PERENCANAAN, PELAKSANAAN/PENATAUSAHAAN, DAN PEMANTAUAN PENERUSAN PINJAMAN LUAR NEGERI PEMERINTAH KEPADA DAERAH
A. PENGANTAR Pinjaman luar negeri merupakan salah satu sumber penerimaan negara yang digunakan untuk melakukan percepatan pembangunan dan peningkatan pelayanan masyarakat di daerah. Implementasi otonomi daerah tidak menjadikan pinjaman luar negeri tersebut langsung dapat diterima oleh daerah, namun harus melalui Pemerintah Pusat. Dengan demikian, statusnya merupakan pinjaman Pemerintah Pusat kepada pihak luar negeri. Dalam rangka untuk menjamin bahwa upaya peningkatan efektifitas dan efisiensi pemanfaatan pinjaman Pemerintah yang bersumber dari luar negeri oleh daerah itulah kemudian Pemerintah menetapkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 35 Tahun 2003 tentang Perencanaan, Pelaksanaan/ Penatausahaan, dan Pemantauan Penerusan Pinjaman Luar Negeri Pemerintah kepada Daerah. Keputusan Menteri tersebut mengatur mekanisme, prosedur dan syarat yang harus dipenuhi untuk mendapatkan pinjaman dari Pemerintah Pusat yang bersumber dari pinjaman luar negeri. Selain itu juga diatur mengenai pelaporan dan pengembalian pinjaman tersebut. Secara garis besar, hal-hal yang diatur adalah: 1. Pengajuan dan Penilaian Usulan Proyek; 2. Perundingan dan Penandatangan Nota Perjanjian Pinjaman Luar Negeri; 3. Pinjaman Pemerintah yang Diteruskan kepada Daerah; dan 4. Pinjaman Pemerintah yang Diteruskan kepada Daerah dalam Bentuk Hibah. Sumber pinjaman pemerintah dapat berasal dari: 1. lembaga multilateral, 2. negara lain secara bilateral; atau 3. perbankan/lembaga keuangan/lembaga internasional lainnya. Pinjaman tersebut diteruskan kepada daerah. B. PENGAJUAN DAN PENILAIAN USULAN PROYEK 1. Persyaratan Pengajuan Usulan Proyek Daerah mengajukan usulan proyek yang dibiayai melalui Pinjaman Pemerintah Pusat dengan syarat-syarat sebagai berikut: Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
a. Daerah menyediakan dana pendamping dan persyaratan lain yang diperlukan. b. Daerah tidak mempunyai tunggakan pinjaman atau akan melunasi seluruh tunggakan pinjamannya yang dituangkan dalam APBD Daerah bersangkutan; c. Jumlah kumulatif pokok pinjaman Daerah yang wajib dibayar tidak melebihi 75% dari jumlah penerimaan APBD tahun sebelumnya setelah dikurangi Dana Alokasi Khusus, Dana Darurat, dana pinjaman lama, dan penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk membiayai pengeluaran tertentu; d. Proyeksi penerimaan dan pengeluaran Daerah tahunan selama jangka waktu pinjaman, Debt Service Coverage Ratio (DSCR) atau perbandingan antara penjumlahan Pendapatan Asli Daerah, Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, penerimaan sumber daya alam, dan bagian daerah lainnya seperti Pajak Penghasilan Perseorangan, serta Dana Alokasi Umum, setelah dikurangi Belanja Wajib, dengan penjumlahan angsuran pokok, bunga, dan biaya pinjaman lainnya yang jatuh tempo, paling sedikit 2,5(dua setengah); DSCR = {PAD + (DBH – DBHDR) + DAU} – Belanja Wajib ≥ 2,5 Angsuran pokok pinjaman + Bunga + Biaya Lain DSCR = Debt Service Coverage Membayar Kembali Pinjaman;
Ratio
atau
Rasio
Kemampuan
PAD = Pendapatan Asli Daerah; DAU = Dana Alokasi Umum; DBH = Dana Bagi Hasil; dan DBHDR = Dana Bagi Hasil Dana Reboisasi.
e. Memenuhi kriteria usulan proyek Daerah sebagai berikut : 1) 2) 3)
4) 5)
Merupakan inisiatif dan kewenangan Daerah; Dapat memberikan manfaat bagi pelayanan masyarakat Daerah setempat; Sesuai dengan dokumen perencanaan pembangunan yang berlaku di Daerah serta sejalan dengan Program Pembangunan Nasional (Propenas); Merupakan proyek yang menghasilkan penerimaan sehingga dapat dipergunakan untuk mengembalikan pinjaman; Telah mendapat persetujuan dari DPRD.
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
2. Prosedur Pengajuan Usulan Proyek Kepada Pemerintah Daerah mengajukan usulan proyek dengan syarat yang telah disebutkan di atas tersebut kepada Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas dengan tembusan kepada menteri departemen teknis dengan melampirkan: a. Kerangka acuan proyek; b. Studi kelayakan; c. Dokumen pendukung lainnya, antara lain Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), dan dokumen perencanaan pembangunan daerah. 3. Penilaian Usulan Proyek Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan 1 Pembangunan Nasional membentuk Tim Penilai untuk melakukan penilaian atas: a. Proyek yang diusulkan Daerah sejalan dengan Propenas. b. Proyek yang diusulkan Daerah mempunyai prioritas yang tinggi dan memberikan dampak yang luas bagi kepentingan masyarakat di Daerah yang bersangkutan maupun daerah sekitarnya. c. Kelayakan proyek, antara lain meliputi: 1) 2) 3) 4) 5) 6)
Ruang lingkup proyek; Kelayakan ekonomi, keuangan, teknis dan sosial lingkungan; Keterkaitan dengan proyek lain; Penyediaan dana pendamping; Kesiapan instansi pelaksana; Kesiapan kelembagaan dan sumber daya manusia.
d. Kategori jenis proyek yang diusulkan Daerah menjadi kategori proyek Cost Recoveny/Revenue Generating dan proyek Non-Cost Recovery/Non-Revenue Generating berdasarkan Peta Jenis Proyek; e. Kemampuan fiskal Daerah berdasarkan Peta Kapasitas Fiskal; f. Kinerja Daerah dalam melakukan pinjaman dari Pemerintah berdasarkan Peta Kinerja Pinjaman Daerah. Berdasarkan penilaian tersebut, Tim Penilai menyusun dan menyampaikan laporan hasil penilaian kelayakan proyek dan 1
Tim Penilai dapat meminta pendapat teknis mengenai proyek kepada departemen teknis terkait.
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
bentuk penerusan Pinjaman Pemerintah kepada Menteri Keuangan dan Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas. Menteri Keuangan kemudian memberikan persetujuan setelah mendapat pertimbangan Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas. 4. Pengajuan Usulan Proyek kepada Pemberi Pinjaman Luar Negeri (PPLN) Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas menyampaikan Daftar Usulan Proyek Daerah yang telah disetujui kepada calon PPLN dengan tembusan kepada Menteri Keuangan. Hasil penilaian calon PPLN akan dijadikan dasar pertimbangan Menteri Keuangan dalam pengambilan keputusan pelaksanaan proyek dan perundingan dengan PPLN. C. PERUNDINGAN DAN PENANDATANGANAN PERJANJIAN PINJAMAN LUAR NEGERI (NPPLN)
NASKAH
Perundingan dengan calon PPLN dilakukan oleh Tim Perunding yang dibentuk oleh Menteri Keuangan dan unsur-unsurnya terdiri dari Departemen Keuangan, Bappenas, departemen/lembaga teknis terkait, dan Pemerintah Daerah. Hasil perundingan dituangkan dalam laporan tertulis dan disampaikan kepada Menteri Keuangan, Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas, dengan tembusan kepada Menteri Luar Negeri, menteri/pimpinan lembaga teknis terkait, dan Kepala Daerah pengusul. NPPLN ditandatangani oleh PPLN dan Menteri Keuangan atau pejabat yang ditunjuk oleh Menteri Keuangan. Salinan NPPLN yang telah ditandatangani oleh kedua belah pihak disampaikan selambatlambatnya 14 hari setelah penandatanganan kepada Menteri Koordinator Perekonomian, Menteri Keuangan, Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas, Menteri/Pimpinan lembaga teknis terkait, Bank, Kepala BPKP dan Kepala Daerah penerima pinjaman. D. PINJAMAN PEMERINTAH YANG DITERUSKAN KEPADA DAERAH SEBAGAI PINJAMAN 1. Persyaratan Pinjaman Persyaratan pinjaman dalam NPPLN menjadi acuan dalam menetapkan persyaratan pinjaman dalam Naskah Perjanjian
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
Penerusan Pinjaman (NPPP)2. Persyaratan dalam NPPLN, antara lain: a. b. c. d. e.
pokok pinjaman; besaran suku bunga pinjaman; biaya-biaya; jangka waktu pengembalian pinjaman; dan masa tenggang.
Jika mata uang yang digunakan dalam NPPP adalah Rupiah, Pemerintah c.q. Menteri Keuangan menanggung risiko terjadinya perubahan nilai tukar mata uang Rupiah terhadap mata uang asing yang digunakan dalam NPPLN dengan mengenakan tambahan nilai tingkat bunga pinjaman. Tambahan nilai tingkat bunga tersebut ditetapkan berdasarkan usulan Dirjen Lembaga Keuangan dan ditinjau secara berkala. Jika mata uang yang digunakan dalam NPPP adalah mata uang asing, tingkat bunga dalam NPPP ditetapkan sesuai tingkat suku bunga dalam NPPLN ditambah 0,50 % per tahun dan atau ditetapkan lain oleh Menteri Keuangan sebagai biaya administrasi. 2. Penandatanganan NPPP NPPP ditandatangani oleh Menkeu c.q. Dirjen Lembaga Keuangan dengan Kepala Daerah penerima pinjaman selambatlambatnya sampai tanggal efektif pinjaman sesuai NPPLN. Salinan NPPPL tersebut kemudian disampaikan kepada Direktur Jenderal Anggaran, Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas, Menteri/Pimpinan lembaga teknis terkait, Bank, dan BPKP. 3. Perubahan NPPP NPPP dapat diubah. Usulan perubahan NPPP diajukan oleh Kepala Daerah kepada Menteri Keuangan dan Meneg PPN dilengkapi dengan dokumen yang disyaratkan dan alasan perubahan. Berdasarkan usulan tersebut, Meneg. PPN memberikan pertimbangan kepada Menteri Keuangan. 4. Penarikan dan Penyaluran Pinjaman Pencairan dan penyaluran dan Pinjaman Pemerintah yang diteruskan kepada Daerah dilakukan oleh Dirjen Anggaran dengan menerbitkan Daftar Isian Penerusan Pinjaman Luar Negeri (DIPPLN). berdasarkan DIPP-LN tersebut, Pemda menerbitkan DIPDA sebagai dasar pelaksanaan kegiatan proyek yang dibiayai dari pinjaman luar negeri. 2
Naskah Perjanjian Penerusan Pinjaman, selanjutnya disingkat NPPP adalah naskah perjanjian penerusan Pinjaman Pemerintah dalam bentuk pinjaman antara Pemerintah dengan Daerah
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
Atas dasar DIPDA, Daerah menandatangani Kontrak Pengadaan Barang/Jasa (KPBJ). Penarikan Pinjaman dapat dilakukan dengan cara: a. Pembayaran Langsung 1) Pemimpin proyek mengajukan persetujuan kontrak kepada PPLN. 2) Atas dasar persetujuan kontrak dari PPLN pemimpin proyek menyampaikan Aplikasi Penarikan Dana (APD) kepada PPLN melalui Dirjen Anggaran dengan tembusan kepada Bank. 3) Berdasarkan APD, PPLN melakukan pembayaran langsung kepada rekening proyek/rekanan, serta mengirimkan asli Debet Advice kepada Menteri Keuangan c.q. Direktur Jenderal Anggaran. 4) Atas dasar Debet advice tersebut, Dirjen Anggaran: a) Menerbitkan SPM Pengesahan sebagai dasar pembukuan pengeluaran dan penerimaan APBN sebesar nilai ekuivalen rupiah kepada Bank. b) Menyampaikan copy debet advice dan copy SPM pengesahan kepada pemerintah daerah/proyek bersangkutan untuk dibukukan di dalam APBD 5) Berdasarkan SPM pengesahan, Bank membuat Nota Perhitungan dengan dicantumkan nomor dan tanggal SPM, serta membukukan: Debet
: Rekening BUN
Kredit
: Rekening BUN
6) Nota Perhitungan tersebut disampaikan paling lambat 5 (lima) hari kerja kepada Dirjen Anggaran yang selanjutnya menyampaikan copy kepada Direktur Jenderal Lembaga Keuangan, Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dan pemimpin proyek. b. Pembiayaan Pendahuluan3. 1) Pemimpin proyek mengajukan APD kepada PPLN melalui Dirjen Anggaran dengan dilampiri bukti-bukti/dokumen pengeluaran proyek sebagaimana yang dipersyaratkan oleh PPLN. 3
Kegiatan proyek yang dapat dilakukan pembayarannya melalui Pembiayaan Pendahuluan oleh kas daerah adalah untuk kegiatan kegiatan yang telah disepakati dalam NPPLN.
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
2) Berdasarkan APD tersebut, PPLN mentransfer penggantian (reimbursement) kepada Kas Daerah, serta mengirimkan asli Debet Advice kepada Menteri Keuangan c.q. Direktur Jenderal. 3) Atas dasar debet advice menindaklanjuti dengan:
4)
5)
tersebut
Dirjen
Anggaran
a)
Menerbitkan SPM Pengesahan sebagai pembukuan pengeluaran dan penerimaan sebesar nilai ekuivalen rupiah kepada Bank.
dasar APBN
b)
Menyampaikan copy debet advice dan copy SPM Pengesahan kepada pemerintah daerah/ proyek bersangkutan untuk dibukukan di dalam APBD.
Berdasarkan SPM tersebut, Bank membuat Nota Perhitungan yang mencantumkan nomor dan tanggal SPM serta membukukan: Debet
:
Rekening BUN
Kredit
:
Rekening BUN
Nota Perhitungan tersebut disampaikan paling lambat 5 (lima) hari kerja kepada Dirjen Anggaran, yang selanjutnya menyampaikan copy kepada Direktur Jenderal Lembaga Keuangan, Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dan Pemimpin proyek.
5. Pembayaran Kembali Pinjaman Pembayaran kembali pinjaman dilakukan berdasarkan ketentuan dalam NPPP. Untuk menampung pembayaran, Menkeu c.q. Dirjen Lembaga Keuangan membuka Rekening Penampungan pada Bank. Daerah menyetorkan pembayaran ke rekening penampungan dengan menggunakan formulir setoran yang ditetapkan Dirjen Lembaga Keuangan. Daerah kemudian menyampaikan bukti setor kepada Direktur Jenderal Lembaga Keuangan selambat-lambatnya 7 hari setelah tanggal penyetoran. Seluruh dana yang tersimpan dalam Rekening Penampungan disetorkan ke Rekening BUN pada setiap akhir bulan. Jika Daerah tidak melaksanakan kewajiban pembayaran Pinjaman sesuai NPPP, Dirjen Lembaga Keuangan menyampaikan pemberitahuan keterlambatan pembayaran kepada Kepala Daerah pemimjam, Direktur Jenderal Anggaran dan Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Berdasarkan Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
pemberitahuan tersebut, Direktur Jenderal Anggaran dan Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah melakukan pemotongan DAU dan atau Dana Bagi Hasil Daerah bersangkutan. 6. Pemantauan dan Pelaporan Pinjaman Pemantauan atas kinerja pelaksanaan proyek dan pinjaman yang telah ditetapkan dalam NPPP dilakukan oleh Depkeu, Bappenas, dan Departemen terkait. Kepala Daerah melaporkan realisasi fisik, penyerapan dana, permasalahan pelaksanaan proyek, serta perkembangan penyelesaian KPBJ kepada Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas dengan tembusan kepada Menteri Keuangan c.q Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan secara tiga bulanan, Bank melaporkan secara mingguan kepada Menteri Keuangan dan Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas mengenai: a. Jumlah Pinjaman Pemerintah yang telah berdasarkan NPPLN, proyek dan sumber dana;
direalisasikan
b. Realisasi penarikan dana valuta asing dalam rangka Pinjaman Pemerintah; dan c.
Kewajiban pembayaran pemerintah kepada PPLN.
E. PINJAMAN PEMERINTAH YANG DITERUSKAN KEPADA DAERAH DALAM BENTUK HIBAH 1. Persyaratan Hibah Proyek yang dibiayai dari penerusan Pinjaman Pemerintah dalam bentuk Hibah adalah Proyek Non-Cost Recovery/NonRevenue Generating, dan proyek yang memenuhi kriteria sebagaimana diatur di atas kecuali menghasilkan penerimaan. Untuk dapat menerima Hibah, Daerah wajib menyediakan dana pendamping dan kewajiban lain yang di persyaratkan dalam NPPLN. Proporsi hibah kepada Daerah ditentukan berdasarkan kapasitas fiskal daerah dan ditetapkan oleh Menteri Keuangan atas usulan Tim Penilai dengan ketentuan sebagai berikut: a. Daerah dengan kapasitas fiskal tinggi mendapatkan Hibah 30% dari total nilai proyek. b. Daerah dengan kapasitas fiskal sedang mendapatkan Hibah 60% dari total nilai proyek. c.
Daerah dengan kapasitas fiskal rendah mendapatkan Hibah 90% dari total nilai proyek.
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
2. Penandatangan Naskah Perjanjian Hibah (NPH) NPH ditandatangani oleh Menteri Keuangan c.q. Direktur Jenderal Anggaran dengan Kepala Daerah penerima hibah. Salinan NPH tersebut disampaikan kepada Meneg PPN, Menteri teknis terkait, Bank dan BPKP. 3. Penarikan dan Penyaluran Hibah Berdasarkan NPH, Dirjen Anggaran menerbitkan Daftar Isian Penerusan Pinjaman yang Dihibahkan kepada Daerah, sebagai dasar pencairan dan penyaluran dana Pinjaman Pemerintah dalam bentuk hibah. Berdasarkan Daftar Isian Penerusan Pinjaman yang Dihibahkan kepada Daerah diatas, Pemerintah Daerah menerbitkan DIPDA, sebagai dasar pelaksanaan kegiatan proyek yang dibiayai dari pinjaman luar negeri dan menandatangani KPBJ. Penarikan/Penyaluran Hibah dilakukan dengan tata cara sebagai berikut : a) Pembayaran Langsung (Direct Payment). 1) Pemimpin proyek mengajukan persetujuan kontrak kepada PPLN. 2) Persetujuan kontrak dari PPLN tersebut kemudian dijadikan dasar pemimpin proyek menyampaikan Aplikasi Penarikan Dana (APD) kepada PPLN melalui Dirjen Anggaran dengan tembusan kepada Bank. Berdasarkan APD tersebut, PPLN melakukan pembayaran langsung kepada rekening proyek/rekanan, serta mengirimkan asli Debet Advice kepada Menkeu c.q. Direktur Jenderal Anggaran. Atas dasar Debet Advice tersebut, Anggaran menindak lanjuti dengan:
Direktur
Jenderal
(a)
Menerbitkan SPM Pengesahan sebagai dasar pembukuan pengeluaran dan penerimaan APBN sebesar nilai ekuivalen rupiah kepada Bank.
(b)
Menyampaikan copy Debet Advice dan copy SPM pengesahan kepada pemerintah daerah/proyek bersangkutan untuk dibukukan didalam APBD.
3) Berdasarkan SPM pengesahan sebagaimana tersebut, Bank membuat Nota Perhitungan yang tercantum nomor dan tanggal SPM dan membukukan : Debet
: Rekening BUN
Kredit
: Rekening BUN
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
4) Nota Perhitungan tersebut disampaikan paling lambat 5 (lima) hari kerja kepada Direktur Jenderal Anggaran untuk disampaikan copy kepada Direktur Jenderal Lembaga Keuangan, Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dan pemimpin proyek. b) Pembiayaan Pendahuluan (Pre Financing)4. 1) Pemimpin proyek mengajukan APD kepada PPLN melalui Direktur Jenderal Anggaran dengan dilampiri buktibukti/dokumen pengeluaran proyek sesuai PPLN. 2) Berdasarkan APD tersebut, PPLN melakukan transfer penggantian (reimbursement) kepada kas daerah, serta mengirimkan asli Debet Advice kepada Menteri Keuangan c.q. Direktur Jenderal Anggaran. 3) Atas dasar Debet advice tersebut, Direktur Jenderal Anggaran menindak lanjuti dengan: (a) Menerbitkan SPM Pengesahan sebagai dasar pembukuan pengeluaran dan penerimaan APBN sebesar nilai ekuivalen rupiah; (b) Menyampaikan copy debet advice dan copy SPM Pengesahan kepada pemerintah daerah/proyek bersangkutan untuk dibukukan dalam APBD. 4) Berdasarkan SPM pengesahan tersebut, Bank membuat Nota Perhitungan yang mencantumkan nomor dan tanggal SPM dan membukukan: Debet
: Rekening BUN
Kredit
: Rekening BUN
5) Nota Perhitungan tersebut disampaikan paling lambat 5 (lima) hari kerja kepada Direktur Jenderal Anggaran, yang selanjutnya menyampaikan copy kepada Direktur Jenderal Lembaga Keuangan, Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dan Pemimpin proyek. F. PEMANTAUAN DAN PELAPORAN HIBAH Pemantauan dilakukan oleh Departemen Keuangan, Bappenas dan departeman terkait atas kinerja pelaksanaan proyek dan hibah dalam pencapaian target dan sasaran yang telah ditetapkan dalam NPH. 4
Kegiatan proyek yang dapat dilakukan pembayarannya melalui Pembiayaan Pendahuluan oleh kas daerah adalah untuk kegiatan kegiatan yang telah disepakati dalam NPPLN. Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
Kepala Daerah melaporkan realisasi fisik, penyerapan dana, dan permasalahan pelaksanaan proyek, serta perkembangan penyelesaian Kontrak Pengadaan Barang/Jasa (KPBJ) kepada Menteri Keuangan dengan tembusan kepada Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas secara tiga bulanan. Penyaluran dana pinjaman, pelaksanaan proyek, pemantauan, dan tata cara pembayaran kembali pinjaman oleh Daerah untuk proyekproyek daerah yang sedang dilaksanakan mengikuti ketentuan yang diatur dalam Keputusan Menteri Keuangan Nomor Nomor 35 Tahun 2003 tentang Perencanaan, Pelaksanaan/Penatausahaan, dan Pemantauan Penerusan Pinjaman Luar Negeri Pemerintah kepada Daerah, yakni: a) yang dibiayai dengan Pinjaman Pemerintah yang sedang dalam proses negosiasi. b) yang dibiayai dengan Pinjaman Pemerintah yang telah selesai proses negosiasi tetapi belum disetujui oleh calon PPLN. c) yang dibiayai dengan Pinjaman Pemerintah yang telah disetujui oleh calon PPLN dan NPPLN belum ditandatangani.
Dit Analisis Hukum – Ditama Binbangkum
