MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ
Katedra politologie
Postavení Ústavního soudu v politickém systému České republiky Bakalářská práce
Milan Čmelík
Vedoucí práce: Mgr. Vlastimil Havlík UČO:
156219
Obor:
Politologie – Mediální studia a žurnalistika
Imatrikulační ročník: 2004
Ždárec u Skutče, 2007
Prohlašuji, že jsem tuto práci vypracoval samostatně a že jsem veškeré použité zdroje uvedl v závěrečném seznamu.
1
Upřímně děkuji Mgr. Vlastimilovi Havlíkovi za odborné vedení práce a za vstřícnost, se kterou ke mně po dobu psaní práce přistupoval
2
Obsah
1. Úvod
4
2. Kontrola ústavnosti
6
2.1 Teoretická východiska 2.2 Ústavní soudnictví v České republice 2.3 Vliv rozhodovací činnosti Ústavního soudu ČR na jednotlivé složky moci
6 8 10
3. Judikatura Ústavního soudu týkající se politických stran
13
3.1 Teoretický náhled na vztah ústavního soudnictví a politiky 3.2 Konkrétní příklady vlivu judikatury na právní úpravu činnosti politických stran
13 15
3.2.1 Role a činnost politických stran 3.2.2 Financování politických stran 3.2.3 Volební systém 3.2.4 Volební kampaň
15 18 24 27
4. Závěr
31
5. Seznam použitých zdrojů
34
69 926 znaků (včetně mezer)
3
1. Úvod ,,Ústava, která nezavedla ústavní soud ke zrušení neústavních aktů, je světlem, které nesvítí.“ Hans Kelsen Ústavní soudnictví je nedílnou a neodmyslitelnou součástí politických systémů demokratických států. Tématem mé práce je postavení soudního orgánu kontroly ústavnosti v České republice, jeho zakotvení v politickém systému a působení na ostatní složky moci. Česká republika je postkomunistickou zemí, ve které se po pádu nedemokratického režimu v praktickém politickém životě teprve postupně vymezovaly role jednotlivých ústavně zakotvených orgánů. Ústavní soud je ústavně nadán pravomocemi, které mu umožňují, aby účinně plnil roli soudní garance ústavnosti. Má práce by tedy mimo jiné měla potvrdit (či zpochybnit) tezi, že Ústavní soud je relevantní součástí našeho politického systému. V první kapitole práce stručně vymezím základní pojmy ústavního soudnictví, odliším jednotlivé modely, stručně popíši i náplň činnosti orgánů kontroly ústavnosti. V další podkapitole načrtnu v institucionálním kontextu ústavní i zákonné zakotvení Ústavního soudu v České republice. Více prostoru věnuji analýze vztahu Ústavní soudu České republiky k ostatním složkám moci v českém politickém systému v další kapitole. V části třetí, jež představuje jádro mé práce, se zaměřím na judikaturu Ústavního soudu týkající se politických stran. Ústavní právo je totiž ,,právem regulujícím politiku, stejně jako ústavní soudnictví je přinejmenším částečně soudnictvím ve věcech politika.“ (Wagnerová 1996: 26) Konkrétním příkladům takové judikatury bude předcházet teoretická pasáž vztahu ústavního soudnictví a politiky. Zatímco zcela legitimním cílem politických stran je získání (respektive udržení, akumulace) moci, ústavní soudnictví zase ze své podstaty směřuje ke kontrole výkonu moci, k ochraně před ,,tyranií“ většiny. Působí tedy Ústavní soud na činnost politických stran? Plní roli arbitra mezi nimi? Protože si jsem vzhledem k rozsahu práce vědom, že v žádném případě nemohu obsáhnout celou značně rozsáhlou problematiku, zaměřím se na čtyři dílčí oblasti (postavení politických stran, jejich financování, volební systém a volební kampaň) judikatury Ústavního soudu zasahující do fungování politických stran. I přes toto
4
zúžení, jsem si vědom rozsahu1 judikatury Ústavního soudu a tudíž i toho, že všechny rozhodnutí týkající se zvolené problematiky a jejich důsledky nemůže má práce pojmout. Zaměřím se proto jen na vybraná rozhodnutí v daných oblastech. Uvedené problematiky spolu navíc úzce souvisí. Vymezení právního postavení politické strany je základním předpokladem jejího fungování. Roli financí pro činnost politických stran není třeba obšírně vysvětlovat, movitost strany má navíc značnou souvislost s kvalitou volební kampaně. ,,Vztah mezi modelem financování stran a politickým systémem je přitom oboustranný: charakter politického systému předurčuje způsob, jakým jsou strany financovány, a naopak.“ (Outlý 2003: 45) Model financování je navíc spjat i s úpravou volebního systému (v zemích s poměrným volebním systémem obvykle podle J. Outlého dochází k financování stran z veřejných zdrojů). Cílem práce tedy bude na základě analyticko-empirického přístupu ověřit jaké je postavení Ústavního soudu v systému dělby moci a jak je pro politický systém České republiky důležitá jeho judikatura týkající se politických stran. Z práce by mělo vyplynout i bližší pochopení hodnot, které Ústavní soud chrání. Chybět by neměly ani přesahy do problematiky právní úpravy činnosti politických stran, financování politických stran, volebních systémů a volební kampaně. Vzhledem k tématu práce bude pochopitelně základní východisko představovat legalistický přístup. Pokusím se o analýzu klíčových rozhodnutí Ústavního soudu, stručně načrtnu právní stav před rozhodnutím Ústavního soudu a změny způsobené případnými derogacemi. Téma ústavního soudnictví v České republice je zpracováno v několika relevantních monografiích (z těch starších často cituji například práci E. Wagnerové, novější publikaci představuje monografie V. Sládečka). Téma pochopitelně podrobně zachycují i právnické učebnice ústavního práva. Komplexní analýzu (jíž v žádném případě nemůže být moje práce) postavení Ústavního soudu v politickém systému naší země a vlivu jeho judikatury na právní úpravu postavení politických stran zatím česká věda postrádá.
1
V prosinci 2006 vyšel již 37. svazek Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu
5
2. Kontrola ústavnosti 2.1 Teoretická východiska ,,Vznik kontroly ústavnosti úzce souvisí se vznikem moderních ústav, s rozvíjením teorií o dělbě moci a systému brzd a rovnovah mezi mocí zákonodárnou a soudní.“ (Mikule, Sládeček 2001: 13) Pojem kontrola ústavnosti je nutno odlišit od úžeji vymezeného pojmu ústavní soudnictví. Zatímco ústavní soudnictví zahrnuje ochranu principů zahrnutých do psané a rigidní ústavy, pojem kontrola ústavnosti zahrnuje i ochranu ústavy v ,,materiálním“2 smyslu. Ústavní soudnictví lze stručně vymezit jako ,,činnost směřující k ochraně zachování ústavy (a ústavních zákonů) a kontrole jejího dodržování, prováděnou státními orgány soudního typu zpravidla na základě kvalifikovaného podnětu.“ (Sládeček 2003: 5) Ještě obecnější definici nabízí E. Wagnerová, podle níž lze ,,ústavní soudnictví vymezit jako soudní řízení, v němž je kontrolována ústavnost aktů (normativních a individuálních) a úkonů veřejné moci.“ (Wagnerová 1996: 19) Právní ochrana ústavnosti probíhá paralelně s ochranou ústavnosti politickou, jíž se rozumí ,,snaha politických sil, veřejného mínění, obyvatelstva o respektování textu ústavy, a tudíž i zachování soustavy daných institucí, jakož i ochrana soutěže politických sil.“ (Klíma 2006a: 93) V této souvislosti netřeba zdůrazňovat zcela klíčovou roli voleb v demokratické společnosti. Historicky se vyvinuly dva základní modely ústavního soudnictví: model tzv. všeobecného
(difúzního)
ústavního
soudnictví
(americký
model)
a
model
koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví (evropský model). Starším modelem je difúzní ústavní soudnictví, které vzniklo v USA. Charakterizují jej především následují znaky: rozhodovat o ústavnosti zákonů je oprávněn každý soud, může tak učinit jen v rámci konkrétního sporu (incidentní kontrola), ke zrušení ústavního předpisu obvykle nedochází (vzniká ale precedens), nesmí jít o smluvené spory (v řízení jde o antagonistické zájmy stran) atd. (Filip, Svatoň, Zimek 2002: 222223) Model koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví znamená ,,soustředění “agendy“ u jediného, od soustavy obecných soudů zcela odděleného ústavního tribunálu, který zpravidla umožňuje vést více druhů právních řízení, v nichž
2
tedy i ochranu principů obsažených v normách různé právní síly, významných politických zásad, principů chování apod.
6
se namítá protiústavnost.“ (Sládeček 2003: 5-6) Zatímco rozhodnutí soudů působících v rámci difúzního ústavního soudnictví má účinky inter partes, rozhodnutí ústavního soudu působí erga omnes. Americký model je decentralizovaný (i přes sjednocující roli Nejvyššího soudu), kontinentální model je centralizovaný. Uvedené modely se ovšem zřídka vyskytují v uvedené čisté formě.3 Na další možné členění modelů ústavního soudnictví z hlediska možnosti občanů na realizaci kontroly ústavnosti upozorňuje K. Klíma. Ten rozlišuje ,,ústavní systémy “otevřené každému občanovi“ a systémy, jež nepřipouštějí přímou možnost občana namítnout protiústavnost předpisu (např. francouzský).“ (Klíma 2006a: 94) V rámci rozhodovací pravomoci orgánu ústavního soudnictví lze rozlišit abstraktní a konkrétní kontrolu ústavnosti. Abstraktní kontrola se provádí obvykle ,,na kvalifikovaný návrh, který může podat pouze taxativně vymezený okruh subjektů, k němuž není třeba souvislosti s konkrétním případem.“ (Mikule, Sládeček 2001: 12) Nemusí tedy dojít k zásahu do ústavně garantovaného práva. Abstraktní kontrola je obvykle následná (právní předpis se posuzuje po řádném nabytí platnosti), výjimku představuje francouzský model, v němž se právní předpis posuzuje před vyhlášením. Konkrétní (incidentní) kontrola se naproti tomu týká určitého konkrétního případu a aplikace konkrétního právního předpisu. Vychází zpravidla z iniciativy ,,poškozeného“ subjektu. Při výkonu abstraktní kontroly ústavnosti ústavní soudy většinou posuzují jak vnitřní (materiální), tak vnější (formální) ústavnost. Jestliže materiální ústavnost se zabývá obsahovou souladností právního předpisu s ústavou (jedná o přezkum meritorní), v případě formálního přezkumu jde o to, zda právní předpis ,,řádně ústavně procesně i kompetenčně vznikl.“ (Sládeček 2003: 8) Ústavní soudy rozhodují zejména: o souladu obecně závazných právních předpisů s ústavou, o sporech mezi nejvyššími ústavními orgány, o sporech vyplývajících z federativního uspořádání, o sporech mezi nejvyššími orgány a orgány územní samosprávy, o věcech volebních a mandátových, o ústavní odpovědnosti ústavních činitelů, o ústavnosti činnosti politické strany, o záležitostech vyplývajících ze vztahu aktů mezinárodního práva a ústavy, o tzv. ústavních stížnostech jako právních prostředcích ochrany základních stanovených práv a svobod i o dalších otázkách. (Klíma 2006a: 98-100) 3
v rámci specializovaného ústavního soudnictví můžeme rozlišit například francouzský, rakouský či polský typ
7
2.2 Ústavní soudnictví v České republice Ústavní soud České republiky zahájil svou činnost 15. 7. 1993. Navázal tak nejen na krátké působení Ústavního soudu ČSFR4, ale především na činnost Ústavního soudu, jež fungoval za tzv. první republiky.5 Článek 83 Ústavy České republiky6 definuje Ústavní soud jako ,,soudní orgán ochrany ústavnosti.“ Vedle obou komor Parlamentu České republiky, prezidenta a vlády tedy disponuje pozicí jednoho z vrcholných, ústavně zakotvených orgánů s nezastupitelným postavením v soustavě dělby moci. Obecně
lze
říci,
že
Ústavní
soud
ČR
,,zaujímá
postavení
jediného
(specializovaného (státního) orgánu soudního typu, který se zabývá kontrolou ústavnosti a plní některé další rozhodovací funkce více či méně ústavněprávního charakteru.“ (Pavlíček 2001: 416) Ústavní soud sídlící v Brně je jediným orgánem svého druhu na území České republiky, jedná se proto o aplikaci modelu koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví. ,,Tato koncepce, podle níž strážcem ústavnosti je zvláštní k tomu účelu zřízený soud, oddělený od zbytku moci soudní, našla vedle ČR uplatnění ve velké většině postkomunistických států střední a východní Evropy.“ (Vodička, Šimka 2003: 266) Základní zakotvení Ústavního soudu v českém politickém systému upravuje Ústava ve článcích 81-89, podrobnější úpravu pak obsahuje zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ve znění pozdějších právních předpisů. ,,Náplní jeho práce se prioritně jeví následná, abstraktní i konkrétní kontrola ústavnosti norem a incidentní kontrola ústavnosti, ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. mu byla přiznána i pravomoc preventivní kontroly ústavnosti mezinárodních smluv.“ (Sládeček 2003: 49) Patnáct soudců Ústavního soudu posuzuje jak vnitřní, tak i vnější ústavnost. Článek 88 Ústavy stanoví, že soudci Ústavního soudu jsou při svém rozhodování vázáni pouze ústavním
4
ten byl zřízen zákonem č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu ČSFR, jeho působnost byla stanovena dosti široce (abstraktní i konkrétní kontrola ústavnosti,, kompetenční spory mezi členskými státy atd.), například současná právní úprava institutu ústavní stížnosti byla z větší části převzata z této (federální) úpravy 5 zakotven v ústavě z roku 1920 (zákon č. 121/1920), již tehdy ustanoven jako orgán koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví vykonávající následnou abstraktní kontrolu norem, disponoval však úzce vymezenými pravomocemi. Ústavy z let 1948 a 1960 již Ústavní soud nezakotvovaly, po federalizaci státu v roce 1968 sice ústavní úprava s Ústavním soudem počítala (federálního i obou národních republik), fakticky ale tato koncepce zůstala nenaplněna (více o historii ústavního soudnictví v České republice – www.concourt.cz) 6 ústavní zákon 1/1993 Sb. (zákony citované v práci lze dohledat na webových stránkách www.aspi.cz)
8
pořádkem7 a zákonem č. 182/1993 Sb. Ve slibu ústavních soudců nalezneme významný odkaz na přirozené právo, soudci se totiž mimo jiné zavazují ,,chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana.“8 Plénum Ústavního soudu rozhoduje o nejdůležitějších záležitostech (například zrušení zákona), čtyři tříčlenné senáty pak řeší především ústavní stížnosti. Do pravomoci Ústavního soudu spadá podle čl. 87 Ústavy rozhodování o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů (či jejich jednotlivých ustanovení), jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, rozhodování o ústavních stížnostech (incidentní kontrola ústavnosti), řízení ve věcech volebních a ve věcech týkajících se prezidenta republiky, rozhodování o kompetenčních sporech i o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony atd. Rozhodnutí Ústavního soudu má buď formu usnesení (pokud se nerozhoduje o věci samé, zejména procesní otázky) nebo nálezu9 (rozhoduje se o věci samé, věc je meritorně projednána a rozhodnuta). U návrhu na zrušení právního předpisu je třeba souhlasu nejméně devíti z patnácti soudců, v senátních věcech se rozhoduje většinou hlasů za přítomnosti všech tří členů. Zákon o Ústavním soudu upravuje i institut odlišného stanoviska (tzv. separátní vótum), jež umožňuje soudci nesouhlasícímu s rozhodnutím (tzv. disentující soudce) nebo jen s odůvodněním (tzv. konkurující soudce) vyjádřit svůj názor. V praxi se (byť poměrně málo často) stává (viz nálezy týkající se volebních kaucí), že názory vyjádřené v odlišném stanovisku se později stanou většinovými. Ústavní soud České republiky efektivně plní svoji funkci garanta dodržování ústavních pravidel, velký význam má i jeho funkce integrační, neboť ,,svou judikaturou otevírá a také přijímá mnohost idejí a zájmů a naopak zpětně řídí společnost.“ (Dostál 2004: 17) Další důležitou roli ústavního soudnictví připomíná E. Wagnerová, když uvádí, že jeho prostřednictvím ,,se neustále aktualizuje ústava, a to směrem k státu, tak směrem k společnosti.“ (Wagnerová 1996: 23)
7
pojem ústavní pořádek vymezuje čl. 112 Ústavy, tvoří jej: Ústava, Listina základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté podle Ústavy (tedy podle ústavního zákona 1/1993 Sb.), ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady upravující státní hranice České republiky a ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992 8 čl. 85 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb. (Ústava České republiky) 9 první nález vydal Ústavní soud 21.12.1993, zamítl jím návrh na zrušení zákona o protiprávnosti komunistického režimu
9
Lze tak souhlasit s názorem, že Ústavní soud je ,,soudem z hlediska metod a procesních forem své činnosti, avšak povahou a dosahem své funkce je součástí soustavy vrcholných orgánů a mechanismu k ochraně demokratických principů ústavního života v zemi.“ (Klokočka 1998: II) Svou judikaturou si Ústavní soud postupně získal ,,autoritu jak u ostatních státních orgánů, tak i u veřejnosti.“ (Filip, Holländer, Šimíček 2001: XIII)
2.3 Vliv rozhodovací činnosti Ústavního soudu ČR na jednotlivé složky moci Jak uvádí V. Klokočka ,,významným aspektem kontroly ústavnosti je ochrana rovnováhy ústavních institucí a principu dělby moci zákonodárné, výkonné a soudní, propojených - úměrně použité formě vlády - více nebo méně vazbami vzájemné autonomie i kontroly a spolupráce.“ (Klokočka 1996: 366) Ústavní soud plní funkci ,,pojistky“ proti přisvojení nadměrné části moci některou ze státních mocí. Co se týče vztahu k moci zákonodárné, Ústavní soud je oprávněn [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy] na základě kvalifikovaného návrhu10 zrušit její akt (tj. zákon, případně zákonné opatření Senátu), pokud by konstatoval jeho neústavnost. V této souvislosti se často hovoří o Ústavním soudu jako o negativním zákonodárci. Ústavní soud je oprávněn jednotlivý akt zrušit i pokud byl přijat ústavně nepřijatelným způsobem. Toto oprávnění potvrzuje například i nález č. 476/2002 Sb., kterým byla z tohoto důvodu zrušena novela obchodního zákoníku. Jak je ale správně uvedeno v jednom z nálezů, ,,Ústavní soud není orgánem zákonodárným… Nemůže tedy zákony vydávat, ani je měnit či doplňovat.“11 S touto koncepcí Ústavního soudu jakožto negativního zákonodárce ale například Z. Kühn nesouhlasí: ,,Ústavní soud ve skutečnosti vzhledem k apriorní vágnosti ústavněprávních norem v řadě případů vystupuje nikoliv jako soud, nýbrž jako normotvůrce, který zákony nejen ruší, ale v odůvodnění svých rozhodnutí implicite také formuje jejich ústavně přípustný obsah.“ (Kühn 2000: 722) To však v žádném případě nesnižuje (ani 10
návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podle § 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. podat prezident republiky, skupina nejméně 41 poslanců nebo nejméně 17 senátorů, senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti, vláda za podmínek § 188 (zákona č. 182/1993 Sb.), ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek § 74 tohoto zákona nebo ten, kdo podal návrh na obnovu řízení za podmínek § 119 odst. 7 tohoto zákona 11 nález III. senátu, spisová značka 171/96 (zkráceně: III. ÚS 70/97), plenární věc se označuje Pl., senátní věc začíná číselným označením (I., II., III. nebo IV.) jednoho ze čtyř senátů, který konkrétní věc projednal a rozhodl o ní (judikatura Ústavního soudu České republiky je dostupná na webových stránkách www.judikatura.cz)
10
snižovat
nemůže)
v podmínkách
zastupitelské
demokracie
klíčové
postavení
zákonodárného sboru. Zruší-li totiž Ústavní soud ustanovení zákona, zákonodárci nic nezabraňuje, aby ,,na základě ústavně-konformní procedury věc upravil novým zákonem a v tomto zákoně eventuelně i vyjádřil své setrvání na úpravě, s níž se Ústavní soud ve svém nálezu rozešel.“ (Klokočka 1998: III) Na druhé straně je zřejmé, že mezi Parlamentem a Ústavním soudem se jedná o působení vzájemné. Parlament totiž ovlivňuje činnost Ústavního soudu prostřednictvím ústavního a zákonného vymezení způsobu jeho ustavení, složení, pravomocí atd. Významné je v této rovině zejména postavení Senátu, který vyslovuje souhlas (či nesouhlas) se jmenováním soudců Ústavního soudu. Ústavní soud zasahuje nesporně svými rozhodnutími i do oblasti moci výkonné. Je totiž oprávněn [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy] na základě kvalifikovaného návrhu12 zrušit i jiné právní předpisy (tj. nařízení vlády, vyhlášky ministerstev, a jiných ústředních úřadů) nebo jejich jednotlivá ustanovení. Může zrušit i jakákoliv rozhodnutí orgánů výkonné moci individuální povahy (správní rozhodnutí atd.), pokud byly úspěšně napadeny ústavní stížností. Ústavní soud rozhoduje i o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiky13 a o návrhu prezidenta na zrušení usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu podle čl. 66 Ústavy14. Na straně druhé působí exekutiva na Ústavní soud. Prezident republiky totiž jmenuje jeho soudce (se souhlasem Senátu), jakož i předsedu a místopředsedy (sám). Ústavní soud je orgánem, který spadá do moci soudní, v jejím rámci ovšem disponuje značně autonomním postavením. Jak uvádí K. Klíma: ,,Ústavní soud je samostatně stojícím článkem (druhem) soudní soustavy.“ (Klíma 2006b: 399) Protože i obecné soudy jsou orgány veřejné moci [ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d)], je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat (pouze z hlediska ústavnosti) i jejich rozhodnutí. Ústavní soud ale ,,není běžnou třetí instancí v systému všeobecného soudnictví.“15 V jiném nálezu16 Ústavní soud zdůrazňuje, že ,,není oprávněn zasahovat do jurisdikční činnosti obecných soudů, není vrcholem jejich soustavy…“. Důležité je znovu podotknout, že 12
subjekty legitimované k podání návrhu na zrušení jiného právního předpisu (nebo jeho ustanovení) jsou vyjmenovány v § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. 13 řízení o velezradě je nutné odlišit od řízení trestního, velezrada není trestním činem, je ,,pouze“ ústavněprávním deliktem, trestem může být ztráta prezidentského úřadu a ztráta způsobilosti jej znovu nabýt 14 na základě čl. 66 se může Poslanecká sněmovna a Senát usnést o tom, že prezident nemůže svůj úřad ze závažných důvodů (například dlouhodobá nemoc) vykonávat 15 sp. zn. I. ÚS 68/93 16 sp. zn. III. ÚS 23/93
11
Ústavní soud nemůže přezkoumávat rozhodnutí obecných soudů, pokud jejich rozhodovací činností nedošlo k zásahu do ústavně zaručených práv a svobod. Předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský však míní, že ,,Ústavní soud sice trvale ve svých rozhodnutích opakuje, že není součástí obecného soudnictví, že nehodlá přezkoumávat zákonnost judikatury obecných soudů a není třetí nebo čtvrtou instancí soudního procesu, ale de facto se přinejmenším v očích odborné veřejnosti takovou soudní stolicí stal.“ (Rychetský 2004: 13) Výhradním oprávněním podávat návrh na provedení abstraktní kontroly ústavnosti norem nižší právní síly než je zákon disponuje poměrně nově zřízená instituce tzv. Veřejného ochránce práv. Ombudsman by však zároveň měl být i jakousi pomocí značně přetíženému Ústavnímu soudu. Jak uvádí V. Sládeček mohl by ,,působit jako určitý “filtr“ podání k Ústavnímu soudu, resp. by mohl “odčerpat“ tu část podání směřujících k ústavnímu soudu, které zjevně nemají naději na úspěch, neboť jde “toliko“ o stížnosti na nezákonnou či nesprávnou činnost veřejné správy, eventuelně návrhy, jež fakticky nenamítají porušení ústavnosti.“ (Sládeček 1999: 174) Co se týče vztahu Ústavního soudu k jiným státním orgánům, § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jim ukládá povinnost poskytnout mu na jeho žádost pomoc při opatřování podkladů pro jeho rozhodování. Na základě uvedených poznatků mohu jen souhlasit s tvrzením V. Klokočky, že Ústavní soud ,,je orgánem, který zasahuje do činnosti moci zákonodárné, výkonné i soudní a podílí se na celkové souhře vrcholných ústavních orgánů ochranou ústavní rovnováhy a garancí demokratické a ústavní funkce státního mechanismu, jakož i ústavních práv občanů.“ (Klokočka 1998: II) Na straně druhé je nutné upozornit, že Ústavní soud je vázán na přesné vymezení a omezení své kompetence dané Ústavou. To, že si je této skutečnosti vědom, potvrzuje v jednom ze svých usnesení: ,,Ústavní soud vystupuje jako “strážce ústavnosti“, je ovšem současně institucí působící v právním státě založeném na dělbě moci mezi orgány legislativy, exekutivy a soudnictví, jejichž pravomoci musí být vzájemně přesně vymezeny a ohraničeny.“17 Zmínit je třeba i fakt, že český právní řád nepověřuje žádný orgán výkonem jednotlivých rozhodnutí Ústavního soudu. ,,Zda budou jeho rozhodnutí vykonána, záleží v zásadě na respektu k této instituci bez vlastní moci a na přesvědčivosti argumentů, které lze vyvozovat z Ústavy.“ (Wagnerová 1996: 91)
17
sp. zn. II. ÚS 21/02
12
3. Judikatura Ústavního soudu týkající se politických stran 3.1 Teoretický náhled na vztah ústavního soudnictví a politiky Ústavní právo bývá často nazýváno právem ,,politickým“. Vždyť právní a politický teoretik C. Schmitt již ve 20. letech uplynulého století označoval ústavní spory za ,,politické spory“ a
soudy rozhodující tyto spory nazýval ,,vysoce politickou
instancí“. (Wagnerová 1996: 27) I vztah Ústavního soudu ČR k politice ,,je předurčen již jeho samotným posláním, tj. působením v oblasti ústavního práva.“ (Šimíček 2001b: 19) Jak uvádí V. Klokočka ústavní soudnictví ,,v moderních státech vyjadřuje nepřekonatelnou symbiózu práva a politiky. Normy ústavního práva jsou velkou měrou právem pro politické jevy.“ (Klokočka 1996: 370) Klíčovým prvkem moderní reprezentativní demokracie jsou pak politické strany. Jsou totiž ,,životně důležitým pojítkem mezi státem a společností.“ (Kopeček 2005: 9) Jejich postavení má ovšem dvojí rovinu. Na straně jedné ,,reprezentují společnost, občany proti státu. Současně však působí ve sféře státu, uzpůsobují tomu svou organizaci, program a začínají se své členské základně a zejména svým sympatizantům a voličům odcizovat.“ (Filip 2003: 335) Cílem politických stran je získání moci, případně její udržení. Společným znakem všech modelů kontroly ústavnosti je naopak, jak jsem již zmínil, snaha o kontrolu, respektive omezení moci v rámci ústavou daných mantinelů. Paradoxní konotace vyvolává již způsob jmenování soudců ústavního soudu. Ačkoliv se po soudcích žádá politicky nestranné a nezávislé rozhodování, k jejich jmenování je třeba souhlasu stranických politiků. Důsledkem toho ústavním soudcem v České republice ,,může být jmenována osoba, která je exponentem určité politické strany, nebo naopak, nemůže se jím nikdy stát osoba, se kterou nesouhlasí politická strana zastoupená v Senátu potřebným hlasem senátorů.“ (Filip, Holländer, Šimíček 2001: 28) Ani o tom, zda účast bývalých politiků v senátech a kolegiích ústavních soudů je či není negativním jevem, však rozhodně nepanuje shoda. Například F. A. Hayek vyslovil názor, že by ,,bylo vhodné, aby v ústavním soudu vedle profesionálních soudců působili i bývalí členové zákonodárného shromáždění a možná i shromáždění vládního.“ (Hayek 1994: 365) Jak upozorňuje V. Šimíček ,,Ústavou svěřené kompetence Ústavní soud nutně staví do pozice, kdy rozhoduje otázky mající zřejmé politické důsledky a často i
13
příčiny.“ (Šimíček 2001b: 20) Klíčovou náplní jeho činnosti je totiž kontrola ústavnosti právních předpisů. ,,Právní předpisy představují politické programy de lege ferenda a k jejich přezkumu je ústavní soud oprávněn, již z toho je zřejmý jeho vliv na politickou sféru.“ (Šimíček 2005: 22) Ústavní soudnictví ,,se v tomto ohledu liší od obecného soudnictví intenzitou přítomného politika.“ (Wagnerová 1996: 27) Lze tedy souhlasit s názorem, že ,,Ústavní soud je jakýsi hybrid mezi orgánem právním a orgánem politickým.“ (Novak 2001: 422) Na straně druhé by ovšem Ústavní soud v žádném případě neměl být (a ani nemůže) třetí komorou parlamentu. Jeho rolí je (mimo jiné) fungovat jako pojistka proti případné zvůli lidem řádně zvolených reprezentantů (zástupců politických stran). Ústavní soud totiž ,,není pokračováním parlamentu, nedisponuje stejně silnou legitimitou jako parlament (disponuje jinou legitimitou), a proto by z něj politici neměli alibisticky činit odvolací instanci v jejich politických sporech.“ (Kubát 2001b: 18) Nezbytnou podmínkou k zachování rovnováhy právního a politického v modelu dělby moci je, aby se ,,ústavní soud při rozhodování jemu předložených sporů uchyloval k právním kategoriím a vyhýbal se tak potencionálním střetům s politickými mocemi.“ (Novak 2001: 429) Pokud tedy bude Ústavní soud při svém rozhodování používat juristické metody, neměl by vstupovat na pole působnosti politiky. Za svoji relativně krátkou existenci již Ústavní soud České republiky prokázal, že ,,dokáže být účinnou bariérou snah parlamentní většiny o změny základních Ústavou stanovených parametrů českého politického systému.“ (Vodička, Šimka 2003: 269) V některých svých klíčových judikátech pomohl nastavit ,,mantinely“ soutěže politických stran a konkretizoval obecně formulované ústavní články. Ústavní soud se tak nepřímo stal i častým rozhodcem mezi politickými stranami. Jak uvádí V. Šimíček, nestalo se tak jeho vlastním přičiněním, neboť ,,Ústavní soud není oprávněn rozhodovat z vlastní iniciativy, nýbrž pouze na základě kvalifikovaného návrhu.“ (Šimíček 2001a: 17) E. Wagnerová se pokusila odlišit pole působnosti ústavních soudců a politiků takto: ,,Ústavní soudnictví nachází svou hranici tam, kde neexistuje ústavně-právní norma, anebo při její existenci tam, kde z její interpretace (konkretizace) vyplývá, že politickému orgánu je poskytnuta svoboda v jednání.“ (Wagnerová 1996: 27) Na zřeteli je také třeba mít skutečnost, že ,,hlavními politickými orgány v demokratické zemi jsou reprezentanti lidu (voličů), kteří se vyvozují z jeho svobodné vůle (voleb).“ (Kubát 2001b: 18) 14
3.2 Konkrétní příklady vlivu judikatury na právní úpravu činnosti politických stran 3.2.1 Role a činnost politických stran Nalezení nějaké univerzální, obecně přijaté definice politické strany není snadné jak v politologické, tak i v právní sféře. Problém totiž představuje zejména odlišení politických stran od politických hnutí a zájmových skupin, jako jsou odbory, svazy zaměstnavatelů nebo nejrůznější komory. (Kopeček 2005: 11-12) Velkou oblibu získala například tzv. minimální18 definice G. Sartoriho. Podle něj je politická strana je ,,jakákoliv politická skupina, která se představuje ve volbách a je schopna prostřednictvím voleb umístit kandidáty do veřejných úřadů.“ (Sartori 2005: 74) Poněkud podrobnější definici pak nabízí například M Kubát, podle něhož je politická strana ,,instituce disponující stálou centrální a lokální organizační strukturou, která má svoji ideologii nebo program a která usiluje o dobytí a vykonávání (udržení) moci, a to ve volbách nebo jinými metodami.“ (Kubát 2004: 225) Základním ústavním východiskem pro činnost českých politických stran je článek 5 Ústavy, který zní: ,,Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“ Naše zákonodárství žádnou definici politické strany neobsahuje a jeho vymezení je ponecháno na judikatuře. Jak ale uvádí V. Šimíček ,,situace, kdy pozitivní definice chybí a jednotlivé definiční znaky politických stran odvozujeme pouze nepřímo“ (Šimíček 1999: 189) je poměrně obvyklá.19 Relevantním pramenem pro zakotvení politických stran v politickém systému České republiky je tak nález pléna Ústavního soudu sp. zn. 26/94 (publikovaný jako nález č. 296/1995 Sb ). Ústavní soud v něm mimo jiné konstatoval, že politické strany jsou ,,korporacemi na soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut a požívají proto ochrany, plynoucí ze základních práv a svobod, v rozsahu, v němž lze základní práva a svobody vztáhnout i na právnické osoby.“
18
sám G. Sartori upozorňuje na fakt, že minimální definice nemá ani vysvětlovací, ani prediktivní schopnost 19 výjimku představuje například právní úprava Spolkové republiky Německo, jež politické strany definuje
15
Řízení, jež vydání uvedenému nálezu předcházelo, iniciovalo 44 poslanců Parlamentu České republiky. Po novelizaci20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích byl totiž Nejvyšší kontrolní úřad oprávněn (a ze zákona povinen) kontrolovat hospodaření stran a hnutí. Své námitky proti
tomuto
oprávnění
odůvodňovali
navrhovatelé
zejména
rozporem
částí
novelizovaného zákona s citovaným článkem 5 Ústavy a zejména s článkem 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (,,Politické strany a politická hnutí, jakož i jiná sdružení jsou odděleny od státu). Podrobení finančního hospodaření stran intenzivní kontrole státního orgánu (Nejvyššího kontrolního úřadu) by podle stěžovatelů bylo nepřípustným zásahem do volné soutěže politických stran, která je základem demokracie. S tímto stanoviskem se nakonec ztotožnil i Ústavní soud, který v uvedeném nálezu konstatoval, že ,,zásahy státních orgánů zpět do života politických stran jsou nežádoucí, jakmile by mohly průběh volné soutěže stran ovlivnit - např. i tím, že chování určitých stran označí za “nehospodárné“ nebo “neúčelné“.“ Ústavní soud však také zároveň upozornil na specifičnost charakteru politických stran: ,,Politické strany a politická hnutí sice nejsou institucemi veřejné moci a nemají veřejnoprávní povahu, na druhé straně však plní v souladu s ústavou určité úlohy veřejného zájmu, nezbytné pro život státu založeného na reprezentativní demokracii.“ Důsledkem nálezu bylo nejen zrušení napadených ustanovení zákona, ale i definice povahy politických stran. Zásadní rozdíl v postavení subjektu veřejného a soukromého práva potvrzuje J. Filip, když uvádí, že na politické strany má ,,jako na právnické osoby soukromého práva především dopadat ustanovení čl. 2 odst. 3 Listiny o tom, že mohou činit vše, co jim zákon nezakazuje, a ne její čl. 2 odst. 2, podle kterého by směly činit pouze to, co jim zákon ukládá.“ (Filip 2003: 339) Jak Ústavní soud zdůraznil, politické strany plní určité úkoly veřejného zájmu. Z této skutečnosti vyplývající ingerence státu do jejich činnosti se projevuje například v možnosti zrušení politické strany rozhodnutím Nejvyššího správního soudu. Rozpuštěny mohou být například strany, které porušují Ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu. Ústavní soud ale v nálezu č. 296/1995 Sb. konstatoval nezbytnost trvalosti takového porušování ústavy či zákonů. Nejvyšší správní soud je tedy oprávněn politickou stranu rozpustit, pokud je naplněn
20
tato novelizace byla provedena zákonem č. 117/1994 Sb.
16
,,prvek trvalosti perpetuálního chování politické strany, která se právě tímto opakovaným porušováním zákonů chová způsobem ohrožujícím demokratické zásady státu.“ Například nepředložení finanční zprávy nebo nedostatky v ní nejsou dostatečným důvodem pro rozpuštění politické strany. Specifický charakter politických stran potvrzuje i ústavní zakotvení21 oprávnění politické strany podat návrh (ústavní stížnost svého druhu), pokud tvrdí, že rozhodnutí22 o jejím rozpuštění nebo jiné rozhodnutí týkající se její činnosti23 je v rozporu s ústavními nebo jinými zákony. Napadnout lze tedy nikoliv jen rozhodnutí o rozpuštění politické strany, ale i ,,jakákoliv další rozhodnutí nějakým způsobem se neoprávněně dotýkající či přímo ohrožující činnost politické strany.“ (Sládeček 2003: 146) Ústavní soud projednával patrně24 pouze jeden návrh politické strany, týkající se ,,rozhodnutí o činnosti politické strany.“ Jednalo se o stížnost politické strany Svobodní demokraté - Liberální strana národně sociální (SD-LSNS). Uvedená strana tvrdila, že usnesením Ústřední volební komise o tom, že politická strana SD-LSNS bude v parlamentních volbách v roce 1996 posuzována jako koalice, došlo k zásahu do ústavně zaručených práv a svobod. Návrh byl však formulován alternativně jako obecná ústavní stížnost a jako takovou ji Ústavní soud projednal a posoudil. Ústavní soud shledal stížnost za odůvodněnou, když v nálezu I. ÚS 127/96 konstatoval, že ,,jen sám politický subjekt dobrovolně rozhoduje, zda se chce voleb účastnit jako (volební) subjekt samostatný nebo jako (volební) koalice.“ Volební zákon totiž nestanoví pravomoc žádného orgánu rozhodovat o tom, že určitá politická strana nebo seskupení politických stran má být považována za koalici. Postavením politických stran v našem politickém systému se Ústavní soud zabýval i v řízení, kterému předcházela ústavní stížnost požadující, aby ÚS prohlásil za protiústavní Smlouvu o vytvoření stabilního politického prostředí v České republice (tzv. opoziční smlouva uzavřená mezi ČSSD a ODS). Ústavní soud v usnesení sp. zn. IV. ÚS 331/98 konstatoval, že ,,existuje-li ve společnosti heterogenita zájmů a potřeb, potom jedním ze základních způsobů, jak tyto zájmy a potřeby uspokojit a
21
článek 87 odst. 1 písm. j) lze napadnout pouze rozhodnutí orgánu veřejné moci 23 činností politické strany jsou nejen aktivity, které vykonává v souladu se zákonem 424/1991 Sb., tj. účast na politickém životě společnosti (zejména na vytváření zákonodárných sborů a orgánů vyšších územně samosprávných celků a orgánů místní samosprávy), jsou to i jiné aktivity, se kterými ústavní a jiné zákony spojují existenci politických stran a jejich fungování (Filip 2001: 5) 24 to potvrzuje i V. Sládeček (Sládeček 2003: 147), který ale nevylučuje, že takových návrhů bylo více 22
17
institucionalizovat vůli lidu, je konstituování politických stran, a to přirozeně s vědomím, že té či oné straně se dostane většího či menšího podílu na politické moci.“ Ústavní soud tak považuje za zcela legitimní fakt, že politické strany získávají v každém politickém systému určitý rozsah politické moci. Zároveň uvedl, že ,,v demokratickém systému však v žádném případě nepředstavují ani představovat nemohou orgán veřejné moci.“ Znovu tak zdůraznil ústavní požadavek oddělenosti politických stran od státu. Ústavní soud z těchto důvodů stížnost odmítl, neboť tzv. opoziční smlouva nemohla být zásahem orgánu veřejné moci ve smyslu článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
3.2.2 Financování politických stran Otázka financování politických stran zůstávala donedávna v českém prostředí25 na okraji politologického bádání. Přitom je nesporným faktem, že politické strany potřebují k plnění svých funkcí peníze. Obzvláště zajímavý je způsob jejich financování v tranzitivních zemích (tedy i v České republice v 90. letech uplynulého století). Jak totiž upozorňuje J. Outlý ,,v nich se stranický systém teprve vytváří, respektive stabilizuje, a finanční zvýhodňování jedněch a diskriminace druhých ve vstupu do volební soutěže může vést k deformacím typu “plutokratického“ politického systému.“ (Outlý 2004: 45) Právní úprava financování a hospodaření politických stran prodělala od roku 1993 řadu změn, jež svými nálezy ať již přímo či nepřímo ovlivnil i Ústavní soud. Již zmíněná novela (zákon č. 11/1994 Sb.) zákona o politických stranách a politických hnutích zcela zakázala podnikání politických stran. Na straně druhé ovšem na základě tohoto zákona výrazně vzrostly částky, jež politické strany obdržely od státu. Zákon zavedl i přísné sankce za porušování povinnosti předkládat výroční účetní zprávy. Zejména úplný zákaz podnikatelské činnosti si vysloužil značnou kritiku. Jeden z jeho odpůrců V. Šimíček k tomu uvedl: ,,Striktní zákaz podnikatelské činnosti svědčí o značné nedůvěře zákonodárce k činnosti politických stran a podle našeho názoru tak právo supluje roli, kterou by v demokratických státech měla sehrávat politická kultura a veřejné mínění.“ (Šimíček 1995: 22) Ústavní soud tento zákaz nálezem č. 296/1995 Sb. zrušil, přičemž v odůvodnění mimo jiné uvedl, že ,,generální zrušení účasti politických stran a politických hnutí na
25
než tuto problematiku zpracovali zejména V. Šimíček a J. Outlý
18
podnikání je zásahem, který odporuje zásadě přiměřenosti práva v právním státě.“ Derogace podstatné části jmenovaného zákona donutila zákonodárce k přijetí další novely. ,,Právní úprava se sice zákonem č. 322/1996 Sb. prakticky vrátila k původnímu stavu, ovšem na zvýšený státní příspěvek a jeho úpravu směrem dolů již politické strany v Poslanecké sněmovně jaksi pozapomněly.“ (Filip 2003: 372) V současné době jsou tak politické strany oprávněny podnikat v taxativně vymezených předmětech podnikatelské činnosti. Jedná se výlučně o obvyklé činnosti politických stran (provozování vydavatelství, nakladatelství, propagační a publikační činnost, pořádání společenských, vzdělávacích a politických akcí atd.). Ještě významnější zdroj příjmů představují pro politické strany státní příspěvky. Důležitým nálezem, jenž vyšel ve Sbírce zákonů pod číslem 243/1999 zasáhl Ústavní soud výrazně i do této problematiky. Po volbách v roce 1998 podala politická strana Demokratická unie stížnost proti rozhodnutí Ministerstva financí o nevyplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů v částce přes 7,7 miliónů korun. Ministerstvo financí se přitom řídilo ustanovením § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (tzv. volební zákon). Uvedené ustanovení totiž vázalo vyplacení příspěvku (90 Kč za každý odevzdaný hlas) na dosažení hranice tří procent z celkového počtu platných hlasů. Demokratická unie odůvodnila svoji ústavní stížnost rozporem uvedeného ustanovení volebního zákona s článkem 22 Listiny základních práv a svobod (,,Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.“). Nerovnost podmínek pro působení politických stran spočívala podle stěžovatele nejen ve stanovení tříprocentní hranice pro vyplacení příspěvku, ale i v povinnosti kandidujících politických stran skládat kauci ve výši 1, 6 miliónů korun. V této povinnosti spatřovala Demokratická unie ekonomickou diskriminaci státu vůči vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti stranám etablovaným. Ústavní soud nakonec dospěl k názoru, že návrh na zrušení napadené části § 85 volebního zákona je opodstatněný. V odůvodnění uvedl, že zvážil především vztah mezi dvěma rozpornými aspekty volební soutěže politických stran, a sice principem účelné integrace a principem přirozené diferenciace. Na straně jedné stojí požadavek rovné soutěže politických stran vedoucí k ,,takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné diferenciaci politické vůle voličů“. Na straně druhé je však nutné, aby byl zákonodárný sbor nejen nominálně reprezentativní, ale i funkční. Z tohoto důvodu je 19
třeba zabránit tomu, aby ,,roztříštěním hlasů mezi velký počet politických stran došlo k jejich bezbřehému přemnožení.“ Po zvážení těchto dvou požadavků dopěl Ústavní soud k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání alespoň tří procent hlasů svým rozsahem a s přihlédnutím k dalším omezením (jimiž jsou postihovány politické strany, jež získaly méně než pět, resp. tři procenta hlasů) již ,,přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži.“ Zatímco v případě tříprocentní hranice se Ústavní soud v nálezu č. 243/1999 Sb. (Pl. ÚS 30/98) přiklonil k principu přirozené diferenciace, návrh na zrušení volebních kaucí zamítl. Stanovení volebních kaucí odůvodnil ,,potřebou čelit přílišné diferenciaci politického spektra a existenci četných drobných politických stran.“ Při zrušení tříprocentní hranice pro výplatu státního příspěvku se naproti tomu řídil Ústavní soud především zásadou rovnosti, když konstatoval, že ,,procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran.“ Zrušení části § 85 volebního zákona vedlo zákonodárce k přijetí další novely (zákon č. 204/2000 Sb.), podle které mělo být ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč za každý odevzdaný hlas tomu subjektu, který ve volbách získal nejméně dvě procenta z celkového počtu platných hlasů. I toto ustanovení bylo napadeno ústavní stížností. Prezident republiky (spolu s poslanci tehdejší Čtyřkoalice) v ní namítl rozpor nejen s články 5 a 22 Listiny, ale i nálezem ústavního soudu č. 243/1999 Sb. Ústavní soud dal stěžovatelům za pravdu, když ve známém nálezu č. 64/2001 Sb. (Pl. ÚS 42/2000) zrušil i nové ustanovení § 85 volebního zákona, když konstatoval, že zákonodárce nerespektoval nález č. 243/1999 Sb. Tím, že byla výše úhrady za každý odevzdaný hlas snížena z 90 Kč na 30 Kč, měl Ústavní soud za to, že ,,ani snížení hranice ze tří procent na dvě nemůže v kontextu všech relevantních okolností nic změnit na oprávněnosti závěru vysloveného v předchozím nálezu Ústavního soudu.“ Uvedenou stížností byly též znovu napadeny i ustanovení týkající se volebních kaucí (40 000 ve všech volebních krajích). Ústavní soud v nálezu 64/2001 Sb. dospěl k názoru, ,,stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových podmínek, aby se účastnily voleb.“ Odkázal přitom na zkušenosti některých zahraničních zemí (Německo, Švédsko, Španělsko atd.), když uvedl, že ,,zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného 20
zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klauzule, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku.“ Pro rozpor s článkem 5 Ústavy a článkem 22 Listiny tedy ustanovení týkající se kaucí zrušil (v rozporu s předchozím nálezem č. 161/1996 Sb26 i nálezem č. 243/1999 Sb..). V důsledku derogace kaucí Ústavním soudem byl přijat nový institut příspěvku na volební náklady pro volby do Poslanecké sněmovny (a Evropského parlamentu), jehož zaplacení je jednou z podmínek volební registrace. Pro senátní volby zůstala existence volebních kaucí (ve výši 20 tisíc Kč) zachována, uvedená částka se však vrací kandidátovi, který obdržel alespoň 6 % platných hlasů ve volebním obvodě. Hlavním smyslem kaucí je tedy v tomto případě garance vážně míněného vstupu do volební soutěže. Úpravy financování politických stran přímo se týká i nález uveřejněný ve Sbírce zákonů pod číslem 98/2001. Prezident republiky se ústavní stížností domáhal zrušení části § 20 odst. 7 zákona o politických stranách (,,Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 1 000 000 Kč“). Uvedená část zákona byla podle něho v rozporu s článkem 5 Ústavy a s články 20 odst. 4 a 22 Listiny. Prezidentově stížnosti totiž předcházela novela zákona (zákon č. 340/2000 Sb.), jíž došlo ke dvojnásobnému zvýšení příspěvku oproti dosavadnímu stavu. Prezident ve stížnosti vyslovil názor, že ,,strany by neměly být výrazně závislejší na státní podpoře než na podpoře občanů a ztrácet tak motivaci pro oslovování svých členů a sympatizantů svým programem a činností v průběhu celého volebního období.“ Uvedl též se touto úpravou zvyšují rozdíly mezi parlamentními a neparlamentními politickými subjekty. Ústavní soud uznal prezidentovu stížnost za oprávněnou, když konstatoval, že zvýšení příspěvku na mandát z půl miliónu na jeden milión korun odporuje smyslu státního finančního příspěvku politickým stranám. Politické strany totiž ,,mají být zakotveny ve společnosti, nikoli ve státě.“ Zvýšení příspěvku by navíc bylo v rozporu s požadavkem svobodné soutěže politických stran, protože směřovalo k podpoře stran velkých a etablovaných na úkor stran malých. S uvedeným odůvodněním souhlasí i V. Šimíček, když tvrdí, že ,,parlamentní politické strany prostřednictvím svých zákonodárců prosadily takový způsob přímého státního financování, který zcela popíral 26
v nálezu č. 161/1996 Sb. návrh na zrušení kaucí zamítl, jejich smysl tehdy spatřoval v působení ve směru omezení účasti ve volbám stranám, jejichž reprezentativnost je nižší než 3 % hlasů (v opačném případě byl totiž garantován státní příspěvek nebo i vrácení volební kauce), Ústavní soud tedy prohlásil tuto klauzuli za ústavně konformní, přestože návrh na zrušení kaucí získal podporu většiny soudců Ústavního soudu, nikoliv však většiny kvalifikované
21
jejich skutečnou podstatu a smysl.“ (Šimíček 2001a: 18) Uvedený nález je zcela ve shodě s nálezem č. 296/1995 Sb., v němž byl zřetelně zdůrazněn ústavní požadavek oddělení politických stran od státu. Derogace volebního příspěvku (nález č. 64/2001 Sb.) i příspěvku na mandát (nález č. 98/2001 Sb.) si vyžádala přijetí dalších úprav volebního zákona. Podle nového znění § 85 volebního zákona obdrží každá kandidující strana za každý pro ni platně odevzdaný hlas 100 Kč ze státního rozpočtu. Musí ovšem získat nejméně 1,5 % z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny27. Další výrazný zdroj příjmu představuje pro politické strany podle současné právní úpravy příspěvek na činnost, na který mají strany nárok na základě novelizovaného zákona o politických stranách a hnutích. Příspěvek na činnost zahrnuje jednak stálý příspěvek, jednak příspěvek na mandát. Stálý příspěvek obdrží ty politické strany, které získaly alespoň 3 % hlasů v posledních volbách do Poslanecké sněmovny a předložily ve stanovené lhůtě výroční finanční zprávu. Stálý příspěvek představuje ročně 6 miliónů Kč za 3 % hlasů. Za každých dalších i započatých 0,1 % hlasů obdrží strana ročně 200 tisíc Kč. Získá-li strana však více jak 5 % hlasů, příspěvek se již dále nezvyšuje, činí tedy potom 10 miliónů Kč ročně. Příspěvek na mandát se poskytuje za každý mandát v Poslanecké sněmovně i v Senátu, vždy ve výši 900 tisíc Kč za jeden mandát. Lze tedy říci, že uvedené nálezy Ústavního soudu byly zákonodárci respektovány, i když rozhodně ne v plném rozsahu. (Filip 2003: 375-377) Ústavní stížnost proti této právní úpravě již prezidentem nebyla podána. Podalo ji až politické hnutí Sdružení nezávislých kandidátů (SNK) po parlamentních volbách 2002. SNK získalo v těchto volbách 2,78 % hlasů, přesto podalo i Ministerstva financí žádost o vyplacení stálého státního příspěvku (pro nárok na něj je zapotřebí 3 % hlasů). SNK spatřovalo neústavnost zákonné úpravy financování politických stran zejména v neúměrně vysokém příspěvku na mandát poslance nebo senátora, ve stanovení 3 % hranice pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku i v tom, že stát vyplácí příspěvky za získané mandáty pouze při volbách do Poslanecké sněmovny. SNK ve stížnosti upozornilo na skutečnost, že státní finanční příspěvky politickým stranám zastoupeným v Poslanecké sněmovně v roce 2003 překračovaly 95 %, zatímco příspěvek pro ostatní strany činí jen 4,6 %.
27
pro volby do Evropského parlamentu obdrží 30 Kč při zisku nejméně 1 % hlasů, za volby do Senátu a do zastupitelstev se příspěvek na volební náklady neposkytuje
22
Ústavní soud tuto stížnost neshledal odůvodněnou, čímž de facto shledal současnou úpravu financování politických stran za souladnou s ústavním pořádkem. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 vysvětlil, že jednotlivé formy státního financování sledují rozdílné účely. Zatímco cílem úhrady volebních nákladů je ,,umožnit politickým stranám splňujícím podmínku “vážnosti volebních stran“ účast ve volební soutěži“, stálý
příspěvek
je
,,formou
financování
politických
stran
parlamentních
i
neparlamentních.“ Zároveň konstatoval, že současná právní úprava splňuje nezbytný požadavek garantování otevřenosti politického systému. Patrně zatím posledním významným nálezem, kterým Ústavní soud zasáhl do problematiky financování politických stran byl nález II. ÚS 507/05. Řízení iniciovala politická strana Evropští demokraté (v současnosti vystupující pod názvem SNK-ED), jež podala ústavní stížnost proti jednání Ministerstva financí. Ministerstvo totiž nerespektovalo závazný právní závěr správního soudu a odmítlo vyplatit uvedené straně státní příspěvek ve výši patnácti miliónů korun. V celém sporu šlo o to, že Evropští demokraté (tehdy ještě pod názvem Demokraté Jana Kasla) kandidovali v roce 2002 úspěšně (získali patnáct mandátů) ve volbách do pražského magistrátu jako sdružení spolu s nezávislými kandidáty. Ve volebním zákoně ovšem stojí, že odměnu dostávají úspěšné strany nebo koalice. Ministerstvo financí tedy argumentovalo právním názorem, že nárok na výplatu příspěvku na mandát ve spojení s volební stranou typu ,,sdružení politické strany a nezávislých kandidátů“ zákon nezná. Ústavní soud shledal tuto kauzu problém za velmi závažnou, když uvedl, že ,,nastolený problém svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky, neboť jde o otázku obecného významu, jež úzce souvisí s principem rovnosti politických stran ve volební soutěži.“ Ústavní soud po zvážení okolností případu dospěl k názoru, že ,,Ministerstvo financí svým postupem, spočívajícím v nerespektování závazného pokynu soudu vydat v konkrétním řádné rozhodnutí, zasáhlo do práva na projednání věci bez zbytečných průtahů garantovaného článkem 38 odst. 2 Listiny.“ Z tohoto důvodu Ústavní soud zakázal Ministerstvu pokračovat v průtazích v řízení o návrhu Evropských demokratů na výplatu příspěvků za mandáty. Tímto rozhodnutím ovšem nebyl průběh kauzy ukončen. Za rozhodnutím ministerstva si i přes nález Ústavního soudu stál tehdejší ministr B. Svoboda, i jeho nástupce V. Tlustý. Až v listopadu 2006 (poté, co ministerstvo trvalo na své právní analýze) rozhodl Městský soud v Praze, že straně
23
SNK-ED peníze právem náleží. Tento případ jasně dokazuje, že ani rozhodnutí Ústavní soudu straně SNK-ED nezaručilo rychlé vyplacení volebního příspěvku. V této pasáži jsem se zabýval judikaturou obecného významu. Zcela zásadní důsledky pro podobu politické soutěže však měl i nález sp. zn. III. ÚS 462/98, kterým Ústavní soud shledal Českou stranu sociálně demokratickou za právního nástupce exilové a předválečné sociální demokracie. V důsledku tohoto rozhodnutí byl totiž této straně navrácen Lidový dům, což mělo pro financování strany obrovský význam. Nález totiž ,,znamenal zcela zásadní obrat v majetkové situaci tehdy nejsilnější opoziční strany (ČSSD), značně předurčující i její následné postavení v politickém spektru.“ (Šimíček 2005: 21)
3.2.3 Volební systém Volební systém má klíčový význam pro úspěch politických stran ve volbách, i když v politické soutěži pochopitelně existují i další faktory. Důležitým impulsem pro studium volebních systémů se stávaly nejrůznější volební reformy, které s sebou nevyhnutelně přinášejí ,,zvýšené riziko politizace tohoto tématu. Toto konstatování plně platí i pro postkomunistické země, které stály po pádu nedemokratických režimů před úkolem volby nového volebního systému.“ (Chytilek 2005: 603) Na podobě současného volebního systému České republiky nese nezanedbatelný podíl i Ústavní soud. První zásadní rozhodnutí Ústavního soudu přímo se týkají volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny iniciovala v roce 1996 Demokratická unie svou stížností namířenou proti výsledkům voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v tomto roce. Ve své stížnosti žádala zrušení těch částí volebního zákona, které zakotvují pětiprocentní volební klauzuli ve volbách do Poslanecké sněmovny. Ta je podle navrhovatelů v rozporu zejména s článkem 18 odst. 1 Ústavy (,,Volby do Poslanecké sněmovny se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného, a přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení.“) Rozpor s uvedeným článkem odůvodňovala strana tím, že jí nebyl přiznán žádný mandát ačkoliv získala téměř 170 tisíc hlasů a podle principu poměrného zastoupení měla být reprezentována pěti poslanci, protože na jeden obsazený mandát připadlo v průměru přibližně 30 tisíc platných hlasů. Ústavní soud v nálezu č. 88/1997 Sb. (Pl. ÚS 37/97) tuto stížnost neshledal opodstatněnou. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že ,,krystalicky čistá proporcionalita v zastoupení není prakticky nikdy možná, protože mandáty jsou nedělitelné.“ Na 24
podporu svého rozhodnutí uvedl i příklady zemí28 s poměrným systémem bez volební klauzule, které potvrdily, že ,,přílišná diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné zastoupení se mohou stát nástrojem politické destabilizace a prvkem destrukce ústavního státu.“ Ústavní soud tedy ve svém nálezu zdůraznil potřebnost volební klauzule pro funkčnost politického systému (schopnost přijímat rozhodnutí na základě vůle většiny) a ustanovení zákona ji zakotvující shledal v souladu s ústavním pořádkem České republiky. V usnesení sp. zn. I ÚS 360/98 se Ústavní soud vyjádřil k otázce rovnosti (aktivního) volebního práva. Konstatoval, že princip rovnosti nemá absolutní charakter a nelze ji chápat mechanicky. Z toho podle něj vyplývá, že v určitých případech je přípustné určité omezení rovnosti volebního práva. To se projevuje v otázkách jako jsou volební klauzule, volební kampaň či volební geometrie. ,,Faktické rovnosti aktivního volebního práva (totiž) nelze prakticky dosáhnout, respektive se jí přiblížit, pokud volby nejsou povinné a neúčast není účinně sankcionována.“ Patrně ještě známějším rozhodnutím Ústavního soudu týkající se volebního zákonodárství
je již zmíněný nález č. 64/2001 Sb. Iniciátory řízení, které nálezu
předcházelo, byli prezident a skupina poslanců tehdejší Čtyřkoalice. Stěžovatelé napadli novelu volebního zákona (zákon č. 204/2000 Sb), která zavedla nový volební systém pro volby do Poslanecké sněmovny. K inovaci volebního systému se dvě tehdy nejsilnější strany (ODS a ČSSD) zavázaly již v tzv. opoziční smlouvě29, když jedním z jejích cílů bylo ,,nalezení volebního systému, který výrazně usnadní vznik funkční většinové vlády složené maximálně ze dvou politických subjektů“. (Lebeda 2000: 243) Jak připomíná T. Lebeda autoři novely přikročili ke změnám u všech čtyř stěžejních parametrů poměrného systému [volební formule, s ní související počet skrutinií, velikost volebního obvodu a existence (výše) uzavírací klauzule], jimiž lze významně ovlivňovat výslednou podobu stranického systému. (Lebeda 2000: 242) Nový volební systém byl postavený na následujících rysech: vytvoření 35 volebních krajů oproti předchozím 8, nové30 metodě přepočtu hlasů na mandáty 28
učebnicovým příkladem je například Polsko v letech 1991-1993, kde přílišná fragmentace zaviněná volebním systémem vedla k ochromení politického systému 29 v článku VII této smlouvy se ČSSD a ODS zavázali ,,předložit do 12 měsíců od podepsání této dohody návrh takových úprav Ústavy a dalších zákonů, které přesněji vymezí kompetence jednotlivých ústavních orgánů, postupů při jejich ustavení, a v souladu s ústavními principy posílí význam výsledků soutěže politických stran.“ (Koudelka1998b: 466) 30 do roku 1998 se používala Hagenbach-Bischoffova formule, v prvém skrutiniu se hlasy sčítaly a mandáty přidělovaly na úrovni volebního kraje, druhé skrutinium probíhalo na úrovni celé České republiky
25
(modifikace klasického d’Hondtova systému volebního dělitele lišící se počátečním dělitelem, místo čísla 1 číslo 1,42) a stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4. Další bod ústavní stížnosti se týkal odstupňování volební klauzule, novela volebního zákona totiž zavedla sčítací model podle počtu členů koalice. Stížnost napadala i novou úpravu volebních kaucí a finančních náhrad za získané hlasy, ta však se sporem kolem volební reformy tolik nesouvisí a zabývám se jí na jiném místě. Jednalo se o zásadní volební reformu, která byla navíc provedena běžným zákonem. Napadené ustanovení novely byly podle stěžovatelů v rozporu s článkem 18 odst. 1 Ústavy, jež předepisuje pro volby do Poslanecké sněmovny systém poměrný. Zatímco k výhodám systému poměrného patří umožnění maximální reprezentace všech zájmů a názorů v parlamentu, systém většinový zabraňuje fragmentaci stranického systému. Pojem ,,poměrné zastoupení“, jenž předepisuje Ústava, je sociálním pojmem a není tudíž možné jej jednoznačně definovat. Toto stanovisko potvrzuje i K. Vodička, když zdůrazňuje, že ,,mezi poměrným a většinovým systémem není zřetelná hranice.“ (Vodička 2000: 365) Ústavní soud nakonec dospěl k názoru, že ,,zvýšení počtu volebních krajů na 35, stanovení nejnižšího počtu mandátu v kraji na 4 a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené d’Hondtovy formule představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua ještě způsobilého zaznamenávat alespoň “přivrácení“ k modelu poměrného zastoupení.“ Tento názor podporuje například i analýza důsledků novely volebního zákona č. 204/2000 Sb. provedená politologem M. Klímou. Ten v ní dokazuje, že přirozený práh31 systému by stoupl v průměru na 14 – 15 %. Oproti skutečným volebním výsledkům by tak ČSSD získala o 18,2 % mandátů a ODS o 16,7 % mandátů více, naopak u malých stran by došlo k umělému poklesu zhruba o 30 %. (Klíma 2001: 127-133) Jak M. Klíma upozorňuje, ,,taková výše disproporcionality by byla považována za abnormálně vysokou i v podmínkách britského prostě většinového systému.“ (Klíma 2001: 133) S názorem Ústavního soudu naopak nesouhlasí Michal Kubát, který varuje, že je nutné rozlišovat technologií (v tomto ohledu podle něj o poměrný systém jde, v systému existují vícemandátové obvody i proporcionální volební aritmetika) a vlastnostmi (vzhledem k vlastnostem měl podle něj systém většinový účinek). (Kubát 2001a: 14)
31
přirozený práh udává nejmenší možné procento hlasů, které strana ve volebním obvodě musí získat, aby obdržela alespoň jeden mandát, hlavními determinantami tohoto faktoru jsou právě velikost volebních obvodů a volební formule (Lebeda 2001: 134)
26
Podobně argumentuje i T. Lebeda, podle něhož se i po provedené novele o poměrný systém (byť s nízkým stupněm proporcionality) jednalo. V systému totiž existovaly vícemandátové obvody a poslanecká křesla by se přiřazovala dle poměru obdržených hlasů. V žádném případě by tedy nešlo o aplikaci metody vítěz bere vše, jež charakterizuje systém většinový. (Lebeda 2004: 19-22) Ústavní soud však pro nepřípustnou hypertrofii integračních prvků konstatoval protiústavnost ustanovení týkajících se počtu volebních obvodů, metody přepočtu hlasů na mandáty i minimálního počtu mandátů připadajícího na volební obvod.. Zakotvení sčítací metody v případě volební klauzule shledal sice účelovou, nikoliv však za protiústavní. Derogace jednotlivých ustanovení volebního zákona Ústavním soudem si vynutily přijetí další novely volebního zákona. ,,ODS a ČSSD proto byly nuceny se snah o změnu volebních pravidel vzdát a dohodnout se s ostatními stranami na schválení takového volebního systému, který zásadám poměrného zastoupení odpovídá.“ (Vodička, Šimka 2004: 269) Zákon č. 121/2002 Sb. pak v souladu s nálezem Ústavního soudu předepsal 14 volebních obvodů odpovídajících samosprávným krajům a d‘Hondtovu formuli volebního dělitele v rámci jediného skrutinia. Podle něj pak volby do Poslanecké sněmovny proběhly v roce 2002 i 2006. Své (patrně zejména psychologické) důsledky měl i fakt, že Ústavní soud nezrušil sčítací model pro koalice stran. Jak uvádí T. Lebeda ,,jedním z hlavních motivů předvolebního rozpadu Čtyřkoalice byla téměř jistě obava z vysoké uzavírací klauzule.“ (Lebeda 2003: 143)
3.2.4 Volební kampaň Volební kampaň představuje jednu z fází volebního procesu. Její právní úpravu je zapotřebí vykládat v kontextu s jeho ostatními fázemi, v žádném případě ne izolovaně. Klíčový význam volební kampaně umě vystihl K. Loewenstein již v sedmdesátých letech uplynulého století svým výrokem: ,,Kdo ovládá masové sdělovací prostředky, ovládá voličstvo, kdo ovládá voličstvo, ovládá politický proces.“ [Loewenstein 1969: 361 (cit. dle Filip 2003: 449)] Kvalita volební kampaně je často přímo závislá na finančních možnostech té které politické strany. Nelze však nesouhlasit s tvrzením, že ,,dostatečné finanční zázemí je podmínkou nutnou k úspěšnému vedení kampaně, avšak není podmínkou dostatečnou.“ (Novotný 2000: 73) Dalším klíčovým faktorem je právní regulace pravidel volební kampaně. Jak uvádí J. Filip, volební zákonodárce má v této oblasti dvě krajní možnosti: ,,Buď celou věc přenechá politickým stranám a 27
masmédiím, aby se s ní nějak vypořádaly, nebo naopak provede podrobnou reglementaci.“ (Filip 2003: 450) Další možnosti se pak pochopitelně nacházejí mezi těmito dvěma krajními póly. Do právní úpravy pravidel volební kampaně výrazně zasáhl i Ústavní soud v rámci řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora. V roce 1998 se na něj obrátila Občanská demokratická strana se svou stížností proti rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR. Ten rozhodl, že volba senátora (kandidátky ODS D. Lastovecké) je neplatná a že D. Lastovecké tudíž nelze vydat osvědčení o zvolení za senátora. V odůvodnění uvedl, že kandidátka ODS porušila volební zákon, konkrétně ustanovení § 16 odst. 5, který zakazoval volební agitaci v době 48 hodin před zahájením voleb. Zákon současně zakazoval zveřejnění výsledků předvolebních průzkumů s tím, že ty mohou být zveřejněny nejpozději do sedmého dne přede dnem voleb. Porušení volebního zákona spočívalo v tom, že v první den druhého kola voleb zveřejnil deník Lidové noviny na první straně článek s titulkem “Brněnská primátorka Lastovecká má šanci stát se předsedkyní Senátu“ Stejného dne pak deník publikoval i předvolební průzkum, v němž za jednoznačnou favoritku označil kandidátku ODS. Nejvyšší soud ve svém odůvodnění konstatoval i další porušení pravidel volební kampaně32. Rozhodl proto o neplatnosti volby kandidátky ODS, přestože v odůvodnění konstatoval, že ,,Dagmar Lastovecká subjektivně takovéto porušení pravidel volebního boje nezpůsobila“. Ústavní soud shledal ústavní stížnost navrhovatele za odůvodněnou. V nálezu č. 70/1999 Sb. vysvětlil, že zákaz volební kampaně 48 hodin před zahájením voleb je nutno interpretovat ,,spíše restriktivně, a to tak, že zákonodárce měl na mysli zákaz aktivní volební kampaně, tzn. zamýšlené a cílené agitace, účelově směřované pro politické strany, koalice a kandidáty.“ Ústavní soud zároveň uvedl, že svoboda projevu a právo na informace patří mezi hlavní pilíře demokratické společnosti a že uvedená práva patří mezi základní podmínky existence sdělovacích prostředků. Jak totiž upozorňuje J. Hladký: ,,Před ustanoveními volebního zákona mají přednost základní práva a svobody, neboť nelze po lidech spravedlivě žádat, aby se v době dvoudenního klidu nevyjadřovali ke kandidátům,
32
druhý den druhého kola voleb zveřejnily LN článek s podtitulkem “Kandidát ČSSD jednal nemorálně“, v průběhu prvního dne voleb bylo umožněno D.Lastovecké vystoupit v televizním zpravodajském pořadu, kde kandidáta ČSSD Božka vyjadřovala a hodnotila svoji volební kampaň atd.
28
nesdělovali si v dané věci názory a dokonce s těmi názory vystupovali ve sdělovacích prostředcích.“ (Hladký 2000: 35) Na rozdíl od soudu Nejvyššího považoval Ústavní soud též za důležité, že kandidátka subjektivně porušení volebních pravidel nezavinila. Na určitá specifika soudního přezkumu voleb upozorňuje i J. Filip, když uvádí, že ,,je třeba neustále zdůrazňovat, že by nemělo jít o pokračování volebního boje jinými prostředky. Rozhodování o zvolení musí zůstat v rukou voličů, nikoli týmů advokátů.“ (Filip 1999: 8) Uvedená stanoviska Ústavního soudu se nepřímo odrazila i v pozdějším přijetí novelizací volebního zákona, které stanovily nová pravidla pro vedení volební kampaně. Volební kampaň podle platného znění § 16 volebního zákona již není omezena na dobu před volbami s určitým moratoriem před zahájením voleb. Změnila se i lhůta stanovující, kdy je naposledy možné zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů (,,V době počínající třetím dnem přede dnem voleb do Parlamentu České republiky a končící ukončením hlasováním nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů. “33). V nálezu sp. zn. I. ÚS 156/99 zaujal Ústavní soud stanovisko k nárokům na přesnost sdělovaných informací v periodickém tisku a dalších médiích. Právě ony hrají často důležitou roli ve volebních kampaních a mají nezanedbatelný vliv zejména na nerozhodnuté voliče, neboť ,,politika v posledních desetiletích patří k oblastem, kterou veřejnost vnímá skrze média.“ (Chleboun, Mihalka, Prorok 2003: 44) Podle stanoviska Ústavního soudu je ,,nutno respektovat určitá specifika běžného periodického tisku, určeného pro informování nejširší veřejnosti (na rozdíl od například publikací odborných), který v určitých případech musí - a především s ohledem na rozsah
jednotlivých
příspěvků
a
čtenářský
zájem
-
přistupovat
k určitým
zjednodušením. Ve věci samé šlo o to, zda má konkrétní deník zveřejnit omluvu soudci, jehož kritizoval za liknavý přístup v jednom trestním stíhání. Tento přístup deník odůvodňoval styky soudce s bývalým vedeném KSČ, trestní stíhání se totiž týkalo právě prominentů bývalého režimu. Ústavní soud v nálezu zároveň konstatoval, že podstatné je, aby celkové vyznění informace odpovídalo pravdě. Dalším nálezem, ve kterém Ústavní soud stanovil určité ,,mantinely“ volební kampaně byl nález č. 140/2005 Sb., v němž konkretizoval poněkud vágní ustanovení 33
§ 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky ve znění pozdějších právních předpisů
29
zákona předepisující čestnou a poctivou volební kampaň. Řízení bylo iniciováno ODS, která požádala Ústavní soud, aby rozhodl o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby senátora. Nejvyšší správní soud totiž v prosinci 2004 zrušil na návrh kandidáta KDU-ČSL Antonína Zápotockého výsledek hlasování pro porušení pravidel volební kampaně. Podle kandidáta KDU-ČSL neproběhla volební kampaň čestně a poctivě (jak předepisuje § 16 volebního zákona), neboť o něm byly v místním tisku opakovaně zveřejněny nepravdivé údaje. Například ve zpravodaji vydávaném městskou částí Praha 22-Uhříněves o něm starosta této městské části uvedl, že ,,vlastnost vědomě lhát není navrhovateli cizí.“ V téže tiskovině pak byl publikován text anonymního dopisu očerňují kandidáta Zápotockého. Podobný článek byl pak publikován i v dalším zpravodaji. Nejvyšší správní soud dospěl k názoru, že tímto došlo k porušení zásady rovnosti kandidátů, již specifikuje § 16 odst. 1 volebního zákona. Ústavní soud se s tímto stanoviskem neztotožnil, podle něj by bylo možno hovořit o nerovnosti jen tehdy, pokud by například kandidát KDU-ČSL poslal oběma periodikům svůj volební příspěvek a ty jej neotiskly. Při vymezení neurčitých pojmů poctivého a čestného vedení kampaně, má Ústavní soud za to, že jimi označuje to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (termín specifikoval například zákon č. 75/1919 Sb). Ústavní soud považoval za instruktivní citovat ve svém odůvodnění nález Volebního soudu z roku 1926, jež uvedl, že požadovaným ,,vážným porušením svobody a čistoty voleb je i nepřípustná agitace, která se zvrhá v teror, jímž se činí fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost voleb není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřistoupila-li však agitace těchto hranic, nelze v ní spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť i vycházela od osob úředních.“. Ústavní soud v souladu s tímto odůvodněním shledal stížnost kandidáta ODS za odůvodněnou a rozhodl tedy, že Jan Nádvorník byl platně zvolen senátorem.
30
4. Závěr Na základě zjištěných poznatku lze souhlasit s názorem, že ,,Ústavní soud je nadán kompetencemi, které mu umožňují účinně se postavit jak moci zákonodárné, tak moci výkonné, a výrazným způsobem může ovlivňovat i rozhodovací praxi obecných soudů.“ (Vodička, Šimka 2003: 267) Za třináct let působení v politickém systému naší země si vydobyl velmi významné postavení, když svou judikaturou zasáhl do řady klíčových oblastí pro fungování politického systému. Ústavní soud je nesporně jedním ze zásadních komponentů soustavy dělby moci. Podle E. Wagnerové lze ústavní soudnictví považovat za ,,tvůrčí faktor v životě státu, jehož význam je co do důležitosti rovný zákonodárství i vládě.“ (Wagnerová 1996: 23) Toto postavení Ústavnímu soudu zaručuje zejména skutečnost, že jde o ,,autonomní ústavní orgán, nezávislý ve svém rozhodování na moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ (Klokočka 1998: II) Nicméně je nutné zdůraznit, že ,,Ústavní soud se podílí na tvorbě vůle ve státě jen ve smyslu kontroly a omezení moci, nikoli ve smyslu její tvorby.“ (Klokočka 1998: III) Jak správně konstatuje sám Ústavní soud v jednom ze svých rozhodnutí, ,,ústavní soudnictví České republiky je v zásadě vybudováno na principu kasačním, jehož důsledkem mimo jiné je, že není v pravomoci Ústavního soudu, aby ukládal komukoliv jakékoliv povinnosti.“34 Jak navíc upozorňuje Z. Koudelka ,,i Ústavní soud si musí být vědom, že je jen jedním z ústředních orgánů dělené státní moci a není ani nejvyšším orgánem moci soudní.“ (Koudelka 1998a: 72) Ústavní soud výrazným způsobem zasáhl i do úpravy postavení politických stran v politickém systému České republiky. Při absenci právní definice politické strany v českém prostředí, to byl právě Ústavní soud, jež politické strany v jednom z prvním nálezů zřetelně definoval jako korporace na soukromoprávním základě. Jako takové pak politické strany mohou činit vše, co zákon nezakazuje. Ve svých judikátech také zřetelně zdůraznil nutnost oddělení politických stran od státu, jak ji stanoví článek 20 odst. 4 Listiny. ,,Politické strany se tedy ve vztahu ke státu nenacházejí ve vztahu nadřízenosti či podřízenosti, nýbrž jsou partnerem státu.“ (Šimíček 2003: 247) Vliv rozhodovací činnosti Ústavního soudu v polickém systému byl obzvláště silný v letech 1999-2001 v rámci konfliktu o novou podobu našeho politického systému za pomoci zásadních změn volebního zákona. Nálezy Ústavní soudu zásadně ovlivnily nejen současnou podobu financování politických stran, ale i podobu volebního systému. 34
III. ÚS 197/96
31
,,Politické strany jsou totiž na volebním zákoně a zákoně o poltických stranách existenčně závislé.“ (Vodička, Šimka 2003: 270) Tehdejší Ústavní soud se postavil snaze velkých stran (ODS a ČSSD) o změny českého volebního systému, jež ,,by výrazně zvýhodnily velké politické strany a pravděpodobně by i modifikovaly interakce mezi stranicko-politickými aktéry.“ (Chytilek 2005: 620) Tím výrazně ovlivnil nejen systém politických stran v České republice. Ústavní soud svými nálezy zrušil zákaz podnikání pro politické strany i (přes původní odmítavé stanovisko) volební kauce ve volbách do Poslanecké sněmovny. Derogací postihl ustanovení volebního zákona, která vázala výplatu volebního příspěvku na dosažení tří procent hlasů. Stejně tak zrušil i původní úpravu příspěvku na mandát. Zcela zásadním způsobem tak ovlivnil podobu financování politických stran v České republice. Nálezy Ústavního soudu rušící jednotlivá ustanovení volebního zákona či jiných zákonů se tak staly pramenem práva. Po derogacích jednotlivých ustanovení zákonů ústavním soudem přijali zákonodárci většinou právní úpravu zcela nebo z velké části v souladu s jeho nálezy. Zákonodárce se jimi zpravidla při přijetí nové právní úpravy řídil, i když je často nerespektoval v plném rozsahu. O deficitu a nekonsolidovanosti právního prostředí v České republice ovšem vypovídá například nerespektování nálezu sp. zn. II. ÚS 507/05 týkajícího se výplaty volebního příspěvku straně SNK-ED. Orgán moci výkonné (Ministerstvo financí) přes půl roku nevydal rozhodnutí, ačkoliv Ústavní soud označil jeho postup za protiústavní. Za neméně důležité považuji i nálezy týkající se pravidel vedení volební kampaně. Ústavní soud totiž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 zřetelně konstatoval, že ,,smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci.“ Ústavní soud se v obou sledovaných rozhodnutích přiklonil k respektování vůle voličů a zrušil rozsudky soudů stanovující, že kandidátům Lastovecké a Nádvorníkovi nelze vydat osvědčení o zvolení za senátora. Politické hodnoty, jež ústavní soud chrání vycházejí především z článku 5 Ústavy. Chrání tedy politický systém založený na svobodném vzniku a volné soutěži politických stran. Ústava totiž odmítá ,,stavovský systém i systém jedné politické strany, nebo systém, v němž má jedna strana řídící úlohu.“ (Pavlíček 1999: 168) Ve svých rozhodnutích vycházel především z principů svobody, rovnosti a otevřenosti politického 32
systému. Svými rozhodnutími často chránil menší politické subjekty před tlakem velkých etablovaných stran. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu č. 14/1994 Sb., naše Ústava ,,není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti.“ Ústavní soud v souladu s tímto stanoviskem při svých rozhodnutích respektuje především základní hodnoty demokratické společnosti. Jak uvádí V. Šimíček ,,tzv. první Ústavní soud, který při svém rozhodování důsledně vyházel z hodnotové orientace ústavního pořádku a ze šetření podstaty a smyslu ústavně zaručených práv a svobod, můžeme hodnotit jako soud výrazně aktivistický.“ (Šimíček 2005: 48) Hodnotovou orientaci Ústavního soudu potvrzuje i E. Wagnerová, když připomíná, že ,,český Ústavní soud je jak strážcem ústavnosti v poloze ústavních principů, tak strážcem individuálních základních práv v poloze ústavních stížností.“ (Wagnerová 1996: 84) Ústavní soud často čelí výtkám35, že je při svém rozhodování motivován politickým zájmy či, že nerozhoduje nestranně. Osobně se ale přikláním k názoru, že ,,specifické postavení evropských ústavních soudů v politickém systému způsobuje, že ústavní soudy jsou do jisté míry politickými orgány, které jsou nuceny zapojovat se do politiky.“ (Kubát 2001b: 18) Jak již bylo navíc uvedeno, Ústavní soud ČR nemůže rozhodovat z vlastní iniciativy, ale jen na základě návrhu někoho jiného. Navíc stavu úplné nestrannosti při rozhodování o politických věcech lze stěží někdy dosáhnout. Vklad, kterým ústavní soud přispěl do politického systému České republiky je velký. Jak uvádí J. Blahož, mnohá jeho klíčová rozhodnutí mají zásadní význam a ,,plně korespondují s rozhodnutími ústavních soudů v rozvinutých demokratických státech.“ (Blahož 2003: 219)
35
za typický považuji v tomto ohledu výrok senátního kandidáta KDU-ČSL Zápotockého, na jehož žádost zrušil Nejvyšší správní soud výsledky senátních voleb v Praze 11. Poté, co Ústavní soud tento verdikt anuloval totiž prohlásil:,,Mně bylo celkem jasné, že to je politicky ovlivněný proces.“ (http::www.radio.cz/cz/zprávy/62787)
33
5. Seznam použitých zdrojů Monografie (1) Dostál, M. (2004): Ústavní soud České republiky 1993-2000, Praha, Linde. (2) Filip, J.- Holländer, P. -Šimíček, V. (2001): Zákon o ústavním soudu. Komentář, Praha , C.H. Beck. (3) Filip, J.- Svatoň, J.- Zimek, J. (2002): Základy státovědy, Brno, MU. (4) Filip, J. (2003): Ústavní právo České republiky 1, Brno, Doplněk. (5) Hayek, F. A. (1994): Právo, zákonodárství a svoboda: nový výklad liberálních principů spravedlnosti a politické ekonomie, Praha, Academia. (6) Hloušek, V. - Chytilek, R. - Kopeček, L. - Strmiska, M. (2006): Politické strany moderní Evropy, Praha, Portál. (7) Klíma, K. (2006a): Ústavní právo, Plzeň, Aleš Čeněk. (8) Klíma, K. (2006b): Komentář k Ústavě a Listině, Plzeň, Aleš Čeněk. (9) Klíma, M. (2001): Kvalita demokracie a volební inženýrství, Praha, Radix. (10) Klokočka, V. (1996): Ústavní systémy evropských států, Praha, Linde. (11) Loewenstein, K. (1969): Verfassungslehre, Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). (12) Mikule, V. - Sládeček, V. (1999): Zákon o Ústavním soudu, Praha, Eurolex Bohemia. (13) Outlý, J. (2003): Strany a stát, volby a finance: vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran, Olomouc, Periplum. (14) Pavlíček, V. a kol. (2001): Ústavní právo a státověda. II. Díl. Ústavní právo České republiky. Část 1, Praha, Linde. (15) Sartori, G. (2005): Strany a stranické systémy. Schéma pro analýzu, Brno, CDK. (16) Sládeček, V. (2003): Ústavní soudnictví, Praha, C.H. Beck. (17) Šimíček, V. (2005): Ústavní stížnost. Praha, Linde. (18) Vodička, K.- Cabada, L. (2003): Politický systém České republiky. Praha, Portál. (19) Wagnerová, E. (1996): Ústavní soudnictví, Praha, Linde. Sborníky (20) Dančák, B. - Šimíček, V. (eds., 1999): Aktuálnost změn Ústavy ČR, Brno, Masarykova univerzita. (21) Dančák, B. - Šimíček, V. (eds., 2000.): Základní lidská práva a právní stát v judikatuře ústavních soudů, Brno. (22) Glückselig, R. - Šimíček, V. (eds., 2000): Volební kampaň v České republice, Brno, Masarykova univerzita.
34
(23) Hloušek, V. - Šimíček, V. (eds., 2004): Dělba soudní moci v České republice, Brno Masarykova univerzita. (24) Kubát, M.- Cabada, L. (eds., 2004): Úvod do studia politické vědy, Praha, Eurolex Bohemia. (25) Kunc, J. (ed., 1999): Demokracie a ústavnost, Praha, Karolinum. (26) Kysela, J. (ed., 2003): Deset let Ústavy České republiky, Praha, Eurolex Bohemia. (27) Linek, L. - Mrklas, L. - Seidlová, A. - Sokol, P. (eds., 2003): Volby do Poslanecké sněmovny 2002, Praha, Sociologický ústav Akademie věd České republiky. (28) Novák, M. - Lebeda, T. (eds., 2004): Volební a stranické systémy. ČR v mezinárodním srovnání, Dobrá voda u Pelhřimova, Aleš Čeněk. Články ve sborníku či kapitoly v monografii Blahož, J. (2003): Základní lidská práva a ústavní soudnictví po deseti letech od vzniku Ústavy České republiky, in: Kysela, J. (ed., 2003): Deset let ústavy České republiky, Praha, Eurolex Bohemia, s. 215-230. Hladký, J. (2000): Volební kampaň a svoboda projevu, in: Glückselig, R. - Šimíček, V. (eds., 2000): Volební kampaň v České republice, Brno, Masarykova univerzita, s. 9-42. Chleboun, P. - Mihalka, L. - Prorok, M. (2003): Volební kampaň 2002. Úloha médií a proměna jejich obsahu v době kampaně a v delším časovém horizontu, in: Linek, L. - Mrklas, L. Seidlová A. - Sokol, P. (eds., 2003): Volby do Poslanecké sněmovny 2002, Praha, Sociologický ústav Akademie věd České republiky, s. 44-71. Chytilek, R. (2006): Podněty a výsledky - Volební a stranické systémy v evropských zemích, in: Hloušek, V. - Chytilek, R. - Kopeček, L. - Strmiska, M. (2006): Politické strany moderní Evropy, Praha, Portál, s. 603-691. Kopeček, L. (2006): Politické strany a stranické systémy ve srovnávací a teoretické perspektivě, in: Hloušek, V. - Chytilek, R. - Kopeček, L. - Strmiska, M. (2006): Politické strany moderní Evropy, Praha, Portál, s. 9-55. Kubát, M. (2004): Političtí aktéři – Zájmové skupiny a politické strany, in: Cabada, L. Kubát, M. (eds., 2004): Úvod do studia politické vědy. Praha, Eurolex Bohemia, s. 216241. Lebeda, T. (2003): Vybrané dopady volební reformy, in: Linek, L. - Mrklas, L. - Seidlová, A. - Sokol, P. (eds., 2003): Volby do Poslanecké sněmovny 2002, Praha, Sociologický ústav Akademie věd České republiky, s. 141-151.
35
Lebeda, T. (2004): Stručný přehled volebních systémů, in: Novák, M - Lebeda, T. (eds., 2004): Volební a stranické systémy. ČR v mezinárodním srovnání, Dobrá Voda u Pelhřimova, Aleš Čeněk, s. 19-43. Novotný, B. (2000): Financování volební kampaně, in: Glückselig, R. - Šimíček, V. (eds., 2000): Volební kampaň v České republice, Brno, Masarykova univerzita, s. 73-91. Pavlíček, V. (1999): Ústava České republiky, in: Kunc, J. (ed., 1999): Demokracie a ústavnost, Praha, Karolinum. Rychetský, P. (2003): Několik poznámek ke stavu české justice s přihlédnutím k dělbě moci, in: Hloušek, V. - Šimíček V. (eds., 2003): Dělba soudní moci v české republice, Brno, MPÚ MU, s. 11-15. Sládeček, V. (1999): Ústavní soudnictví v Ústavě České republiky, in: Dančák, B. - Šimíček, V. (eds.., 1999): Aktuálnost změn Ústavy ČR, Brno, MPÚ MÚ, 167-177. Šimíček V. (2003): Politické strany v ústavním pořádku České republiky, in: Kysela, J. (ed., 2003): Deset let Ústavy České republiky, Praha, Eurolex Bohemia, 236-258. Vodička, K. - Šimka K. (2003): Soudní systém, in: Vodička, K.- Cabada, L. (2003): Politický systém České republiky. Praha, Portál, s. 266-275. Články v odborných periodikách Filip, J. (1999): Poznámky k nálezu ústavního soudu ve věci ověření mandátu D. Lastovecké, Časopis pro právní vědu a praxi, roč. VII. , č. 1, s. 2-11. Filip, J. (2001): Postavení politické strany v řízení podle §73 zákona o Ústavním soudu, Časopis pro právní vědu a praxi, roč. IX., č. 1, s. 1-8. Klokočka, V. (1998): Úloha Ústavního soudu při kontrole ústavnosti soudní činnosti, Právní rádce (red. příloha), roč. 6, č. 9, s. II-VII. Koudelka, Z. (1998a): Válka soudů aneb dělba moci v soudnictví, Politologický časopis, roč. V., č. 1, s. 71-74. Koudelka, Z. (1998b): Opoziční smlouva - nový prvek politického systému, Politologický časopis, roč. V, č. 4, s. 462-467) Kubát, M. (2001a): Poslanecká sněmovna versus Ústavní soud, Revue Proglas, roč. XII., č. 2, s. 13-15. Kubát, M. (2001b): Ústavní soudnictví a jeho legitimita – teorie a česká praxe, Revue Proglas, roč. XII., č. 7, s. 16-18. Kühn, Z. (2000): Je Parlament ČR vázán odůvodněním nálezů Ústavního soudu ČR?, Právník, roč. CXXXIX, č. 8, s. 721-736.
36
Lebeda, T. (2000): Přiblížení vybraných aspektů reformy volebního systému, Politologický časopis, roč. VII., č. 3, s. 242-257. Lebeda T. (2001): Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita, Politologický časopis, roč. VIII., č. 2, s. 134-149. Novak, M. (2001): Ústavní soud mezi právem a politikou, Právník, roč. CXL, č. 5, s. 421-439. Šimíček, V. (1995): Poznámky k financování politických stran, Politologický časopis, roč. II., č. 1, s.15-25. Šimíček, V. (2001a): Návrat k původnímu významu institucí, Revue Proglas, roč.XII., č. 2, s. 16-18. Šimíček, V. (2001b): Ústavní soud a politika, Revue Proglas, roč.XII., č. 7, s. 19-21. Vodička, K. (2000): K ústavnosti zákona o volbách: politologické poznámky, Politologický časopis, roč. VII, č. 4, s. 362-372. Zákony Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR Usnesení Předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky Judikatura Ústavního soudu České republiky Nález sp. zn. I. ÚS 17/94 Nález sp. zn. III. ÚS 5/94 Nález sp. zn. III. ÚS 110/96 Nález sp. zn. I. ÚS 127/96 Usnesení sp. zn. III. ÚS 197/96 Nález sp. zn. Pl. ÚS 37/97 Nález sp. zn. III. ÚS 70/97 Usnesení sp. zn. IV. ÚS 331/98 Usnesení sp. zn. I. ÚS 360/98 Nález sp. zn. III. ÚS 462/98 Nález sp. zn. I. ÚS 156/99 Usnesení sp. zn. II. ÚS 21/02 Nález sp. zn. Pl. ÚS 10/03 37
Nález sp. zn. II. ÚS 507/05 Nález č. 14/1994 Sb. (Pl. ÚS 19/93) Nález č. 296/1995 Sb. (Pl. ÚS 26/94) Nález č. 161/1996 Sb. (Pl. ÚS 3/96) Nález č. 70/1999 Sb. (I. ÚS 526/98) Nález č. 243/1999 Sb. (Pl. ÚS 30/98) Nález č. 64/2001 Sb. (Pl. ÚS 42/2000) Nález č. 98/2001 Sb. (Pl. ÚS 53/2000) Nález č. 476/2002 Sb., (Pl. ÚS 5/02) Nález č. 140/2005 Sb. (Pl. ÚS 73/04) Internetové zdroje Automatizovaný systém právních informací – ASPI (http://www.aspi.cz) Ústavní soud České republiky (http://www.concourt.cz) Judikatura Ústavního soudu České republiky (http://www.judikatura.cz) Radio Praha – Český rozhlas 7 (http://www.radio.cz)
38
