Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Ruimere parkeerfaciliteiten gehandicapten Dienst Stadstoezicht PCH
18 september 2009 RA0942376
Samenvatting Vanaf oktober 2008 wenden verschillende burgers van buiten Amsterdam zich tot de ombudsman, omdat zij naheffingsaanslagen hebben gekregen terwijl hun Europese gehandicaptenparkeerkaart zichtbaar achter de voorruit lag. Men weet niet beter dan dat met de Europese gehandicaptenparkeerkaart (gpk) overal in Amsterdam, dus ook op de reguliere, fiscale plaatsten (dat zijn de parkeerplaatsen waarvoor parkeerbelasting betaald moet worden) geparkeerd mag worden. Sinds 1 oktober 2007 is de Europese gpk in Amsterdam alleen nog geldig op de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen. Op reguliere, fiscale parkeerplaatsen kan men gebruik maken van de digitale Amsterdamse gehandicaptenparkeervergunning en (voor bezoekers) de digitale Amsterdamse parkeerkaart voor gehandicapten. Stadstoezicht laat desgevraagd weten dat de informatieverstrekking omtrent de invoering van de digitale Amsterdamse parkeerkaart voor gehandicapten naar behoren is geweest en bovendien is een gedoogperiode van één jaar in acht genomen. Na de overgangsperiode die op 1 september 2008 is geëindigd, is de Europese gpk niet langer geldig op reguliere parkeerplaatsen in Amsterdam en worden bezwaarschriften ongegrond verklaard. Algemeen De kaarten dienen volgens de ombudsman onderling inwisselbaar te zijn om de Amsterdamse service hoog te houden. De Europese gpk faciliteert in grote mate de parkeermogelijkheid voor de gehandicapte, de kaart geeft in Amsterdam recht op gratis parkeren. Door de invoering van de digitale kaart is er aan de gehandicapte burger een extra faciliteit geboden. De burger kan er nu voor kiezen om geen fysieke kaart meer zichtbaar in de auto te leggen om toch gratis te kunnen parkeren.
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 2/9
De burger dient zelf te kunnen kiezen in het gebruik daarvan. Beperkingen in het gebruik van beide kaarten zou niet aan de orde moeten zijn; het doet de Amsterdamse service teniet. Individueel In de onderhavige gevallen concludeert de ombudsman dat er in strijd met het redelijkheidsvereiste is gehandeld. Hoewel Stadstoezicht zowel binnen als buiten de gemeentegrens heeft geïnformeerd, had een waarschuwing aan de burger waarvan aannemelijk is dat hij niet van de beleidswijziging op de hoogte was, op zijn plaats geweest. Met het opleggen van naheffingsaanslagen aan gehandicapten die recht hebben op gratis parkeren, maar niet de juiste procedure hebben gevolgd om de gratis kaart te verkrijgen, wordt geen zinnig doel gediend. De gehandicapte dient bij de eerste overtreding vrijuit te gaan. Er heeft geen redelijke belangenafweging plaatsgevonden waardoor in strijd met het redelijkheidsvereiste is gehandeld.
Oordeel De onderzochte gedraging is onzorgvuldig.
Aanbevelingen •
De portefeuillehouder Verkeer, Vervoer en Infrastructuur wordt verzocht te bevorderen dat de Europese gehandicaptenparkeerkaarten en de digitale kaarten zowel op fiscale plaatsen als op de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen geldig zijn.
•
De portefeuillehouders Verkeer en Vervoer van de stadsdelen worden verzocht te bevorderen dat éénmalig restitutie van de naheffingsaanslag wordt verleend aan: de onderhavige betrokken verzoekers; gehandicapte burgers aan wie in de komende jaren voor de eerste maal een naheffingsaanslag wordt opgelegd in verband met het niet beschikken over de juiste parkeerfaciliteit; gehandicapte burgers -van wie een eerder bezwaar aangaande deze problematiek is afgewezen- en die naar aanleiding van de publicatie van dit rapport alsnog om restitutie vragen.
-
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 3/9
Verzoek De verzoeken tot onderzoek zijn op 14 oktober, 25 november 2008, 31 december 2008, 6 januari, 3 maart 2009, 7 maart 2009, 12 mei 2009 schriftelijk ingediend en betreft Dienst Stadstoezicht en Parkeercombinatie Holland. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: • het parkeren op fiscale plaatsen met een Europese gehandicaptenparkeerkaart.
Bevindingen voorgeschiedenis Amsterdam heeft ervoor gekozen om gehandicapten gratis in Amsterdam te laten parkeren. Deze extra service aan de gehandicapten verleent de stad al sinds 1995. Dat betekent dat gehandicapten niet alleen op de voor hen gereserveerde plaatsen (de zogenaamde algemene gehandicaptenparkeerplaatsen voorzien van een E6 bord) gratis mogen parkeren, maar ook dat zij gratis op de fiscale plaatsen mogen parkeren. Fiscale plaatsen zijn de parkeerplaatsen waar iedere automobilist mag staan en waar parkeerbelasting moet worden betaald. De parkeerhandhaving wordt in Amsterdam door twee organisaties uitgevoerd: Parkeercombinatie Holland (PCH) en Stadstoezicht. De parkeerhandhaving in stadsdeel De Baarsjes, stadsdeel Bos en Lommer en stadsdeel Oud-Zuid gebeurt door PCH. Stadstoezicht handhaaft in de rest van de stad. Naar verwachting zal eind 2009 de parkeerhandhaving van Stadstoezicht verder gaan onder de naam Cition. Deze organisatie zal vanaf dan ook de handhaving in Oud-Zuid verzorgen. De parkeercontroleurs moeten bij de handhaving van hun parkeertaken kunnen zien dat het om een voertuig van een gehandicapte gaat. Vóór 2001 Vóór 2001 was het zo geregeld dat een gehandicapte met een landelijke parkeerontheffing (LPO) elke drie maanden een ontheffing van Stadstoezicht kon krijgen. Hiermee kon de gehandicapte doorgaans overal in Amsterdam gratis parkeren. Tussen 2001 en 2007 In oktober 2001 is de Europese gehandicaptenparkeerkaart (gpk) van kracht geworden. Deze kaart, geldig in alle lidstaten van de Europese Unie, is persoons- in plaats van voertuiggebonden gemaakt. De kaarten worden niet centraal uitgegeven of geregistreerd. Elke gemeente geeft de Europese gpk uit. Gehandicapten van binnen en buiten Amsterdam kunnen vanaf dan op zeer eenvoudige wijze in Amsterdam op de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen en op de fiscale parkeerplaatsen gratis parkeren. De Europese gpk dient echter wel duidelijk zichtbaar voor de parkeercontroleur achter de voorruit op het dashboard te liggen. De Europese gpk is persoonsgebonden, niet kentekengebonden. De parkeercontroleurs kunnen niet vaststellen of de in de auto getoonde kaart ook daadwerkelijk van de rechthebbende is. Daarbij is er geen registratie. Dat maakt dat de kaart diefstalgevoelig is, omdat iedereen met de kaart op de fiscale plaatsen gratis kan parkeren. Amsterdam is hierop ingesprongen door de gehandicapten de mogelijkheid te geven om (tegen betaling van leges) een kenteken te laten printen op de Europese gpk. Hierdoor wordt de kaart
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 4/9
óók voertuiggebonden en ongevoelig voor diefstal. De geldigheid van de kaart komt hierdoor echter wel in het gedrang, omdat de voorschriften van het Europees model geen kenteken op de kaart toelaten. Gevolg hiervan is dat (met name in een van de andere Europese lidstaten) automobilisten worden bekeurd of dat auto’s worden weggesleept. Na 2007 Iedere gemeente geeft zijn eigen Europese gpk uit. Helaas ontbreekt het in Nederland aan één landelijk registratiesysteem waardoor gestolen passen niet op één centraal punt gemeld kunnen worden. Een effectief handhavingssysteem om misbruik van de gpk’s en invordering van in omloop zijnde gestolen passen is er thans niet. Dat zou er wel moeten komen. Om de diefstal van de Europese gpk tegen te gaan en om geen afbreuk te doen aan de geldigheid van de Europese gpk, introduceert Amsterdam in oktober 2007 de digitale Amsterdamse gehandicaptenparkeervergunning en (voor bezoekers) de digitale Amsterdamse parkeerkaart voor gehandicapten. Gehandicapte bewoners en bezoekers van Amsterdam kunnen met deze nieuwe vergunning en kaart gratis blijven parkeren op alle parkeerplaatsen waar parkeergeld betaald moet worden. De kaarten zijn digitaal, dat betekent dat er niets in de auto hoeft te worden gelegd. De parkeercontroleur scant of toetst het kenteken in en kan dan zien of de auto correct staat geparkeerd. Bezoekers van Amsterdam kunnen een digitale parkeerjaarkaart of een dag- of weekkaart aanvragen. Vanaf dit moment is de Europese gpk in Amsterdam alleen nog geldig op algemene invalidenplaatsen, in een straat met een parkeerverbod of blauwe zone en op een woonerf. Toekomst Begin juni 2009 stemde een meerderheid van de Tweede Kamer in met een wetsvoorstel voor vrijstelling parkeerbelasting voor gehandicapten. Dit ontwerp is inmiddels ook door de Eerste Kamer aanvaard. Wanneer deze wet in werking zal treden is nog niet bekend. Het verschil in beleid tussen gemeenten veroorzaakt nu veel onduidelijkheid en belemmeringen voor gehandicapten. Dit wetsvoorstel voorziet erin dat gehandicapten in Nederland met hun Europese gpk gratis op alle beschikbare fiscale parkeerplaatsen kunnen parkeren. achtergrond van het verzoek Vanaf oktober 2008 bereiken de ombudsman klachten van gehandicapte burgers die met hun auto op een fiscale parkeerplaats stonden en een naheffingsaanslag hebben gekregen, terwijl er een Europese gpk zichtbaar in de auto lag. verzoek 1 Verzoeker, woonachtig in Eindhoven, is houder van een Europese gpk. Hij bezoekt op 13 september 2008 Amsterdam. Hij legt zijn Europese gpk duidelijk zichtbaar achter zijn voorruit, in de veronderstelling dat hij met deze kaart op alle fiscale plaatsen gratis in Amsterdam mag parkeren. Wanneer verzoeker bij zijn auto terugkomt, treft hij op de auto een naheffingsaanslag aan. Verzoeker verneemt dan dat het Amsterdamse beleid omtrent het gratis parkeren met de Europese gpk is gewijzigd. Verzoeker weet niets van deze verandering. Hij is op geen enkele wijze hierover geïnformeerd. In augustus 2008 was er nog een controleur die zijn Europese gpk op
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 5/9
echtheid controleerde toen verzoeker parkeerde. Die heeft helemaal niets over de nieuwe regels verteld. Verzoeken 2, 3, 4, 5, 6, en 7 betreffen soortgelijke situaties. Deze verzoekers komen van buiten Amsterdam, parkeren op een fiscale parkeerplaats, plaatsen hun gpk achter de voorruit en treffen bij terugkomst een naheffingsaanslag aan. Geen van de verzoekers is op de hoogte van het gewijzigde parkeerbeleid. Had men van de wijziging geweten, dan had men de digitale kaart wel gehaald of aangevraagd. Ook deze verzoekers kunnen zich niet in het opleggen van de naheffingsaanslag vinden, een waarschuwing, was op zijn plaats geweest. Daarbij meldt één verzoeker dat hij zijn auto noodgedwongen op een fiscale plaats moest parkeren omdat de algemene gehandicaptenparkeerplaats door hekken aan het gebruik werd onttrokken. Ter ondersteuning van zijn verhaal stuurt hij foto’s mee. Verder merkt hij op dat hij pas door bezwaar te maken door Stadstoezicht op de hoogte is gesteld over het gewijzigde beleid. Had hij geen bezwaar ingediend, dan was hij nog steeds onwetend geweest. Een andere verzoeker laat weten dat hij op 22 november 2007 op een fiscale plaats een naheffingsaanslag heeft gekregen, omdat zijn gpk niet goed leesbaar zou zijn. Hij heeft daarbij geen flyer onder de ruitenwisser aangetroffen over de invoering van de digitale parkeerkaart. Overigens verklaarde de dienst zijn bezwaar gegrond omdat verzoeker aan kon tonen dat de kaart wel geldig was. Ook bij de beslissing zat geen aanvullende informatie over de - toen reeds ingevoerde - digitale kaart. Ten slotte laat een verzoeker weten dat hij zich in 2008 heeft laten informeren door Stadstoezicht die hem verzekerde dat er in zijn situatie niets zou veranderen. Na bemerking van de naheffingsaanslag op zijn auto is verzoeker direct naar het politiebureau gegaan. De dienstdoende agent wist ook niet waarom verzoeker een naheffingsaanslag had gekregen en heeft contact opgenomen met Stadstoezicht. Die adviseerde verzoeker een bezwaarschrift in te dienen, omdat hij te goeder trouw zou hebben gehandeld.
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 6/9
reactie Dienst Stadstoezicht Sinds 1 oktober 2007 is de Europese gpk in Amsterdam alleen nog geldig op de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen. Op reguliere, fiscale parkeerplaatsen kan men gebruik maken van de digitale Amsterdamse parkeerkaart voor gehandicapten. De belangrijkste reden voor het invoeren van de Amsterdamse gehandicaptenparkeervergunning is geweest dat de Europese gpk fraudegevoelig was en bovendien vaak uit auto’s werd gestolen. In de aanloopfase van de invoering van de Amsterdamse digitale parkeerkaart voor gehandicapten zijn op straat folders uitgedeeld, hebben berichten in diverse bladen gestaan en is tevens via internet informatie verstrekt over de Amsterdamse digitale parkeerkaart voor gehandicapten. Verder zijn in verband met de informatievoorziening aan gehandicapten die niet in Amsterdam wonen, patiëntenverenigingen, belangengroepen, huisartsen en omringende gemeente, ingelicht over de nieuwe regels. Tevens is sprake geweest van een overgangsperiode van bijna een jaar waarin de gpk bij controle als geldig werd aangemerkt wanneer deze zichtbaar in een auto lag. De informatieverstrekking omtrent de invoering van de digitale Amsterdamse parkeerkaart voor gehandicapten is dan ook naar behoren geweest en bovendien is een ruime overgangsperiode in acht genomen. Na de overgangsperiode die op 1 september 2008 is geëindigd, is de Europese gpk niet langer geldig op reguliere parkeerplaatsen in Amsterdam en worden bezwaarschriften ongegrond verklaard. Inmiddels heeft de rechter zich over dit onderwerp uitgesproken. De rechtbank is van mening dat Stadstoezicht de nieuwe regels in voldoende mate heeft bekend gemaakt en het publiek in voldoende mate in de gelegenheid heeft gesteld om kennis te nemen van de nieuwe regels.
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 7/9
reactie Stadsdeel Oud-Zuid De digitale kaart is mede tot stand gekomen op verzoek van gehandicapten die geconfronteerd werden met vernielde geparkeerde auto’s, omdat de reguliere gehandicaptenparkeerkaart een gewild object bleek te zijn. Vanaf 1 oktober 2007 was deze blauwe Europese gehandicaptenparkeerkaart geen geldig middel meer op de fiscale plaatsen en diende belanghebbenden een digitale Amsterdamse kaart aan te vragen. Het stadsdeel laat weten dat PCH zich aansluit bij hetgeen door Stadstoezicht is gemeld, maar voegt nadrukkelijk toe dat de voorlichting door Stadstoezicht/IVV alsook de mogelijkheden om via de website van Stadstoezicht aanvragen en wijzigingen door te geven niet optimaal waren. Bedacht moet worden dat we hier te maken hebben met een kwetsbare groep en veelal oudere verkeersdeelnemers, waar wellicht ook het gebruik van de computer laag genoemd mag worden. Dit gegeven en het feit dat de regeling zeer specifiek voor Amsterdam is, werkt niet direct bevorderend op de bekendheid van de regeling ondank dat het nodig gedaan is aan de communicatie zoals Stadstoezicht zegt. Het aanzienlijke aantal opgelegde naheffingsaanslagen in de belangengroep en de daaruit voortvloeiend bezwaar- en beroepsprocedures illustreren dit. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekers naar de Dienst IVV (beleidsmaker parkeren) naar Stadstoezicht (uitvoerder van het parkeerbeleid), naar Stadsdeel Oud-Zuid, Stadsdeel De Baarsjes en Stadsdeel Bos en Lommer (deze laatste twee zijn opdrachtgevers van PCH) gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. De verkregen reacties van de stadsdelen, diensten en verzoekers zijn, voor zover van belang, in het verslag verwerkt.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. Behoorlijkheidstoetsing valt niet samen met rechtmatigheidstoetsing. In veel gevallen is de behoorlijkheidstoetsing ruimer dan toetsing aan rechtmatigheid. De ombudsman beziet per geval of het behoorlijkheidsvereiste in casu meer of minder vergaande eisen stelt aan het overheidshandelen dan de betreffende rechtsnormen. In dit geval is getoetst aan het vereiste van redelijkheid.
Overwegingen Het redelijkheidsvereiste eist dat bestuursorganen voorafgaand aan elk handelen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen) alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afweegt. De uitkomst van die belangenafweging mag niet onredelijk zijn. Dat houdt ook in dat het bestuursorgaan zijn handelen aanpast aan omstandigheden indien daartoe aanleiding bestaat. Dat is zeker het geval als de uitvoering van het beleid in de gegeven omstandigheden tot onredelijke resultaten leidt en er een andere minder bezwarende wijze is om het doel te bereiken.
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 8/9
Algemeen De Europese gpk geeft de gehandicapte burger in Amsterdam recht op gratis parkeren. De Europese gpk faciliteert derhalve in grote mate de parkeermogelijkheid voor de gehandicapte. Naast het recht om ermee te parkeren op algemene gehandicaptenparkeerplaatsen, dient het als brondocument voor het verkrijgen van een digitale parkeerkaart. Zonder deze kaart is vrij parkeren in Amsterdam uitgesloten. Door de introductie van de digitale parkeerkaart geeft Amsterdam een extra service aan de gehandicapte burger. Zijn belangen worden hierdoor beschermd. De burger kan er nu voor kiezen om geen fysieke kaart meer zichtbaar in de auto te leggen om toch gratis te kunnen parkeren. Beide kaarten geven het recht op gratis parkeren. De burger dient zelf te kunnen kiezen in het gebruik daarvan. Beperkingen in het gebruik van beide kaarten zou niet aan de orde moeten zijn; het doet afbreuk aan het karakter van de Europese kaart en aan de service zoals die in Amsterdam gold. Om de service hoog te houden, zouden de kaarten onderling inwisselbaar moeten zijn. Niet iedere gehandicapte burger die een Europese gpk heeft, heeft ook een digitale kaart. Andersom kunnen gehandicapten er juist belang bij hebben om gebruik te maken van de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen, omdat deze royaal zijn aangelegd hetgeen meer manoeuvreerruimte met zich mee brengt. Door digitaal te parkeren op de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen loopt de burger geen risico op diefstal van de Europese gpk. Mocht de politie constateren dat er zonder Europese gpk op een algemene gehandicaptenparkeerplaats geparkeerd is, dan kan er contact opgenomen worden met de centrale van Stadstoezicht om te verifiëren of er een digitale vergunning is verleend. De ombudsman sluit zich verder geheel aan bij de nieuwe wet om de gehandicapten middels hun gehandicaptenparkeerkaart vrijstelling van de parkeerbelasting te geven. Bovenstaande geeft de ombudsman aanleiding om een aanbeveling aan dit rapport te verbinden. Individueel In de onderhavige gevallen is gebleken dat de wijze waarop het nieuwe beleid wordt uitgevoerd voor de gehandicapte burger die Amsterdam bezoekt erg hard aankomt. Verzoekers stellen niet op de hoogte te zijn geweest van het gewijzigde beleid, ‘had men het geweten, dan had men de gratis kaart wel aangevraagd’. Het is evenwel niet mogelijk om alle gehandicapten in Nederland, laat staan daarbuiten, te bereiken bij wijziging van het beleid, hoe goed Stadstoezicht zowel binnen als buiten de Amsterdamse gemeentegrens ook heeft geïnformeerd (zoals ook door de rechtbank is bevestigd). Dit geldt ook voor het waarschuwen in het gedoogjaar. Het bereik tijdens het gedoogjaar beperkt zich tot die mensen die in dat bewuste jaar Amsterdam hebben bezocht én dan ook gecontroleerd zijn. Er is een categorie burgers overgebleven die niet op de hoogte is van de verandering. Gezien de lange traditie van het gratis parkeren met de gpk is dit niet zo verwonderlijk. Het belang van de gemeente ligt in een goede handhaving van de regels, zo nodig door middel van het opleggen van naheffingsaanslagen. Daar tegenover staat de gehandicapte burger, van wie aannemelijk is dat deze niet op de hoogte is van de nieuwe regels. Deze heeft er een belang bij om gevrijwaard te zijn van naheffingen. Met het opleggen van naheffingsaanslagen aan gehandicapten die recht hebben op gratis parkeren, maar hiertoe niet de juiste procedure hebben gevolgd, wordt naar het oordeel van de
Rapportnummer: RA0942376 Datum : 18 september 2009 Pagina : 9/9
ombudsman geen zinnig doel gediend. De gehandicapte dient daarom bij de eerste overtreding vrijuit te gaan. Dat betekent dat er de eerste keer geen naheffingsaanslag moet worden opgelegd. Voor een parkeercontroleur op straat is het niet mogelijk om te zien of een automobilist reeds eerder gewaarschuwd is of niet. Bij een klacht- of bezwaarprocedure kan dit wél worden meegenomen. Dat dit in de onderhavige gevallen niet is gebeurd, betekent dat in deze fase er geen redelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden en in strijd met voornoemd beginsel is gehandeld. Dit geeft de ombudsman aanleiding om nog een aanbeveling aan dit rapport te verbinden.
Oordeel De onderzochte gedraging is onzorgvuldig
Aanbevelingen •
De portefeuillehouder Verkeer, Vervoer en Infrastructuur wordt verzocht te bevorderen dat de Europese gehandicaptenparkeerkaarten en de digitale kaarten zowel op fiscale plaatsen als op de algemene gehandicaptenparkeerplaatsen geldig zijn.
•
De portefeuillehouders Verkeer en Vervoer van de stadsdelen worden verzocht te bevorderen dat éénmalig restitutie van de naheffingsaanslag wordt verleend aan: de onderhavige betrokken verzoekers; gehandicapte burgers aan wie in de komende jaren voor de eerste maal een naheffingsaanslag wordt opgelegd in verband met het niet beschikken over de juiste parkeerfaciliteit; gehandicapte burgers -van wie een eerder bezwaar aangaande deze problematiek is afgewezen- en die naar aanleiding van de publicatie van dit rapport alsnog om restitutie vragen.
-
