderingen van het gehele beleidsterrein wordt door VROM gerapporteerd aan de Tweede Kamer. De rapportages zijn mede namens de minister van V&W en de Staatssecretarissen van BZK, SZW en EZ. De eerste voortgangsrapportage is in april 2002 naar de Tweede Kamer gestuurd, de tweede in november 2002 en de derde in september 2003. 2.2

Definitie Externe Veiligheid

In het NMP 418 wordt de volgende definitie van externe veiligheid gegeven: Het betreft de beheersing van risico’s en richt zich op: Het gebruik, de opslag en de productie van gevaarlijke stoffen (inrichtingen); Het transport van gevaarlijke stoffen (wegen, spoorwegen, waterwegen en buisleidingen); Het gebruik van luchthavens. Het beleid is erop gericht dat de geldende normen voor het aanvaardbare risico worden nageleefd bij beslissingen over risicobronnen en over de ruimtelijke ordening in de omgeving van die risicobronnen. In de praktijk gaat het om verschillende soorten beslissingen: milieuvergunningen, tracébesluiten, reconstructie van wegen of uitbreiding van luchthavens. Het eerste uitgangspunt bij het externe veiligheidsbeleid is dat het risico bij de bron zo veel mogelijk wordt gereduceerd. Maar omdat dat niet altijd mogelijk is, moet er ook afstand geschapen worden tussen de bron en kwetsbare objecten (woningen, scholen en ziekenhuizen) en minder kwetsbare objecten (kantoren en bedrijven) in de omgeving. Zoals in de geschiedenis van het beleidsterrein ook al is aangegeven, ligt de oorsprong van externe veiligheid bij het omgaan met gevaarlijke stoffen. Allerlei rampen in de wereld maakten het noodzakelijk dat er regels voor de omgang met gevaarlijke stoffen kwamen. Veelal werden deze regels vanuit een specifieke optiek vastgesteld. Zo blijken er regels te zijn die gebaseerd zijn op de arbo-wetgeving, deze moeten de mensen beschermen die beroepsmatig met de stoffen omgaan. Andere regels zijn gebaseerd op transportregelgeving en weer andere vanuit de ruimtelijke ordenings-optiek. Voor de burger is het al helemaal een onbegrijpelijk verhaal. Deze heeft geen kennis van alle vakgebieden en hun regelgeving. Daarnaast is de onveiligheid die wordt veroorzaakt door de omgang met gevaarlijke stoffen slechts één van alle aspecten van onveiligheid. Veel mensen voelen zich niet veilig op straat of zelfs in huis. Dit is het gebied van de sociale veiligheid. Steeds meer overheden zien in dat problemen integraal benaderd dienen te worden, Dit geldt ook voor zaken op het gebied van veiligheid. In dat kader wordt gesproken over

18

NMP4, hoofdstuk 9, pag. 161

12

integrale veiligheid. Zowel fysieke veiligheid, als sociale veiligheid komen hierbij aan bod. Dit is veel meer de wijze waarop de burger het thema benadert. 2.3

Samenleving en Externe Veiligheid

2.3.1 Beck De Duitse socioloog Ulrich Beck is een van de meest prominente hedendaagse denkers die zich met de maatschappelijke problemen rond de omgang met de moderne risico’s bezighoudt. Beck thematiseerde het falen van de industriële maatschappij om de door haarzelf geproduceerde risico’s te beheersen19. Hij concludeert dat de rol van risico’s en gevaar aangeeft dat we langzaam en vrijwel ongemerkt in een ander type maatschappij terecht zijn gekomen. De industriële maatschappij is een maatschappij met oogkleppen op: de economische groei produceerde tenslotte tal van ‘onbedoelde neveneffecten’, die in eerste instantie buiten beschouwing konden blijven. Beck introduceert het concept van de ‘risicomaatschappij’ als opvolger van onze vertrouwde industriële maatschappij. Zijn theorie is gebaseerd op het idee dat de sociale conflicten in onze samenleving steeds minder over de verdeling van welvaart gaan maar in toenemende mate over de verdeling van risico’s, over verantwoordelijkheidsvragen bij gevolgen van catastrofes en over de vraag wie mag beslissen wie welke risico’s mag lopen. In het Engels vertaald heeft Beck het hierover: van de ‘Distribution of goods’ naar de ‘Distribution of bads’. In een risicomaatschappij is volgens Beck het grootste gevaar uiteindelijk niet zozeer het fysieke explosiegevaar van de technologie, maar de ‘sociale explosiviteit’ als gevolg van het maatschappelijke verlies aan vertrouwen in de bestaande sociale instituties. 2.3.2 Stichting Natuur en Milieu Beck voorzag deze ontwikkeling al in 1986. Anno 2004 blijkt dat hij, voor wat de Nederlandse situatie betreft, steeds meer gelijk krijgt. De Stichting Natuur en Milieu heeft vragen en meningen van bewoners over externe veiligheidsknelpunten in de omgeving geïnventariseerd20. In de uitgave ‘Waarom wisten wij dat niet’ komt zij met met acht aandachtspunten bij externe veiligheid: 1. De bewoners accepteren over het algemeen de risico’s, zolang er maar geen incidenten zijn. 2. Wanneer bestuurders passief zijn gaan bewoners gebruik maken van hun inspraakrechten. Het tegenhouden van nieuwe risico’s of het afbouwen van bestaande risico’s kunnen dan doelen zijn, maar ook extra veiligheidsmaatregelen of een betere rampenorganisatie. 3. Nut en noodzaak van gevaarlijke activiteiten moeten te allen tijde duidelijk zijn, alternatieven moeten in de besluitvorming worden meegewogen, en openbaarheid en voorlichting over risico’s en externe veiligheid zijn van het grootste belang. 4. Externe veiligheid is bij de bewoners één van een scala van vraagpunten of zorgen, naast geluidshinder, luchtverontreiniging, verkeersoverlast e.a. 5. Wanneer inwoners actief worden op het gebied van externe veiligheid hebben zij niet altijd positieve ervaringen met lokale bestuurders. De toegang tot informatie is moeilijk en je moet precies weten waarnaar je moet vragen om de juiste gegevens en stukken te ontvangen. 6. Knelpunten zijn niet statisch. Berekeningen aan externe veiligheid en rampenplannen en evacuatieplannen zijn om de haverklap achterhaald of moeten worden aangevuld.

19 20

Beck, U: De wereld als risicomaatschappij, Nederlandse vertaling door I. van der Aart, 2001, pag. 9-12 Natuur en Milieu: Waarom wisten wij dat niet, vragen en meningen van bewoners over externe veiligheid, Utrecht, 2003

13

7. Beslissingen over nut en noodzaak van bepaalde bewerkingen met of transport van gevaarlijke stoffen hebben nu nergens een formele plek in de besluitvorming. 8. Inspraak bij vergunningverlening helpt nauwelijks om betrokkenheid van bewoners bij besluiten over bedrijven, risico’s of transporten te vergroten. 2.3.3 Sociaal Cultureel Planbureau Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft in 2002 een studie verricht naar de maatschappelijke perceptie van risico’s die gepaard gaan met het produceren, vervoeren en distribueren van gevaarlijke stoffen21. De opdracht hiervoor was gegeven door de directie Externe Veiligheid van het Ministerie van VROM. Centraal in dit onderzoek stond een van de doelen waartoe de directie was opgericht, namelijk het vertrouwen van de burger in de overheid als risicoregulator pogen te herstellen. Het SCP concludeerde dat een communicatiebeleid, voortbouwend op beleidsmaatregelen ter beperking van waarschijnlijkheid én impact van calamiteiten, nodig is om acceptatie van risico’s, en het vertrouwen in de overheid als bewaker van eenmaal geaccepteerde risico’s dichterbij te brengen. 2.4

Openbaar Bestuur en Externe Veiligheid: een reflectie

Ruimte is in Nederland een schaars goed en wordt steeds schaarser. De hoeveelheid ruimte neemt immers niet toe, maar de vraag ernaar wel. Het ruimtelijke ordeningsbeleid wordt, mede door de schaarste van de ruimte, gekenmerkt door het stimuleren van intensief en zelfs meervoudig ruimtegebruik. Het toedelen van functies aan de ruimte leidt als gevolg van de vaak conflicterende belangen van de vragende partijen tot steeds meer knelpunten. Bij die knelpunten moeten keuzes worden gemaakt.22 Daarbij lijkt pas de laatste tijd ook aandacht voor de (externe) veiligheidsaspecten. In Nederland behoort het tot de taak van de overheid om zich uit te spreken over de toelaatbaarheid van risico’s in de publieke sfeer en maatregelen te treffen om risico’s te beheersen. Deze taak vloeit voort uit artikel 21 en 22 van de Grondwet, waarin de zorg van de overheid voor de bewoonbaarheid van het land, de verbetering van het leefmilieu en de bevordering van de volksgezondheid is vastgelegd. Onderdeel van deze integrale veiligheidstaak vormt het externe veiligheidsbeleid.23 De beperkte aandacht voor externe veiligheid in de politiek was mede het gevolg van de problematiek met externe veiligheid rond Schiphol. In de casus Schiphol bleken zeer grote risico’s tegen zeer grote economische belangen te moeten worden afgewogen en vrijwel alle in het veiligheidsbeleid betrokken partijen besloten met verder gaande ontwikkelingen te wachten tot de discussie over de risico’s van Schiphol was afgerond. Die discussie duurde al tien jaar, toen deze patstelling werd doorbroken door de ramp in Enschede.24 Een maatschappelijke ontwikkeling die aan de stagnatie van de beleidsuitvoering bijgedragen heeft, is de opvatting in het begin van de jaren 90 dat in een maatschappij die bestaat uit verantwoordelijke burgers en bedrijven direct toezicht minder nodig zou zijn. Ook de bemoeienis van het rijk moest worden verminderd ten gunste van de betrokkenheid van gemeenten en provincies. Daar komt bij dat in de rijksdienst werd gestreefd naar een organisatievorm waarin vooral plaats was voor multi-inzetbare generalistische beleidsambtenaren, maar minder voor deskundige specialisten. Als gevolg daarvan werd de

21

Sociaal Cultureel Planbureau: Kijken naar gevaren, over maatschappelijke percepties van externe veiligheid, Den Haag, 2002 Veld, R. in ‘t, B. Burger: Naar een leniger risicobeleid, 2003, pag. 4 Veld, R. in ‘t, B. Burger: Naar een leniger risicobeleid, 2003, pag. 4 24 Ale, risico’s en veiligheid een historische schets, pag. 21 22 23

14

omvang van de inspecties sterk teruggebracht en daalde de resterende slagkracht door het weglekken van vrijwel de gehele deskundigheid.25 Wat overbleef was tweedelijns toezicht, waarin slechts werd nagegaan of op papier de voorgeschreven procedures werden gevolgd. Zelden of nooit werd nagegaan of papier en werkelijkheid met elkaar in overeenstemming waren. Niet alleen omdat er bij de inspecties veel te weinig mankracht was overgebleven, maar ook omdat men de vereiste deskundigheid was kwijtgeraakt. Zo kon het gebeuren dat in Enschede bij SE-Fireworks op papier een volledig aanvaardbare toestand bestond, terwijl het in de werkelijkheid om een ontoelaatbare opslag van explosieven ging26. De minister van VROM heeft in de zogenaamde septemberbrief27 het nieuwe kabinetsbeleid over externe veiligheid beschreven. Hierin gaat hij onder andere in op de aanleiding voor het nieuwe beleid: “Veiligheid is een fundamentele menselijke behoefte. Een veilige omgeving is een belangrijke maatschappelijke randvoorwaarde. Bij het verwezenlijken van die voorwaarde hebben verschillende overheden een belangrijke rol te spelen. Dat wordt onderstreept door de aandacht die in de maatschappij voor dit onderwerp is ontstaan. De lessen van de voorbije periode zijn voor het kabinet aanleiding geweest om een extra impuls te geven aan het beleidsterrein externe veiligheid. In de afgelopen periode is veel en grondig gedacht en gediscussieerd over veiligheid. Op maatschappelijk en politiek niveau zijn vragen gerezen omtrent de aard en omvang van de veiligheidsrisico’s die burgers lopen. Het heeft ons geleerd dat het desbetreffende beleid versterking behoeft. Weliswaar is er binnen het milieubeleid steeds externe veiligheidsbeleid gevoerd. Door het ontbreken van een adequate, wettelijk geregelde doorwerking in de ruimtelijke planvorming zijn op diverse plekken in het land de veiligheidsrisico’s toegenomen. Ook de handhaving van gestelde veiligheidsregels is tekort geschoten. Er is een geïntegreerd beleid nodig om de externe veiligheid te versterken en daarmee bij burgers het gevoel van veiligheid te vergroten. Om het vertrouwen van de burger te herwinnen is vanuit de overheid voortdurende aandacht voor het onderwerp een vereiste. Daarbij gaat het vooral om een betere uitvoering en handhaving van bestaande regels, maar ook om het ontwikkelen van nieuwe en beter op elkaar afgestemde regels. Vrijblijvendheid mag niet worden getolereerd. Een ieder dient de eigen verantwoordelijkheid te beseffen en te nemen.” Uit het voorgaande kan geconcludeerd worden dat het de plicht is van de overheid, om zich te bemoeien met veiligheid in het algemeen en externe veiligheid in het bijzonder. De grondslag hiervoor is de grondwet. Daarnaast is het de uitdrukkelijke wens van het kabinet om zich met externe veiligheid te bemoeien. De aanleiding hiervoor is het geslonken vertrouwen in de overheid als risicoregulator. In het volgende hoofdstuk komen de betrokken ministeries aan de orde. Hierin wordt beschreven hoe de diverse departementen met externe veiligheid om gaan.

25

Veld, R. in ‘t, B. Burger: Naar een leniger risicobeleid, 2003, pag. 34 Veld, R. in ‘t, B. Burger: Naar een leniger risicobeleid, 2003, pag. 34 27 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001, pag. 2 ev. 26

15

3

Actoren bij de beleidsvorming op EV-gebied

Zoals in de geschiedenis van het beleidsterrein (paragraaf 2.2) is weergegeven gaat er niet één departement over externe veiligheid. Vanuit de historie heeft het ministerie van VROM slechts een coördinerende rol gehad. In dit hoofdstuk komen alle departementen die betrokken zijn bij externe veiligheid aan de orde. Daarbij wordt duidelijk gemaakt vanuit welke optiek deze departementen de veiligheidsvraagstukken benaderen. 3.1 Betrokken departementen bij Externe Veiligheid Het onderwerp veiligheid wordt in de meest brede zin invulling gegeven via het integraal veiligheidsbeleid, zoals dat door de minister van BZK is voorgesteld. Het integrale veiligheidsbeleid omvat de totale breedte van de veiligheidsketen: pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. Het betreft een groot aantal veiligheidsonderwerpen; van sociale veiligheid tot de fysieke veiligheid28. Het externe veiligheidsbeleid is een onderdeel van het integraal veiligheidsbeleid. Daarbij gaat het om het beperken van een kans op en het effect van een ernstig ongeval met gevaarlijke stoffen. Omdat de veiligheid van de burger op dit terrein zowel wordt bepaald door de aard van de risicobron (bedrijf, transport) als door de omgeving, heeft dit beleid een interdepartementaal karakter. Verschillende regels zijn van invloed op externe veiligheid. Bij vervoer van gevaarlijke stoffen draagt bijvoorbeeld de minister van V&W primaire verantwoordelijkheid. Voor maatregelen op het gebied van ruimtelijke ordening is de minister van VROM verantwoordelijk. Maatregelen ten behoeve van een goede rampenbestrijding vallen onder de verantwoordelijkheid van de minister van BZK. Om de slagvaardigheid en geloofwaardigheid van het externe veiligheidsbeleid te versterken, is afstemming nodig tussen de verschillende beleidsvormende partijen, uitvoeringsorganen en inspecties. Evenzo is het van belang dat helder is waar taken en verantwoordelijkheden liggen. In dit hoofdstuk worden deze taken en verantwoordelijkheden beschreven. Bij het externe veiligheidsbeleid in Nederland zijn de volgende ministeries betrokken: Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM); Verkeer en Waterstaat (V&W); Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK); Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW); Economische Zaken (EZ). Gemeenschappelijk doel van deze departementen is ‘Nederland veiliger maken’: minder risico’s bij het werken met en vervoer van gevaarlijke stoffen, rampen voorkomen en in omvang beperken en deze zo goed mogelijk bestrijden als ze toch optreden. Binnen deze gemeenschappelijke doelstelling hebben de departementen hun eigen werkterreinen29. Gezamenlijk is een mission statement EV opgesteld: “Bijdragen aan veiligheid op een zodanige wijze dat het vertrouwen van de burger op dit terrein wordt versterkt. De gezamenlijke departementen richten zich daarbij op de veiligheid van de leefomgeving in relatie tot zware ongevallen met gevaarlijke stoffen en tot het gebruik van luchthavens. Daarbij zien de departementen het als hun taak te komen tot een evenwichtige afweging van veiligheids-, economische en ruimtelijke belangen.” 30

28

Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001, pag. 3 ev. Uit rapport zelfevaluatie externe veiligheid, pag. 6 30 Uit rapport zelfevaluatie externe veiligheid, pag. 7 29

16

3.2 VROM: een coördinerende rol31 De primaire verantwoordelijkheid32 voor de veiligheid in relatie tot de milieuwetgeving, bouwregelgeving en ruimtelijke ordening ligt bij de bewindslieden van VROM. Het ministerie van VROM vervult een coördinerende rol in het externe-veiligheidsbeleid van de rijksoverheid. Binnen VROM ligt de verantwoordelijkheid voor het externeveiligheidsbeleid bij de directie Externe Veiligheid. Het Nederlandse beleid voor externe veiligheid is gericht op risicoacceptatie, terwijl in andere landen meer de nadruk ligt op risicovermijding. Bij risico’s wordt niet alleen gekeken naar de kans dat er een zwaar ongeval met gevaarlijke stoffen optreedt, maar ook naar de effecten die een dergelijk ongeval kan sorteren. De overheid stelt grenzen aan de risico’s die het gebruik van gevaarlijke stoffen met zich meebrengt. De basis voor het risicobeleid in Nederland is gelegd in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Bij het tot stand komen van het Nationaal Milieubeleidsplan 1 is een aparte nota ‘Omgaan met risico’s’ verschenen, waarin de risicobenadering en na te streven risiconiveaus zijn beschreven. Uitgangspunt bij het externe-veiligheidsbeleid is dat het risico bij de bron zoveel mogelijk wordt gereduceerd. Omdat risicoreductie niet altijd in voldoende mate mogelijk is, moet er ook afstand worden geschapen tussen de risicobron en objecten in de omgeving. Hierin zit al de tweestrijd binnen VROM besloten. Wat prevaleert: het gebruik van de ruimte (Vijfde Nota Ruimte) of het beschermen van het milieu (NMP4)? Wil VROM Nederland vol bouwen, of moeten er (onbebouwde) vrijwaringzones zijn rond risicovolle activiteiten? De missie van de directie Externe Veiligheid is als volgt geformuleerd33: ‘Bijdragen aan de veiligheid, als onderdeel van de zorg voor de duurzame kwaliteit van de leefomgeving, op een zodanige wijze dat het vertrouwen van de burger in het veiligheidsbeleid wordt versterkt. De directie richt zich daarbij op de veiligheid met betrekking tot zware ongevallen met gevaarlijke stoffen en met betrekking tot het gebruik van luchthavens en geeft daarbij vorm aan de beleidscoördinatie die de minister van VROM ten aanzien van externe veiligheid is opgedragen. Tevens ziet de directie het als haar taak te komen tot een evenwichtige afweging van veiligheids- en ruimtelijke belangen.’ Voor de directie zijn er gezien deze missie ruwweg twee taken weggelegd: het ontwikkelen van beleid met betrekking tot externe veiligheid en het vormgeven van de coördinatie met het beleid van anderen, zowel binnen als buiten VROM. Binnen VROM gaat het daarbij om de afstemming tussen de fysieke veiligheid en de ruimtelijke ordening. Knelpunten op het gebied van externe veiligheid hebben vrijwel altijd met deze relatie te maken. Buiten VROM gaat het om afstemming met de beleidsterreinen van andere departementen, met name die van Verkeer en Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Verder liggen er belangrijke relaties met de ministeries van Economische Zaken en Defensie. Belangrijk afstemmingsorgaan is het Directeurenoverleg Externe Veiligheid, voorgezeten door de directeur Externe Veiligheid van VROM, waaraan vertegenwoordigers van V&W, BZK, SZW en EZ deelnemen. De directie Externe Veiligheid van het ministerie is op de volgende terreinen actief: Beleidsvernieuwing, zoals evalueren van bestaand beleid en doorlichten van ketens van aanvoer, productie, opslag en afvoer van gevaarlijke stoffen op mogelijkheden om de risico’s te verminderen; Vergroten van de consistentie en samenhang in wet- en regelgeving; Versterken van de uitvoering en de handhaving van het bestaande beleid; 31

Interdepartementale Cursus Externe Veiligheid 2003, pag. 13-15 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001, pag. 4 33 Interdepartementale Cursus Externe Veiligheid 2003, pag. 14 32

17

Vermindering van knelpunten, zowel in de ruimtelijke ordening als in de regelgeving voor externe veiligheid. 3.3 V&W: luchtvaart en vervoer van gevaarlijke stoffen34 De minister van V&W is primair verantwoordelijk35 voor het waterbeleid en het beleid ten aanzien van het vervoer van (gevaarlijke)stoffen over alle modaliteiten. Binnen deze verantwoordelijkheid valt de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het externeveiligheidsbeleid ten aanzien van vervoer en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de interne veiligheid (bijv. tunnels). Tot voor 2003 voerde elk veiligheidsterrein van V&W een eigen beleid dat niet in alles spoorde met het beleid op andere terreinen. Verschillende ontwikkelingen noopten er echter toe veiligheid consistenter en consequenter te verankeren en te behandelen. Verwevenheden van beleidsvelden en van technische systemen gaven de noodzaak aan tot het voeren van een consistent beleid ten aanzien van de partners (andere departementen en andere overheden, bedrijven en instellingen). Sinds 2003 heeft V&W een gemeenschappelijke kijk op veiligheid. Het doel van deze gemeenschappelijke kijk is drieledig: het vormt een uitdaging voor het beleid op elk van de V&W-terreinen; het schept een kader waarbinnen elk terrein volgens een gemeenschappelijke methodiek veiligheidsbeleid kan voeren en het verheldert hoe (de leiding van) V&W de veiligheidsterreinen aanstuurt of wil aansturen. De gemeenschappelijke V&W-kijk heeft vier kernelementen: 1. Streven naar een permanente verbetering van de veiligheid: Hierbij hoort het besef dat V&W slechts één van de primaire spelers is en dat veel resultaten van beleid afhankelijk zijn van de inzet van andere actoren; 2. Maatregelen expliciet en transparant afwegen: V&W opereert in een voortdurend spanningsveld waarin sprake is van afwegingen tussen economie, milieu en veiligheid. Andere doelen dan veiligheid moeten dan ook expliciet worden afgewogen en geruild tegen (de kans op) doden en gewonden en de (kans op) angst daarvoor. Het ministerie wil deze afweging duidelijk maken zodat de politiek bewuste keuzes kan maken; 3. Voorbereid zijn op onvermijdelijke risico’s: Risico’s zijn onvermijdelijk. Zij noodzaken V&W, maar met name ook VROM en BZK, in hun beleid voortdurend rekening te houden met de mogelijkheid van een ongeval of ramp; 4. Tot stand brengen en onderhouden van veiligheidsmanagement en –cultuur binnen V&W: Een noodzakelijke voorwaarde om permanente verbetering tot stand te brengen, is het zichtbaar managen van veiligheid, teneinde expliciet aandacht te krijgen voor veiligheid binnen de gehele organisatie. Om de vier kernelementen te concretiseren en te implementeren is een drietal gezamenlijke vervolgtrajecten gestart: Verdere uitwerking van de consequenties voor beleid, uitvoering en toezicht, uitwerking en implementatie van veiligheidsmanagement binnen V&W en het opstellen en uitvoeren van een communicatiestrategie.

34 35

Interdepartementale Cursus Externe Veiligheid 2003, pag. 17-19 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001, pag. 4

18

3.4 BZK: rampenbestrijding36 De minister van BZK is verantwoordelijk voor de rampenbestrijding inclusief pro-actieve en preventieve maatregelen die nodig zijn om deze rampbestrijdingstaak zo goed mogelijk in te vullen. Tot 2004 waren de bewindslieden van BZK coördinerend voor het integraal veiligheidsbeleid, dat alle soorten veiligheid betreft waar het openbaar bestuur een verantwoordelijkheid heeft (onveiligheid door rampen, criminaliteit, terrorisme, crises, etc.)37 Sinds 2004 is hier verandering ingekomen, omdat de minister van Justitie de coördinatie in het kader van het terrorisme toebedeeld heeft gekregen. Binnen het directoraat-generaal Veiligheid van het ministerie van BZK zijn de directie Crisisbeheersing en de directie Brandweer en Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen verantwoordelijk voor de organisatie van de brandweer en rampenbestrijding in Nederland. De hoofddoelstelling is te zorgen dat voor de burger een adequaat niveau van fysieke veiligheid gewaarborgd is, voorzover dit onder de verantwoordelijkheid van BZK valt. De missie van de directie is de mensen in Nederland te helpen beschermen tegen branden, ongevallen en rampen door een duurzaam veiligheidsbeleid. De directie doet dit door het ontwikkelen, implementeren en evalueren van beleid met het doel branden, (zware) ongevallen en rampen te voorkomen, dan wel de gevolgen ervan te beperken. Daarbij ligt de nadruk op pro-actie en preventie. Daartoe ondersteunt het ministerie de uitvoerders van rampenpreventie en rampenbestrijding met beleid en met wet- en regelgeving. Voorbeelden van de laatste zijn de Brandweerwet en de Wet Rampen en Zware Ongevallen. Hiermee levert het ministerie het wettelijke kader voor zowel de uitvoerende diensten als voor gemeenten en hun burgemeesters, de direct bestuurlijk verantwoordelijken voor het voorkomen en bestrijden van rampen. 3.5 SZW: veiligheid werknemers38 De minister van SZW is verantwoordelijk voor het arbeidsveiligheidsbeleid.39 Binnen SZW is het met name de directie Arbeidsveiligheid en –gezondheid die betrokken is bij het externe-veiligheidsbeleid van andere departementen. De doelstelling van deze directie is het bevorderen van de veiligheid en gezondheid van werknemers. Dat betekent dat het beleid en de regelgeving erop gericht zijn ongelukken op de werkvloer te voorkomen. De Arbo-wet schrijft voor dat de werkgever er alles aan moet doen om een zo veilig en gezond mogelijke werkomgeving te creëren voor de werknemer. Veel mensen werken echter op een plek waar ook publiek aanwezig is, soms in zeer ongelijke hoeveelheden. Onduidelijk is vaak waar de verantwoordelijkheid van de werkgever en werknemers ten opzichte va de veiligheid van het publiek precies ligt. Daarbij komt ook nog dat de bestaande normen voor externe veiligheid geen of slechts in beperkte mate rekening houden met werknemers. Het ministerie van SZW is onder andere verantwoordelijk voor het beleid rond de veiligheid van mensen in de bedrijven waar met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt. Ook al valt dit niet direct onder de externe veiligheid, er zijn wel degelijk relaties. Een betere veiligheid binnen het bedrijf betekent immers ook minder risico’s voor bezoekers en omwonenden. Een belangrijk instrument is het wettelijk vastleggen van normen voor de veiligheid van werknemers en het duidelijk benoemen van verantwoordelijkheden bij het beschermen van bezoekers.

36

Interdepartementale Cursus Externe Veiligheid 2003, pag. 21-23 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001, pag. 4 Interdepartementale Cursus Externe Veiligheid 2003, pag. 25-26 39 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, september 2001, pag. 4 37 38

19

3.6 EZ: afweging veiligheid, ruimte en economie40 Voor EZ is economische bedrijvigheid, ook risicovolle, een maatschappelijke noodzaak. Het speelveld voor externe veiligheid – ruimte – is in Nederland een schaars goed. Verschillende maatschappelijke keuzes sluiten elkaar op dit speelveld uit. Dit verdringingseffect zal tot heldere keuzes moeten leiden. Nu bestaan deze keuzes nog te vaak uit onevenwichtige bestuurlijke en juridische afwegingen tussen veiligheid, economie en ruimte. Dit vindt plaats op alle bestuurlijke niveaus. Het ministerie van EZ streeft naar het inbrengen van de economische belangen binnen de heldere en evenwichtige afweging tussen veiligheid, ruimte en economie. Dit gebeurt onder meer door gebruik te maken van kostenbatenanalyses en kosten-efficiëntieanalyses. Een dergelijke systematische aanpak biedt niet alleen zekerheid voor bedrijf en bestuur, maar zorgt ook voor doelmatigheid van beleid. Uit de voorgaande 5 paragrafen wordt de inrichtingsproblematiek van Nederland zichtbaar. We hebben onvoldoende ruimte in ons land om alle activiteiten voldoende de ruimte te geven. Dit betekent dat we in de schaarse ruimte wonen, werken, recreëren, produceren en transporteren. Omdat risico’s nu eenmaal onvermijdelijk zijn, is het goed dat het Nederlandse beleid gericht is op risicoacceptatie. Door de inbreng van de diverse betrokken departementen wordt externe veiligheid van meerdere kanten beschouwd en afgewogen tegen andere belangen.

40

Interdepartementale Cursus Externe Veiligheid 2003, pag. 27-28

20

4

Theoretisch kader

In dit hoofdstuk worden drie theorieën over politiek-bestuurlijke beleidsvorming beschreven. De eerste is het traditionele beleidsvormingsproces41, waarbij een onderscheid wordt gemaakt in de rationele en politieke benadering. Daarna wordt de netwerktheorie42, die uitgaat van procesmanagement, beschreven. Als derde kader wordt de bureaupolitiek43 weergegeven. In paragraaf 4.4 vindt de operationalisering van deze theorieën plaats. Door de kenmerken van deze theorieën te vergelijken met de kenmerken van de casuïstiek, kan bepaald worden welk theoretisch model de beleidsvorming op het gebied van externe veiligheid het beste beschrijft. 4.1

Beleidsvormingsprocessen

De politicoloog David Easton heeft politiek en bestuur voorgesteld als een systeem dat relaties onderhoudt met zijn omgeving. Hierdoor werd het mogelijk om begrippen als politiek, regering en bestuur buiten beschouwing te laten en alleen nog maar te spreken over een systeem. Door de nadruk te leggen op het bestaan van een politiek systeem en de omgeving is het onderscheid tussen politiek-ambtsdragers en ambtenaren naar de achtergrond verschoven.44 Zijn systeem ziet er als volgt uit:

Figuur 4.1: Politiek systeem Volgens het model van Easton is politiek of bestuur een open systeem dat invoer omzet in uitvoer. Invoer komt uit de omgeving en bestaat uit zowel eisen als steun. Deze eisen en steun gaan het politieke systeem binnen langs zogenoemde poortwachters. In welke mate de behoeften en wensen van burgers doorstromen naar het politieke systeem is dus afhankelijk van de poortwachters. Massamedia, pressiegroepen, politieke partijen, adviseurs en onderzoekers werken allemaal als poortwachter. Ze voorkomen dat het politieke systeem overstroomd wordt door invoer.45 In het politieke systeem wordt de invoer beoordeeld en wordt beleid ontwikkeld. Dit gebeurt volgens de eigen logica van het systeem en in relatieve geslotenheid. De verwerking gebeurt als het ware in een black-box. Het ontwikkelde beleid is de uitvoer van het systeem naar zijn omgeving. Beleid heeft effect op de samenleving en hoe burgers dat effect waarderen, wordt weer de invoer van de maatschappelijke omgeving naar het politieke systeem. Met die feedback is de wisselwerking tussen systeem en omgeving compleet.46 41

Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, hoofdstuk 3.3 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999 43 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, hoofdstuk 9.4 44 Oosten, W.: Inleiding bestuurskunde, 2004, pag. 37 45 Oosten, W.: Inleiding bestuurskunde, 2004, pag. 38 46 Oosten, W.: Inleiding bestuurskunde, 2004, pag. 38 42

21

Het gezamenlijke speelveld van de bestuurskundigen en politicologen is de black-box oftewel het systeem van Easton. Deze black-box staat in feite voor het overheidsbeleid. Het beleidsproces kan beschreven worden als een opeenvolging van een zestal fasen:47 Fase 1: agendavorming: Het proces waardoor bepaalde maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of de beleidsbepalers krijgen. Fase 2: beleidsvoorbereiding: Het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met het oog op het te voeren beleid. Fase 3: Beleidsbepaling: Besluitvorming over de inhoud van een beleid. Fase 4: Beleidsuitvoering: Het omzetten van beleidsvoornemens in concrete acties. Fase 5: Beleidsevaluatie: Het beoordelen van de totstandkoming, de inhoud en de resultaten van een beleid. Fase 6: Terugkoppeling en heroverweging: Het verwerken van de resultaten van beleidsevaluaties en andere informatie, gericht op de eventuele voortzetting, bijstelling of beëindiging van een gevoerd beleid. Bovens beschrijft twee bestuurskundige visies op beleid: de analytische en de politieke.48 De analytische visie gaat er vanuit dat het optreden van een overheid op wetenschappelijke leest geschoeid kan worden. Het oplossen van problemen, doelgericht en weloverwogen handelen, zijn de centrale peilers van het analytisch beleidsdenken. Beleid is het product van doelbewuste keuzes. Het berust op de rationele afweging van de voor- en nadelen van verschillende alternatieve handelwijzen. De beslissende keuze heeft plaats in de top van de beleidsvoerende instantie.49 De politieke visie onderkent dat het doen en laten van het openbaar bestuur altijd onderwerp is van tegenstellingen tussen verschillende groepen in de maatschappij en het bestuur zelf. Een eerste vereiste voor totstandkoming van beleid is daarom niet zozeer dat het weldoordacht is, maar dat het op voldoende steun kan rekenen. In een pluriform en democratisch land als Nederland is beleid maken een zaak van onderhandelen en compromissen sluiten. De bestaande procedures voor totstandkoming van beleid zijn op te vatten als mechanismen voor het beslechten van conflicten en het tot stand brengen van werkbare compromissen.50 Waar de analytische visie uit gaat van het ordentelijke verloop van een beleidsproces conform de eerder genoemde fasen gaat de politieke visie uit beleidsvorming als een relatief chaotisch proces. Het analytische proces kan omschreven worden met de term rationeel synoptisch. De politiek maakt keuzes op basis van een rationele afweging van alle voors en tegens. De politieke visie richt de aandacht op het verloop van besluitvormingsprocessen. Zij onderzoekt hoe de verschillende standpunten worden omgezet in een reeks van bindende beslissingen. Besluitvorming is vaak een kwestie van lange adem en de resultaten van beleidsvorming wijken vaak niet veel af van de bestaande situatie. De Amerikaanse econoom en politicoloog Lindblom stelt dat het overheidsbeleid zich in democratische stelsels meestal incrementeel (in kleine stappen) ontwikkelt. Niet de overtuigingskracht van de analyse die aan het winnende beleidsvoorstel ten grondslag ligt, geeft de doorslag. Waar het om gaat is of dat voorstel het vereiste draagvlak heeft. Vaak is uitruil tussen partijen over een heel pakket aan beleidsonderwerpen dan ook de enige manier om impasses in de beleidsvorming te doorbreken.51 47

Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 87 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, par. 3.4 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 85-86 50 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 86 51 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 92 48 49

22

Terwijl de analytische beleidsontwerper het veldmodel52 tot centraal uitgangspunt van zijn beleidsontwerp maakt, zal de politieke beleidsontwerper zijn beleidsvoorstellen dus sterk laten beïnvloeden door zijn analyse van het politieke krachtenveld rond het betreffende onderwerp.53 4.2

Netwerktheorie

Een belangrijke ontwikkeling die zich in vrijwel iedere samenleving voordoet is de toename van wederzijdse afhankelijkheden. Ook de overheid die haar beleid wil ontwikkelen en uitvoeren is hiervoor bijna altijd sterk afhankelijk van andere partijen. Zij bevindt zich daardoor in een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn. 54 4.2.1 Kenmerken van een netwerk: Pluriformiteit:55 Er is een veelheid aan verschillende actoren, producten, belangen en machtsmiddelen. Sturing van een dergelijke variëteit vergt kennis en expertise, waarover een enkele actor vrijwel nooit zal beschikken. Daarnaast kunnen de verschillende actoren in een netwerk een verschillende perceptie van de werkelijkheid hebben. Geslotenheid ten opzichte van de sturende actor:56 De actoren in een netwerk zijn vaak niet gevoelig voor stuursignalen van de sturende actor. Zij stellen zich gesloten op: ze merken het stuursignaal niet op of verzetten zich ertegen. Interdependenties (wederzijdse afhankelijkheden):57 De actoren die gezamenlijk een netwerk vormen zijn van elkaar afhankelijk. Zij zijn niet in staat om het probleem zelfstandig op te lossen. Dat betekent dat directieven van een actor door de andere actoren soms eenvoudigweg niet worden geaccepteerd. Op een volgend moment of ten aanzien van een aanpalend onderwerp kan een andere actor bovengeschikt zijn. Deze zal zijn gedrag mede laten leiden door de wijze waarop de voorgaande actor zich heeft gedragen. Dynamiek in structuur domineert:58 De posities van de actoren in een netwerk verwisselen voortdurend. Een actor die in het verleden een onbetekenende rol speelde in een netwerk, kan plotseling een belangrijke positie innemen en voor de anderen van cruciaal belang zijn. Voorgaande leidt volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof tot de volgende definitie van een netwerk: Een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten van elkaar kunnen opstellen.59

52

In de analytische visie op beleid worden beleidsproblemen vooral geanalyseerd in termen van oorzaken en gevolgen. De beleidsvoerder die geconfronteerd wordt met een bepaald probleem, zal willen weten hoe dat probleem is ontstaan. Hij wil dus weten hoe het maatschappelijk veld in elkaar zit en waar de aangrijpingspunten voor beleid liggen. Daartoe construeert hij een zogeheten veldmodel waarin relaties tussen oorzaken en gevolg worden gespecificeerd. 53 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 92 54 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 16 55 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 31 56 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 31 57 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 31 58 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 31 59 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 32

23

4.2.2 Besluitvormingsprocessen in netwerken. Tegenover de besluitvorming in netwerken staat de besluitvorming in een hiërarchie. Bij deze hiërarchie past een besluitvormingsproces dat ordentelijk verloopt. De fases zoals genoemd in paragraaf 4.1 worden daarbij doorlopen. Het besluitvormingsproces wordt geïnitieerd door de hiërarchische bovengeschikte actor. De overige actoren gedragen zich coöperatief.60 In een netwerk is van een dergelijk regelmatig en fasegewijs verloop geen sprake. De actoren kennen veel onderlinge verschillen (pluriformiteit), waardoor samenwerking en gezamenlijke besluitvorming worden bemoeilijkt. Bepaalde actoren kunnen in bepaalde situaties in het geheel niet zijn geïnteresseerd in samenwerking bij de besluitvorming. Daarnaast vertonen zij strategisch gedrag, omdat ze niet uit zijn op het ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces, maar op het maximaliseren van het eigen belang. Dit alles leidt tot de constatering dat het proces van besluitvorming niet lineair loopt, maar in rondes.61 Belangrijk element is de dynamiek in de mate van betrokkenheid van actoren. Daarnaast hebben besluitvormingsprocessen vaak geen duidelijk begin- en eindpunt. Zij leveren regelmatig package deals op, wanneer door besluitvorming winnaars en verliezers uit de strijd komen. Tenslotte blijkt de inhoud van het probleem in de loop van de tijd te verschuiven. Een gevolg hiervan is dat beschikbare oplossingen sterk bepalend kunnen zijn voor de aard van de problemen die aan de orde zijn.62 De conclusie die uit het voorgaande getrokken kan worden is dat besluitvorming grillig verloopt. Deze grilligheid is de belangrijkste regelmaat in besluitvormingsprocessen en is in twee componenten te herleiden: inhoudelijke grilligheid en temporele grilligheid.63 De genoemde grilligheid biedt zowel kansen als bedreigingen (barrières). Door het lange proces is het moeilijk om besluiten te consolideren. Steeds weer zullen actoren trachten het besluit aan te tasten. Dit wordt versterkt doordat de actoren zich strategisch opstellen. Daarnaast is de besluitvorming moeilijk toegankelijk. Het is voor relatieve buitenstaanders moeilijk om in te schatten op welk moment zij kansen om te scoren hebben (window of opportunity). Tenslotte kan het resultaat van de besluitvorming een onuitvoerbaar compromis zijn (negotiated nonsense). Dit is het gevolg van een ingewikkelde package-deal van gekoppelde problemen en oplossingen, die veel betrokken actoren slechts als een compromis zullen accepteren.64 De kansen die grilligheid biedt zijn de volgende. In een besluitvormingsproces kunnen zich voor partijen onverwachte mogelijkheden voordoen om de eigen doelstellingen te realiseren. Dit wordt ook wel serendipiteit genoemd: plotselinge kans op doelrealisatie. Tevens biedt de grilligheid nieuwe kansen voor verliezers. Omdat de besluitvorming in rondes verloopt, kunnen bepaalde partijen de problematiek herdefiniëren, kunnen zich nieuwe externe ontwikkelingen voordoen of kan een aantal nieuwe partijen tot de besluitvorming toetreden. Hierdoor kunnen de machtsverhoudingen en de onderwerpen anders zijn dan in de voorgaande ronde.65

60

Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 44 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 46 62 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 47 63 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 48 64 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 48-49 65 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 49-50 61

24

4.2.3 Sturing in netwerken. Een sturende actor moet rekening houden met de grilligheid van de besluitvormingsprocessen. Daarnaast moet hij rekening houden met de bestaande werkelijkheid van pluriformiteit, geslotenheid en interdependenties in het netwerk.66 Structuurcontingente sturing: Sturing kan plaatsvinden door gebruik te maken van de pluriformiteit en interdependenties. Eén van de mogelijkheden is selectieve activering: het deel van het netwerk dat steun kan verlenen aan de doelen van een partij, wordt door deze partij geactiveerd. Daarbij moet altijd in gedachten gehouden worden dat het besluitvormingsproces vaak een multi-issue proces is. Hierdoor dient een partij die de resources van andere partijen nodig heeft om de eigen doelen te realiseren, rekening te houden met de opvattingen en percepties van de andere partij.67 Tevens kan sturing geschieden door handig om te gaan met de geslotenheid van andere actoren. Framing is daarbij een belangrijke activiteit: het veranderen van de ‘ mindset’ van een organisatie, zodat deze meer ontvankelijk is voor stuursignalen van buiten. Sturing bestaat uit het overdragen van values en unvalues. De gedachte is dat deze values en unvalues, wanneer ze in de mindset van een organisatie zijn opgenomen, meer invloed op het gedrag van deze organisaties zijn dan een hiërarchisch systeem.68 Procescontingente sturing: Ook de proceskenmerken van een netwerk bieden kansen voor sturing. Zo zijn er veel kansen om problemen en oplossingen te koppelen of juist te ontkoppelen. Hiervoor geldt wel een aantal voorwaarden. Ten eerste moeten de problemen en oplossingen niet te ver uiteenlopen. Ten tweede is de mate waarin en tijdstip waarop actoren betrokken zijn bij een onderwerp van belang. Tenslotte moet de koppeling voor ieder van de actoren bevredigend zijn.69 Effectieve besluitvorming in een netwerk bestaat uit het voortdurend koppelen en ontkoppelen van problemen en oplossingen. Hiertoe zal een partij moeten onderhandelen met andere partijen. Een dergelijk onderhandelingsproces vergt een strategie: met wie onderhandelen (selectieve activering), over welke onderwerpen (multi-issue) en hoe de onderwerpen te framen, zodat het aantrekkelijk is voor de andere actoren om aan de onderhandelingen deel te nemen.70 4.3

Bureaupolitiek

Politiek valt, in navolging van de Amerikaans politicoloog Easton, in abstracte zin te omschrijven als het geheel van interacties die leiden tot de totstandkoming van bindende beslissingen in de maatschappij. De werkelijkheid van politiek is echter anders. Een andere Amerikaanse politicoloog, Laswell, beschrijft dit als volgt: Politiek is de maatschappelijke strijd om de macht. De typische politieke vraag ‘Who gets what, when and how?’ In democratische staten wordt deze strijd vooral met woorden gevoerd71. De maatschappelijke strijd om de macht wordt niet alleen door de politici gevoerd. Het openbaar bestuur, dat bestaat uit de gezagsdragers en het ambtelijk apparaat, neemt hier 66

Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 50-51 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 51 68 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 51 69 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 52 70 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 1999, pag. 52 71 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 236 67

25

ook aan deel. Al was het maar omdat ook bestuurlijke processen en onderhandelingen vaak de vraag ‘Who gets what, when and how?’ betreffen. In dat verband spreekt men van bureaupolitiek. Dit is de politieke strijd, concurrentie en rivaliteit tussen verschillende onderdelen van het openbaar bestuur. 72 Bureaupolitiek doet zich voor wanneer de volgende omstandigheden aanwezig zijn:73 1. Er zijn veel spelers die uiteenlopende belangen hebben; 2. Geen van de spelers kan zijn zin doordrijven; 3. Onderhandelingen en compromisvorming zijn daardoor onvermijdelijk; 4. Er is nog veel onderhandelings- en manoeuvreerruimte in de uitvoeringsfase. Dit levert strijd op en emotie. Opvattingen en belangen botsen. Prestige en macht worden belangrijker dan juridische regels en technische rationaliteit. Er worden coalities en compromissen gesloten en verbroken. Onderlinge conflicten winnen het van onderlinge loyaliteit en het algemeen belang verdwijnt naar de achtergrond.74 Bureaupolitiek is echter niet zondermeer een gevaarlijke ontwikkeling. Enige concurrentie tussen overheidsdiensten kan de kwaliteit van de besluitvorming vergroten, omdat geen enkele overheidsdienst de waarheid in pacht heeft. Dankzij bureaupolitiek kan een veelheid aan perspectieven en belangen bij de besluitvorming aan bod komen. Daarnaast zorgt bureaupolitiek voor de nodige ‘checks and balances’. Het ambtelijk apparaat bestaat uit een reeks van kleinere machten en tegenmachten. De onderlinge concurrentie en rivaliteit dragen bij dat de macht niet bij het ambtelijk apparaat komt te liggen maar bij de politiek. Vervolgens is een zekere verdubbeling of overlapping van taken (redundantie) niet altijd zonde van het geld. Deze redundantie biedt reserves die hun nut kunnen bewijzen, als één onderdeel van de overheid niet goed functioneert. Ook zorgt het voor een variëteit van instrumenten, zienswijzen en organisatievormen. Deze variëteit kan goed van pas komen in tijden van crisis of wanneer zich nieuwe en onbekende problemen voordoen. Tenslotte kan bureaupolitiek ongemerkt de openbaarheid van bestuur en daarmee de democratische controle op het doen en laten van de overheid vergroten. Ambtenaren die steun zoeken bij parlementariërs of door het lekken van informatie de publieke opinie trachten aan hun kant te krijgen, kunnen een belangrijke bron zijn voor de volksvertegenwoordiging.75 De traditionele benadering (Weber) presenteert het openbaar bestuur als een eenvormige en a-politieke eenheid. Zij zou het algemeen belang moeten dienen. Er is echter niet zoiets als het algemeen belang. Elk onderdeel van de overheid heeft, vanuit zijn eigen taken en achtergrond, een eigen visie op wat het algemeen belang zou moeten zijn. Daarom verdient de bureaupolitieke benadering in empirisch opzicht de voorkeur boven de traditionele benadering van het openbaar bestuur.76 In plaats van de Weberiaanse scheiding tussen politiek en bestuur te willen verwezenlijken is het wellicht beter om bureaupolitiek als norm aan te bevelen. Dit kan echter doorschieten naar bureaupolitisme, waarin de ambtenaren politiek bedrijven en minder de nadruk leggen op de klassieke ambtelijke deugden van volgzaamheid, loyaliteit en objectiviteit. Het gevaar hiervan is een ineffectief en inefficiënt overheidsapparaat, een ambtelijke loopgravenoorlog en een gebrekkige democratische controle.77

72

Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 246 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 246 74 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 246 75 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 248-249 76 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 248 77 Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001, pag. 248 73

26

XPIN78 heeft in een onderzoek naar TOP-ambtenaren79 de ambtelijke waarden als volgt beschreven:80 Kernwaarden TOP-ambtenaren Samenwerkingsgericht Verantwoordelijk Ondernemend, experimenterend Authentiek, spontaan Vraaggericht, bottum up Delegerend Improviserend Meedenkend, invoelend Integer, mensgericht, Betrokken Loyaal aan de samenleving

Perversies van de bureaucratie Bureaupolitiek 81 Ondergeschikt, slaafs Risicomijdend

Bureaucratische Kernwaarden Organisatie-identiteit, sectorbelang Politiek primaat, hiërarchie Betrouwbaar, duidelijk

In keurslijf gepast Aanbodgericht, top down Beheersend, controlitis Robotachtig Bureaucratisch Zonder gezicht

Voorspelbaar, planmatig Diensten leverend presteren Sturend Taakgericht, genormeerd Regels strikt toepassen Zonder aanziens des persoons

Loyaal aan de organisatie

Loyaal aan het bestuur

Dit schema moet van rechts naar links gelezen worden. TOP-waarden ontwikkelen zich vaak in reactie op ontaarde bureaucratie. Duidelijk is wel dat alléén de linker kolom niet werkt en dat de middelste kolom moet worden vermeden. Uitgaande van de benadering van Bovens is bureaupolitiek nog niet zo slecht voor het functioneren van het openbaar bestuur. Het is er zelfs een integraal deel van. XPIN schetst bureaupolitiek alleen in de negatieve connotatie. Iemand die bureaupolitiek bedrijft hoort niet thuis in de eigentijdse overheid. Een probleem hierbij is dat niet van de ene op de andere dag alle ambtenaren vervangen kunnen worden door TOP-ambtenaren. De topambtenaren, die gevormd zijn door 10, 20 tot 30 jaar werken op een ministerie, zijn nu aan de macht. Zij zullen in hun aandeel aan beleidsvoorbereiding en besluitvorming vaak terugvallen op oude, beproefde gewoontes. Het bedrijven van bureaupolitiek in de vorm zoals geschetst door Bovens zal hier zeker een onderdeel van blijven. 4.4

Operationalisering van de theorie

Hoe kan het beleidsproces op het gebied van externe veiligheid aan de hand van de theorie beschouwd worden? Om een antwoord op deze vraag te geven is het van belang om de drie theoretische kaders te operationaliseren. Gezocht is naar de dominante kenmerken van de drie verschillende modellen. Deze kenmerken worden per model weergegeven. In het volgende hoofdstuk komt in een tweetal casussen het huidige beleidsproces aan de orde. Op basis de kenmerken van de huidige beleidsvorming kan via de tabellen aansluiting worden gezocht bij de best passende theoretische vorm van beleidsvorming. Beleidsvorming (Bovens) - Lineair, gefaseerd proces (analytische visie) - Chaotisch proces (politieke visie) - Sluiten van compromissen en onderhandelen (politieke visie) - Incrementele ontwikkeling van beleid 78

XPIN is het bureau voor experiment en innovatie van de rijksoverheid. Dit bureau heeft in 2004 de campagne TOPambtenaren uitgevoerd. In deze campagne wordt een bijdrage geleverd om cynisme rond het optreden van de overheid en ambtenaren te bestrijden. 79 TOP-ambtenaar staat voor de ambtenaar die past bij de eigentijdse overheid of ook de Andere Overheid, zoals nagestreefd door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing Thom de Graaf. TOP staat voor Trots, Open en Praktisch. 80 XPIN, Ambtelijke cultuur: een roze bril?, Pluche, najaar 2004, #8, pag. 4-5 81 Op zich vreemd dat bureaupolitiek geschetst wordt als een perversie van de bureaucratie. Beter had hier bureaupolitisme gestaan.

27

- Hiërarchie en coöperatie - Bureaucratische Kernwaarden: Organisatie identiteit, sectorbelang Voorspelbaar, planmatig Politiek primaat Betrouwbaar, duidelijk Diensten leverend presteren Sturend Taakgericht, genormeerd Regels strikt toepassen Zonder aanziens des persoons Loyaal aan het bestuur Netwerktheorie (De Bruijn) - Pluriformiteit - Geslotenheid ten opzichte van sturende actor - Interdependenties - Dynamiek in de structuur - Strategisch gedrag - Proces in rondes - Sluiten van package-deals - Serendipiteit - Multi-issue proces - Sturing door overdragen van values en unvalues - Koppelen en ontkoppelen - Sluiten van compromissen en onderhandelen Bureaupolitiek (Bovens) - Strijd om de macht met woorden - Onderhandelen en compromisvorming - Veelheid van perspectieven en belangen aan bod - Veel spelers met uiteenlopende belangen - Niemand kan zin doordrijven - Onderhandelings- en manoeuvreerruimte in uitvoeringsfase - Politieke strijd, concurrentie en rivaliteit tussen de verschillende onderdelen - Macht bij de politiek - Checks and balances - Variëteit in instrumenten, zienswijzen en organisatievormen

28

5

Casuïstiek

In dit hoofdstuk worden twee relevante casussen besproken. Deze moeten leiden tot het antwoord op de vraag hoe beleid op het gebied van externe veiligheid tot stand komt. De eerste casus betreft de interdepartementale beleidsvisitatie bij de directie Externe Veiligheid van VROM die onder auspiciën van het ministerie van BZK heeft plaatsgevonden. De tweede casus beschrijft het gezamenlijke rapport “Verantwoorde risico’s, veilige ruimte” van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad. Zoals al in de inleiding is aangegeven, geeft de casus Interdepartementale Beleidsvisitatie op zich al een antwoord op de vraag hoe het beleid tot stand komt. De tweede casus dient meer ter ondersteuning van de conclusie. Vanwege de relevantie voor het antwoord op de centrale vraag krijgt in dit hoofdstuk de eerste casus beduidend meer aandacht. 5.1

Casus Interdepartementale beleidsvisitatie

De Ministerraad heeft in 2002, op voorstel van de minister van BZK, besloten om het kwaliteitsinstrument ‘interdepartementale beleidsvisitaties’ structureel in te zetten. Dit na twee succesvol verlopen proefvisitaties in 2000-2001. Door de ministerraad wordt jaarlijks een keuze gemaakt voor twee beleidsdossiers, op basis van een gemeenschappelijk voorstel van de SG’s. Voor de keuze van het beleidsdossier zijn criteria geformuleerd. Het beleidsdossier: - moet een interdepartementaal karakter hebben en; - een op de maatschappij gerichte, externe oriëntatie; - zal voldoende actuele en politieke relevantie moeten hebben; - dient kritisch te worden bezien op praktische haalbaarheid en - moet geschikt zijn om ervan te leren door zelfevaluatie en visitatie. Dit stelt grenzen aan de mate van complexiteit, politieke gevoeligheid en ‘rijpheid’ van het te kiezen beleidsterrein.82 Interdepartementale visitatie heeft als doelstelling: Het verbeteren van (inter-)departementale beleidsprocessen. Subdoelstellingen hierbij zijn: - het vergroten van de responsiviteit (doen ze de goede dingen), betrouwbaarheid (doen ze de dingen goed) en transparantie (verantwoording en controleerbaarheid); - meer inzicht in succes- en faalfactoren van interdepartementale samenwerking en het stimuleren van leerprocessen in departementale organisaties; - meer aandacht voor samenhang tussen verschillende functionele gebieden en voor externe factoren in het beleidsproces, niet alleen als uitkomst van de visitaties, maar ook door het proces van visiteren en gevisiteerd worden zelf; - bevorderen dat interdepartementale beleidsprocessen goed gestuurd worden.83 Een interdepartementale beleidsvisitatie is een proces op zich. Dit proces wordt begeleidt door de afdeling Organisatie en Kwaliteit Rijksdienst (OKR) van het ministerie van BZK. Aan de hand van een toetsingskader vindt er eerst een zelfevaluatie plaats. Daarna volgt een beleidsvisitatie die vervolgens een rapportage oplevert. Dit alles met als uiteindelijk doel om een interdepartementaal verbeterplan op te stellen.

82

Ministerie van BZK: Interdepartementale beleidsvisitaties, handleiding beleidsvisitatie, richtlijnen voor visitatiecommissies 2002-2005, 2002, pag. 5 Ministerie van BZK: Interdepartementale beleidsvisitaties, handleiding beleidsvisitatie, richtlijnen voor visitatiecommissies 2002-2005, 2002, pag. 6

83

29

5.1.1 Interdepartementale werkgroep zelfevaluatie Het ministerie dat als eerste verantwoordelijk is voor het te visiteren beleidsdossier draagt zorg voor een projectleider en de instelling van een interdepartementale werkgroep zelfevaluatie. Deze interdepartementale werkgroep heeft als taak een zelfevaluatie uit te voeren en een rapportage over de uitkomsten op te stellen. Belangrijke beleidspartners van andere departementen en eventuele andere externe beleidspartners participeren in de werkgroep of fungeren als klankbord. Het ministerie van BZK heeft een handleiding Zelfevaluatie 84 opgesteld. Deze handleiding geeft de kaders aan waarbinnen de werkgroep zelfevaluatie haar taak kan uitvoeren. 5.1.2 Visitatiecommissie Voor elke visitatie wordt een aparte visitatiecommissie ingesteld, die tot een onafhankelijk oordeel en aanbevelingen moet komen. De leden van de visitatiecommissie mogen geen directe betrokkenheid hebben bij het te visiteren beleidsdossier. Zij heeft als taak de rapportages van de zelfevaluaties te toetsen en hierover te rapporteren. Voor de uitvoering van de visitatie voert de commissie gesprekken en bestudeert zij documenten, waarbij de rapportage van de zelfevaluatie het uitgangspunt vormt. Ook voor de visitatiecommissie heeft BZK een handleiding gemaakt85. 5.1.3 Rapport zelfevaluatie EV De werkgroep zelfevaluatie is gekomen tot de volgende analyse van het beleidsproces:86 1. Externe veiligheid op de politieke en maatschappelijke agenda Door de vuurwerkramp in Enschede werd het onderwerp veiligheid, en daarvan afgeleid externe veiligheid, een topprioriteit van het toenmalige kabinet. De impact van de ramp was dermate groot dat er sprake was van maatschappelijke verontwaardiging en een hernieuwde en intensieve aandacht voor het beleid. De aandacht voor het externeveiligheidsbeleid kenmerkt zich echter door een golfbeweging, waarbij er na grote ongelukken altijd een hernieuwde aandacht voor het onderwerp ontstaat. De jaren, voorafgaand aan de vuurwerkramp in Enschede, was er sprake van een neergaande lijn in de aandacht. Politieke aandacht na een ramp wordt gezien als een kans (window of opportunity) voor het realiseren van beleidsversterking. Ook na Enschede kon in relatief korte tijd externe veiligheid opnieuw stevig neergezet worden.87 2. Hoe organiseert EV het werk en zichzelf? Het kabinet heeft in de septemberbrief88 aangegeven hoe het gecoördineerde EV-beleid in de komende jaren uitgevoerd zal worden. Deze septemberbrief geldt als een eerste aanzet voor een beleidsprogramma, waarbij voor het gehele beleidsterrein een samenhangend pakket van doelstellingen en inspanningen is geformuleerd. De wijze waarop invulling is gegeven aan het genereren van oplossingen is een open interdepartementaal proces, waarbij de verschillende departementen hun eigen rol en verantwoordelijkheid hebben. In de praktijk wordt niet elk project interdepartementaal ingevuld. Er is nu structureel meer geld voor EV en dat geeft een extra sterke impuls aan de uitvoering, maar ook aan het interdepartementale beleidsproces. Het kabinet heeft namelijk extra geld beschikbaar gesteld, dat de vijf departementen gezamenlijk mogen

84 Ministerie van BZK: Interdepartementale beleidsvisitaties, handleiding zelfevaluatie, richtlijnen voor werkgroepen 2002-2005, 2002 85 Ministerie van BZK: Interdepartementale beleidsvisitaties, handleiding beleidsvisitatie, richtlijnen voor visitatiecommissies 2002-2005, 2002 86 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 9-11 87 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 9 88 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, 19 september 2001

30

verdelen. De winst van dit budget is dat er gezamenlijk moet worden bepaald welke problemen en oplossingsrichtingen urgent zijn. De oprichting van de directie EV heeft gezorgd voor meer samenhang in de interdepartementale projecten en in een betere interdepartementale samenwerking. De projectmatige aanpak bevordert dat er meer ruimte is voor het afwegen van de verschillende belangen. Er wordt daardoor ook intensiever samengewerkt tussen de betrokken departementen. Een knelpunt daarbij is dat de departementen gegroepeerd per onderwerp of project in verschillende samenstelling bij elkaar zitten. Ze hebben daardoor niet altijd in dezelfde mate met elkaar te maken. Daarnaast verschilt de beschikbare capaciteit voor EV bij de betrokken departementen. Bij VROM werken veel meer mensen aan EV en dit genereert automatisch ook meer activiteiten.89 3. Invloed van bewindspersonen Het beleidsproces kenmerkt zich, zeker in het begin, door zeer duidelijke besluitvorming in de Ministerraad en de Tweede Kamer. De inbreng van (oud)bewindspersonen bij het vormgeven van het beleid is groot geweest. De sturing van toenmalig minister Pronk was zeer intensief. Dit kwam door de hoge inhoudelijke betrokkenheid en een sterk gevoel van politieke verantwoordelijkheid die ontstonden na de vuurwerkramp. Minister Pronk heeft gezorgd voor de toevoeging van hoofdstuk 9 over de externe veiligheid aan het NMP4. Ook op de septemberbrief en de oprichting van de directie EV heeft hij zijn stempel gedrukt. De betrokkenheid en inbreng van bewindspersonen verschilt per ministerie en per periode. Dit heeft te maken met de mate waarin EV een primaire verantwoordelijkheid is van de betrokken minister en wellicht ook met het gevoel van verbondenheid. Het EVbeleid is voor de meeste huidige bewindspersonen een nieuw terrein.90 4. Interdepartementale regie Met het aanwijzen van het ministerie van VROM als coördinator en de oprichting van de projectdirectie zijn oude en nieuwe activiteiten ondergebracht in een dekkende en samenhangende structuur. Zo verloopt de beleidsontwikkeling en uitvoering nu beter gestructureerd. De coördinerende rol is tot nu toe licht aangezet. VROM kan iets signaleren of agenderen, maar niet tornen aan de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de andere departementen. In formele zin valt luchtvaart niet onder de coördinerende rol van de directie EV. Luchtvaart valt wel onder de definitie van externe veiligheid, maar de interdepartementale coördinatie van VROM is beperkt tot het beleid van gevaarlijke stoffen. Het Directoraat Generaal Luchtvaart participeert niet in het directeurenoverleg EV en evenmin in het DGoverleg. Het directeurenoverleg EV is het structurele overleg tussen de departementen. Het bepaalt de gezamenlijke agenda voor de betrokken departementen en bevordert dat er in die agenda een coherente samenhang is. In het directeurenoverleg domineert de gezamenlijke opdracht om Nederland veiliger te maken; stokpaardjes en interdepartementale stammenstrijd spelen er minder. Het ‘5 DG’-overleg is niet bedoeld als een besluitvormend overleg, maar heeft meer een beschouwend en informeel karakter. De directeuren zijn namelijk integraal verantwoordelijk.91 5. Van buiten naar binnen De algemene beleidsvorming is vrijwel alleen op rijksniveau tot stand gekomen. De doelgroepen van het EV-beleid zijn weinig betrokken geweest bij de beleidsformulering. De vuurwerkramp veroorzaakte een ‘hoge druk pan’-effect, waardoor snelheid heel belangrijk was. Tijdens het opstellen van het kabinetsstandpunt was er politieke druk: een top down proces. Bij de uitwerking van het beleid wordt de uitvoeringspraktijk steeds 89

Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 9 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 10 91 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 10 90

31

meer van tevoren meegenomen en worden belanghebbenden meer en eerder betrokken. De algemene communicatie van het EV-beleid heeft nog niet veel aandacht gekregen. Het vaak technische karakter van het EV-beleid is lastig in duidelijke en simpele taal uit te leggen. De interactie met de burger is nu vooral reactief en vindt met name plaats na rampen, bij incidentele besluiten en via officiële inspraakprocedures.92 6. Feedback De departementen rapporteren regelmatig aan de Tweede Kamer over de voortgang van de uitvoering van het programma dat is opgenomen in de septemberbrief. Deze voortgangsrapportages geven ook steeds meer aandacht aan de beleidsontwikkeling: ze zijn bepalend voor de politieke agenda.93 De voorgaande analyse van het beleidsproces heeft geleid tot de volgende beoordeling van het beleidsproces:94 1. Interdepartementale samenwerking: de samenwerking verbetert, maar er zijn kanttekeningen: 1.1 VROM wordt wel tweekoppig monster genoemd: Naast zijn coördinerende rol, heeft VROM ook zijn eigen beleidsterrein en belangen. Bovendien botsen de belangen binnen VROM, op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening, ook nog wel eens. Dat levert de kwalificatie ‘tweekoppig monster’ op. De vraag is of VROM in zijn coördinerende rol wel geloofwaardig overkomt.95 1.2 Er zijn verschillende ideeën over de rol van VROM: Er zijn bij de departementen verschillende gedachten over de coördinerende rol van VROM. De een wil een steviger rol, de ander meer faciliterend. Wanneer VROM steviger moet coördineren, dan horen daarbij ook de bevoegdheden en verantwoordelijkheden om in te grijpen bij andere departementen. Een heel concrete discussie richt zich op de vraag of luchtvaart expliciet onder de coördinerende rol van VROM gebracht moet worden. De samenwerking tussen de departementen op het gebied van luchtvaart is overigens nog niet op hetzelfde niveau als bij beleidsterrein gevaarlijke stoffen.96 1.3 Er is een verschil in capaciteit: Dit capaciteitsaspect moet meespelen bij de discussie over de coördinatie. Dan moet ook de vraag aan de orde komen in hoeverre de verdeling van de capaciteit over de departementen effectief is. Voor het directeurenoverleg geldt dat vanuit deze invalshoek de nadruk kan komen te liggen op de grote lijnen en het nemen van besluiten.97 1.4 Er speelt een domeindiscussie: Los van de vraag hoe VROM zijn coördinerende rol invult, is er onduidelijkheid over wat er precies onder EV valt of zou moeten vallen. Bij de departementen bestaat er onduidelijkheid over de breedte van het domein. Wanneer de perceptie van de burger centraal wordt gesteld, worden de verschillen tussen de soorten risico’s minder belangrijk.98

92

Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 10-11 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 11 94 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 13-17 95 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 13 96 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 14 97 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 14 98 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 14 93

32

1.5 Cultuurverschillen zorgen voor botsingen: Er is een verschil in cultuur tussen departementen, ook in de manier waarop men beleid maakt. In de afgelopen tijd is er meer inzicht ontstaan in de verschillen in aanpak. Maar de achtergrond en historische wortels van departementen blijven anders. De verschillen werken door in beleidsontwikkeling, definities, instrumenten en wetten. Soms wordt in stereotiepe beelden over elkaar gedacht.99 1.6 Veel verschillende belangen: Het wordt steeds duidelijker dat in EV-beleid alle belangen evenwichtig afgewogen moeten worden: economie, ruimtelijke ordening, milieu, bronveiligheid en externe veiligheid. De departementen hanteren echter verschillende beginselen, belangen en doelen. Ook binnen de departementen spelen verschillende belangen. Is VROM bezig met bouwen of veiligheid? Is V&W bezig met transport of veiligheid? Is EZ bezig met werkgelegenheid of veiligheid? Elk departement heeft bovendien een eigen diagnose van het probleem. Bij de departementen SZW en EZ is EV geen zelfstandig beleidsveld. Het is dus lastig om in de EV-beleidsontwikkeling rekening te houden met alle verschillende belangen. Er wordt breder en meer integraal gekeken dan in het verleden. Een gevoel begint te ontstaan voor de belangen, problemen en percepties van elkaar en er wordt gezocht waar de belangen convergeren. Maar bij EV is dit lastig, omdat de terreinen elkaar snel raken en de afbakening niet altijd helder is. Dan gaan competenties een rol spelen.100 2. De gezamenlijke richting: gemeenschappelijkheid groeit:101 Het werken in interdepartementale projecten is een belangrijke stimulans voor het verhogen van de samenhang in het beleid en het gevoel van gemeenschappelijkheid. De ambities en de koers in het externe-veiligheidsbeleid worden nog niet door alle departementen gedeeld. Dit komt tot uitdrukking in de discussie over het al dan niet leidend zijn van hoofdstuk 9 van het NMP4 bij het tot stand komen van beleid. Tevens ontbreekt een gezamenlijke langetermijnvisie op het gebied van EV. Er is onvoldoende tijd ingeruimd om fundamenteel stil te staan bij de vraag of alle acties passen bij de ambities die zijn gesteld. Ook is er onvoldoende ruimte om expliciet de vraag te stellen of wat vastgelegd nog gelding is. Hier is het dilemma zichtbaar tussen de wens om vaart te maken en resultaten te willen boeken en de zorgvuldigheid die steeds nodig is om draagvlak te creëren door een gezamenlijke analyse te maken en doelen bij te stellen, maar ook om regelmatig te checken bij elkaar of dit de goede weg is. Bij het opstellen van hoofdstuk 9 was er onvoldoende tijd voor inbreng van de andere departementen, vanwege de politieke- en tijdsdruk. Ook was er onvoldoende tijd voor het maken van een gezamenlijke probleemanalyse en een adequate analyse van de omgeving. 3. Interactie met de buitenwereld: de buitenwereld wordt nu meer betrokken, maar er is nog kritiek:102 De departementen beseffen dat draagvlak nodig is van medeoverheden, bedrijfsleven en andere organisaties om doelstellingen te kunnen realiseren. Tegelijk kan de inbreng vanuit de praktijk helpen bij het maken van uitvoerbaar beleid. De departementen beseffen ook dat transparantie nodig is om het vertrouwen van de burger te verwerven of vast te houden. Het afleggen van verantwoording is ook van belang voor een herstel van 99

Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 14 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 14-15 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 15 102 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 15-16 100 101

33

vertrouwen. Er is een duidelijke verbetering opgetreden in de opstelling van de departementen in de richting van andere overheden en het bedrijfsleven. Alle betrokken partijen reageren positief op deze intensievere samenwerking. Het opent perspectief op een beter uitvoerbaar beleid in de toekomst. Daarvoor is het ook belangrijk dat het EVbeleid door alle betrokken partijen als een consistent geheel ervaren kan worden. Dat vraagt nog meer aandacht. Voor de departementen is het van belang dat medeoverheden niet alleen meedenken over de uitwerking van het beleid, maar uiteraard ook dat zij in staat zijn het beleid daadwerkelijk uit te voeren en te handhaven. De departementen zijn verantwoordelijk voor de doorwerking van hun beleid en willen daarom medeoverheden helpen bij het oplossen van knelpunten bij de uitvoering en handhaving. Er is steeds meer contact met de buitenwereld doordat steeds meer partijen betrokken worden bij de vele EV-projecten. Hoewel dus zeker een verbetering zichtbaar is, is het beeld van de buitenwereld over de departementen nog niet zo veel verbeterd. Er zijn drie grote kritiekpunten: 3.1 Te weinig aandacht voor uitvoerbaarheid en duidelijkheid: Vaak wordt de uitvoerbaarheid van het beleid door de betrokken partijen niet hoog ingeschat. Ze vinden het gedetailleerd, ingewikkeld, onduidelijk en vol uitzonderingen. De partijen willen eerder betrokken worden om iets te kunnen zeggen over de consequenties in de praktijk. Ook vinden partijen het hinderlijk dat het beleid nogal eens verandert of tegenstrijdig is. Het beleid moet eenduidig zijn en duidelijk over wat wordt verwacht en wanneer iets wordt verwacht.103 3.2 Te weinig aandacht voor zichtbaarheid: Voor de samenleving is niet zichtbaar wat er is gebeurd met de uitkomsten van de commissie Oosting en het EV-beleid in het algemeen. Rapportages aan de Tweede Kamer zijn niet erg geschikt voor een breder publiek. Een samenvattend en toegankelijk overzicht van alle EV-acties ontbreekt.104 3.3 Te weinig aandacht voor communicatie met de burger: De communicatie over het EV-beleid met de burger heeft onvoldoende aandacht gekregen. De contacten van de rijksoverheid met de burger zijn vaak niet rechtstreeks. Veel kan plaatsvinden op lokaal niveau door provincies, gemeenten of grote risicovolle bedrijven. Het is wel de taak van de rijksoverheid de burger te informeren over de risicosamenleving in het algemeen. Om het vertrouwen in de rijksoverheid te herstellen, moet het perspectief van de burger centraal staan. Maar het moet de burger ook duidelijk zijn dat een absolute reductie van risico’s en een absolute bescherming niet bestaan (Beck).105 4. Complex en technisch beleid:106 Het EV-beleid is voor politiek en bestuurders vaak te ingewikkeld, te technisch en te complex. Dat kan een zorgvuldige afweging belemmeren. Er wordt nu, voorafgaand aan het feitelijke besluitvormingsproces, steeds beter gelet op proceseisen. Er wordt ook meer en meer gekeken naar de vraag hoe de eisen van economie, de ruimtelijke ordening, de veiligheid en het milieu tegen elkaar afgewogen moeten worden en hoe je 103

Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 16 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 16 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 16 106 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 16-17 104 105

34

dat expliciet en transparant bij de besluitvorming kunt betrekken. De politieke component wordt steeds belangrijker, want het zijn de bestuurders die besluiten moeten nemen op basis van de afwegingskaders die het rijk hen voorlegt. De in het verleden ontwikkelde technische hulpmiddelen moeten zo worden uitgelegd dat bestuurders en ook burgers weten wat het voorstelt, zodat zorgvuldige afwegingen kunnen worden gemaakt. 5. De tijd als vriend of vijand?:107 In de al eerder genoemde golfbeweging in de aandacht voor EV vormt een ramp de kop van de golf die politieke en maatschappelijke commotie veroorzaakt. Na een ramp ebt de aandacht weer weg en worden er vaak andere prioriteiten gesteld of gaan andere belangen zwaarder wegen. Voor een deel ontstaat na een ramp een overreactie, een beleidsreflex en alleen al daarom is het niet zo erg dat het onderwerp weer in wat rustiger vaarwater terecht komt. Vaak treedt er, na uitblijven van nieuwe rampen, ook weer een versoepeling op. De golfbeweging veroorzaakt een beleidsmatige worsteling. Na een ramp is het hét moment om een grote stap te zetten en snel dingen te regelen. Maar het is ook lastig om onder druk een gewogen oordeel te vragen en tot een zorgvuldige beleidsontwikkeling te komen. In de slotbeschouwing gaat de werkgroep zelfevaluatie in op de cultuuromslag die door Oosting wordt bepleit. Deze cultuuromslag heeft slechts gedeeltelijk plaatsgevonden. Het nemen van verantwoordelijkheid is nog steeds geen vanzelfsprekendheid bij betrokken partijen. Er zijn nog steeds belangentegenstellingen die processen blokkeren en er is nog steeds een verkokering op alle overheidsniveaus. De betrokken overheden moeten besluiten en verantwoordelijkheden nemen, maar de barrières zitten diep. Het kortetermijndenken is nog steeds dominant. Het is essentieel om voortdurende politiek-bestuurlijke aandacht te hebben. Het is te vroeg om de vraag te beantwoorden of er nu echt een omslagpunt is geweest in het denken over externe veiligheid en of ze nu in staat zijn geweest om de lessen te leren. Dit is natuurlijk niet verwonderlijk, want de interdepartementale samenwerking is pas sinds 2001 geïntensiveerd en cultuurveranderingen vinden nu eenmaal niet van de ene op de andere dag plaats.108 5.1.4 Rapport visitatie EV De visitatiecommissie geeft in haar rapport een beoordeling van het beleidsproces. Zij komt tot de volgende kanttekeningen: De commissie vraagt zich af in hoeverre er sprake is van een echte beleidsdirectie. Zij constateert ook dat er door een betere samenwerking op pragmatische wijze concrete oplossingen voor EV-problemen worden bedacht. De keerzijde hiervan lijkt te zijn dat er geen nieuw zelfstandig EV-beleid wordt ontwikkeld, althans niet door de directie EV. Het bestaande sectorale beleid lijkt als uitgangspunt genomen.109 Daarnaast merkt de commissie op dat het ‘nieuwe’ denken over veiligheid ook niet van de EV-betrokkenen komt. Dit komt veel meer vanuit gemeenten, die uitdagingen en nieuwe benaderingswijzen aandragen. Zelfs de eigen staatssecretaris klopt rechtstreeks bij het RIVM aan, en niet via de directie EV, om hem te adviseren met betrekking tot een nuchterder

107

Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 17 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 18 109 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 9 108

35

kijk op veiligheidsrisico’s. Tot slot blijkt dat sommige deskundigen op het terrein van EV nog niet of nauwelijks van deze directie gehoord hebben.110 Ook de gekozen afbakening van het EV-domein wordt door buitenstaanders niet begrepen. Aangezien het feit dat het vertrouwen van de burger zo centraal is gesteld, rijst de vraag waarom de thema’s ‘water’ en ‘kernenergie’ niet tot het externe veiligheidsdomein behoren. Het is de visitatiecommissie ook niet duidelijk geworden of de huidige EV-betrokkenen zich alleen richten op ongelukken of dat ook de mogelijke gevolgen van terroristische aanslagen worden meegenomen.111 De communicatie over het EV-beleid is nauwelijks uit de verf gekomen. Zowel op het vlak van wat er is gedaan èn wat is bereikt naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam als de communicatie die gaat over de wijze van omgaan met risico’s en de verantwoording daarover door de overheid. Ten aanzien van de gehanteerde normen en achterliggende modellen is er kritiek, zowel van deskundigen op het terrein van EV, als van mensen die met EV-beleid in de praktijk te maken krijgen. De kritiek is dat de modellen en de normen leiden tot contouren en dat deze bij rigide toepassing niet leiden tot effectief beleid, situationele intelligentie of nuchter omgaan met risico’s. Essentieel is dat deze (nuchtere) omgang met risico’s in zijn algemeenheid wordt uitgelegd en toegelicht, maar vooral cruciaal is dat in concrete situaties er wordt uitgelegd welke maatregelen zijn getroffen en welke mate van (on)veiligheid daarmee wordt bereikt. Pas dan zijn burgers en bedrijven voor zichzelf goed geïnformeerd en kunnen zij een eigen afweging maken.112 De samenwerking tussen de departementen is inderdaad aanmerkelijk verbeterd. Deze samenwerking beperkt zich echter tot de EV-vertegenwoordigers, die op hun beurt vaak in meer of mindere mate ‘los’ zijn van de collega’s van het eigen departement. Het is dus beslist niet zo dat de samenwerking tussen de departementen in het algemeen nu zoveel beter is geworden. Het ministerie van V&W is een ministerie waar met het oog op EV belangrijke verantwoordelijkheden liggen, maar het departement als zodanig lijkt dit nog niet goed te beseffen. Ook vanuit het ministerie van VROM worden nog verschillende signalen met betrekking tot het onderwerp EV uitgezonden. De commissie constateert dat er een groeiend onbegrip is voor het feit dat de directie EV maar een ‘licht’ coördinerende functie heeft en daarom nauwelijks mogelijkheden heeft om andere directies en departementen zich te laten voegen. Met de huidige afspraken is het zelfs zo dat de betrokken departementen ieder voor zich met de Kamer over deze onderwerpen communiceren.113 Aan de voorkant van het beleidsproces is samenwerking te vinden, maar aan de achterkant, bij handhaving en toezicht, blijkt nog helemaal geen sprake te zijn van samenwerking. Er zijn nog steeds minimaal vijf inspecties/handhavers die los van elkaar, in een verschillend tempo en met verschillende eisen in de praktijk op blijken te treden. De commissie heeft dan ook geconstateerd dat juist door het ontbreken van afstemming en samenwerking bij het onderdeel handhaving en toezicht, het beeld in de praktijk blijft bestaan dat er in Den Haag in het algemeen erg langs elkaar heen wordt gewerkt.114 5.2

Casus Rapport VROM-raad en raad van V&W

De aanleiding voor het advies is de constatering dat grote ruimtelijke projecten, zoals de sleutelprojecten115, steeds vaker vertraagd worden door externe-veiligheidsproblemen. 110

Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 9 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 9 112 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 9-10 113 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 11 114 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 11 115 Nederland wordt aangesloten op het Europese net van hogesnelheidslijnen (HSL). Deze supersnelle treinverbinding loopt van noord naar zuid (Amsterdam - Breda) en van west naar oost (Utrecht-Arnhem-Duitse grens). De Nieuwe Sleutelprojecten 111

36

Daartegenover staat dat in andere gevallen de oprukkende bebouwing ertoe leidt dat de externe veiligheid rond risicobronnen afneemt. Het advies gaat over deze spanningen tussen ruimtelijk beleid en veiligheidsbeleid. Dit advies is een coproductie van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad, omdat hun werkveld omtrent dit onderwerp sterk verweven is. Bovendien is een gezamenlijk standpunt een goed uitgangspunt voor een samenhangend externe-veiligheidsbeleid en ruimtelijk beleid. De overheid schenkt meer en meer aandacht aan deze samenhang. De raden hebben met dit advies een extra impuls hieraan willen geven.116 De raden stellen in hun analyse dat maatschappelijke ontwikkelingen als economische groei en de faciliterende rol van transport daarbij, de ruimtelijke strategie van verdichting en de verhoogde aandacht voor veiligheid in toenemende mate leiden tot onderlinge spanningen. Duidelijk is dat niet alles overal tegelijk en/of gezamenlijk kan en dat transparante keuzes gemaakt moeten worden. In de praktijk blijkt echter dat deze keuzes vaak niet gemaakt worden, waardoor enerzijds stagnatie ontstaat in voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen en economische activiteit. Anderzijds wordt de veiligheid uitgehold, doordat de bouwactiviteiten toch door gaan.117 De oorzaken van deze praktijk zijn complex. Zo vindt in de praktijk van het externe veiligheidsbeleid een onvoldoende duidelijke toewijzing van verantwoordelijkheden en bevoegdheden plaats aan betrokkenen. Mede door het ontbreken van deze toewijzing is er te weinig stimulans bij de risicobronnen om veiligheidsrisico’s te beheersen of te verminderen. Het bestaande instrumentarium geeft betrokkenen voorts te weinig mogelijkheden om effectief te sturen en het biedt geen of onvoldoende inzicht in de afzonderlijke facetten die aard en omvang van een risico bepalen. De raden stellen op dit punt dat er onvoldoende afstemming tussen ruimtelijke ordening en veiligheid plaatsvindt.118 De normering en de wijze waarop deze in de praktijk wordt gebruikt is ingewikkeld en sluit onvoldoende aan bij de belevingswereld van burgers en bronnen van risico. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar de maatschappelijke betekenis van de risicoveroorzakende activiteit en de risico’s worden niet in samenhang bekeken met andere risico’s in het gebied.119 De ambities van het veiligheidsbeleid zijn niet in overeenstemming gebracht met de benodigde middelen om de ambities waar te maken en de benodigde inspanning voor uitvoering, toezicht en handhaving. Er is geen algemene overeenstemming over ‘maatschappelijk aanvaardbare risico’s. De perceptie van risico’s en de standpunten ten aanzien van het realiseren van een zeker veiligheidsniveau lopen sterk uiteen. Dit leidt niet zelden tot voor de burger en risicoveroorzaker verwarrende discussies en onvolledige of tegenstrijdige informatievoorziening. Communicatie over risico’s en besluitvorming daarover is onvoldoende transparant.

zijn grootschalige ontwikkelingsplannen voor de HSL-stations en hun omgeving. Beoogd wordt de (diensten)economie in of bij die stations te stimuleren en te streven naar een internationaal en nationaal vestigingsmilieu (wonen en werken) van hoge kwaliteit. 116 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag. 7 117 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag.8 118 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag. 9 119 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag.10

37

Om deze problemen duurzaam op te lossen stellen de raden een benadering voor die drie domeinen omvat, die elkaar onderling permanent beïnvloeden:120 − Bronnen in ketens: de risicobronnen in samenhang met de keten. De risicobronnen staan hier centraal; − Transport in netwerken: de eigenaren en beheerders van netwerken, waarover het vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt, staan hier centraal; − Veiligheid op locatie: ruimtelijke ontwikkelingen en risicovolle activiteiten (inrichtingen) in het gebied staan centraal. De lokale overheden zijn hier de hoofdrolspelers. De raden bevelen aan dat voor het gecumuleerde, gebiedsgerichte risico een basisveiligheidsniveau wordt geformuleerd, dat overal in Nederland gelijk is. Dit legt een harde, wettelijk te regelen veiligheidsbodem onder de bestuurlijke afwegingsruimte voor alle belangen. Om normopvulling te voorkomen is een harde voorwaarde de permanente inspanning van alle betrokken actoren om het aanwezige veiligheidsniveau te verbeteren. Dit betekent dat in Nederland een lokaal en regionaal zeer gedifferentieerd veiligheidsniveau zal blijven bestaan. Deze differentiatie, boven op het basisveiligheidsniveau, wordt mogelijk nog groter, afhankelijk van de mogelijkheden om de veiligheid te verbeteren per keten, schakel in de keten en lokaal.121 Bovendien bevelen de raden aan om voor de gebiedsgerichte beoordeling van risico’s één of meerdere maatlatten te kiezen. Dit zou de activiteitgerichte waarden Plaatsgebonden Risico (PR) en Groepsrisico (GR) op termijn mogelijk kunnen vervangen. De raden zien een cumulatief PR als zeer geschikt voor een basisveiligheidsniveau, dat overal in Nederland gelijk is. Aanbevolen wordt te bezien of het mogelijk is een cumulatief, gebiedsgericht groepsrisico te definiëren of een andere gebiedsgerichte maatlat voor maatschappelijke ontwrichting.122 De noodzakelijke samenhang tussen de drie domeinen komt niet vanzelf tot stand. De raden stellen een gezaghebbende en voldoende toegeruste, adviserende en faciliterende regie voor externe veiligheid en ruimte voor. Het advies onderscheidt de volgende noodzakelijke functies voor deze Regie om het systeem te laten werken:123 − Stellen van doelen en vaststellen van taken voor de domeinen; − Zorgen voor doelbereiking binnen de domeinen; − Signaleren van inconsistenties, synergie en conflicten; − Waarborgen dat waar nodig keuzes worden gemaakt tussen de domeinen. De aanbevelingen van de raden vormen een totaalpakket dat alleen in samenhang effectief werkt en mogelijkheden biedt om beter met de spanning om te gaan. Zij zijn van mening dat het selectief uitlichten van bepaalde aanbevelingen niet aan de orde dient te zijn. Het is een verantwoordelijkheid van alle betrokkenen om uitholling van het ruimtelijke beleid en het externe-veiligheidsbeleid te voorkomen.124

120

Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag. 14 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag.81 122 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag. 16 123 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag. 16-17 124 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003, pag. 18 121

38

6

Analyse van de casuïstiek

Valt de beleidsvorming rond het thema externe veiligheid te beschrijven met één van de drie modellen? Hiervoor zal per model gekeken worden naar de kenmerken, zoals in paragraaf 4.4 verwoord, en beschreven worden of de huidige wijze van beleidsvorming hierbij aansluit. 6.1

Beleidsvormingsprocessen

De analytische visie gaat uit van een lineair, gefaseerd proces. Van een dergelijk proces, waarbij de zes fasen elkaar netjes opvolgen is geen sprake. Het betreft complexe materie, die ook nog eens een vijftal departementen aangaat. Binnen de departementen bestaat ook nog steeds de eigen ministeriële verantwoordelijkheid. De politieke visie, waarbij de beleidsvorming een chaotisch proces is en waar het sluiten van compromissen en onderhandelen centraal staan, sluit beter aan bij de geconstateerde wijze van beleidsvorming. Daarnaast is één van de kenmerken de incrementele ontwikkeling van beleid. Gezien de inspanningen van EV-betrokkenen op dit moment en de plannen van de directie EV125 is het de verwachting dat met het beleid enkele forse stappen gezet gaan worden. Slechts voortborduren op hetgeen aanwezig was, is onvoldoende. Dit blijkt ook uit de voorstellen in het rapport van de gezamenlijke raden. Hierin wordt voorgesteld om van een totaal nieuwe benadering uit te gaan, namelijk de benadering vanuit de domeinen en het instellen van een regie. Wanneer de kenmerken hiërarchie en coöperatie worden beschouwd dan kan gesteld worden dat hier onvoldoende sprake van is. De minister van VROM heeft slechts een licht coördinerende rol en kan niet in de bevoegdheden van de andere ministers treden. Dat betekent dat een hiërarchische verhouding niet aanwezig is. Er is wel het Directeurenoverleg Externe Veiligheid (DOEV) ingericht. Ook hier is de praktijk dat de departementen meer voor eigen parochie spreken dan dat ze echt gezamenlijk beleid genereren. Deze coöperatie is wel aanwezig bij de gezamenlijke raden. Dankzij de samenwerking hebben de raden het rapport op kunnen stellen. Het is echter maar de vraag of de raden voldoende macht (invloed) hebben. Dat betekent dat er van hiërarchie in elk geval geen sprake is. Een aantal van de bureaucratische kernwaarden komt niet duidelijk tot uiting in de casus. Daarom zijn deze beoordeeld aan de hand van de ervaringen tijdens de stage. Ze zijn het resultaat van alle gesprekken en literatuur. In onderstaande tabel zijn de systeemkenmerken van beleidsvorming weergegeven. De kenmerken die in de casuïstiek terug te vinden zijn staan daarnaast. Praktijk Theorie beleidsvorming Beleidsvorming (Bovens) - Lineair, gefaseerd proces (analytische visie) - Chaotisch proces (politieke visie) - Sluiten van compromissen en onderhandelen (politieke visie) - Incrementele ontwikkeling van beleid - Hiërarchie en coöperatie - Bureaucratische Kernwaarden: 125

Directie Externe Veiligheid, programmaplan 2004, pag. 3

39

Casus 1 Casus 2 Interdepartementale Gezamenlijke visitatie raden nee ja ja

nee ja ja

nee nee

nee ja

Organisatie identiteit, sectorbelang Voorspelbaar, planmatig Politiek primaat Betrouwbaar, duidelijk Diensten leverend presteren Sturend Taakgericht, genormeerd Regels strikt toepassen Zonder aanziens des persoons Loyaal aan het bestuur

ja nee nee nee nee nee nee nee nee nee

nee ja ja ja ja ja ja ja ja ja

Op basis van het voorgaande mag geconcludeerd worden dat de werkelijke situatie niet goed kan worden beschreven met dit model. 6.2

Netwerktheorie

Zoals in het vorige onderdeel al werd genoemd, bestaat de beleidsvorming uit een proces in rondes. Bij dit proces is steeds sprake van het sluiten van compromissen en onderhandelen. Serendipiteit, een onverwachte mogelijkheid tot doelrealisatie, is één van de kenmerken die eveneens gezien is. Zo heeft bijvoorbeeld de Staatssecretaris met de industrie afspraken gemaakt over het transport van chloor. Dit was alleen mogelijk, omdat door een ketenstudie naar de productie en het gebruik van chloor, aangetoond werd dat een groot gedeelte van Nederland bloot staat aan de risico’s van een transportongeval met chloor. De afspraak is gemaakt dat chloor op de plaats van gebruik ook wordt geproduceerd. Een groot aantal kenmerken van de netwerktheorie komt echter niet of minder duidelijk in beeld. De visitatiecommissie merkt op126 dat de kwaliteitsdimensie ‘koppelen/ontkoppelen’127 Toegepast had kunnen worden op de afbakening van het begrip Externe Veiligheid. Door andere risicobronnen zoals water en kernenergie toe te voegen zou deze afbakening door een buitenstaander beter begrepen worden.128 Dit begrip is zeker noodzakelijk, omdat het vertrouwen van de burger zo centraal is gesteld. De visitatiecommissie merkt ten aanzien van sturing door overdragen van values en unvalues op dat het ‘nieuwe’ denken over veiligheid niet van EV-betrokkenen komt.129 De Staatssecretaris heeft zelfstandig om advies bij het RIVM over nuchter omgaan met risico’s gevraagd. Ook het tot stand komen van het rapport van de gezamenlijke raden130 geeft aan dat anderen met beleidsvoorstellen komen. Samen met de eigenstandige verantwoordelijkheid van de betrokken departementen is het dus nauwelijks mogelijk om het proces te sturen door het overdragen van deze values en unvalues. Buiten het DOEV houden de departementen toch vast aan hun eigen normen en waarden.131 De kenmerken ‘dynamiek in de structuur’ en ‘interdependenties’ zijn eveneens in mindere mate aanwezig. Dit geldt het meeste voor de dynamiek. Er is sprake van vijf departementen die zich bezig houden met externe veiligheid. Binnen deze departementen zijn het steeds dezelfde spelers132 die binnen de eigen departementale verantwoordelijkheid moeten blijven opereren.

126

Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 7 BZK, handleiding zelfevaluatie, pag. 31; Deze kwaliteitsdimensies zijn tevens als bijlage bijgevoegd Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 9 129 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 9 130 Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, 2003 131 Rapport visitatiecommissie EV, pag. 10-11 132 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 8-9 127 128

40

Sinds het oprichten van de directie Externe Veiligheid is nog nauwelijks echte beleidsnieuwing tot stand gekomen. Of er sprake is van het sluiten van package-deals kan nu nog niet geconcludeerd worden. In onderstaande tabel zijn de systeemkenmerken van de netwerktheorie weergegeven. De kenmerken die in de casuïstiek terug te vinden zijn staan daarnaast. Praktijk Theorie beleidsvorming Netwerktheorie (De Bruijn) - Pluriformiteit - Geslotenheid ten opzichte van sturende actor - Interdependenties - Dynamiek in de structuur - Strategisch gedrag - Proces in rondes - Sluiten van package-deals - Serendipiteit - Multi-issue proces - Sturing door overdragen van values en unvalues - Koppelen en ontkoppelen - Sluiten van compromissen en onderhandelen

Casus 1 Casus 2 Interdepartementale Gezamenlijke visitatie raden ja ja ja nee ja ja nee ja nee nee

nee nee ja nee nee nee ja nee nee ja

nee ja

ja ja

Uit het voorgaande blijkt dat ook niet wordt voldaan aan alle kenmerken van de netwerktheorie. 6.3

Bureaupolitiek

Hieronder worden de kenmerken van bureaupolitiek nogmaals weergegeven en wordt de aansluiting gezocht met casuïstiek: - Strijd om de macht met woorden Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat dit anders verloopt. - Onderhandelen en compromisvorming Het ingestelde Directeurenoverleg Externe Veiligheid is het platform waar ambtelijk het beleid wordt voorbereid. Aangezien VROM slechts een coördinerende rol heeft, kan zij haar mening niet aan de andere departementen opleggen. - Veelheid van perspectieven en belangen aan bod De vijf betrokken departementen, met elk een eigen verantwoordingslijn naar de minister en met verschillende kerntaken, zorgen ervoor dat hiervan sprake is. - Veel spelers met uiteenlopende belangen De belangen van de verschillende departementen lopen uiteen, maar zelfs binnen departementen spelen uiteenlopende belangen. Het meest pregnant is VROM zelf, waar ruimte en veiligheid strijdig met elkaar lijken. - Niemand kan zin doordrijven Alle ministeries hebben de eigen departementale verantwoordelijkheid gehouden. VROM heeft slechts een coördinerende rol. 41

- Onderhandelings- en manoeuvreerruimte in uitvoeringsfase Aangezien het nog niet echt tot een uitvoeringsfase is gekomen, is het moeilijk om op basis van de casuïstiek hierover te oordelen. Afgaand op de indrukken die zijn opgedaan tijdens de stage acht ik de kans erg groot dat er geen hard beleid op het gebied van externe veiligheid komt. Hierdoor zal er in de uitvoeringsfase onderhandelings- en manoeuvreerruimte blijven. - Politieke strijd, concurrentie en rivaliteit tussen de verschillende onderdelen Zowel de werkgroep zelfevaluatie133 als de visitatiecommissie134 hebben geconstateerd dat de verschillende departementen onderling een politieke strijd voeren. - Macht bij de politiek Omdat de departementen er zelfstandig niet uit lijken te komen ligt de macht bij de politiek. - Checks and balances Vanwege de machten en tegenmachten van de betrokken departementen zijn de checks and balances in voldoende mate aanwezig. - Variëteit in instrumenten, zienswijzen en organisatievormen Vanwege de betrokkenheid van vijf totaal verschillende departementen wordt in ruime mate voldaan aan dit kenmerk. In onderstaande tabel zijn de systeemkenmerken van bureaupolitiek weergegeven. De kenmerken die in de casuïstiek terug te vinden zijn staan daarnaast. Praktijk Theorie beleidsvorming Bureaupolitiek (Bovens) - Strijd om de macht met woorden - Onderhandelen en compromisvorming - Veelheid van perspectieven en belangen aan bod - Veel spelers met uiteenlopende belangen - Niemand kan zin doordrijven - Onderhandelings- en manoeuvreerruimte in uitvoeringsfase - Politieke strijd, concurrentie en rivaliteit tussen de verschillende onderdelen - Macht bij de politiek - Checks and balances - Variëteit in instrumenten, zienswijzen en organisatievormen

Casus 1 Casus 2 Interdepartementale Gezamenlijke visitatie raden ja ja ja

ja ja ja

ja ja ja

ja ja ja

ja

nee

ja ja ja

ja ja ja

Uit het voorgaande blijkt dat het beleidsproces rondom externe veiligheid voldoet aan de systeemkenmerken van bureaupolitiek.

133 134

Rapport werkgroep zelfevaluatie, pag. 5, 14 Rapport Visitatiecommissie EV, pag. 8, 10-11

42

7

Nabeschouwing en conclusies

Beck135 heeft gesteld dat in een risicomaatschappij het grootste gevaar de ‘sociale explosiviteit’ is als gevolg van het maatschappelijke verlies aan vertrouwen in de bestaande instituties en niet zozeer het fysieke explosiegevaar van de technologie. Dat hij in Nederland gelijk heeft gekregen staat vast. Kijk maar naar de reactie van de politiek op de massale verontwaardiging van de bevolking na Enschede en Volendam. De politiek realiseert zich dat veel burgers het vertrouwen in de overheid als wetgever en handhaver zijn verloren. Op het gebied van externe veiligheid heeft het stevige kabinetsstandpunt, verwoord in de septemberbrief, de aanzet gegeven tot betere integrale benadering van de EV-problematiek. Onder andere heeft dit geleid tot het instellen van de directie externe veiligheid bij het ministerie van VROM. Het is de directie externe veiligheid gelukt om samen met de andere partners een mission statement voor EV op te stellen. Een belangrijk onderdeel uit dit mission statement is de volgende zinsnede: “Bijdragen aan veiligheid op een zodanige wijze dat het vertrouwen van de burger op dit terrein wordt versterkt.” 136 Als de politiek daadwerkelijk het probleem aan had willen pakken, dan lag de kans er in 2001. Bij het tot stand komen van het NMP4 is echter de bestaande verdeling in (departementale) verantwoordelijkheden in stand gehouden. Het lijkt er daarmee op dat de zogenaamde topprioriteit die aan externe-veiligheidsbeleid is gegeven, meer een papieren werkelijkheid is. Daarnaast is, door de beperkte definitie van externe veiligheid, een daadwerkelijke integrale benadering van de risico’s van gevaarlijke stoffen in elk geval niet gemakkelijker geworden. Dit is met name ook merkbaar bij de invloed die de casus Schiphol heeft gehad op (het ontbreken van) de ontwikkeling van het externe veiligheidsbeleid. Economische motieven lijken belangrijker dan het realiseren van een afgesproken veiligheidsniveau. Uit het onderzoek naar het beleidsproces blijkt dat dit het beste te beschrijven valt met het theoretische model van bureaupolitiek. Het is niet denkbeeldig dat alleen het beleidsproces op het gebied van externe veiligheid hiermee te beschrijven is, maar dat dit in zijn algemeenheid geldt voor de beleidsvorming in “Den Haag”. Dan is het een illusie om te bedenken dat departementen hun verantwoordelijkheden af willen geven. De concurrentie en rivaliteit tussen de verschillende departementen, samen met de veelheid van perspectieven en belangen die aan bod komen, zijn immers kenmerkend voor bureaupolitiek. De burger heeft in al die jaren weinig gemerkt van de inspanningen. De resultaten die inmiddels zijn geboekt, zijn niet echt bekend gemaakt bij het grote publiek. Daar komt bij dat de aanleiding, namelijk de ramp in Enschede, al weer bijna vergeten is. Dit is merkbaar bij de burgers, maar ook bij de politiek. In feite is het window of opportunity al weer gesloten. Het beleidsproces is geen doel op zich. Het is slechts een middel om een doel te bereiken. Eén van die doelen is het herstellen van het vertrouwen in de overheid. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft geconstateerd dat een communicatiebeleid, voortbouwend op beleidsmaatregelen ter beperking van waarschijnlijkheid én impact van calamiteiten, nodig is om acceptatie van risico’s, en het vertrouwen in de overheid als bewaker van eenmaal geaccepteerde risico’s dichterbij te brengen. De Stichting Natuur en Milieu concludeerde dat voor burgers externe veiligheid niet op zichzelf staat en dat nut en noodzaak van gevaarlijke activiteiten duidelijk gemaakt moeten worden. Dit zijn nu net de twee punten waar weinig of geen aandacht voor is geweest. Externe veiligheid is nog steeds een afzonderlijk vakgebied en de communicatie is nauwelijks uit de verf gekomen. 135 136

Beck, U: De wereld als risicomaatschappij, Nederlandse vertaling door I. van der Aart, 2001, pag. 12 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, 2003, pag. 7

43

Het kabinet heeft veiligheid tot een speerpunt gemaakt. Ondanks dat een vijftal departementen direct betrokken is bij het onderwerp externe veiligheid zou je dus aan mogen nemen dat de beleidsvorming soepel verloopt. Dit onderzoek heeft daarom het antwoord gezocht op de volgende vraag: Hoe komt beleid op het gebied van externe veiligheid tot stand? Om daar achter te komen is eerst een aantal deelvragen beantwoord. Wat is externe veiligheid en is er dan iets als interne veiligheid of is het een onderdeel van integrale veiligheid? Een groot probleem vormt de definitie van externe veiligheid en de afbakening, zoals deze in het NMP4 zijn gesteld. Wanneer het vertrouwen van de burger centraal wordt gesteld, blijft het moeilijk te verkopen dat externe veiligheid niet over ‘water’ en ook niet over ‘kernenergie’ gaat137. Voor de burger zijn dit allemaal risico’s die van buiten komen en waar menselijk handelen of falen de oorzaak van kan zijn. Daarnaast is het de burger moeilijk uit te leggen dat bij de berekening van risicocontouren wel rekening wordt gehouden met omwonenden, maar niet met bijvoorbeeld de personen op een perron, of het aantal medewerkers in een fabriek. Deze zijn het domein van de interne veiligheid, op basis van de Arbo-wet. Externe veiligheid is slechts een klein gedeelte van de integrale veiligheid. De integrale veiligheid omvat alle aspecten van (on)veiligheid, waarbij de nadruk meer op sociale veiligheid ligt dan op de fysieke veiligheid. Hoe staat de samenleving tegenover risico’s en hoe de overheid? De samenleving benadert veiligheid vanuit een totaal andere hoek dan de overheid. Externe veiligheid is een gebied dat niet veel mensen aanspreekt. Sociale veiligheid houdt ze veel meer bezig. Het blijkt dat met name communicatie over de risico’s en het daarvoor te voeren beleid een positieve bijdrage levert aan herstel van het vertrouwen bij de burgers. Op basis van artikel 21 en 22 van de grondwet heeft de overheid de taak om zich uit te spreken over de toelaatbaarheid van risico’s in de publieke sfeer en maatregelen te treffen om risico’s te beheersen. Beleidsvorming op EV-gebied heeft tot 2001 altijd sectoraal plaatsgevonden. Afstemming tussen de departementen (b)leek niet nodig. Daarnaast was de materie, vanwege het technocratische karakter, moeilijk toegankelijk voor bestuurders. Gesteld kan worden dat het openbaar bestuur in elk geval verzuimd heeft om de veiligheid integraal te benaderen. De grondwet biedt hier evenwel alle ruimte voor. Welke departementen spelen er een rol op dit gebied? Het externe-veiligheidsterrein strekt zich uit over vijf departementen. Dit zijn VROM, SZW, V&W, BZK en EZ. Eén van oorzaken van de problemen lijkt de huidige verdeling van verantwoordelijkheden te zijn. De minister van BZK is coördinerend voor het integrale veiligheidsbeleid. De minister van justitie is dit voor de terrorismebestrijding. De minister van VROM heeft een coördinerende rol voor het externe-veiligheidsbeleid. Daarnaast houden de ministers van de vijf departementen de eigen sectorale verantwoordelijkheid. Hoe is het onderdeel EV in Den Haag gepositioneerd? De directie EV heeft een bezetting van 30 fte. Dit is veel meer dan de andere departementen beschikbaar hebben voor dit beleidsaspect. Toch blijkt uit de zelfevaluatie en de beleidsvisitatie dat het de directie nog niet gelukt is om de beleidsdoelstellingen waar te maken. De directie houdt zich vooral bezig met het op een pragmatische wijze zoeken naar oplossingen voor EV-vraagstukken. Nieuw zelfstandig EV-beleid wordt niet door de directie EV ontwikkeld en het ‘nieuwe’ denken komt ook niet van de EV-betrokkenen. Er is al wel een en ander bereikt op EV-gebied en al veel in gang gezet. Anno 2005 ontbrak het aan concrete 137

rapport visitatiecommissie externe veiligheid, pag. 7-9

44

resultaten en ook de communicatie naar de burger was onvoldoende uit de verf gekomen. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de invloed van de directie EV niet voldoende is gebleken om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Welke theorieën zijn er voor beleidsvorming en kan met behulp hiervan de geconstateerde wijze van beleidsvorming op EV-gebied verklaard worden? In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat de beleidsvorming op het gebied van externe veiligheid het beste te beschrijven is met het model van bureaupolitiek. In hoofdstuk 4.3 is geschetst dat daarbij het gevaar op de loer ligt van bureaupolitisme, waarin de ambtenaren politiek bedrijven en minder de nadruk leggen op de klassieke ambtelijke deugden. Ook met de netwerktheorie, zoals deze is beschreven door De Bruijn en Ten Heuvelhof, zijn delen van de beleidsvorming te verklaren. Mijn inschatting is dat de netwerktheorie de hogeschoolversie van beleidsvorming is. Bureaupolitiek is waarschijnlijk de dominante vorm van beleidsvorming, niet alléén op het gebied van externe veiligheid. Voorgaande antwoorden convergeren naar het antwoord op de centrale vraag: Hoe komt beleid op het gebied van externe veiligheid tot stand? Het beleid op het gebied van externe veiligheid komt tot stand via de principes van bureaupolitiek, zoals deze zijn beschreven door Bovens et al138. Een constatering is dan ook dat, met name vanwege de bureaupolitiek, de kans erg klein is dat de beleidsvorming op het gebied van externe veiligheid leidt tot een herstel van het vertrouwen van de overheid. Het beleidsterrein lijkt niet interessant genoeg voor de burger. Veelzeggend is de constatering dat in de afgelopen periode de discussie over de bedreiging van de gezondheid en de ruimtelijke ordening door fijn-stof de boventoon voerde. Over externe veiligheid hoor je bijna niemand meer. Het voorgaande wil niet zeggen dat de aandacht voor niets is geweest, evenals de inspanningen van de directie externe veiligheid en de andere departementen. Het gezamenlijke denken over externe veiligheid is pas sinds 2001 echt van de grond gekomen. Het is te snel om in een tijdsbestek van drie jaar de cultuurverandering te verwachten, zoals deze door Oosting is voorgesteld. De departementen zitten regelmatig bij elkaar en spreken tenminste met elkaar over de materie. Een aantal zaken is in gang gezet, maar het is nog te kort dag om al van successen te kunnen spreken.

138

Bovens et al: Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, 2001

45

Literatuurlijst Ale, B.J.M.:Risico’s en Veiligheid, een historische schets. Delft, juni 2003. Beck, U: De wereld als risicomaatschappij, Nederlandse vertaling door I. van der Aart, 2e druk, Amsterdam, 2001, ISBN 90-6617-175-8 Bovens, M.A.P., P. ’t Hart, M.J.W. van Twist: Openbaar Bestuur, beleid organisatie en politiek, 6e herziene druk, Alphen aan den Rijn, 2001, ISBN 90-14-06349-0 Brandweer Tilburg: De brandweer en externe veiligheid, vertrouwelijke conceptnotitie, 2004 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof, R.J. in ’t Veld: Procesmanagement, over procesmanagement en besluitvorming, 2e druk, 2e oplage, Schoonhoven, 2002, ISBN 905261-397-4. Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof: Management in netwerken, 2e druk, Utrecht, 1999, ISBN 90-5189-795-2. Hilhorst, P. , D. van Wieringen: De emancipatie van de risicodrager, Afscheid van een paternalistische veiligheidspolitiek, 2003 Interdepartementale projectgroep groepsrisico: Groepsrisico als bouwsteen voor veiligheid, samenvatting van DHV-onderzoeksrapport, 2003 Interdepartementale visitatiecommissie: Rapport visitatie Externe Veiligheid, Den Haag, 2004 Minister van VROM: Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid, Nationaal Milieubeleidsplan 4, Den Haag, juni 2001 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, 19 september 2001 (septemberbrief) Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Voortgang kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, 4 april 2002 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Stand van zaken externe veiligheid, 22 juli 2002 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Tweede voortgangsrapportage externe veiligheid, 7 november 2002 Minister van VROM aan de Tweede Kamer: Derde voortgangsrapportage externe veiligheid, 1 september 2003 Ministerie van BZK: Interdepartementale beleidsvisitaties, handleiding zelfevaluatie, richtlijnen voor werkgroepen 2002-2005, Den Haag, 2002 Ministerie van BZK: Interdepartementale beleidsvisitaties, handleiding beleidsvisitatie, richtlijnen voor visitatiecommissies 2002-2005, Den Haag, 2002 Ministerie van VROM, Directie Externe Veiligheid: Vertrouwelijke bespreeknotitie reactie op aanbevelingen V&W/VROM-raden, januari 2004

46

Ministerie van VROM, Directie Externe Veiligheid: Externe veiligheid, vijf ministeries naar één koers, verslag van een tweedaagse werkconferentie: Strategische dagen Directeurenoverleg Externe Veiligheid, 2003 Ministerie van VROM, Directie Externe Veiligheid: Externe veiligheid, Interdepartementale cursus 2003, Den Haag, 2003 Ministerie van VROM: Directieplan Externe Veiligheid 2003, Den Haag, 2002 Ministerie van VROM: Programmaplannen Externe Veiligheid 2003, Den Haag, 2002 Ministerie van VROM: Programmaplan Externe Veiligheid 2004, Den Haag, 2002 Ministerie van VROM: Samen werken aan externe veiligheid, rapport zelfevaluatie Externe Veiligheid, Den Haag, 2003 Ministerie van V&W: Directieplan Transportveiligheid 2004, Den Haag, 2004 Natuur en Milieu: Waarom wisten wij dat niet, vragen en meningen van bewoners over externe veiligheid, Utrecht, 2003 Oosten, W: Inleiding Bestuurskunde, 2e druk gebaseerd op 1e druk van I. Wijers, 2e oplage, Utrecht, 2004, ISBN 90-5931-166-3 Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-Raad: Verantwoorde risico’s, veilige ruimte. Advies 037, juni 2003, ISBN 90-77323-02-3 RIVM: Nuchter omgaan met risico’s, RIVM rapport 251701047, Bilthoven, 2003 RIVM: vertrouwelijk extern concept Milieubalans 2004, paragraaf over externe veiligheid, januari 2004 Sociaal Cultureel Planbureau: Kijken naar gevaren, over maatschappelijke percepties van externe veiligheid, Den Haag, december 2002 Veld, R in ‘t, B. Burger: Naar een leniger risicobeleid, Den Haag, 2003 Veld, R. in ‘t.: Schokdempers worden vernietigd, uit Pluche: essays en verhalen over openbaar bestuur, najaar 2004, #8

47

Lijst van relevante gesprekken

Elie van Strien, directeur Brandweer en Rampenbeheersing ministerie van BZK, 12 februari 2004 Jouke de Vries, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden,10 maart 2004 Jeep Stuitje, directeur Transportveiligheid ministerie van V&W, 10 maart 2004 Godelieve van Heteren, lid van de Tweede Kamer voor de PvdA, 10 maart 2004 Clemens Cornielje, lid van de Tweede Kamer voor de VVD, 17 maart 2004 Roel in ’t Veld, bijzonder hoogleraar organisatiekunde aan de Universiteit van Amsterdam en decaan van de NSOB, 13 januari 2005

48

Lijst met gebruikte afkortingen BZK DG DOEV EV EZ GR IPO LPG MCDm NMP4 OKR PR RIVM SCP SG SZW VNG VOMIL VROM V&W

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directeur Generaal Directeurenoverleg Externe Veiligheid Externe Veiligheid Economische Zaken Groepsrisico Interprovinciaal Overleg Liquified Petroleum Gas Master of Crisis and Disastermanagement Nationaal Milieubeleidsplan 4 Organisatie en Kwaliteit Rijksdienst Plaatsgebonden Risico Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu Sociaal Cultureel Planbureau Secretaris Generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid Vereniging van Nederlandse Gemeenten Volkshuisvesting en Milieu Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu Verkeer en Waterstaat

49