PENYELESAIAN MASALAH SUDAN SELATAN DAN KRISIS DI DARFUR Oleh: Abdul Hadi Adnan Mantan Duta Besar RI untuk Sudan/Dosen Jurusan Hubungan Internasional UNPAS Abstract It seemed a coincidence that the Darfur crisis broke out soon after the signing of the Mashakos Protocol, 20 July 2002, followed by Agreements on Security Arrangement and Wealth Sharing, reached at Naivasha, 25 September 2003, that marked the beginning of a comprehensive peaceful settlement in South Sudan, between the Government of Sudan and the SPLM/A. Yet, there was a meeting between leaders of Darfur Liberation Front, that changed its name to SLM/A and the SPLM/A. One could interpret these two facts as a linkage between the two rebel groups and their aspirations. Para mediator Uni Afrika di Abuja, Nigeria, disertai desakan pihak AS dan Inggris, setelah mengundurkan tiga kali tenggat 30 April 2006 dapat mencapai persetujuan damai antara pemerintah Sudan dan dua kelompok pemberontak di Darfur, “Gerakan/Tentara Pembebasan Sudan” atau Sudanese Liberation Movement/Army (SLM/A) dan “Gerakan Keadilan dan Kesetaraan” atau Justice and Equality Movement (JEM). Pemerintah Sudan dengan SLM/A dan JEM menandatangani perjanjian setebal 85 halaman pada 5 Mei 2006. Sebelumnya, kedua kelompok itu menuntut lebih banyak konsesi dari pihak pemerintah Sudan, antara lain jabatan wakil presiden Sudan. Perjanjian baru itu dinilai pemerintah Sudan dan kedua pemberontak sebagai “tidak lengkap”. Kesepakatan damai itu tidak otomatis menghentikan ketegangan di Darfur. Bahkan para pengungsi di Kamp Kalma, di selatan kota Nyala berdemonstrasi menuntut agar pasukan penjaga perdamaian ditempatkan lebih banyak di sana, khawatir akan keselamatan mereka. Memang rakyat Darfur telah lama menderita.. Konflik selama tiga tahun menyebabkan tewasnya lebih dari 300.000 orang, kebanyakan karena kelaparan dan kehausan serta penyakit. Selain itu lebih dari 2,4 juta orang hidup dalam pengungsian, sebagai “internal displaced 1
persons” (IDP’s), baik di Darfur maupun yang melintas masuk ke negara tetangga Chad, yang memiliki perbatasan sepanjang 1360 km di barat Darfur. Mungkin bukan suatu kebetulan bahwa krisis Darfur mencuat, tidak lama setelah pemerintah Sudan dan pemberontak Sudan People’s Liberation/Army (SPLM/A) di Sudan Selatan mencapai Protokol Mashakos, 20 Juli 2002, yang diikuti oleh Persetujuan Pengaturan Keamanan pada 25 September 2003 dan Persetujuan Pengaturan Kekayaan pada 9 Januari 2004, keduanya diteken di Naivasha, Kenya serta Persetujuan Perdamaian Komprehensif pada 9 Januari 2005, yang ditandatangani Wapres Sudan dan pemimpin SPLM/A di Nairobi. Persetujuan yang mengakhiri pemberontakan selama 21 tahun itu antara lain memuat: 1. Pembagian kekuasaan di Khartoum yang membuka kesempatan para pemuka Sudan Selatan menduduki jabatan tinggi, bukan saja sebagai Wakil Presiden Pertama Sudan tapi juga beberapa menteri di kabinet. 2. Ditentukannya masa transisi enam tahun bagi Sudan Selatan sebagai persiapan referendum, yang akan menentukan apakah Sudan Selatan akan tetap bersatu atau ingin berpisah dari Sudan. 3. Ditentukan pembagian kekayaan alam, khususnya minyak mentah, masing-masing 50 persen. Persetujuan tersebut mendapat dukungan dari OKI (termasuk RI), GCC, Amerika Serikat dan Inggris serta sejumlah negara lain. Pada dasarnya masalah Sudan Selatan dan Darfur merupakan konflik internal, namun berdampak pada negara-negara tetangga Sudan. Karena itu wajar jika dalam upaya penyelesaian kedua masalah itu melibatkan organisasi regional terkait: dalam masalah Sudan Selatan, yang terlibat aktif adalah IGAD (Inter-Governmental Authority on Development), yang beranggotakan tujuh negara Afrika Timur, sedangkan krisis di Darfur ditengahi oleh Uni Afrika. Perkembangan positif lain terjadi di Sudan dengan ditekennya Persetujuan Rekonsiliasi Damai antara Pemerintah Sudan dan kelompok oposisi National Democratic Alliance (NDA), suatu gabungan 25 partai dan organisasi politik pada 18 Juni 2005 di Cairo, yang ditandatangani oleh Wapres Ali Osman Mohamed Taha dan Muhammad Osman 2
Mirghani, yang disaksikan oleh Presiden Sudan, Presiden Mesir dan Ketua SPLM/A. Selanjutnya Konstitusi Baru Sudan diberlakukan pada 9 Juli 2005, disusul pelantikan (kembali) Presiden Sudan Omer Hassan Ahmed El Bashir pada 10 Juli 2005 diikuti Kolonel Dr. John Garang, yang dilantik sebagai Wapres I, yang sebelumnya dijabat Ali Osman Mohamed Taha, yang digeser menjadi Wapres II. Hanya 22 hari setelah dilantik John Garang tewas dalam kecelakaan helikopter kepresidenan Uganda pada 1 Agustus 2005. Posisinya digantikan oleh Salva Kiir Mayardit, tokoh kedua dari SPLM/A. Selain itu para tokoh Sudan Selatan juga menduduki beberapa jabatan di kabinet, termasuk Dr. Lam Akol sebagai Menlu. Bukan hanya itu. Pemerintah Sudah pada akhir April 2006 menawarkan kepada 16 tokoh Sudan Selatan untuk dijadikan duta besar Sudan di beberapa negara. Langkah untuk menarik hati kalangan berpengaruh dari Sudan Selatan, di satu segi dapat meredakan (sementara) tuntutan untuk pemisahan diri Sudan Selatan dalam referendum mendatang. Lepas dari hasil referendum itu kelak, “keberhasilan” para tokoh Sudan Selatan itu dapat “mengilhami” para tokoh wilayah lain (termasuk Darfur) untuk menuntut hal yang serupa. ASAL MULA KONFLIK DARFUR Sebelum dua kelompok pemberontak yang tergabung dalam Sudanese Liberation Movement/Army (SLM/A) dan Justice and Equality Movement (JEM) melancarkan serangan terhadap pasukan Sudan dan pemerintahan wilayah Darfur pada bulan Februari 2003, yang membuka konflik vertikal, sesungguhnya pernah ada 29 kali konflik horisontal, antarsuku, dalam kurun waktu 30 tahun (1968-1998), dalam skala dan intensitas kecil. Waktu itu presiden Bashir menyebutnya “skirmishes” (bentrokan senjata kecil). Ketika saya mengunjungi Darfur pada 2001, ke mana pun pergi mendapat kawalan 8 tentara yang bersenjata AK-47. Sepanjang jalan dan off-road yang nampak adalah kegersangan dan tenda-tenda para pengungsi dan penduduk yang hidupnya sangat sulit. Darfur, yang berarti tanah (suku) Fur, mempunyai luas hampir sama dengan Perancis, atau seperlima Sudan, yang luasnya lebih dari 2,5 juta km2. Darfur dibagi dalam tiga wilayah: Utara (ibu kota Al Fashir), Selatan (ibu kota Nyala) dan Barat (ibu kota Al-Jenina). Sejak abad ke15, Darfur merupakan wilayah merdeka yang dipimpin sultan. Pada 1822 Darfur diduduki Turki dan disatukan dengan bagian Sudan lainnya. 3
Ketika Sudan menjadi negara merdeka sejak 1 Januari 1956, Darfur tetap menjadi bagian Sudan. Hampir seluruh penduduk Darfur memeluk Islam. Mereka terbagi menjadi lebih dari 80 suku, yang oleh para analis dikelompokkan menjadi: 1. Kelompok Arab, terkadang disebut Baggara, terdiri a.l. dari suku Rizaigad, Mahariya, Irayqat dan Habaniya. Mereka kebanyakan kaum pendatang pada abad 13, menetap di Darfur Utara dan Darfur Selatan, sebagai peternak/penggembala sapi dan kambing yang berpindah-pindah (nomad). 2. Kelompok non-Arab, yang disebut Afrika hitam, terdiri dari suku Fur (paling besar), Zaghawa (paling terlatih secara militer) dan Massalit, Tunjur, Bergid dan Berti. Umumnya mereka mendiami Darfur Tengah dan Darfur Barat. Mereka kebanyakan hidup dari bercocok tanam, kecuali suku Zaghawa yang banyak menjadi penggembala onta. Suku Zaghawa terbagi dalam dua kolompok, Zaghawa Tuer, yang lebih condong sebagai pendukung SLM, sedangkan Zaghawa Kube lebih mendukung JEM. Kelompok Arab dan non-Arab sudah banyak melakukan kawin campuran sehingga sulit untuk membedakan, karena warna kulit mereka hampir sama hitam. Perbedaan baru nampak dari adat-istiadat dan bahasa mereka. Konflik dapat terjadi di antara etnik Arab atau Afrika sehingga konflik pada fase tertentu tidak berdimensi etnik. Konflik tradisional kemudian semacam mengarah ke konflik antaretnik ketika pemerintahan Shadiq alMahdi melatih dan mempersenjatai milisi “Murahiliin” dari etnik Baggara, untuk menghadapi pemberontak Sudan Selatan (SPLM/A), yang mencoba masuk Darfur. Kerja sama antara Khartoum dan Murahiliin ini berlanjut pada masa presiden Bashir. Di pihak lain, para milisi dari etnik Fur, Zaghawa dan Massalit pada 2001 bergabung dalam satu gerakan. Mereka mendapat latihan militer dari kelompok Zaghawa, yang sebelumnya telah mendapat latihan dari tentara Sudan dan Chad. Mereka mempersenjatai diri, dengan senjatasenjata yang dibeli/diselundupkan dari Chad dan Libya. Maka konflik antarmilisi pun makin sering dan berskala lebih besar. Gerakan itu kemudian menamakan diri sebagai “Front Pembebasan Darfur” atau 4
Darfur Liberation Front (DLF). Sebulan setelah mereka melancarkan serangan ke Golo, Jabal Marra, Pebruari 2003, pimpinan gerakan menemui John Garang (pemimpin SPLM/A) di Rumbek. Setelah pertemuan itu DLF diubah namanya menjadi SLM/A, yang mengedepankan visi “Sudan Baru”, yang pro persatuan, demokrasi, sekularisme dan persamaan antara semua warga negara. Meskipun hasil pertemuan itu tidak diumumkan, namun orang dapat mengasumsikan bahwa antara gerakan di Sudan Selatan dan gerakan di Darfur paling tidak terdapat penyamaan visi. Krisis di Darfur pada dasarnya merupakan konflik internal Sudan namun berimbas ke negara tetangga, khususnya Chad. Krisis mencakup aspek militer, sosial-ekonomi dan etnis: 1. Antara 1968-98 terjadi 29 konflik senjata dalam skala dan intensitas kecil, dengan perincian: tiga kali antara 1968-76, lima kali antara 1976-80 dan 21 kali antara 1980-98. Penyebab konflik terutama karena perebutan sumber daya alam, yang menyangkut air dan ladang peternakan/bercocok tanam. Konflik tersebut bisa terjadi antarsuku maupun intersuku. 2. Pada bulan Februari 2003 dua kelompok pemberontak yang menamakan diri SLM/A dan JEM menyerang posisi-posisi militer Sudan dan pemerintahan wilayah Darfur. Dengan sendirinya Pemerintah Sudan balik menyerang kembali para pemberontak. Sebenarnya banyak anggota pasukan Sudan yang berasal dari Darfur. Ketika Sudan Selatan memberontak, terbentuklah para milisi untuk memperkuat sistem keamanan setempat. Mereka inilah yang merasa tidak puas terhadap perlakuan Khartoum. 3. Dimensi politik: para elit di Darfur melihat bahwa dengan melakukan pemberontakan, kemungkinan mereka dapat menarik keuntungan politis, seperti yang juga dilakukan oleh SPLM/SPLA di Sudan Selatan. Karena itu dari segi timing, krisis di Darfur ini pecah tidak lama setelah tercapai penyelesaian masalah Sudan Selatan. 4. Aspek sosial-ekonomi: kondisi sosial-ekonomi Darfur sungguh sangat menyedihkan. Kekeringan selama 30 tahun melanda daerah gurun pasir yang dihuni 6 juta orang. Padahal kebanyakan penduduk hidup dari pertanian dan peternakan. Tanpa konflik bersenjata pun mereka hidup sengsara. Air merupakan komoditas langka, termasuk di kota seperti Al 5
Fashir, Nyala dan Al-Jenina. Sekecil apapun pergolakan bersenjata akan tambah menyengsarakan penduduk Darfur. 5. Aspek kesukuan/etnis: konflik di antara sebagian dari 80 suku di Darfur yang hampir seluruhnya beragama Islam, tidak dapat dikategorikan sebagai ethnic cleansing karena dalam konflik Darfur ini yang terlibat bentrokan adalah sesama muslim. Bahkan konflik inter-etnik pun terjadi. Menjelang putaran terakhir perundingan di Abuja 2006, kelompok SLM bentrok dengan JEM, agar jika ada penyelesaian politik maka kelompok pemberontak yang lebih menonjol akan beroleh posisi yang lebih baik. UPAYA PERDAMAIAN Peran PBB di Sudan Selatan & Darfur Untuk menindaklanjuti kesepakatan damai di Sudan Selatan, PBB menempatkan sekitar 10.000 personil. Sejumlah negara berencana/sudah membuka konsulat di Juba, Sudan Selatan, termasuk AS (untuk mendukung kegiatan USAID), Uganda, Kenya, Ethiopia, Congo dan Afrika Selatan. AS menyatakan mendukung persatuan dan kesatuan Sudan, namun belum mencabut sanksi ekonominya pada Sudan. Dalam kaitan masalah Darfur, Dewan Keamanan PBB telah mengeluarkan sejumlah resolusi: 1. Resolusi 1547 (2004) mengenai pembentukan U.N. Advance Mission in Sudan (UNAMIS). 2. Resolusi 1556 (2004), yang memerintahkan pemerintah Sudan melucuti senjata milisi Janjaweed dalam waktu sebulan. Liga Arab bereaksi, meminta agar batas waktu tersebut diperlonggar dan mengingatkan agar Sudan tidak bernasib seperti Irak. 3. Resolusi 1585 (2005) yang memperpanjang mandat UNAMIS; 4. Resolusi 1591 (Maret 2005) mengenai larangan bepergian dan pembekuan asset para pejabat Pemerintah dan pihak pemberontak yang diduga terkait dengan pelanggaran HAM di Darfur. 5. Resolusi 1593 (April 2005) yang memberikan sanksi tambahan untuk Sudan, antara lain embargo senjata bagi Pemerintah Sudan dan larangan pesawat Pemerintah Sudan melakukan operasi militer dan mengharuskan Pemerintah Sudan untuk 6
melapor pada DK-PBB jika ingin mengirimkan peralatan militer ke wilayah Darfur. Resolusi juga menyangkut pengajuan tersangka pelanggar HAM ke Mahkamah Internasional. PBB sebelumnya mengirimkan International Commission of Inquiry on Darfur (Februari 2005). Upaya perdamaian di Darfur oleh Uni Afrika untuk sementara berhasil. Namun perlu dicatat bahwa pihak pemberontak baru bersedia meneken perjanjian setelah ada tekanan dari pihak AS dan Inggris pada SLM/A dan JEM. Dalam pelaksanaan perjanjian, DK-PBB selayaknya ikut berperan di Darfur. Ketika DK-PBB pada 25 April 2006 menjatuhkan sanksi bagi 4 individu Sudan maka China, Rusia dan Qatar abstain dengan alasan bahwa tindakan serupa itu dapat mempengaruhi upaya perdamaian yang tengah dilakukan Uni Afrika. China berkepentingan langsung pada perdamaian di Sudan karena 5% impor minyak China berasal dari Sudan, yang menghasilkan 500.000 barel crude oil perhari dan China memiliki saham cukup besar. Reaksi Amerika Serikat Pada awal Juli 2004 Mantan Menlu AS Colin Powell, setelah berkunjung ke Darfur, menyatakan pada Senat AS bahwa di Darfur sedang terjadi genosida. Ia menyalahkan Pemerintah Sudan dan milisi Janjaweed. Hal itu dibantah oleh Menlu Sudan Najib Abdul Wahab. Pada 23/7/2004 Kongres AS juga menyebut terjadinya genosida di Darfur dan menyerukan pada administrasi Bush untuk memelopori upaya internasional untuk menghentikannya. Untuk menyelamatkan proses perdamaian yang dilakukan Uni Afrika, Wakil Menlu AS, Robert Zoellick dan Menteri Pembangunan Internasional Inggris, Hillary Benn pada akhir April 2006 berada di Abuja. Bahkan Presiden George W. Bush menelepon Presiden Bashir awal Mei 2006 agar Khartoum mengirim kembali Wapres Ali Osman Taha ke Abuja. Wapres Sudan itu meninggalkan Abuja karena pihak pemberontak tidak bersedia meneken persetujuan damai. Peran Uni Afrika
7
Uni Afrika telah mengupayakan perdamaian antara Pemerintah Sudan dan para pemberontak yang menghasilkan gencatan senjata sejak April 2004 dan mengirim tim untuk memantau pelaksanaannya sejak Mei 2004. Namun kekerasan terus terjadi. Jumlah pasukan penjaga perdamaian yang semula direncanakan sebanyak 7000 personil AMIS (African Union Mission in Sudan) hanya dapat dipenuhi sekitar 6000 orang. Itu pun memerlukan biaya setahun sekitar $ 220 juta. PBB mengalokasikan $ 100 juta, Uni Eropa menyumbang Euro 80 juta, Kanada menyumbangkan sejumlah kendaraan lapis baja. Masa tugas AMIS diperpanjang sampai September 2006 untuk mengakomodasi keinginan pemerintah Sudan agar PBB tidak mengirimkan pasukan penjaga perdamaian ke Sudan. Upaya mediasi UA di Abuja mencapai titik kritisnya pada akhir April 2006. Draft agreement yang dirancang Uni Afrika mencakup “security, power sharing dan wealth sharing”. Polanya nampaknya mengacu pada penyelesaian masalah Sudan Selatan, meskipun tidak persis sama. Dua pasal krusial dituntut SLM dan JEM: 1. Pelucutan senjata kelompok Janjaweed, sebelum hal yang sama dikenakan pada dua kelompok pemberontak. 2. Pengintegrasian sebagian pasukan pemeberontak ke dalam angkatan bersenjata Sudan. Tokoh pemberontak, Minni Arcua Minnawi, yang berasal dari etnis Zaghawa, yang jadi sekutu Presiden Chad, Idriss Deby semula enggan menandatangani persetujuan. Sebelumnya hubungan diplomatik Chad dengan Sudan putus karena tuduhan Idriss Deby bahwa anasir yang dekat dengan Khartoum mendalangi upaya kudeta yang gagal untuk menjatuhkan Presiden Chad. Uni Afrika telah menyelesaikan perundingan di Nigeria. PBB harus lebih banyak berperan, meskipun timbul kesulitan karena Pemerintah Sudan menolak kehadiran pasukan penjaga perdamaian PBB di Darfur, apalagi jika pasukan itu berasal dari anggota NATO. Namun dikabarkan sejumlah penasihat teknis dari AS telah terlibat, baik di Sudan Selatan maupun Darfur. Juga pada April 2005 Uni Afrika meminta dukungan teknis dari NATO, khususnya dalam bentuk pengangkutan perbekalan lewat udara (airlift). Dalam praktek, ini berarti NATO memberikan dukungan logistik bagi Uni Afrika, seperti dalam mengangkut pasukan
8
dan penasihat teknis untuk memberikan pelatihan atau nasihat di bidang logistik. International Criminal Court (ICC) di Den Haag mulai melakukan investigasi terhadap kejahatan kemanusiaan di Darfur sejak Juni 2005. ICC memiliki mandat untuk menginvestigasi para individu yang bertanggung jawab atas kejahatan kemanusiaan, para penjahat perang dan pelaku genocide sejak Juli 2002 sesuai dengan Statuta Roma. Kesimpulan Proses perdamaian antara pemerintah Sudan dan SPLM/A untuk menyelesaikan masalah Sudan Selatan memang tidak melibatkan pihakpihak yang bersengketa di Darfur. Rangkaian pelaksanaannya berwujud suatu konstitusi baru Sudan, yang mencakup ketentuan-ketentuan baru yang berimplikasi dan bedimensi nasional, termasuk pembagian kekuasaan di pemerintahan pusat Khartoum. Hal itu nampaknya telah menimbulkan kecemburuan sosial, ekonomi dan politik bagi pihak-pihak yang merasa terpinggirkan di Darfur. Itulah sebabnya penyelesaian masalah Darfur baru tercapai, setelah diupayakan selama dua tahun oleh Uni Afrika dan dikeluarkannya sejumlah resolusi DK-PBB. Diharapkan penyelesaian masalah Darfur berdampak positif bagi perdamaian dan pembangunan di Sudan serta tidak berimplikasi negatif bagi wilayah lain di Sudan dan negara-negara tetangganya. Jakarta, 6 Mei 2006
9
