I. ÚS 948/09
ČESKÁ REPUBLIKA
NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Františka Duchoně ve věci ústavní stížnosti MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s. r. o., se sídlem v Praze, Prokopská 8/296, zastoupené JUDr. Janem Benešem, advokátem se sídlem v Praze, Purkyňova 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 As 85/2008-99, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 5 Ca 398/2007-60, ve znění opravného usnesení ze dne 15. 7. 2008, č. j. 5 Ca 398/2007-75, a proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 29. 8. 2007, vyhotoveného dne 1. 11. 2007, sp. zn. 2007/380/had/MED, č. j. had/8962/07, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání jako účastníků řízení t a k t o: I.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 As 85/200899, a Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 5 Ca 398/2007-60, byl porušen článek 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, právo stěžovatelky na spravedlivý proces zakotvené v článku 36 Listiny základních práv a svobod a právo stěžovatelky na právní jistotu vyplývající z článku 1 odst. 1 Ústavy ČR.
II.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 As 85/200899, a Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 5 Ca 398/2007-60, se zrušují.
III.
Ve zbývající části se návrh odmítá.
I. ÚS 948/09 Odůvodnění: I. 1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 16. 4. 2009, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. 2. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že Nejvyšší správní soud tím, že nezrušil předcházející rozhodnutí Městského soudu v Praze a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, nepřípustně zasáhl do jejího práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť ji v rozporu se svým posláním neochránil před sankcí uloženou za správní delikt a nevyvodil následky z podstatných procesních pochybení, k nimž došlo ve správním řízení. Nejvyšší správní soud dle názoru stěžovatelky pominul, že pokuta za porušení § 5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 486/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění platném do 25.1.2006 (dále jen „zákon o regulaci reklamy“), byla uložena po uplynutí zákonem stanovené subjektivní jednoroční prekluzivní lhůty. Stěžovatelka odmítá takový výklad pojmu „zjistí porušení povinnosti", dle kterého počátek běhu lhůty určuje až rozhodnutí správního orgánu o zahájení správního řízení, tj. den, kdy se Rada pro rozhlasové a televizní vysílání jako kolektivní orgán rozhodla se stěžovatelkou zahájit řízení pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. V této souvislosti odkazuje stěžovatelka na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 1/2001 (Sbírka rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího správního soudu, 9/2004, č. 329), ve kterém se vyslovil k otázce počátku běhu prekluzivní lhůty pro uložení pokuty tak, že postačí, aby vzniklo důvodné podezření z porušení povinností. Stěžovatelka také poukazuje na obdobné stanovisko právní nauky k této problematice. Stěžovatelka má za to, že správní orgán musel zjistit porušení zákona již v rozmezí měsíce ledna 2006, kdy byl předmětný reklamní spot vysílán. Tento názor mimo jiné plyne i z toho, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je považována za jeden z orgánů dozoru dle § 7 zákona o regulaci reklamy, který je povinen průběžně dozorovat dodržování zákona o regulaci reklamy. Vzhledem k této skutečnosti má stěžovatelka zato, že pokuta nemůže být v předmětné věci uložena, neboť rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno až 1. 11. 2007, tedy nepochybně po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty. Stěžovatelka dále zpochybňuje názor správního orgánu i soudu, že její jednání naplnilo skutkovou podstatu správního deliktu podle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Stěžovatelka má také zato, že za obsah reklamy odpovídá podle § 6b zákona o regulaci reklamy zpracovatel společně a nerozdílně se zadavatelem, pokud zpracovatel nevytváří reklamu pro vlastní potřebu. Z tiskové zprávy ze 14. zasedání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, které se konalo ve dnech 28. 8. 2007 a 29. 8. 2007 přitom vyplývá, že ve věci téže reklamy bylo vedeno správní řízení včetně vydání rozhodnutí nejen proti stěžovatelce, ale i samostatně proti zadavateli reklamy, společnosti SVUS Pharma, a.s. Pokud zákon jednoznačně stanovuje společnou a nerozdílnou odpovědnost jak zpracovatele, tak zadavatele, nemohla být v řízeních uložena samostatně pokuta zadavateli i zpracovateli. Stěžovatelka 2
I. ÚS 948/09 proto konstatuje, že rozhodnutí správního orgánu ani soudů ustanovení § 6b zákona o regulaci reklamy nerespektovalo. Stěžovatelka v ústavní stížnosti také poukázala na čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, jakož i na čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zde uvedený imperativ, aby státní moc byla vykonávána jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, jakož i princip umožňující ukládat povinnosti pouze na základě zákona. II. 3. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 398/2007, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Dne 1. 6. 2007 bylo stěžovatelce doručeno oznámení o zahájení správního řízení ze dne 25. 5. 2007, č. j. had/5680/07, ve kterém byla informována o tom, že se s ní správní orgán dle § 46 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), rozhodl dne 16. 5. 2007 zahájit správní řízení z moci úřední pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, neboť stěžovatelka byla zpracovatelem reklamy na potravinu Preventan Akut (mutace 2) opakovaně vysílané na televizních programech Prima televize a ČT 1 v průběhu ledna 2006. Výsledkem správního řízení bylo rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále též „správní orgán“) ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 2007/380/had/MED, č. j. had/8962/07, kterým byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 200 000 Kč pro porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Toto rozhodnutí správního orgánu napadla stěžovatelka žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 5 Ca 398/2007-60, zamítnuta. Městský soud ve svém rozhodnutí § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy interpretoval tak, že počátek běhu této lhůty se odvíjí ode dne 16. 5. 2007, tedy dne, kdy se správní orgán jako kolektivní orgán rozhodl se stěžovatelkou zahájit správní řízení pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, neboť teprve toho dne byly správnímu orgánu známy určité konkrétní skutečnosti, které odůvodňovaly jeho podezření ohledně porušení zákona ze strany stěžovatelky, přičemž vědomost o skutkových okolnostech dané věci byla v takovém rozsahu, který mu umožnil jejich předběžné právní posouzení. Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené rozhodnutí městského soudu a v ústavní stížností napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, proto ji zamítl. Nejvyšší správní soud v odůvodnění tohoto rozhodnut uvedl, že se předmětnou otázkou v minulosti opakovaně zabýval, přičemž stěžovatelka v těchto řízeních vystupovala v postavení účastníka řízení. Nejvyšší správní soud v těchto rozhodnutích dospěl v návaznosti na ustálenou judikaturu správních soudů týkající se vymezení subjektivních prekluzivních lhůt k závěru, že určení počátku běhu jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty se odvíjí od výkladu pojmu „zjistit porušení zákona“, který však „neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení povinnosti došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání, že k porušení povinnosti došlo a kdo je za porušení povinnosti odpovědný, je předmětem příslušného řízení. Proto zjištění o porušení zákona je vázáno na určitou skutečnost, z níž plyne důvodné podezření, že k porušení došlo. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu známa, je den, kdy správní orgán zjistil porušení zákona, tj. 3
I. ÚS 948/09 seznal, že došlo k jednání, obsaženému v zákonem vymezené skutkové podstatě deliktu, jež zákon za splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt. 4.Ústavní soud si taktéž vyžádal správní spisy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání sp. zn. 2007/201/had/MÉD (účastník řízení MÉDEA a. s.) a sp. zn. 2007/380/had (účastník řízení MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s. r. o.). Z těchto správních spisů vyplývá, že přípisem ze dne 5. 4. 2007 č. j. had/3985/07 oznámila Rada pro rozhlasové a televizní vysílání společnosti MÉDEA, a.s., že s ní bylo rozhodnutím ze dne 21. 2. 2007 jako se zpracovatelem reklamy na potravinu Preventan Akut (mutace 2) zahájeno správní řízení pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Na základě vyjádření MÉDEA a. s., ze dne 13. 4. 2007, podle kterého je tato společnost pouhým zprostředkovatelem prodeje vysílacího času, bylo správní řízení usnesením ze dne 23. 5. 2007 na základě rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání přijatého na zasedání konaném dne 15. -16. 5 2007, zastaveno. Na témže zasedání přijala Rada pro rozhlasové a televizní vysílání rozhodnutí zahájit správní řízení se stěžovatelkou, o čemž byla stěžovatelka vyrozuměna oznámením o zahájení správního řízení sp. zn. 2007/380/had/ MED ze dne 25. 5. 2007. Ústavnímu soudu byly Radou pro rozhlasové a televizní vysílání taktéž doručeny ve věci týchž účastníků vedené pod sp. zn. IV. ÚS 946/09 listiny, ze kterých vyplývá, že Státním ústavem pro kontrolu léčiv byl Radě pro rozhlasové a televizní vysílání postoupen dne 16. 12. 2005 podnět Sdružení výrobců volně prodejných léčivých přípravků pro porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Na základě tohoto podnětu žádal Úřad Rady pro rozhlasové a televizní vysílání dne 1. 2. 2006 Českou televizi o sdělení, kdo jsou zpracovatelé a zadavatelé předmětných reklam. Českou televizí bylo Radě pro rozhlasové a televizní vysílání dne 8. 2. 2006 sděleno, že zadavatelem reklamy na přípravek Preventan je SVUS Pharma, a.s. a zpracovatelem je MÉDEA, a.s. III. 5. Relevantní znění dotčených článků Listiny základních práv a svobod je následující: Čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zní: Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zní: Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod: Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.
4
I. ÚS 948/09 Čl. 2 odst. 3 Ústavy zní: Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.a to způsobem, který zákon stanoví. Čl. 4 odst. 1 Listiny zní: Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. IV. 6. Podle § 42 odst. 3 a 4 zákona o Ústavním soudu umožnil Ústavní soud účastníkům řízení, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti. 7. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že k porušení práva na spravedlivý proces by mohlo dojít dle ustálené judikatury Ústavního soudu pouze tehdy, jestliže by stěžovatelce bylo upřeno právo domáhat se svého nároku u nezávislého a nestranného soudu, popř. jestliže by tento soud bezdůvodně odmítl jednat a rozhodnout o podaném návrhu, event. by zůstal v řízení delší dobu nečinný. K takové situaci v předmětné věci nedošlo, protože Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky řádně projednal a o věci rozhodl, přičemž v podrobném odůvodnění rozsudku uvedl, které skutečnosti považuje za zjištěné, jakými úvahami se při rozhodování řídil a které předpisy aplikoval. V bližším si proto Nejvyšší správní soud dovoluje z důvodu stručnosti poukázat na odůvodnění napadeného rozsudku, z něhož je patrné, proč ani jednu vznesenou kasační námitku neuznal za důvodnou. Samotná skutečnost, že soud nevyhověl návrhu stěžovatelky, nemůže být bez dalšího považována za porušení základních práv a svobod, pokud při rozhodování o návrhu tento orgán dodržel procesní postupy stanovené zákonem. Rovněž se nelze ztotožnit ani s tvrzeným porušením čl. 17 Listiny, zaručujícím svobodu projevu a právo na informace, neboť napadený rozsudek žádným způsobem nepopírá svobodu projevu, ani právo na informace, ale posuzuje zákonnost postupu stěžovatele dle zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o regulaci reklamy"), takže se žádného takového práva nemohl dotknout. Pokud jde o namítané uplynutí zákonem stanovené subjektivní jednoroční prekluzivní lhůty, Nejvyšší správní soud odkazuje na str. 104 napadeného rozsudku, z něhož je patrné, že se v dané věci žádným způsobem neodchýlil při řešení této právní otázky od jednotné a ustálené judikatury zdejšího soudu. Při posouzení problematiky podmínek naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy soud opět vycházel z relevantní judikatury, jak je uvedeno na str. 106 citovaného rozsudku. Námitku stěžovatelky o odpovědnosti za obsah reklamy soud neuznal z důvodů uvedených na str. 109 zmíněného rozsudku. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl a nebude-li akceptovat tento návrh, pak navrhuje, aby Ustavní soud rozhodl nálezem vydaným podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak, že ústavní stížnost stěžovatele zcela zamítne; současně sděluje, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
5
I. ÚS 948/09 8. Městský soud v Praze ve vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění rozsudku zdejšího soudu, přičemž vyslovil souhlas s upuštěním od případného ústního jednání v řízení před Ústavním soudem o této věci. 9. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ve vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že se plně ztotožňuje s rozsudkem Městského soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu, jejichž odůvodnění považuje za dostatečně podrobné, srozumitelné a přesvědčivé. Rada má za to, že podstatou ústavní stížnosti je opakování tvrzení a námitek, s nimiž se oba jmenované soudy vyrovnaly v rámci svého rozhodování. Pro úplnost Rada dodává, že § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy jasně stanoví, jakým jednáním je spotřebitel uváděn v omyl, přičemž omyl je vyvolán obsahem reklamy, její obrazovou a slovní prezentací přisuzující potravině vlastnosti, které lze zaměnit s vlastnostmi a účinky léků. Rada proto není povinna zkoumat pravdivost tvrzení obsažených v reklamě, nýbrž obsah a způsob reklamy, a zda taková reklama působí na diváka tak, že vyvolává dojem, že je prezentován přípravek s léčivými účinky. Ve vztahu k námitce stěžovatelky týkající se uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty Rada pro rozhlasové a televizní vysílání uvádí, že počátek běhu této lhůty nelze v žádném případě odvozovat od data vysílání předmětné reklamy, neboť správní orgán rozhoduje jako kolektivní orgán a ke svému rozhodnutí musí dojít procesně upraveným postupem. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání dále připomíná, že ustanovení § 6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy nebrání vést samostatná řízení proti zadavateli a zpracovateli reklamy a vydat samostatná rozhodnutí podle konkrétně zjištěných skutečnosti. S ohledem na výše uvedené proto Rada pro rozhlasové a televizní vysílání považuje podanou ústavní stížnost za nedůvodnou. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání navrhuje vydat nález, kterým Ústavní soud podanou stížnost zcela zamítne dle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání současně ve oznámila, že trvá ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu na ústním jednání v dané věci. 10. Ústavní soud zaslal výše uvedená vyjádření stěžovatelce, aby se k nim mohla vyjádřit, stěžovatelka však tohoto svého práva nevyužila. 11. Při ústním jednání konaném dne 17. 3.2010 stěžovatelka odkázala na text ústavní stížnosti, na kterém nadále trvá a na skutečnost, že ve skutkově shodné věci již dříve rozhodl Ústavní soud nálezem sp. zn. IV. ÚS 946/2009, jehož závěry na danou věc taktéž dopadají. 12. Předseda senátu Nejvyššího správního soudu odkázal ve své závěrečné řeči na vyjádření Nejvyššího správního soudu k ústavní stížnosti. Dále uvedl, že Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti znám nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 946/2009, Nejvyšší správní soud však zásadně nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že by se jednalo o skutkově identické věci, jde sice o stejnou právní problematiku, ale skutkové okolnosti jsou zcela jiné, neboť reklamní spoty, které byly předmětem posuzování, byly vysílány v jiných dobách. V dané věci je nepochybné, že k vysílání předmětného reklamního spotu došlo v lednu 2006, to vyplývá z obsahu soudního a správního spisu, ze kterých Nejvyšší správní soud vycházel, tak jak se jimi zabýval i Městský soud v Praze a tak jak byly předloženy spolu s dokumenty ze strany Rady pro 6
I. ÚS 948/09 rozhlasové a televizní vysílání. Nikde v žalobě se přitom neobjevilo tvrzení, že by měly být prováděny další důkazy ohledně okolností, ze kterých Městský soud v Praze a Nejvyšší správní soud vycházel. V dané věci je tedy nepochybné, že spot byl odvysílám v průběhu ledna 2006 s tím, že 16. 5. 2007 se správní orgán na svém zasedání rozhodl se stěžovatelkou zahájit správní řízení z úřední moci pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, toto bylo sděleno 1. 6. 2007 stěžovatelce. Rozhodující je ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, podle kterého lze uložit pokutu do jednoho roku ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení zákona došlo. Nejvyšší správní soud v další části odůvodnění napadeného rozhodnutí zcela jednoznačně poukázal na svou jednotnou a ustálenou judikaturu, která vykládá termín „zjistit porušení zákona“, v této souvislosti předseda senátu Nejvyššího správního soudu odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Předseda senátu Nejvyššího správního soudu dále uvedl, že třebaže se jedná o lhůtu subjektivní, není v žádném případě její počátek dán pouhým vědomím správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení zákona, porušení zákona musí být vykládáno tak, že musí být založeno na objektivní skutečnosti, např. na dni, kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení správního řízení, jak je tomu právě v dané věci, kdy právě tuto skutečnost považoval soud za rozhodující, a nebo potom na dni, kdy jiným dostatečným způsobem, který byl zachycen ve správním spise, vyjádřil své důvodné podezření. Předseda senátu Nejvyššího správního soudu zdůrazňuje, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je kolektivní orgán a v žádném případě tedy nelze odvozoval počátek subjektivní lhůty od okamžiku, kdy byl vysílán spot. S takovým výkladem Nejvyšší správní soud nesouhlasí a má za to, že výkladem, ke kterému se přiklonil Nejvyšší správní soud nemohlo dojít k zásahu do ústavních práv stěžovatelky. Závěrem předseda senátu Nejvyššího správního soudu poukazuje na to, že ve věci rozhodoval nezávislý a nestranný soud v intencích příslušného procesního předpisu, tedy soudního řádu správního a nemohlo tedy dojít k porušení práva na spravedlivý proces, navrhuje proto, aby Ústavní soud, pokud neodmítne ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, ústavní stížnost zcela zamítl. V. 13. Ústavní soud ve své činnosti vychází z principu, že státní moc může být uplatňována jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy České republiky), zejména respektuje skutečnost – což vyslovil v řadě svých rozhodnutí – že není součástí soustavy obecných soudů, a že mu proto zpravidla ani nepřísluší přehodnocovat „hodnocení“ dokazování před nimi prováděné a také mu nepřísluší právo přezkumného dohledu nad činností soudů. Na straně druhé však Ústavnímu soudu náleží posoudit, zda v řízení před obecnými soudy nebyla porušena základní práva nebo svobody stěžovatele, zakotvená v ústavních zákonech nebo v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy České republiky a v rámci toho uvážit, zda řízení před nimi bylo jako celek spravedlivé. 14. Po přezkoumání skutkového stavu, předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná, neboť postupem Nejvyššího správního soudu, Městského soudu 7
I. ÚS 948/09 v Praze a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání došlo ke stěžovatelkou namítanému porušení práva na spravedlivý proces. 15. Ústavní soud se zejména neztotožňuje se závěrem Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, že počátek běhu jednoleté prekluzivní lhůty se odvíjí ode dne 16. 5. 2007, tedy dne, kdy se správní orgán jako kolektivní orgán rozhodl se stěžovatelkou zahájit správní řízení pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, s odůvodněním, že teprve na svém 9. zasedání konaném dne 15. - 16. května 2007) musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona ze strany stěžovatelky. Takovou interpretaci § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy nepovažuje Ústavní soud za ústavně souladnou. 16. Podle § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy platí, že pokutu lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení zákona došlo. Předmětné ustanovení přitom nehovoří o tom, že by se mělo jednat o zjištění porušení zákona ve vztahu k určitému subjektu, nýbrž pouze o zjištění porušení zákona jako takového. Výklad, který přijaly obecné soudy, byl tedy výkladem vybočujícím z mezí ústavnosti, který ve svém důsledku vedl k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces. 17. K výše uvedenému závěru vedla Ústavní soud skutečnost, že správní soudy vyložily a aplikovaly ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy v rozporu s jeho jazykovým výkladem, aniž by přitom předložily jakoukoliv argumentaci pomocí jiné metody výkladu, která by byla s to konkurovat metodě výkladu jazykového, či by byla způsobilá jazykový výklad prolomit; až v takové hypotetické situaci by snad bylo možné hodnotit citovaný právní názor správních soudů jako racionálně logicky odůvodněný, a tak i objektivně akceptovatelný, jako výraz nezávislého soudního rozhodování. Proto nelze než takový postup – pro absenci jakýchkoli úvah objektivně způsobilých odůvodnit správními soudy přijatý výklad právní normy – hodnotit jako libovůli, a tudíž porušující právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jazykový výklad – sám o sobě – však zpravidla není dostačující. Především si totiž správní soudy nepoložily otázku po smyslu a účelu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, tedy nezkoumaly význam a účel jimi dovozené právní normy (rovina teleologického výkladu), stejně tak nezkoumaly ani její ústavní konformitu Pokud by tak byly učinily, musely by dospět k jinému výkladu běhu prekluzivní lhůty než který přijaly. 18. Smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Smyslem uvedené jednoroční prekluzivní subjektivní lhůty je přimět správní orgán k aktivní činnosti – včetně zjišťování a prokazování, kdo je za porušení zákona odpovědný - bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem na ústavní princip právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty k rozhodnutí totiž představují v právním státě jeden 8
I. ÚS 948/09 z mechanismů výrazně omezujících tendence k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi. Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového výkladu, který by smysl lhůty opomíjel. Výklad správních soudů, - který má za následek, že (prekluzivní subjektivní) jednoroční lhůta nezapočne nutně běžet od získání shora uvedené vědomosti (tj. o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona), nýbrž až od okamžiku získání vědomosti správního orgánu o porušení zákona ze strany určitého, konkrétního subjektu - zakládá důsledky nerozumné. Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či neadekvátního zjišťování a prokazování, kdo je odpovědný za porušení zákona, i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany účastníka správního řízení proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící především zájmům účastníků, jimž dává právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být věc vyřízena. Výklad správních soudů značí (v podstatné míře) popření praktického smyslu citované lhůty k uložení pokuty a pro účastníku řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními principy právního státu. Správní soudy tak v dané věci vyložily a aplikovaly § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy – jak již bylo uvedeno - v rozporu se zárukou právní jistoty stěžovatelky dle čl. 1 odst. 1 Ústavy; založily tedy pro stěžovatelku ztrátu jistoty, že může být veřejnou mocí sankciována jen v limitovaném časovém prostoru, který je stanoven právním předpisem. 19. Z pohledu ústavněprávního je přitom nutno stanovit podmínky, za jejichž splnění nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy má za následek porušení základních práv a svobod. Ústavní soud spatřuje tyto podmínky v následujících okolnostech: Základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy) anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě. V posuzované věci obecné soudy nesprávně v neprospěch stěžovatelky interpretovaly a tudíž i aplikovaly § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, což nelze kvalifikovat jinak, než porušení principu zákazu svévole. 20. Výše uvedený právní názor obecných soudů měl pak za následek tu skutečnost, že nebyl dostatečným způsobem zjištěn skutkový stav v tom smyslu, zda nedošlo ke „zjištění porušení zákona“ již dříve, než ke dni 16. 5. 2007, kdy podle vyžádaného správního spisu správní orgán rozhodl, že se stěžovatelkou v předmětné věci zahájí správní řízení. Z vyžádaných správních spisů Ústavní soud zjistil, že pro tentýž skutek se Rada pro rozhlasové a televizní vysílání rozhodla zahájit dne 21. 2. 2007 správní řízení se společností Médea a. s., správní řízení se stěžovatelkou, jak je uvedeno výše, pak bylo zahájeno až po zastavení správního řízení s tímto subjektem. V této souvislosti je poněkud nejasné a správními soudy opomenuté tvrzení Rady pro rozhlasové 9
I. ÚS 948/09 a televizní vysílání, uvedené ve vyjádření ke správní žalobě (str. 41 soudního spisu), že „správní řízení bylo se žalobcem skutečně zahájeno dnem doručení oznámení o možném porušení zákona tedy 4. září 2006“. Stejné vyjádření pak Rada pro rozhlasové a televizní vysílání uvedla ve vyjádření v ústavní stížnosti s tím, že stěžovatelce byl poté ponechán prostor pro vyjádření, přičemž lhůta k podání vyjádření byla několikrát prodlužována. 21. Městský soud v Praze se těmito skutečnostmi nezabýval, respektive posuzoval je ve světle svého právního názoru, že předmětná prekluzivní lhůta počala běžet teprve okamžikem, kdy byly správnímu orgánu známy „konkrétní skutečnosti, které odůvodňovaly podezření o porušení zákona ze strany žalobce...“ Takový výklad, jak již bylo výše uvedeno, však Ústavní soud považuje za vybočující z mezí ústavnosti. Ze spisu Městského soudu v Praze přitom není patrné, že by se správní soud snažil zjistit, jaké poznatky měl správní orgán ke dni 4. září 2006 a dříve, a vycházel z předpokladu, že předmětná prekluzivní lhůta počala běžet v rámci zasedání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání konaném dne 16. května 2007. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ve vyjádření v ústavní stížnosti v této souvislosti uvedla, že na tomto svém zasedání zjistila porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy na základě materiálu AO-OT-256-07. Ani o tomto materiálu, respektive o zjištěních, které z něj vyplynuly, se však Městský soud v Praze v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí nezmiňuje. 22. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí odkázal na svou předchozí judikaturu, podle které platí, že „ačkoliv jde o lhůtu subjektivní, počátek běhu takové lhůty nemůže být v žádném případě dán pouhým vědomím správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení zákona. Pokud by se totiž počátek běhu subjektivní lhůty odvíjel od subjektivních postojů pracovníků příslušného orgánu k těmto zjištěním, tedy jejich myšlenkového postupu, při kterém dospěli k závěru, že určitá zjištěná skutečnost je porušením právních předpisů a kterých, byl by počátek běhu subjektivní lhůty odvislý od právně zcela neuchopitelných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti, ale i od personálního obsazení příslušného správního úřadu apod. (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 2. 1995, sp. zn. 7 A 147/94). S takovými právně irelevantními skutečnostmi však zákon počátek běhu lhůt stanovených pro výkon veřejné správy nespojuje, neboť by tím popřel nejenom ústavněprávní požadavek právní jistoty, ale i další zásady činnosti správních orgánů (viz zejména ust. § 2 a násl. správního řádu). Shora zmiňované "zjištění porušení zákona" proto musí být založeno na objektivní skutečnosti, tj. například dni, kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení příslušného řízení, či dni, kdy jiným dostatečným způsobem zachyceným ve správním spise vyjádřil své důvodné podezření, že došlo k porušení zákona.“ 23. Ústavní soud má zato, že výše uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu, jemuž nelze z pozice ústavního práva ničeho vytknout, však nebyl v projednávané věci aplikován na zjištěný skutkový stav, z kterého, jak bylo výše uvedeno, vyplývá, že ve správních spisech bylo dostatečným způsobem zachyceno důvodné podezření, že již přede dnem 16. 5. 2007 došlo ze strany správního orgánu k „zjištění porušení práva“. Tyto skutečnosti byly známy i 10
I. ÚS 948/09 Městskému soudu v Praze, který na str. 8 svého rozsudku konstatuje okolnosti správního řízení, které probíhalo dříve ohledně stejného skutku se společností Medea, a. s. Pokud tedy Nejvyšší správní soud shodně jako Městský soud v Praze uvedl, že rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v rámci zákonné jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty stanovené § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, neboť počátek běhu této prekluzivní lhůty se odvíjí ode dne 16. 5. 2007, tj. dne, kdy se správní orgán jako kolektivní orgán rozhodl se stěžovatelkou zahájit správní řízení pro možné porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, jedná se o rozhodnutí, jehož právní závěry jsou v tzv. extrémním rozporu se zjištěným skutkovým stavem. Taková rozhodnutí považuje Ústavní soud ve své konstantní judikatuře za stojící v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 84/94). Tak tomu bylo i v nyní projednávané věci, neboť Nejvyšší správní soud veškeré objektivní skutečnosti vyplývající nejen ze samotných správních spisů, ale i z odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze, ve světle své výše uvedené judikatury řádně nevyhodnotil, ačkoli se jednalo o skutečnosti, které by ve svém důsledku mohly vést k závěru o uplynutí předmětné zákonné prekluzivní lhůty pro uložení pokuty, tedy k prekluzi práva, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet z úřední povinnosti. 24.
Ústavní soud v této souvislosti opakovaně zdůrazňuje (např. nález sp. zn. IV. ÚS 545/07; IV. ÚS 816/07 či III. ÚS 1420/07), že otázku prekluze práva považuje za problematiku natolik významnou, že by se jí měly správní soudy důkladně zabývat. V řadě svých nálezů (např. ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, ze dne 6. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 1419/07, ze dne 23. 4. 2009, sp. zn. III. ÚS 1463/07, dostupných na www.usoud.nalus.cz) se pak jednoznačně a podrobně Ústavní soud vyslovil k povinnosti správních soudů přihlédnout k prekluzi práva z úřední povinnosti. 25. S ohledem na uvedené okolnosti Ústavní soud dospěl k závěru, že správní soudy v důsledku neústavní interpretace § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy ve své rozhodovací činnosti nezohlednily všechny skutečnosti, které by mohly na běh prekluzivní subjektivní lhůty mít vliv. Bude tedy na správních soudech, aby s ohledem na obsah správních spisů a s přihlédnutím ke své vlastní judikatuře posoudily, kterým okamžikem předmětná prekluzivní subjektivní lhůta začala běžet. Bez povšimnutí by nemělo zůstat ani posouzení, zda lhůty, v nichž Rada pro rozhlasové a televizní vysílání vypravuje své písemnosti, jsou v souladu se správním řádem. 26. Závěrem Ústavní soud dodává, že o skutkově shodné věci týchž účastníků rozhodoval již ve svém nálezu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 646/09, dostupném na www.usoud.nalus.cz, ve kterém dospěl k závěru, že „zúžení výkladu, resp. pominutí části vlastní judikatury správními soudy, je postup, který zkrátil stěžovatelku v jejích shora uvedených ústavně garantovaných právech.“ Ústavní soud neshledal v dané věci důvod se od těchto závěrů odchýlit. 27. Z výše uvedených důvodů v souladu s ustanovením § 82 odst. 3 písm. a)
zákona o Ústavnímu soudu Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil. S ohledem na ekonomii řízení, jakož i na fakt, že soud prvého stupně nezhodnotil veškeré podklady, které mu 11
I. ÚS 948/09 účastníci řízení předložili, zrušil Ústavní soud i napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze, jak je ve výroku uvedeno. Ve zbytku, v části směřující proti ostatním rozhodnutím orgánů veřejné moci, Ústavní soud za použití principu subsidiarity (plynoucího z § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) stížnost odmítl [§ 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu]. Napříště bude na Městském soudě v Praze posoudit opodstatněnost námitky prekluze práva, což - v případě zhodnocení, že je důvodná - se může stát klíčovým pro celkové posouzení stěžovatelčina správního sporu. Proto je předčasné, a z pohledu zásady minimalizace zásahů Ústavního soudu do rozhodování soudů obecných i nemístné, aby se zde věcně zabýval dalšími námitkami stěžovatelky, uplatněnými proti rozhodnutí správních soudů, jež v ústavní stížnosti předestřela. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 17. března 2010
Vojen Gűttler předseda senátu
Za správnost:
12
