Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Kristýna Polcarová
PRÁVO NA INFORMACE O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Karolina Ţákovská Ph.D. Katedra práva ţivotního prostředí
Prohlášení Prohlašuji, ţe jsem tuto diplomovou práci zpracovala samostatně a ţe jsem v ní vyznačila všechny prameny, z nichţ jsem čerpala, způsobem ve vědecké práci obvyklým a ţe práce nebyla vyuţita k získání jiného nebo stejného titulu.
V Praze dne 27. dubna 2011 …………………………………… Kristýna Polcarová
2
Obsah Úvod.......................................................................................................................... 4 Vývoj práva na informace o ţivotním prostředí ....................................................... 6 2.1 Mezinárodní vývoj práva na informace o ţivotním prostředí ............................ 6 2.2 Přístup k právu na informace v ČSSR................................................................ 9 3 Prameny práva na informace .................................................................................. 14 3.1 Aarhuská úmluva ............................................................................................. 14 3.2 Právní předpisy Evropské unie......................................................................... 19 3.3 Vnitrostátní prameny práva na informace o ţivotním prostředí ...................... 23 4 Aktivní zpřístupňování informací ........................................................................... 29 4.1 Obecná právní úprava aktivního zpřístupňování informací v ČR .................... 30 4.2 Veřejně přístupné registry a databáze .............................................................. 33 4.2.1 Integrovaný registr znečišťování ţivotního prostředí (IRZ) ..................... 35 4.2.2 Informační systémy SEA, EIA a IPPC ..................................................... 37 4.2.3 Další informační databáze dle sloţkových zákonů ................................... 39 4.3 Informování veřejnosti v případě bezprostředního ohroţení ........................... 42 5 Pasivní přístup k informacím .................................................................................. 44 5.1 Základní pojmy ................................................................................................ 44 5.2 Ţádost o informace a další postup povinného subjektu ................................... 47 5.3 Omezení práva na informace ........................................................................... 53 5.3.1 Obligatorní důvody omezení práva na informace ..................................... 54 5.3.2 Fakultativní důvody omezení práva na informace .................................... 60 5.4 Rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace ............................................... 63 6 Praktické problémy – problematická ustanovení zákona č. 123/1998 Sb. ............. 66 6.1 Fikce negativního rozhodnutí ........................................................................... 66 6.2 Přístup k právní ochraně................................................................................... 71 7 Závěr ....................................................................................................................... 78 8 Seznam zkratek ....................................................................................................... 81 9 Literatura ................................................................................................................. 83 10 Abstract ................................................................................................................... 88 1 2
3
1 Úvod Základním principem kaţdé demokratické společnosti je interakce mezi volenými zástupci lidu a občany, přičemţ občané by za tímto účelem měli mít přístup k co nejširšímu okruhu informací tak, aby docházelo k co nejefektivnější kontrole veřejné správy. „Právo na informace je jednou z právních záruk ve veřejné správě, které jsou co do své podstaty a významu především zárukami zákonnosti ve veřejné správě.“1 Z pohledu práva na informace o ţivotním prostředí je pak třeba doplnit, ţe v tomto případě se nebude jednat jen o kontrolu zástupců lidu a jejich činnosti související s ţivotním prostředím, ale zároveň i o kontrolu znečišťovatelů. Právo na informace je tak jedním z nástrojů ochrany ţivotního prostředí, kdyţ odstraňuje informační bariéry bránící veřejnosti v získávání aktuálních informací o jejich ţivotním prostředí. To je pak samozřejmě významné i z hlediska účasti veřejnosti na rozhodování ve věcech ţivotního prostředí, a to i na nadnárodní úrovni, kdyţ je třeba si uvědomit, ţe efektivní uplatňování práva na informace můţe přispět i k posílení principů demokracie ne úrovni Evropské unie, k jejichţ oslabení dochází v důsledku určitého transferu pravomocí z úrovně národní na úroveň EU.2 Co se týče samotného pojmu práva na informace, je třeba si uvědomit, ţe toto právo je tradičně chápáno jako souhrn dvou základních aspektů. Prvním z nich je právo na vyhledávání, přijímání či rozšiřování informací, kterému odpovídá povinnost veřejné moci tato práva neomezovat (pokud se nejedná o zákonem stanovenou výjimku). Stát je tedy v tomto případě pouze garantem shora uvedených práv, a pokud nedochází k jejich omezování, není povinen nic konat. Naopak druhý aspekt práva na informace předpokládá aktivní činnost státních orgánů, kdyţ jim stanoví povinnost informace aktivně poskytovat. Této povinnost pak odpovídá právo kaţdého tyto informace obdrţet. Zároveň je pak právo na informace často chápáno i jako předpoklad pro naplnění jiných ústavně zaručených práv a svobod, jako je např. svoboda vyjádření a projevu, či právo petiční a shromaţďovací. V souvislosti s posledně jmenovaným lidským právem
1
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. ledna 2008, č.j. 5 As 28/2007 – 89, www.nssoud.cz ABREU, FERREIRA, S. de: Passive access to environmental information in the EU – an analysis of recental legal developments, In: European energy and environmental law review, č.4, 2008, s.198 2
4
je pak třeba zdůraznit i tu skutečnost, ţe naplnění práva na informace je nezbytnou podmínkou pro účast veřejnosti na rozhodovacích procesech, která je v průběhu posledních několika let tak často akcentovaným a diskutovaným tématem jak na půdě Evropské unie, tak i jiných mezinárodních organizací.3 S ohledem na nesporný význam práva na informace je samozřejmě třeba, aby byla kaţdému poskytnuta moţnost toto právo vyuţít a informace získat. Nezbytným předpokladem zde samozřejmě je kvalitní právní úprava, která by měla být kaţdému dobře srozumitelná, kdyţ by neměla přestavovat pro své adresáty aplikační problémy či v nich vzbuzovat bázeň s ohledem na procesní sloţitost. Zhodnotit, jakým způsobem se podařilo tento poţadavek splnit v České republice, je pak předmětem a úkolem této práce. Důraz je přitom kladen jak na právo vyhledávat jiţ zveřejněné informace, tj. tzv. aktivní právo na informace, tak i, a to především, na pasivní právo na informace, které je zaloţeno na povinnosti zákonem stanovených subjektů informaci na ţádost poskytnout. S ohledem na to, ţe je samozřejmě snadno představitelné, ţe zveřejněním či poskytnutí některých informací by mohlo dojít k zásahu do jiných právem chráněných hodnot či práv třetích subjektů, je zřejmé, ţe právu na informace musí být stanoveny určité limity. O jaké limity se jedná a z jakých důvodů byla ta která konkrétní omezení zákonodárcem zvolena, bude podrobněji vyhodnoceno ve čtvrté kapitole této práce, která se rovněţ zaměří na procení úpravu poskytování informací na ţádost, kdyţ budou následně zhodnoceny i problematické aspekty české právní úpravy. Text práce byl dokončen k právnímu stavu ke dni odevzdání práce, není-li dále uvedeno jinak.
3
Zejména se jedná o Evropskou hospodářskou komisi OSN
5
2 Vývoj práva na informace o životním prostředí Právo na informace je relativně novým lidským právem, které bylo původně spjato zejména s právem na shromaţďování a právem petičním. „Svoboda slova a projevu je v demokratických společnostech zaručena jiţ od 18. století (např. První dodatek Ústavy Spojených států amerických, Ústava Švédského království).“4 Samotné právo na informace však nebylo z počátku příliš akcentováno a jeho pojetí jako samostatného nezadatelného a nezcizitelného práva kaţdého se objevilo aţ v průběhu druhé poloviny 20. století. Právě v této době je moţno pozorovat jeho vzestup jak v právních řádech některých demokratických států (např. americký Zákon o svobodě informací z roku 1966, francouzský zákon z roku 1978, či nizozemský zákon z roku 1991)5, tak i ve významných mezinárodních úmluvách. Z nich obsahuje jednu z prvních zmínek o právu na informace Všeobecná deklarace lidských práv, která jiţ v roce 1948 ve svém čl. 19 zaručuje kaţdému právo na svobodu přesvědčení a projevu, kdyţ pod tato práva zahrnuje i právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat myšlenky jakýmikoliv prostředky a bez ohledu na hranice státu. Obdobná koncepce je pak obsaţena i v dalších významných mezinárodních úmluvách jako je např. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.6 Je však zřejmé, ţe toto pojetí práva na informace, tedy jako součásti práva na svobodu přesvědčení a projevu, v současné době neobstojí, kdyţ právo na informace je dnes chápáno nikoliv jen jako prostředek k realizaci jiných základních práv, ale jako svébytné základní lidské právo.
2.1 Mezinárodní vývoj práva na informace o životním prostředí Co se týče práva na informace o ţivotním prostředí, je třeba konstatovat, ţe zakotvení tohoto základního práva v právních řádech mnoha států souviselo s vývojem 4
KUŢÍLEK, O., ŢANTOVSKÝ, M.: Svoboda informací, Svobodný přístup k informacím v právním řádu ČR, Praha: Linde, 2002, s. 14 5 KORBEL, F. a kol: Právo na informace, Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o ţivotním prostředí. Komentář. Praha, 2005, s. 19 6 KUŢÍLEK, O., ŢANTOVSKÝ, M.: cit. dílo, pozn. 4, s. 14
6
přístupu k ochraně ţivotního prostředí jako takového. Zvýšený zájem o ţivotní prostředí na mezinárodní úrovni je přitom spojen zejména s počátkem 70. let, kdy se celosvětově hovoří o ekologické krizi související s rychlým ekonomickým růstem a populační explozí. Vzhledem k tomu, ţe bylo zřejmé, ţe tuto situaci není moţno řešit nekoncepčními a relativně izolovanými mezinárodními úmluvami, postavila se do čela celosvětové snahy o nápravu ekologické situace Organizace spojených národů (OSN). Pod její záštitou byla dne 5. června 1972 ve Stockholmu zahájena první konference OSN o lidském ţivotním prostředí.7 K jejím nejvýznamnějším výstupům je třeba zařadit zejména Stockholmskou deklaraci (Závěrečná deklarace o ţivotním prostředí člověka), která se i přes svoji nezávaznost stala důleţitým základem pro vývoj mezinárodního práva ţivotního prostředí jako takového, kdyţ ve svém 1 principu propojila problematiku ţivotního prostředí a lidských práv. Z hlediska práva na informace o ţivotním prostředí však byla daleko důleţitější mezinárodní konference o ţivotním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru. Tato konference se konala od 3. do 14. června 1992 a účastnily se jí vedle zástupů jednotlivých států nově i nevládní organizace zabývající se ochranou ţivotního prostředí. Z jejích výsledků je pak třeba zmínit především Agendu 21, která k prostředkům ochrany ţivotního prostředí řadí vedle právních nástrojů také nástroje ekonomické, výchovu a vzdělávání či účast veřejnosti na procesu rozhodování o otázkách ţivotního prostředí.8 Významným výsledkem této konference pak bylo i přijetí Deklarace o ţivotním prostředí a rozvoji. Zásada 10 této deklarace pak stanoví, ţe „Na národní úrovni musí mít kaţdý jednotlivec řádný přístup k informacím týkajícím se ţivotního prostředí, které jsou v drţení úřadů, včetně informací o nebezpečných látkách a činnostech probíhajících v jejich společenství; musí mít také moţnost podílet se na rozhodovacím procesu.” Zlomovým okamţikem pro právo na informace o ţivotním prostředí byla samozřejmě konference ministrů ţivotního prostředí konaná pod záštitou Evropské hospodářské komise OSN „Ţivotní prostředí pro Evropu“ v červnu roku 1998 v dánském městě Aarhus, kde byla sjednána Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záleţitostech ţivotního prostředí, obecně známá jako Aarhuská úmluva. Tato úmluva však samozřejmě 7 8
DAMOHORSKÝ, M. a kol: Právo ţivotního prostředí, 3. vydání, Praha: C.H.Beck, 2010, s. 102 Tamtéţ, s. 108
7
nevznikla pouze na jediném zasedání, ale byla připravována jiţ od počátku 90. let. Za účelem jejího vytvoření se konala celá série konferencí evropských ministrů ţivotního prostředí, na nichţ se mimo jiné účastnili také zástupci občanských organizací. Bez zajímavosti pak jistě není, ţe se tyto konference konaly „z podnětu tehdejšího předsedy Federálního výboru ţivotního prostředí Josefa Vavrouška, který v roce 1991 pozval evropské ministry do Dobříše, aby společně diskutovali problémy ţivotního prostředí Evropy.“9 Ani po podpisu Aarhuské úmluvy práce evropských ministrů ţivotního prostředí týkající se otázek přístupu k informacím a účasti veřejnosti neustaly, kdyţ Česká republika se např. v roce 2000 na druhém setkání signatářů Aarhuské úmluvy ujala vedení pracovní skupiny zaměřené na zavádění registrů úniků a přenosů znečišťujících látek.10 Co se týče vývoje v rámci Evropské unie, resp. dříve Evropského společenství, je třeba konstatovat, ţe EU samozřejmě nebyla zaloţena za účelem ochrany ţivotního prostředí. Přesto se v návaznosti na mezinárodní konferenci ve Stockholmu začala EU právu ţivotního prostředí aktivně věnovat, a to zpočátku především prostřednictvím tzv. Akčních programů, které „byly přijímány od počátku 70. let jako reakce na skutečnost, ţe původní Smlouva o Evropském hospodářském společenství neobsahovala ţádná ustanovení, která by mohla být základem pro přijímání environmentálních opatření na unijní úrovni.“11 Právo na informace o ţivotním prostředí pak bylo poprvé výslovně zmíněno ve 4. Akčním programu z roku 1987, který byl jiţ vydán v návaznosti na přijetí nové kapitoly Římské smlouvy „Ţivotní prostředí“12. Ta se pak stala právním základem pro vydávání právních předpisů na úrovni EU ve věcech ochrany ţivotního prostředí, přičemţ Akční programy, jejichţ prostřednictvím EU formuluje své zásady a cíle na nadcházející období, jsou vydávány nadále. Skutečnost, ţe se i EU začala právem ţivotního prostředí aktivně zabývat, pak přinesla několik zásadních přínosů, k nimţ nepochybně patří i stanovení minimálních standardů právní úpravy práva na informace o ţivotním prostředí. 9
www.ucastverejnosti.cz Tamtéţ 11 DAMOHORSKÝ, M. a kol: cit. dílo, pozn. 7, s. 102 12 KRUŢÍKOVÁ, E.: Ekologická politika a právo ţivotního prostředí v Evropské unii, Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře Petr Šauer, Praha 1997, s. 10 10
8
2.2 Přístup k právu na informace v ČSSR Na rozdíl od západního světa se socialistické země dlouho odmítaly ekologickou situací zabývat. Československé vedení sice počátkem 70. let neoficiálně existenci lokálních poruch uznalo, ale vzhledem k tomu, ţe se z hlediska udrţení své pozice v této době ekologickou krizí necítilo nijak ohroţeno, nebyly podniknuty ţádné kroky směřující k nápravě. Připustilo proto v tomto období pouze tu skutečnost, ţe ekologická krize není jen produktem a problémem kapitalistické společnosti, ale i ČSSR, přičemţ k jejímu překonání mělo dle názoru vedení strany dojít výlučně „prostředky vědeckotechnické
revoluce
v podmínkách
socialismu“.13
Na
rozdíl
od
západoevropských demokracií však na našem území nedošlo k ţádné restrukturalizaci, která by dalšímu znečišťování ţivotního prostředí zabránila. Nejpostiţenějšími oblastmi přitom byly samozřejmě oblasti průmyslové, a to zejména Severní Čechy, které dosahovaly absolutní špičky v devastaci krajiny v Evropě. Vzhledem k tomu, ţe se jednalo o oblast s velkou koncentrací tepelných elektráren (které mimo jiné nebyly v této době odsířeny) a průmyslových podniků, bylo potřeba motivovat obyvatelstvo k tomu, aby z postiţených oblastí v obavě o své zdraví neodcházelo a neubývalo tak nutné pracovní síly. Tato motivace, která směřovala zejména do sociální oblasti, byla podporována absolutním informačním vákuem týkajícím se stavu ţivotního prostředí. Nejpalčivější přitom byla tato otázka ve vztahu k informacím o mnoţství znečišťujících látek v ovzduší, o jejichţ koncentraci se dozvídali pouze někteří, a to jen zprostředkovaně. „Přesnější informace o znečišťujících látkách v ovzduší se dozvídali školští pracovníci – např. z oznámení, kdy mohou děti vycházet ven, nebo naopak, kdy pro silné koncentrace vycházet nemají.“14 Skutečnost, ţe zhoršující se ţivotní prostředí má nepochybně vliv na zdraví osob, se však vedení samozřejmě zatajit nepodařilo, kdyţ jaká je skutečnost, se obyvatelstvo domýšlelo zejména z následků epizodických havarijních situací. (Např. v roce 1980 došlo v důsledku několika denní inverze k zjevně viditelnému poškození listnatých stromů, jejichţ listy v některých případech úplně zčernaly a opadaly.)
13
VANĚK, M.: Nedalo se tady dýchat: Ekologie v Českých zemích v letech 1968-1989, Praha: Maxdorf, 1996, s. 21 a násl. 14 Tamtéţ, s. 57
9
Tyto a obdobné události vedly k postupnému zhoršování veřejného mínění a k aktivizaci obyvatelstva, s níţ představitelé socialistického státu nepočítali. Na počátku roku 1987 se obyvatelé Chomutova obrátili na předsedu Okresního NV v Chomutově s peticí. „Ţádali státní správní orgány o to, aby byli včas informováni o zhoršených rozptylových podmínkách, o zvýšené koncentraci exhalací ve svém městě a okolí a připomněli, ţe podle Ústavy ČSSR mají všichni pracující právo na ochranu zdraví a lékařskou péči.“15 Řádné odpovědi se však obyvatelsvo nedočkalo. Na místo toho došlo k napadání iniciátorů petice a ke snaze zvrátit veřejné mínění na stranu vládnoucího vedení státu, kdyţ občanům na místo ţádaných informací byly opět sdělovány pouze nic neříkající fráze. Typickým příkladem přístupu socialistického státu k poskytování informací byla i ekologická havárie v Boršově u Kyjova, kde došlo v lednu roku 1988 k zamoření toxickými plyny v důsledku poţáru hnojiv v zemědělském podniku. Přestoţe k úniku nebezpečných látek do ovzduší muselo nutně dojít jiţ ve večerních a nočních hodinách, byly obyvatelé (s výjimkou místních funkcionářů) o tom, ţe se vůbec něco děje, informováni aţ druhý den ráno, kdyţ v 9. hod místní rozhlas upozornil obyvatelstvo, ţe není vhodné vycházet a větrat. „Zatímco nic netušící obyvatelé odcházeli do práce a na nákupy, pohybovali se vojáci a příslušníci civilní obrany v maskách. Více neţ 60 osob, hlavně poţárníků, kteří stejně jako všichni ostatní něvěděli, co je ve skadu uloţeno, muselo být hospitalizováno v nemocnici s příznaky otravy. Ani primář v nemocnici neměl k dispozici sloţení otravných látek, a léčebné postupy mu diktovali z Prahy.“16 To ovšem neznamená, ţe by se socialistický stát zhoršující se situací vůbec nezabýval. Dlouhodobě probíhalo měření kvality ovzduší, které bylo od 70. let doplňováno informacemi o zdrojích znečišťování. Od roku 1978 byl provozován Registr emisí a zdrojů znečišťování ovzduší, zahrnující např. i prognózy znečištění.17 Kromě toho byly vytvářeny i specializované komise, které stav ţivotního prostředí vyhodnocovaly. Výsledky těchto studií však zpravidla podléhaly utajení, a to s tím odůvodněním, ţe únik těchto informací mezi širší veřejnost by mohl způsobit další
15
Tamtéţ s. 89 Tamtéţ, s. 94 17 Československo.Vláda.Rada pro ţivotní prostředí: Vybrané stati z historie péče o ţivotní prostředí na území ČSR. Praha. Státní zemědělské nakladatelství, 1988, s. 109 16
10
zhoršení veřejného mínění, které by stejně k nalezení východiska nevedlo. Chyběla tak jakákoliv veřejná kontrola, která by nutila vedoucí činitele k nezbytně nutnému zásahu. Přesto
k určitým
dílčím
„únikům“
informací
docházelo,
a
to
zejména
prostřednictvím samizdatu, v jehoţ rámci však s ohledem na nízké náklady publikací byly informace poskytovány poměrně úzkému okruhu osob. Důleţitou úlohu sehrála zejména Charta 77, která ve své zprávě o stavu ţivotního prostředí jiţ v roce 1981 poukázala na nutnost otevřeného informování široké veřejnosti o stavu ţivotního prostředí s tím, ţe veřejnost by se na jeho ozdravění měla mít moţnost podílet i prostřednictvím spontánně vzniklých organizací a sdruţení. Určitým průlomem informačního embarga bylo uveřejnění zprávy o ţivotním prostředí v Československu, vypracované na podnět vládních míst Ekologickou sekcí v roce 1983. Tato zpráva byla opět vypracována pouze v omezeném mnoţství, kdyţ všechny její výtisky se měly dostat pouze do rukou vládnoucích funkcionářů. Přesto však byla zveřejněna v časopise Charty 77 Informace o Chartě a následně byla část dokumentu publikována i v paříţském deníku Le Monde, v berlínském listu Tageszeitung a následně i v týdeníku Die Zeit. Kromě toho byla zpráva široce citována i ve vysílání Hlasu Ameriky a uveřejnilo ji i rádio Svobodná Evropa.18 S takto širokým únikem pro vedoucí orgány citlivých informací samozřejmě bylo spojeno opětovné zhoršení veřejného mínění, kdyţ zároveň vzrost i tlak západních států, které z obavy o zhoršení vlastního ţivotního prostředí oprávněně poţadovaly, aby se československá vláda otázce ţivotního prostředí začala intenzivně věnovat. V důsledku těchto událostí byla přijata nová státní koncepce tvorby a ochrany ţivotního prostředí, přičemţ na ochranu ţivotního prostředí byly uvolněny do té doby nevídané finanční prostředky. 19 Z hlediska práva na informace však ţádný podstatný průlom nenastal, kdyţ informační systémy o sloţkách ţivotního prostředí se rozvíjely jen velmi pozvolna. Vláda sice jiţ v roce 1981 uvedla v provoz část prognózního a signalizačního systému znečišťování ovzduší v Severních Čechách, ale vzhledem k poruchovosti pouţívaných přístrojů, nebyly jejich výstupy příliš spolehlivé. Ani na ně navazující regulace nejvýznamnějších zdrojů znečištění v období zhoršených rozptylových podmínek nefungovala tak, jak by bylo potřeba. Informování veřejnosti navíc probíhalo 18 19
VANĚK, M.: cit. díl. pozn. 13, s. 69 Tamtéţ, s. 71
11
těţkopádně a se značným časovým prodlením, kdyţ oficiální informace byly šířeny nejčastěji formou vylepování vývěsek se schváleným textem. Komise pro ţivotní prostředí OV SSM v Ústí nad Labem v této souvislosti vydala začátkem roku 1989 stanovisko, v němţ konstatovala neuspokojivost současného stavu průběţného informování veřejnosti, které oslabuje důvěryhodnost hromadně sdělovacích prostředků a vytváří prostor pro vznik nebezpečných a mnohdy nepodloţených fám. 20 Přesto však na konci 80. let docházelo v důsledku vnitrostátního i mezinárodního tlaku k dílčímu odtajňování informací spadajících pod obor působnosti republikových ministerstev zdravotnictví. Odrazem zhoršujícího se veřejného mínění byly i ekologické demonstrace probíhající od května roku 1989 v Praze. Do historie se přitom zapsaly zejména Praţské matky, které jiţ delší dobu upozorňovaly na nedostatky signalizačního systému znečištění ovzduší a vyzývaly praţského primátora k tomu, aby informace o stavu znečištění ovzduší byly poskytovány řádně a včas. „Praţské matky uspořádaly 29. května v dopoledních hodinách manifestaci za zlepšení ţivotního prostředí a na praţské pěší zóně se tak objevili historicky první ekologičtí demonstranti – matky s kočárky.“21 V průběhu června pak následovaly stále početnější demonstrace směřující proti plánované výstavbě dálnice praţskou Stromovkou. Na podzim roku 1989 byly demonstrace za příznivější ţivotní prostředí organizovány i mimo hlavní město, a to zejména v těch nejpostiţenějších oblastech, kde v důsledku podzimních inverzí opět došlo k výraznému zhoršení stavu ovzduší. Je přitom třeba zmínit zejména demonstrace v Teplicích, které na rozdíl od demonstrací v hlavním
městě
vyústily
v uspořádání
mnohatisícového
dialogu
veřejnosti
s představiteli OV KSČ na teplickém stadionu.22 Je však zřejmé, ţe k těmto událostem by bez souvisejícího politického vývoje jistě nedošlo, kdyţ jak iniciátoři a účastníci těchto shromáţdění, tak i představitelé státu, si museli být nutně vědomi oslabení vládnoucího reţimu. Navíc je třeba si v této souvislosti uvědomit i tu skutečnost, ţe téma ochrany ţivotního prostředí bylo jedním z mála relativně otevřených témat, k nimţ bylo moţno se vyjadřovat, coţ bylo jistě určitou částí společnosti vyuţíváno k tomu, aby vyjádřila určité opoziční názory a 20
Tamtéţ, s. 113 Tamtéţ, s. 121 22 Tamtéţ, s. 133 21
12
nespokojenost se systémem jako celkem. I z tohoto důvodu zřejmě v polistopadovém období přestaly otázky ţivotního prostředí hrát primární roli. Není však moţno opominout ani to, ţe značná část veřejnosti zřejmě sama sebe ukolébala představou, ţe v důsledku změny reţimu se vše vyřeší nějak samo. „Obyvatelstvo, oslněné představou dostiţení západního světa – v zdejším pojetí plných obchodů a luxusních automobilů – přistoupilo na představu o rychlé přeměně společnosti především v ekonomické sféře. Ekologické problémy, pociťované ještě na počátku roku 1990 za velmi váţné, se tak znovu ocitly v pozadí.“23 Přesto je třeba z přístupu socialistického státu k poskytování informací tak, jak byl shora nastíněn, vyvodit několik zásadních poznatků. Zejména je zřejmé, ţe utajování informací o ţivotním prostředí s odůvodněním, ţe jejich zveřejnění by mohlo vyvolat paniku či zhoršení veřejného mínění není ospravedlnitelné, kdyţ v okamţiku, kdy se veřejnost s těmito informacemi, ať uţ v důsledku vlastního pozorování, či práce samizdatu, seznámí, nelze neţ oprávněně předpokládat zhoršení důvěryhodnosti v počínání vládnoucích funkcionářů. Na druhou stranu se ve světle shora uvedeného jeví sliby představitelů států, jejichţ naplnění nemůţe být v důsledku nedostatku informací veřejností posouzeno, jako populistické proklamace. Tlak informované veřejnosti je proto nejen v oblasti ţivotního prostředí důleţitým aspektem rozvoje celé společnosti.
23
Tamtéţ, s. 136
13
3 Prameny práva na informace Jak bylo zmíněno jiţ výše, důraz, který je kladen na institut práva na informace, se v období od druhé světové války vyvíjel spolu s tím, jaký význam byl přisuzován obecně ochraně ţivotního prostředí. Účelem této kapitoly není vymezit všechny právní předpisy, které se o tomto tématu zmiňovaly, ale poukázat na základní prameny práva na informace, které tento institut blíţe vymezují a zároveň jej činí snadněji vymahatelným. Aby byla nastíněná problematika přehlednější, je následující text rozdělen do tří částí, kdy prví z nich se věnuje výlučně tzv. Aarhuské úmluvě, jejímu obsahu a dopadům na českou právní úpravu, druhá část je pak zaměřena na právní předpisy Evropské unie, jejímţ členem je Česká republika od 1. května 2004, a konečně obsahem třetí části je nynější vnitrostátní právní úprava v ČR. V této podkapitole je pak kladen důraz především na dva základní právní předpisy upravující problematiku práva na informace, a to zejména na jejich společná východiska a základy, které pak budou rozvedeny v dalším textu.
3.1 Aarhuská úmluva Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záleţitostech ţivotního prostředí, která je obecně známá jako tzv. Aarhuská úmluva (dále také pouze jako „Úmluva“), je základním pramenem upravujícím právo na informace na mezinárodní úrovni. Tato úmluva byla sjednána dne 25.6.1998 na konferenci ministrů ţivotního prostředí regionu Evropské hospodářské komise OSN „Ţivotní prostředí pro Evropu“ v Dánském městě Aarhus. Do současné doby byla podepsána jiţ ze strany 45 zemí a Evropské unie, resp. v době podpisu Evropského společenství. Ratifikační proces byl přitom dokončen ve 40 z nich, včetně Evropské unie. V tomto kontextu je pak třeba zmínit především to, ţe ačkoliv byla Úmluva sjednána jiţ v roce 1998, byl ve většině tehdejších signatářských států včetně Evropského společenství dokončen ratifikační proces o mnoho let později.24 K takovým
24
Na první pohled přitom zaujme především ta skutečnost, ţe ratifikační proces trval ve většině západo – a středoevropských států déle, neţ v zemích východoevropských. Došlo k tomu patrně z toho důvodu, ţe ačkoliv ve většině těchto států byla hmotně-právní kodifikace celkem pokroková, vykazovala úprava z
14
státům patří pak i Česká republika, která ratifikovala Úmluvu na podzim roku 2004. Úmluva byla následně publikována ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 124/2004 Sb. a stala se tak součástí českého právního řádu. Jedná se přitom o jednu z mezinárodních úmluv, které spadají do reţimu ustanovení čl. 10 Ústavy ČR, a mají tak aplikační přednost před zákonem. Úmluva v tomto smyslu tedy „doplňuje“ ústavně zaručená základní lidská práva, a to konkrétně právo na informace o ţivotním prostředí tak, jak o něm hovoří čl. 17 a dále především čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a právo na soudní ochranu, zaručené v čl. 36 Listiny. Obsah Aarhuské úmluvy je klasicky vykládán v souvislosti se „třemi pilíři“ práv, na nichţ je celá Úmluva vybudována a které jsou základním předpokladem k naplnění cílů Úmluvy. Jedná se v první řadě o právo na informace o ţivotním prostředí, které je upraveno v článcích 4 a 5 Úmluvy, dále o účast veřejnosti na rozhodování, o níţ hovoří články 6, 7 a 8, a konečně o přístup k právní ochraně v záleţitostech ţivotního prostředí vymezený v článku 9. Vzhledem k tomu, ţe právo na informace je prvotním předpokladem naplnění i ostatních práv, o nichţ Úmluva hovoří, byla tato problematika zařazena na začátek celé Úmluvy. Pro tuto oblast je přitom dle ustanovení Úmluvy podstatná především činnost veřejné správy, resp. její aktivní přístup k poskytování informací. Veřejná správa by z tohoto důvodu měla „informace nejen shromaţďovat, aktivně šířit a na vyţádání poskytovat, ale také aktivně informovat o tom, jaké informace má k dispozici, jak se k nim lze dostat, jak se zapojit do rozhodování a jak se lze v případě odepření informací či účasti na rozhodování domáhat spravedlnosti.“25 V této souvislosti je třeba poznamenat, ţe Aarhuská úmluva dále rozlišuje tzv. aktivní a pasivní právo na informace. Aktivním právem na informace, neboli aktivním zpřístupňováním informací, je přitom myšlena povinnost vymezených subjektů zveřejňovat vybrané informace o ţivotním prostředí, aniţ by se do tohoto procesu musela veřejnost jakýmkoliv způsobem aktivně zapojovat. Není tedy třeba obracet se na
procesně-právního hlediska značné nedostatky. – Blíţe viz. Neger, Thomas: 10 Jahre Aarhus-Konvention. Defizite bei der Umsetzung in das Österreichische Recht, in: Recht der Umwelt, č. 4, 2009, s. 112-117. 25 Zelený kruh: Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2005, Dostupná na WWW: http://www.ucastverejnosti.cz
15
ţádný konkrétní úřad s ţádostí o informaci. Povinné subjekty na základě vlastní iniciativy informace shromaţďují a šíří a osobě, která má o danou informaci zájem, tedy postačí si zveřejněnou informaci vyhledat. Z tohoto hlediska je samozřejmě ţádoucí, aby informace byly povinnými subjekty zveřejňovány pokud moţno v takové formě, která je veřejnosti co nejsnáze přístupná. Proto je dle Aarhuské úmluvy jedním ze základních způsobů realizace práva na informace vytváření veřejně přístupných registrů a souborů dat, a to zejména formou elektronických veřejně přístupných databází.26 V této souvislosti Úmluva stanoví také povinnost stran Úmluvy postupně zavádět „integrovaný celostátní systém inventur nebo registrů znečištění prostředí ve formě strukturované počítačové a veřejně přístupné databáze, naplňované na základě standardizovaných zpráv či hlášení“27. Dalším způsobem realizace tohoto práva pak je zejména informování veřejnosti v případě bezprostředního ohroţení zdraví anebo ţivotního prostředí, a jiţ výše zmíněné informování veřejnosti o typu a rozsahu informací o ţivotním prostředí, které mají povinné subjekty k dispozici.28 Pasivním právem na informace, nebo také tzv. pasivním zpřístupňováním informací, je pak postup přesně opačný. Jedná se o obecné právo kaţdého získat přístup k environmentálním informacím prostřednictvím ţádosti adresované povinnému subjektu.29 Úmluva sama náleţitosti takové ţádosti nespecifikuje. Je ale moţno z jejího textu vyvodit, ţe ţádost nesmí být zjevně nedůvodná a nesmí být formulována příliš obecně. V takovém případě je totiţ dle čl. 4 odst. 3 Úmluvy moţné ţádost zamítnout. K dalším důvodům pro zamítnutí ţádosti pak patří zejména skutečnost, ţe orgán, jemuţ byla ţádost adresována, poţadovanou informaci nemá. V takovém případě je ovšem nutno ţadatele informovat o tom, jaký orgán poţadovanou informací disponuje, příp. tomuto orgánu ţádost přímo postoupit a informovat o tom ţadatele. 30 Vedle těchto důvodů pro zamítnutí ţádosti obsahuje Úmluva celou řadu dalších okolností, které mohou vést k zamítnutí ţádosti a jejichţ společným rysem je ochrana určitých zájmů, které by poskytnutím informace mohly být reálně poškozeny. Typickým příkladem je zde obranyschopnost státu, veřejná bezpečnost, práva duševního vlastnictví či samotné 26
Viz. Čl. 5 odst. 3 Úmluvy Čl. 5 odst. 9 Aarhuské úmluvy 28 JANČÁŘOVÁ, I. : Aktivní zpřístupňování informací o znečišťování ţivotního prostředí, In: Aktuální otázky práva ţivotního prostředí (Sborník příspěvků z konference), Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 26 29 Čl. 4 Aarhuské úmluvy 30 Čl. 4 odst. 5 Aarhuské úmluvy 27
16
ţivotní prostředí, které by poskytnutím informace např. o výskytu ohroţených druhů některých ţivočichů či rostlin mohlo být nepříznivě ovlivněno. Často opakovaným a zároveň ústředním pojmem celé Úmluvy je pak právě pojem environmentální informace. Jeho definici můţeme nalézt v čl. 2 odst. 3 Úmluvy, kde jsou informace o ţivotním prostředí vymezeny jako jakékoliv informace o stavu sloţek ţivotního prostředí, o faktorech, které mají nebo by mohly mít na tyto sloţky vliv a konečně také informace o stavu lidského zdraví a bezpečnosti, podmínkách ţivota lidí apod. Druhý pilíř Aarhuské úmluvy tvoří, jak uţ bylo zmíněno výše, účast veřejnosti na rozhodování. Úmluva totiţ vychází z toho předpokladu, ţe veřejnost, která získala určité mnoţství informací o ţivotním prostředí, má také zájem na tom, aby své názory k nabytým informacím se vztahující mohla vyjádřit a ovlivnit tak kvalitu prostředí, ve kterém ţije. Úmluva ji tuto moţnost dává právě „zajištěním práva dotčené veřejnosti účastnit se rozhodovacích procesů“, které je zakotveno v čl. 6, 7 a 8 Úmluvy. Úmluva přitom v těchto ustanoveních rozlišuje mezi pojmy veřejnost a dotčená veřejnost, kterou je míněna pouze taková veřejnost, která je ovlivněna nebo můţe být ovlivněna daným environmentálním rozhodnutím nebo která na tomto rozhodnutí má určitý zájem.31 Typickým příkladem dotčené veřejnosti jsou proto organizace, jejichţ předmětem činnosti je právě ochrana ţivotního prostředí a u nichţ se na základě Úmluvy předpokládá, ţe zájem na environmentálním rozhodování mají.
Samotný pojem
veřejnost je Aarhuskou úmluvou vymezen v čl. 2 odst. 4, a to jako „jedna nebo více fyzických nebo právnických osob a – v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí - jejich sdruţení, organizace či skupiny“. Na základě takto široce koncipované definice se tedy rozhodovacích procesů jako dotčená veřejnost mohou účastnit i právnické osoby, ovšem za současného splnění podmínky vymezené v ustanovení čl. 2 odst. 5, o níţ bylo hovořeno výše. Aby nebyla výše vymezená práva povinnými subjekty ignorována, je samozřejmě třeba vytvořit také určitý systém, na jehoţ základě bude moţno se těchto práv domoci. Na tomto předpokladu je vybudován třetí pilíř Aarhuské úmluvy, který je obecně označován jako právo na přístup k právní ochraně. Tato ochrana má být na základě Úmluvy poskytována jak těm, kteří se domnívají, ţe nebylo učiněno zadost jejich právu 31
Čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy
17
na informace (např. proto, ţe jejich ţádost byla zamítnuta, nedostatečně zodpovězena, či dokonce zcela ignorována), tak i těm, kteří se účastnili na environmentálním rozhodnutí a mají za to, ţe toto rozhodnutí či procesní postup mu předcházející je nezákonný. Poměrně často diskutované ustanovení čl. 9 odst. 3 Úmluvy dále zaručuje právo veřejnosti „vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutím ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jeţ jsou v rozporu s ustanoveními vnitrostátního práva týkajícího se ţivotního prostředí“. Jedná se tedy o jakousi generální klauzuli, jejímţ cílem je zřejmě zakotvení práva na přezkum jakýchkoliv nezákonných rozhodnutí, která se týkají ţivotního prostředí. Vzhledem k tomu, ţe toto ustanovení nebylo nikdy Českou republikou implementováno, je otázkou, zda je moţno jej povaţovat za zdroj subjektivního veřejného práva či nikoliv. Odpověď na tuto otázku závisí především na tom, zda tato smlouva obsahuje přímo aplikovatelná ustanovení či zda jsou jejími adresáty naopak výhradně její signatáři.32 S ohledem na výše uvedené je tedy nepochybně zřejmé, ţe Aarhuská úmluva je mezinárodním dokumentem, který znamenal významný posun v oblastech práva na informace o ţivotním prostředí, účasti veřejnosti na rozhodovacích procesech a přístupu k právní ochraně. Podstatnou otázkou ale je, zda je moţné se subjektivních práv domoci pouze na jejím základě bez ohledu na dosaţený stupeň implementace, tj. zda se jedná o tzv. self-executig smlouvu. Obecně jsou za self-exekuting smlouvy povaţovány takové mezinárodní úmluvy, které jsou přímo pramenem práv a povinností subjektů. Jak uţ bylo uvedeno výše, je Aarhuská úmluva součástí českého právního řádu a má tzv. aplikační přednost před zákonem. Platí ovšem, ţe k tomu, aby mezinárodní smlouva mohla zavazovat i vnitrostátní subjekty, tedy zavazovala nikoliv pouze státy, ale i jednotlivce a poskytovala jim přímo vymahatelná práva, je potřeba, aby byla taková smlouva přímo aplikovatelná. „Poţadavek přímé aplikace znamená, ţe ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik určitě a jasně, ţe z nich lze vyvodit práva a povinnosti vnitrostátních subjektů, aniţ by bylo potřeba nějakých vnitrostátních opatření.“33 Dle dnes jiţ ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu34 není 32
Zelený kruh: Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2007, Dostupná na WWW: http://www.ucastverejnosti.cz 33 Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24.1.2007, č.j. 3 Ao 2/2007 – 42, www.nssoud.cz 34 Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19.6.2007, č.j. 5 As 19/2006 – 59, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13.3.2007, č.j. 3 Ao 1/2007 – 44, www.nssoud.cz
18
v intencích výše vymezené definice Aarhuská úmluva přímo aplikovatelná a ta ustanovení, která nebyla implementována, jsou tedy závazná pouze pro státy, které Úmluvu ratifikovaly a na nich tak zůstává, zda uvedou tato ustanovení v ţivot.
3.2 Právní předpisy Evropské unie Jak bylo zmíněno jiţ v předcházející kapitole, věnuje se Evropská unie, resp. dřívější Evropské společenství environmentální politice jiţ více neţ 30 let. Za tuto dobu se právo ţivotního prostředí EU stalo uznávaným právním odvětvím, v jehoţ rámci byla orgány EU vydána celá řada právních předpisů upravujících tuto problematiku. Úvodem je třeba říci, ţe prameny práva ţivotního prostředí Evropské unie jsou stejné jako prameny práva EU obecně. Jedná se tedy v prvé řadě o prameny primární, k nimţ patří především Smlouva o fungování Evropské unie. Ta obsahuje samostatnou kapitolu XX. „Ţivotní prostředí“, kde jsou v úvodním článku 191 odst. 1 stanoveny základní cíle ES na tomto úseku. K nim pak nepochybně patří nejen opatření, která vedou přímo ke zlepšení stavu ţivotního prostředí, ale i taková, kterou k tomuto cíli vedou nepřímo.35 Typickým příkladem takového opatření je pak právě právo na informace o ţivotním prostředí, jehoţ prameny jsou obecně řazeny k horizontální právní úpravě. Součástí práva EU jsou dále samozřejmě i mezinárodní smlouvy, které byly EU ratifikovány a které mají v oblasti práva ţivotního prostředí neopominutelný význam. Jedná se např. o Rámcovou úmluvu o změně klimatu, Úmluvu o biodiverzitě a z hlediska práva na informace o ţivotní prostředí také o Aarhuskou úmluvu, kterou EU schválila dne 17. února 2005. Vzhledem k tomu, ţe právní úprava EU je velice široká a zákonodárci se často nepodařilo postihnout všechny aspekty dané problematiky, jsou důleţitým zdrojem poznání práva EU také rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Tato, ač nejsou právně závazná, mají velký zejména interpretační a aplikační význam, neboť zaplňují mezery právní úpravy a zaručují, ţe všechny právní předpisy budou vykládány a uţívány v souladu s cíly EU. Pro oblast práva na informace o ţivotním prostředí jsou pak těmi nejvýznamnějšími rozhodnutími např. rozsudek ESD -321/96
35
KRUŢÍKOVÁ, E., ADAMOVÁ, E., KOMÁREK, J.: Právo ţivotního prostředí Evropských společenství Praktický průvodce, Praha: Linde, 2003, s. 23
19
Wilhelm Mecklenburg v. Kreis Pinnenberg – der Landrat (1998) ECR I-3809 a rozsudek C-217/97 Komise v. Německo (1999) ECR I-5087.36 Typickým rysem práva ţivotního prostředí EU ovšem je, ţe zde převaţují sekundární prameny práva, a to zejména směrnice, jejichţ společným rysem a charakteristickým znakem je závaznost pro členské státy co do výsledku. Směrnice tedy obecně stanoví cíl, kterého má být dosaţeno, přičemţ je pak věcí kaţdého členského státu, jakým způsobem směrnici do vnitrostátního právního řádu začlení, tj. jaký typ právního předpisu zvolí a jakým způsobem určitou povinnost či institut upraví. I na úseku práva na informace o ţivotním prostředí je základním dokumentem směrnice. Původně se jednalo o směrnici Rady č. 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodném přístupu k informacím o ţivotním prostředí.37 Tato byla zrušena s účinností od 14. února 2005 směrnicí novou, a to směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2003/4/EC z 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o ţivotním prostředí (Směrnice o InfŢP)38. Důvodem přijetí nové právní úpravy přitom byla mimo jiné právě ratifikace Aarhuské úmluvy, a dále také zkušenosti, které byly získány členskými státy při praktickém uplatňování směrnice předchozí. Na rozdíl od předchozí právní úpravy obsahuje Směrnice o InfŢP podrobnější a přesnější definice některých základních pojmů, přičemţ se jedná zejména o pojem informace o ţivotním prostředí a orgán veřejné správy, který je povinen informaci poskytnout.39 Co se týče pojmu informace o ţivotním prostředí, zahrnuje tento nově i další oblasti, které původní směrnicí pod tento pojem zahrnovány nebyly. Výslovně pak stanoví, ţe kromě forem, které uvádí jiţ stará směrnice, se jedná o informaci v jakékoliv hmotné podobě. Z materiálního hlediska se pak v první řadě jedná o informace o stavu sloţek ţivotního prostředí, které jsou Směrnicí o InfŢP demonstrativně vymezeny, přičemţ kromě sloţek, které výslovně zmiňuje Aarhuská úmluva40, sem byla zařazena i přírodní stanoviště zahrnující mokřiny, pobřeţní a mořské oblasti. Dále se jedná stejně jako v případě Aarhuské úmluvy o informace o faktorech jako jsou látky, energie, hluk, 36
Tamtéţ, s. 94 a násl. Council directive 90/313/EEC of 7 June on the freedom of access to information on the environment, OJ 1990 L 158/56 38 Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of January 2003 on public access to environmental informatik and repealing Council Directive 90/313/EEC, OJ 2003 L 41/26 39 KRUŢÍKOVÁ, E., ADAMOVÁ, E., KOMÁREK, J.: cit. dílo, pozn. 35, s. 89 a násl. 40 Těmi jsou ovzduší a atmosféra, voda, půda, krajina a přírodní stanoviště, biodiverzita a její sloţky, včetně geneticky modifikovaných organismů. – Viz. čl. 2 odst. 3 Aarhuské úmluvy 37
20
odpad apod., o opatřeních, která ovlivňují nebo mohou mít vliv na sloţky ţivotního prostředí, o zprávách o provádění právních předpisů o ţivotním prostředí a o analýzách nákladů a přínosů a jiných ekonomických analýzách a předpokladech pouţitých v rámci shora uvedených opatření. V neposlední řadě se pak jedná o informace o stavu lidského zdraví a bezpečnosti (kdyţ na rozdíl od Aarhuské úmluvy jsou do definice výslovně zahrnuty i informace o případné kontaminaci potravinového řetězce), informace o kulturních lokalitách a stavebních objektech, pokud jsou nebo mohou být ovlivněny stavem prvků ţivotního prostředí. Směrnice o InfŢP dále nově a přesněji definuje pojem „orgán veřejné správy“, který je povinen informaci poskytnout, kdyţ se jedná jmenovitě o vládu nebo jiný orgán veřejné správy, včetně veřejných poradních subjektů (public advisory bodies), na vnitrostátní, regionální nebo místí úrovni; kaţdou fyzickou nebo právnickou osobu vykonávající funkce veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů včetně zvláštních povinností, činností nebo sluţeb, které se vztahují k ţivotnímu prostředí; a dále o kaţdou fyzickou nebo právnickou osobu, která je veřejně odpovědná nebo vykonává funkci nebo poskytuje veřejné sluţby ve vztahu k ţivotnímu prostředí a je řízená subjektem nebo osobou spadající pod přešlé kategorie41. Členské státy pak mohou dle citovaného článku stanovit, ţe se tato definice nevztahuje na instituce nebo subjekty působící v soudní nebo zákonodárné funkci. Z uvedeného je pak zřejmý jeden ze zásadních rozdílů v pojetí tohoto pojmu dle směrnice a Aarhuské úmluvy, která orgány či instituce činné v těchto oblastech z definice orgánu veřejné správy výslovně vylučuje. Podstatným pojmem pro celou úpravu práva na informace pak je samozřejmě pojem veřejnost, kdyţ stejně jako v případě Aarhuské úmluvy se podle Směrnice o InfŢP veřejností rozumí jedna nebo více fyzických či právnických osob a jejich sdruţení, organizace nebo skupiny v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi. Na rozdíl od Aarhuské úmluvy zde není operováno s pojmem dotčená veřejnost a této také nejsou přiznávána ţádná zvláštní oprávnění. Směrnice o InfŢP ovšem na rozdíl od Aarhuské úmluvy vymezuje pojem ţadatel o informaci, kterým opět můţe být kterákoliv fyzická nebo právnická osoba.
41
Článek 2 odst. 2 směrnice
21
Směrnice o InfŢP dále nově specifikuje okolnosti, které odůvodňují zamítnutí ţádosti o poskytnutí informace a díky vlivu Aarhuské úmluvy také podrobněji upravuje přístup k soudní ochraně ve věcech práva na informace o ţivotním prostředí. Vzhledem k tomu, ţe těmto tématům bude věnována pozornost v dalších kapitolách této práce, nebudou na tomto místě podrobněji vymezeny. Jen na okraj proto autorka předesílá, ţe jak okolnosti, pro něţ můţe být ţádost zamítnuta, tak i přístup k soudní ochraně, byly do značné míry ovlivněny přijetím Aarhuské úmluvy.42 Zásadní změnou oproti dřívější komunitární úpravě je pojetí tzv. aktivního přístupu k informacím, tedy rozšiřování informací nikoliv na ţádost, ale z vlastní iniciativy veřejné správy. Směrnice o InfŢP zde po vzoru Aarhuské úmluvy opět upřednostňuje elektronickou formu šíření informací, přičemţ výslovně stanoví moţnost plnit tuto povinnost prostřednictvím internetového odkazu na příslušné stránky. Aktivnímu zpřístupňování informací se pak z právních předpisů Evropské unie podrobněji věnuje nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 166/2006, kterým byl zřízen Evropský registr úniků a přenosů znečišťujících látek (E-PRTR)43. Nejmladším dokumentem na úrovni Evropské unie, významným z hlediska zkoumané problematiky, je nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1367/2006 ze dne 6.9.2006 o pouţití Aarhuské úmluvy na orgány a subjekty Společenství, které je přímo závazné pro všechny členské státy EU od 28. června 2007. Jeho právní úprava pak úzce souvisí s nařízením č. 1049/2001 ze dne 30.5.2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Jak vyplývá jiţ z jeho názvu, je jeho základním cílem přispět k zefektivnění přístupu veřejnosti k informacím o ţivotním prostředí, které jsou v drţení některého z orgánů nebo subjektů EU a naplnit tak na úrovni EU ustanovení Aarhuské úmluvy. Stejně jako směrnice pak nařízení obsahuje definice základních pojmů, přičemţ tyto definice primárně vycházejí z definic Aarhuské úmluvy. Zároveň mají být dle samotného nařízení sladěny i se směrnicí. Na něj pak navazuje rozhodnutí Komise 2008/50/ES ze dne 13. prosince 2007, kterým se stanoví prováděcí pravidla. Kromě těchto právních předpisů se právu na informace dílčím způsobem věnují i některé další právní předpisy EU, které jsou v prvé řadě zaměřeny na úpravu ochrany jednotlivých sloţek ţivotního prostředí a zdrojů ohroţení. 42 43
Srovnání viz. výše citované články 3, 4 a 9 Aarhuské úmluvy European Pollutant Release and Transfer Register
22
3.3 Vnitrostátní prameny práva na informace o životním prostředí Jak jiţ bylo zmíněno, je právo na informace jakoţto politické právo zakotveno v Listině základních práv a svobod, a to konkrétně v čl. 17 a čl. 35 odst. 2 Listiny. Článek 35 odst. 2 je pak ve vztahu k čl. 17 úpravou speciální, kdyţ upravuje právo „kaţdého na včasné a úplné informace o stavu ţivotního prostředí a přírodních zdrojů“. Bez zajímavosti není v této souvislosti, ani systematika Listiny základních práv a svobod, a to zejména ve vztahu k článku 17, který je zařazen do hlavy druhé (Lidská práva a základní svobody), oddílu druhého (politická práva). „Oproti mezinárodním i zahraničním zvyklostem v něm není právo na informace zahrnuto do svobody projevu, nýbrţ je – zřejmě ku prospěchu věci – osamostatněno a postaveno na roveň jako samostatné základní politické právo.“44 V tomto kontextu se pak právo na informace jeví nikoliv jen jako prostředek realizace jiných ústavně zaručených práv a svobod, ale jako samostatný nárok jedince působící v oblasti veřejné správy ve vztahu jedinec – stát (resp. jiná veřejnoprávní instituce) jako subjektivní právo inter partes, kterému odpovídá povinnost orgánu veřejné moci informaci (aţ na zákonem stanovené výjimky) poskytnout.45 Z tohoto hlediska je pak dále třeba upozornit i na čl. 17 odst. 546, který je ústavním základem pro aktivní zpřístupňování informací povinnými subjekty. Sám tento článek přitom ke své realizaci vyţaduje zákonné provedení, coţ ovšem neznamená, ţe bez něj by se jednalo o pouhou deklaraci práva, jehoţ vynutitelnost je fakticky nemoţná. I bez prováděcího zákona je totiţ „kategorickou povinností orgánů veřejné moci vytvářet podmínky pro realizaci veřejných subjektivních práv jedinců, a je-li k tomu nutná jejich součinnost, tak ji poskytovat, a nikoliv práva bezdůvodně hatit.“47 S tímto tvrzením pak koresponduje i princip publicity správy, podle kterého mají všichni občané právo na přístup ke všem informacím, které mají povinné subjekty k dispozici, s výjimkou těch, které zákon taxativně vylučuje.48 V praxi ovšem za situace, kdy chybí dostatečné
44
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 32 Tamtéţ, s.33 46 „Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podrobnosti stanoví zákon.“ 47 KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 35 48 HENDRICH, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C.H.Beck, 2009, str. 671 45
23
rozpracování ústavně zaručených práv a svobod na úrovni zákona, není stát schopen zabezpečit prostřednictvím svých úřadů a úředníků naplnění těchto práv a svobod. Stejně tak je tomu i v oblasti práva na informace o ţivotním prostředí, kde chybějící právní úprava měla často za následek „neochotu a neschopnost výkonné moci státu adekvátně reagovat na ţádosti občanů a environmentálně zaměřených občanských sdruţení o poskytnutí informací týkajících se ţivotního prostředí.“
49
Ústavně zaručené
právo na informace o stavu ţivotního prostředí a přírodních zdrojů tak bez dostatečné zákonné úpravy zůstávalo často pouhou deklarací. S ohledem na výše uvedené je tedy zřejmé, ţe zákonná úprava této problematiky byla z vnitrostátního hlediska více neţ ţádoucí, kdyţ dílčí právní úprava obsaţená zejména v ust. § 14 zákona č. 17/1992 Sb., o ţivotním prostředí nebyla ani z daleka dostačující. Zároveň i snaha o integraci České republiky do EU, která byla podmíněna přizpůsobením české legislativy minimálním poţadavkům stanoveným směrnicemi EU, přispěla k tomu, ţe byl v první polovině roku 1998 přijat zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, který vstoupil v účinnost dne 1. července 1998 (InfŢPZ). Tento zákon ovšem samozřejmě není a ani nikdy nebyl obecným právním předpisem, který by upravoval právo na informace komplexně, kdyţ se zaměřoval právě na oblast ţivotního prostředí. I po jeho přijetí proto chyběl v českém právním řádu takový zákon, který by měl charakter obecného právního předpisu a který by byl aplikován právě v těch případech, kdy by neexistovala ţádná zvláštní právní úprava. Právě z tohoto důvodu byl pak přijat po téměř roční pauze zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (InfZ). Oba zákony spočívají na několika základních principech, které je samozřejmě spojují i s právními předpisy Evropské unie a Aarhuskou úmluvou. Základním východiskem obou právních předpisů je především právo kaţdého vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace, které mají orgány veřejné správy k dispozici. Jejich účelem by přitom měla být úprava všech základních aspektů práva na informace, resp. práva na informace o ţivotním prostředí. V obou těchto oblastech je pak moţno pozorovat shodné principy, jimiţ jsou oba zákony provázány. Aktivní zpřístupňování informací je přitom v těchto právních předpisech upraveno spíše sporadicky, kdyţ upravují pouze 49
Vláda ČR: Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí. Dostupná na WWW: http://www.beck-online.cz
24
základní předpoklady a odkazují dále na zvláštní právní předpisy.50 Co se týče pasivního práva na informace, tj. poskytování informace na ţádost, platí v obou případech, ţe orgány veřejné správy jsou povinny takovou ţádost přijmout a v zákonné lhůtě ji vyřídit s tím, ţe tato lhůta můţe být prodlouţena pouze za podmínek stanovených zákonem a ţadatel o informaci musí být o takovém prodlouţení předem informován. Dle zákona o InfŢP dále platí, ţe pokud se orgánu veřejné správy nepodaří z jakéhokoliv důvodu ţádost v zákonem stanovené lhůtě vyřídit, hledí se na ni, jako by byla zamítnuta, tj. nastává fikce negativního rozhodnutí. Ţadatel má pak dále moţnost bránit se proti „zamítnutí jeho ţádosti“ postupem podle správního řádu. InfZ však od své novelizace zákonem č. 61/2006 Sb. institut fiktivního rozhodnutí jiţ nadále neobsahuje, a nedodrţení lhůty je pak povaţováno za nečinnost orgánu veřejné správy, proti němuţ je obrana moţná dle ust. § 80 správního řádu. (Případně dále prostřednictvím ţaloby proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu ust. § 79 a násl. s.ř.s.) V důsledku podání ţádosti tedy můţe dojít ke čtyřem typovým situacím: 1. povinný subjekt ţádosti vyhoví a informaci poskytne, čímţ je celá věc vyřízena, 2. povinný subjekt nemá poţadovanou informaci k dispozici, o čemţ ţadatele bezodkladně informuje a v ideálním případě ho poučí o tom, kde informaci získat, 3. povinný subjekt nereaguje na podanou ţádost v zákonem stanovené lhůtě (tj. nastává fikce negativního rozhodnutí, resp. je nevyřízení ţádosti povaţováno za nečinnost orgánu veřejné správy), a nebo 4. povinný subjekt odmítne informaci zpřístupnit.51 V posledně zmiňovaném případě je povinnému subjektu zákonem uloţeno o odmítnutí ţádosti vydat rozhodnutí, v němţ budou dostatečně jasně a určitě vymezeny důvody, které k odmítnutí ţádosti vedly. Taková úprava je samozřejmě více neţ logická, neboť v případě poskytnutí informace bude ţadatel uspokojen a tedy nebude mít potřebu se proti postupu orgánu veřejné správy bránit. Naopak v případě odmítnutí zpřístupnění informace je situace zcela opačná, a to zejména tam, kde ţadatel povaţuje důvody vedoucí k nevyhovění jeho ţádosti za nedostatečné. V takovém případě je ţadateli dána moţnost podat proti odmítavému rozhodnutí, které musí být pro tento případ vydáno, odvolání, příp. rozklad. Poněkud sloţitější situace pak nastává tam, kde je ţádosti vyhověno pouze 50
Viz. Kapitola 3.1 této práce JANČÁŘOVÁ, I.: Účast veřejnosti při ochraně ţivotního prostředí, 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2002, s. 66 51
25
zčásti a v ostatních bodech je zamítnuta. Zde je samozřejmě opět třeba vydat rozhodnutí, v němţ bude odůvodněno, proč nebylo moţno informace, o které bylo v ţádosti také ţádáno a které zpřístupněny nebyly, poskytnout. Proti takovému rozhodnutí je pak opět moţno bránit se postupem podle správního řádu. S výše uvedeným pak samozřejmě úzce souvisí otázka, z jakých důvodů je moţno ţádosti nevyhovět, tj. právo na informace odepřít. Souhrnně se jedná o takové informace, jejichţ zpřístupnění je v rozporu s jiným právem chráněným zájem. Můţe se přitom jednat jak o zájem veřejný, resp. zájem státu (např. zájem na zachování neveřejnosti přípravného řízení trestního), tak i o zájem jednotlivce. V takovém případě se pak zpravidla bude jednat o situaci, kdy určité subjektivní právo třetí osoby koliduje s právem jiného na informace a kdy je tomuto právu třetí osoby přiznávána větší váha. Oběma právními předpisy jsou proto právu na informace kladeny tímto způsobem limity, které právo třetí osoby chrání před neoprávněnými zásahy. Oba zákony jsou tedy zaloţeny na principu publicity správy, z nějţ vyplývá právo kaţdého na přístup ke všem informacím kromě těch, které jsou zákonem taxativně vyloučeny. Rozdíly mezi oběma zákony pak spočívají mimo jiné právě v důvodech, pro které je moţno poskytnutí informace odepřít. Tyto rozdíly jsou přitom odůvodněny i obecností InfZ, resp. specialitou InfŢPZ, kdyţ mezi důvody, pro které můţe být zpřístupnění informace dle InfŢPZ odepřeno, patří např. i ta okolnost, ţe „by zpřístupnění informace mohlo mít nepříznivý vliv na ochranu ţivotního prostředí v místech, kterých se informace týká.“52 Další rozdíly mezi oběma zákony se pak týkají zejména vymezení povinných subjektů a lhůt, v nichţ je třeba ţádost vyřídit, resp. odmítnout. Vzhledem k té skutečnosti, ţe obsahu obou shora uvedených právních předpisů se práce věnuje v dalších kapitolách, bude na tomto místě dále věnována pozornost několika dalším právním předpisů, které byť okrajově úpravu práva na informace o ţivotním prostředí obsahují. Ze zákonů se zvláštními (průřezovými) nástroji ochrany ţivotního prostředí se jedná zejména o zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované 52
Ustanovení § 8 odst. 2 písm. b) InfŢPZ
26
prevenci), jehoţ účelem bylo mimo jiné zřízení a provozování integrovaného registru znečišťování ţivotního prostředí (IRZ). I přijetím tohoto zákona Česká republika splnila dílčím způsobem své závazky vyplývající z Aarhuské úmluvy a Protokolu o registrech úniků a přenosů znečišťujících látek (PRTR)53, jakoţ i z jejího členství v Evropské unii. V roce 2008 pak doznala právní úprava integrovaného registru znečišťování zásadní změny, kdyţ byl přijat zákon č. 25/2008 Sb. o integrovaném registru znečišťování a integrovaném systému plnění ohlašovací povinnosti v oblasti ţivotního prostředí, který plně nahradil hlavu III. zákona č. 72/2002 Sb. o integrované prevenci, v níţ byla do této doby úprava fungování IRZ obsaţena. V návaznosti na tento zákon bylo přijato také prováděcí nařízení vlády č. 145/2008 Sb., kterým se stanoví seznam znečišťujících látek a prahových hodnot a údaje poţadované pro ohlašování do integrovaného registru znečišťování ţivotního prostředí. Potřeba přijetí obou těchto právních předpisů přitom opět vyplynula z členství České republiky v Evropské unii, kdyţ dne 18. ledna 2006 bylo přijato nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 166/2006 Sb., kterým byl zřízen Evropský registr úniků a přenosů znečišťujících látek (E-PRTR). Dalším významným právním předpisem upravujícím dílčím způsobem aktivní zpřístupňování informací je zákon č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů), který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2002. Tento zákon se primárně věnuje především právní úpravě posuzování vlivů na ţivotní prostředí a veřejné zdraví a postupu fyzických a právnických osob, správních úřadů a územních samosprávných celků (obcí a krajů) při tomto posuzování54. Posuzování vlivů na ţivotní prostředí je pak specifickým postupem, jehoţ účelem je posoudit určitý záměr či koncepci z hlediska jejich dopadu na ţivotní prostředí ještě předtím, neţ jsou realizovány. Přínosem tohoto zákona z hlediska práva na informace je pak především zakotvení účasti veřejnosti na tomto procesu. S tím pak úzce souvisí i ta skutečnost, ţe veřejnosti musí být v rámci tohoto procesu
dána
moţnost
seznámit
se
s relevantními
informacemi,
které
se
k posuzovanému záměru či koncepci váţí. 53
Protocol on pollutant release and transfer registers. United nations economic comission Europe. Kiev. May 2003. 54 Ustanovení § 1 zákona o posuzování vlivů.
27
Zákon o posuzování vlivů proto ukládá příslušnému úřadu zveřejnění konkrétních informací (např. o místě a čase konání veřejného projednání, o oznámení, o dokumentaci a o posudku a o tom, kdy je do těchto dokumentů moţno nahlíţet, apod. a zároveň zveřejnění závěru zjišťovacího řízení, stanoviska a stanoviska ke koncepci) 55. V ustanovení § 16 odst. 3 pak dále stanoví i způsob zveřejnění těchto údajů, a to vyvěšením na úředních deskách dotčených územních samosprávných celků, na internetu a nejméně ještě jedním v dotčeném území obvyklým způsobem (např. v místním tisku, rozhlasem apod.). Mimo shora uvedených právních předpisů je právní úprava práva na informace dílčím způsobem obsaţena také v tzv. sloţkových zákonech. Z nich je na prvním místě třeba zmínit především zákon č. 86/2002 Sb. o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), a to zejména ustanovení § 36 tohoto zákona, které upravuje zpřístupňování informací veřejnosti. Dalšími sloţkovými právními předpisy jsou zákon č. 185/2001 Sb. o odpadech, který upravil zejména evidenci a ohlašování odpadů, a zákon č. 254/2001 Sb. o vodách a o změně některých zákonů (zákon o vodách), který mimo jiné ukládá povinnost evidovat údaje v souvislosti se zjišťováním a hodnocením stavu povrchových a podzemních vod. Opominout pak nelze ani zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, který se právu na informace věnuje v ustanovení § 72. Jeho předností je především přesné vymezení informací, které jsou orgány vykonávající státní správu v ochraně přírody a krajiny podle tohoto zákona povinny poskytovat.
55
Ustanovení § 16 odst. 1 a 2 zákona o posuzování vlivů.
28
4 Aktivní zpřístupňování informací Důleţitým aspektem práva na informace je nejen moţnost získání informace prostřednictvím ţádosti adresované povinnému subjektu, který poţadovanou informací disponuje, ale i moţnost poţadovanou informaci vyhledat v jiţ existujícím veřejně přístupném registru či databázi. Tento způsob získávání informací je pak obecně označován jako tzv. aktivní právo na informace, či aktivní zpřístupňování informací. Jak uţ bylo zmíněno v předcházející kapitole, realizuje se aktivní zpřístupňování informací dle Aarhuské úmluvy třemi základními způsoby, a to informováním veřejnosti v případě bezprostředního ohroţení zdraví anebo ţivotního prostředí, informováním veřejnost o typu a rozsahu informací, které mají povinné subjekty k dispozici, a o vlastním procesu zpřístupňování informací a vytvářením veřejně přístupných registrů a souborů dat. Na základě tohoto rozlišení bude dále částečně členěn i text této kapitoly, přičemţ důraz bude opět kladen na českou právní úpravu a její případné nedostatky, a to s přihlédnutím k tomu, jak byly v této oblasti splněny poţadavky Aarhuské úmluvy. V této souvislosti je pak třeba zmínit i Protokol EHK OSN o registrech úniků a přenosů znečišťujících látek (PRTR)56, který byl smluvními stranami podepsán dne 21. května 2003 Pozornost bude dále věnována také tomu, zda a jak byly splněny poţadavky vyplývající pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii. V této souvislosti je pak třeba opakovaně zmínit především směrnici 2003/4/EC Evropského parlamentu a Rady o zpřístupňování informací o ţivotním prostředí, která kromě jiného stanoví členským státům povinnost zajistit, aby informace o ţivotním prostředí byly postupně k dispozici v elektronických databázích, které budou veřejnosti snadno přístupné. Důleţitým zlomem v oblasti aktivního zpřístupňování informací pak bylo bezesporu přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 166/2006, kterým byl zřízen Evropský registr úniků a přenosů znečišťujících látek (E-PRTR). Ten v roce 2007 nahradil uţší Evropský registr emisí znečišťujících látek (EPER) zaloţený Rozhodnutím Evropské komise č. 2000/479/ES.
56
Protocol on pollutant release and transfer registers. United nations economic comission Europe. Kiev. May 2003.
29
4.1 Obecná právní úprava aktivního zpřístupňování informací v ČR Obecná právní úprava aktivního zpřístupňování informací je v českém právním řádu obsaţena jak v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (InfZ), tak i v zákoně č. 123/1998 Sb. o právu na informace o ţivotním prostředí (InfŢPZ). InfZ pouţívá pro aktivní zpřístupňování informací pojem „zveřejnění“, čímţ je odlišuje od informací, o které je třeba povinný subjekt poţádat. Zveřejněním informace je zde přitom chápáno její zpřístupnění tak, ţe „můţe být vţdy znovu vyhledána a získána“.57 Zveřejněním informace ve smyslu tohoto zákona proto není např. její uvedení v televizním či rozhlasovém vysílání, kdyţ tímto způsobem není moţno jiţ jednou uveřejněnou informaci znovu získat. Jaké informace je třeba zpřístupňovat a jakým způsobem je pak stanoveno v ust. § 5. Jedná se zejména o informace o povinném subjektu a o právech a povinnostech osob vůči povinnému subjektu, přičemţ do této kategorie je pod písm. e) výslovně zařazen přehled nejdůleţitějších právních předpisů, které stanovují právo ţádat informace a povinnost poskytovat informace a které upravují další práva občanů ve vztahu k povinnému subjektu, a to včetně informace, kde a kdy jsou tyto předpisy poskytnuty k nahlédnutí. Tím je stanoven i důleţitý základ pro pasivní právo na informace a zároveň splněn i jeden z poţadavků ve smyslu čl. 5 Aarhuské úmluvy, tj. zveřejňování informací o vlastním procesu zpřístupňování informací. Bez povšimnutí pak nelze ponechat v této souvislosti ani tu skutečnost, ţe ust. § 5 InfZ ve svém odstavci 3 výslovně stanoví, ţe „do 15 dnů od poskytnutí informací na ţádost povinný subjekt tyto informace zveřejní způsobem umoţňujícím dálkový přístup“. InfZ pak v tomto ustanovení dále rozlišuje informace zveřejňované povinně a informace zveřejňované dobrovolně, kdyţ s výjimkami uvedenými v tomto zákoně umoţňuje povinným subjektům zveřejnit i další informace. Tím je povinnému subjektu dána moţnost zvolit podle svého uváţení (např. s přihlédnutím k aktuálním místním a věcným poměrům) další informace, které zveřejní jakýmkoliv způsobem naplňujícím definici zveřejnění podle ust. § 3 odst. 5 zákona. Tento postup přitom bude ţádoucím zejména tam, kde lze o danou informaci očekávat zvýšený zájem a tím i moţnost zvýšeného počtu ţádostí o poskytnutí této informace.
57
Viz. ustanovení § 3 odst. 5 InfZ.
30
Co se pak týče InfŢPZ, nebyla problematika aktivního zpřístupňování informací v tomto zákoně podrobněji řešena. Tento nedostatek byl určitým způsobem odstraněn novelizací zákonem č. 6/2005 Sb., který vstoupil v účinnost 6.1.2005 a zařadil do InfŢPZ mimo jiné i ust. § 10a, v němţ je aktivní zpřístupňování informací upraveno obecným způsobem. Potřeba přijetí této novelizace pak opět souvisela s poţadavky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii, a to v souvislosti s přijetím směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o ţivotním prostředí. Směrnice přitom právě na aktivní zpřístupňování informací klade velkou váhu, kdyţ v čl. 7 „vyzývá členské státy k co největší podpoře pouţívání moderních telekomunikačních prostředků v oblasti působnosti směrnice. Současně je zde zakotven minimální standard informací, které musí orgány veřejné správy zpřístupňovat a aktualizovat aktivně, tzn. z vlastní iniciativy a bez podávání ţádosti.“58 Co se týče samotného ustanovení § 10a, pak na tomto místě není výslovně řešena otázka interpretace pojmu aktivního zpřístupnění informace. Z dikce odst. 4 však je moţno dovodit, ţe je tímto pojmem třeba rozumět především umoţnění dálkového přístupu k informacím a vedle toho také ediční a publikační činnost. Z toho je pak zřejmé, ţe aktivně zpřístupňovanými informacemi jsou opět pouze ty informace, které je moţno kdykoliv znovu vyhledat. Předmětné ustanovení pak na tomto místě povinným subjektům nejprve ukládá, aby vytvářely podmínky pro aktivní zpřístupňování informací, přičemţ následně zákon stanoví, ţe v podobě elektronických databází mají povinné subjekty vést a aktualizovat „informace vztahující se k jejich působnosti“. Z toho není zcela zřejmé, o jaké informace by se mělo jednat. Zároveň mají být tyto databáze vedeny pouze v rozsahu stanoveném tímto zákonem. „Zákon však na jiném místě výslovně o rozsahu elektronických databází nemluví. Povinný minimální rozsah databází tak bude zřejmě vyplývat z odst. 5 komentovaného ustanovení.“59 Zde je pak obsaţena minimální suma informací, které mají být aktivně zpřístupněny, přičemţ je důraz kladen nikoliv na zdroj informace, tj. zda se jedná o informaci zpracovanou orgánem ochrany ţivotního 58
VLÁDA ČR: Důvodová zpráva k zákonu č. 6/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění zákona č. 132/2000 Sb. Dostupný z WWW: http://www. beck-online.cz 59 KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 308
31
prostředí či nikoliv, ale na tu skutečnost, ţe se informace týká ţivotního prostředí. Zpřístupňovány přitom mají být jak obecné materiály, jako jsou např. obecně závazné právní předpisy či zprávy o stavu ţivotního prostředí, tak i materiály vztahující se ke konkrétním projektům a záměrům. Zákon proto také na tomto místě výslovně odkazuje na zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí, podle kterého byly některé informace veřejnosti aktivně zpřístupňovány jiţ před citovanou novelizací. Kromě těchto dokumentů se citované ustanovení vztahuje např. na informace aktivně zpřístupňované podle sloţkových zákonů, jako je např. zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, dle kterého jsou zpřístupňovány plány odpadového hospodářství, zákon č. 86/2000 Sb., o ochraně ovzduší, na jehoţ základě se zveřejňují programy ke zlepšování kvality ovzduší v oblastech s jeho zhoršenou kvalitou nebo programy sniţování emisí, apod. Z hlediska významu tohoto ustanovení je pak třeba upozornit zejména na zakotvení povinností obsaţených v odst. 6, který Ministerstvu ţivotního prostředí ukládá vést seznam informací, které mají mít povinné subjekty k dispozici s uvedením, u kterého povinného subjektu je moţno informaci získat. Tím zásadně zákon přispívá k usnadnění přístupu ke zveřejňovaným informacím, kdyţ poskytuje veřejnosti určitý návod, jak a kde poţadované informace vyhledávat. Jiţ méně zdařilým se přitom jeví odst. 7 umoţňující povinným subjektům pouze odkázat na jiţ zveřejněné informace. Ţadatel by totiţ v konkrétním případě nemusel mít zájem na získání informace touto formou, kdyţ např. informaci zveřejněnou způsobem umoţňujícím dálkový přístup, tj. na webových stránkách, nemůţe bez přístupu k internetu vyhledat. Je proto třeba toto ustanovení v praxi vţdy vykládat v kontextu s čl. 3 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES, podle kterého orgán veřejné správy poskytne informace v poţadované formě či formátu, pokud informace jiţ nejsou veřejně dostupné v jiné formě nebo formátu, zejména podle článku 7, ke kterým má ţadatel snadný přístup. Podstatné zde tedy je, aby bylo odkázáno na takovou jiţ zveřejněnou informaci, kterou si můţe ţadatel snadno vyhledat. Tento poţadavek ovšem předmětné ustanovení nijak nereflektuje. Naopak v ust. § 5 InfŢPZ s touto situací počítá, kdyţ uvádí, ţe povinný subjekt nemůţe místo poskytnutí informace sdělit ţadateli údaje umoţňující vyhledání jiţ
32
zveřejněné informace v případě, kdy ţadatel uvedl, ţe nemá moţnost získat informace jiným způsobem neţ jejich poskytnutím povinným subjektem. Poslední novelizací provedenou zákonem č. 380/2009 Sb. pak byla právní úprava aktivního zpřístupňování informací v InfŢPZ doplněna o další ustanovení (ust. § § 11a – 11e), která se týkají zejména zpřístupňování prostorových dat. Za tímto účelem byl vytvořen tzv. geoportál, který je provozován Ministerstvem ţivotního prostředí jako portál veřejné správy.
4.2 Veřejně přístupné registry a databáze Jak uţ ovšem bylo výše naznačeno, je v současné době nejefektivnějším způsobem zveřejnění informace ve smyslu ust. § 3 odst. 5 InfZ umístění těchto informací na webových stránkách, kde mohou být kaţdému kdykoliv a bezúplatně dostupné. Z tohoto důvodu se v posledních letech staly součástí mnoha právních řádů tzv. registry úniků a přenosů znečišťujících látek.60 Jedná se o seznamy, které zahrnují informace o únicích látek do ovzduší, vody a půdy, stejně jako o přenosech odpadů ke zpracování nebo odstranění, přičemţ úniky a přenosy jsou uváděny přímo pro jednotlivé látky a jsou spojeny přímo s konkrétní provozovnou.61 Samotná myšlenka zřízení registrů úniků a přenosů znečišťujících látek je pak stejně jako řada jiných pokroků v oblasti ochrany ţivotního prostředí spojena s tragickou událostí. První zákon, kterým byl zřízen registr úniků a přenosů znečišťujících látek, byl přijat kongresem USA po nehodě chemické továrny v indickém Bhópálu, s jejímiţ důsledky se tamní ekosystém dodnes vyrovnává. Nezbytnost existence takového registru pak byla konstatována i v Agendě 21 přijaté na konferenci Spojených národů o ţivotním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru v roce 1992. „Agenda 21 vyzývá vlády, aby převzaly programy zaloţené na právu vědět (Right-to-Know), a dále vybízí mezinárodní instituce, aby vyvíjely metodiky pro vlády států usnadňující zřizování takových programů.“62 Tuto výzvu pak mimo jiné následovala např. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), která v roce 1996
60
Pollutant Release and Transfer Registers - PRTR Http://www.irz.cz/ 62 Http://www.irz.cz/ 61
33
publikovala manuál pro vlády, které se rozhodly zavést registry úniků a přenosů znečištění. Registry jsou pak výslovně zmíněny také v Aarhuské úmluvě, a to konkrétně čl. 5 odst. 9, který stanoví, ţe „strany budou postupně zavádět, s případným přihlédnutím, k mezinárodním postupům, integrovaný celostátní systém inventur nebo registrů znečištění prostředí ve formě strukturované počítačové a veřejně přístupné databáze, naplňované na základě standardizovaných zpráv či hlášení.“ Opět je tedy kladen důraz na tu skutečnost, ţe všechny shromaţďované informace musí být veřejnosti volně přístupné, a to prostřednictvím elektronických databází, které budou pravidelně aktualizovány. Co se týče právní úpravy Evropské unie, zabývá se registry úniků a přenosů znečišťujících látek zejména jiţ shora zmíněné nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 166/2006 (dále jen Nařízení o E-PRTR), které bylo přijato v návaznosti na výše zmíněný Protokol EHK OSN o registrech úniků a přenosů znečišťujících látek. „Protokol deklaruje důleţitost registrů úniků a přenosů a obsahuje jiţ parametry, které by měly systémy PRTR splňovat. Registr podle protokolu má obsahovat informace minimálně o 86 znečišťujících látkách (seznam tvoří přílohu Protokolu), smluvní strany nicméně mohou vytvářet rozsáhlejší databáze.“63
Vzhledem k tomu, ţe Protokol
zahrnuje ohlašování většího počtu znečišťujících látek, většího počtu činností, úniků do půdy, úniků z rozptýlených zdrojů a přenosů mimo lokalitu, neţ na půdě EU dosud fungující Evropský registr emisí znečišťujících látek (EPER), byl tento na základě Nařízení o E-PRTR nahrazen databází daleko rozsáhlejší. Podstatným rysem Nařízení o E-PRTR je pak především jeho přímá účinnost, která umoţňuje členským státům, aby v rámci svých právních předpisů pouze odkázaly na právní úpravu EU, příp. aby určily další ohlašované látky, činnosti či úniky, na něţ se bude ohlašovací povinnost vztahovat. Stěţejním právním předpisem v rámci českého právního řádu je pak zákon č. 25/2008 Sb., o integrovaném registru znečišťování a integrovaném systému plnění ohlašovací povinnosti v oblasti ţivotního prostředí (zákon o IRZ), který byl jiţ zmíněn v předchozí kapitole a na jehoţ základě je dnes veden integrovaný registr znečišťování ţivotního prostředí (IRZ). 63
JANČÁŘOVÁ, I.: cit. dílo, pozn. 28, s. 29
34
4.2.1 Integrovaný registr znečišťování životního prostředí (IRZ) Samotný integrovaný registr znečišťování ţivotního prostředí, který je spravován Ministerstvem ţivotního prostředí jako veřejně přístupný informační systém veřejné správy, je významným nástrojem aktivního zpřístupňování informací, kdyţ jsou v něm obsaţeny informace o únicích znečišťujících látek do ovzduší, vody a půdy, o přenosech znečišťujících látek v odpadech a odpadních vodách a přenosech mnoţství odpadů, které jsou kaţdoročně ohlašovány za jednotlivé provozovny na základě splnění kritérií stanovených příslušnými právními předpisy. Těmito právními předpisy je pak vedle shora zmiňovaného zákona o IRZ a Nařízení o E-PRTR, na které zákon na mnoha místech odkazuje, prováděcí nařízení vlády č. 145/2008 Sb., kterým se stanoví seznam znečišťujících látek a prahových hodnot a údaje poţadované pro ohlašování do IRZ. Praktický význam přitom mají zejména přílohy tohoto nařízení, kdyţ je zde obsaţen výčet znečišťujících látek, jejichţ úniky do ovzduší se ohlašují vedle poţadavků práva EU (Příloha č. 1), rozsah látek sledovaných v odpadech přenášených mimo provozovnu (Příloha č. 2) a údaje poţadované do IRZ (Příloha č. 3). Rozsah a struktura IRZ vychází především z Nařízení o E-PRTR, které v příloze II. stanoví minimální rozsah látek, které jsou příslušní provozovatelé povinni ohlašovat. Jedná se přitom o 91 látek, které musí být sledovány v rámci registrů všech členských států. V IRZ se pak kromě těchto látek navíc objevují ještě 2 látky, jejichţ únik do ovzduší je monitorován, a to styren a formaldehyd. Dále jsou v rámci IRZ na základě ust. § 3 odst. 1 písm. c) zákona o IRZ nad minimální standart stanovený nařízením sledovány látky v přenosech mimo provozovnu. Co se týče ohlašovací povinnosti, jsou pro její vznik stanoveny kumulativně tři podmínky, a to existence provozovny, existence úniků nebo přenosů znečišťujících látek a překročení stanoveného ohlašovacího prahu za příslušný ohlašovací rok. Pokud jsou tyto předpoklady u konkrétního provozovatele splněny, je povinen informace o mnoţství přenosů a úniků znečišťujících látek ohlásit. Nesplnění ohlašovací povinnosti je pak povaţováno za správní delikt, za který můţe být provozovateli podle konkrétních okolností uloţena peněţitá pokuta do výše 500.000,-Kč.
Příjem z těchto pokut je
přitom dle zákona o IRZ účelově vázán, kdyţ je z 50% příjmem Státního fondu ţivotního prostředí České republiky a z 50% příjmem rozpočtu obce, v jejímţ
35
katastrálním území je činnost provozovatele provozována, přičemţ obec tyto prostředky musí uţít k ochraně ţivotního prostředí. Zákon ani nařízení ovšem zároveň nevylučují, aby ohlašovací povinnost byla ze strany provozovatelů plněna dobrovolně, tj. aniţ by u nich byly stanovené předpoklady splněny. Pro zjištění, zda je v konkrétním případě ohlašovací povinnost dána či nikoliv, je přitom třeba správně interpretovat několik stěţejních pojmů, jejichţ význam je vymezen opět především v Nařízení o E-PRTR, a to v čl. 2. Toto pojmosloví je pak stěţejní i pro IRZ, kdyţ zákon o IRZ jej pouze na několika místech zpřesňuje a doplňuje. Základním pojmem je zejména pojem „provozovna“, který Nařízení o E-PRTR v čl. 2 odst. 4 definuje jako „jedno nebo více zařízení ve stejné lokalitě, které provozuje stejná fyzická nebo právnická osoba.“ Zákon o IRZ pak v ust. § 3 odst. 2 zpřesňuje tuto definici tak, ţe „provozovnu tvoří jedna nebo více stacionárních technických jednotek provozovaných v jedné lokalitě.“ Stejnou lokalitou je pak stejné místo, resp. dle Nařízení o E-PRTR zeměpisné umístění provozovny. „Provozovatelem“ je pak „jakákoli fyzická nebo právnická osoba, která provozovnu provozuje nebo řídí, nebo v případech, kdy tak stanoví vnitrostátní právní předpisy, osoba, na kterou byly převedeny
rozhodující
ekonomické
pravomoci
nad
technickým
fungováním
provozovny.“64 Tato definice provozovatele je zákonem o IRZ dále rozšířena o další subjekty, fyzické či právnické osoby, které „provozují provozovnu, kterou tvoří jedna nebo více stacionárních technických jednotek provozovaných v jedné lokalitě, v níţ je prováděna jiná činnost, neţ je uvedena v příloze I Nařízení o E-PRTR, nebo činnost s niţší kapacitou, neţ je uvedena v této příloze.“65 Údaje se pak do IRZ zasílají za jednotlivé provozovny, které splňují stanovené podmínky, tj. takové., v nichţ při stanovených činnostech dochází k únikům či přenosům vyjmenovaných znečišťujících látek, příp. produkci odpadu nad stanovené limity. Tyto tzv. ohlašovací prahy jsou pak stanoveny ve vztahu ke konkrétním znečišťujícím látkám (např. pro xyleny je stanoven ohlašovací práh 200 kg/rok); ve vztahu k odpadům je stanovena pevná hranice 2 t/rok pro nebezpečné odpady a 2000 t/rok pro ostatní odpady. Provozovatelé jsou povinni splnit ohlašovací povinnost nejpozději do 31. března kalendářního roku za předchozí ohlašovací rok, a to na elektronickém formuláři. Kontrolu dat pak provádí CENIA, Česká agentura ţivotního prostředí a Ministerstvo ţivotního prostředí pak získané údaje 64 65
Čl. 2 odst. 6 Nařízení o E-PRTR Ustanovení § 3 odst. 2 zákona o IRZ
36
zveřejňuje na portálu IRZ do 30. září kalendářního roku za předchozí ohlašovací období, přičemţ zároveň zabezpečuje jejich předání Evropské komisi. Při praktickém uţívání IRZ, ať uţ veřejností, či provozovateli v rámci procesu plnění ohlašovací povinnosti, je pak pro správné pochopení shromaţďovaných dat důleţité uvědomit si rozdíl mezi pojmy únik a přenos, totiţ, ţe únikem je přímé vypouštění znečišťujících látek do ovzduší, vody či půdy, zatímco přenosem je výstup odpadních látek mimo provozovnu k dalšímu vyuţití či odstranění, a to včetně znečišťujících látek v odpadních vodách určených k vyčištění mimo hranice provozovny.66 Na základě zákona o IRZ pak byl dále nově zřízen integrovaný systém plnění ohlašovacích povinností v oblasti ţivotního prostředí (ISPOP), který plní funkci určitého ohlašovacího uzlu, v němţ jsou údaje ohlašované i na základě jiných právních předpisů shromaţďovány, tříděny a distribuovány dalším institucím čí registrům, a to včetně IRZ. ISPOP, který je veden stejně jako IRZ Ministerstvem ţivotního prostředí, je
součástí
jednotného
informačního
systému
ţivotního
prostředí
(JISŢP).
Provozovatelé, kteří jsou povinni ohlašovat údaje do IRZ, pak dle příslušných ustanovení zákona o IRZ plní své povinnosti ohlašovat vybrané údaje podle sloţkových zákonů právě prostřednictvím ISPOP.
4.2.2 Informační systémy SEA, EIA a IPPC Jak uţ bylo zmíněno v předcházející kapitole, byly na základě zákona o posuzování vlivů na ţivotní prostředí zřízeny dva informační systémy, jejichţ prostřednictvím plní příslušné správní úřady informační povinnosti stanovené tímto zákonem. Účel obou těchto informačních systémů je přitom s ohledem na zájem na účasti veřejnosti na těchto rozhodovacích procesech zcela zřejmý. Bez relevantních informací by účast veřejnosti pozbývala svého smyslu a stávala by se nadbytečnou. Povinností příslušného úřadu dle zákona o posuzování vlivů je proto „zveřejňovat stanoveným způsobem určitý okruh informací, které jsou pro smysluplnou účast nezbytné.“67 K těmto informacím patří např. informace o oznámení a o místě a čase konání veřejného projednání, o
6666
Čl. 2 odst. 11 nařízení o E-PRTR DAMOHORSKÝ M. a kol: cit. dílo, pozn. 7 , 227 s.
67
37
oznámení, o dokumentaci a o posudku a o tom, kdy a kde je do těchto dokumentů moţno nahlíţet, apod. Zákon tedy příslušným úřadů ukládá povinnost zveřejnit hromadně účinným způsobem ve vztahu k oznámení, dokumentaci a posudku pouze informace o tom, kdy a kde je moţno se s předmětnými dokumenty seznámit. Tato koncepce je přitom více neţ logická, kdyţ zohledňuje především rozsah dokumentů, které jsou v rámci předmětných procesů zpracovávány. To však neplatí, pokud se jedná o závěry zjišťovacího řízení a stanoviska příslušného úřadu, kde se zveřejňuje úplné znění dokumentu. Co se týče samotného informačního systému EIA68, který slouţí k vedení evidence posuzovaných záměrů a ke zveřejňování dokumentů souvisejících s procesem posuzování vlivů na ţivotní prostředí na internetu, je moţno zde vyhledat např. základní informace o oznamovateli, text oznámení záměru či se seznámit se závěry zjišťovacího řízení. Data jsou však poněkud nelogicky členěna, kdyţ není moţno vyhledávat zde posuzované záměry např. podle oznamovatele či kraje, v němţ proces probíhá. Obdobně jako informační systém EIA je pak strukturován i informační systém SEA69. Ten byl zřízen za účelem vedení evidence posuzovaných koncepcí, územně plánovacích dokumentací vyšších územně samosprávných celků a územně plánovacích dokumentací obcí, jakoţ i ke zveřejňování dokumentů pořízených v průběhu procesu posuzovaní koncepcí.70 Kromě integrovaného registru znečištění byl na základě zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci zřízen také informační systém IPPC71, který shromaţďuje dokumenty a informace o procesu IPPC72. Jedná se o veřejně přístupnou informační databázi, v níţ je moţno nalézt základní informace o povolovacích procesech, jako jsou např. stručná shrnutí ţádostí, vyjádření odborných osob, či integrovaná povolení. Systém se na rozdíl od informačních systémů EIA a SEA vyznačuje zejména jednoduchou strukturou, která umoţňuje kaţdému nalézt rychle informaci, o níţ se zajímá.
68
Dostupný na WWW: http://tomcat.cenia.cz/eia/view.jsp Dostupný na WWW: http://eia.cenia.cz/sea/koncepce/prehled.php 70 Http:// www.cenia.cz/ 71 Dostupný na WWW: http://www.ippc.cz/ 72 Integrated Pollution Prevention and Control 69
38
4.2.3 Další informační databáze dle složkových zákonů Jak uţ bylo shora naznačeno, není ohlašovací povinnost stanovena pouze zákonem o IRZ, ale celou řadou dalších sloţkových zákonů, z nichţ budou na tomto místě zmíněny ty nejvýznamnější, a to zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech. Zákonem o ochraně ovzduší je orgánům ochrany ovzduší uloţeno zpřístupnit veřejnosti informace o úrovni znečištění ovzduší a další informace o stavu znečištění ovzduší. Tato obecná povinnost upravená v ustanovení § 36 odst. 1 je pak dále rozvedena v dalších odstavcích tohoto ustanovení, které stanoví, ţe orgány ochrany ovzduší dále zpřístupní veřejnosti zákonem stanovené informace, kterými jsou např. programy sniţování emisí podle § 6 odst. 2 a 5, či programy ke zlepšování kvality ovzduší a vymezení oblastí podle § 7 odst. 4. Kromě toho je Ministerstvo ţivotního prostředí dle ust. § 36 odst. 3 prostřednictvím jí zřízené právnické osoby povinno „pravidelně informovat veřejnost o kvalitě ovzduší a o kvalitě ozónové vrstvy nad územím České republiky zejména v pravidelných relacích veřejných sdělovacích prostředků“. Způsob a rozsah zpřístupňování informací o úrovni znečištění ovzduší je pak stanoven prováděcím právním předpisem, kterým je vyhláška Ministerstva ţivotního prostředí č. 553/2002 Sb. ze dne 16. prosince 2002, kterou se stanoví hodnoty zvláštních imisních limitů znečišťujících látek, ústřední regulační řád a způsob jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci, zásady pro vypracování a provozování krajských a místních regulačních řádů a způsob a rozsah zpřístupňování informací o úrovni znečištění ovzduší veřejnosti. Informováním veřejnosti o stavu znečištění ovzduší se pak konkrétně věnuje ustanovení § 5 vyhlášky, které stanoví mimo jiné i nejzazší časové období, v němţ je třeba informace aktualizovat, a to v závislosti na tom, o jakou látku se jedná. Povinnosti stanovené zákonem o ochraně ovzduší v oblasti zpřístupňování informací veřejnosti jsou pak opět realizovány i prostřednictvím internetu, a to konkrétně prostřednictvím Informačního systému kvality ovzduší (ISKO)73, který je provozován Českým hydrometeorologickým ústavem. Jedná se o imisní databázi, která soustřeďuje
73
Dostupný na WWW: http://portal.chmi.cz/files/portal/docs/uoco/isko/index/actual_hour_data_CZ.html
39
data získávaná z nejrůznějších zdrojů, k nimţ mimo údajů ze sítí Českého hydrometeorologického ústavu a Zdravotních ústavů patří např. i data ze stanic sítí Výzkumného ústavu lesního hospodářství a myslivosti, ČEZ, a.s., provozovaných Organizací pro racionalizaci energetických závodů a řady institucí a ústavů resortu zemědělství především z Výzkumného ústavu rostlinné výroby a ze sítí společnosti Ekotoxa. Bilanci emisí z dopravy zpracovává Centrum dopravního výzkumu. Kromě imisních údajů jsou v této databázi obsaţena i data týkající se kvality sráţek a další doprovodná meteorologická data.74 Součástí tohoto informačního systému je pak i registr emisí a zdrojů znečišťování ovzduší (REZZO)75, který slouţí pro sběr a vyuţívání dat o stacionárních i mobilních zdrojích znečišťování ovzduší. Co se týče zákona o vodách, je z hlediska ohlašovací povinnosti třeba zmínit zejména ust. § 22 odst. 2, které ukládá povinným subjektům ohlašovat jednou ročně příslušným správcům povodí údaje o vypouštění a odběrech vod, resp. údaje o vzdouvání a akumulaci, a to v rozsahu a způsobem, který stanoví prováděcí vyhláška Ministerstva zemědělství ze dne 3. prosince 2001 o obsahu vodní bilance, způsobu jejího sestavení a o údajích pro vodní bilanci. Za účelem ochrany jakosti vod je dále tímto zákonem těm, kdo vypouští odpadní vody do podzemních nebo povrchových vod, stanovena povinnost v souladu s rozhodnutím vodoprávního úřadu měřit objem vypouštěných vod a míru jejich znečištění a výsledky těchto měření předávat vodoprávnímu úřadu, který rozhodnutí vydal, příslušnému správci povodí a pověřenému odbornému subjektu.76 Důleţitým znakem zákona o vodách je pak i vynutitelnost takto stanovených povinností, kdyţ za jejich porušení jsou stanoveny peněţité sankce. Další údaje jsou pak shromaţďovány i na základě poplatkových hlášení, v nichţ povinné subjekty uvádí skutečnosti rozhodné pro jejich výpočet, jako je např. objem vypouštěných odpadních vod či údaje o mnoţství a koncentraci ukazatelů znečištění. Za účelem kvalifikovaného informování veřejnosti o stavu ţivotního prostředí se zaměřením na vodu byl zřízen Hydroekologický informační systém Výzkumného 74
http://portal.cenia.cz/ Dostupný na WWW: http://zeus.cenia.cz/cms/$pid/PZPRJFR1DJF0 76 Ustanovení § 36 odst. 4 zákona o vodách 75
40
ústavu vodohospodářského T.G.Masaryka (HEIS VÚV)77, který je jednou ze sloţek Hydroekologického informačního systému ČR (HEIS ČR). HEIS VÚV je propracovanou informační databází, která kromě širokého spektra dat z oblasti vodního hospodářství, obsahuje i subsystém metainformací, který „informuje uţivatele o realizovaných projektech a jejich řešitelích, dostupných datech, vydávaných publikacích, výzkumných zprávách ap.“78 Díky jednoduché struktuře internetových stránek a esteticky přitaţlivému zpracování pak HEIS VÚV jednoznačně splňuje poţadavek snadné dostupnosti dat, kdyţ zároveň garantuje jejich vysokou kvalitu. Zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech pak byla zakotvena povinnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů, které jsou na jeho základě povinny zveřejňovat na portálu veřejné správy (popř. i jiným vhodným způsobem) aktuální seznam zařízení k vyuţívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů a zařízení k nakládání s odpady. Provozovatel zařízení k odstraňování odpadů je pak dle ustanovení § 20 zákona o odpadech povinen mimo jiné zveřejňovat seznam odpadů, k jejichţ odstraňování je oprávněn a vést průběţnou evidenci o odpadech a způsobech nakládání s nimi, ohlašovat odpady a zasílat příslušnému správnímu úřadu další údaje v rozsahu stanoveném zákonem o odpadech a jeho prováděcím právním předpisem. Stejnou povinnost pak mají i provozovatelé zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů, přičemţ povinnost vést průběţnou evidenci o odpadech a způsobech nakládání s nimi je pak stanovena i původcům odpadů a obcím. Důleţitým přínosem zákona o odpadech z hlediska práva na informace je pak získávání dat, která jsou zpracovávána a dále evidována v rámci informačního systému o odpadech (ISOH)79. V této databázi je pak moţno získat informace jednak o produkci a nakládání s odpady a dále informace o zařízeních pro úpravu, vyuţívání a zneškodňování odpadu. Vyhledávání informací v systému je však pro laika zpočátku poněkud komplikované, kdyţ i provozovatel v úvodu upozorňuje na to, ţe systém je určen zejména pro odborníky se znalostí platné legislativy v oblasti odpadového hospodářství. Za základní nedostatek systému tak je třeba povaţovat zejména absenci doprovodných informací, které by veřejnosti přiblíţily fungování systému, způsob 77
Dostupný na WWW: http://heis.vuv.cz/ Http://heis.vuv.cz/ 79 Dostupný na WWW: http://isoh.cenia.cz/groupisoh/ 78
41
vyhledávání informací, kdyţ by veřejnosti byly poskytnuty i další odborná data týkající se shromáţděných informací. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, ţe v tomto případě nebyl naplněn poţadavek zpřístupňování informací ve všeobecně srozumitelné formě.
4.3 Informování veřejnosti v případě bezprostředního ohrožení Podstatným rysem kaţdé zdravé a fungující pospolitosti by vţdy měla být snaha chránit ţivoty a zdraví svých občanů. V demokratické společnosti by s tímto základním předpokladem mělo být neodmyslitelně spjato i poskytování informací o stavech náhlého ohroţení či poškození ţivotního prostředí, zdraví a ţivota lidí, a to tak, aby tyto informace byly snadno a rychle dostupné co nejširšímu okruhu veřejnosti. Zákon o právu na informace se ovšem původně touto otázkou vůbec nezabýval. Jedna z prvních verzí návrhu zákona sice s úpravou této problematiky počítala, ale vzhledem k tomu, ţe obdobné ustanovení mělo být obsaţeno v připravovaném zákoně o průmyslových haváriích, bylo toto ustanovení ze zákona o právu na informace o ţivotním prostředí vypuštěno.80 Zákon o průmyslových haváriích však nebyl přijat a obecná úprava povinnosti informovat veřejnost v těchto závaţných situacích tak dlouho v právním řádu České republiky chyběla, a to aţ do novelizace zákona o právu na informace o ţivotním prostředí zákonem č. 6/2005 Sb. Otázce informování veřejnosti v případě mimořádných událostí se tedy v současné době v obecné rovině věnuje v rámci InfŢPZ ust. § 10b, které je ovšem pouze proklamativního charakteru. Platí totiţ, ţe vzhledem k tomu, ţe v případě havárií a jiných výjimečných stavů, kdy je nezbytné, aby informace byly zveřejněny bezodkladně, nemůţe být postupováno pouze dle tohoto zákona, postupuje se i nadále, stejně jako před přijetím předmětného ustanovení, podle zvláštních právních předpisů. To je pak mimo jiné i v souladu s judikaturou Evropského soudu pro liská práva, který v případě Guerra vs. Italy z roku 1998, „shledal zásah do práva na ochranu soukromí v tom, ţe stát včas a v dostatečném rozsahu neinformoval občany o nebezpečích hrozících z nedaleké chemické továrny.“81 Pro právní úpravu aktivního zpřístupňování 80
JANČÁŘOVÁ, I.: Zákon o právu na informace o ţivotním prostředí č. 123/1998Sb. In: Přístup k informacím o ţivotním prostředí (Sborník příspěvků z konference), MU Brno, 1999, s. 11 81 KORBEL, F. a kol: cit. dílo pozn. 5, s. 312
42
informací v případě bezprostředního ohroţení jsou proto stěţejními především zvláštní právní předpisy. To ovšem nevylučuje pouţití zákona o právu na informace o ţivotním prostředí i v této oblasti. Povinné subjekty jsou samozřejmě povinny vyřizovat i ty ţádosti o informace, které se týkají mimořádných událostí. Z hlediska zvláštních právních předpisů je základním nástrojem v oblasti prevence závaţných havárií v právním řádu České republiky zákon č. 59/2006 Sb. o prevenci závaţných havárií (zákon o prevenci závaţných havárií), který se informování veřejnosti na tomto úseku věnuje především v ustanovení § 26. Krajskému úřadu je zde uloţeno poskytovat veřejnosti zákonem stanovené informace, přičemţ zákon na tomto místě přímo odkazuje na InfŢPZ. Zvláštní právní úprava informování veřejnosti v případě mimořádných událostí je pak obsaţena i v zákoně č. 254/2001 Sb., o vodách, který v ust. § 63 aţ 87 obsahuje právní úpravu ochrany před povodněmi. Zde je především stanovena povinnost povodňových orgánů vyhlašovat a odvolávat stupně povodňové aktivity, jejichţ prostřednictvím je veřejnost informována o hrozícím nebezpečí a jeho moţném rozsahu.
43
5 Pasivní přístup k informacím Pokud nebyla informace zpřístupněna povinným subjektem, resp. pokud není oprávněnému subjektu zveřejněná informace snadno dostupná ve smyslu čl. 3 odst. 4 Směrnice o InfŢP, nezbývá neţ o poţadovanou informaci poţádat, tj. vyuţít pasivního práva na informace. Jeho neopominutelným rysem přitom je, ţe se jedná o právo kaţdého, tj. jak občana ČR, tak i cizince, na kterého se vztahuje náš právní řád. Zároveň není toto právo nijak omezeno z hlediska věku či právního postavení ţadatele. Přesto zůstává poněkud zaráţející, ţe pojem „ţadatel“ není v ţádném právním předpise blíţe specifikován, kdyţ tento nedostatek můţe působit jisté obtíţe tam, kde ţadatel není subjektem práv a povinností. Proto je třeba vykládat tento pojem „restriktivně, protoţe alespoň v některých situacích se ţádost řeší ve správním řízení, a toto řízení musí mít definované účastníky.“82 Povinný subjekt je však oprávněn poţadovat identifikaci ţadatele, a to zejména tam, kde je zřejmé, ţe bude třeba ve věci vydat rozhodnutí, či v případě, kdy poskytnutí informace bude spojeno se vznikem povinnosti ţadatele uhradit náklady spojené s vyřízením ţádosti.83 Kaţdý ţadatel si pak na počátku poloţí nutně několik základních otázek, a to zejména, komu má svoji ţádost adresovat, co by měla ţádost obsahovat, v jakých případech bude nucen poskytnout za vyřízení ţádosti finanční úhradu a jak má postupovat v případě, ţe informaci nezíská. Zejména těmto otázkám pak bude věnována následující kapitola, kdyţ důraz bude kladen i na vymezení okruhu informací, které povinný subjekt neposkytne.
5.1 Základní pojmy Právní úprava pasivního práva na informace je, jak uţ bylo výše uvedeno, obsaţena v českém právním řádu především ve dvou právních předpisech, a to v InfZ a v InfŢPZ. InfZ je přitom pro oblast poskytování informací tzv. obecným zákonem, zatímco 82
CHYBA, J: Procesní úprava dle zák. č. 123/1998 Sb., In: Přístup k informacím o ţivotním prostředí (Sborník příspěvků z konference), MU Brno, 1999, s. 55 83 KUŢÍLEK, O., ŢANTOVSKÝ, M.: cit. dílo, pozn. 4, s. 27
44
InfŢPZ se vztahuje právě jen na environmentální informace. Pro stanovení toho, který z těchto právních předpisů se pouţije, je tedy třeba správně vymezit obsah pojmu informace o ţivotním prostředí. Tento pojem je přitom definován jak v Aahuské úmluvě a Směrnici o InfŢP, tak i v samotném zákoně o právu na informace o ţivotním prostředí, a to v ust. § 2 písm. a). Tady zákon uvádí demonstrativní výčet 13 okruhů, které řadí pod pojem informace o ţivotním prostředí. „Jde tedy částečně o neurčitý pojem a je vţdy na povinném subjektu, aby se na základě tohoto demonstrativního výčtu vlastním uváţením dobral toho, zda konkrétní poţadovaná informace spadá pod informace definované tímto zákonem či nikoliv.“84 V konkrétním případě tedy musí povinný subjekt jako předběţnou otázku posoudit, pod který právní předpis ţádost o poskytnutí informace podřadí. Pokud tento primární problém nebude vyřešen beze zbytku, tj. bude se jednat jak o informace o ţivotním prostředí, tak i o informace spadající pod obecnou právní úpravu, bude třeba postupovat současně podle obou těchto právních předpisů, kdyţ z ţádosti bude třeba vyčlenit část týkající se environmentálních informací. Ohledně jejího zbytku pak bude povinný subjekt postupovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V úvodních ustanoveních zákona o právu na informace o ţivotním prostředí je dále věnována pozornost otázce vymezení povinných subjektů, kterým je moţno ţádost o poskytnutí informace adresovat a které jsou povinny ji v souladu se zákonem vyřídit. Jedná se přitom v první řadě o správní úřady, organizační sloţky státu a orgány územních samosprávných celků. Organizační sloţka státu je relativně nový právní pojem, který zavedl zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (zákon o majetku České republiky). Jedná se o označení pro „ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády ČR, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademii věd ČR, Grantovou agenturu ČR a jiná zařízení, o kterých to zvláštní právní předpis nebo tento zákon.”85 Jak je z tohoto výčtu zřejmé, vztahuje se povinnost poskytovat informace o ţivotním prostředí na orgány moci výkonné a soudní, zatímco
84 85
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, 2005, s. 237 Ust. § 3 odst. 1 zákona o majetku České republiky
45
orgány moci zákonodárné informační povinnosti nepodléhají. Tato výjimka je však plně v souladu s poţadavky Směrnice o InfŢP, kdyţ její čl. 2 odst. 2 umoţňuje členským státům, aby určily, ţe mezi povinné subjekty nelze zařadit subjekty nebo instituce působící v soudní nebo zákonodárné funkci. V případě
dalšího
povinného
subjektu,
kterým
jsou
orgány
územních
samosprávných celků, je pak třeba uvědomit si jednu ze základních skutečností, totiţ dvojkolejnost veřejné správy. Územní samosprávné celky tak disponují jak informacemi, které získávají pří výkonu přenesené působnosti, tak i informacemi, které se váţí k jejich samostatné působnosti. Povinným subjektem tak je nejen obecní či krajský úřad, ale i zastupitelstvo, rada či starosta obce, resp. hejtman kraje. Další kategorii povinných subjektů dle zákona o právu na informace o ţivotním prostředí tvoří právnické nebo fyzické osoby, které na základě zvláštních právních předpisů vykonávají v oblasti veřejné správy působnost vztahující se přímo nebo nepřímo k ţivotnímu prostředí. Jedná se tedy souhrnně o subjekty odlišné od státu či jeho organizačních sloţek, které vykonávají působnost veřejné správy na základě zvláštního zákona. Typickým příkladem je např. stráţ přírody, myslivecká stráţ apod. Do této kategorie povinných subjektů ovšem patří i další osoby, jejichţ činnost se vztahuje k ţivotnímu prostředí nepřímo, jako je např. soudní exekutor. Na základě exekučního řádu totiţ exekutor provádí výkon exekučních titulů, kterými mohou být i správní rozhodnutí, vydaná na základě některého právního předpisu z oblasti ţivotního prostředí.86 Poslední okruh povinných subjektů tvoří „právnické osoby zaloţené, zřízené, řízené nebo pověřené subjekty uvedenými v předchozích kategoriích, jakoţ i fyzické osoby pověřené těmito subjekty, které na základě právních předpisů nebo dohody s těmito subjekty poskytují sluţby, které ovlivňují stav ţivotního prostředí a jeho jednotlivých sloţek“. Typickým příkladem takového subjektu je např. Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, Český institut pro akreditaci, o.p.s. či odborně způsobilé fyzické osoby ve smyslu zákona o integrované prevenci. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu ČR je pak do této kategorie třeba řadit i Fond národního majetku České republiky.87
86 87
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 237 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č.j. 5 As 46/2003-41, www.nssoud.cz
46
5.2 Žádost o informace a další postup povinného subjektu Kaţdý, kdo chce získat informaci, která dosud nebyla zveřejněna (resp. není pro ţadatele snadno dostupná), můţe o její poskytnutí poţádat. Vzhledem k tomu, ţe oba právní předpisy, které právo na informace upravují, jsou zaloţeny na principu neformálního a operativního zpřístupňování informací – a formalizovaného odpírání informací v rámci správního řízení88 , není třeba se obávat toho, ţe by ţádost byla z čistě formálních důvodů odloţena, aniţ by se povinný subjekt vůbec zabýval jejím obsahem. Ţádost je moţno podat ústně, písemně, telefonicky, elektronicky, faxem nebo jinou technicky proveditelnou formou. V původním znění ust. § 3 InfŢPZ poněkud nekoncepčně poţadoval, aby ústní, telegrafické, telefonické nebo faxované ţádosti byly doplněny písemně nebo ústně do protokolu. V tomto bodu tak zákonodárce odbočil od základního principu neformálního přístupu, kdyţ zároveň ani nevzal na vědomí, ţe jednoduchá, např. telefonická ţádost můţe být povinným subjektem vyřízena, resp. poskytnuta okamţitě. Proto také ust. § 3 v pozdějším znění uvádělo jen oprávnění povinného subjektu doplnění vyţádat. V souladu s poţadavkem směrnice, podle které mají být informace poskytovány jednoduchou a neformální cestou, byl tento poţadavek obsaţený původně ve 4. a 5. větě ust. § 3 odst. 1 zákona novelizací provedenou zákonem č. 6/2005 Sb. zčásti zrušen, kdyţ povinný subjekt je nadále oprávněn vyţádat si zaslání ţádosti v písemné formě.89 K formám ţádosti je pak třeba dále poznamenat, ţe ačkoliv zákon na první pohled ţádné rozdíly mezi jednotlivými formami nečiní, je písemně podaná ţádost zejména v případech ţádostí o rozsáhlejší okruh informací praktičtější, kdyţ zároveň posiluje procesní postavení ţadatele. „Ústní ţádost (protoţe u ní nelze doloţit, jak zněla) …. nemůţe vést k formalizovanému procesu opravných prostředků (odvolání), pokud je ţadatel s poskytnutou informací nespokojený.“90 Ţádost musí dále splňovat některé obsahové náleţitosti, které vyplývají z ustanovení § 3 InfŢPZ. V první řadě zákon vyţaduje identifikaci ţadatele, a to, jak uţ bylo výše naznačeno, zejména pro případ, ţe ţádost bude třeba vyřídit ve správním 88
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 249 VLÁDA ČR: Důvodová zpráva k zákonu č. 6/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění zákona č. 132/2000 Sb. 90 KUŢÍLEK, O., ŢANTOVSKÝ, M.: cit. dílo, pozn. 4, s. 41 89
47
řízení, tj. o ţádosti bude povinným subjektem vydáno rozhodnutí, které musí být adresováno konkrétnímu subjektu. V případě písemných ţádostí je pak moţno dovodit, ţe tyto musí splňovat některé podstatné náleţitosti podání, tj. označení povinného subjektu, plnou moc, je-li ţadatel zastoupen zmocněncem, datum ţádosti a podpis ţadatele.91 Ze ţádosti by dále samozřejmě mělo být patrno také to, čeho se ţadatel domáhá, tedy o jaké informace ţádá, kdyţ v opačném případě by přípis ţadatele neobsahující tuto informaci nemohl být podle svého obsahu identifikován povinným subjektem jako ţádost o informace o ţivotní prostředí. Od novelizace provedené zákonem č. 6/2005 Sb. pak tento poţadavek vyplývá jiţ jen z odst. 2 § 3 zákona, aniţ by byl výslovně zmiňován. Úplná absence označení ţadatele či toho, čeho se domáhá, je pak takovou vadou, kterou není moţno v řízení odstranit. Je totiţ zřejmé, ţe v takovém případě, se nebude jednat o ţádost o ve smyslu InfŢPZ a povinný subjekt „ţádost“ bez dalšího odloţí. Zákon přesto nikde výslovně neupravuje, jak má povinný subjekt postupovat v případě, kdy ţádost obsahuje vady podání, tj. oprávněný subjekt je nedostatečně identifikován, kdyţ chybí datum narození a na jím udané adrese je k trvalému pobytu hlášeno několik osob stejného jména, k ţádosti nebyla přiloţena plná moc zmocněnce, apod. V takovém případě zřejmě povinnému subjektu nezbývá neţ přesto, ţe se na tuto situaci dle ust. § 14 odst. 1 InfŢPZ správní řád nevztahuje, postupovat analogicky ve vztahu k tomuto předpisu a vyzvat ţadatele k jejímu odstranění. Na počátku celého procesu uplatnění práva na informace o ţivotním prostředí, je pak jistě zájmem kaţdého ţadatele také posouzení otázky nákladů, které bude nucen v souvislosti s jím podanou ţádostí nést. Z tohoto důvodu InfŢPZ v ust. § 10 odst. 4 ukládá povinným subjektům v souladu s čl. 5 odst. 3 Směrnice o InfŢP povinnost zpracovat veřejně přístupný sazebník úhrad, z něhoţ bude zřejmé, v jakých případech a v jaké výši bude ţadatel povinen úhradu poskytnout. Ustanovení § 10 odst. 3 InfŢPZ přitom umoţňuje povinnému subjektu ţádat úhradu jen za předpokladu zpřístupnění informace, a to ve výši, která nesmí přesáhnout výdaje povinného subjektu s tím spojené. Je tedy zřejmé, ţe tuto úhradu bude moţno poţadovat pouze v situaci, kdy povinný subjekt jiţ připravil poţadovanou informaci k předání ţadateli a vyčíslil 91
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 250
48
náklady, které mu v souvislosti s jejím vyřízením vznikly, přičemţ se můţe jednat pouze o náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informace. Z dikce InfŢPZ je dále zřejmé, ţe povinný subjekt nemůţe poskytnutí informace podmínit právě zaplacením úhrady, kdyţ zákon s jejím nezaplacením ţádné důsledky nespojuje. Stejně tak nemůţe povinný subjekt vyţadovat úhradu zálohy, a to zejména s ohledem na tu skutečnost, ţe na počátku procesu zpřístupňování informace ještě není zřejmé, zda povinný subjekt vůbec informaci poskytne, resp. v jakém rozsahu.92 Pokud by tak povinný subjekt učinil a následně informaci nezpřístupnil, bylo by třeba plnění ţadatele povaţovat za bezdůvodné obohacení a ţadatel by byl oprávněn vymáhat na povinném subjektu jeho vydání. Co se týče výše úhrady, je třeba poznamenat, ţe Směrnice o InfŢP v ust. čl. 5 odst. 2 vyţaduje, aby tato úhrada byla přiměřená. V této souvilosti bylo Evropským soudním dvorem ve sporu c-217/97 Komise v. Německo [1999] ECR I-5087 jednoznačně judikováno, ţe „do výše poplatku se nemohou promítat veškeré náklady na získání informace, zejména nepřímé, jeţ státu nastaly v průběhu jejího získávání.“93 S ohledem na tuto skutečnost pak na rozdíl od InfZ InfŢPZ neumoţňuje povinnému subjektu, aby si vyţádal úhradu nákladů vzniklých při vyhledávání informací. Zároveň je třeba upozornit, ţe povinný subjekt je oprávněn, nikoliv povinen, úhradu za poskytnutí informace poţadovat. Sdělení výše úhrady pak nelze povaţovat za správní rozhodnutí, kdyţ dle ust. § 14 InfŢPZ se předpisy o správním řízení pouţijí pouze na počítání běhu lhůt a řízení dle ust. § 9 odst. 1 a 3 a 4. Ve vztahu ke sdělení poţadavku na úhradu za poskytnutí informace dle ust. § 17 InfZ pak bylo Nejvyšším správním soudem judikováno, ţe toto sdělení ani rozhodnutí o stíţnosti ţadatele, který nesouhlasí s výší úhrady, nejsou rozhodnutími ve smyslu ust. § 65 s.ř.s., ani rozhodnutím správního orgánu ve věci soukromoprávní povahy ve smyslu části páté občanského soudního řádu. „I podle tohoto zákona (InfŢPZ – pozn. autorky), stejně jako u InfZ, nutno případnou úhradu povaţovat za soukromoprávní nárok regulovaný právním předpisem veřejnoprávní povahy.“94 Pokud tedy ţadatel úhradu za zpřístupněné informace neposkytne, nezbývá povinnému subjektu neţ vymáhat tuto
92
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10.10.2003, č.j. 5 A 119/2001 – 38, www.nssoud.cz KRUŢÍKOVÁ, E., ADAMOVÁ, E., KOMÁREK, J.: cit. dílo, pozn. 35, s. 98 94 KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 304 93
49
pohledávku soukromoprávní cestou prostřednictvím ţaloby na plnění podané příslušnému soudu. Vzhledem k tomu, ţe v rámci procesu poskytování informací se uplatňuje dispoziční zásada, je celé řízení o poskytnutí informace zahájeno okamţikem, kdy povinný subjekt ţádost obdrţel. Ţadatel je proto oprávněn vzít svoji ţádost kdykoliv během řízení zpět, či rozsah poţadovaných informací zúţit.95 Okamţik, kdy je ţádost doručena povinnému subjektu, je zároveň okamţikem významným z hlediska běhu lhůt, kdyţ povinnému subjektu InfŢPZ v ust. § 7 ukládá, „zpřístupnit informaci bez zbytečného odkladu, nejpozději do 30 dnů od obdrţení ţádosti, ledaţe by si zvláštní okolnosti výjimečně vynucovaly prodlouţení této lhůty, nejvýše však do 60 dnů.“ Ve vztahu ke lhůtě pro vyřízení ţádosti by však povinný subjekt měl zároveň dbát i čl. 35 odst. 2 Listiny a kaţdou ţádost z tohoto hlediska posuzovat tak, aby informace byla především poskytnuta včas. Je totiţ zřejmé, ţe v případech, kdy se ţádost bude týkat např. jiţ probíhajícího řízení EIA dle zákona o posuzování vlivů a ţadateli by poţadovaná informace sice byla zpřístupněna ve lhůtě 30 dnů, ale aţ po veřejném projednání posuzovaného záměru, pozbývalo by poskytnutí informace jiţ pro konkrétního ţadatele smysl. Proto „plné vyuţití lhůty, popř. její prodlouţení na dvojnásobek, lze vyuţít jen s ohledem na shora uvedený čl. Listiny, a to jen v náleţitě odůvodněných případech.“96 Je tedy moţno konstatovat, ţe bezdůvodné poskytování informací teprve před uplynutím lhůty stanovené zákonem, je moţno povaţovat za nesprávný úřední postup. Co se pak týče prodlouţení lhůty na 60 dnů, ukládá InfŢPZ povinnému subjektu, aby o prodlouţení lhůty, včetně okolností, které jej odůvodňují, vyrozuměl ţadatele, a to před uplynutím obecné lhůty k poskytnutí informace, tj. do 30 dnů od obdrţení ţádosti. Nedodrţení této povinnosti ze strany povinného subjektu pak odpovídá jeho nečinnosti ve smyslu ust. § 9 odst. 3 InfŢPZ, která je spojena s fikcí negativního rozhodnutí a tedy i s moţností ţadatele bránit se prostřednictvím odvolání. Jak bylo jiţ shora uvedeno, můţe být lhůta pro zpřístupnění informace prodlouţena pouze v případě,
95
Naopak rozšíření obsahu poţadovaných informací musí být s ohledem na princip dispoziční vyhodnoceno jako podání nové ţádosti, ohledně níţ začíná celé řízení běţet od začátku. – Blíţe viz. KORBEL. F a kol: cit dílo pozn. 5, s. 250. 96 KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 264
50
kdy jsou dány „zvláštní okolnosti“. Co se těmito okolnostmi rozumí, však InfŢPZ na rozdíl od InfZ na ţádném místě neuvádí97, a to ani demonstrativním výčtem. Není tedy zcela zřejmé, jaké okolnosti zde připadají v úvahu, kdyţ zvláštní okolností z hlediska povinného subjektu mohou být např. i problémy personálního rázu. Pro správný výklad tohoto ustanovení je tedy třeba vyjít zejména z dikce Směrnice o InfŢP, která výslovně vypočítává jako důvody pro prodlouţení lhůty objemnost poţadovaných informací či sloţitost jejich zpřístupnění. Prodlouţení lhůty tedy bude přicházet v úvahu zejména tam, kde mají být poskytnuty rozsáhlé informace, informace, jejichţ poskytnutí je odborně či časově náročné, apod. Postup povinného subjektu po obdrţení ţádosti o poskytnutí informace je dále moţno rozlišit podle toho, jakou formou byla ţádost podána. Zákon totiţ ve vztahu k telefonickým ţádostem předpokládá, ţe tyto budou moci být povinným subjektem zodpovězeny bezodkladně, kdyţ je zřejmé, ţe tato forma ţádostí bude u ţadatelů vyuţívána zejména v případech obsahově jednoduchých ţádostí, které je moţno ihned zodpovědět. Pokud by tomu tak nebylo, umoţňuje zákon povinnému subjektu v ust. § 3 odst. 3 vyţádání písemného vyhotovení ţádosti. To bude samozřejmě připadat v úvahu zejména tam, kde povinný subjekt má pochybnosti o tom, zda bude moţno informaci zpřístupnit, resp. předpokládá, ţe vydá rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace v rámci správního řízení. Nesplnění výzvy k předloţení písemného vyhotovení ţádosti, pak má za následek, ţe ţádost se stejně jako v následující situaci dále nevyřizuje. Písemné ţádosti přezkoumává povinný subjekt v rámci správního uváţení z hlediska toho, zda je ţádost dostatečně srozumitelná, tedy zda je z ní jasně seznatelné, jaká informace má být poskytnuta, a zda není příliš obecná. V případě nesrozumitelné či příliš obecné ţádosti vyzve povinný subjekt ţadatele do 15 dnů od jejího obdrţení k upřesnění ţádosti, kdyţ ţadatele zároveň poučí o tom, v čem je nesrozumitelnost či obecnost ţádosti spatřována a v jaké lhůtě má svoji ţádost doplnit. „Přípustné je, aby se tak dělo formulací do 15 dnů od doručení, a nikoliv stanovením konkrétního data, protoţe povinný subjekt nemůţe předpovídat, od kdy lhůta pro upřesnění vlastně začne 97
InfZ v ust. § 14 odst. 5 za závaţné důvody, v jejichţ případě je moţno lhůtu prodlouţit, označuje: „vyhledání a sběr poţadovaných informací v jiných úřadovnách, které jsou oddělené od úřadovny vyřizující ţádost, vyhledání a sběr objemného mnoţství oddělených a odlišných informací poţadovaných v jedné ţádosti, konzultace s jiným povinným subjektem, který má závaţný zájem na rozhodnutí o ţádosti, nebo mezi dvěma nebo více sloţkami povinného subjektu, které mají závaţný zájem na předmětu ţádosti.
51
běţet.“98
Ţadatel musí být zároveň poučen, ţe v případě neupřesnění ţádosti ve
stanovené lhůtě, bude mít povinný subjekt za to, ţe od ţádosti upustil, a nebude se jí tedy jiţ dále zabývat. Je však třeba konstatovat, ţe i kdyby lhůta nebyla ze strany ţadatele dodrţena, nebrání nic tomu, aby ţádost podal znovu, kdyţ překáţka věci rozhodnuté se v těchto případech uplatnit nemůţe. Přesto je ustanovení InfŢPZ, které fikci upuštění od ţádosti upravuje, v přímém rozporu se Směrnicí o InfŢP, neboť tato výslovně poţaduje, aby v případě, kdy je ţádost formulována příliš obecně a výzvy k odstranění nevedou k cíli, povinné subjekty vydaly rozhodnutí o odepření informace. Navíc je třeba upozornit i na ust. § 8 odst. 2 písm. d), podle kterého je povinný subjekt naopak oprávněn v případě, kdy ţadatel vadu ani přes výzvu v zákonné lhůtě neodstranil, poskytnutí informace odepřít. Jedná se tedy zřejmě o legislativní chybu, v jejímţ důsledku ovšem není zřejmé, jak má povinný subjekt postupovat. Pokud by totiţ povinný subjekt vycházel z fikce upuštění od ţádosti, nebude tu jiţ ţádná ţádost, ohledně níţ by mohl rozhodnutí vydat. V této souvislosti je pak dále třeba konstatovat, ţe zákon výslovně nepočítá ani se situací, kdy ţádost sice bude v poţadované lhůtě doplněna, avšak její nedostatky nebudou ani v tomto případě odstraněny. Vzhledem k dikci Směrnice o InfŢP, která stanoví, ţe povinný subjekt má poskytnout ţadateli informace, které mu pomohou ţádost správně naformulovat, je však zřejmé, ţe povinný subjekt musí svoji výzvu opakovat a ţadatele poučit tak, aby bylo moţno jeho ţádost vyřídit. Ve shora uvedených případech je tedy povinný subjekt vzhledem k zásadě přímé účinnosti směrnice povinen postupovat nikoliv pouze podle InfŢPZ, ale právě podle shora uvedených ustanovení Směrnice. Pro úplnost je pak třeba poznamenat, ţe v případě, kdy povinný subjekt učinil výzvu podle ust. § 3 odst. 2 InfŢPZ a ţadatel svoji ţádost správně a včas upřesnil, nezapočítává se doba, která uběhla od doručení původní ţádosti do doby jejího doplnění, do lhůty pro poskytnutí informace. Dalším hlediskem, které musí být na počátku celého řízení o poskytnutí informace povinným subjektem zhodnoceno, je, zda je subjekt, jemuţ byla ţádost adresována, příslušný k poskytnutí poţadované informace. V případě, ţe je ţádost podána 98
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 254
52
nepříslušnému povinnému subjektu, postupuje se dále podle ust. § 4 InfŢPZ a povinný subjekt ţadateli nejpozději do 15 dnů sdělí, ţe informaci nemůţe poskytnout, příp. pokud je mu známo, který orgán informací disponuje, ţádost mu postoupí a informuje o tom, ţadatele. Dle ust. § 4 InfŢPZ je však příslušným pro vyřízení ţádosti ten povinný subjekt, který má poţadovanou informaci k dispozici, resp. je povinen dle zvláštních právních předpisů touto informací disponovat. Není tedy potřeba, aby informace byla povinným subjektem získána přímo v rámci jeho činnost, ale stačí, pokud tuto informaci, bez ohledu na to z jakého důvodu, má. Stejně tak pokud informaci nemá, ale podle zvláštních právních předpisů by ji mít měl, nesmí dle ust. § 4 postupovat.
5.3 Omezení práva na informace V případě, ţe je ţádost povinným subjektem vyhodnocena tak, ţe je dostatečně srozumitelná, není příliš obecná a zároveň, ţe byla podána příslušnému subjektu, zůstává poslední otázkou, kterou musí povinný subjekt zhodnotit, to, zda je moţno informaci poskytnout, tj. zda není dána některá ze zákonem taxativně stanovených výjimek, která by odůvodňovala odepření zpřístupnění informace. Tyto zákonné výjimky z obecného práva na informace jsou upraveny v ust. § 8 InfŢPZ, který tak navazuje na čl. 17 odst. 4 Listiny, podle kterého je moţno omezit zákonem právo vyhledávat a šířit informace, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Je tedy zřejmé, ţe shora uvedené ustanovení InfŢPZ bude nejčastěji řešit situace střetu dvou základních práv a svobod, kdy na jedné straně stojí vţdy právo na informace o ţivotním prostředí a na druhé straně zde existuje určitý zájem státu a právnických a fyzických osob na tom, aby určité údaje nebyly veřejnosti přístupné. V rámci ust. § 8 InfŢPZ přitom můţeme rozlišit dvě základní kategorie důvodů pro odepření zpřístupnění informace, a to důvody, v jejichţ případě povinný subjekt informaci obligatorně nezpřístupní, a důvody, u kterých můţe povinný subjekt v rámci správního uváţení zhodnotit, zda bude informace zpřístupněna. Ať uţ ovšem povinný subjekt rozhodne o odepření informace z jakéhokoliv důvodu, je vţdy povinen vykládat omezení práva na informace v souladu s čl. 4 Směrnice o InfŢP. Ta navazujíc na čl. 4
53
odst. 4 Aarhuské úmluvy poţaduje, aby důvody pro odepření informace byly vykládány restriktivně s tím, ţe v kaţdém konkrétním případě je třeba zhodnotit, zda veřejný zájem, kterému zveřejnění informace slouţí, nepřevaţuje nad zájmem, kterému slouţí odmítnutí jejího zveřejnění. Z tohoto důvodu by tedy ani kategorie obligatorních důvodů neměla být vnímána zcela absolutně, kdyţ je na povinném subjektu, aby v daném případě pečlivě hodnotil, zda je poskytnutí poţadované informace právními předpisy, na něţ zákon na tomto místě odkazuje, skutečně vyloučeno.
5.3.1 Obligatorní důvody omezení práva na informace Co se týče jednotlivých důvodů obsaţených v této kategorii, stojí na prvním místě ochrana tzv. utajovaných informací ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, který tyto informace definuje v ust. § 2 jako „informace v jakékoliv podobě zaznamenané na jakémkoliv nosiči označené v souladu s tímto zákonem, jejichţ vyzrazení nebo zneuţití můţe způsobit újmu zájmu České republiky nebo můţe být pro tento zájem nevýhodné, a které jsou uvedeny v seznamu utajovaných informací.“ Tento seznam je pak stanoven nařízením vlády č. 522/2005 Sb., přičemţ pro úplnost je třeba poznamenat, ţe pro oblast působnosti Ministerstva ţivotního prostředí nařízení ţádnou informaci jako utajovanou neoznačuje. To ovšem neznamená, ţe povinné subjekty utajovanými informacemi nedisponují, kdyţ se můţe jednat např. o informace chráněné na základě obecného seznamu (příloha č. 1), či o informace spadající do působnosti jiného ústředního správního orgánu, s nimiţ při výkonu své činnosti orgány státní správy ţivotního prostředí přicházejí do styku. Dále je InfŢPZ omezeno právo na informace o ţivotním prostředí ve prospěch ochrany osobních údajů, ochrany individuálních údajů a ochrany osobnosti, přičemţ zákon zde odkazuje hned na tři právní předpisy, na jejichţ základě povinný subjekt odepření informace hodnotí, a to na zákon č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech, zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické sluţbě, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Co se týče ochrany osobních údajů, je třeba konstatovat, ţe zákonný odkaz není zcela aktuální, kdyţ zákon č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních
54
systémech byl s účinností od 31.5.2000 nahrazen zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Povinný subjekt tedy musí charakter poţadované informace zhodnotit právě podle tohoto právního předpisu, a to zejména ve vztahu k ust. § 4 písm. a) a b), které stanoví, kdy se bude jednat o osobní, resp. citlivý osobní údaj. Je moţno obecně shrnout, ţe pokud bude ţadatel poţadovat informaci, která vypovídá o konkrétní fyzické osobě, povinný subjekt ji ve většině případů neposkytne. Výjimkou jsou takové informace, jejichţ poskytnutí umoţňuje zvláštní právní předpis (např. zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky), informace, s jejichţ zveřejněním dotčená osoba vyslovila souhlas, nebo takové, které jiţ byly na základě jiných právních předpisů zveřejněny.99 V případě některých skupin osob je pak ochrana osobních údajů v důsledku jejich veřejného působení oslabena, kdyţ u veřejných činitelů právo na informace vystupuje do popředí před právem kaţdého na ochranu osobnosti a soukromí. „Proto nelze odepřít informaci o jménu úředníka, který vykonal určitý úřední úkon, ani odpírat informaci o tom, který úředník vykonává určité úkoly či má určité kompetence.“100 Je však vţdy třeba uváţit, zda se poţadovaná informace vztahuje k veřejné činnosti dané osoby, či zda jiţ zasahuje do jejího soukromí. Rozsudkem Nejvyššího soudu č.j. 3 As 10/2009-77 ze dne 6.1.2010 proto bylo stanoveno, ţe „ţádost o poskytnutí seznamu všech soudců jmenovitého soudu (zde Vrchního soudu v Olomouci), kteří byli ke dni 17. 11. 1989 členy nebo kandidáty Komunistické strany Československa, bez přímého vztahu ke konkrétnímu rozhodování toho kterého soudce, představuje ţádost o sdělení citlivých údajů ve smyslu § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb. , o ochraně osobních údajů, (…..). Obecně je třeba i tady respektovat soukromí fyzických osob, a průlom jeho ochrany můţe přicházet v úvahu jen v jednotlivých konkrétně odůvodněných případech.“ Co se týče individuálních údajů, odkazuje InfŢPZ na zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické sluţbě, který individuální údaje definuje jako údaje týkající se jednotlivé právnické nebo fyzické osoby, získané pro statistické účely podle tohoto zákona. Z této definice pak vyplývá, ţe pojem individuální údaje je pojmem širším neţ jen údaje osobní, kdyţ se vztahuje jak na údaje získané o fyzických, tak i právnických osobách.
99
KUŢÍLEK, O., ŢANTOVSKÝ, M.: cit. dílo, pozn. 4, s. 62 Tamtéţ, s. 63
100
55
Zvýšená ochrana je pak zákonem poskytována tzv. důvěrným statistickým informacím, kterými jsou údaje umoţňující přímou nebo nepřímou identifikaci jednotlivé právnické osoby a osobní údaje. Ohledně těchto informací je zaměstnancům orgánů vykonávajících statistickou sluţbu, stejně jako fyzickým osobám zajišťujícím zpracování statistických zjišťování nebo sběr údajů pro zemědělské soupisy, uloţena povinnost mlčenlivosti, z níţ vyplývá, ţe údaje mohou poskytnout jen za podmínek a v případech stanovených tímto zákonem. V této souvislosti pak ust. § 17 zákona o státní statistické sluţbě obsahuje několik výjimek, v jejichţ případě je ochrana těchto údajů prolomena (např. v případě, kdy osoba, jíţ se tento údaj týká, dala k jeho poskytnutí souhlas). Tato ochrana přitom byla ve znění účinném do 10.3.2004 poskytována zákonem o státní statistické sluţbě právě individuálních údajům. Je tedy zřejmé, ţe pojem individuální údaj by měl být v InfŢPZ nahrazen pojmem důvěrná statistická informace, kdyţ v praxi by povinný subjekt měl ust. § 8 odst. 1 písm. b) ohledně individuálních údajů vykládat jiţ nyní tak, aby ochranu poskytl právě jen důvěrným statistickým údajům. Ochrana osobnosti, jejíţ právní úprava je obsaţena v ust. § 11 a násl. občanského zákoníku, je pak vedle jiţ shora uvedených chráněných oblastí určitou zbytkovou kategorií, kdyţ zahrnuje ochranu osobnosti, zejména ţivota a zdraví, občanské cti, lidské důstojnosti a soukromí kaţdé fyzické osoby, jakoţ i jejího jména a projevů osobní povahy. Ve vztahu k právu na informace je totiţ zřejmé, ţe ochrana shora uvedených hodnot bude jiţ kryta ochranou osobních údajů, kdyţ „zejména informace o soukromí, jménu a osobních projevech fyzické osoby jsou chráněny nejen v důsledku ochrany osobnosti, ale také jako osobní, nebo dokonce citlivé údaje.“101 V souvislosti se shora uvedenými důvody odepření zpřístupnění informace je potřeba zmínit ust. § 8 ost. 9 InfŢPZ, které obsahuje výjimku ve prospěch zpřístupnění informace, kdyţ stanoví, ţe ochrana osobních údajů, individuálních údajů či ochrana osobnosti nemohou být pouţity jako důvod pro odepření zpřístupnění informace o emisích vypouštěných či vyzařovaných do ţivotního prostředí. Podle ust. § 8 odst. 5 InfŢPZ pak není porušením práva na ochranu osobnosti ani poskytnutí „informace o původci činnosti znečišťující nebo jinak ohroţující nebo 101
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 271
56
poškozující ţivotní prostředí obsaţené v pravomocném rozhodnutí o trestném činu, přestupku nebo jiném správním deliktu.“ Přitom je však třeba podotknout, ţe ačkoliv zde zákon výslovně zmiňuje pouze ochranu osobnosti, bude tato zákonná výjimka dopadat i na ochranu osobních údajů původců činností. „Pouţitý pojem „ochrana osobnosti“ je nezbytné v kontextu právní úpravy vztáhnout i na osobní údaje. Jde totiţ o zrcadlový projev části ochrany osobnosti ve veřejnoprávních předpisech.“102 Zároveň je ovšem třeba si uvědomit, ţe na základě tohoto ustanovení není moţno poskytnout jakékoliv údaje o původci činnosti, ale právě jen ty, které se váţí k rozhodnutí o environmentálním trestném činu či přestupku. Zpřístupnění tedy bude podléhat zejména výroková část rozhodnutí, tedy především vymezení činnosti, kterou původce ohroţoval, poškozoval nebo znečišťoval ţivotní prostředí a to, jaká sankce byla původci uloţena. Co se týče údajů o samotném původci, je dle názoru autorky zřejmé, ţe povinný subjekt můţe na základě této výjimky poskytnout i informace vedoucí k identifikaci původce. Zajímavé pak je i to, ţe zpřístupnění v tomto případě podléhají informace obsaţené v pravomocných rozhodnutích. A contrario lze tedy dovodit, ţe informovat o obsahu nepravomocných rozsudků na základě tohoto ustanovení je vyloučeno. V této souvislosti je pak třeba zmínit ust. § 11 odst. 4 písm. b) InfZ, který s účinností do 28.4.2010 stanovil, ţe „povinné subjekty dále neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků.“ Toto ustanovení totiţ bylo napadeno ústavní stíţností, na jejímţ základě se stěţovatel domáhal právě vypuštění slova „pravomocných“, kdyţ namítal, ţe „rozsudky jako výsledky rozhodovací činnosti soudů jsou – aţ na zákonem úzce stanovené výjimky – veřejné. (…..) Samotná otázka právní moci rozsudku není podle názoru stěţovatele kritériem, které by bylo schopno naplnit materiální podmínky omezení práva na informace podle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.“103 Je totiţ zřejmé, ţe pokud je v rámci soudního řízení uplatňována zásada veřejnosti, nemůţe v tomto případě právo na informace kolidovat se zájmem na ochraně jiných právem chráněných hodnot, jako je např. právo na ochranu osobnosti či soukromí, kdyţ rozsudek je vţdy vyhlašován veřejně. Navíc platí, ţe ani
102
Tamtéţ, s. 286 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 30. 3. 2010, č.j. Pl. ÚS 2/10 , vyhlášen pod č. 123/2010 Sb., http://nalus.usoud.cz 103
57
pravomocné rozhodnutí nemusí být rozhodnutím konečným, protoţe můţe být zvráceno na základě vyuţití mimořádného opravného prostředku. Pokud by pak chráněným zájmem měla být nezávislost či nestrannost soudní moci, je třeba na podkladě shora citovaného nálezu Ústavního soudu ČR konstatovat, ţe poskytnutí informací obsaţených v nepravomocném rozhodnutí nemůţe tuto zasáhnout, kdyţ dle názoru Ústavního soudu „…veřejná diskuse o věci řešené nepravomocným rozsudkem můţe naopak přispět k nezávislému a nestrannému rozhodování, neboť někdy můţe odhalit existenci nepřípustných vlivů na soudcovské rozhodování. To je právě jedním ze smyslů základního práva na informace jako derivátu svobody projevu.“104 Je ovšem zřejmé, ţe právo na informace v těchto případech bude kolidovat s jinými základními právy. Napadené ustanovení zákona však tuto kolizi řešilo v případě nepravomocných rozsudků výlučně v neprospěch práva na informace, coţ se s vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem jeví jako nepřiměřený zásah. Je tedy třeba ztotoţnit se závěry Ústavního soudu ČR o protiústavnosti napadené normy, a to zejména z toho důvodu, ţe se nemůţe jednat o „opatření v demokratické společnosti nezbytné“ ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. S ohledem na tyto závěry je pak více neţ zaráţející, ţe shora citovaný nález Ústavního soudu, ač se vázal k posouzení ústavnosti ustanovení obsaţeného v InfZ, nebyl zákonodárcem reflektován ve vztahu k InfŢPZ. Omezení práva na informace je dále stanoveno ust. § 8 odst. 1 písm. c) InfŢPZ ve prospěch ochrany duševního vlastnictví, kterým se rozumí zejména ochrana autorských děl a průmyslového vlastnictví. Obecně lze shrnout, ţe omezení práva na informace se v tomto případě bude týkat situací, kdy právo na informace koliduje s právem k nehmotným statkům, jakými jsou literární, jiná umělecká, či vědecká díla a nehmotné výsledky tvůrčí činnosti (vynálezy, uţitné vzory, průmyslové vzory,…) a ochranná označení. V praxi pak je třeba, aby povinný subjekt opět posoudil, zda poţadovaná informace nespadá pod některou z výjimek stanovených zvláštním právním předpisem, tj. zejména zákonem č. 121/2000 Sb., o právu autorském, či zákonem 221/2006 Sb., o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví. 104
Tamtéţ
58
Poslední a zároveň poměrně často diskutovanou oblastí obligatorní ochrany je ochrana obchodního tajemství. To je blíţe definováno v ust. § 17 obchodního zákoníku, a to jako „veškeré skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, které mají skutečnou nebo alespoň potencionální materiální či nemateriální hodnotu, nejsou v příslušných obchodních kruzích běţně dostupné, mají být podle vůle podnikatele utajeny a podnikatel odpovídajícím způsobem jejich utajení zajišťuje.“ Jedná se přitom o znaky, které musí být jednak dány kumulativně a jednak musí objektivně existovat. Proto platí, ţe „obchodní tajemství nemůţe být zaloţeno dohodou účastníků smluvního vztahu (např. jejich prohlášením, ţe budou obsah smlouvy chránit), pokud nejsou zároveň naplněna zákonná kritéria obchodního tajemství.“105 V souvislosti s postupem povinného subjektu při posuzování toho, zda konkrétní informace spadá do reţimu obchodního tajemství, je třeba konstatovat, ţe oba posledně jmenované charakteristické rysy, tedy projev vůle podnikatele informaci utajit a zajišťování tohoto utajení ze strany podnikatele, musí být dány jiţ v době, kdy začne povinný subjekt ţádost posuzovat. „Úřad tedy nesmí na podanou ţádost o informaci, která směřuje k obchodní smlouvě, reagovat tak, ţe začne komunikovat s druhou stranou smlouvy a dotazovat se, v zásadě však vybízet, zda obchodník nechce zpětně označit nějakou pasáţ smlouvy (anebo dokonce celou smlouvu, coţ je pojmově vlastně nemyslitelné) za obchodní tajemství.“106 Zároveň je povinný subjekt opět postaven před otázku hodnocení toho, který z právem chráněny zájmů v konkrétním případě převáţí, kdyţ „na jedné straně pomyslných vah stojí zájem veřejnosti na kontrole veřejné správy a na straně druhé zájem soukromoprávních subjektů na uchování jejich obchodního tajemství.“107 Zejména je přitom povinen vycházet z výjimky upravené v ust. § 8 odst. 4 InfŢPZ, podle kterého musí být některé informace poskytnuty i v případech, kdy jsou naplněny všechny znaky obchodního tajemství dle ust. § 17 obchodního zákoníku. I v těchto případech však nesmí dojít k prolomení ochrany podle jiných zákonem stanovených důvodů, kdyţ uvedené výjimky se týkají právě jen odepření informace z důvodu ochrany obchodního tajemství. V této souvislosti je pak dále třeba zmínit i ust. § 8 odst. 105
MATES, P.: Svobodný přístup k informacím, In. Právní rádce 6/2008, s. 36 KUŢÍLEK, O., ŢANTOVSKÝ, M.: cit. dílo, pozn. 4, s. 100 107 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10.10.2003, č.j. 5 A 119/2001 - 38, www.nssoud.cz 106
59
9 InfŢPZ, podle nějţ obchodní tajemství nelze jako důvod pro odepření zpřístupnění informace o emisích vypouštěných nebo vyzařovaných do ţivotního prostředí pouţít. S ohledem na shora uvedené tedy lze uzavřít, ţe rozhodnutí o odepření zpřístupnění informací z důvodu ochrany obchodního tajemství musí být především řádně odůvodněno, a to ve vztahu ke všem pojmovým znakům obchodního tajemství ve smyslu ust. § 17 obchodního zákoníku. Z konstantí judikatury Nejvyššího správního soudu totiţ jednoznačně vyplývá, ţe pokud povinný subjekt o některém z těchto znaků v odůvodnění svého rozhodnutí nepojedná, je zřejmé, ţe se bude jednat o nepřezkoumatelné rozhodnutí pro nedostatek důvodů.108
5.3.2 Fakultativní důvody omezení práva na informace Co se pak týče fakultativních důvodů pro omezení práva na informace, které jsou upraveny v ust. § 8 odst. 2 a odst. 3 InfŢPZ, jedná se vesměs o stejné důvody, které obsahuje i InfZ. Výjimku tvoří ust. § 8 odst. 2 písm. b), které stanoví, ţe poskytnutí informace můţe být povinným subjektem odepřeno v případě, ţe „by zpřístupnění této informace mohlo mít nepříznivý vliv na ochranu ţivotního prostředí v místech, kterých se informace týká.“ Je přitom zřejmé, ţe tento nepříznivý vliv musí být lokalizován, kdyţ poţadovaná informace se musí k tomuto konkrétnímu místu vztahovat. Nelze tedy zpřístupnění informace odepřít z důvodu obecné místně nespecifikované obavy z nepříznivého vlivu na ţivotní prostředí. Povinný subjekt by tedy v těchto případech měl ve svém zamítavém rozhodnutí vylíčit okolnosti, na jejichţ základě je obava z nepříznivého vlivu ve vztahu ke konkrétní informaci a konkrétnímu místu odůvodněna. Na prvním místě mezi fakultativními důvody pro odepření poskytnutí informace však InfŢPZ uvádí nedostatek předchozího písemného souhlasu k poskytování informací ze strany osoby, která tyto informace dobrovolně předala povinnému subjektu. Je tedy zřejmé, ţe moţnost odmítnutí ţádosti je zde vázána na dvě podmínky, které musí být v konkrétním případě dány kumulativně, a to na skutečnost, ţe osoba poskytla informace nad rámec povinností, které ji ukládá zákon, a zároveň nedala
108
Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 27/2007-87, ze dne 23. října 2007, www. nssoud.cz
60
předchozí písemný souhlas k zpřístupnění takové informace veřejnosti. InfŢPZ je však na tomto místě přísnější neţ InfZ, který v ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) vyţaduje jen souhlas „prostý“, kdyţ o jeho obligatorní písemné formě nehovoří. Stejně tak i Směrnice o InfŢP uvádí, ţe ţádost můţe být odmítnuta, pokud „by zveřejnění informace mělo nepříznivý vliv na zájmy nebo ochranu jakékoli osoby, která poskytla poţadované informace dobrovolně, aniţ byla nebo mohla být k tomu právně vázána, pokud tato osoba nedala souhlas ke zveřejnění dotčených informací.“109 Dle názoru autorky je však zřejmé, ţe i přesto, ţe Směrnice o InfŢP ani InfZ výslovně nevyţadují předchozí souhlas, není ani v této situaci moţné, aby povinný subjekt vyzýval dotčenou osobu k poskytnutí souhlasu aţ poté, co ţádost obdrţel. Takovou povinnost totiţ zákon povinnému subjektu nikde neukládá a s ohledem na obecnou zásadu právního státu, v němţ úřad smí konat jen to, co je mu zákonem uloţeno, je třeba tento postup vyloučit a přiklonit se k tomu, ţe se musí vţdy jednat o souhlas předchozí. Dále můţe být povinným subjektem zpřístupnění informace odepřeno v případech, kdy ţádost směřuje k poskytnutí informací opatřovaných v rámci přípravného řízení v trestních věcech, či neukončených řízení a nepravomocných rozhodnutích o přestupcích a jiných správních deliktech. V tomto případě pak povinný subjekt bude nucen přihlédnout zejména k obsahu norem, které zpřístupňování informací v rámci těchto řízení upravují, tj. zejména k zákonu č. 141/1961 Sb., trestní řád.110 Stejně jako v předchozím případě však zákon neobsahuje ţádné vodítko, podle nějţ by povinný subjekt měl posuzovat, zda informaci poskytnout, či nikoliv. Opět tedy bude nutno při výkladu tohoto ustanovení vycházet ze Směrnice o InfŢP a jako kritérium pro poskytnutí ţádosti pouţít otázku, zda můţe mít poskytnutí informace nepříznivý vliv „na průběh spravedlnosti, schopnost kterékoli osoby domoci se spravedlivého soudního řízení a schopnost orgánu veřejné správy provádět vyšetřování trestní nebo disciplinární povahy.“111 Podle ust. § 8 odst. 3 je dále moţno rozhodnout o odmítnutí ţádosti v případě, kdy se ţádost týká nezpracovaných nebo nevyhodnocených údajů. „Nevhodná formulace
109
Čl. 4 odst. 4 písm. g Směrnice o InfŢP Zejména se jedná o ustanovení vymezující trestní řízení (ust. § 12 odst. 10), ustanovení upravující poskytování informací v rámci trestního řízení (ust. § 8 a) a nahlíţení do spisu (ust. §65). 111 Čl. 4 odst. 2 písm. c Směrnice o InfŢP 110
61
zákona svádí k výkladu, podle nějţ je na uváţení správního orgánu, zda poskytne nezpracované a nevyhodnocené informace, zejména data v „surovém“ stavu.“112 Tento výklad by ovšem nebyl v souladu se Směrnicí o InfŢP, která váţe moţnost odepření zpřístupnění informace na to, ţe data jsou rozpracovaná či ve fázi dokončování. Pokud tedy chtěl zákonodárce správně implementovat předmětné ustanovení směrnice, je zřejmé, ţe jeho záměrem bylo vyloučit poskytnutí informace, která není kompletní, tedy aby ţadateli nebyla poskytnuta data se sníţenou vypovídací hodnotou. V tomto smyslu je tak nutno toto ustanovení InfŢPZ také vykládat. V souladu se směrnicí o InfŢP pak InfŢPZ ukládá povinnému subjektu, aby v případech odepření zpřístupnění informace z tohoto důvodu ţadateli sdělil odhad doby, kdy bude informace k dispozici, nebo v případě, ţe ji nezpracovává sám, informoval ţadatele o identifikačních údajích této jiné osoby. Co se týče důvodu odepření poskytnutí informace pro zjevnou provokativnost, či obstrukční charakter ţádosti, je třeba zdůraznit, ţe tyto pojmy nejsou InfŢPZ nikde specifikovány a podléhají tedy opět správnímu uváţení povinného subjektu. Je ovšem moţno dovodit, ţe se bude jednat o případy, kdy chování ţadatele nasvědčuje tomu, ţe jeho záměrem není získání dané informace. Proto bude povinný subjekt v případě odepření zpřístupnění informace z tohoto zákonného důvodu nucen své rozhodnutí odůvodnit právě s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu, v nichţ spatřuje obstrukčnost či provokativnost chování ţadatele ve vztahu k jím podané ţádosti.113 V ust. § 8 odst. 3 písm. c) InfŢPZ dále umoţňuje odepřít zpřístupnění informace takovému ţadateli, který poţadovanou informací jiţ zjevně disponuje. Prokázat, ţe tomu tak skutečně je, pak musí povinný subjekt opět v odůvodnění svého rozhodnutí, které v takových případech nutně musí obsahovat informaci o tom, z jakého důvodu se povinný subjekt domnívá, ţe ţadatel jiţ informaci prokazatelně má ve svém drţení. Nejčastěji se proto bude jednat o případy, kdy informace byla ţadateli povinným subjektem v minulosti jiţ poskytnuta. I tehdy je však třeba tento důvod odepření zpřístupnění informace vykládat značně restriktivně, kdyţ ţadatel, který s časovým 112
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 279 KUŢVART, P., PAZDERKA, S.: Právo na informace o ţivotním prostředí, 2. vydání, Brno, Ekologický právní servis, 2000, s. 85 113
62
odstupem ţádá o poskytnutí téţe informace, můţe tímto způsobem sledovat pouze zájem na zjištění toho, zda nedošlo ke změně ve vztahu k původně poskytnuté informaci, příp. na ověření dat, kterými jiţ disponuje.114
5.4 Rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace V případě, kdy povinný subjekt dospěl k názoru, ţe je dán některý ze zákonem předvídaných důvodů pro odepření zpřístupnění informace, je povinen o této skutečnosti vydat dle ust. § 9 InfŢPZ rozhodnutí, a to ve lhůtě stanovené pro vyřízení ţádosti. S ohledem na tu skutečnost, ţe povinný subjekt nemusí být vţdy správním orgánem oprávněným k vydání rozhodnutí, kdyţ se můţe jednat o tzv. pověřenou osobu, uloţil InfŢPZ povinnost vydat rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace povinnému subjektu, který pověřenou osobu zaloţil, zřídil, řídí nebo pověřil, příp. s níţ má uzavřenou dohodu podle ust. § 2 písm. b) bodu 3 InfŢPZ. Je ovšem otázkou, zda je tento nadřízený orgán povinen sdílet názor pověřené osoby ohledně nutnosti zpřístupnění informace odepřít. V případě, kdy nadřízený orgán názor povinné osoby nesdílí, je dle názoru autorky třeba rozlišit dvě základní situace. Pokud povinný subjekt poţadovanou informací disponuje, je oprávněn, resp. povinen pokud má za to, ţe není dán důvod pro odepření zpřístupnění informace, tuto informaci poskytnout. Problém ovšem nastává v situaci, kdy nadřízený orgán tuto informaci nemá. Vzniká totiţ otázka, jak bude nadřízený orgán postupovat, tj. zda je v konkrétním případě oprávněn podřízené osobě nařídit zpřístupnění informace nebo zda musí ve svém rozhodnutí vůli podřízené osoby potvrdit s tím, ţe nápravu bude moci zjednat v případě podání opravného prostředku prostřednictvím autoremedury. Vzhledem ke vztahu nadřízenosti a podřízenosti, v jehoţ rámci jsou nadřízenému orgánu dány moţnosti uplatnit svoji vůli vůči podřízenému subjektu, je moţno mít důvodně za to, ţe informace v těchto případech poskytnuta bude. Zvláštním případem je pak situace, kdy pověřená osoba ţádost, ohledně níţ má být negativní rozhodnutí vydáno, nadřízenému orgánu nepostoupí a sama rozhodne. Tento přípis pak není moţno povaţovat za individuální správní rozhodnutí, kdyţ nebylo vydáno k tomu oprávněnou osobou, a
114
Tamtéţ, s. 85, Dále viz. téţ: KORBEL, F., cit. dílo, pozn. 5, s. 281
63
nelze neţ povaţovat jej za paakt a vycházet dále z toho, ţe v zákonem stanovené lhůtě ţádné rozhodnutí vydáno nebylo. V této souvislosti je pak dále třeba zmínit i některé obsahové náleţitosti, které by rozhodnutí správního orgánu o odepření zpřístupnění informace mělo splňovat. Především je třeba zdůraznit, ţe kaţdé takové rozhodnutí by mělo být dostatečně určité, kdyţ z něj musí být zřejmé, kdo rozhodnutí vydal, komu je adresováno a jaká je vůle orgánu, který jej vydal. Zároveň je třeba, aby rozhodnutí bylo řádně odůvodněno tak, aby ţadatel měl moţnost se proti němu účinně bránit. V opačném případě by se řízení zbytečně prodluţovalo, kdyţ odvolací správní orgán by byl nucen rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušit. Aby k tomu nedošlo, je třeba, aby z odůvodnění byly zřejmé jak skutkové, tak i právní předpoklady a úvahy, z nichţ správní orgán při hodnocení skutkového stavu a jeho subsumpci pod konkrétní ustanovení zákona vycházel. Rozhodnutí zároveň vţdy musí být vydáno v zákonem stanovené lhůtě, tedy ve lhůtě 30, resp. 60 dnů, pokud byla lhůta pro poskytnutí informace postupem podle ust. § 7 odst. 1 InfŢPZ prodlouţena. Důsledkem marného uplynutí lhůty pak je fikce negativního rozhodnutí povinného subjektu, která nastane jak v případě úplné nečinnosti správního orgánu, který měl rozhodnutí vydat, tak i v případě, kdy toto rozhodnutí sice vydáno bylo, avšak nikoliv ve lhůtě pro vyřízení ţádosti. Proti fiktivnímu rozhodnutí je pak ţadatel oprávněn vyuţít stejných opravných prostředků jako proti včasně vydanému rozhodnutí správního orgánu o odepření zpřístupnění informace. Dále je třeba poznamenat, ţe rozhodnutí musí být povinným subjektem vydáno, jak v případě úplného odepření zpřístupnění poţadovaných informací, tak i v případě, kdy povinný subjekt dospěje k názoru, ţe důvod pro odepření zpřístupnění je dán pouze ve vztahu k části poţadovaných informací. V takovém případě je tedy v souladu s ust. § 8 odst. 6 InfŢPZ povinný subjekt nucen informaci zpřístupnit, avšak po vyloučení těch skutečností, ohledně nichţ se domnívá, ţe naplňují některý ze zákonem předvídaných důvodů pro odepření zpřístupnění informace ve smyslu ust. § 8 odst. 1 a 2 InfŢPZ. Ohledně informací, které neposkytl, pak vydá povinný subjekt dle ust. § 9 odst. 1 InfŢPZ rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace, které musí opět splňovat všechny shora uvedené náleţitosti s tím, ţe v odůvodnění tohoto rozhodnutí by měly být
64
uvedeny skutečnosti, které vedly povinný subjekt k poskytnutí pouze některých informací, přičemţ povinný subjekt by měl ţadatele zároveň informovat o tom, v čem provedený zásah vedoucí k poskytnutí pouze některých informací spočíval. Zásah, směřující k oddělení informací, které nebudou poskytnuty, lze totiţ provést např. i jejich dočasným vyjmutím ze spisu, či vymazáním, pokud jsou informace poskytovány v elektronické podobě. Je tedy třeba, aby bylo ţadateli jasně sděleno, ţe mu nebyly poskytnuty všechny informace, o které ţádal, kdyţ z provedeného zásahu nemusí být zřejmé, ţe byl vůbec proveden. Pro případ, kdy by povinný subjekt zásah provedl, ale ţadatele o něm neinformoval, příp. zásah neodůvodnil, začlenil zákonodárce do InfŢPZ ust. § 9 odst. 4, podle kterého nastává fikce negativního rozhodnutí i v případě, kdy ţadatel nesouhlasí s vyloučením těch skutečností, které zakládají důvod pro odepření zpřístupnění informace dle ust. § 8 odst. 1 a 2 InfŢPZ.
65
6 Praktické problémy – problematická ustanovení zákona č. 123/1998 Sb. Účelem této kapitoly je upozornit na několik problematických ustanovení InfŢPZ, za něţ autorka vedle důvodů pro odepření zpřístupnění informace, které byly podrobněji rozebrány v předcházející kapitole, povaţuje především dva okruhy otázek. První z nich je fikce vydání rozhodnutí ve smyslu ust. § 9 odst. 3 InfŢPZ, která nastává v případě, kdy povinný subjekt v zákonem stanovené lhůtě nevydal rozhodnutí o odepření zpřístupnění poţadovaných informací, ani tyto informace ţadateli neposkytl. Tato konstrukce, původně obsaţená téţ v InfZ, vzbuzovala uţ od počátku účinnosti InfŢPZ určité rozpaky spojené především se situací, kdy se ţadatel rozhodne vyuţít opravných prostředků. Otázkou, kterou bude třeba v této kapitole posoudit proto je, zda tento právní institut splňuje svůj účel, resp. jaké právní instituty by jej případně byly sto nahradit. Dále bude pozornost věnována otázce přístupu k právní ochraně, tedy moţnostem ochrany zájmů ţadatele podle soudního řádu správního, kdyţ v této souvislosti budou řešeny i otázky týkající se opravných prostředků podle správního řádu.
6.1 Fikce negativního rozhodnutí Za účelem zamezení nečinnosti povinného subjektu, byla zákonodárcem v ust. § 9 odst. 3 InfŢPZ konstruována tzv. fikce negativního správního rozhodnutí, podle níţ platí, ţe v případě, kdy povinný subjekt v zákonem stanovené lhůtě informaci nezpřístupní, či nevydá rozhodnutí o jejím odepření, má se za to, ţe bylo negativní rozhodnutí vydáno. Samotná podstata právní fikce tedy spočívá v tom, ţe při splnění zákonem stanovených předpokladů je fingována určitá právní skutečnost (v tomto případě správní rozhodnutí), jeţ ve skutečnosti neexistuje, ale vyvolává stejné právní následky, jako by existovala.115 S tím je ovšem v praxi spojena řada závaţných problémů, kdyţ ve skutečnosti neexistující, ale zákonem konstruované správní rozhodnutí samozřejmě 115
SVOBODA, P.: Fikce správního aktu, devoluce a podobné právní instituty – recept proti průtahům ve správním řízení?, In: Správní právo, č. 5, 1999, s. 279
66
nesplňuje obsahové ani formální náleţitosti správního aktu, a je tedy z tohoto hlediska nepřezkoumatelné. Je tedy otázkou, jakým způsobem se proti tomuto fiktivnímu rozhodnutí bránit, kdyţ ţadateli s ohledem na shora uvedené není zřejmé, z jakých důvodů mu informace nebyla poskytnuta. Před účinností InfŢPZ se nauka i judikatura116 shodovala na tom, ţe „nelze „rozhodnutí“, které bylo fingováno uplatněním fikce, napadnout opravným prostředkem v rámci správního řízení, ani ţalobou, popř. opravným prostředkem v rámci správního soudnictví, neboť tyto procesní prostředky je moţno uplatnit pouze proti skutečně vydaným správním rozhodnutím.“117 To je ovšem moţno odůvodněně vztahovat pouze na fikci pozitivního rozhodnutí, kdy je jistě v zájmu právní jistoty účastníků, aby nebylo jiţ dále moţno se proti tomuto rozhodnutí bránit, kdyţ zde zpravidla ani nebude ţádný účastník řízení, který by měl na takovém postupu zájem. V praxi se totiţ bude jednat nejčastěji o situace, kdy je dán předpoklad, ţe pokud správní orgán v zákonem stanovené lhůtě určitou činnost nezakáţe, platí, ţe s ní souhlasí a dává tedy ţadateli svolení k jejímu výkonu. Opak však platí ohledně fikce negativního rozhodnutí, kdy je naopak ţadateli odepřeno určité právo, aniţ by byl ţadatel informován o důvodech, které k tomu vedly. Je tedy zřejmé, ţe přezkoumání fingovaného rozhodnutí v odvolacím řízení mu nelze v právním státě odpírat. V souladu s touto tezí pak InfŢPZ ve vztahu k ust. § 9 odst. 3 výslovně odkazuje na správní řád a dává tedy ţadateli stejně jako v případě „skutečného“ zamítavého rozhodnutí moţnost bránit se proti fiktivnímu rozhodnutí prostřednictvím opravných prostředků, které jsou zde upraveny. V tomto smyslu také Městský soud v Praze v usnesení ze dne 27.9.2000, č.j. 28 Ca 370/99-26 judikoval, ţe „vzhledem k tomu, ţe v § 9 odst. 3 zákona č. 123/1998 Sb., je konstruováno negativní rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro případy, kdy orgán ve stanovené lhůtě neposkytl informaci či nevydal rozhodnutí, nelze neţ dovodit právo ţalobce se proti odepření informací odvolat.“118 Existence fiktivního rozhodnutí pak má bezesporu vliv i na běh lhůt pro podání řádného opravného prostředku proti tomuto rozhodnutí ve smyslu ust. § § 83 a 84 116
Rozsudek Vrchního soudu v Praze č.j. 6 A 180-93 ze dne 26.5.1995, Dostupný na WWW: beckonline.cz 117 SVOBODA, P.: Fikce správního aktu, devoluce a podobné právní instituty – recept proti průtahům ve správním řízení?, In: Správní právo, č. 5, 1999, s. 285 118 Dostupný na WWW: http://www.beck-on-line.cz
67
správního řádu. Fiktivní rozhodnutí totiţ samozřejmě neobsahuje ani poučení o moţnosti podání odvolání (resp. rozkladu) a je tedy zřejmé, ţe lhůta pro podání odvolání (resp. rozkladu) bude v důsledku této skutečnosti prodlouţena. Není ovšem zcela zřejmé na jakou maximální dobu, kdyţ správní řád v ust. § 83 odst. 2 uvádí, ţe odvolání lze podat nepozději do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Vzhledem k tomu, ţe v případě fiktivního rozhodnutí není zcela zřejmé, kdy k oznámení rozhodnutí došlo, bude zřejmě třeba vycházet i z ust. § 84 správního řádu, podle kterého můţe osoba, která byla účastníkem řízení a rozhodnutí jí nebylo oznámeno, „podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jeţ byla předmětem rozhodnutí, dozvěděla.“ S ohledem na obdobnou právní úpravu, která byla aţ do novelizace InfZ obsaţena v ust. § 15 odst. 4 tohoto zákona, však je třeba dovodit, ţe dnem doručení fiktivního rozhodnutí je den následující po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí.119 Z tohoto hlediska nelze neţ uzavřít, ţe lhůta pro podání řádného opravného prostředku začne běţet právě od tohoto okamţiku, přičemţ s ohledem na shora uvedené bude činit 90 dnů. V této souvislosti je pak třeba poukázat také na běh lhůt v rámci řízení o poskytnutí informace, a to ve vztahu k otázce, kdy je povinnost správního orgánu vydat ve stanovené lhůtě rozhodnutí splněna. Tato problematika byla ještě před účinností nového správního řádu judikaturou řešena ve prospěch ţadatele, kdyţ Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 14.12.2004 č.j. 5 A 16/2002-43 v souvislosti s tehdy platnou právní úpravou obsaţenou v InfZ uzavřel, ţe „rozhodnutí je ve smyslu § 15odst. 4 věta první zákona o informacích vydáno, jestliţe je v uvedené lhůtě doručeno ţadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se ţadatel mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci rozhodnutí a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní ţaloby proti takovému fiktivnímu rozhodnutí.“ Tento právní názor Nejvyššího správního soudu však v důsledku přijetí nového správního řádu musel nutně doznat změny, kdyţ v ust. § 71 odst. 2 správní řád obsahuje definici pojmu „vydání rozhodnutí“, které je se shora uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu v rozporu. I s přihlédnutím k této 119
Viz. téţ usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21.5.2003, čj. 7A 130/2001-39, www.nssoud.cz
68
skutečnosti pak vydal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení ze dne 28.4.2009 č.j. 4 As 55/2007-84, v němţ dospěl naopak k názoru, ţe „povinný subjekt poskytl včas poţadované informace podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006, nebo vydal rozhodnutí, kterým ţádosti nevyhověl podle § 15 odst. 1 citovaného zákona, pokud příslušné písemnosti určené ţadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení. Byly-li následně poţadované informace či rozhodnutí ţadateli doručeny aţ po uplynutí této lhůty, nenastala v důsledku toho právní fikce negativního rozhodnutí podle § 15 odst. 4 zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.“ S tímto závěrem Nejvyššího správního soudu je třeba se ztotoţnit i ve vztahu k běhu lhůt dle InfŢPZ, který navíc v ust. § 14 výslovně stanoví, ţe na ust. § 9 odst. 1, 3 a 4 tohoto zákona se pouţije správní řád. Při výkladu pojmu „vydání rozhodnutí“ je tedy třeba vycházet z ust. § 71 odst. 2 správního řádu, podle kterého se vydáním rozhodnutí rozumí „předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám.“ Tímto výkladem bylo zároveň zabráněno řadě praktických problémů, k nimţ mohlo v praxi při interpretaci vydání rozhodnutí jako okamţiku jeho doručení dojít. Zejména se jedná o situaci, kdy by povinný subjekt sice své zamítavé rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě odeslal, avšak nepodařilo by se jej doručit, např. proto, ţe by si jej ţadatel včas nevyzvedl u poštovního doručovatele. V takovém případě by totiţ na jedné straně nebylo rozhodnutí vydáno v zákonem stanovené lhůtě a nastoupila by fikce negativního rozhodnutí, a na druhé straně by zde bylo skutečné zamítavé rozhodnutí správního orgánu, které se však nedostalo do dispozice ţadatele. V důsledku doručení skutečného zamítavého rozhodnutí správního orgánu při současné existenci negativního fiktivního rozhodnutí pak by pak byl ţadatel postaven před otázku, proti kterému z těchto dvou rozhodnutí se má dále bránit. Tato situace přitom zároveň jednoznačně odporuje zásadě ne bis in idem, kdyţ je zřejmé, ţe by zde byla dána dvě rozhodnutí v téţe věci. Platí totiţ, ţe „na (jiţ nastalé) právní následky nemá ţádný vliv případné pozdější oznámení skutečného správního aktu, byť by takový správní akt zakládal právní následky odlišné.“ 120
120
SVOBODA, P.: Fikce správního aktu, devoluce a podobné právní instituty – recept proti průtahům ve správním řízení?, In: Správní právo, č. 5, 1999, s. 279
69
Pokud pak ţadatel vyuţil svého práva na odvolání pouze ve vztahu ke skutečnému rozhodnutí, které mu bylo po vzniku fikce negativního rozhodnutí doručeno, zatímco fiktivní rozhodnutí nabylo právní moci, musí v odvolacím řízení nutně dojít k zastavení řízení za současného zrušení napadeného rozhodnutí, a to z důvodu existence věci rozhodnuté.121 Zůstane zde ovšem pravomocné fiktivní rozhodnutí, které jiţ nemůţe být řádným opravným prostředkem napadeno. Zároveň není moţná ani obrana prostřednictvím správní ţaloby podle ust. § 65 a násl. s.ř.s., kdyţ ţadatelem nebyly vyčerpány všechny opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Dále je proto moţno uvaţovat pouze o mimořádném opravném prostředku podle správního řádu, kterým je obnova řízení. Vzhledem tomu, ţe obnova řízení je určena toliko k nápravě skutkových vad pravomocných rozhodnutí, kdyţ jejím předpokladem podle ust. § 100 odst. 1 správního řádu je mimo zachování lhůty i naplnění některého ze zákonem definovaných důvodů obnovy, nebude moţno v případě fiktivního rozhodnutí o obnovu řízení poţádat. Jedinou moţností, jak pravomocné fiktivní rozhodnutí zvrátit, tedy bude institut přezkumného řízení, které umoţňuje zasáhnout do jiţ pravomocného rozhodnutí a případně vést k jeho změně nebo zrušení s cílem napravit jeho nezákonnost. Vzhledem k tomu, ţe se nejedná o mimořádný opravný prostředek, ale o „dozorčí nástroj v rukou správních orgánů, uplatňovaný z moci úřední podle instanční hierarchie“122, můţe ţadatel pouze upozornit na nezákonnost rozhodnutí. Obdobná situace nastane i v případě, kdy bude ţadatelem napadeno „skutečné“ rozhodnutí v okamţiku, kdy fiktivní rozhodnutí ještě nenabylo právní moci. Nadřízený správní orgán by totiţ měl fiktivní rozhodnutí vzhledem k jeho nepřezkoumatelnosti z úřední povinnosti zrušit a dále se věnovat pouze „skutečnému“ rozhodnutí. Je proto třeba uzavřít, ţe v obou shora uvedených případech by měl odvolací správní orgán postupovat tak, aby zabránil současné existenci dvou rozhodnutí v téţe věci. Přitom je třeba vyjít ze zjevné nezákonnosti fiktivního rozhodnutí, která vyplývá jiţ z toho, ţe toto rozhodnutí postrádá řádné odůvodnění a nelze tedy neţ mít za to, ţe informace nebyla odepřena ze zákonného důvodu. V souladu s touto premisou je pak třeba postupovat i v případě, kdy bude odvoláním napadeno pouze fiktivní rozhodnutí, aniţ by bylo současně vyhotoveno 121
KOŠIČIAROVÁ, S.: K niektorým procesným aspektom aplikácie zákona o slobodnom prístupe k informáciam., In.: Justičná revue, 56, 2004, č.12, s. 1335 122 HENDRICH, D. a kol.: cit. dílo, pozn. 117, s. 417
70
rozhodnutí skutečné. I zde by měl odvolací správní orgán postupovat tak, ţe fiktivní rozhodnutí zruší a věc vrátí orgánu prvního stupně k novému projednání, kdyţ je zřejmé, ţe vhledem k tomu, ţe odvolací orgán zpravidla nebude poţadovanou informací disponovat a nebude tedy vhodné, aby rozhodnutí změnil. Výklad pojmu „vydání rozhodnutí“ ve smyslu ust. § 71 správního řádu je přitom v souladu i se samotným účelem fikce negativního správního rozhodnutí, které má především chránit ţadatele před nečinností a přimět správní orgán k vydání rozhodnutí ve stanovené lhůtě. Předpokladem této konstrukce je Listinou garantované právo na „včasné informace“. Je ovšem třeba poznamenat, ţe InfŢPZ byl přijímán v době, kdy právní řád neobsahoval moţnosti účinné obrany proti nečinnosti správního orgánu, a je tedy třeba poloţit si de lege ferenda otázku, zda by účel, který má fikce negativního rozhodnutí v praxi naplňovat, v současné době nenaplnil jiný právní institut lépe. Je totiţ zřejmé, ţe fikce negativního rozhodnutí klade zvýšené nároky především na samotného ţadatele, který se musí orientovat nejen v samotném InfŢPZ, ale měl by mít alespoň všeobecné povědomí o právním pořádku jako takovém. „Pokud účastník řízení nezná svá zákonná práva, můţe se mu stát, ţe institut fiktivního negativního rozhodnutí v kombinaci s institutem překáţky věci pravomocně rozhodnuté mu jako konkrétní osobě z procesního hlediska překazí cestu k poţadované informaci.“123
6.2 Přístup k právní ochraně Aarhuská úmluva v čl. 9 vyţaduje, aby pro případ, kdy se ţadatel o informace cítí být na svém právu zkrácen, měl moţnost dosáhnout přezkumu před soudem nebo jiným nestranným nebo nezávislým orgánem zřízeným zákonem. Vzhledem k tomu, ţe v České republice je moţno správní akty napadat ve smyslu čl. 9 Aarhuské úmluvy pouze před soudy v rámci správního soudnictví, bývá přístup k právní ochraně někdy zaměňován s pojmem přístupu k soudům. Soudní řád správní pak jako předpoklad úspěšné ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu či ţaloby proti jeho nečinnosti, stanoví podmínku vyčerpání řádných opravných prostředků. S ohledem na tuto
123
KOŠIČIAROVÁ, S.: K niektorým procesným aspektom aplikácie zákona o slobodnom prístupe k informáciam., In.: Justičná revue, 56, 2004, č.12, s. 1338
71
skutečnost je proto třeba věnovat nejprve pozornost opravným prostředkům v rámci samotného správního řízení. Úvodem je třeba konstatovat, ţe rozhodnutí vydané dle ust. § 9 odst. 1 InfŢPZ je nutno s ohledem na dikci ust. § 14 povaţovat za individuální správní rozhodnutí vydané dle správního řádu.124 Vzhledem k této skutečnosti a s ohledem na to, ţe InfŢPZ tento postup dále výslovně nevylučuje, je pak moţno vyuţít na obranu proti tomuto rozhodnutí všech řádných i mimořádných opravných prostředků, které vypočítává správní řád.125 Z řádných opravných prostředků se tedy bude nejčastěji jednat o odvolání, které je třeba podat do 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, a to u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Prvním dnem 15-ti denní lhůty proto bude den následující po doručení rozhodnutí adresátovi. Ohledně prodlouţení této lhůty platí shora uvedené, totiţ, ţe odvolání lze v případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení podat do 15 dnů ode dne vydání opravného usnesení, pokud bylo vydáno, nejpozději pak do 90 dnů. Pokud správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, sám nedospěje k závěru, ţe je třeba odvolání vyhovět a vydat v rámci autoremedury rozhodnutí nové, zašle odvolacímu orgánu správní spis, a to se svým stanoviskem, v němţ se k námitkám odvolatele vyjádří. Pro tento postup je pak správním řádem stanovena lhůta, která činí opět 30 dnů ode dne doručení odvolání. Další postup odvolacího orgánu pak závisí především na tom, jaké skutečnosti odvolatel v podaném odvolání uvedl a jaké nesprávnosti napadeného rozhodnutí namítal, kdyţ správní řád stanoví, ţe odvolací orgán přezkoumává napadené rozhodnutí jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen vyţaduje-li to veřejný zájem. To ovšem platí pouze ohledně správnosti rozhodnutí. Ve vztahu k jeho zákonnosti se uplatňuje úplný revizní princip, a to včetně otázek procesních. Odvolací orgán je tedy povinen přezkoumat z úřední povinnosti soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy. Pokud pak odvolací orgán dospěje k závěru, ţe odvolání je důvodné, napadené rozhodnutí nebo jeho část buď zruší a řízení zastaví, věc vrátí po zrušení rozhodnutí orgánu prvního stupně, nebo ve věci sám rozhodne. Ve vztahu k posledně jmenované moţnosti je přitom správním řádem omezen, kdyţ nemůţe změnit napadené 124
PEKÁREK, M.: Poznámky k zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, In: Přístup k informacím o ţivotním prostředí (Sborník z konference), MU Brno, 1999, s. 52 125 KORBEL, F. a kol.: cit. dílo, pozn. 5, s. 320
72
rozhodnutí v neprospěch odvolatele, a s ohledem na princip ochrany před zásahy do práva na samosprávu nemůţe změnit ani rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v rámci samostatné působnosti. Zároveň je pak omezen i zákazem, tzv. překvapivých rozhodnutí, kdyţ nesmí zcela změnit právní kvalifikaci, či dokonce rozšířit předmět řízení.126 To ovšem v případě rozhodnutí, jímţ je odepřen přístup k informacím nepřichází z povahy věci v úvahu, kdyţ tímto rozhodnutím nejsou ţadateli ukládány ţádné povinnosti, ale naopak je omezován výkon jeho práv. V případě, ţe důvodnost odvolání odvolací orgán neshledá, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí. Stejně tak můţe dojít k zamítnutí odvolání i z formálních důvodů, např. pokud bylo odvolání podáno opoţděně nebo je nepřípustné. S ohledem na určitou svébytnost řízení o zpřístupnění informace je třeba poznamenat, ţe zejména změna napadeného rozhodnutí zpravidla nebude připadat v úvahu, kdyţ by prakticky znamenala poskytnutí informace. Vzhledem k tomu, ţe nadřízený správní orgán touto informací ve většině případů nedisponuje, je nejčastějším postupem odvolacího orgánu, který shledal odvolání důvodným, zrušení zamítavého rozhodnutí a vrácení věci orgánu prvního stupně. Ten je pak v rámci dalšího řízení právním názorem nadřízeného správního orgánu vázán, a bude tedy zpravidla nucen informaci zpřístupnit. Jinak tomu ovšem bude v případě dalšího řádného opravného prostředku podle správního řádu, kterým je rozklad. Ten je moţno podat proti rozhodnutí, které vydal v prvním stupni ústřední správní úřad, ministr, tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. Příslušným k rozhodnutí o tomto opravném prostředku je ministr, příp. vedoucí jiného ústředního správního úřadu, a to na návrh rozkladové komise. Platí ovšem, ţe ministr, resp. jiný vedoucí ústředního správního úřadu, není jejím názorem vázán, a konečné rozhodnutí tedy závisí na jeho úvaze. Je tedy zřejmé, ţe rozklad postrádá devolutivní účinek, a proto orgán, který o rozkladu rozhoduje, bude nucen v případě, kdy dojde k závěru, ţe je třeba námitkám vyhovět, informaci poskytnout. Opačný postup by totiţ byl v rozporu s ústavním poţadavkem na poskytnutí včasných informací, z něhoţ je v této souvislosti třeba na tuto povinnost usuzovat.
126
HENDRYCH, D.: cit. dílo, pozn. 117, s. 409
73
Jak uţ bylo uvedeno, je správní orgán prvního stupně povinen postoupit podané odvolání odvolacímu orgánu ve lhůtě maximálně 30 dnů. Problém však můţe nastat v okamţiku, kdy správní orgán prvního stupně zaujme stanovisko, ţe nevydal ţádné rozhodnutí, proti němuţ by bylo moţno odvolání podat. K této situaci totiţ můţe dojít v případě, kdy správní orgán v rozporu s ust. § 9 odst. 1 InfŢPZ o odepření zpřístupnění informace nevydá rozhodnutí ve smyslu ust. § 68 správního řádu, kdyţ na ţádost o informaci reaguje pouhým neformálním přípisem, v němţ ţadateli sděluje, ţe informaci nezpřístupní. Tento nezákonný postup je přitom moţno obecně hodnotit buď tak, ţe správní orgán vydal z materiálního hlediska rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace, které ovšem neobsahuje všechny náleţitosti dle shora citovaného ustanovení správního řádu, nebo mít za to, ţe správní orgán o podané ţádosti vůbec nerozhodl a uplynutím zákonem stanovené lhůty nastoupila fikce negativního rozhodnutí. Vzhledem k tomu, ţe „právní teorie povaţuje za rozhodnutí i takový neformální akt, který není výslovně jako rozhodnutí označen či je označen jinak nebo trpí formálními vadami (chybí některé náleţitosti)“127, je třeba, pokud je to s ohledem na obsah konkrétního přípisu moţné, povaţovat tento přípis za správní rozhodnutí se všemi důsledky z toho vyplývajícími. To se pak uplatní zejména v případě, kdy neformální přípis obsahuje označení důvodů pro odepření, odkazuje na konkrétní ustanovení právního předpisu a alespoň v hrubých obrysech nastiňuje, jak orgán prvního stupně dospěl k závěru, ţe je třeba zpřístupnění informace odepřít. Za této situace je totiţ odvolací správní orgán schopen posoudit správnost a zákonnost napadeného rozhodnutí a případně jej potvrdit, aniţ by jej musel rovnou zrušit a vrátit věc orgánu prvního stupně k novému posouzení a rozhodnutí, jak by byl nucen postupovat v případě, kdy by přípis jako rozhodnutí neposoudil a vycházel z toho, ţe nastala fikce negativního rozhodnutí.128 Vzhledem k těmto skutečnostem je pak třeba ve shora uvedeném případě dát přednost interpretaci takového přípisu jako správního rozhodnutí, a to zejména s ohledem na hospodárnost řízení a zároveň i s ohledem na zájem ţadatele, kterému tak bude dříve dána moţnost bránit se proti zamítavému rozhodnutí prostřednictvím ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
127 128
KORBEL, F. a kol: cit. dílo, pozn. 5, s. 294 Tamtéţ str. 295
74
Co se dále týče lhůty pro postoupení věci odvolacímu orgánu, je třeba upozornit, ţe v případě rozkladu tato lhůta z povahy věci neběţí, kdyţ orgán, který o rozkladu rozhoduje je tentýţ, který napadené rozhodnutí vydal. Lhůta pro vydání rozhodnutí orgánem druhého stupně tak počíná běţet jiţ samotným doručením rozkladu podatelně ústředního správního úřadu.129 Rozhodnutí o podaném opravném prostředku přitom musí být jak v případě rozkladu, tak i v případě odvolání vydáno ve lhůtě podle ust. 71 správního řádu, tj. ve lhůtě 30 dnů, která v případě odvolání počíná běţet aţ dnem následujícím po postoupení spisového materiálnu správním orgánem prvého stupně. V případě marného uplynutí této lhůty je ţadatel nucen nejprve podat ţádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu ust. § 80 správního řádu, kdyţ teprve po vyčerpání tohoto procesního prostředku je mu umoţněno bránit se proti nečinnosti prostřednictvím ţaloby ve smyslu ust. § 79 odst. 1 s.ř.s.130 Co se pak týče obrany proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, umoţňuje InfŢPZ výslovně, aby ţadatel inicioval přezkumné řízení před správním soudem, a to prostřednictvím ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Jak uţ bylo shora uvedeno, je pro úspěšnost takové ţaloby především třeba, aby byly splněny procesní předpoklady ve smyslu ust. § 65 a násl. s.ř.s. , tj. zejména, aby byl vyuţit řádný opravný prostředek podle správního řádu a aby rozhodnutí bylo pravomocné. Zároveň musí být ţaloba podána ve lhůtě k tomu zákonem stanovené, tj. ve lhůtě do 2 měsíců ode dne doručení rozhodnutí orgánu druhého stupně. Jedná se přitom o lhůtu propadnou, jejíţ zmeškání nelze jiţ zhojit prostřednictvím ţádosti o prominutí lhůty. Podstatou samotné ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu pak je přezkoumání napadeného rozhodnutí z hlediska jeho zákonnosti. Správní soud zde tedy neposkytuje ochranu proti věcně nesprávným rozhodnutím. S ohledem na členství České republiky v Evropské unii, je pak správní soud nucen přezkoumávat soulad napadeného rozhodnutí také z hlediska jeho souladu s právem Evropské unie. „Podle judikatury 129
Srovnání viz. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2003, čj. 7 A 76/2002-47, www.nssoud.cz, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21.5.2003, č.j. 7 A 130/200139, www. nssoud. cz 130 Srovnání viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, www.nssoud.cz
75
Evropského soudního dvora (resp. dnes Soudního dvora EU – pozn. autorky) kaţdý vnitrostátní soud je povinen v mezích své pravomoci přímo pouţívat právo EU, chránit práva, která z tohoto právního systému vznikají jednotlivcům, a nepřihlíţet k ustanovením vnitrostátního práva (dřívějším nebo pozdějším), která jsou v rozporu s právem EU. Porušení práva EU je tedy zřejmě nutno povaţovat také za „nezákonnost“.“131 Neúspěšný ţadatel o informaci tedy můţe ve své správní ţalobě napadat toliko nesoulad pravomocného rozhodnutí s právním předpisem. Správní soud je pak v průběhu projednávání ţaloby nucen s ohledem na ust. § 75 odst. 1 správního řádu vycházet ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu. V rámci důkazního řízení pak je moţno opakovat důkazy, které jiţ byly správním orgánem provedeny, a případně téţ dokazování doplnit. V takovém případě ovšem platí, ţe pokud správní soud napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, je tento správní orgán povinen zahrnout soudem provedené důkazy mezi podklady pro své nové rozhodnutí.132 Pokud soud ţalobu z formálních důvodů neodmítl a řízení nezastavil, je povinen ve věci rozhodnout rozsudkem, kterým buď ţalobu zamítne, či rozhodnutí zruší, příp. vysloví jeho nicotnost, a věc vrátí k dalšímu projednání správnímu orgánu. Ke zrušení rozhodnutí přitom můţe, jak uţ bylo řečeno, dojít pouze v důsledku shledání právních vad rozhodnutí, tj. jeho nezákonnosti, příp. pro vady předcházejícího řízení. Pokud jsou pak tyto vady takového charakteru, ţe vůbec není moţné rozhodnutí přezkoumat, např. proto, ţe postádá řádné odůvodnění, můţe soud o jeho zrušení rozhodnout i bez nařízení jednání. Soud přitom v případě, kdy shledá ţalobu jako důvodnou, můţe zrušit jak rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, tak i rozhodnutí prvostupňové. Platí ovšem, ţe ačkoliv by ţalobce napadal obě tato rozhodnutí, závisí zrušení prvostupňového rozhodnutí správního orgánu výlučně na uváţení správního soudu, kdyţ platí, ţe na zrušení tohoto rozhodnutí nemá ţalobce právní nárok. Pokud však k jeho zrušení dojde, je zřejmé, ţe věc se vrací do stádia řízení před orgánem prvního stupně, který bude nucen věc znovu projednat a rozhodnout. V této souvislosti je pak třeba uvaţovat o otázce, v jakých lhůtách je tento orgán povinen informaci poskytnout, resp. zda v důsledku následné nečinnosti orgánu prvního stupně hrozí opět fikce negativního správního rozhodnutí. Zde je třeba poukázat na to, ţe lhůta, 131 132
HENDRICH, D. a kol.: cit. dílo, pozn. 117, s. 565 Tamtéţ, s. 574
76
po jejímţ marném uplynutí fikce negativního rozhodnutí nastává, začíná běţet dnem následujícím po doručení ţádosti správnímu orgánu, a nikoliv tedy ode dne, kdy mu byla věc vrácena k novému projednání. V souladu s konstantní judikaturou je proto třeba uzavřít, ţe fikce v této situaci jiţ nastat nemůţe, kdyţ lhůta, s níţ je tento následek spojen, jiţ dávno uplynula. V této souvilosti je dále třeba předeslat, ţe podle platné právní úpravy obsaţené v ust. § 14 odst. 2 InfŢPZ, nezbývá soudu v případě, kdy shledá důvodnost ţaloby, neţ rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu. V případě InfZ však zákonodárce dle názoru autorky zvolil právní úpravu šťastnější, kdyţ uloţil v ust. § 16 odst. 4 tohoto zákona soudu, aby v tomto případě nařídil správnímu orgánu informaci poskytnout. Výhoda této úpravy přitom spočívá především v hospodárnosti řízení, neboť lze předpokládat, ţe tímto způsobem dojde k urychlení zpřístupnění informace, kdyţ pouze informaci poskytne, aniţ by se, ač vázán právní názorem soudu, dále ţádostí meritorně zabýval. Stejně tak je třeba poznamenat, ţe naplnění ústavního poţadavku na včasné poskytnutí informací zároveň lépe vyhovuje i zvláštní úprava lhůt pro odvolací řízení upravená v ust. § 16 odst. 2 a odst. 3 InfZ, která zkracuje 30-ti denní lhůty podle správního řádu pro předloţení spisového materiálu a pro rozhodnutí o odvolání na 15 dnů. S ohledem na tu skutečnost, ţe ţadatel se svojí ţádostí můţe zároveň domáhat jak zpřístupnění informací v reţimu InfŢPZ tak i InfZ, jeví se toto řešení jako poměrně nekoncepční, a nelze tedy neţ uzavřít, ţe zákonodárce by v tomto ohledu měl zvaţovat novelizaci InfŢPZ.
77
7 Závěr Mezinárodní závazky České republiky ve vztahu k právu na informace o ţivotním prostředí, vyplývající z jejího členství v Evropské unii a z ratifikace Aarhuské úmluvy, byly formálně naplněny zejména přijetím InfŢPZ a InfZ. Ze skutečností uvedených v předchozích kapitolách je však zřejmé, ţe koexistence obou právních předpisů v praxi není vţdy jednoduchá. Povinným subjektům můţe totiţ činit potíţe zejména rozeznat, podle kterého zákona mají v konkrétním případě postupovat. Jak uţ bylo shora uvedeno, je třeba pro správné určení právního předpisu, podle jehoţ ustanovení bude ţádost vyřizována, vyřešit, zda se jedná o informaci o ţivotním prostředí ve smyslu ust. § 2 písm. a) InfŢPZ, či nikoliv. Vzhledem k tomu, ţe okruh těchto informací je stanoven demonstrativním výčtem, je zákonodárcem vytvořen určitý prostor pro správní uváţení a kaţdý povinný subjekt si tak musí tuto otázku vyřešit sám. Přitom by však měl dbát především smyslu právního předpisu, z něhoţ je moţno dovodit, ţe pojem informace o ţivotním prostředí by měl být vykládán extenzivně. K tomuto postupu přitom nabádá i právní úprava práva na informace obsaţená v právních předpisech Evropské unie.133 Dovodit ji pak můţeme i z Aarhuské úmluvy. Dále pak mohou dle názoru autorky vznikat v praxi potíţe zejména tam, kde bude třeba část ţádosti vyřídit podle InfŢPZ a zbytek podle InfZ. Zde totiţ bude muset povinný subjekt počítat s rozdílnou procesní právní úpravou, a to především ve vztahu k lhůtám pro vyřízení ţádosti a podaného odvolání. Je přitom zřejmé, ţe tato situace je jak pro povinný subjekt, tak i pro ţadatele zbytečně sloţitá, kdyţ opět jen zvyšuje nároky na právní znalosti dotčených osob. S ohledem na účel právní úpravy je však třeba upozornit, ţe zákonodárcem by měla de lege ferenda být zvolena taková právní úprava, která bude pro kaţdého snadno pochopitelná a přístup k informacím usnadní a ne naopak. V této souvislosti je pak dále třeba upozornit i na rozdílnou právní úpravu týkající se povinných subjektů. Je totiţ v praxi celkem snadno představitelná situace, kdy ţádost bude adresována subjektu, který sice je povinným subjektem podle InfŢPZ, ale nikoliv 133
KRUŢÍKOVÁ, E.: Zkušenosti členských států EU s implementací směrnice ES o přístupu k informacím o ţivotním prostředí, In: Přístup k informacím o ţivotním prostředí (Sborník příspěvků z konference), MU Brno, 1999, s. 23
78
podle InfZ. Pokud pak povinný subjekt vyhodnotí ţádost jako ţádost podléhající InfŢPZ jen částečně, bude příslušný k poskytnutí pouze části ţádaných informací a ohledně zbytku bude nucen ţádost postoupit, popř. informovat ţadatele o tom, ţe částí poţadovaných informací nedisponuje. Tento stav je přitom z hlediska ústavního poţadavku na včasnost poskytovaných informací potřeba opět posoudit jako neţádoucí, kdyţ v jeho důsledku opět dochází pouze k prodluţování celého procesu poskytnutí informace. Zřejmě i z těchto důvodů pak mezi odbornou veřejností probíhá jiţ řadu let diskuze de lege ferenda o sjednocení této právní úpravy. Určitou překáţkou zde ovšem je jednak zájem na zachování vyšší úrovně poskytování informací o ţivotním prostředí, a na druhé straně nutnost dostát všem mezinárodním závazkům České republiky vyplývajícím zejména z jejího členství v Evropské unii. Z vývoje samotného zákona o právu na informace o ţivotním prostředí je pak zřejmé, ţe přístup k právu na informace se neustále rozšiřuje, kdyţ byly např. odstraněny poţadavky týkající se formy ţádosti (doplnění do protokolu). Vzniká ovšem otázka, zda takový vývoj je pro zájem společnosti na ochraně ţivotního prostředí vţdy ţádoucí. Pokud někdo má o informace o ţivotním prostředí váţný zájem, nebude mu zřejmě činit potíţe zjistit, jak má správně postupovat, aby jeho ţádost byla řádně vyřízena. Přílišná neformálnost a otevřenost tak skrývá nebezpečí určitého přetěţování povinných subjektů, kdyţ můţe způsobit, ţe ti, kteří by se měli aktivně věnovat otázkám ochrany ţivotního prostředí, namísto toho vyřizují ţádosti o informace. Praxe však těmto pochybám zatím nenasvědčuje. Co se týče aktivního zpřístupňování informací, je třeba konstatovat, ţe všechny právní předpisy zmíněné v kapitole 3 této práce vycházejí při úpravě aktivního zpřístupňování informací ze shodných východisek, kdyţ se především snaţí přispět k posílení integrovaného přístupu k ochraně ţivotního prostředí. Tím, ţe umoţňují veřejnosti snadný přístup k jinak těţko zjistitelným údajům tou z hlediska moderní společnosti nejsnadnější moţnou formou, zajišťují zároveň i veřejnou kontrolu chování jednotlivých subjektů, jejichţ činnosti se zveřejňované informace dotýkají. Stávají se tak významným nástrojem politiky pro trvale udrţitelný rozvoj.
79
Významným východiskem, které v této souvislosti nelze opominou, je osvěta, výchova a vzdělávání veřejnosti v oblasti ochrany ţivotního prostředí, v jejímţ rámci je třeba veřejnosti poskytovat informace nejen o znečišťování ţivotního prostředí a jeho důsledcích, ale i o tom, jak přispět k ochraně ţivotního prostředí prostřednictvím veřejné kontroly. Veřejnosti je především třeba srozumitelnou formou vyvětlit, jak informace vyhledávat a z jakých důvodů je třeba se touto činností ve svém volném čase vůbec zabývat, tj. zvýšit uvědomění veřejnosti o dalších právech, které s právem na informace souvisí a jejichţ aktivní naplňování by mělo být přirozeným výsledkem toho, ţe bylo dosaţeno stavu dostatečně informované veřejnosti. I v souvislosti s touto skutečností je moţno za hlavní bariéry obecně povaţovat zejména nedostatečné průběţné vzdělávání úředníků orgánů veřejné správy ve vztahu k uplatňování právních předpisů zajišťujících informování veřejnosti, nedostatečnou informovanost veřejnosti o existenci a způsobu uplatnění práva na informace a s ním souvisejících oprávnění.134 I přes tyto nedostatky je však moţno uzavřít, ţe přijetí InfŢPZ bylo pro posílení práva na informace v České republice nepochybným přínosem. Jeho pozitivum je přitom moţno spatřovat i v tom, ţe mnohé správní úřady snad přehodnotily v důsledku přijetí těchto právních předpisů svůj přístup k veřejnosti jako takové. Tento posun je přitom zřejmý i z internetových stránek jednotlivých měst a obcí, jejichţ rozsah a rozmanitost poskytovaných informací se neustále rozšiřuje. Došlo tak k významnému kroku vstříc naplnění principu otevřenosti veřejné správy, který je jedním ze základů demokratické společnosti.
134
Tamtéţ, s. 24
80
8 Seznam zkratek Aarhuská úmluva
Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
InfZ
zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
InfŽPZ
zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění pozdějších předpisů
Listina
Listina základních práv a svobod, vyhlášená předsednictvem ČNR dne 16. prosince 1992 jako součást ústavního pořádku České republiky (č. 2/1993 Sb.) ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
Nařízení o E-PRTR
nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 166/2006
Směrnice o InfŽP
směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/4/EC z 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o ţivotním prostředí
správní řád
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v znění pozdějších předpisů
s.ř.s.
zákon č. 150/2002Sb. soudní řád správní (ve znění Sdělení Ministerstva vnitra o opravě tiskové chyby uveřejněné v částce 111 Sbírky zákonů, roč. 2002), ve znění pozdějších předpisů
zákon o integrované prevenci
zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečišťování, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
zákon o IRZ
zákon č. 25/2008 Sb., o integrovaném registru znečišťování a integrovaném systému plnění ohlašovací povinnosti v oblasti ţivotního prostředí, ve znění pozdějších předpisů
81
zákon o posuzování vlivů
zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
zákon o odpadech
zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
zákon o ochraně ovzduší
zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
zákon o vodách
zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
Ostatní použité zkratky EÚ
Evropská unie
E-PRTR
Evropský registr úniků a přenosů znečišťujících látek
HEIS ČR
Hydroekologický informační systém
HEIS VÚV
Hydroekologický informační systém Výzkumného ústavu vodohospodářského T.G.Masaryka
IRZ
Integrovaný registr znečišťování
ISKO
Informační systém kvality ovzduší
ISOH
Informační systém o odpadech
ISPOP
Integrovaný systém plnění ohlašovacích povinností v oblasti ţivotního prostředí
JISŽP
Jednotný integrovaný systém ţivotního prostředí
REZZO
Registr emisí a zdrojů znečišťování ovzduší
82
9 Literatura KNIHY: Československo. Vláda. Rada pro ţivotní prostředí: Vybrané stati z historie péče o ţivotní prostředí na území ČSR. Praha: Státní zemědělské nakladatelství, 1988, 170 s. Černý, Pavel a kol.: Budeme je ţalovat?: právní moţnosti ochrany ţivotního prostředí a lidských práv, 2. podstatně rozšířené a přepracované vydání, Brno: Ekologický právní servis, 2000, 127 s. Damohorský, Milan a kol: Právo ţivotního prostředí, 3. vydání, Praha: C.H.Beck, 2010, 629 s. Hendrych, Dušan a kol.: Správní právo, Obecná část, 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, 837 s. Jančářová, Ilona: Účast veřejnosti při ochraně ţivotního prostředí, 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2002, 153 s. Korbel, František a kol: Právo na informace, Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o ţivotním prostředí. Komentář. 2. přepracované a doplněné vydání, Praha: Linde, 2005, s. 410 Kuţvart, Petr, Pazderka, Stanislav: Právo na informace o ţivotním prostředí: zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí s komentářem a vzory podání, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, 2 rozšířené vydání, Brno: Ekologický právní servis, 2000, 223 s. Kuţílek, Oldřich, Ţantovský, Michael: Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky, Praha: Linde, 2002, 182 s.
83
Kruţíková, Eva: Ekologická politika a právo ţivotního prostředí v Evropské unii, 1. vydání, Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 1997, 186 s. Kruţíková, Eva, Adamová, Eva, Komárek, Jan: Právo ţivotního prostředí Evropských společenství, Praktický průvodce, Praha: Linde, 2003, 410 s. Přístup k informacím o ţivotním prostředí: (sborník z konference), 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita, 1999, 83 s. Vaněk, Miroslav: Nedalo se tady dýchat: ekologie v českých zemích v letech 19681989, Praha: Maxdorf, 1996, 170 s.
ČLÁNKY: Abreu Ferreira, Sofia de: Passive access to environmental information in the EU – an analysis of recental legal developments, IN: European energy and environmental law review, č.4, 2008, s.186-198 Brus, Martin: Zákonné důvody pro odepření zpřístupnění informace o ţivotním prostředí v konfrontaci s Aarhuskou úmluvou, In: Ekologie a právo, č. 3, 2006, s. 10-13 Jančářová, Ilona: Aktivní zpřístupňování informací o ţivotním prostředí, In: Aktuální otázky práva ţivotního prostředí (Sborník příspěvků z konference), Brno: Masarykova univerzita, 2005 Kolman, Petr: Ke stíţnosti na postup při vyřizování ţádosti o informace, Právní rádce, č. 11, 2007, s. 46-48 Košičiarová, Soňa: Aarhuský dohovor – ciele a skutočnosť, In: Justičná revue, 58/6-7, 2008, s. 906-914
84
Košičiarová, Soňa: Fikcia negativného správného aktu, In: Aktuální otázky práva ţivotního prostředí (Sborník příspěvků z konference) Brno: Masarykova univerzita, 2005 Košičiarová, Soňa: K niektorým procesným aspektom aplikácie zákona o slobodnom prístupe k informaciám, In.: Justičná revue, 56, 2004, č.12, s. 1330-1338 Kuţvart, Petr: Poznámky k některým ustanovením zákona č. 123/1998 Sb. o právu na informace o ţivotním prostředí, In: Veřejná správa/Česká republika. Ministerstvo vnitra, č. 41, 1998, s. 22-24 Kruţíková, Eva: Právo na informace o ţivotním prostředí, In: Planeta 5/10, 1997, s. 4547 Mates, Pavel: Svobodný přístup k informacím, In: Právní rádce, č. 6, 2008, s. 35-40
Neger, Thomas: 10 Jahre Aarhus-Konvetion. Defizite bei der Umsetzung in das österreichische Recht, In: Recht der Umwelt, č. 4, 2009, s. 112-117 Svoboda, Petr: Fikce správního aktu, devoluce a podobné právní instituty – recept proti průtahům ve správním řízení?, In: Správní právo, č. 5, 1999, s. 276-288 Toth, Josef: Nový zákon o aktívnom prístupe k informaciám o ţivotnom prostredí, In: Aktuální otázky práva ţivotního prostředí (Sborník příspěvků z konference) Brno: Masarykova univerzita, 2005
INTERNET: http://tomcat.cenia.cz/eia/view.jsp - informační systém EIA http://eia.cenia.cz/sea/koncepce/prehled.php - informační systém SEA http:// www.cenia.cz – Česká informační agentura ţivotního prostředí http://www.ippc.cz – informační systém IPPC http://www.otevrete.cz – web pro otevřenost veřejné správy
85
http://www.mzp.cz – Ministerstvo ţivotního prostředí ČR http://www.irz.cz - integrovaný registr znečišťování http://portal.chmi.cz/files/portal/docs/uoco/isko/index/actual_hour_data_CZ.htmlinformační systém kvality ovzduší (ISKO) http://www.ucastverejnosti.cz – oficiální stránka Aarhuské úmluvy v české republice http://www.zeus.cenia.cz/cms - Registr emisí a zdrojů znečišťování ovzduší (REZZO) http://heis.vuv.cz/
-
Hydroekologický
informační
systém
Výzkumnéh
ústavu
vodohospodářského T.G.Masaryka (HEIS VUV) http://isoh.cenia.cz/groupisoh/ - informační systém o odpadech (ISOH)
JUDIKATURA: Nálezy Ústavního soudu ČR (vše dostupné na http://nalus.usoud.cz): sp. zn. III. ÚS 686/08 ze dne 27. února 2003 sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. ledna 2007 sp.zn. III. ÚS 671/02 ze dne 16. ledna 2003 sp.zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. března 2010 Judikatura Nejvyššího správního soudu (vše dostupné na www.nssoud.cz): Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4.11.2003, č.j. 7 A 2002-47 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.10.2007, č.j. 2 As 27/2007-87 Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21.5.2003, č.j. 7 A 130/2001-39 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18.10.2007, č.j. 7 Ans 1/2007-100 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28.4.2009, č.j. 4 As 55/2007 Rozsudek nejvyššího správního soudu ze dne 14.12.2004, č.j. 5 A 16/2002-43 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.11.2007, č.j. 2 As 27/2007-87 Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24.1.2007, č.j. 3 Ao 2/2007-42 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19.6.2007, č.j. 5 As 19/2006-59 Rozsudek nejvyššího správního soudu ze dne 10.10.2003, č.j. 5 A 119/2001-38 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.1.2008, č.j. 5 As 28/2007-89 Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13.3.2007, č.j. 3 Ao 1/2007-44
86
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.6.2007, č.j. 6 As 79/2006-58 Ostatní rozhodnutí: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27.9.2000, č.j. 28 Ca 370/99-23 Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26.5.1995, č.j. 6 A 180-93 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 15.2.2007, č.j. 22 Ca 258/2005-52
DALŠÍ PRAMENY: Vláda ČR: Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 123/1998 Sb. o pávu na informace o ţivotním prostředí Parlament ČR: Důvodová zpráva k zákonu č. 6/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění zákona č. 132/2000 Sb. Zelený kruh: Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2007 Zelený kruh: Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2005
87
10 Abstract The international obligations of the Czech Republic in relation to the right to information on the environment, following from its membership in the European Union and from the ratification of the Aarhus Convention, were fulfilled formally especially by adopting the Act on the Right of Access to Information on the Environment (InfŢPZ) and the Act on Free Access to Information (InfZ). As follows from the facts mentioned in the chapters above, however, the coexistence of both legal regulations in practice is not always easy, for the liable subjects may have difficulties especially in distinguishing, which of the two is to be used to proceed in a particular case. Further, difficulties may also occur in practice where one part of a request is to be treated under InfŢPZ and the other under InfZ. Here, the liable subject will have to deal with different legal process regulations, concerning especially the terms of attendance to the request and to the filed appeal. It is obvious that such a situation is complicated unnecessarily both for the liable subject and for the claimant, again only increasing the demands for the knowledge of law of the involved parties. With respect to the purpose of this legislation, however, it should be noted that the legislator should have de lege ferenda chosen such a legal regulation which would be comprehensible enough for everyone and would facilitate access to information, not the opposite. In this connection, one should further note the different legal regulation concerning the liable subjects, for in practice, one can imagine a situation when a request is addressed to a subject liable under InfŢPZ but not under InfZ. Then, if the liable subject interprets the request as one to be treated under InfŢPZ partially only, it will be competent to provide part of the requested information only and, as for the remaining part, it will have to pass the request on or inform the claimant that it does not have the required information available. Again, such a situation is to be considered undesirable in terms of the constitutional requirement for the punctuality of provided information, when, owing to it, the whole process of information provision only extends further. For these reasons also, apparently, there goes a de lege ferenda discussion among the professional public in the last years about the integration of both legal regulations. But the certain obstacle occurring here is, on the one hand, the interest to keep the
88
higher level of provision of environmental information and the necessity to fulfil all the international obligations of the Czech Republic following especially from its membership in the European Union on the other. As follows from the development of InfŢPZ proper, access to the right to information still increases, for instance after the elimination of the requirements concerning the request form (addition to a protocol). Naturally, the question is whether such a development is always desirable for the interest of the public in environmental protection. If someone is interested seriously in information on the environment, he or she probably would not mind taking pains to find out how to proceed correctly to have his or her request attended properly. Excessive informality and openness thus pose the danger of overloading the liable subjects, causing those who should devote themselves to active environmental protection to attend to requests for information instead. The practice, however, has not confirmed these doubts as yet. But the main drawback in the practical enforcement of the right to information still lies especially in the insufficient informedness of the public about the existence and manner of the application of the right to information and the relating authorizations. One can presume, however, that given the current situation in the availability of relevant information through the Internet, everyone really interested in the environment has the way to information open owing to the legal regulation adopted.
Klíčová slova:
právo na informace o ţivotním prostředí / right to information on the environment správní právo / administrative law právo ţivotního prostředí / environmental law
89
