V Brně dne 11. června 2010 Sp. zn.: 3107/2009/VOP/PPO
Průběžná zpráva o výsledku šetření ve věci podnětu pana X. Y. (délka státní kontroly kamerového systému v bytovém domě prováděná Úřadem pro ochranu osobních údajů) A - Shrnutí podnětu Dne 19. listopadu 2008 byl veřejnému ochránci práv doručen podnět pana X. Y. (dále také „stěžovatel“), který se týkal instalace kamerového systému v domě na ulici Z., Praha 4 - Háje a účtování poplatků za jeho provoz pronajímatelem městskou částí Praha 11 (dále také „MČ Praha 11“ nebo „kontrolovaný“). Z podnětu stěžovatele vyplynulo, že do předmětného domu, v němž bydlí, byl bez souhlasu nájemníků nainstalován kamerový systém se záznamem, za jehož provoz je po nájemnících požadována úhrada poplatků ve výši 72,- Kč za měsíc za každou nahlášenou osobu v bytě. Stěžovatel s tímto postupem nesouhlasil, označil postup MČ Praha 11 za nezákonný a odmítl požadované poplatky platit. Dne 8. března 2008 zaslal podnět Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále také „Úřad” nebo „kontrolující“), který zahájil ve věci státní kontrolu zaměřenou mimo jiné i na provozování kamerového systému. Stěžovatel ve své věci komunikoval s Úřadem MČ Praha 11, Policií ČR, státními zastupitelstvími, Ministerstvem spravedlnosti a Úřadem pro ochranu osobních údajů. Vzhledem k tomu, že ho odpovědi zmíněných státních orgánů neuspokojily, obrátil se na veřejného ochránce práv. Podnět stěžovatele v části týkající se postupu Úřadu spadal do působnosti ochránce, která je vymezena především ustanovením § 1 odst. 1 a 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv (dále také „zákon o veřejném ochránci práv“), a měl rovněž veškeré náležitosti, které blíže předjímá ustanovení § 11 zmíněného zákona. Opodstatněnost výtek stěžovatele ve smyslu ustanovení § 12 odst. 2 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv jsem se ještě před zahájením šetření pokusila prověřit součinností s Úřadem podle ustanovení § 16 zákona o veřejném ochránci práv. Zjistila jsem, že Úřad zahájil dne 3. dubna 2008 státní kontrolu MČ Praha 11. Ke dni 20. května 2009 však stěžovatel nebyl informován o výsledku kontroly ve smyslu ustanovení § 29 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o ochraně osobních údajů“). Proto jsem se rozhodla přezkoumat zákonnost postupu Úřadu při provádění státní kontroly podle zákona o ochraně osobních údajů a zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o státní kontrole“). V souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv jsem zahájila v předmětné věci šetření. O vyjádření
a zaslání písemných materiálů jsem znovu požádala předsedu Úřadu pro ochranu osobních údajů RNDr. Igora Němce. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) Z podkladů, které se mi v rámci šetření podařilo shromáždit, vyplývá, že hlavní město Praha vlastní výškový panelový dům na ulici Z., Praha 4 - Háje. Práva a povinnosti vlastníka vykonává MČ Praha 11.1 Správu domu (ve smyslu údržby a oprav) provádí společnost TOMMI-holding, spol. s r. o.2 V tomto domě je provozován kamerový systém se záznamem, a to za účelem a pro potřeby ochrany příslušných domů a majetku MČ Praha 11. Instalace kamerového systému navazuje na projekt Bezpečné Jižní Město, který vymezuje spolupráci s Úřadem MČ Praha 11 a Městskou policií hlavního města Prahy (dále také “městská policie“).3 S instalací kamer však dlouhodobě nesouhlasí stěžovatel. Tvrdí, že počínaje dnem 1. prosince 2006 je nucen platit úhradu poplatků ve výši 72,- Kč za kalendářní měsíc. Danou službu si však neobjednal, a proto tento krok pronajímatele (tj. MČ Praha 11) považuje za protizákonný. Stěžovatel se mimo jiné domnívá, že před instalací kamerového systému by měl pronajímatel získat souhlas s jeho instalací od všech nájemníků a požádat o souhlas také Úřad, což MČ Praha 11 neučinila. Na začátku roku 2007 mu údajně neznámý pachatel měl zalepit vteřinovým lepidlem zámek od schránky. Zmíněný incident měl nepříjemné dopady do jeho rodinného života (stěžovatel se nemohl dostavit na pohřeb svého bratra, neboť oznámení o dni a místu konání pohřbu bylo v zalepené poštovní schránce). Policejní orgán však odmítl vyhledat pachatele na základě záznamu z kamer. Dle vyjádření blíže nespecifikovaného policisty mají totiž kamery sloužit k odhalování pachatelů závažnější trestné činnosti. Stěžovatel se pozastavuje i nad umístěním průmyslových kamer. Všiml si, že jsou nainstalovány tak, aby sledovaly u vchodu přicházející a odcházející, ale chybí u obvodových zdí domu, které byly znehodnoceny graffiti. Kamery nejsou nainstalovány ani u hlavní chodby sklepa, ale na druhou stranu jsou umístěny ve výtahu, což není dle jeho názoru účelné. Stěžovatel rovněž poukázal na skutečnost, že pronajímatel nehodlá zamykat první vchodové dveře (údajně na základě přání stavitele po zateplení domu v roce 2006). Do domu tak mohou volně vstupovat cizí lidé (potencionální pachatelé). I když opakovaně komunikoval se zaměstnanci Úřadu MČ Prahy 11, nedostalo se mu uspokojivé odpovědi. Postoj MČ Prahy 11 považuje za chybný, arogantní a alibistický. Poté, co se mu nepodařilo záležitost vyřešit smírně přímo s pronajímatelem, obrátil se na poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky JUDr. Stanislava Křečka s žádostí o pomoc. JUDr. Stanislav Křeček poté opakovaně písemně komunikoval s Úřadem MČ Praha 11 (dopis ze dne 11. června 2007,
1
V souladu s ustanovením § 34 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 2 Společnost má sídlo: U Svobodárny 1110/12, 190 00 Praha 9, IČ: 45280355. Je zapsána v obchodním rejstříku, vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka 10070. Více informací na http://www.tommi.cz/. 3 Více informací lze získat zde: http://www.praha11.cz/cs/jizni-mesto/projekty/bezpecne-jizni-mesto.html (otevřeno dne 3. května 2010).
2
čj. OP/277/2007, vedoucímu odboru správy majetku Ing. Přemyslu Šafaříkovi; dopis ze dne 28. srpna 2007, čj. OP/371/2007, administrativní pracovnici odboru kanceláře starosty vyřizující stížnosti Bc. Janě Čunátové; dopis ze dne 19. prosince 2007, čj. OP/558/2007, vedoucímu právního odboru Mgr. Radku Pištorovi) a vyjádřil názor, že pronajímatel není v daném případě oprávněn po nájemnících požadovat měsíční platby za provoz kamerového systému, když si jeho instalaci s nájemníky nedohodl. Pozastavil se nad právní argumentací Úřadu MČ Praha 11, na základě které se MČ Praha 11 snažila odůvodnit vybírání poplatků. Píše, že je nesmyslná a že se s tak „arogantním a náš právní řád nerespektujícím dopisem od pracovníků úřadu obce dosud nesetkal.“ Dne 2. července 2007 podal stěžovatel na MČ Praha 11 trestní oznámení s podezřením ze spáchání trestného činu poškozování cizích práv podle ustanovení § 209 odst. 1 písm. b) zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona. Usnesením ze dne 29. ledna 2008 (čj. ORIV-25668-2/TČ-2007-15) byla Obvodním ředitelstvím Praha IV Policie ČR, místním oddělením Jižní Město I, věc odložena. Dne 18. února 2008 se stěžovatel obrátil na Obvodní státní zastupitelství pro Prahu 4, které jeho podnět (vedený pod sp. zn. 2ZN 9529/2007) rovněž odložilo. Dne 8. března 2008 zaslal stěžovatel podnět Úřadu pro ochranu osobních údajů. Úřad tento podnět obdržel dne 11. března 2008. Po provedení analýzy byl podnět předán ke kontrole inspektorovi. O zmíněném postupu byl stěžovatel vyrozuměn sdělením JUDr. Zdeňka Koudelky, ředitele odboru pro styk s veřejností, ze dne 18. března 2008 (čj. SKO-1391/08-2/SEM). Inspektor Ing. Bc. Oldřich Ševčík přiřadil podnět k incidenční kontrole MČ Praha 11, která byla zahájena dne 3. dubna 2008. Posléze stěžovatel podal další podnět, tentokráte k Městskému státnímu zastupitelství v Praze. To přezkoumalo postup Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 4 a podnět dopisem ze dne 31. března 2008 (sp. zn. 3KZN 2093/2008) odložilo. Dne 19. května 2008 MČ Praha 11 uzavřela smlouvu o zajištění provozu bezpečnostního kamerového systému MČ Praha 11, č. SM0800000217. Dodavatelem plnění je společnost Jihoměstská majetková, a. s.,4 se sídlem Ocelíkova 672, 149 00 Praha 4. Smlouva byla sjednána na dobu neurčitou a jejím předmětem je zajištění provozu bezpečnostního kamerového systému MČ Praha 11. Dodavatel se ve smlouvě zavázal mimo jiné i k zajišťování provozu Multifunkčního dohledového centra na ulici Anny Drabíkové 878 (MDC) a provozu vrátnic panelových domů v jednotlivých objektech. Na ulici Z., Praha 4 - Háje není samostatná vrátnice, ale provoz je zajišťován z vrátnice na ulici A. Pokud jde o problematiku ochrany osobních údajů, ve smlouvě je uvedeno, že za účelem plnění předmětu smlouvy je dodavatel mimo jiné povinen provádět následující činnosti: a) zajišťovat monitorování kamer instalovaných v okolí objektů v režimu ostrahy sedmi dnů v týdnu 24 hodin denně, b) zajišťovat prostřednictvím třetí strany datové propojení mezi monitorovaným objektem a Multifunkčním dohledovým centrem
4
Společnost má sídlo: Ocelíkova 672, 149 00 Praha 4, IČ: 28199081. Je zapsána v obchodním rejstříku, vedeném Městským soudem v Praze, oddíl B, vložka 12900. Více informací na http://www.jihomestska.cz/cz/aktuality/aktuality.aspx.
3
(MDC), c) zajišťovat evidenci revizních zkoušek, zajišťovat preventivní čištění kamer a předkládat protokoly o těchto činnostech, d) prostřednictvím koordinátora dodavatele poskytovat informace o napadení monitorovaného prostoru, informovat MČ Praha 11, oddělení krizového řízení kanceláře starosty, městskou policii a Policii ČR, e) zajišťovat nepřetržitou 24hodinovou přítomnost pracovníka v objektech a obsluhu kamerového systému (CCTV) atd. Pro zajištění provozu vrátnic objektů je MČ Praha 11 povinna umožnit dodavateli bezplatně využívat prostor vrátnice v dohodnutých objektech, a to včetně nákladů za energie a služby. Smlouva obsahuje i oprávnění MČ Praha 11 požadovat na dodavateli doložení bezúhonnosti a kvalifikovanosti pracovníků, kteří budou zajišťovat výše uvedené činnosti, a dále, že dodavatel zajistí, aby pracovníci vykonávající tyto činnosti se při plnění smlouvy plně řídili rozsahem a způsobem plnění v souladu s provozním a obslužným řádem. Tato povinnost trvá i v případech, že dodavatel využije k plnění této smlouvy subdodavatele. Součástí smlouvy je i ujednání, že MČ Praha 11 nemá přístup k záznamům z kamer. Ten je k dispozici pracovníkům městské policie a Policie ČR. Dodavatel přitom neručí za případné škody, které budou způsobeny v prostoru, kde jsou kamery instalovány. Přílohou smlouvy o zajištění provozu bezpečnostního kamerového systému MČ Praha 11 jsou: provozní a obslužný řád, specifikace vrátnic a jejich vybavení, list vlastnictví k objektům, výpis z obchodního rejstříku dodavatele a správce a plná moc. MČ Praha 11 a Jihoměstská majetková, a. s., se dohodly, že zmíněná smlouva (včetně příloh) je veřejně přístupnou listinou ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Jihoměstská majetková, a. s., uzavřela již dne 30. dubna 2008 smlouvu o poskytování prací a služeb ostrahy a ochrany majetku a osob se společností GRIFFIN, a. s.5 Dodatkem č. 1 ke smlouvě se rozsah služeb předmětné smlouvy rozšířil i na Multifunkční dohledové centrum (MDC) na adrese Anny Drabíkové 878, Praha 4. Společnost je prověřena Národním bezpečnostním úřadem (dále také „NBÚ“) na stupeň „D" a je uvedena v seznamu prověřených společností na webových stránkách NBÚ.6 Pracovníci společnosti GRIFFIN, a. s., zajišťují provoz jednotlivých vrátnic, včetně vrátnice na ulici A. Dotazem ze dne 22. května 2008 se stěžovatel zajímal o stádium vyřizování jeho podnětu u Úřadu. Inspektor Úřadu v dopisu ze dne 11. června 2008 (čj. SKO-1391/08) stěžovateli sdělil, že tato kontrola probíhá a že po jejím skončení bude o jejích výsledcích vyrozuměn ve smyslu ustanovení § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů. Dne 10. července 2008 podal stěžovatel na postup vyšetřujícího policejního orgánu, Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 4 a Městského státního zastupitelství v Praze stížnost Ministerstvu spravedlnosti. Vedoucí oddělení trestního přezkumu JUDr. Jiří Balzer mu dopisem ze dne 6. srpna 2008 (čj. 1171/2008-ODDOH/2) sdělil, že ministr spravedlnosti ani Ministerstvo spravedlnosti nevykonávají 5
Společnost má sídlo: Pod Markétou 87, 104 00 Praha 10 - Háje, IČ: 25649345. Je zapsána v obchodním rejstříku, vedeném Městským soudem v Praze, oddíl B, vložka 5233. Více informací na http://www.griffin.cz/cz/uvodni-strana. 6 Viz: http://www.nbu.cz/cs/informacni-centrum/seznamy/seznam-podnikatelu-s-vydanym-potvrzenimosvedcenimpodnikatele/.
4
dohled nad činností státních zastupitelství, ke kterému je vždy příslušné nadřízené státní zastupitelství. Proto postoupil jeho stížnost Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze jako podnět k výkonu dohledu nad činností Městského státního zastupitelství v Praze a Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 4. Stěžovatel se dne 24. července 2008 znovu obrátil na Úřad s podáním, v němž vyjádřil znepokojení nad příliš dlouhou státní kontrolou prováděnou Úřadem. Dopisem ze dne 14. srpna 2008 (zn. INSP3-3566/08-4/NON) Mgr. František Nonnemann, tajemník sekce dozorových činností, sdělil, že kontrola stále probíhá a že vzniklá časová prodleva je odůvodněna potřebou důkladně prošetřit a zjistit faktický stav věci. Poukázal na skutečnost, že Úřad není ze zákona vázán žádnou lhůtou při provádění státní kontroly. Státní zástupkyně Vrchního státního zastupitelství v Praze JUDr. Lubomíra Vávrová v dopisu ze dne 12. srpna 2008 (VZN 496/2008-14) stěžovateli sdělila, že dle ustanovení § 2 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 468/2001 Sb., kterou se mění vyhláška téhož ministerstva č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státních zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a o podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, postupuje jeho podnět Městskému zastupitelství v Praze. Zároveň ho informovala, že na obsahově shodné podněty nebude Vrchní státní zastupitelství v Praze reagovat. Dne 19. listopadu 2008 byl veřejnému ochránci práv doručen podnět stěžovatele, na který jsem z pověření JUDr. Otakara Motejla odpověděla dne 30. ledna 2009. Stěžovatele jsem seznámila s tím, že nájemní vztah mezi nájemcem a pronajímatelem bytu je soukromoprávním vztahem, který nespadá do působnosti ochránce. Jelikož MČ Praha 11 vystupuje v nájemním vztahu jako osoba soukromého práva a vykonává samostatnou působnost, nemůže ochránce v tomto vztahu její činnost (instalaci kamer a účtování poplatku za jejich provoz) dozorovat nebo jinak kontrolovat. Dále jsem mu podrobněji vysvětlila právní úpravu nájemního vztahu dle občanského zákoníku a záležitost týkající se instalace a provozování kamerového systému a souhlasu se zpracováním osobních údajů (k odpovědi jsem přiložila stanoviska Úřadu č. 1/2008 a č. 2/2008). Téhož dne jsem se obrátila na předsedu Úřadu RNDr. Igora Němce se žádostí o poskytnutí informací k případu. Dne 28. ledna 2009 stěžovatel požádal Úřad MČ Praha 11 o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Dotazoval se mimo jiné na to, komu jsou zasílány poplatky za hlídací službu a v jaké výši, proč byly od 1. ledna 2009 sníženy poplatky z původních 72,- Kč na 41,- Kč, a jakou „obhajobu“ předal Úřad MČ Praha 11 Úřadu pro ochranu osobních údajů. Na žádost mu odpověděl vedoucí odboru správy majetku Úřadu MČ Praha 11 Ing. Přemysl Šafařík dopisem ze dne 10. února 2009 (zn. OSM/2009/57/BK). Z odpovědi vyplývá, že MČ Praha 11 posílá společnosti Jihoměstská majetková, a. s., finanční plnění za hlídací službu ve výši 729.708,- Kč měsíčně. Ke snížení poplatků za „hlídací službu“ došlo na základě rozhodnutí Rady MČ Prahy 11, která částku ve výši 41,- Kč schválila jako paušální poplatek za 1 osobu. Snížení se týká údajně všech nájemníků v objektech s „hlídací službou“ a je zdůvodněno navýšením finanční účasti MČ Prahy 11 na zhruba 80 % nákladů s touto službou spojených. K poslednímu dotazu vedoucí odboru správy majetku 5
uvedl, že MČ Praha 11 žádnou „obhajobu“ Úřadu nevypracovávala. Připustil, že dne 3. února 2009 proběhlo s pracovníky Úřadu pouze ústní jednání, na kterém byly poskytnuty požadované doklady. Kontrolní protokol by měla MČ Praha 11 obdržet zhruba za čtvrt roku. Dne 20. března 2009 mi bylo doručeno vyjádření JUDr. Aleny Kučerové, náměstkyně sekce dozorových činností předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů, která z jeho pověření shrnula úkony Úřadu v předmětné kauze. Uvedla, že státní kontrola stále probíhá. V době, kdy mi náměstkyně sekce dozorových činností zaslala své vyjádření, se zpracovával kontrolní protokol, za jehož přípravu byl odpovědný vedoucí inspektorátu JUDr. Josef Nejedlý, člen kontrolní skupiny. Dne 20. května 2009 stěžovatel doplnil svůj podnět a uvedl, že doposud nedostal od Úřadu vyrozumění o ukončení kontroly. Vyslovil své obavy nad možnou exekucí, která mu hrozí za nezaplacené poplatky. Vzhledem ke skutečnosti, že ke dni posledního doplnění podnětu nebyl stěžovatel informován o ukončení státní kontroly (kontrola trvala déle než jeden rok), rozhodla jsem se zahájit šetření. Dne 5. června 2009 jsem se znovu obrátila na předsedu Úřadu pro ochranu osobních údajů RNDr. Igora Němce s žádostí o sdělení informací ve smyslu ustanovení § 15 odst. 2 písm. a) - c) zákona o veřejném ochránci práv. Požádala jsem ho, aby mě informoval, zda již byl vypracován kontrolní protokol, a aby mi případně poslal jeho kopii. Dále jsem požadovala vyjádření, zda Úřad vzhledem k absenci zákonných lhůt vypracoval instrukci či metodiku za účelem zachování plynulosti vedení státní kontroly. Také jsem ho požádala, aby zhodnotil postup příslušného inspektorátu co do plynulosti vedení státní kontroly a adekvátnosti její délky s ohledem na její složitost a zásadu procesní ekonomie zakotvenou v ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Dne 7. července 2009 jsem se v sídle Úřadu pro ochranu osobních údajů setkala s jeho předsedou a dalšími zástupci Úřadu. V rámci jednání bylo hovořeno i o problematice délky státních kontrol s ohledem na zachování zásady plynulosti řízení, možnostech zefektivnění a zrychlení provádění kontroly a eventuální potřebě vytvoření interní metodiky. Z odpovědi zástupců Úřadu vyplynulo, že Úřad nemá metodiku, v níž by byly stanoveny nejzazší lhůty pro různé fáze kontrolního procesu. Při vedení kontroly se řídí pouze zákonem. Následujícího dne (8. července 2009) mi byla doručena písemná reakce předsedy Úřadu RNDr. Igora Němce ze dne 3. července 2009 (zn. KNDČ-0771-098/NON), ve které mě informoval, že dle vyjádření inspektora Úřadu Ing. Bc. Oldřicha Ševčíka nebyl kontrolní protokol dosud dokončen. Tento stav měl dvě příčiny. První z nich tkvěla v tom, že státní kontrola MČ Praha 11 nebyla zaměřena pouze na prošetření podnětu stěžovatele. Druhá spočívala ve skutečnosti, že inspektor prováděl vlastní závěrečné posouzení kontrolních zjištění s ohledem na možné porušení zákona o ochraně osobních údajů. Posouzení se týkalo vyřešení některých nejasností u technologie zpracování osobních údajů, včetně plnění povinností správce, příp. zpracovatele, při zpracování osobních údajů v oddělení bytového odboru majetkoprávního MČ Prahy 11, tak i správce, příp. zpracovatele, při zpracování osobních údajů prostřednictvím kamerových systémů v bytových domech ve vlastnictví kontrolovaného. Inspektor předpokládal definitivní ukončení kontroly na začátek srpna 2009. 6
Ohledně mnou požadovaného zhodnocení postupu inspektora mě předseda Úřadu odkázal na ustanovení § 33 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů, dle kterého je inspektor v pozici subjektu odpovědného za řízení a průběh kontroly, včetně vypracování kontrolního protokolu, a jako jediný může kontrolu řídit. Předseda Úřadu proto nemá žádnou pravomoc k hodnocení postupu inspektora. Pokud jde o činnost inspektorátů, tyto jsou samostatnými útvary nikoli pro výkon kontroly, ale pro součinnost s jednotlivými inspektory při výkonu kontroly a navazujících správních řízení, kde v pozici úředně oprávněné osoby pro vydání správního rozhodnutí je opět výhradně inspektor. Existenci zásady procesní ekonomie lze chápat jen jako jeden z principů uplatňovaných v rámci kontrolního a správního procesu, avšak na straně druhé je zde povinnost kontrolujícího zjistit skutečný stav věci, a toto zjištění náležitě doložit jako základní podmínky pro provedení kontroly plnění povinností kontrolovaného subjektu dle zákona o státní kontrole a zákona o ochraně osobních údajů. O konkrétních postupech v rámci kontroly tak rozhoduje zásadně inspektor Úřadu, který jediný může kontrolu řídit. Posouzení toho, jaké kroky je ke zjištění skutečného stavu prověřované věci nutno podniknout, je tudíž plně v jeho gesci. Z tohoto důvodu nemá Úřad vypracovánu žádnou obecnou metodiku k provádění kontrol a jednotlivých kontrolních úkonů, ani k zachování plynulosti vedení státní kontroly. Kontrolní protokol byl nakonec vyhotoven dne 13. srpna 2009 (čj. INSP30638/07). Kontrolou Úřadu bylo zjištěno, že bytový dům Z., Praha 4 – Háje je osazen 22 kamerami (11 kamer je umístěno v nadzemních podlažích,7 zbývajících 11 kamer je umístěno v přízemí u výtahů, ve výtazích, ve sklepě u výtahů, ve sklepním vchodu, v bočním vchodu, ve vstupním vestibulu, v zadním vchodu IN a OUT, v hlavním vchodu a v chodbě sklepu). Z těchto 22 kamer byly 2 kamery ve dvou výtazích mimo provoz, a to po celou dobu kontroly. Záběry z kamer se zobrazují na monitoru v rastru 5krát 5 (z celkově 25 políček je obsazeno 22) ve vrátnici na ulici A. Doba uchování záznamů pořízených z 22 kamer činí max. do 5 dnů. Městská část Praha 11 má postavení správce osobních údajů, Jihoměstská majetková, a. s., má postavení zpracovatele.8 Společnost GRIFFIN, a. s., je ke zpracovateli ve smluvním vztahu podle ustanovení § 14 zákona o ochraně osobních údajů.9 S ohledem na deklarovaný účel zpracování osobních údajů kontrolující označil činnost kamer v jednotlivých nadzemních podlažích za málo nebo spíše za zcela neefektivní a nadbytečné (str. 38 - 39 protokolu). Kontrolující konstatoval, že ve zmíněných prostorech požívají lidé větší míru soukromí.10 Proto nelze zpracování osobních údajů v těchto částech domu podřadit pod výjimku zakotvenou v ustanovení § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Pořizovat záznamy v nadzemních podlažích je možno pouze se souhlasem osob, jejichž osobní údaje jsou kamerovým zařízením zpracovávány. Kontrolující během místního 7
Výškový dům má celkem 11 nadzemních podlaží. Ustanovení § 4 písm. j) zákona o ochraně osobních údajů: Správcem se rozumí každý subjekt, který určuje účel a prostředky zpracování osobních údajů, provádí zpracování a odpovídá za něj. Zpracováním osobních údajů může správce zmocnit nebo pověřit zpracovatele, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. 9 Ustanovení § 14 zákona o ochraně osobních údajů: Zaměstnanci správce nebo zpracovatele a jiné osoby, které zpracovávají osobní údaje na základě smlouvy se správcem nebo zpracovatelem, mohou zpracovávat osobní údaje pouze za podmínek a v rozsahu správcem nebo zpracovatelem stanoveném. 10 K tomu podrobněji stanovisko Úřadu č. 2/2008 „Umístění kamerových systémů v bytových domech“. Dostupné na www.uoou.cz. 8
7
šetření v bytovém domě zjistil, že kontrolovaný disponuje souhlasem většiny nájemníků v bytovém domě. Jediný nesouhlas s instalací kamer a pořizováním záznamů vyslovil stěžovatel (str. 42 - 44 protokolu). Dále kontrolující zjistil, že ke dni ukončení kontroly MČ Praha 11 nepodala oznámení ve smyslu ustanovení § 16 zákona o ochraně osobních údajů (str. 72 protokolu).11 Úřad došel v rámci kontroly k závěru, že pokud jde o provoz kamerových systémů, MČ Praha 11 porušila ustanovení § 5 odst. 1 písm. d), ustanovení § 5 odst. 2 a ustanovení § 16 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů. V části VIII. kontrolního protokolu uložil několik opatření k nápravě. Pokud jde o nesouhlas stěžovatele s provozováním kamerového systému, inspektor uložil MČ Praha 11 povinnost upravit činnost kamer označených č. 1125 (umístěné ve druhém nadzemním podlaží), případně č. 1126 (umístěné v prvním nadzemním podlaží), v bytovém domě na ulici Z., Praha 4 – Háje z důvodů nesouhlasu stěžovatele a neprokázání souhlasu subjektů údajů s předáváním jeho osobních údajů Policii ČR a hlavnímu městu Praze, tak aby uvedené kamery nezabíraly prostory vstupu do výtahu a prostory sestupu do nižšího patra a prostory výstupu do vyššího patra. Kontrolovaný měl toto opatření splnit okamžitě. Inspektor rovněž MČ Praha 11 uložil, aby ve lhůtě dvou měsíců podala oznámení o zpracování osobních údajů k Úřadu, a to pro zpracování osobních údajů fyzických osob získaných pomocí přístrojů (kamerový systém se záznamem) v bytových domech svěřených MČ Praha 11, a to za účelem a pro potřeby ochrany příslušného bytového domu a majetku kontrolovaného. Dne 27. října 2009 proběhlo v sídle Úřadu pro ochranu osobních údajů místní šetření, které bylo zaměřeno na kontrolní činnost Úřadu ve vztahu ke kamerovým systémům provozovaným v hotelových a ubytovacích zařízeních. Během šetření bylo krátce hovořeno i o kontrole kamerového systému v bytovém domě na ulici Z., Praha 4 - Háje. K délce státní kontroly JUDr. Alena Kučerová, náměstkyně dozorových činností, uvedla, že její plynulost byla poznamenána zdravotní indispozicí inspektora Úřadu. Pověřený pracovník Kanceláře veřejného ochránce práv Mgr. Petr Polák požádal zástupce Úřadu o dodatečné zaslání kontrolního protokolu. Ten byl doručen jako příloha přípisu Mgr. Františka Nonnemanna, tajemníka sekce dozorových činností, ze dne 2. listopadu 2009 (zn. KNDČ-0771/09-9/NON). Dle jeho sdělení kontrolovaný převzal protokol dne 13. srpna 2009 a Úřad s ním zahájil správní řízení. Dále z kontrolního spisu vyplynulo, že stěžovatel nebyl o výsledku kontroly vyrozuměn. Stane se tak až po pravomocném ukončení správního řízení. Dne 10. června 2010 jsem se v sídle Úřadu osobně setkala s předsedou RNDr. Igorem Němcem, náměstkyní JUDr. Alenou Kučerovou a inspektorem Ing. Bc. Oldřichem Ševčíkem, abych před vydáním průběžné zprávy o výsledku šeření prodiskutovala vybrané dílčí závěry. Z jednání vyplynulo, že pan předseda si je vědom své koordinační a řídící role v čele Úřadu. Nicméně podotkl, že nemá možnosti, jak v případě, kdy dojde k nečinnosti a inspektor Úřadu nedbá jeho pokynů, svou řídící pozici efektivně vymáhat. Pan předseda připustil, že se stává, že
11
Ten, kdo hodlá jako správce zpracovávat osobní údaje nebo změnit registrované zpracování podle tohoto zákona, s výjimkou zpracování uvedených v ustanovení § 18, je povinen tuto skutečnost písemně oznámit Úřadu před zpracováváním osobních údajů.
8
je inspektor po určitou dobu zdravotně indisponován, což způsobí, že případy nejsou řešeny ve lhůtách obdobných správnímu řízení. Dále mě informoval o tom, že lhůty v jednotlivých případech sleduje a nabádá inspektory k tomu, aby dodržovali principy dobré správy. I přesto se však může v ojedinělých případech stát, že doba vyřizování překročí běžný standard. V šetřeném případu podnět pana X. Y. několikrát s inspektorem projednával, ale k urychlení postupu nedošlo. Náměstkyně předsedy JUDr. Alena Kučerová považuje za zásadní problém, který ztěžuje řízení a šetření, nejednoznačný vztah zákona o státní kontrole ke správnímu řádu. Účastníci setkání se shodli na tom, že by bylo velmi prospěšné pro zlepšení efektivity činnosti správních úřadů, pokud by byla přijata přesnější právní úprava pro výkon státní kontroly. C - Právní hodnocení případu zástupkyní veřejného ochránce práv Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených ve zmíněném zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod.12 Základní výtkou stěžovatele vůči Úřadu pro ochranu osobních údajů byla délka státní kontroly, kterou v daném případě vedl inspektor Úřadu Ing. Bc. Oldřich Ševčík. Proto jsem se blíže zabývala důvodností této výtky a nástroji, kterými podle stávajících právních předpisů disponuje Úřad k tomu, aby ve své každodenní činnosti naplnil zásadu plynulosti řízení zakotvenou v ustanovení § 6 odst. 1 správního řádu. V této souvislosti jsem zaměřila svou pozornost na právní vztah mezi předsedou Úřadu a jednotlivými inspektory. Zkoumala jsem, zda předseda může ze své pozice dohlížet na plynulost procesních kroků inspektora, a pokud ano, tak v jaké míře. Měla jsem přitom na paměti jak důležitý aspekt nezávislosti Úřadu, tak rovněž znění českých a evropských předpisů, jimiž je prosazováno právo na ochranu osobních údajů a právo na zachování plynulosti řízení. Stranou jsem ponechala hmotněprávní hodnocení případu (tedy soulad provozování kamerového systému v bytovém domě se zákonem na ochranu osobních údajů), a to jednak proto, že podklady, z nichž jsem vycházela, dosud nebyly konečné,13 a dále také proto, že závěry inspektora (a zejména uložená opatření k nápravě) směřují k ochraně soukromí stěžovatele. Nejsou tedy v rozporu s jeho požadavky. Nicméně za účelem objektivního výstupu z šetření ochránce budu v následující fázi po Úřadu požadovat předložení rozhodnutí o námitkách a informace k aktuálnímu vývoji případu (správní řízení). Dodávám, že při formulaci níže uvedených průběžných závěrů jsem se nemohla vyhnout posouzení případu v širším rámci, neboť zákon od ochránce explicitně vyžaduje hodnocení postupu úřadů nejen v úzké dichotomii „zákonnost-nezákonnost“, ale rovněž v obecnějších dimenzích, jako je kupříkladu
12 13
Viz ustanovení § 1 odst. 1 ve spojení s ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv. Jak je uvedeno v části B průběžné zprávy, Úřad zahájil s MČ Praha 11 správní řízení.
9
soulad s právem (v objektivním i subjektivním slova smyslu tohoto obecného pojmu), principy dobré správy14 či základními principy demokratického právního státu. Část C své průběžné zprávy jsem rozdělila do šesti následujících kapitol. Učinila jsem tak zejména proto, abych Úřadu předestřela svůj pohled na danou věc srozumitelným a přehledným způsobem. 1. Národní dozorové orgány (Data Protection Authorities) dle Směrnice 95/46/ES Recitál Směrnice 95/46/ES15 v bodě č. 62 předpokládá, že zřízení orgánů dozoru v členských státech je zásadním prvkem ochrany osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů.16 Tyto orgány by měly vykonávat své úkoly (tedy dozor a kontrolu) zcela nezávisle. V bodě č. 63 recitálu je uvedeno, že orgány dozoru musejí být vybaveny nezbytnými prostředky pro plnění svých úkolů, včetně pravomocí provádět šetření a zasahovat, zejména pokud jsou těmto orgánům podány stížnosti nebo pravomoci obrátit se na soud. Zároveň je orgánům dozoru uložena povinnost, aby přispěly k průhlednosti zpracování údajů prováděného v členském státu, kterému podléhají. Článek 28 Směrnice 95/46/ES dává základní komunitární rámec pojmu „orgán dozoru“. Citovaný článek stanoví, že každý členský stát pověří jeden nebo několik orgánů veřejné moci na svém území dohledem nad dodržováním předpisů přijatých členskými státy na základě Směrnice 95/46/ES. Tyto orgány plní úkoly, kterými jsou pověřeny, zcela nezávisle. I zde tedy evropský zákonodárce předvídá prvek nezávislosti jakožto podstatný znak charakterizující jednotlivý orgán dozoru. K základním pravomocím dozorového orgánu patří zejména pravomoci provádět šetření, pravomoci účinně zasáhnout, případně pravomoc obrátit se na soud v případě porušení vnitrostátních předpisů přijatých k provedení směrnice nebo pravomoc oznámit tato porušení soudním orgánům. Důležité je ustanovení čl. 28 odst. 4 Směrnice 95/46/ES garantující každé osobě nebo sdružení zastupující tuto osobu právo obrátit se na orgán dozoru se žádostí týkající se ochrany svých práv a svobod v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Dotčená osoba musí být informována o způsobu vyřízení své žádosti. Od orgánu dozoru se vyžaduje pravidelné zveřejňování zpráv o činnosti a spolupráce s ostatními dozorovými orgány členských států. Nezbytným předpokladem je i povinnost mlčenlivosti pracovníků zakotvená v ustanovení čl. 28 odst. 7 Směrnice 95/46/ES.17 Z uvedeného vyplývá, že zřízení nejméně jednoho nezávislého orgánu je obligatorním prvkem národní legislativy k ochraně osobních údajů. Dozorové orgány jednotlivých členských států EU se liší ve formálním označení, počtu
14
K principům dobré správy blíže http://www.ochrance.cz/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. 16 Na tento nezbytný stavební kámen garantující efektivnost ochrany osobních údajů pamatuje i čl. 13 Úmluvy o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 115/2001 Sb. m. s.). 17 Členské státy stanoví, že členové a zaměstnanci orgánů dozoru podléhají povinnosti dodržovat profesní tajemství v souvislosti s důvěrnými informacemi, ke kterým mají přístup, a to i po skončení své činnosti. 15
10
a začlenění v soustavě orgánů veřejné moci.18 V řadě zemí působí právě jeden takový orgán. Tímto je v podmínkách ČR Úřad pro ochranu osobních údajů. 2. Úřad a jeho působnost dle zákona o ochraně osobních údajů Úřadu pro ochranu osobních údajů jsou svěřeny kompetence ústředního správního úřadu pro oblast ochrany osobních údajů v rozsahu stanoveném zákonem o ochraně osobních údajů a další kompetence stanovené zvláštním právním předpisem, mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a přímo použitelnými předpisy Evropských společenství. Úřad je ze zákona nezávislý orgán. Ve své činnosti proto postupuje nezávisle a řídí se pouze zákony a jinými právními předpisy. Do činnosti Úřadu lze zasahovat jen na základě zákona.19 V daném kontextu je vhodné připomenout i nezávislost ekonomickou. Činnost Úřadu je hrazena ze samostatné kapitoly státního rozpočtu České republiky. 20 Nezávislostí je tak myšlena jeho nezávislost na jiných orgánech veřejné moci (především orgánech moci výkonné) či soukromých subjektech. Jde o vlastnost směřující k vnější realitě, nikoliv o znak charakterizující vnitřní uspořádání Úřadu. Úřad je správním orgánem, a tak se v jeho činnosti určitá hierarchie a organizace ipso facto předpokládá. Podle ustanovení § 29 odst. 1 písm. a), c) a f) zákona o ochraně osobních údajů Úřad provádí dozor nad dodržováním povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů, přijímá podněty a stížnosti na porušení povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů, informuje o jejich vyřízení, projednává přestupky a jiné správní delikty a uděluje pokuty podle tohoto zákona. Zákon stanoví, že při výkonu dozoru ve formě kontroly se postupuje podle zvláštního právního předpisu, jímž je zákon o státní kontrole.21 Podle ustanovení § 41 zákona o ochraně osobních údajů se v řízení ve věcech upravených zákonem o ochraně osobních údajů postupuje podle správního řádu, pokud zákon nestanoví jinak. 3. Postavení předsedy Úřadu a inspektorů Úřadu Nezávislost Úřadu je výraznou mírou posílena také tím, že jeho předseda a sedm inspektorů jsou jmenováni a odvoláváni prezidentem republiky na návrh Senátu Parlamentu České republiky. Svůj mandát tedy odvozují od moci zákonodárné a výkonné, ale stojí zcela mimo soustavu orgánů moci výkonné. Jde o model, který nemá (až na výjimku reprezentovanou prezidentem a viceprezidentem NKÚ)22 v prostředí české veřejné správy obdoby.23
18
K tomu blíže Matoušová M. - Hejlík, L. Osobní údaje a jejich ochrana. 2. vyd. ASPI: Praha, 2008, str. 328 - 329. Z aktuálních pramenů lze vzpomenout studii Evropské agentury pro základní práva (European Union Agency for Fundamental Rights) o úloze národních dozorových orgánů na ochranu dat vydanou dne 7. května 2010. Dostupné z http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/Data-protection_en.pdf. (otevřeno dne 7. května 2010). 19 Ustanovení § 2 odst. 1 ve spojení s ustanovením § 28 odst. 1 a 2 zákona o ochraně osobních údajů. 20 Ustanovení § 28 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. 21 Ustanovení § 29 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. 22 Viz čl. 97 odst. 2 Ústavy ČR: Prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. 23 Určitou podobnost lze spatřovat i u Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále také „Rada“). Členové Rady jsou jmenováni a odvoláváni do funkce předsedou vlády na návrh Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR s tou podstatnou výjimkou, že Rada je orgán kolektivní.
11
Zaměstnanci Úřadu jsou předseda, inspektoři a další zaměstnanci. Na zaměstnance Úřadu se vztahují ustanovení Zákoníku práce,24 pokud zákon o ochraně osobních údajů nestanoví jinak. Účastníkem pracovněprávního vztahu je v tomto případě Česká republika, která je právnickou osobou a zaměstnavatelem. Za stát jedná a práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů vykonává příslušná organizační složka státu, která za stát v pracovněprávním vztahu zaměstnance zaměstnává.25 Úřad pro ochranu osobních údajů je organizační složkou státu.26 Právní úkony v pracovněprávních vztazích činí v případě, kdy práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů vykonává organizační složka státu, vedoucí organizační složky státu.27 Vedoucí organizační složky státu je rovněž vedoucím zaměstnancem. Vedoucí zaměstnanci zaměstnavatele jsou oprávněni stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. 28 Zákon o ochraně osobních údajů explicitně stanoví, že předseda řídí Úřad. Řídící činnost předsedy ve vztahu k zaměstnancům Úřadu, tj. i k inspektorům, je jednoznačným projevem řídící povahy vedoucího organizační složky státu a vedoucího zaměstnance. Důležitým úkolem každého vedoucího zaměstnance (nejen pouze předsedy Úřadu) je vytvářet zaměstnancům podmínky k řádnému výkonu jejich činnosti, zejména po stránce personální, organizační, hospodářské a finanční, a rovněž dohlížet v mezích zákonem stanovených na řádné plnění úkolů, které byly Úřadu svěřeny zákony ČR, komunitárními předpisy a mezinárodními smlouvami. Předseda Úřadu, obrazně řečeno, zastřešuje výstupy Úřadu, ať již směrem k jednotlivým subjektům údajů, správcům, zpracovatelům, veřejnosti, anebo jiným státním orgánům a mezinárodním institucím. Předseda je jmenován na dobu 5 let. Může být jmenován maximálně na dvě po sobě jdoucí období. Předpoklady pro jmenování jsou blíže specifikovány v ustanovení § 32 odst. 3 - 6 zákona o ochraně osobních údajů. Okolnosti, za kterých může být předseda odvolán, předvídá ustanovení § 32 odst. 7 - 8 zákona o ochraně osobních údajů. Na rozdíl od předsedy jsou inspektoři Úřadu jmenováni na období 10 let a mohou být jmenováni opakovaně. Předpoklady pro jejich jmenování a okolnosti, za kterých mohou být odvoláni, blíže vymezuje ustanovení § 34 zákona o ochraně osobních údajů. Způsob vzniku pracovního poměru předsedy a inspektorů, předpoklady pro výkon funkce (s tím spojená inkompabilita s výkonem jiných funkcí ve veřejných institucích) a délka funkčního období29 mají být v souhrnu dostatečnou zárukou jejich ideové, pracovní a odborné nezávislosti, prosté jakýchkoliv politických vlivů.
24
Ustanovení § 5 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., Zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů: Na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce se tento zákon vztahuje, pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpisy. Jestliže je veřejná funkce vykonávána v pracovním poměru, řídí se tento pracovní poměr tímto zákonem. 25 Ustanovení § 9 Zákoníku práce. 26 Ustanovení § 51 ve spojení s ustanovením § 3 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. 27 Ustanovení § 11 odst. 3 Zákoníku práce. 28 Ustanovení § 11 odst. 4 Zákoníku práce. 29 Jedná se o dobu odlišnou od periodicity volebního období politických struktur.
12
Kontrolní činnost Úřadu provádějí inspektoři a pověření zaměstnanci na základě kontrolního plánu nebo na základě podnětů a stížností. 30 Dle ustanovení § 33 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů inspektor vykonává kontrolu, řídí kontrolu, vypracovává kontrolní protokol a provádí další úkony, jež souvisejí s úkoly Úřadu. Z uvedeného plyne, že inspektor má při výkonu kontrolní činnosti zásadní procesní postavení; náleží mu přitom četná oprávnění a povinnosti, jež jsou blíže vymezeny v ustanoveních § 38 - § 39 zákona o ochraně osobních údajů, případně v zákoně o státní kontrole.31 Na druhé straně nelze, podle mého mínění, odhlédnout od skutečnosti, že provádění kontrol je integrální a dominantní součástí činnosti celého Úřadu, který je ve výsledku řízen předsedou. Inspektor má postavení oprávněné úřední osoby dle ustanovení § 15 odst. 2 správního řádu a provádí úkony, k nimž je oprávněn podle zákona, vnitřních předpisů či pokynů vedoucího zaměstnance. Lze tedy průběžně shrnout, že předseda Úřadu z pozice vedoucího zaměstnance má právo organizovat, řídit a kontrolovat práci inspektorů Úřadu a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Samotný způsob vzniku pracovního poměru inspektorů (jmenování prezidentem republiky na návrh Senátu) nevylučuje organizaci jejich práce ze strany předsedy Úřadu. Při vydávání pokynů je ale současně potřeba zachovávat prvek nezávislosti, který po Úřadu vyžaduje zákon a Směrnice 95/46/ES. Tento výchozí poznatek je zcela zásadní i pro posouzení právní možnosti/dovolenosti předsedy dohlížet na délku státní kontroly vedenou inspektorem Úřadu. V případech výkonu kontrolní činnosti (rozhodnutí předsedy o námitkách kontrolovaného vůči kontrolnímu protokolu, případně konkrétním opatřením k nápravě),32 stejně jako v případě přijímání a následného přezkoumávání správního rozhodnutí (rozhodnutí předsedy o rozkladu ve správním řízení) 33 se vztah mezi předsedou a inspektory rovněž krystalizuje jako vztah nadřízenosti a podřízenosti (tentokráte nikoliv dle norem pracovněprávních, ale norem správního práva procesního). Nejde však o vztah dvou odlišných správních orgánů, neboť státní kontrolu a správní řízení vždy vede ve výsledku Úřad. Jedná se spíše o inherentní znak všech ústředních orgánů státní správy, kde je dvojinstančnost do jisté míry formálním naplněním zásady spravedlivého procesu. Z právě řečeného dovozuji, že porušením principu nezávislosti není, pokud předseda dává inspektorovi pokyny k provedení určité kontroly (např. na základě zpráv z médií), určí, na jaké aspekty se má inspektor při kontrole zaměřit, v jaké nejzazší lhůtě má státní kontrolu ukončit apod. Podobné platí i na kontroly zahajované z podnětů stěžovatelů. Takovými pokyny nemůže být, dle mého názoru, narušena nezávislost Úřadu. Připouštím, že požadavkem na rychlé provedení státní kontroly by mohlo dojít k porušení zásady omezené materiální pravdy (ustanovení
30
Ustanovení § 30 odst. 2 ve spojení s ustanovením § 31 zákona o ochraně osobních údajů. Ten se použije v otázkách neupravených zákonem o ochraně osobních údajů na základě ustanovení § 43 zákona o ochraně osobních údajů. 32 Ustanovení § 18 zákona o státní kontrole, resp. podle ustanovení § 40 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. 33 Ustanovení § 152 odst. 2 správního řádu. 31
13
§ 3 správního řádu).34 Zde je však vždy dán prostor pro komunikaci mezi předsedou a konkrétním inspektorem Úřadu, kteří by měli odpovědně posoudit, jaká doba je nutná pro řádné provedení státní kontroly. Úřad jako celek by měl mít pochopitelně zájem na tom, aby jeho právní závěry a příslušná opatření vycházely ze znalosti skutečného stavu věci. Na druhou stranu mu přísluší aktivně se zajímat také o to, jestli v jeho činnosti nedochází k neodůvodněným průtahům. Jsem si vědoma toho, že inspektoři Úřadu vnímají způsob vzniku pracovního poměru jako základ pro své nezávislé postavení. Ráda bych však poukázala, že ani soudcům není problematika prošetřování plynulosti řízení zcela cizí. Veřejný ochránce práv se při výkonu své agendy intenzivně zabývá státní správou soudů.35 Do státní správy soudů spadá i problematika průtahů v jednotlivých soudních řízeních. Zákon o soudech a soudcích36 umožňuje osobám obracet se se stížnostmi, které se týkají průtahů, nevhodného chování soudních osob či narušování důstojnosti před soudem, na orgány státní správy soudu (předsedy a místopředsedy).37 Orgán státní správy soudu je povinen prošetřit skutečnosti ve stížnosti uvedené.38 Stížnost na průtahy v řízení by měla být vyřízena do jednoho měsíce ode dne jejího doručení orgánu státní správy soudu.39 Byla-li stížnost shledána důvodnou, musí být stěžovatel vyrozuměn o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění zjištěných závad.40 Účastník nebo ten, kdo je stranou řízení, je navíc oprávněn podat tzv. návrh na určení lhůty,41 čímž se záruka projednání věci v přiměřených lhůtách výrazně posiluje. Zákon přitom výslovně říká, že výkon státní správy soudů nesmí zasahovat do nezávislosti soudů.42 Prošetřování stížností na průtahy v řízení a na ně navazující přijímání opatření k nápravě (jsou-li stížnosti shledány jako důvodné) tedy není narušováním nezávislého soudního rozhodování, a je dlouhodobě chápáno jako přípustná ingerence do jinak nezávislé a nestranné soudcovské činnosti. Užitím argumentu od většího k menšímu (a maiorem ad minus) nevidím žádnou zákonnou překážku, proč by předseda Úřadu nemohl dohlížet na plynulost procesních kroků inspektora Úřadu a celkovou délku státní kontroly. Dochází-li k průtahům ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu, anebo je-li Úřad nečinný, je to právě předseda Úřadu, který má ze zákona účastníky řízení (správce, zpracovatele či jiné osoby) chránit a přijímat opatření k zabránění nečinnosti.43 Uplatnění těchto vnitřních mechanismů v rámci struktury Úřadu je dokonce nezbytným předpokladem pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu podle soudního řádu správního.44 Pokud není zrovna vedeno správní řízení, ale státní kontrola (což není nic jiného, než správní postup lato sensu), nespatřuji
34
Tato zásada je posílena v ustanovení § 12 odst. 1 zákona o státní kontrole: Povinností kontrolních pracovníků je zjistit při kontrole skutečný stav věci. 35 Problematice státní správy soudu je každoročně věnována část souhrnné zprávy o činnosti veřejného ochránce práv. Zprávy jsou dostupné z www.ochrance.cz. 36 Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů. 37 Ustanovení § 164 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. 38 Ustanovení § 172 zákona o soudech a soudcích. 39 Ustanovení § 173 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. 40 Ustanovení § 173 odst. 3 zákona o soudech a soudcích. 41 Ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích. 42 Ustanovení § 118 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. 43 Ustanovení § 80 správního řádu. 44 Ustanovení § 79 - § 81 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního.
14
žádný důvod, proč by měl předseda Úřadu postupovat odlišně. K výkonu dohledu může být impulsem kupříkladu stížnost subjektu údajů podle ustanovení § 175 správního řádu. Dohled nad procesními kroky orgánu veřejné moci z pohledu časového je v českém právním prostředí charakteristickým atributem řídících funkcí ve veřejné správě (typicky u předsedů, prezidentů, ministrů, ředitelů správních úřadů). Opakuji, že nevidím zákonný důvod, proč by měl být Úřad pro ochranu osobních údajů výjimkou stvrzující uvedené pravidlo. V přístupu předsedy Úřadu jsem po osobním setkání ze dne 10. června 2010 zaznamenala pozitivní posun v přístupu k řešené otázce, neboť až do té doby jsem vycházela ze sdělení ze dne 3. července 2009 (zn. KNDČ-0771-09-8/NON), ve kterém mě předseda Úřadu informoval, že „nemá žádnou pravomoc k hodnocení postupu inspektora stran plynulosti kontrolního procesu.“ K možnostem vymožení principů dobré správy bych ráda krátce uvedla, že vnímám absenci efektivních nástrojů, jimiž by mohl být inspektor jako zaměstnanec Úřadu motivován při výkonu své činnosti. Je nepochybné, že tradiční nástroje z oblasti pracovněprávních vztahů zde nejsou aplikovatelné. O to více stoupá důležitost vzájemného dialogu a hledání společného řešení a respekt obou zúčastněných stran k platnému právnímu řádu. 4. Kontrolní činnost Úřadu ve světle obecné zásady rychlosti řízení Jak předseda Úřadu, tak i jednotliví inspektoři musí při výkonu jim svěřených funkcí respektovat platné a účinné právní předpisy, mezi nimi i správní řád. Úřad byl v českých podmínkách konstituován jako správní úřad a vzhledem ke skutečnosti, že zákon o ochraně osobních údajů nemá vlastní procesní předpis (obsahuje pouze dílčí procesní úpravu),45 vztahují se na něj i obecné předpisy o správním řízení (lex generalis). Je však správní řád relevantní i pro vedení státní kontroly? Zákon o ochraně osobních údajů stanoví, že při výkonu dozoru ve formě kontroly se postupuje podle zvláštního právního předpisu, jímž je zákon o státní kontrole.46 Ustanovení § 26 zákona o státní kontrole říká, že pro řízení podle zákona o státní kontrole platí, s výjimkou ustanovení § 18 (řízení o námitkách kontrolovaných osob), správní řád. Domnívám se, že z citovaného ustanovení nelze dovozovat, že státní kontrola je správním řízením ve smyslu ustanovení § 9 správního řádu.47 Kontrola totiž není primárně zaměřena na vydání správního rozhodnutí (rozhodnutí o právech a povinnostech osob), nýbrž na zjištění rozdílů mezi stavem, který požadují obecně závazné předpisy,48 a stavem skutečným u konkrétního správce či zpracovatele osobních údajů. Tento stav má být detailně zmapován v kontrolním protokolu a může být podkladem pro navazující řízení (tentokráte již podle části druhé a třetí správního
45
Např. ustanovení § 27, ustanovení § 17, ustanovení § 37 - ustanovení § 43 zákona o ochraně osobních údajů. Ustanovení § 29 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. 47 Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má, anebo nemá. 48 Ustanovení § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole. 46
15
řádu).49 Není však vyloučeno, že v rámci samotné státní kontroly dojde k zahájení správního řízení (např. řízení o udělení pořádkové pokuty podle ustanovení § 19 zákona o státní kontrole). Vzájemný vztah obou procesních předpisů blíže rozkrývá ustanovení § 177 správního řádu, podle kterého se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v ustanovení § 2 až § 8 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Dalším relevantním ustanovením je ustanovení § 180 odst. 2 správního řádu, které říká, že pro případ, že podle dosavadních právních předpisů postupují správní orgány v řízení, jehož cílem není vydání rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné a které nelze podle těchto předpisů řešit, podle části čtvrté správního řádu (vyjádření, osvědčení, sdělení). Na postup Úřadu při vedení státní kontroly je tedy nepochybně nutno nahlížet optikou základních zásad činnosti správních orgánů, včetně zásady rychlosti řízení zakotvené v ustanovení § 6 odst. 1 správního řádu. Podle zmíněného ustanovení má správní orgán vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (ustanovení § 80). Zákon o státní kontrole ani zákon o ochraně osobních údajů neobsahují speciální pravidla o lhůtách, v rámci kterých by měla být státní kontrola provedena a ukončena. V tom lze spatřovat základní deficit současné právní úpravy. Ze shora uvedeného však nelze dovozovat, že kontrolní činnost není nijak časově omezena. Uplatní se zde princip přiměřenosti jako jeden ze základních principů demokratického právního státu. Určujícím vodítkem pro aplikaci principu přiměřenosti by měl být vždy zájem fyzické osoby - subjektu údajů, na jejichž ochranu byl Úřad zřízen. Není jistě dobré, pokud je jednání správce osobních údajů prověřováno delší dobu bez konkrétních výsledků. Rovněž nebude sporu o tom, že nezbytným atributem ochrany, kterou má zaručovat Úřad, je její včasnost. Jedině v těchto podmínkách lze hovořit o efektivní ochraně práv a svobod (včetně ochrany osobních údajů).50 Dalším vodítkem jsou účinky, které s plynutím času spojují právní normy o správněprávní odpovědnosti. Jak vyplývá z obecné znalosti práva, odpovědnost
49
Z ustanovení § 15 zákona o státní kontrole vyplývá, že o kontrolním zjištění se pořizuje protokol, který obsahuje zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. V protokolu se uvádí označení kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků na kontrole zúčastněných, označení kontrolované osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují kontrolní pracovníci, kteří se kontroly zúčastnili. 50 Smyslem požadavku „přiměřené lhůty“ (angl. a reasonable time, fr. un délai raisonnable) podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení MZV č. 209/1992 Sb.) je, aby byl učiněn konec právní nejistotě, v níž se konkrétní osoba nachází. Touto osobou přitom může být jak subjekt údajů, který má podezření, že jeho údaje jsou zpracovávány v rozporu se zákonem, tak i samotný správce či zpracovatel, u něhož je státní kontrola prováděna. Více k výkladu pojmu „přiměřená lhůta“ Čapek, J. Právnický slovník evropské ochrany lidských práv. 2. vyd. Praha: Orac, str. 275 - 278.
16
za protiprávní jednání fyzické či právnické osoby je podmíněna plynutím času (během tzv. promlčecích či prekluzivních lhůt). Nedojde-li k uplatnění příslušného práva ve stanovené době, tak odpovědnost (zde nejčastěji odpovědnost za přestupek či za správní delikt) zaniká. Inspektor by měl mít při vedení kontroly vždy na paměti (a tomu přizpůsobit své kroky), že odpovědnost za přestupek zaniká po uplynutí jednoho roku od jeho spáchání,51 u správních deliktů by měl vzít v potaz objektivní a subjektivní lhůtu pro zahájení řízení. 52 Měl by rovněž zohlednit, zdali nelze v jednání kontrolovaného spatřovat spíše trvající delikt, u něhož začíná běžet lhůta k zahájení až poté, kdy dojde k ukončení trvajícího deliktu.53 V neposlední řadě je třeba přihlédnout ke specifičnosti výsledků státních kontrol Úřadu. Ty se do značné míry liší od výsledku kontrol vedených jinými orgány, jímž je nejčastěji kontrolní protokol s popsanými nedostatky v činnosti kontrolovaného. Ustanovení § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů říká, že zjistí-li kontrolující, že došlo k porušení povinností uložených tímto zákonem, uloží inspektor, jaká opatření je třeba učinit, aby byly zjištěné nedostatky odstraněny, a stanoví lhůtu pro jejich odstranění. Inspektor tak musí uložit opatření k nápravě vždy, dojde-li k závěru, že kontrolovaný porušil zákon o ochraně osobních údajů, a je-li náprava objektivně možná. Ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu je opatření k nápravě tzv. materiálním správním rozhodnutím, které naplňuje znaky podle ustanovení § 65 soudního řádu správního a je přezkoumatelné ve správním soudnictví.54 Je nepochybné, že toto „rozhodnutí“ o povinnostech by rovněž mělo být vydáno ve lhůtách přiměřených, neboť je jistě nežádoucí, aby kontrolující ukládal opatření po delší době (např. po roce od zahájení státní kontroly, kdy může být skutkový stav zcela odlišný). Proto zjistí-li kontrolující nedostatky, měl by svá opaření formulovat co nejrychleji, aby zabránil dalšímu porušování zákona. 5. Kritéria pro hodnocení plynulosti kontrolního procesu Není-li pochyb o tom, že předsedovi Úřadu de lege lata náleží hodnotit plynulost kontrolního procesu, je nutno zodpovědět otázku, na základě jakých kritérií má předseda tuto plynulost hodnotit vzhledem k absenci zákonných lhůt pro vedení státní kontroly. K této otázce se vyjadřuji následovně. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý (zde subjekt údajů, správce či zpracovatel) právo na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Ústavní soud k tomu uvedl, že „ústavní garanci práva každého, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů (resp. v přiměřené lhůtě), odporuje, dochází-li v konkrétním případě u správního úřadu k nedůvodným
51
Ustanovení § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Ustanovení § 46 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. 53 Rozsudek NSS ze dne 22. února 2005 (čj. 5A 164/2002-44). Dostupné z www.nssoud.cz. 54 Rozsudek NSS ze dne 14. listopadu 2007, čj. 1As 13/2006-90: „(…) hovoří-li citované ustanovení o tom, že inspektor „uloží“ opatření k nápravě a „stanoví“ lhůtu pro jejich odstranění, nelze dospět k jinému závěru, než že jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního správního aktu - rozhodnutí. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde explicitně o vydávání správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoli jeho označení. (…) Nejvyšší správní soud je toho názoru, že toto rozhodnutí podmínky vyplývající z ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. splňuje (jde o rozhodnutí, kterým je jeho adresátovi ukládána povinnost), a jeho soudní přezkum není vyloučen ani s ohledem na dikci ustanovení § 40 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů.“ 52
17
průtahům v řízení.“55 Jak již bylo zmíněno výše, správní orgán musí postupovat v rámci zákonných lhůt a nejsou-li tyto stanoveny zákonem, pak ve lhůtách přiměřených.56 Přiměřenost lhůty se bude pochopitelně odvíjet od věci, kterou má Úřad prověřit. Na délce státní kontroly se tedy odráží složitost věci, chování kontrolovaného, postup kontrolujícího, a případně související postup jiných státních orgánů. Jde-li o složitost věci, nutno přihlédnout k povaze právních povinností, které jsou v rámci státní kontroly prověřovány.57 Významný je personální, teritoriální a časový rozsah jednání kontrolovaného. Lze předpokládat, že delší bude státní kontrola u správce, který má na území ČR více provozoven či odštěpných závodů nebo který pověřil zpracováním zpracovatele, a zpracovatel posléze uzavřel další smlouvu v dikci ustanovení § 14 zákona o ochraně osobních údajů. Zohlednit je třeba množství důkazního materiálu, potřebu vypracování analýz, shromáždění technické dokumentace, kontrola samotných nosičů dat, počet osob, po nichž je požadováno poskytnutí pravdivých a úplných informací. Procesně složitější mohou být ty kontroly, které v sobě obsahují určitý mezinárodní prvek. V neposlední řadě je třeba i přihlédnout k vývoji nových informačních technologií, které mají významný dopad i na ochranu osobních údajů a jejich podchycení orgánem dozoru vyžaduje specifické znalosti (technologie RFID, databáze s biometrickými údaji apod.). Pokud jde o kontrolovaného (správce, zpracovatele), může se na délce kontroly odrazit zejména jeho případné „obstrukční“ jednání. Kontrolovaný nemusí poskytnout všechny relevantní materiály, a proto je potřeba se do jeho objektu znovu vrátit, může opakovaně odepírat součinnost,58 případně neustále vznášet námitku podjatosti vůči kontrolním pracovníkům, o nichž je třeba kvalifikovaně rozhodnout. I podmínky na straně kontrolujícího mohou mít dopad na plynulost kontroly. Kontrolní pracovníci mohou být po určitou dobu v pracovní neschopnosti, mohou být přetíženi nápadem podnětů a stížností na porušení zákona anebo nemusí mít dostatečné materiální či technické zázemí pro výkon kontroly.59 Pokud je tento stav dlouhodobý a není řešen, lze ho přičíst na vrub Úřadu. Zároveň je nutno zkoumat, zda tito pracovníci spojují v rámci svých pracovních cest úkony z více státních kontrol (zásada procesní ekonomie).60 Ve výsledku je rovněž relevantní zjistit, jaká kontrolní
55
Nález Ústavního soudu (III. senátu) ze dne 13. listopadu 2003, sp. zn. III. ÚS 696/02. Viz www.nalus.usoud.cz. Ustanovení § 6 odst. 1 správního řádu. 57 Bude nepochybně rozdíl mezi složitostí prověřování dodržování povinností podle ustanovení § 11 zákona (informační povinnost správce) na straně jedné, na straně druhé povinností podle ustanovení § 13 zákona (zabezpečení údajů). 58 Zde je namístě užití sankčního nástroje, který předvídá ustanovení § 39 zákona o ochraně osobních údajů. 59 V této souvislosti musím podotknout, že v rozhodnutí I. ÚS 600/03 Ústavní soud uvedl, „že pro posuzování zbytečných průtahů v řízení a nepřiměřené délky řízení není rozhodující, zda jsou případné průtahy způsobovány subjektivním faktorem stojícím na straně obecného soudu (tedy především jednáním rozhodujícího soudce), či objektivním faktorem spočívajícím v množství napadlých věcí, v právní úpravě organizace soudnictví či v nedostatečném administrativním a technickém zázemí obecných soudů. Podle Ústavního soudu je to státní moc jako celek bez ohledu na její dělení do jednotlivých složek, která má jednotlivci garantovat ochranu jeho práv, přičemž nezbytným atributem takové ochrany je také její včasnost.“ Viz Nález Ústavního soudu (I. senátu) ze dne 16. ledna 2004, sp. zn. I. ÚS 600/03. Dostupné z www.nalus.usoud.cz. 60 Např. kontrolní pracovník jede do Pardubického kraje za účelem místního šetření (zahájení kontroly) a zároveň může ve stejném kraji předat kontrolní protokol z jiné státní kontroly. 56
18
oprávnění inspektor využil a odpovídá-li realizace těchto oprávnění celkové délce kontroly. Činnost jiných státních orgánů se může také odrazit v konečné délce státní kontroly. Zde mám zejména na mysli činnost orgánů činných v trestním řízení, jiných správních orgánů, případně civilních soudů.61 Výše uvedené by tak měl předseda Úřadu vzít v potaz, jestliže má objektivně hodnotit přiměřenost délky kontroly. Měl by k této problematice přistupovat s náležitou péčí a odpovědností vedoucího zaměstnance. Přiměřenost délky kontroly je nutno hodnotit případ od případu, neboť neexistuje žádná abstraktně stanovitelná lhůta, kterou by bylo možno obecně považovat za přiměřenou. 6. Průběžné hodnocení postupu Úřadu V předmětném případu byla státní kontrola zaměřena na plnění povinností vyplývajících ze zákona o ochraně osobních údajů. Podnětem této incidenční kontroly byly dva podněty fyzických osob (včetně podnětu stěžovatele). Kontrola měla prověřit, jestli jsou naplňovány povinnosti stanovené zmíněným zákonem v činnosti oddělení bytového odboru majetkoprávního Úřadu MČ Praha 11 a při provozování kamerového systému v bytových domech, které jsou ve vlastnictví MČ Praha 11. Kontrola trvala od 8. dubna 2008 do 13. srpna 2009 (celkem 16 měsíců a 10 dnů). Místem provedení kontroly bylo pouze území hlavního města Prahy. Jde-li o kontrolu kamerového systému, proběhla kontrola i na místě samém (v bytovém domě, ve vrátnici na ulici A. a v Multifunkčním dohledovém centru). Na kontrole se podíleli celkem čtyři pracovníci Úřadu. Dva z nich (pan Karel Hnát a JUDr. Věra Sejkorová) však v délce necelých tří měsíců, resp. v délce necelého jednoho kalendářního měsíce.62 Hlavní kontrolní činnost tak prováděl inspektor Ing. Bc. Oldřich Ševčík a JUDr. Josef Nejedlý, pověřený zaměstnanec Úřadu. Inspektor byl po určitou dobu v pracovní neschopnosti. V rámci kontroly shromáždil kontrolující poměrně obsáhlý důkazní materiál (str. 4 - 11 protokolu) a vyžádal si součinnost od zaměstnanců kontrolovaného a tří dalších subjektů (zpracovatele, Městské policie hlavního města Prahy a Policie ČR). Ústní jednání a místní šetření proběhlo u kontrolovaného celkem pětkrát: dne 3. dubna 2008, dne 3. února 2009, dne 22. července 2009, dne 28. července 2009 a dne 6. srpna 2009. Jde-li o věcnou složitost problematiky, nutno říct, že v části, která se týkala činnosti oddělení bytového odboru majetkoprávního Úřadu MČ Praha 11, nebyla věc skutkově a důkazně příliš složitá. Kontrolující shromáždil interní instrukce a tiskopisy kontrolovaného, které se týkají zpracování osobních údajů.63 Na základě svých zjištění prověřil podnět stěžovatelky64 a dospěl k názoru, že došlo k porušení ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně osobních údajů spočívající
61
Jak vyplývá z ustanovení § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu (předběžná otázka), správní orgán si nemůže učinit úsudek o tom, jestli byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt ani o otázkách osobního stavu. 62 Pan Karel Hnát působil v pozici kontrolujícího do dne 30. června 2008, JUDr. Věra Sejkorová začala v kontrolním týmu působit od 22. července 2009. 63 Tyto dokumenty jsou blíže popsány v kontrolním protokolu na str. 30 - 35. 64 Cituji str. 35 protokolu: „Kontrolující prováděli svoje zjištění během ústního jednání a místního šetření pouze v kartotéce kontrolovaného a pouze v souvislosti s podnětem.“
19
ve zpracování rodného čísla a kopie rodného listu (str. 37 - 38 protokolu). Dále také konstatoval porušení ustanovení § 6 zákona o ochraně osobních údajů, poněvadž smlouva mezi kontrolovaným a společností TOMMI-holding, spol. s r. o., ve znění dodatku č. 8, ze dne 30. dubna 1998, neobsahovala záruky o technickém a organizačním zabezpečení ochrany osobních údajů. Kontrola kamerových systémů se záznamem není, a ani v roce 2008 nebyla, pro Úřad žádnou novinkou. Úřad se právním podmínkám zpracování osobních údajů prostřednictvím videotechniky věnuje soustavně;65 navíc právě v květnu 2008 vydal stanovisko k problematice kamerových systémů v bytových domech, v němž formuloval základní teze a jasně definoval pohled Úřadu, s nímž k tomuto typu zpracování osobních dat hodlá přistupovat při výkonu dozorových pravomocí. Proto ani prověřování podnětu stěžovatele nemohlo být právně komplikovanou záležitostí. Jisté obtíže (a tím i složitost případu) mohly vyvstat v případě zjišťování technologických aspektů (propojenost sledovacích systémů), a tím i určení příslušných hmotněprávních pozic (správce - zpracovatel - osoba, která je ke zpracovateli ve smluvním vztahu dle ustanovení § 14 zákona o ochraně osobních údajů). Na druhou stranu je však nutno přihlédnout k tomu, že v kontrolním protokolu nejsou zmínky o tom, že by přímo kontrolovaný či jiná osoba odpíraly Úřadu součinnost. Rovněž z protokolu nevyplývá, že by posouzení věci bylo závislé na činnosti jiného státního orgánu. Dočasná pracovní neschopnost inspektora Úřadu je nesporně důležitým faktorem, pokud však byla dlouhodobějšího charakteru a nebyla vedením Úřadu řešena, jedná se o pochybení. Oceňuji, že se předseda Úřadu snažil délku kontroly s inspektorem několikrát řešit. Nicméně principům dobré správy by odpovídalo, pokud by o takovém jednání existoval záznam, který by obsahoval návrhy řešení k odstranění vzniklých průtahů. Zmíněný postup je běžný právě v oblasti státní správy soudů a myslím, že by analogická aplikace těchto standardů přispěla k efektivnější komunikaci mezi Úřadem, stěžovatelem a veřejným ochráncem práv. D - Závěr Vzhledem k výše uvedeným informacím jsem dospěla k následujícím závěrům. Délka státní kontroly Úřadu pro ochranu osobních údajů vedená pod čj. INSP3-0638/07 v rozsahu 16 měsíců a 10 dnů byla nepřiměřená a Úřad porušil zásadu plynulosti řízení zakotvenou v ustanovení § 6 odst. 1 správního řádu. Dále konstatuji, že k upevnění principů dobré správy (soulad s právem, odpovědnost a včasnost) přispívá, pokud předseda Úřadu pro ochranu osobních údajů z pozice vedoucího zaměstnance Úřadu dohlíží na plynulost kroků inspektora při vedení státní kontroly a na její celkovou délku. Překážkou k výkonu takového dohledu nemůže být způsob vzniku pracovního poměru inspektorů ani ustanovení § 12 odst. 1 zákona o státní kontrole, a ani ustanovení § 33 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. Dohled nad zachováním plynulosti řízení ve smyslu ustanovení § 6 65
První stanovisko vydal již v roce 2006.
20
odst. 1 správního řádu nepředstavuje ingerenci do nezávislosti Úřadu, kterou jinak vyžaduje zákon o ochraně osobních údajů a Směrnice 95/46/ES. Inspektor Úřadu je povinen respektovat pokyny předsedy Úřadu směřující k dodržení zásady plynulosti řízení. Pakliže tak nečiní, dopouští se při výkonu jemu svěřených dozorových pravomocí pochybení. Zároveň si uvědomuji, že tyto průběžné závěry mohou změnit postup vedení Úřadu pouze do budoucna. Jejich formulování jsem ale považovala za svou povinnost především proto, že komplexní posouzení případu se od instituce typu veřejného ochránce práv i do jisté míry očekává, a to zejména tehdy, jestliže již ochránce s dotčenými úřady komunikoval a vyzýval je v rámci principů dobré správy a zásady spolupráce mezi státními orgány k odpovídající součinnosti. Určitý časový odstup, který vznikl především nutností vyřizovat další naléhavé podněty adresované veřejnému ochránci práv, není v tuto chvíli rozhodující, poněvadž přístup Úřadu, který jsem podrobila podrobné analýze, dle mého názoru, prozatím přetrvává. Jak již bylo zmíněno v Souhrnné zprávě veřejného ochránce práv za rok 2009, osobně vnímám šetření postupu Úřadu zejména jako dialog a prostor pro vyřešení složitých skutkových a právních otázek. Nejinak je tomu v daném případě. Zákon o veřejném ochránci práv stanoví, že zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Vzhledem k důležitosti, kterou při výkonu svěřené agendy přikládám ochraně osobních údajů, budu po Úřadu požadovat vyjádření ke zprávě o šetření ve smyslu ustanovení § 18 zákona o veřejném ochránci práv. Dodávám, že tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření Úřadu podkladem pro závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci.
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
21
