Přístup na infrastrukturu a ceny za používání dopravních cest v západní Evropě Hubert Riedle Již časová období potřebná pro konkrétní rozhodnutí dávají tušit, že evropská železniční politika musí být složitou záležitostí. Téměř deset let po vydání drážní směrnice 91/440/EHS a více než dva roky po prvním návrhu takzvaných drážních – infrastrukturních balíčků, se Evropský parlament a Rada ministrů dohodly ve zprostředkovatelském jednání na konci listopadu, tedy na poslední chvíli, na dalším postupu, který bude zajišťovat přístup na evropskou drážní síť. Balíček směrnic, který obsahuje vedle následujících úprav pro současné směrnice 91/440/EHS, 95/18/ES a 95/19/ES také novou směrnici o interoperabilitě transevropského konvenčního železničního systému, má být členskými státy EU převeden do praxe do roku 2003. Přístup do drážní sítě platí jen pro úseky transevropské sítě (TEN), které určila Komise. Teprve od roku 2008 bude otevřena společná drážní síť uvnitř EU pro mezinárodní nákladní dopravu. Jaké účinky bude toto mít na dopravní trhy, není možné v této chvíli ještě říci; první odhady je možné vyvodit z analýzy účinků dosavadních pravidel směrnice 91/440/EHS a především z jejich národních aplikací do praxe. Aktuální stav pravidel přístupu k síti, jakožto i systém poplatků za používání dopravních cest v Rakousku, Švýcarsku, Německu, Francii, Itálii, Nizozemí, Švédsku a Spojeném království Velké Británie a Severního Irska byly analyzovány v roce 2000 akciovou společností Prognos na zakázku Německého dopravního grémia. Navzdory rozšířenému názoru jsou přesné požadavky evropského práva doposud konzervativní a s liberalizací mají málo společného. Směrnice 91/440 poskytuje v článku 10 práva přístupu na dopravní cestu a k tranzitu pouze mezinárodním uskupením drážních dopravních podniků v těch členských státech, v nichž mají své sídlo k nim připojené drážní dopravní podniky. To, co se požaduje, není tedy žádná volná soutěž, ale hranice přesahující nabídka dopravních služeb v kooperaci různých poskytovatelů. Směrnice poskytuje další velká přístupová práva pouze pro kombinovanou nákladní dopravu, která přesahuje hranice států. Směrnice Evropské unie nejsou bezprostředně platným právem, ale musí být realizovány národně, to znamená, že musí být přesně převzaty do národního zákonodárství. Ačkoliv řada členských států, jak známo, otevřeně vyslovila své zamítavé stanovisko k liberalizaci železnice, došlo zatím všude v Evropské unii, i když značně opožděně, k doslovné aplikaci výše zmíněné směrnice. Je třeba se ovšem přidržet toho, aby aplikace příslušných směrnic do národních zákonů, v ideálním případě doslovně, nic nezměnila na realitě dopravních trhů. Tato okolnost souvisí kromě jiného s konzervativním počátkem směrnice, která vznikla před více než deseti lety na bázi prvních evropských drážních reformních zkušeností ve Švédsku. Jako další důvody lze uvést silnou pozici bývalých státních drah, obtížnou situaci provozovatelů kolejové dopravy na trhu, vysoké fixní náklady a tržní rizika při činnosti železničních dopravních podniků (EVU) a skutečnost, že soukromé podnikání má ještě investiční alternativy, které v porovnání se železnicí slibují vyšší kapitálové zisky. Kromě toho byly v některých zemích stanoveny pro přístup k drážní síti třetím zemím tak vysoké administrativní bariéry, že realizace konzervativní směrnice 91/440/EHS v praxi není možná. Toto je zvláště případ Francie, Belgie a Lucemburska.
Větší změny, jako je přesné uvedení směrnice 91/440/EHS do praxe, slibují dodatečně uplatňovaná národní pravidla přístupu k drážní síti. (Viz tabulka č. 1) Přístupová práva národních manažerů infrastruktury na drážní síť (podle národního práva) – tabulka číslo 1 Země
Přístup ke drážní síti podle směrnice 91/440/EHS
Rakousko
ano
Další subjekty oprávněné ke vstupu na drážní síť železniční dopravní podniky se sídlem v Rakousku železniční podniky se sídlem v ostatních státech, pokud existují pro vstup státem nasmlouvaná pravidla
Švýcarsko
ano
dopravní podniky, které mají své sídlo ve Švýcarsku a jsou zaneseny v obchodním rejstříku a vlastní koncesi ve smyslu drážního zákona
Německo
ano
všechny vnitrostátní železniční dopravní podniky, jak veřejné, tak také neveřejné, jako například podnikové a přístavní dráhy, tyto posledně jmenované ovšem jen na základě vzájemné dohody železnice ze států EU, ze států Evropského hospodářského prostoru (EHP) nebo ze třetích zemí na základě vzájemnosti, případně na bázi mezistátních dohod.
Francie
ano
žádné
Itálie
ano
všechny železniční podniky a mezinárodní sdružení železnic, které mají v Itálii vydanou licenci
Nizozemí
ano
podniky s koncesí pro veřejnou osobní dopravu v nizozemské vnitrostátní dopravě, včetně úseků u státních hranic podniky nákladní dopravy se sídlem v Nizozemí Osobní vlaky „Private Domestic Passenger Services“ železničních podniků ze sdružení „Současný provoz“. Zde existuje analogické pravidlo pro nákladní dopravu, které se vztahuje na vlaky, které nepatří společnosti „Service public“
Švédsko
ano
švédské a zahraniční železniční dopravní podniky, které provozují nákladní nebo osobní dopravu
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
ano
podniky osobní dopravy s koncesí od „Office of Passenger Rail Franchising“ Podniky ve veřejné dopravě, které nejsou závislé na jednáních frančízy: nákladní doprava, která má dovolený přístup do sítě a mezinárodní dopravní služby s licencí od mezinárodního železničního regulátora.
V průřezovém pozorování zkoumaných zemí jsou nápadné následující příznaky formálně právních národních pravidel přístupu ke kolejové síti: •
V normálním případě je pro činnost železničních dopravních podniků požadována licence nebo koncese vydaná, případně uznaná tuzemskými úřady. Zahraniční dráhy mohou obdržet přístupová práva buď mezinárodním spojením s vnitrozemskou dráhou, což je v souladu se směrnicí 91/440, nebo založením dceřinné společnosti s vnitrostátní koncesí.
•
Prozatím jsou při analýze formálně právních pravidel patrné rozdíly mezi uvedenými zeměmi. Zatímco Francie poskytuje nejmenší míru přístupových práv k drážní síti požadovaných EU, (což ještě neznamená, že ostatní železniční dopravní podniky mohou skutečně také francouzskou železniční síť využívat), pravidla v Německu, Švédsku, Nizozemí a v nečlenském státě EU - ve Švýcarsku - jsou mnohem liberálnější. Také Itálie má národní právní řád relativně otevřený konkurenci, ovšem teprve krátce, a proto se to dosud ještě neprojevilo v praxi.
•
V osobní dopravě řízené jízdním řádem nikde neexistuje deregulace. Ve Velké Británii také ne, tam je kolejová doprava protikladem veřejné silniční osobní dopravě. Stále je nutná koncese pro osobní dopravu. Tuto okolnost je možno odůvodnit požadavky spolehlivého „Service Public“, jakož i systémovými vlastnostmi železnice s jízdním řádem, který by neměl být z provozního hlediska a samozřejmě z hlediska zákazníka často měněn.
Praxe připojení k drážní síti Situace národních infrastrukturních managerů nebo železničních infrastrukturních podniků a regulačních orgánů (Viz tabulka č. 2) je pro praxi přístupu k drážní síti minimálně tak důležitá, jako existující formálně-právní přístupové možnosti. Národní pravidla managementu infrastruktury a regulace – tabulka č. 2 MI = manager infrastruktury Rakousko: MI jsou Rakouské spolkové dráhy; některé úkoly má SCHIG (Spolková kapitálová společnost). Regulátorem je Kontrola kolejí, s. r.o., jako nezávislý regulační úřad. Nová rakouská vláda usiluje o institucionální oddělení. Švýcarsko: MI jsou divize infrastruktury Švýcarských spolkových drah a KTU. Regulátorem je Spolkový úřad pro dopravu. Německo: MI je akciová společnost DB Netz; jako dozor nad soutěží je Spolkový kartelový úřad; Spolkový úřad železnic funguje jako smírčí místo, doposud byl pasivním regulátorem, to znamená, že úřady nejsou činné samy od sebe. Francie: MI je „Réseau Ferré de France“ (RFF), faktickou nezávislost má ale malou. Úlohu regulátora plní ministerstvo dopravy. Itálie: divize infrastruktury FS má být osamostatněna jako separátní akciová společnost. V nové infrastrukturní společnosti má činit státní podíl 70% a podíl FS 30%. Nizozemí: MI je Railned, jedna ze tří síťových agentur uvnitř NS-holdingu. Předpokládá se, že Railned z holdingu v roce 2001 vystoupí a bude přímo podřízen státu. Dvě další síťové
agentury NS Railinfrabeheer a NS Verkeersleiding jsou činné v oboru stavby drah a zabezpečovací techniky. Švédsko: MI je Banverket, což je národní švédská železniční správa. Jako úřad je podřízena státu a je nezávislá na železniční společnosti SJ. K oddělení SJ a Banverket došlo už v roce 1988. Spojené království Velké Británie a Severního Irska: je jedinou zemí EU s právně i fakticky privatizovaným MI – Railtrack. Nejdůležitější regulační úřady jsou ORR/IRR, OPRAF a od roku 1999 SSRA (Shadow Strategic Rail Authority). Pro institucionální příslušnost existují v Evropě tři modely. Manager infrastruktury může být: -
jako úřad nebo státní společnost přímo podřízen státu (Švédsko, Nizozemí)
-
jako divize infrastruktury bývalých státních drah (dříve na přechodnou dobu), například Rakousko, Itálie, Švýcarsko
-
jako nový podnik privátního sektoru (Velká Británie se svým institucionálně odděleným managerem infrastruktury a následně také Německo se svým privátním DB Netz, a. s.)
Posledně jmenovaný model vyžaduje vysoké regulační prostředky k zabezpečení obecně prospěšných zájmů a je ukazován jako jak britský, tak německý příklad spojený s rizikem opomíjených investic do stavu dopravní infrastruktury. Jedním z nejspolehlivějších indikátorů reálných změn na dopravním trhu je vstup nových provozovatelů drážní dopravy, který je důsledkem nově poskytnutých přístupových práv k síti železničním dopravním podnikům. Neúplný přehled evropské situace nákladní případně osobní dopravy (Viz tabulky 3 a 4) Noví provozovatelé v mezinárodní síti kolejové dopravy – tabulka číslo 3 Rakousko: žádní známí Švýcarsko: Mittelthurgaubahn, BLS Lötschbergbahn Německo: drážní společnost Waldhof, BASF/SBB, dopravní podniky Elbe-Weser, drážní společnost Karsdorfer, Východohanoverské železnice, přístavy a nákladní doprava Köln/Short Lines, železnice Rhein-Sieg, Nordfriesische Verkehrs AG/Eurorail a další provozovatelé v kurýrní službě na krátké vzdálenosti (celkem asi 50 podniků v nákladní dopravě) Francie: žádní známí Itálie: žádní známí Nizozemí: přístavy a nákladní doprava Köln/Short Lines, ACTS, železnice Bentheimer Švédsko: BK Tåg, MTAB, Inlandsgods AB, TGOJ Spojené království Velké Británie a Severního Irska: EWS, Freightliner
Noví provozovatelé v mezinárodní síti kolejového dopravního provozu - tabulka číslo 4 Rakousko: žádní známí Švýcarsko: BLS Lötschbergbahn a regionální doprava Mittelland (kooperace se závodem městských drah v Bernu) Německo: asi padesát podniků v SPNV, objednaných a placených zeměmi; v dálkové dopravě žádní noví příchozí; v SPNV existuje toho času také několik meziregionálně činných soutěží (Vivendi/DEG, Eurobahn, Moselbahn). Francie: žádní známí Itálie: žádní známí Nizozemí: Lovers Rail (zase zastavil dopravu), Oostnet/Noordnet, různé společnosti za účasti NS Švédsko: BK Tåg; Citypendeln a Sydvästen (obě: VIA-GTI [Go Ahead Group], BK Tåg /Karlsson Group), BSM (Karlsson Group), Tågkompaniet, Skånetrafiken, A-Train (vlakové spojení na letiště Stockholm-Arlanda). Provoz firmy Sydvästen byl po několika týdnech zase zastaven; trasa Göteborg-Malmö je nyní provozována SJ. V příměstské dopravě došlo k vystoupení firmy Go Ahead z provozního konsorcia. Spojené království Velké Británie a Severního Irska: doprava na krátké vzdálenosti i v dálkové dopravě zadána 25 Train Operating Companies (TOC). Několik seskupení, jako například Virgin Rail má v držení více frančíz; Virgin vlastní obě koncese - West Coast a Cross Country a je také prakticky jedinou společností, která pokrývá dálkovým provozem celou zemi. K TOC nepatří: a) provozy podzemní a městské dráhy (například Docklands Light Railway), b) Eurostar, c) Heathrow Express Railway a d) Northern Ireland Railways (drážní reforma se vztahuje jen na Velkou Británii). Zde jsou zahrnuti jen ti provozovatelé, kteří vykazují skutečné dopravní výkony v síti bývalých státních drah; nikoliv ti, jimž byla doposud udělena jen koncese. Přehled ukazuje, že v některých zemích (u často kritizovaných odpůrců liberalizace - Francie a Itálie, zrovna tak jako u liberalizaci přátelsky nakloněného známého Rakouska) nevstupují na trh žádní noví provozovatelé, kteří by stáli za zmínku. Vstupy na trhy se zaměřují na obory, které jsou relativně jednoduché k převzetí, a to na regionální osobní dopravu s hnacími vozidly a na ucelené nákladní vlaky. Dálková železniční osobní doprava, provoz městských drah a nakládka vozů byla novými provozovateli převzata jen ve výjimečných případech. V několika případech (obzvláště ve Švédsku) ztroskotaly pokusy převzetí dálkových vlakových spojů vzhledem k nevýhodným rámcovým podmínkám (příliš krátká doba platnosti koncese). U většiny jmenovaných provozovatelů by se mělo ostatně jednat o převzetí provozů bývalých státních drah; nový provoz nebo přesun „ze silnice na koleje“ je spíše výjimkou. Poplatky za používání infrastruktury v západní Evropě Ve druhé části se analýza zabývá cenovou politikou na evropských tratích v jednotlivých zemích. Dochází zde ke zkoumání základních výsledků. (Viz tabulka č. 5)
Cíle a struktura cenové politiky západoevropských drah – tabulka číslo 5 Země
Cíl a filosofie
Cenová struktura
Rakousko
návratnost vložených finančních prostředků do kolejové infrastruktury
variabilní cena, brutto – tunokilometr a vlakový kilometr jsou závislé na finančním podílu
Švýcarsko
krytí mezních (marginálních) nákladů
variabilní cena, brutto – tunokilometr a vlakový kilometr jsou závislé jak na finančním podílu, tak na poplatku za používání staničních kolejí, tzv. stojného, jako minimálního poplatku; netto – tunokilometr a vlakový kilometr jsou závislé na krytí nákladů, které jsou závislé na četných kritériích
Německo
plné krytí nákladů, platba státních prostředků na investice a vyrovnávací platby v rámci drážní reformy
možnost volby mezi stálým cenovým podílem vkládaným do infrastruktury (Infra Card) a buď nižší variabilní cenou nebo vyšší variabilní cenou; Infra Card se vztahuje na kategorie tratí a druhy dopravy; variabilní ceny se týkají vlakových kilometrů; variabilní ceny nejsou rozlišovány podle druhů dopravy, ale podle kategorií tratí a počítány jsou z vlakových kilometrů; od roku 2001 platí zase jednotný cenový systém
Francie
krytí mezních (marginálních) nákladů
pevný poplatek za přístup na kolejovou dopravní síť (zohledněny jsou traťové úseky a kilometrická vzdálenost) a poplatek za rezervaci (podle počtu vlakových kilometrů) – pouze na hlavních tratích, variabilní cenový podíl na všech tratích, nezávisle na traťové kategorii; nákladní doprava je zlevňována
Itálie
krytí mezních (marginálních) nákladů
pevný poplatek za přístup na kolejovou dopravní síť (kromě málo využívaných tratí) a variabilní podíl – závislý na vlakových kilometrech na tratích, minutách zdržení, v dopravních uzlech; toto platí od roku 2000
Nizozemí
krytí mezních (marginálních) nákladů
variabilní cena závislá na vlakových kilometrech a poplatku za používání staničních kolejí, tzv. stojného; cenový systém byl zaveden teprve v lednu roku 2000, předtím nebyly poplatky za používání tratí vybírány; nyní by se tyto poplatky měly každoročně zvyšovat; nákladní doprava je zlevňována.
Švédsko
krytí mezních (marginálních) nákladů
variabilní cena v závislosti na brutto – tunokilometru a finanční podíl závislý na vlakových kilometrech; sociální mezní náklady, které jsou jasně vymezeny tzv. Bílou knihou EU a železničním infrastrukturním balíčkem
Spojené plné krytí nákladů a podíl království na zisku Velké Británie a Severního Irska
vysoký pevný cenový podíl, malý variabilní podíl; cenová úroveň je závislá na jednáních mezi Railtrack, Train Operating Companies a regulačními úřady
Výsledky v této tabulce lze shrnout takto: •
Obě země s právně privatizovaným managerem infrastruktury – Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Německo, zrovna tak jako Francie a Itálie, vybírají fixní podíl z ceny, přičemž v Německu mají provozovatelé možnost volby. Drážní podniky s vysokými provozními výkony získaly placením fixních poplatků značné množstevní slevy, které nejsou prospěšné politicky žádané soutěži. Akciová společnost DB Netz se v důsledku veřejného tlaku (zejména kvůli způsobu jednání kartelového úřadu) vzdala na konci roku 2000 dosavadního systému slev „Infra Card“ ve prospěch znovuzavedení jednostupňového cenového systému.
•
V průměru jsou Velká Británie a Německo také zeměmi s nejvyšší úrovní cen na svých tratích, protože krytí, případně překrývání infrastrukturních nákladů je docíleno zpoplatněním užívání. Přesto je fakticky v obou zemích kolejová infrastruktura (jako v ostatní Evropě a jako ostatní dopravní cesty) v první řadě financována ze státního rozpočtu. Důležitou základnu vytváří nepřímé financování státním odškodněním obecně hospodářských dopravních služeb, které mají velký podíl na výkonech železničního provozu, a proto přinášejí podnikům infrastruktury velkou část z celkové tržby. Požadavky na drážní síť, a tím i náklady na provoz drážní sítě, jsou naproti tomu určovány především dálkovým provozem, který provozují samy dráhy.
•
V Itálii a Nizozemí jsou cenové systémy teprve vytvářeny a realizovány v praxi.
•
Většina zemí kromě Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a Německa následují skandinávský model mezních (marginálních) nákladů „short-run marginal costs“ nebo „social marginal costs“, který je realizován v Rakousku, Itálii, Švédsku a Nizozemí jako doporučení EU podle Bílé knihy o platbách za infrastrukturu z roku 1998.
•
Tendencí je cenové zvýhodňování nákladní dopravy (Francie, Nizozemí, Německo). Tato tendence je lehce vysvětlitelná podmínkami na trhu: je pravděpodobné, že na silnici bude z cenových důvodů spíše předisponována nákladní doprava, než doprava osobní. Proto se z hlediska dráhy doporučuje snížení její ceny.
•
V Rakousku a Švédsku byly počáteční pevné investice vkládané do infrastruktury zrušeny. Naproti tomu v Německu byl prozatím zaveden pevný finanční obnos vkládaný do infrastruktury (Infra Card). V létě roku 2000 padlo rozhodnutí, že německý cenový systém na používání kolejové infrastruktury bude opět jednostupňový.
Závěrečná ustanovení a doporučení Z analýzy v různých zemích se dají odvodit některá doporučení týkající se dopravní politiky a drážního podnikání. Hlavním cílem je posílení pozice provozovatelů kolejové dopravy nákladní i osobní. Tento cíl byl již mnohokrát formulován; úspěchy zůstaly nadále omezeny na několik málo zemí, v nichž byla situace drah nadprůměrně dobrá již před zavedením drážní reformy. Následující doporučení se vztahují především na situaci v Německu, mohou však být z velké části přenesena i do ostatních západoevropských zemí. Systémy poplatků za používání tratí Teoreticky je možno relativně přesně zodpovědět otázku, jaké struktury poplatků za používání tratí vedou k nejrychlejšímu zavedení nediskriminujícího přístupu k drážní síti nebo k silnějšímu provozu na kolejích. Traťový cenový systém DB Netz byl přeměněn z optimálně
dvoustupňového na jednostupňový na základě politického tlaku na koncern DB a díky jednání kartelového úřadu, aby se koncernu DB již nemohlo předhazovat diskriminační jednání vůči ostatním účastníkům soutěže v osobní a nákladní kolejové dopravě. Za v současnosti existujících předpokladů (koncernový spolek infrastrukturních podniků dopravních akcionářů) je skutečně nediskriminující přístup ke kolejové síti dosažen spíše jednostupňovým cenovým systémem, ačkoliv pro uskutečnění cíle „více provozu na kolejích“ jsou prokázány optimální (ne však povinné!) výhody dvoustupňového provozu. Množstevní slevy pro velké provozovatele se zdály být oprávněné jen v případech, že využití kolejové sítě infrastrukturním podnikem (v porovnání s malými drážními dopravními podniky) ušetří náklady na dopravu a umožní jistotu dlouhodobého plánování. To zaprvé znamená, že uplatňování slev, případně překážky přístupu k drážní síti (break even) musejí vést k podstatně nižší rentabilitě dopravního infrastrukturního podniku, než tomu bylo dosud u akciové společnosti DB Netz v Německu. Zadruhé by měly být v reformních záměrech stanoveny spíše příčiny obvinění z diskriminace (koncernový spolek), než traťový cenový systém, jehož vytvoření a použití je ostatně výsledkem určité zájmové shody provozovatelů infrastrukturních podniků. Pokud provozovatel infrastrukturního podniku a dopravní podnik patří témuž koncernovému holdingu a pokud dopravní podnik ovládá celý trh, musí být z důvodu soutěže vyloučena velmi vysoká flexibilita traťových cen, i když se jedná o principiálně vysoce ceněnou hodnotu. Bylo by třeba spíše hájit převzetí infrastrukturní odpovědnosti státem. K vyřešení trvání příspěvkového stavu se nabízí finančně politické čestné řešení, místo toho, abychom se dnes „strefovali“ do obecně prospěšných hospodářských dopravních služeb, a tím vyvolali fikci, že infrastrukturní podnik je schopen samostatně hospodařit. Bylo by lépe, aby nastal čas k převzetí nizozemských a skandinávských přístupů. V těchto zemích je kolejová dopravní síť v držení státu se všemi finančními povinnostmi jako hospodářsky důležitá infrastruktura a je dávána k dispozici různým železničním dopravním podnikům (a tím také hospodářství a občanům jako konečným uživatelům) za srovnatelných podmínek, ale nikoliv zadarmo, neboť „doprava má svoji cenu“. Samozřejmě potom také existují dopravní služby, které jsou životaschopné jako „public service“. Jimi požadované státní finanční prostředky jsou ale podstatně nižší, pokud je dopravní cesta částečně dotována státem. Zatímco pro hlavní traťové úseky je doporučováno institucionální oddělení infrastrukturních podniků a podniků provozujících drážní dopravu s vhodným utvářením styčných úřadů, jsou možné kromě regionálně využívaných traťových úseků tzv. synergické efekty, které představují společný podnik zahrnující infrastrukturu a vlakovou dopravu řízený jedním provozovatelem. V Německu a ve Švýcarsku jsou už několik let regionální drážní sítě integrovány a efektivně provozovány. Při rozčleňování regionální sítě by ale měla být v určitých časových úsecích umožněna soutěž, to znamená, že by tomu mělo být jinak, než v doposud platné koncepci koncernu DB o regionálních drážních sítích „Regent“. Bylo by například možné, aby regionální úřady spolkových zemí, které jsou ve smyslu směrnice EG-VO 1191/69 n. F. kompetentní pro objednávku a zpoplatnění obecně prospěšných hospodářských dopravních služeb, převzaly regionální kolejovou infrastrukturu a o její provoz a údržbu se v určitých časových úsecích podělily společně s provozovateli drážní dopravy. Také v tomto případě by se vlastníci infrastruktury podřizovali veřejnému zájmu, ne však národnímu, ale na regionální úrovni (v Německu na úrovni spolkových zemí).
Cenové parametry V použitých cenových parametrech jsou ve většině evropských traťových cenových systémech možná zlepšení. Při kalkulaci traťových cen je třeba obzvláště zohledňovat dopravní prostředky. Při oddělení infrastrukturních podniků a podniků provozujících železniční dopravu není železniční dopravní podnik motivován k tomu, aby nasazoval dopravní prostředky (kolejová vozidla) šetrné ke kolejím. Provozovatel infrastrukturních podniků by měl ceny za používání tratí určovat podle toho, zda nejsou koleje opotřebeny více, než se očekávalo. Toto je v rámci evropských směrnic možné, bude to ale stěží uplatnitelné v praxi. Výjimkou by mohlo být zohledňování nápravového tlaku a nejvyšší traťové rychlosti. Infrastrukturní podniky mají k dispozici celou řadu objektivních posudků o opotřebení tratí (např. různými pohyblivými stolicemi), které by měly být využity při koncepci traťových cenových systémů. V nákladní dopravě je to ale obtížné kvůli různorodému řazení vlaků; jako první krok by ale bylo možné zohlednit alespoň kolejové opotřebení způsobené lokomotivami a vlaky osobní dopravy. Právě tak by měly být do koncepce o cenách za použití tratí včleněny ekologické komponenty. Nanejvýš smysluplným se zdá být zohlednění nadměrné hlučnosti a měly by být dány podněty k zakoupení tišších dopravních prostředků nebo by měla být provedena sanace vedoucí ke snížení hlukové hladiny. Co se týče vybírání poplatků za používání železniční dopravní infrastruktury, stává se vývojovou potřebou uplatňování systému „bonus/malus“, protože traťové poplatky by měly být více než doposud využívány jako nástroj kontroly kvality. Pokud železniční dopravní podnik způsobí zpoždění vlaků nebo výluky tratí (například z důvodu poruchy dopravního prostředku), budou napočítány poplatky za používání tratí systémem „malus“, protože zpožděné vlaky obsadí přinejmenším dvě tratě (odklon) a zapříčiní následná zpoždění. Neuspokojivá provozní kvalita je z národohospodářského hlediska vždy nevýhodou. Naproti tomu musí železniční dopravní podnik jako zákazník infrastruktury obdržet slevu, pokud jsou zpoždění a traťové výluky způsobeny infrastrukturním dopravním podnikem. Objektivní určení viníka situace musí být ve sporných případech provedeno regulačním orgánem, který se nenachází v koncernovém spolku se žádnou ze zúčastněných stran. Smysluplný by byl také postup, při němž by bylo do vlastního traťového cenového systému přijímáno jen využívání infrastruktury ve vlastním slova smyslu a všechny další výkony by byly započítávány do separátního cenového systému (vedlejší výkonové ceny nebo ceny zařízení). Samotné tratě představují „přirozený monopol“, který může být podle všech pravidel z hlediska časového a prostorového k dispozici vždy pouze jednomu provozovateli. V soutěži se mohou chopit vedlejších výkonů různí provozovatelé, kterými jsou například seřaďovací nádraží, elektrizace železnic, logistické služby, lokomotivní a vozové obchodní kartely. Je to o to důležitější, že použitelnost vedlejších výkonů v podmínkách oprávněnosti na trhu je tak trochu nazývána jako překážka v soutěži o přístup k drážní dopravní síti. Odpovědnost za infrastrukturu Současné řízení odpovědnosti za infrastrukturu je v Německu ambivalentní a nevytváří očekávanou jednotu s drážní reformou. Podle ústavy (článek 87 e, odstavec 4) nese veřejnost odpovědnost za výstavbu a udržování kolejové dopravní železniční sítě spolkových zemí Německa a za dopravní potřeby na kolejové síti, pokud se nejedná o osobní dopravu. Dalším, kdo je odpovědný za kolejovou dopravní síť, je soukromý podnik, který je ve svém rozhodování podřízen zájmům kapitálových vlastníků, nikoli „blahu veřejnosti“. Tímto soukromým podnikem je v tomto případě míněna DB AG, která má kvůli statutu
infrastrukturního podniku znemožněn vstup na burzu. Abychom vyřešili toto dilema a našli řešení problému spravedlivé soutěže, měla by být odpovědnost za infrastrukturu reformována následovně: A) Základní vlastnictví, vlastnictví infrastruktury a traťový management přecházejí na Spolkovou republiku Německo, vykonavatelé služeb, například Management tratí s.r.o. byl pověřen operativním prováděním některých úkolů. Vedle svazu spolkových zemí mohou mít odpovědnost za regionální kolejovou síť také další účastníci, jako spolkové země, obce a jejich spolky. Tento postup je již dávno obvyklý u silniční sítě i u regionální železnice (NE- Bahnen). B) Podniky železniční infrastruktury, například DB Netz AG, provádějí na zakázku vlastníků nadále výstavbu a údržbu. Co se týče novostaveb a výstavby větších rozměrů, získá infrastrukturní podnik větší podnikatelský prostor a tím pádem není postup výstavby a novostaveb tak silně politicky určován. Tím je míněno např. odklonění se od prestižních projektů s vysokými náklady a malým tržním, případně provozním využitím. Trvalá údržba je zajišťována vlastníky infrastruktury, což jsou spolky nebo veřejné správní orgány. Takovému uspořádání by asi odpovídaly „Government Commissioned Agencies“ v Nizozemí. Tam jsou různé úkoly infrastrukturního managementu rozděleny tak, že část úkolů plní stát a další část patří železniční společnosti NS. Návrh vychází z veřejné odpovědnosti za dopravní infrastrukturu a snaží se, aby se odstranily obávané (i když částečně oprávněně) provozní těžkosti a byrokratické překážky při institucionálním dělení infrastrukturních a dopravních podniků. Problémům by se mělo předejít zavedením styčných úřadů. Zajištění národohospodářsky důležitých dopravních infrastruktur má v první řadě zůstat v odpovědnosti orgánů veřejné správy nebo má být těmto orgánům odpovědnost navrácena. Zároveň mají být více tržně orientovány velké investice, které vážou podstatnou část finančních prostředků. Příjmy z poplatků za používání tratí jsou v každém případě prioritními příjmy infrastruktury, které jsou dále použity při investování. Jak ukázaly drážní reformy v Anglii a v Německu, nelze ušetřit zanedbáváním stavu kolejové sítě. V každém případě je možné, aby souvislost mezi poplatky a vyššími náklady popoháněla bilanční politiku. Myšlenka vidiny zisku v soukromém sektoru podnikem drážní infrastruktury ostatně připomíná počátky mnoha drážních společností v devatenáctém století. Nejprve byly založeny soukromými podnikateli, po krátké době se dostaly do zanedbaného stavu a musely být převzaty státem, tedy daňovými poplatníky. Dějiny dopravy, jak se zdá, ukazují mnoho takových příkladů „zestátnění ztrát“. Pravidla přístupu ke kolejové dopravní síti Stále ještě platné ustanovení směrnice 91/440/EHS se ukázalo jako nezbytné. Železnice jako dopravní provozovatelé a hospodářské podniky by měly být opět úspěšné. Toto pravidlo vychází z evropské liberalizace a přístupu ke kolejové síti a mělo by se týkat nákladního provozu v celé síti a ne jen osobní dopravy, řízené jízdním řádem, a nemělo by být také omezeno jen na jednotlivé koridory. V případě pravidelné osobní dopravy provozované podle jízdního řádu („systémová doprava“, zpravidla taktová), se nejedná o konkurenci v rámci
jednotlivých jízd, ale o periodicky se opakující soutěž o koncese, ať už se jedná o hospodářsky soběstačné nebo obecně prospěšné dopravní služby. Doprava podle jízdního řádu nebo v taktu je stále atraktivnější ve své celistvosti, než v jednotlivých jízdách. Proto mají smysl ochranná pravidla pro jízdní řády v taktu, pokud je ovšem zajištěno pravidelné vypisování soutěží o koncese umožňující vstup na trh osobní dopravy. Totéž by mělo nastat u dálkové dopravy, regionální dopravy i hospodářsky soběstačných nebo obecně prospěšných dopravních služeb. Je třeba ale vycházet z toho, že formálně právní liberalizace nebude stačit na to, aby bylo dosaženo vytčených cílů drážní reformy. Dodatečně musejí být také zlepšeny některé přístupy obchodního vedení železničního provozu, jako například samostatné rozhodování managementu železničních dopravních podniků, intermodální podmínky při soutěžích, hospodářská stabilita dodavatelského průmyslu a průmyslu vyrábějícího dopravní prostředky, atd. I když je pamatováno na regulaci přístupu ke kolejové síti a fungují smírčí úřady pro řešení sporných otázek, nezabrání to vzniku dodatečných překážek ve smyslu byrokracie a odklonění od vlastního tržního jednání. Komise EU velmi usiluje o dosažení posílení především mezinárodního železničního provozu. Dosud tohoto cíle dosaženo nebylo, i když se zdá být provozování mezinárodní dálkové dopravy právě po kolejích velmi vhodné. V této souvislosti jsou žádané další úpravy, a to nejen z technického hlediska, protože většina problémů, kterými se zabývají smírčí úřady, je za hospodářsky akceptovatelných podmínek řešitelná. Usiluje se o to, aby byl zaveden v mezinárodním provozu na evropských koridorech „TEN-T“ a dalších důležitých trasách jednotný cenový systém (harmonizace). Toto by se nemělo vztahovat jen na již částečně praktikované „one stop shopping“, ve kterých jsou tyto záměry již částečně realizovány, ale i na poplatky za užívání tratí, jejichž rozmanitost vytváří další překážku celoevropské interoperabilitě a možná vyžaduje více pozornosti, než nedostatečná technická interoperabilita. Vytčeného cíle se dá dosáhnout v delším časovém období celoevropskou koordinací infrastrukturních managementů. Aspekty přesahující možnosti provozovatelů dopravy Ke stanovení cen v dopravě by mělo docházet prostřednictvím intermodálních soutěží, ať již se jedná o kolejovou, silniční nebo lodní dopravu. Zdvojené financování bylo odstraněno (například – vybírání daní za používání minerálních olejů na motorových lokomotivách v kolejové dopravě, které slouží k částečnému pokrytí nákladů na dopravní cestu a současně s tím vybírání poplatků v plné výši za použití dopravní cesty). Ve smyslu závislosti jízdních výkonů a cenových systémů zpoplatnění dopravní cesty jsou železnice dnes již pokrokovější než většina západoevropských silničních sítí se svými systémy poplatků, kde se většinou nevybírají poplatky žádné nebo jen paušální časově omezená mýta. Existují tři základní možnosti financování infrastruktury: -
Jízdní výkony závislé na časově závislých paušálních poplatcích (model Vignette)
-
Jízdní výkony nepřímo závislé, ale nedůsledně teritoriálně příslušné (model daně získané z minerálních olejů)
-
Jízdní výkony přímo závislé a teritoriálně příslušné (model využívání poplatků za ujeté kilometry s jejich telematicky podpořeným výběrem)
Z uvedených tří možností je třeba provozovatelům dopravy doporučit možnost třetí, protože je objektivní a zároveň je úměrná spotřebě finančních prostředků. Pokud budou na kolejích zatíženy poplatky všechny druhy dopravy (nákladní a osobní) a všechny traťové úseky (hlavní a vedlejší tratě), měly by se analogicky poplatky vybírat i na silnici. Teprve až budou pro všechny provozovatele dopravy vytvořeny srovnatelné předpoklady pro využívání infrastruktury (v současnosti je toto vzdálené od reality), mohou se považovat nutné předpoklady objektivní soutěže za splněné. Předchozí závěry platí nejen pro přístup k infrastrukturám, ale především pro jejich financování. Pokud budou sociální náklady provozovatelů dopravy velmi rozdílné, nepředstavuje podobné (nebo také nepodobné) provozně-hospodářské krytí nákladů žádné potřebné měřítko pro společnou hospodářsky efektivní dělbu práce provozovatelů dopravy.
Zdroj: Internationales Verkehrswesen (č. 53) 10/2001, s. 464 – 469 Překlad: Lenka Řeháková Korektura: ODIS
