PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen
The following full text is a publisher's version.
For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/74863
Please be advised that this information was generated on 2016-01-29 and may be subject to change.
Herder, hoeder, en handhaver inaugur ele r ede door prof. mr. h.j.b. sac k er s
inaug ur ele r ede prof. dr. mr. h.j.b. sac k er s Wetsovertreders werden van oudsher door de strafrechter gestraft. Omwille van de efficiëntie wenst de regering ferme handhaving, en vult dit in door steeds meer bestraffende bevoegdheden aan het bestuur te geven. Na de bestuurlijke boete kwam de bestuurlijke ophouding, de woningensluiting, de strafbeschikking van het openbaar ministerie en de bestuurlijke strafbeschikking tegen overlast. In de strijd tegen overlast en verloedering krijgt vooral de burgemeester steeds meer een handhavende taak. Naast het toepassen van cameratoezicht, preventief fouilleren, gebiedsontzeggingen, wijkverboden en avondklok, mag de burgemeester tegenwoordig ook volwassenen hun huis uitzetten, krijgt hij een rol in de terugkeer van afgestrafte (zeden)delinquenten, doorzettingsmacht bij overlast van probleemgezinnen, en vergaande bevoegdheden in de strijd tegen voetbalhooligans en andere overlastplegers. Meer bevoegdheden zijn aangekondigd. Ondertussen is het de vraag of de burgemeester, van oudsher de herder van de lokale bevolking en hoeder van de gemeentelijke regelgeving, de ‘sheriffster’ aan zijn ambtsketen kan verdragen. Enerzijds vanwege de politieke verantwoordingsplicht, anderzijds omdat een soort superman of -vrouw nodig is om de nieuwe handhaversrol te vervullen. Het is geen gewenste ontwikkeling. Hulp van de rechtercommissaris lijkt zelfs noodzakelijk om ook aan Europese rechtspraak te voldoen. Henny Sackers (1956) studeerde Nederlands recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen en promoveerde in 1989 op een onderzoek naar rechtsbescherming van burgers tegen de overheid. Hij werkte ruim zeven jaar in de advocatuur, maar was sinds 1982 meestentijds verbonden aan de Radboud Universiteit. Sinds 1998 is hij universitair hoofddocent strafrecht. In 2009 is hij benoemd tot hoogleraar Bestuurlijk sanctierecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
her der , hoeder , en handhav er
Herder, hoeder, en handhaver De burgemeester en het bestuurlijk sanctierecht Rede in verkorte vorm uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Bestuurlijk sanctierecht aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Radboud Universiteit Nijmegen op vrijdag 15 januari 2010
door prof. mr. H.J.B. Sackers
4
her der , hoeder , en handhav er
Vormgeving en opmaak: Nies en Partners bno, Nijmegen
Mijnheer de rector magnificus, zeer gewaardeerde toehoorders
Fotografie omslag: Bert Beelen Drukwerk: Drukkerij Roos en Roos, Arnhem
isbn 978-90-9025041-0 © Prof. mr. H.J.B. Sackers, Nijmegen, 2010 Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt middels druk, fotokopie, microfilm, geluidsband of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de copyrighthouder.
Mijn rede gaat over sancties. Als metafoor ook wel aangeduid als de ‘tanden van het recht’. Ik zal niet spreken over bekende sancties. Ongetwijfeld weet u wat detentie inhoudt. Dan ga je de cel in. Maar wat overkomt u bij bestuurlijke detentie? Hoe zit het met een bestuurlijke boete of een bestuurlijke strafbeschikking? Daarover gaat deze oratie. Ik zal vanmiddag ook met u spreken over de burgemeester. Van oudsher de herder van de lokale bevolking. De hoeder van de normen in de gemeentelijke samenleving. De burgervader, de burgermoeder. Echter: ook steeds meer de handhaver. In het publieke domein én achter de voordeur. De burgemeester is onze nieuwe veiligheidsbaas. Een misdaadbestrijder, een alleskunner, een superman of -vrouw. De reddingsboei die met behulp van het bestuurlijk sanctierecht moet zorgen dat met de nieuwe tanden van het recht hard kan worden gebeten. En waarbij hij of zij misschien wel wat hulp kan gebruiken. 1. inleiding Op deze plaats nam op 23 juni 1995 de huidige president van de Hoge Raad, Geert Corstens, afscheid van onze faculteit als hoogleraar Straf- en strafprocesrecht. Zijn afscheidsrede droeg de titel: Een stille revolutie in het strafrecht. Corstens besprak daarin de opkomst van de bestuurlijke sanctie. Hij noemde deze opkomst revolutionair, maar tegelijk een ontwikkeling die nauwelijks aanleiding tot discussie vormde. Hij concludeerde aan het slot van zijn betoog: ‘In de toekomst zullen we het overkoepelende begrip punitief sanctierecht moeten hanteren. Punitief sanctierecht omvat alle rechtshand having met behulp van punitieve sancties. Dit sanctierecht zal een eigen discipline worden, gebouwd op de hoekstenen van het strafrecht: het legaliteitsbeginsel en het schuldbeginsel’.1 Kort daarvoor had Lex Michiels bij de aanvaarding van zijn ambt als hoogleraar bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in zijn oratie al gesproken over een opmars van de bestuurlijke boete, de meest in het oog springende bestuurlijke sanctie.2 Die opmars, maar vooral de ontdekking van het punitieve bestuursrecht als handhavingsrecht3, deden de woorden van Corstens uitkomen. Ik beschouw het als een grote eer vandaag mijn ambt te aanvaarden met de leeropdracht die Corstens voorspelde, het bestuurlijk sanctierecht. In het preadvies voor de Vereniging van Administratief Recht (var) uit 1995, mede van de hand van Michiels, wordt, voor zover ik kan overzien, voor het eerst het bestuurlijk sanctierecht met zoveel woorden genoemd.4 Tegelijk is elders wel gesproken over het bestuursstrafrecht5, het (bestuurs)handhavingsrecht6, en het publiekrechtelijke sanctierecht.7 De term bestuurlijk sanctierecht heeft mijn voorkeur, en lijkt vooral vanwege de mijns inziens noodzakelijke convergentie tussen het (penitentiaire deel van het) strafrecht en het (handhavende deel van het) bestuursrecht, de meest zuivere weergave van de discipline die door Corstens werd geduid.8
5
6
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
In deze rede zal ik eerst een schets geven van het bestuurlijk sanctierecht om daarna, aan de hand van een beschouwing over de nieuwe en nog komende wet- en regelgeving, in het bijzonder in te gaan op de positie van de burgemeester als herder, hoeder en handhaver. 2. een ‘nieuw e’ discipline Het zijn natuurlijk niet de oraties en de preadviezen die de ‘geboorte’ van deze nieuwe discipline markeren. Zij benoemen en becommentariëren slechts ontwikkelingen in het recht. Ontwikkelingen die op het gebied van het bestuurlijk sanctierecht stormachtig zijn verlopen, maar die niet zo nieuw zijn dat we moeten omzien in verbazing.9 Van oudsher kende het fiscale (straf)recht de zogenaamde verhoging, een term waarmee (eufemistisch en enigszins besmuikt) een boete werd bedoeld. Buiten twijfel met de intentie om de fiscale overtreder pijn in de portemonnee te doen.10 De term verhoging is bij de wetswijziging in 199811 veranderd in boete en deze is ook expliciet als sanctie benoemd.12 Trendsettend is echter de totstandkoming geweest van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, in de wandelgangen beter bekend als de ‘Wet Mulder’.13 Het ging om (toen nog) strafbare gedragingen, zoals lichte snelheidsoverschrijdingen, van welke gedraging de strafwaardigheid in de samenleving was verdwenen. Dit en een groot aantal soortgelijke feiten zijn uit het strafrecht gehaald en overgebracht naar een nieuw rechtsgebied, dat zich tussen het strafrecht en het bestuursrecht bevond. Dit grensgebied zou thans als het bestuurlijk sanctierecht kunnen worden geduid (zij het dat de Wet Mulder nog sterke strafrechtelijke tinten vertoont). Voor de overtreder, al dan niet op kenteken geverbaliseerd, had de introductie van de wet het gevolg dat hem een ‘Mulderbeschikking’ werd uitgereikt met daarin de ondubbelzinnige mededeling dat een boete moest worden betaald.14 Rond de invoering van de Wet Mulder is vooral door strafrechtjuristen stevig gedebatteerd.15 Daarna werd het stil; óók nadat de bestuurlijke boete, aanvankelijk mondjesmaat, op andere rechtsgebieden ten tonele werd gevoerd. Vrij snel na de ‘overheveling’ van de lichte verkeersovertredingen naar het bestuurlijk sanctierecht, volgden, in navolging van de adviezen van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten, steeds meer wetten waarin de overtreding van de daarin opgenomen norm via een bestuurlijke boete mocht worden afgedaan.16 Zo deed in 1996 de bestuurlijke boete redelijk geruisloos zijn intrede in het sociale zekerheidsrecht.17 Andere wetgeving volgde; rond 1 juli 2009 was de bestuurlijke boete uiteindelijk opgenomen in circa tachtig wetten. Op die datum trad de zogenaamde Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht in werking.18 De bestuurlijke boete is hiermee een algemene, leedtoevoegende sanctie geworden.19
her der , hoeder , en handhav er
2.1. de bestuur lijk e boet e De relatieve stilte rond het fenomeen van de bestuurlijke boete onder de strafrechtjuristen20 laat zich grotendeels verklaren door de snelle aanvaarding van de doelmatigheidsaspecten, én door het feit dat het de burger waarschijnlijk weinig uitmaakt wie hem bij overtreding daarvoor een rekening presenteert.21 Het is een kwestie van door de spreekwoordelijke hond of door de kat te worden gebeten. Natuurlijk is dit laatste perspectief, waaruit een zekere onverschilligheid bij de ‘gebetene’ kan blijken, van nuances ontdaan. Het is juist dat de strafrechter de aangewezen instantie is om te vergelden en dat het bestuur (en de bestuursrechter) in beginsel vooral generaal preventief optreden. De voornaamste reden voor de introductie van de bestuurlijke boete is, zoals gezegd, de doelmatigheid geweest. Volgens de regering verbetert de bestuurlijke boete de efficiëntie en effectiviteit van de handhaving. Dit klinkt inderdaad heel doelmatig. Want: ‘Het strafrecht kan zich toch niet in alle ernst gaan bemoeien met repressie tegen burgers die hun vuilniszak te vroeg aan straat zetten of hun trottoir niet tijdig sneeuwvrij hebben gemaakt. Wie ziet nu een vlammend requisitoir voor zich tegen de criminele kievits eiraper die in de periode tussen 1 maart en 8 april zijn eierzoekkaart niet op eerste vordering kan tonen?’22 Maar er is meer. Immers het kenmerk van de strafrechtelijke sanctionering is het maatwerk dat, naast de beoordeling van de aard en ernst van het delict, op een belangrijke manier wordt bepaald door de kaders van de persoon van de verdachte, van zijn of haar persoonlijke omstandigheden en van de omstandigheden waaronder het feit werd begaan.23 Daarentegen kenmerkt sanctionering vanuit het bestuursrecht zich door het opleggen van sancties op basis van tevoren gepubliceerde beleidsregels waarin de gelijkheid van de gevallen zonder aanzien des persoon zijn vastgelegd. Daarmee is niks mis, omdat de klassieke bestuursrechtelijke sancties zich daarvoor ook lenen. Dit is veranderd met de komst van de bestuurlijke boete. Er is dan ook wel gesproken over een ontwikkeling van ‘boeteatelier tot boetefabriek’.24 De traditionele rol van de bestuursrechter met een marginale toetsing van de (achteraf) aangevochten overheidsbeslissing heeft in dezelfde zin enige scepsis over de reikwijdte van de rechtsbescherming doen ontstaan.25 De praktijk van de (bestuurs) rechtspraak lijkt zich echter aan te passen. Het heeft alle schijn ervan dat in het bestuursproces in de benadering van de appellant de sfeer toch wat is opgeschoven in de richting van zijn status als overtreder. Dit heeft dan weer tot gevolg dat de rechter (in boetezaken) serieus werk maakt van zijn matigingsbevoegdheid.26 De regering meent in de jurisprudentie een tendens waar te nemen dat de bestuursrechter bij bestuurlijke boetes steeds vaker ‘vol’ blijkt te toetsen.27 De wetgever is niet ongevoelig gebleken en heeft ten aanzien van de bestuurlijke sancties bij de invoering van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht een verdergaande toetsing mogelijk gemaakt. Zo gebiedt artikel 5:5 Awb het bestuur de oplegging van een boete achterwege te laten bij een (strafrechtelijke) rechtvaardigingsgrond.
7
8
pro f . mr. h.j .b . sa c k e r s
Daarbij zullen overmacht in de zin van noodtoestand en het ontbreken van de materiële wederrechtelijkheid in de praktijk van betekenis kunnen zijn.28 Enigszins merkwaardig is dat de wetgever een beroep op afwezigheid van alle schuld (een schulduitsluitingsgrond29) niet in de wet heeft opgenomen. De complexiteit van bijvoorbeeld het milieurecht en ander bestuursrechtelijk ordeningsrecht met een sterk ontwikkelde gelede normstelling, maken voorstelbaar dat een burger in de praktijk een beroep op (bijvoorbeeld) rechtsdwaling doet. De te beboeten (rechts)persoon kan zijn argumenten overigens wel aanvoeren op grond van artikel 5:41 Awb. Deze bepaling drukt de verwijtbaarheid uit. Vanuit het strafrecht geredeneerd is dan een interessante vraag of het adagium ‘geen straf zonder schuld’ ook tot de gevolgtrekking mag leiden dat het bestuur een boete oplegt naar de mate van schuld.30 De wetgever heeft deze vraag (deels) beantwoord in artikel 5:46 Awb, de hiervoor al even genoemde matigingsplicht. Het bestuur moet (ook als de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld) de bijzondere omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd afwegen tegen de ernst van de overtreding en de mate van verwijt dat de overtreder moet worden gemaakt. Het eerdere argument van de kievitseiraper is niet teruggekeerd. Want, gold daar het adagium ‘de minimis non curat praetor’ (enigszins vrij vertaald: de rechter zou zich niet met kleinigheden behoeven te bemoeien), bij overtreding van een aantal wetten, waaronder bijvoorbeeld de Meststoffenwet, kan niet langer worden gezegd dat het om ‘kleinigheden’ gaat. Daarvan gaat de wetgever ook niet (meer) uit. Ter illustratie kan de wijziging in 2009 van het boetestelsel in de financiële wetgeving dienen dat het maximum voor de bestuurlijke boete in de Wet op het financieel toezicht (op te leggen door de Autoriteit Financiële Markten) verhoogt tot vier miljoen euro, met een verplichte verdubbeling bij recidive.31 Een tweede argument is in stelling gebracht. In toenemende mate komen gecompliceerde beleidsterreinen tot ontwikkeling waarop voor de handhaving specifieke kennis nodig is, die niet bij politie en justitie voorhanden is, maar wel bij de gespecialiseerde bestuursorganen. Voor de hand liggend is dan om de oplossing te zoeken in handhaving door middel van bestuursrechtelijke instrumenten. In de zojuist genoemde wet worden de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandse Bank als voorbeelden genoemd.32 2.2. k euze sanctiest elsel In een poging enige orde in de sanctiestelsels aan te brengen schreef de minister in 2005 een brief over de keuze tussen de verschillende sanctiestelsels.33 In deze brief benoemt de minister enkele indicatoren bij het maken van een keuze voor een sanctiestelsel. Als uitgangspunt geldt dat het publiekrecht zich met sommige normschendingen niet behoort te bemoeien, maar dit moet overlaten aan de particuliere actie via het civiele recht. In andere gevallen kan de overheid met wettelijk geregeld tuchtrecht iets betekenen. De afhandeling van een normschending zal zij aan de betreffende beroepsgroep overlaten. Normen waarvan de handhaving in concrete gevallen niet kan worden over-
her der , hoeder , en handhav er
gelaten aan het initiatief van de (rechts)persoon wiens belang is geschonden, komen in aanmerking voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving. Een bestuursrechtelijke sanctie is aangewezen indien de overtreding eenvoudig is vast te stellen, er geen behoefte is aan een opsporingsfase met bijbehorende toepassing van dwangmiddelen en van (andere) opsporingsbevoegdheden, en geen zware straffen nodig zijn, ook niet ter afschrikking. Het strafrecht blijft dan gereserveerd indien de aard van het feit, de ernst van de overtreding, de samenhang met andere strafbare feiten, of de behoefte aan een opsporingsfase (inclusief dwangmiddelen en andere opsporingsbevoegdheden) daartoe aanleiding geeft. De minister geeft in zijn brief aan dat hij in toekomstige wetgeving indicatoren (er worden zestien indicatoren beschreven) als uitgangspunt zal nemen bij het bepalen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving. Voor vrijheidsbenemende of vrijheidsbeperkende sancties komt slechts het strafrecht in aanmerking. Hetzelfde geldt voor nieuwe punitieve sancties of voor gedragingen die (onafhankelijk van de te handhaven norm) met geweld tegen mensen of goederen gaan gepaard. Verder acht de minister het bestuursrecht ongeschikt voor ernstige normovertredingen, voor zaken waarvan de samenleving een ‘openbare berechting’ voorstaat en/ of voor zaken waarvoor dwangmiddelen of (andere) opsporingsbevoegdheden nodig zijn om de waarheid te vinden. Aldus blijft, in de visiebrief van de minister, voldoende instrumentarium voor het strafrecht over. In een Nota uit 2008 heeft het kabinet (deels nieuwe) uitgangspunten geformuleerd, bestemd voor de toekomstige wet- en regelgeving, waarin wordt uitgelegd volgens welke criteria de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving moet worden gemaakt.34 In deze nota liggen keuzes besloten die verder gaan dan alleen handhaving door middel van een systeem van bestuurlijke boetes. Uitgangspunt blijft de effectiviteit van de handhaving. Vervolgens wordt een onderscheid gemaakt tussen handhaving in een ‘besloten context’ en in een ‘open context’. In een besloten context is het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid voor de handhaving bij het bestuursorgaan ligt dat met de uitvoering van de wet is belast, en sprake is van een gespecialiseerd bestuursorgaan met een afgebakende doelgroep. Bestuurlijke sanctionering is dan aangewezen. In een open context gaat het om de toepasselijkheid van regels op een ieder, ongeacht de uitoefening van bepaalde activiteiten en ongeacht de hoedanigheid van de burger (of rechtspersoon). In een open context is strafrechtelijke handhaving het uitgangspunt. Weliswaar wordt ook in deze nota de bestuursrechtelijke sanctie de geëigende punitieve maatregel genoemd bij overtredingen met een geringe normatieve lading, die eenvoudig zijn vast te stellen, tijdens de behandeling van de hiervoor al genoemde wet tot wijziging van het boetestelsel in de financiële wetgeving achtte de minister ook hoge, afschrikkende geldboetes passend in een besloten context.35 De criteria uit de brief uit 2005 en de nota uit 2008 bergen een zekere inconsistentie in zich. De overtreding moet eenvoudig zijn vast te stellen, maar voor die vaststelling is een gespecialiseerd bestuursorgaan nodig. Voor ernstige normovertreding blijft het
9
10
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
strafrecht gereserveerd. Een afschrikkende bestuurlijke boete van twee tot vier miljoen euro doet niet vermoeden dat het om een niet-ernstige overtreding gaat. Maar misschien moeten dit soort bespiegelingen wijken voor de hunkering naar doelmatigheid en doeltreffendheid.36 2.3. de w et om-afdoening Het streven van de regering om die doelmatigheid te vergroten heeft ertoe geleid dat in 2008 de mogelijkheid om sancties op te leggen ook via een andere weg is uitgebreid. De officier van justitie heeft in artikel 257a Sv de mogelijkheid gekregen om een strafbeschikking op te leggen. Met die strafbeschikking mag de officier van justitie de verdachte een straf opleggen.37 De wettelijke grondslag daarvoor is gecreëerd door de op 1 februari 2008 in werking getreden Wet om-afdoening.38 Deze wet maakt het mogelijk dat de officier van justitie zonder inmenging van de strafrechter, misdrijven met een maximum strafdreiging van zes jaren, evenals alle overtredingen, afdoet met het uitvaardigen van een strafbeschikking. De strafbeschikking is als instrument voor buitengerechtelijke afdoening van strafzaken niet zonder slag of stoot tot stand gekomen.39 Dat is ook niet verwonderlijk, nu met de Wet om-afdoening een einde is gemaakt aan het bestraffingsmonopolie van de strafrechter. De wetgever is daaraan niet voorbij gegaan, maar vond mede in de opkomst en acceptatie van de bestuurlijke boete een argument om ook het openbaar ministerie de mogelijkheid te geven zaken zelf af te doen. De (tevens) beoogde vermindering van de werkdruk voor de strafrechter, zodat deze zich meer met de zwaardere strafzaken zou kunnen gaan bezighouden, is (aldus de minister in de memorie van toelichting) een bijkomend argument. De strafbeschikking strekt niet, zoals de transactie, tot het voorkomen van vervolging, maar is een vorm van bestraffing. Het uitvaardigen van een strafbeschikking moet worden gekwalificeerd als een daad van vervolging. De transactie noch het voorwaardelijk sepot is met de invoering van de strafbeschikking verdwenen.40 Wie het niet eens is met de inhoud van de strafbeschikking heeft overeenkomstig het bepaalde in artikel 257e Sv de mogelijkheid om bij de (straf)rechter verzet te doen.41 Later dit jaar (2010) zullen ook andere opsporingsambtenaren dan de officier van justitie een strafbeschikking mogen uitvaardigen (de politiestrafbeschikking). De wet maakt (in artikel 257ba Sv) ook een bestuurlijke strafbeschikking mogelijk. Deze figuur is bij amendement in de wet gekomen als pendant van de bijzondere transactiebevoegdheid van artikel 37 Wet op de economische delicten.42 Daarmee krijgt (ook) het bestuur de mogelijkheid een daad van vervolging te stellen, zij het onder beperking van toezicht van en volgens richtlijnen vast te stellen door het College van procureurs-generaal. Het gaat hier misschien om een minder in de privé-sfeer ingrijpend instrument, maar het leidt in beginsel wel tot een aantekening in de justitiële documentatie. Het Besluit om-afdoening noemt in de bijlage een aantal delicten, door de minister aangeduid als het terrein dat voorheen wel het gemeentelijke overtredings-
her der , hoeder , en handhav er
recht is genoemd.43 Bij ontstentenis van verdere richtlijnen is het nog speculeren in welke richting de bestuurlijke strafbeschikking zich (buiten de overlastfeiten) ontwikkelt. Voor het fiscale en douanestrafrecht is een afzonderlijke variant van de bestuurlijke strafbeschikking bedacht, de fiscale strafbeschikking. Zij zal in de plaats komen van de fiscale transactie. Parallel met de inwerkingtreding van de Wet om-afdoening ontstond op basis van de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte voor het gemeentebestuur de mogelijkheid om ook een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen bij overlastfeiten44, tegelijk met de op basis van artikel 154b Gem.w bestaande mogelijkheid daarvoor bestuurlijke boetes op te leggen. De wetten hebben elkaar als het ware ingehaald. Het heeft ertoe geleid dat op dit moment een wirwar van regels geldt.45 Zo bestaat er een negatieve lijst met gedragingen waarvoor geen bestuurlijke (overlast)boete mag worden opgelegd. Op grond van andere bepalingen mag een buitengewoon opsporingsambtenaar geen transactie meer aanbieden, als voor het feit een bestuurlijke boete ex artikel 154b lid 1 Gem.w kan worden opgelegd. En zo zijn er nog meer van dit soort bepalingen. Een van de weinig heldere bepalingen is dat een gemeentebestuur dat voor een bestuurlijke (overlast)boete kiest, voor datzelfde feit geen mogelijkheid meer heeft een bestuurlijke strafbeschikking uit te vaardigen. Het is geen compliment aan de wetgever dat een stroomschema noodzakelijk is om op straat te kunnen uitmaken voor welk feit welke bestuurlijke sanctie mogelijk is en wie tot de aanzegging daarvan de bevoegdheid heeft. Toch is die duidelijkheid vereist. De zogenaamde G4 (de vier grootste gemeenten) zijn reeds in 200946 gestart met het uitreiken van strafbeschikkingen tegen overlast; de gemeenten uit de arrondissementen Almelo en Zwolle/Lelystad volgden als eersten in 2010. Voor de overige gemeenten is in het tijdstip van inwerkingtreding voorzien door middel van een zogenaamde uitrol. 2.4. k euze sancties Hiervoor sprak ik over de intenties van het kabinet over de keuze van het sanctiestelsel in toekomstige wetgeving. Een ander vraagstuk, hiervoor al kort ingeleid, behelst de verhouding tussen de bestaande sancties. Hoe verhoudt de bestuurlijke strafbeschikking zich bijvoorbeeld tot de bestuurlijke boete? Hoe moet worden omgegaan met een bestuurlijke sanctie, zodra op basis van hetzelfde feitencomplex een transactie door het openbaar ministerie is aangeboden? Het is dan voor de burger niet zozeer het probleem of hij door de hond of door de kat wordt gebeten, maar veel meer hoe wordt voorkomen dat hij door beide wordt gebeten.47 Het bestuur zit met het spiegelbeeld van het probleem. Jurgens schreef daarover dat het tegenwoordig een hele kunst is voor de overheid om uit het scala aan bestaande bevoegdheden de juiste te kiezen, te meer omdat door de wetgever vaak geen duidelijke uitspraken zijn gedaan over de verhouding tussen de verschillende instrumenten. Nu voorziet de Algemene wet bestuursrecht in een regeling die het zojuist genoemde ongemak moet vermijden, namelijk de artikelen 5:43 en 5:44
11
12
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
her der , hoeder , en handhav er
Awb, in samenhang met artikel 243 Sv.49 De bepalingen doen echter voor een complexiteit vrezen die vergelijkbaar is met de problematiek rond het strafrechtelijke feitsbegrip uit artikel 68 Sr.50 Het verbaast niet dat in de literatuur radicaler oplossingen worden bepleit. Zo wijst Albers erop dat de inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht een mooi moment is om de ‘wildgroei van boetestelsels’ te beëindigen.51 In haar visie dient de Wet Mulder snel te worden geïntegreerd in de Wet om-afdoening. Eerder had ook Hartmann daarvoor al een lans gebroken.52 Daarmee stem ik in.53 De suggestie van Albers ook de bestuurlijke boete af te schaffen en die onder te brengen in de systematiek van de bestuurlijke strafbeschikking is aantrekkelijk.54 Het komt de overzichtelijkheid ten goede en dient de rechtseenheid, doordat het verzet bij de strafrechter wordt behandeld.55 Aan het bezwaar dat een bestuurlijke boete niet, en een strafbeschikking wel tot aantekening in de justitiële documentatie leidt, kan eenvoudig worden tegemoet gekomen door opname op het ‘strafblad’ te reserveren voor de strafbeschikking van het openbaar ministerie. Ik vrees echter dat de wetgever, na een bijna tien jaar durende en soms moeizame parlementaire behandeling van de Vierde tranche, daarnaar geen oren heeft.
nieuwe bevoegdheden. Een bevoegdhedenpakket op het veiligheidsterrein is namelijk nooit een dichtgetimmerd en statisch geheel’. Bij het lezen van dit citaat, afkomstig uit de Notitie ‘Burgemeester en veiligheid’, april 200958, rijst de vraag of wellicht uit het oog is verloren dat bij het dichttimmeren ook een juridisch kader hoort. De rechtspraak overziende van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens zou voor dat getimmer wel eens meer dan een timmermansoog noodzakelijk kunnen zijn. Argumenten zoals: het gaat niet om strafrecht, maar om de openbare orde en/of om een veiligheidsmaatregel, of: de zwaarte van de inbreuk is beperkt, stuiten af op de door het Europese Hof ontwikkelde en beoordeelde criteria, met name in de lijn van de uitspraken Engel, Öztürk en Jussila.59 Ik kom hierop terug. Tegelijk stel ik, in de context waarin de nota is geschreven vast, dat de burgemeester (er wordt wel gesproken over de nieuwe ‘veiligheidsbaas’) aanzienlijk kwaliteiten ten toon moet spreiden. Met de ontwikkelingen op het gebied van bestuurlijke sanctionering, en de toegenomen taak daarin voor de burgemeester, is dit bestuursorgaan hard op weg een Nederlands equivalent van de Franse prefect te worden.60 Voor die ontwikkeling neem ik u even mee terug naar de Gelderse gemeente Ede.
3. int er mezzo Als de fiscale boete voor het gemak buiten beschouwing wordt gelaten, en de invoering van de Wet Mulder als startpunt voor wat nu het bestuurlijke sanctierecht wordt genoemd mag gelden, dan is de ontwikkeling sinds 1994 tot heden ‘revolutionair’ te noemen. Met de Wet om-afdoening en de inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht lijkt een razendsnelle ontwikkeling voltooid. Maar die voltooiing is schijn, nu oud en nieuw instrumentarium uit het bestuurlijk sanctierecht worden ingezet in de strijd tegen overlast en verloedering. Dit is op zich zelf al een opzienbarende ontwikkeling; de inzet van maatregelen die beginnen op straat en die eindigen ‘achter de voordeur’. Om misverstanden te voorkomen stel ik voorop dat de inspanningen van de overheid om voor een veilig en leefbaar wooncomfort voor de burgers te zorgen, breed worden gedragen en allerwegen op instemming kunnen rekenen. Verdedigbaar is dat de overheid daartoe zelfs een rechtsplicht heeft, ontleend aan de zogenaamde positieve verplichtingen uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.56 Zodra echter twijfels ontstaan of de regulering van gedrag in de publieke ruimte voldoende wettelijke grondslag heeft, of in strijd komt met grondrechten, dan bestaat het risico dat de bemoeizorg van de overheid in bemoeizucht ontaardt.57 A fortiori geldt dit zodra in het privé-leven van de burger wordt ingegrepen. Daarover wil ik graag mijn gedachten met u delen. Ik leid die in met een citaat. ‘Maatschappelijke problemen op het terrein van openbare orde en veiligheid vormen altijd een dynamisch geheel. Bij een aanwijsbare behoefte, en bij gebleken urgentie (bijvoorbeeld omdat het bestaande instrumentarium niet voldoet), kunnen maatschappelijke ontwikkelingen dwingen tot aanpassing van bestaande, of tot introductie van
3.1. camer a’s en piepk astjes Het was in het najaar 1997 even schrikken, toen de gemeente Ede het plan bekend maakte toezichtcamera’s op te hangen in het uitgaansgebied. Ede was de eerste gemeente die nadrukkelijk het doel benoemde van camera-inzet. Er moest een eind komen aan de overlast van zich liederlijk en relschopperig gedragende jongeren. Het bericht om camera’s op te hangen leidde tot felle protesten. Het gevreesde wakende oog van een overheid als big brother was realiteit geworden. Zoiets vroeg om scherpe kritiek. Die kwam er. De bezwaren liepen uiteen. De camerabeelden zouden nimmer mogen worden gebruikt voor strafvorderlijke doeleinden. En: er moesten waarborgen komen. Waarborgen voor de bescherming van de privacy en de bewegingsvrijheid. De beelden moesten duidelijk genoeg zijn om vergissingen over de identiteit te voorkomen. Het is een kortdurend protest geweest. Nu, ruim een decennium later, is cameratoezicht alom aanwezig.61 De wetgever creëerde daarvoor een wettelijke grondslag in artikel 151c Gem.w.62 De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten tot plaatsing van camera’s voor een bepaalde duur ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats, zoals bedoeld in artikel 1 Wet openbare manifestaties, en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn. De burgemeester bepaalt de duur van de plaatsing en wijst de openbare plaats(en) aan. Uit de jaarlijkse Evaluaties Cameratoezicht op Openbare Plaatsen blijkt aanvankelijk een lichte groei van het aantal gemeenten dat cameratoezicht invoert, met een stabilisatie in 2009.63 Tegelijk blijkt uit diezelfde evaluaties dat het draagvlak onder burgers groot is. Dit wordt bevestigd in ander onderzoek.64 Burgers klagen thans als er ergens
13
14
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
geen camera’s hangen. Videobeelden van bewakingscamera’s zijn onverwachte, maar welkome hulpmiddelen gebleken bij opsporing en vervolging. De kwaliteit van de beelden is aanzienlijk verbeterd. De roep om bescherming van de privacy is verstomd. Slechts nog incidenteel valt er een oprisping op te tekenen. Zoals in 2006 in Apeldoorn. Daar klaagden bewoners van een appartementencomplex. De gemeente had nieuwe, flexibel draaiende camera’s geplaatst. Maar, die blikten vanuit een bepaalde stand rechtstreeks in hun slaapkamer.65 Een woordvoerder van de gemeente beloofde dat men zou komen kijken of er iets aan te doen viel. Want, zo erkende de woordvoerder, het was toch wel een tikje vervelend voor die mensen. De laconieke reactie past in een tijd dat de roep om privacy ondergeschikt lijkt te zijn geworden aan het streven de veiligheid in de openbare ruimte te vergroten. En dat laatste kan nog beter. Aan de tu-Delft is najaar 2009 een camerasysteem gepresenteerd dat emoties op gezichten van mensen kan lezen. Het systeem registreert zodra mensen een agressieve gezichtsexpressie krijgen. De vinding (waarmee al een tijdje wordt geëxperimenteerd in de ‘hightech’-bajes in Lelystad66), kan volgens de wetenschappers prima van nut zijn bij de snelle bestrijding van onlusten. De cameracomputer stuurt bij een agressief gezicht direct een signaal naar de mobiele telefoon van de dichtstbijzijnde politie-eenheid. De opkomende agressie kan in de kiem worden gesmoord.67 Er is tot nu toe één groot probleem. Bij mensen met baarden, hoofddoeken of gezichtsbedekking werkt de slimme camera niet. Dit is volgens de wetenschappers op te lossen. Baarden en gezichtsbedekking moeten worden verboden. Is dat idioot? Ik vind van wel, maar realiseer me tegelijk dat ervoor slechts een amendement nodig is bij het thans aanhangige wetsvoorstel inzake het boerkaverbod.68 Minder innovatief, maar zeker zo effectief is de Mosquito. Het anti-jongerenkastje met een constante pieptoon van staatswege om jongeren uit het publieke domein te verjagen. Juristen menen dat het gebruik van de Mosquito in strijd is met grondrechten. In België werd het apparaat in 2008 verboden.70 De minister van binnenlandse zaken wil het gebruik (mede) om die reden niet in een wet vastleggen.71 Maar, zij wil het gebruik (in ruim honderd gemeenten) ook niet verbieden. In het debat zei de minister dat de juridische exercitie niet eenduidig heeft uitgewezen dat de rechter het gebruik van de Mosquito in strijd met de grondwet zal oordelen.72 De minister heeft de gemeenten in overweging gegeven het gebruik via de apv te regelen. De formele wetgever begint er niet aan. 3.2. gebiedsontzeggingen Er zijn betere oplossingen. Waarom een dergelijk piepkastje inzetten, met al zijn juridische bezwaren? Er is een eenvoudiger oplossing: leg overlast plegende jongeren een gebiedsverbod op. Net zoals bij drugsoverlast en de overlast van zogenaamde zorgmijdende personen. Het gebiedsverbod is toch de feniks die de laatste jaren uit zijn as is herrezen?
her der , hoeder , en handhav er
De Gemeentewet kent die mogelijkheid al sinds jaar en dag. Het huidige artikel 172, derde lid, Gem.w, de zogenaamde lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester, ontleent zijn bestaan aan het gebruik van het noodbevel onder de oude Gemeentewet. Met deze bevelsbevoegdheid mag de burgemeester verblijfs- of gebiedsontzeggingen opleggen, waarbij de wet zwijgt over de duur en omvang van zo een ontzegging. Voorts beschikt de burgemeester dikwijls over extra bevoegdheden op grond van de apv, bijvoorbeeld tot het opleggen van een samenscholingsverbod.73 De artikelen 175 (het noodbevel in de huidige Gemeentewet) en 176 Gem.w (de noodverordening) voorzien in zwaardere gevallen. Ik laat die laatste twee buiten beschouwing.74 Ik wil slechts één opmerking over het noodbevel maken. Het noodbevel is in het verleden maar sporadisch gebruikt. Het heeft zelfs lange tijd een slapend bestaan gekend.75 In de jaren dertig van de vorige eeuw is het enkele keren toegepast ter beteugeling van te driest optreden van actiecomités van werklozen. Zo rond 1980 verandert dit ineens. Drie maatschappelijke bewegingen, en één gemeente, zijn daarvoor verantwoordelijk. De grote antikernwapen demonstraties, de krakersbeweging, de voetbalhooligans, én de gemeente Amsterdam. De gemeente Amsterdam neemt een bijzondere positie in.76 Daar is het noodbevel vanaf ongeveer 1980 veelvuldig ingezet (grootschalig bij de Inhuldiging op 30 april 1980, bij de ontruiming van onder andere het kraakpand Lucky Luijk, en verschillende keren bij al dan niet dreigende voetbalrellen). Bijzonder is dat Amsterdam het noodbevel ook structureel heeft ingezet tegen drugsoverlast (onder andere door middel van de zogenaamde Dijkverboden, genoemd naar de indertijd beruchte Zeedijk).77 Pers, politiek en wetenschap stelden kritische vragen over het noodbevel. Veelvuldig klonk de vraag of niet te gemakkelijk en deels oneigenlijk naar de noodbevoegdheden was gegrepen. Uiteindelijk oordeelde ook de rechter dat een noodbevoegdheid voor een dergelijk dagelijks gebruik niet mocht worden gebruikt.78 Deze uitspraak was een beetje mosterd na de maaltijd, want begin jaren negentig van de vorige eeuw nam het gebruik van het noodbevel weer af. De afgelopen jaren gaven slechts noodbevelen te zien bij incidenten, en rond één structurele factor: de veiligheid rond risicodragende voetbalwedstrijden. Dit korte historische uitstapje is niet zonder betekenis. In de periode dat er ineens tientallen, en in Amsterdam vele honderden, noodbevelen werden gegeven, behandelde de wetgever het voorstel voor een nieuwe Gemeentewet. En die wetgever had ook kennis genomen van de kritische geluiden over de juridische grondslag van het noodbevel. Om die reden introduceerde de nieuwe Gemeentewet de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3.79 In de strijd tegen het voetbalvandalisme zou met een aparte wet worden voorzien, aanvankelijk aangeduid als de Voetbalwet, maar later uitgebreid tot een wet(svoorstel) met maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast of ernstig belastend gedrag jegens personen of goederen.80 Met de lichte bevelsbevoegdheid (en straks met de instrumenten uit de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast) is ferm optreden mogelijk tegen overlast en onveiligheidsge-
15
16
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
voelens. Want, zo vullen we tegenwoordig het begrip openbare orde in. Opmerkelijk is dat pas in de (eerste) Integrale Veiligheidsrapportage (1993) overlast en onveiligheidsgevoelens van burgers worden genoemd. De eerdere Nota Samenleving & Criminaliteit (1985) richtte zich nog op strafbare feiten, met name op de bestuurlijke preventie van wat toen de kleine criminaliteit heette, later de veel voorkomende criminaliteit. De Veiligheidsrapportage, en de uitwerking daarvan in het Integraal Veiligheidsprogramma (1999) markeren het tijdvak van de opkomst van het bestuurlijke sanctierecht, het tijdvak dat ook wel dat van de risicosamenleving en van de dramademocratie wordt genoemd. De zojuist genoemde nota’s stralen dat uit. Zij roepen om meer politie, meer toezicht, meer cellen en meer bevoegdheden. Kortom: stevig aanpakken (ook vocabulair: door het bezigen van werkwoorden zoals doorpakken en doorzetten, moderne synoniemen voor het hebben van doorslaggevende bevelsbevoegdheid). ‘Aanpakken van de verruwing in het publieke domein, van de verslonzing, de verloedering en van de overlast.’ Nog steviger van toon is de Nota Naar een Veiliger Samenleving. De nota ademt een sfeer uit van boze burgers die criminelen en overlastveroorzakers spuugzat zijn. Curieus (zo schrijft de criminoloog Terpstra) is dat het woord preventie in de hele nota niet meer voorkomt.81 De nota is opgevolgd door het project Veiligheid begint bij Voorkomen (2007).82 Flankerend is het actieplan Overlast en Verloedering (2008). Al deze nota’s en plannen vormen voor een deel de bakermat van nieuwe bestuurlijke sancties, en voor een ander deel van het nieuwe leven dat de gebiedsontzegging is ingeblazen. 3.3. woningsluitingen In 1997, 1999 en 2002 zijn drie wetten in werking getreden met krijgshaftig klinkende namen: Victoria, Damocles en Victor. Het gaat achtereenvolgens om de invoering van artikel 174a Gem.w (Wet Victoria)83, van artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles)84, en (als een soort bezemwet) van de Wet Victor85, met een regeling van de gevolgen bij toepassing van de nieuwe bepalingen. De wetgever heeft de burgemeester met de nieuwe bepalingen instrumenten in handen gegeven om (kort gezegd) overlastpanden te sluiten. Artikel 174a Gem.w behelst de bevoegdheid tot fysieke sluiting van een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal en/of de daarbij behorende erven, indien door gedragingen in die woning en dergelijke, de openbare orde wordt verstoord. Ook ernstige vrees is voldoende; lid 2 staat een preventieve sluiting toe indien de rechthebbende op de woning overlast heeft veroorzaakt en er aanwijzingen zijn dat hij daarmee zal doorgaan. De burgemeester moet de rechthebbende eerst een termijn gunnen om maatregelen te treffen om het overlastveroorzakende gedrag te (doen) beëindigen. De achterliggende gedachte bij de Wet Victoria is aanvankelijk de bestrijding van drugsoverlast vanuit panden en woningen geweest. Het ging om drugspanden; woningen van waaruit werd gedeald, waar junks op de meest vreemde tijden van de dag drugs kochten en deze dan in de directe
her der , hoeder , en handhav er
nabijheid consumeerden of waar zij anderszins rondhingen. Uiteindelijk is tijdens de parlementaire behandeling ervoor gekozen om in artikel 174a Gem.w de ‘verstoring van de openbare orde’ (gepaard gaande met ernstige overlast) op te nemen en de overlast van de drugspanden in een ander wetsvoorstel (Wet Damocles) aan te pakken. Op grond van een (naderhand gewijzigd86) artikel 13b Opiumwet is de burgemeester sinds november 2007 (ook) bevoegd woningen en inrichtingen te (doen) sluiten door middel van bestuursdwang, zodra daar drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig zijn. Voor de burgemeester is deze bevoegdheid niet primair een ‘openbare orde’-bevoegdheid, maar een bevoegdheid die wortelt in de bestrijding van strafbare feiten uit de Opiumwet. De wetgever introduceerde deze bestuurlijke sanctie om de sluiting van drugspanden zonder de noodzaak om openbare ordemotieven te moeten aantonen, gemakkelijker te maken. Artikel 13b Opiumwet geeft daarmee de burgemeester een tweede bevoegdheid ten opzichte van de bevoegdheid van artikel 174a Gem.w. De Wet Victor ten slotte bevat een regeling om gesloten panden in beheer te nemen of te geven, of als laatste stap te onteigenen. 3.4. tijdelijk huisv erbod Op 1 januari 2009 trad de Wet tijdelijk huisverbod in werking.87 De wetgever wilde daarmee een stevige aanpak tegen huiselijk geweld realiseren. Deze wet geeft de burgemeester de bevoegdheid een huisverbod op te leggen aan een meerderjarige persoon. Een huisverbod houdt in: de last tot het onmiddellijk verlaten van een woning, het verbod die woning te betreden, een verbod zich bij die woning op te houden en een verbod om contact op te nemen met degenen die in dezelfde woning wonen (huisgenoten, echtgeno(o)t(e), partner of kinderen). Nodig is dat uit feiten of omstandigheden blijkt dat de aanwezigheid van de persoon in die woning een ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van een van de andere personen in die woning. Ook een ernstig vermoeden van dit gevaar volstaat. De burgemeester mag de bevoegdheid mandateren aan een hulpofficier van justitie. Bij gevaar is de burgemeester bevoegd met het oog op het opleggen van het huisverbod de woning zonder toestemming te betreden. Politieambtenaren mogen de afgifte van huissleutel(s) vorderen of (zo nodig na fouillering) ontnemen. De duur van een huisverbod is tien dagen, bij voortduren van de dreiging van het gevaar of het ernstige vermoeden daarvan, te verlengen met (ten hoogste) vier weken. Anders dan bij de gebiedsontzegging en de woningsluiting, is bij het tijdelijk huisverbod voorzien in extra rechtsbescherming via de voorzieningenrechter (artikel 8:81 Awb) waar de betrokkene binnen drie dagen moet worden gehoord en direct uitspraak wordt gedaan. Het negeren van het huisverbod is een zelfstandig strafbaar feit, met een strafdreiging van een gevangenisstraf van twee jaren en/of een geldboete van de vierde categorie.
17
18
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
3.5. aan wijzing v eiligheidsr isicogebieden (pr e v entief fouiller en) Tegen de achtergrond van enerzijds het sterk toegenomen illegale wapenbezit en anderzijds het met de geweldscriminaliteit samenhangende gevoel van onveiligheid in de openbare ruimte, is het zogenaamde preventieve fouilleren op wapens geïntroduceerd. Sinds 2002 heeft de burgemeester in artikel 151b Gem.w de bevoegdheid gekregen om in zijn gemeente bij (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, gebieden aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. De gemeenteraad moet de burgemeester bij verordening daartoe de bevoegdheid verlenen. Voordat de burgemeester een gebiedsaanwijzing geeft, verlangt de wet voorafgaand overleg met de officier van justitie. Verder dient aan formaliteiten met betrekking tot de bekendmaking te zijn voldaan, waarbij tevens de duur en omvang van de aanwijzing moeten zijn aangegeven. In een veiligheidsrisicogebied kan de officier van justitie enkele bevoegdheden uit de Wet wapens en munitie toepassen, die kort gezegd neerkomen op preventief fouilleren van iedereen die zich in het aangewezen gebied bevindt, dan wel zich daarin of daaruit wil begeven.88 De burgemeester zet dus als het ware het licht op groen, waarna politie en justitie tot gerichte actie mogen overgaan. Bij het aanwenden van deze bevoegdheid vervult de burgemeester niet alleen zijn klassieke openbare orde-taak, maar draagt als handhaver tevens bij in de bestrijding van illegaal wapenbezit. 4. meer nieuw e maatr egelen De besluitvaardigheid en daadkracht op basis van de hiervoor genoemde beleidsdocumenten zijn groot. Het is (mild uitgedrukt) opmerkelijk wat de afgelopen tijd tot stand is gebracht. Laat eens tot u doordringen wat er in minder dan tien jaren aan instrumentarium is gekomen. Ik noemde al: de bestuurlijke boete, de bestuurlijke overlastboete, de Wet om-afdoening, het cameratoezicht op openbare plaatsen, het preventief fouilleren op wapens in veiligheidsrisicogebieden, de sluiting van gebouwen en woningen, de Wet tijdelijk huisverbod. Wat heb ik nog niet genoemd? Het bestuurlijk ophouden89, de aanpak van veelplegers, harde kernjongeren, maar later steeds vaker risicojongeren genoemd. In plaats van de inrichting van ‘jop’s’ (de jongeren ontmoetingsplaatsen) uit het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw, wordt nu naar het middel van het persoonsgericht verstoren gegrepen.90 Voorts kan worden genoemd het afleggen van huisbezoeken met het oog op mogelijk misbruik van uitkeringen, de uitbreiding van de Wet op de identificatieplicht91, de inzet van particuliere beveiligers in de publieke ruimte, het interveniëren in gezinnen met behulp van gezinscoaches, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek.92 Ik ben niet volledig: ik laat achterwege het wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid.93 Wel noem ik andere maatregelen uit wetten uit het strafrechtelijke domein. Zij bevatten vaak al langer mogelijkheden om gewenst gedrag af te dwingen. Daarop is bijvoorbeeld de totstandkoming van de ISD-maatregel gebaseerd.94 Te noemen zijn voorts alle voorwaardelijke modaliteiten uit het strafrecht.95 Ondertussen is ook aan het strafrecht nieuw instrumentarium toe-
her der , hoeder , en handhav er
bedeeld om in dezelfde sfeer te kunnen reageren op overlastgevend gedrag. Zo kent de Wet gedragsbeïnvloeding jeugdigen uit begin 2008 de mogelijkheid via artikel 77w Sr een jongere een gedragsmaatregel op te leggen.96 Deze maatregel kan onder meer een meldingsplicht, een contactverbod of een locatieverbod inhouden, maar ook een verbod op het gebruik van alcohol, verdovende middelen of andere middelen die het gedrag negatief kunnen beïnvloeden.97 Oplegging van soortgelijke maatregelen zijn (ook voor volwassenen) mogelijk door de wijziging per 1 juli 2008 van de vervroegde invrijheidsstelling naar de voorwaardelijke invrijheidsstelling.98 Aan de voorwaardelijke invrijheidstelling kunnen bijzondere voorwaarden betreffende het gedrag van de veroordeelde worden gesteld, zoals de verplichting om deel te nemen aan scholing en vaardigheidstrainingen; het accepteren van intensieve hulpverlening bijvoorbeeld in verband met een verslaving; een meldingsplicht; een alcohol- en/of drugsverbod; een contactverbod; een locatieverbod, zo nodig gecombineerd met elektronisch toezicht. Daarnaast wijs ik, verre van volledig en louter ter illustratie, op de vele lokale initiatieven. Zoals in Venlo (project Hektor); in Eindhoven (Stratumseind, Convenant Happy Hour), in Rotterdam (Rotterdam-west, de FF-Kappe contracten en bevelen99), in Almelo (Damoclesbeleid), de diverse projecten met straatcoaches, stadsmariniers, toezichtvaders, buurtwachters, gezinscoaches, en natuurlijk de oprichting in veel gemeenten van lokale veiligheidshuizen om een persoonsgerichte aanpak te realiseren.100 Wat zit er nog aan te komen? Ik vertel het u: nog meer repressieve wet- en regelgeving. Ik zal het iets netter formuleren: Het actieplan ‘Overlast en Verloedering’ (voortvloeiend uit ‘Veiligheid begint bij Voorkomen’) wordt met indrukwekkende daadkracht ten uitvoer gebracht. Of, zoals de minister van justitie het bij de behandeling van de jongste justitiebegroting duidde: ‘Wij hebben een ambitieus, zeer gevarieerd en veelomvattend wetgevingsprogramma’. Ik zal op enkele van deze ambitieuze wetsvoorstellen ingaan. 5. wat komt er nog aan? Als eerste bespreek ik het al genoemde wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. Er komt een nieuwe bepaling, artikel 172a Gem.w. De burgemeester mag volgens die nieuwe bepaling een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord, of die bij een groepsgewijze verstoring een leidende rol heeft gespeeld, bij verdere verstoring het bevel geven weg te blijven van bepaalde objecten of de omgeving daarvan, dan wel zich niet in bepaalde delen van de gemeente te bevinden. De burgemeester kan ook een groepsverbod geven door (tevens) te gelasten dat de betrokkene zich niet zonder redelijk doel in een groep (bestaande uit meer dan drie personen) ophoudt. Het bevel kan met een meldingsplicht worden versterkt. Het venijn van deze nieuwe bevelsbevoegdheid zit in de duur, namelijk drie maanden, met de mogelijkheid van drie verlengingen, steeds met weer drie maanden, zolang als de burgemeester het nodig oordeelt ter voorkoming van verdere verstoringen.
19
20
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
Hetzelfde wetsvoorstel opent via artikel 509hh Sv (nieuw) de mogelijkheid voor de officier van justitie om aan een verdachte een gedragsaanwijzing op te leggen. Het moet gaan om een verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan wegens een strafbaar feit waardoor de openbare orde ernstig is verstoord. Daarbij wordt gelet op de aard van het feit of de samenhang met andere strafbare feiten, dan wel op de wijze waarop het feit is gepleegd. Tevens moet vrees voor recidiverend gedrag bestaan. Die gedragsaanwijzing kan dan weer bestaan uit een contactverbod, een meldingsplicht of reclasseringstoezicht. Maar ook uit een gebiedsontzegging, die dan prevaleert boven een gebiedsontzegging die door de burgemeester is opgelegd, tenzij de burgemeester een door hem opgelegde gebiedsontzegging baseert op de apv. De duur is afhankelijk van het moment waarop het vonnis in de samenhangende strafzaak onherroepelijk wordt. De gedragsaanwijzing geldt voor ten hoogste negentig dagen, maar kan drie keer worden verlengd met een periode van maximaal negentig dagen.101 Het negeren van een gedragsaanwijzing wordt zelfstandig strafbaar (artikel 184a Sr nieuw, met als strafdreiging maximaal één jaar gevangenisstraf). Nog een nieuwe bepaling, een beetje uit de context van het wetsvoorstel: medeplichtigheid aan openlijk geweld wordt een zelfstandig delict. Daartoe is voorgesteld artikel 141a Sr nieuw, een amendement dat zeer tegen de zin van de minister is ingediend. De minister verdient sympathie, want de voorgestelde bepaling is een strafrechtelijk monstrum, strijdig met de systematiek van de strafwet.102 Eigenlijk is het hele wetsvoorstel, ooit bedoeld om (aanvullende) maatregelen mogelijk te maken tegen voetbalhooligans, geen traktatie voor de geest. De uitbreiding naar andere vormen van ernstige overlast, van groepsoverlast naar individuele overlast, de talrijke amendementen, maar ook door lastig te interpreteren bestanddelen zoals ‘ernstige vrees voor verdere verstoring’ en het vervullen van ‘een leidende rol bij groepsgewijze verstoring’, maakt de toepassing van de wet straks niet gemakkelijker. En dit staat nog los van meer fundamentele vraagstukken zoals de verhouding met de grondrechten en de mate van rechtsbescherming. Gelezen het Nader Voorlopig Verslag van de Vaste commissie in de Eerste Kamer (december 2009), komt het me voor dat de behandeling niet binnen afzienbare tijd zal zijn afgerond.103 Naar aanleiding van het onderzoeksrapport Bestuur, recht en veiligheid, bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding104 kondigden de ministers van justitie en binnenlandse zaken de verkenning aan van de invoering van een lichte vorm van bestuurlijke ophouding met minder vergaande juridische en organisatorische voorwaarden. Daaraan zou, volgens de bewindslieden, in de praktijk behoefte te bestaan.105 De ministers denken ook aan een onderzoek naar het uitbreiden van het preventief fouilleren, maar dan op drugs.106 Verder wordt bezien of de procedure van onteigening na woningsluiting kan worden verbeterd.107 Het ingrijpen van de overheid ‘achter de voordeur’ wordt uitgebreid.108 Naast de uithuisplaatsing van volwassenen is een voorstel aangekondigd om asociale gezinnen in het belang van de openbare orde uit huis te zetten (‘Tokkies-wet’).109 Veel wordt geïnvesteerd in de aan-
her der , hoeder , en handhav er
pak van jongeren die, zoals Kelk het ooit uitdrukte110, met hun gedrag niet bepaald tot de bloem der natie behoren. Ook hun ouders zullen niet buiten schot blijven. In het hiervoor genoemde wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast krijgt de burgemeester de bevoegdheid om ouders/verzorgers van twaalfminners111, welke laatsten herhaaldelijk de openbare orde hebben verstoord en daarmee voort lijken te willen gaan, voor de duur van drie maanden een ‘zorgbevel’ te geven. Dit bevel houdt in dat de ouder/verzorger ervoor moet zorgen dat zijn kind zonder begeleiding wegblijft uit aangewezen gebieden of dat hij het kind ’s avonds binnenhoudt (‘avondklok’). Ouders/verzorgers (ook van twaalfplussers) lopen het risico binnenkort op instigatie van de burgemeester de maatregel tot gedwongen opvoedingsondersteuning opgelegd te krijgen. Een wetsvoorstel is in aantocht. De burgemeester krijgt tevens een rol in het stelsel van de civiele kinderbeschermingsmaatregel. Om sneller te kunnen ingrijpen, krijgt de burgemeester doorzettingsmacht.112 De burgemeester kan de Raad voor de Kinderbescherming zo nodig dwingen een zaak voor de kinderrechter te brengen.113 Onderzocht wordt nog of de burgemeester die doorzettingsmacht ook naar andere instanties met een publieke taak, bijvoorbeeld de woningcorporaties, moet krijgen.114 Ouders zullen straks ook (volgens een ander wetsvoorstel) worden verplicht op de strafzitting van hun kind te verschijnen. Zo nodig gedwongen, door middel van een bevel medebrenging.115 Wie jongeren aanpakt moet ook naar het alcoholgebruik kijken. Alcohol en overlast lijken in veel gevallen onlosmakelijk met elkaar verbonden. De drankketen (volgens de laatste tellingen: ongeveer 1.500 stuks) moeten worden aangepakt. Aanhangig is een wetsvoorstel tot wijziging van de Drank- en Horecawet.116 De burgemeester (hoeder tegen verloedering) wordt het bevoegde gezag ten aanzien van uitvoering en handhaving, inclusief het opleggen van sancties zoals een bestuurlijke boete aan slijters, supermarkten en andere verkopers van alcohol aan jongeren. Het is ‘three strikes and you’re out’. Bij de derde keer betrapt, mag de burgemeester (op grond van een nieuw artikel 19a Drank- en Horecawet) als bestuurlijke sanctie een straf opleggen die de vergelijking met een pittige sanctie uit het economische strafrecht glansrijk kan doorstaan. Dan verdwijnt tijdelijk alle bier, wijn, sherry en mixdrank uit de schappen: de ontzegging tot de verkoop voor ten hoogste twaalf weken. Drankmisbruik is sowieso een gruwel waaraan wat moet worden gedaan. Er komt een wetswijziging tot strafverzwaring van geweldsdelicten begaan onder invloed van alcohol. Dus: een stevige aanpak van alcoholgerelateerde verstoring van de openbare orde. Inclusief de introductie in de Gemeentewet van een blaastest waaraan burgers (ook te voet) in aangewezen uitgaansgebieden mogen worden onderworpen.117 Zijn er nog wensen? Kennelijk wel. De burgemeester van Rotterdam vroeg, na een uit de hand gelopen dansfeest op het strand bij Hoek van Holland, aan ‘Den Haag’ direct om meer bevoegdheden. De burgemeester van Eindhoven wil van ‘Den Haag’ een snelle
21
22
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
oplossing voor de maatschappelijke onrust na het vrijlaten van afgestrafte zedendelinquenten. De evaluatie van de Wetten Victor, Victoria en Damocles levert de wens van de gemeenten op om ook panden te kunnen aanpakken bij andersoortige overlast.118 De burgemeester van Amsterdam pleitte eerder voor een uithuisplaatsing met internaatplaatsing van kinderen die grote maatschappelijke overlast veroorzaken.119 En zo rond de jaarwisseling duikt ergens wel weer de wens op om raddraaiers en zij die dat in potentie dreigen te worden van een bestuurlijk enkelbandje te voorzien. 6. een eer st e r eflectie Is het zo erg met de overlast en verloedering in Nederland? De vergelijking dringt zich op met de robuuste wet- en regelgeving over terrorismebestrijding. Klinkt dat cynisch? Ben ik misschien een van die juristen die te soft is? Nee. Maar ik heb wel een aantal bedenkingen. Het gaat allemaal erg snel, en op onderdelen ten koste van de bedachtzaamheid. Dit wreekt zich. Mijn indruk is, dat de politiek het overzicht kwijt is. Ik illustreer dit met enkele voorbeelden. Wie kan de burger nog het verschil uitleggen tussen een transactie (bestaande uit een boete), een sepot met als voorwaarde het betalen van een bepaald bedrag, een bestuurlijke boete, een ‘Mulder’-boete, een strafbeschikking van het openbaar ministerie (met een boete), een fiscale strafbeschikking of een bestuurlijke strafbeschikking? Wekt dit niet de indruk van een wildgroei in de handhaving?120 Ziet de justitiabele, maar ook het bestuur door de bomen het bos nog wel?121 Hiervoor wierp ik de vraag op over de wenselijkheid van een verbod op gezichtsbedekking in de openbare ruimte. Ik abstraheer van het voorstel boerkaverbod, omdat daarmee ook de godsdienstvrijheid in het geding is. Is het belang van de openbare orde gediend met een verbod op gezichtsbedekking? In de praktijk blijkt onder burgemeesters aan een dergelijk verbod geen behoefte te bestaan.122 Knelpunten ervaren zij bij demonstraties, zodra deelnemers zich hullen in bivakmutsen, sjaaltjes en dergelijke. Met de Wet openbare manifestaties, de apv, eventueel een noodbevel of noodverordening achten burgemeesters hun instrumentarium toereikend. Zij worden in ieder geval ondersteund door de strafrechter, die aan gezichtbedekking bewijs ontleent voor een significante bijdrage aan groepsgeweld.123 Wat voegt artikel 13b Opiumwet (sluiting drugspanden) toe aan de bestaande bevoegdheid van artikel 174a Gem.w (sluiting overlastpanden)? Is hier geen sprake van een ongewenste versnippering? Mag de bevoegdheid van artikel 174a Gem.w nog worden gebruikt om drugspanden te sluiten, nu daarvoor een afzonderlijke voorziening in de Opiumwet is opgenomen?124 De wetgever meende dat de bevoegdheid van artikel 174a Gem.w niet toereikend was vanwege de noodzaak voor de burgemeester om steeds verstoring van de openbare orde aan te tonen. Dit is juist, maar uit de zaken die aan de rechter zijn voorgelegd blijkt nu juist dat de burgemeester daaraan vooral de verstoring van de openbare orde ten grondslag legt (zoals de intimidatie van omwonenden en het ri-
her der , hoeder , en handhav er
sico van eigenrichting, verkeershinder van drugsrunners, verloedering van woonomgeving). De Wet Victor en het bestuurlijk ophouden spelen in de praktijk een dusdanig bescheiden rol dat het bestaansrecht in geding is. Wat is de toegevoegde waarde van de gedragsaanwijzing uit het wetsvoorstel maatregelen bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast? De in 2008 in werking getreden Wet tot invoering van de gedragsbeïnvloedende maatregel voorziet (ten aanzien jeugdigen) reeds daarin. Voor volwassenen kan hetzelfde effect worden bereikt via de mogelijkheden van de Wet om-afdoening, of via de voorwaardelijke sanctiemodaliteit. Aan de mogelijkheid van een strafrechtelijk wijkverbod125 is in de praktijk geen behoefte. Iets dergelijks kan zonder problemen worden geëffectueerd via het bestaande instrumentarium. Het verbod op samenscholing staat al sinds mensenheugenis in artikel 186 Sr. De strafbepaling is een voorbeeld van bestuursondersteunend strafrecht. Er wordt zelden op vervolgd.126 Een ‘Tokkies-wet’ is niet nodig. Asociale gezinnen die verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor een onduldbare aantasting van de gezondheid en veiligheid van de leefomgeving van anderen, kunnen via artikel 174a Gem.w hun huis worden uitgezet. De huiver van burgemeesters om artikel 174a Gem.w toe te passen anders dan bij drugsgerelateerde overlast is niet terecht.127 7. Effectivit eit en efficiëntie Een volgende vraag dringt zich op. Zijn die nieuwe maatregelen allemaal wel zo effectief en efficiënt? In de betekenis van: helpt het allemaal, wordt ermee iets bereikt, hebben de maatregelen generaalpreventieve werking? Daarover bestaan flinke twijfels. De schrijvers van het rapport Overlast en Verloedering Ontsleuteld uiten die twijfels.128 Zij noemen de doelstellingen van de regering in het actieplan Overlast en Verloedering plausibel. Maar steeds als een bestraffende reactie moet worden gecombineerd met zorg en begeleiding, is succes onzeker. Sancties hebben alleen een vergeldend effect. Preventieve werking gaat er nauwelijks vanuit. De effectiviteit wordt bepaald door de nazorg, gericht op daadwerkelijke gedragsverandering. Sancties treffen doel zodra maatwerk kan worden geleverd. Dat is logisch. Maar hoe moet de burgemeester dat op lokaal niveau bewerkstellingen? Ik moet het antwoord zoeken in een mistige zin in de algemene conclusie van het rapport129: ‘Binnen de randvoorwaarden die het Rijk schept, hebben de lokale overheden de verantwoordelijkheid om de plannen te preciseren’. En daarmee zal het gemeentebestuur het moeten doen.130 Achtereenvolgens wil ik iets zeggen over wat we nu weten met betrekking tot de effectiviteit (en zo mogelijk over de efficiëntie) van het cameratoezicht, het bestuurlijk ophouden, de woningsluiting, het tijdelijke huisverbod, de aanwijzing van veiligheidsrisicogebieden (het preventief fouilleren) en de gebiedsontzeggingen. 7.1. camer atoezicht Hoewel de beslissing tot plaatsing van camera’s in de openbare ruimte geen bestuurlijke sanctie is, wil ik toch een opmerking maken over de effectiviteit van cameratoezicht.
23
24
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
Uit de hiervoor al genoemde Evaluaties Cameratoezicht op Openbare Plaatsen klinkt een mild positief geluid door. Steeds meer gemeenten gebruiken cameratoezicht en burgers voelen zich, zeker als aan de cameraplaatsing bekendheid wordt gegeven, daardoor veiliger. In die zin kan van doelmatigheid worden gesproken. Veel wordt verwacht van de nieuwe generatie ‘slimme’ camera’s, omdat daarmee een van de grote knelpunten wordt opgelost. Er is nu eenvoudig te weinig menskracht beschikbaar om de camerabeelden live te bekijken.131 Meestal wordt dat alleen gedaan op vaste tijdstippen (bijvoorbeeld rond het tijdstip waarop de horeca sluit) en na een incident. Of de veiligheid door de camera’s ook objectief is verhoogd, is volgens de schrijvers van het rapport Bestuur, recht en veiligheid lastig te bepalen.132 In het rapport Sociale veiligheid ontsleuteld concludeert het Sociaal en Cultureel Planbureau, in tegenstelling tot sommige gemeentelijke evaluaties133, dat cameratoezicht aanzienlijk minder effectief is dan werd beoogd. De onderzoekers stellen dat zij geen aanwijzingen hebben dat het uitgebreide cameratoezicht tot een verbetering van de veiligheid heeft geleid. Geweldsincidenten worden ermee niet voorkomen en de effecten op vermogenscriminaliteit zijn onduidelijk of van bescheiden omvang. 7.2. bestuur lijk ophouden In mei 2000 kwam de bestuurlijke ophouding. De burgemeester kreeg middels de artikelen 154a en 176a Gem.w de bevoegdheid om een groep van personen maximaal twaalf uren op te houden, wat niets anders inhoudt dan oppakken van de betreffende personen en hen overbrengen naar een bepaalde locatie om daar voor enige tijd te worden ondergebracht en mitsdien de vrijheid te ontnemen. Men sprak over bestuurlijke detentie.135 De introductie hing nauw samen met de angst voor ernstige supportersrellen gedurende de in Nederland (en België) te organiseren Europese voetbalkampioenschappen. De angst voor ‘veldslagen’ tussen rivaliserende voetbalhooligans moet groot zijn geweest. Nog maar kort daarvoor had de minister op Kamervragen geantwoord dat het vasthouden van niet-verdachten op de enkele grond dat aannemelijk is dat zij voornemens lijken een strafbaar feit te plegen, op gespannen voet staat met de grondbeginselen van een rechtsstaat.136 Over de effectiviteit noch over de efficiency kan iets zinnigs worden gezegd. Het bestuurlijk ophouden is in heel Nederland slechts een enkele keer toegepast.137 Misschien is dat wel het duidelijkste signaal dat de regeling in de praktijk niet werkt. Mede vanwege de ingewikkeldheid van de regeling passeren burgemeesters deze bevoegdheid ten faveure van het ‘vertrouwde’ noodbevel of de gebiedsontzegging. 7.3. woningsluitingen De gemeenten vinden de instrumenten uit de Wetten Victoria, Damocles en Victor zinvol, zowel vanwege de mogelijkheid ze toe te passen, als vanwege de signaalfunctie die ervan uitgaat. In sommige grote steden en in enkele grensgemeenten zijn de nodige
her der , hoeder , en handhav er
panden op last van de burgemeester gesloten. In de meeste gevallen was dat vanwege drugsoverlast. Gemeentebesturen maken daarbij nog steeds (zij het mondjesmaat; het gebeurt wel vaker bij hennepkwekerijen138) gebruik van klassieke op herstel gerichte bestuurlijke sancties, zoals de algemene bevoegdheid tot bestuursdwang en de last onder dwangsom.139 Maar ook de bevoegdheden op grond van artikel 174a Gem.w en artikel 13b Opiumwet worden met enige regelmaat aangewend. In 2009 is een onderzoek gepubliceerd naar de effectiviteit van de Wetten Victoria en Victor.140 Generaliserende conclusies zijn moeilijk aan dit onderzoek te verbinden. Deels komt dat omdat de keuze van de onderzoeksgemeenten is bepaald door de aanname van de aanwezigheid van de onderliggende problematiek. Deels komt dat ook omdat in de evaluatieperiode de wijziging van artikel 13b Opiumwet plaatsvond. Toch vallen enkele bijzonderheden op te tekenen. Ondanks de selectie van de onderzoeksgemeenten bleken lang niet alle burgemeesters de wettelijke bevoegdheden van artikel 174a Gem.w en/of artikel 13b Opiumwet te hebben gebruikt. In ongeveer de helft van de onderzochte gemeenten koos de burgemeester ervoor de overlast op een andere manier aan te pakken, bijvoorbeeld door gesprekken aan te gaan, waarschuwingen te geven of door tussenkomst van de woningcorporatie. Los van het feit dat er dus burgemeesters zijn die aan de rol als hoeder de voorkeur geven, blijkt in de praktijk de dossiervorming (teneinde voor de rechter de verstoring van de openbare orde goed te kunnen verdedigen) lastig te zijn. Veel burgemeesters aarzelen over het opnemen van anonieme klachten in zo een dossier. Niet alle burgemeesters zijn vertrouwd met de plicht naar vervangende woonruimte te zoeken. In de andere helft van de in het onderzoek betrokken gemeenten bleken wel sluitingsbevelen te zijn gegeven. De Wet Victor werd slechts in één gemeente toegepast. De beheerfase wordt kennelijk als zo lastig (en kostbaar) ervaren dat de meeste gemeentebesturen andere oplossingen zoeken. Ten aanzien van de sluiting van drugspanden (met behulp van artikel 13 Opiumwet) laat de praktijk een wat wisselend beeld zien. In sommige gemeenten blijken burgemeesters frequent van deze bevoegdheid gebruik te maken, in andere gemeenten gebeurt dat minder of zelfs niet.141 Een veel gehoord bezwaar is gelegen in het tijdsverloop dat met de zorgvuldige voorbereiding is gemoeid. De wet gaat uit van een vorm van bestuursdwang, zodat een waarschuwing aan de feitelijke toepassing vooraf dient te gaan. Een analyse van de zaken die aan de rechter zijn voorgelegd geeft te zien dat de meeste burgemeesters eerst tot toepassing zijn overgegaan nadat de overlast in redelijkheid bijna onduldbare proporties had aangenomen. Zodoende kan voor de rechter goed worden verdedigd dat tevens de openbare orde in geding is. De burgemeester speelt dus op safe, wat natuurlijk vanwege het afbreukrisico goed is te begrijpen. ‘De effectiviteit van de maatregel is niet altijd even groot’, schrijven de onderzoekers van het rapport Bestuur, recht en veiligheid in 2007. Zij komen mede tot die conclusie omdat exploitanten van panden zich zakelijk tegen het risico van de sluiting lijken te hebben ingedekt. Het doet de vraag rijzen of het strafrecht hier niet harder kan ‘bijten’.
25
26
pro f . mr. h.j .b . sa c k e r s
her der , hoeder , en handhav er
Van de bevoegdheid van artikel 174a Gem.w tot sluiting van overige overlastpanden blijkt in de praktijk door de burgemeesters incidenteel gebruik te worden gemaakt; een enkel geval betreft prostitutie, mensenhandel of een ernstige vorm van burenruzie. Er is ook een wat curieus geval bekend waarbij tot woningsluiting is overgegaan vanwege de aanwezigheid van een grote hoeveelheid slangen. Veel burgemeesters ervaren onduidelijkheid over het wel of niet kunnen toepassen van de Wet Victoria in andere overlastgevallen. Dit weerhoudt de burgemeesters van toepassing ervan.142 Het roept in een aantal gevallen bovendien morele en praktische bezwaren op bij verschillende burgemeesters. Het combineren van de burgemeestersrol als herder en handhaver wreekt zich. De burgemeester heeft ook een zorgplicht voor zijn burgers. Burgemeesters geven aan dat bij de sluiting van een woning problemen kunnen ontstaan waardoor de betrokkene op straat komt te staan, in een caravan voor de deur bivakkeert of bij familie intrekt. Vooral bij probleemgezinnen, die voor veel overlast in de buurt zorgen, wordt de woningsluiting niet als oplossing gezien.143
aan te wijzen.149 Opmerkelijk is dat bij een aantal gemeenten vooral instrumentele opvattingen daartoe hebben geleid. Deze gemeenten (waaronder bijvoorbeeld Nijmegen) kennen een regeling in de apv, zonder dat de burgemeester daarvan (tot op heden) gebruik maakte. Men zal hebben gedacht dat ingeval een gebiedsaanwijzing op enig moment nodig mocht blijken, de bevoegdheidstoedeling dan in ieder geval is geregeld. In andere gemeenten werden veiligheidsrisicogebieden aangewezen en werden ook fouilleringsacties gehouden. Soms eenmalig, omdat ze daarna niet meer nodig werden geoordeeld (bijvoorbeeld Den Helder), soms met regelmaat en op grotere schaal (Amsterdam, Den Haag en Rotterdam).150 Uit de persberichten die dikwijls na een fouilleringsactie door de politie worden uitgegeven kan worden afgeleid dat de wapenvondsten doorgaans ondergeschikt zijn aan het belang van de bijdrage die men aan de verbetering van het veiligheidsgevoel van burgers wil leveren. Opmerkelijk is wel de ‘bijvangst’, bijna altijd bestaande uit drugs, maar soms ook uit andere voor inbeslagneming vatbare spullen.
7.4. tijdelijk huisv erbod Gedurende de periode waarin enkele gemeenten (Groningen, Venlo en Amsterdam) met het huisverbod vóór de inwerkingtreding van de wet hebben proefgedraaid, is de snelheid en de direct aansluitende inzet van de hulpverlening genoemd als basis van de effectiviteit, hier benoemd als het daadwerkelijk beëindigen van huiselijk geweld. Al aanstonds nadat de wet in werking was getreden meldde de minister bijna tweehonderd huisverboden. De politici reageerden ingetogen. ‘Je zou kunnen concluderen dat de wet feitelijk nu al een groot succes is, ware het niet dat de aanleiding te wrang is om van een succes te mogen spreken’, aldus het Kamerlid De Pater-van der Meer.144 De minister meldt halverwege 2009 de oplegging van 1.061 huisverboden.145 Opmerkelijk is dat in 286 gevallen de ‘time-out’ van tien dagen niet blijkt te hebben gewerkt en de burgemeester naar het zware middel van de verlenging (tot vier weken) heeft doen grijpen. Dit aantal zou op de ernst van de problematiek kunnen wijzen, maar niet uit te sluiten valt dat de op de uithuisplaatsing noodzakelijke nazorg niet adequaat ter hand kan worden genomen. De minister zegde verder onderzoek daarnaar toe. De eerste ervaringen met het huisverbod wijzen niet op problemen met de burgemeester. Rogier zoekt een verklaring in het feit dat in de praktijk de politie met de dagelijkse uitvoering is belast.146 Ondertussen is voor iedereen wel duidelijk dat de druk op de politie bij de uitvoering en de handhaving van de Wet tijdelijke huisverbod groot is.147 Of een verband mag worden gelegd met het gegeven dat slechts een paar strafzaken148 wegens overtreding van artikel 2 Wet tijdelijk huisverbod zijn gepubliceerd, is niet onderzocht.
7.6. gebiedsontzeggingen De effectiviteit van gebiedsontzeggingen is volledig afhankelijk van de handhaving ervan. Is voldoende politiecapaciteit beschikbaar, ook voor de langere termijn, dan blijken ‘de ontzegden’ zich onder druk van de strafrechtelijke repressie over het algemeen goed aan de ontzeggingen te houden. Het wordt gedurende de periode van ontzegging daadwerkelijk een stuk rustiger in de wijk, het winkelcentrum of het uitgaanscentrum. Een lastige groep is de groep van de zogenaamde ‘zorgmijders’: overlastveroorzakende personen die zich onttrekken aan elke behandeling en ook niet gevoelig blijken voor maatregelen in de sfeer van de openbare orde, zoals de gebiedsontzegging. Een analyse van de gebiedsontzeggingen in Rotterdam (Spangen, Delfshaven) liet echter een verplaatsing zien van de problemen. De drugsverslaafden hielden zich over het algemeen goed aan de maatregel, maar de dealers verplaatsten zich. Zij gingen naar de nieuwe wijken, ze gingen de junks achterna. Ook bij woningsluitingen van drugspanden is dit verplaatsingseffect waargenomen. Men spreekt in dit verband wel van het ‘waterbed-effect’.151 Dit effect wordt problematisch, zodra zich intergemeentelijke ordeproblemen voordoen. De macht van de burgemeester is immers territoriaal begrensd.
7.5. aan wijzing v eiligheidsr isicogebieden Uit het al meer genoemde onderzoek van Muller e.a. blijkt dat veel gemeenten in de apv aan de burgemeester de bevoegdheid hebben gegeven om een veiligheidsrisicogebied
8. r echtspr aak De effectiviteit is ook op een ander punt in geding. Zijn al die nieuwe punitieve maatregelen wel Straatsburg-proof? Uit de hiervoor kort genoemde rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens blijkt dat het Hof in het algemeen weinig betekenis toekent aan de benaming van de maatregel of het rechtsgebied waarin de maatregel in het nationale recht is ingebed. Het Hof gaat uit van een criminal charge en de daarmee samenhangende toepassing van artikel 6 evrm, zodra de maatregel naar nationaal recht strafrechtelijk van aard is (‘the hard core of criminal law’), maar acht daarvan ook
27
28
pro f . mr. h.j .b . sa c k e r s
sprake indien de maatregel naar de aard van de overtreden norm, of het doel en de ernst van de maatregel, het karakter van een bestraffende sanctie heeft. Het Hof hanteert een autonome definitie op basis van inhoudelijke gronden.152 Het is vooral deze benadering die tot voorzichtigheid maant bij het maken van een onderscheid tussen bestuurlijke sancties met bestraffend karakter (criminal charge) en bestuurlijke maatregelen met louter een openbare orde-doel (geen criminal charge). Een beslissing tot cameratoezicht raakt geen concreet individu en zal niet als sanctie kunnen worden aangemerkt. De aanwijzing tot veiligheidsrisicogebied zal dat in het algemeen ook niet zijn, al raakt de preventieve fouillering de bewegingsvrijheid van hen die dit ‘dwangmiddel’ moeten ondergaan. De woningsluiting, de gebiedsontzegging en het tijdelijk huisverbod richten zich tot concrete mensen. Het karakter van de beide maatregelen lijkt moeilijk anders te kunnen worden gezien als bestraffend en zou naar Europese rechtspraak een criminal charge opleveren. De bestraffende bestuurlijke sanctie is volgens artikel 5:2 Awb leedtoevoegend. Buiten twijfel is dan artikel 6 evrm van toepassing. Nu zou men kunnen redeneren dat bijvoorbeeld een bestuurlijke boete van geringe omvang weinig echt leed toevoegt. Blomberg stelde in haar preadvies voor de var in 2004 dat bij het ontbreken van iedere strafrechtelijke connotatie de punitieve sanctie niet zonder meer als criminal charge behoort te worden aangemerkt.153 Haar argumenten hebben zeker overtuigingskracht, alleen die hebben Straatsburg niet bereikt.154 Het Europees Hof weigert principieel om sancties met een geringe impact uit te sluiten als criminal charge. Van belang is de al eerder genoemde uitspraak in de zaak van Jussila tegen Finland (ehrm 23 november 2006) waarin de Grote Kamer tot het zojuist weergegeven oordeel kwam. Het Hof voegde daaraan toe dat het ook geen bijzonder, namelijk: lichter, regime wenst voor bestuurlijke sancties. Wel acht het Hof het denkbaar dat bij bestuurlijke sancties met een bescheiden omvang geen schending van artikel 6 evrm heeft plaatsgevonden, als niet alle waarborgen van artikel 6 evrm even optimaal in acht zijn genomen. Het Hof acht bij boetes met ‘a minor sum of money’ een lichter niveau van de rechtsbescherming vermoedelijk toelaatbaar.155 Naast de normen uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, zal de (Nederlandse) rechter ook steeds willen vaststellen of is voldaan aan een aantal voorwaarden. Natuurlijk moet zijn voldaan aan de eis van legaliteit, daaronder tevens begrepen of de bevoegdheid op de juiste wetsbepaling is geënt. Te noemen zijn verder het situatievereiste (welke omstandigheden dwingen tot ingrijpen ter handhaving van de openbare orde of ter beëindiging van de overlast?), het doelcriterium (is de maatregel gericht op de beëindiging of het voorkomen van de ordeverstoring of overlast?), alsmede het evenredigheidsbeginsel, en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.156 Hierna zal ik aan de rechtspraak over de bestuurlijke sanctie enige beschouwingen wijden. Ik laat het cameratoezicht buiten beschouwing. Het is, zoals gezegd, geen sanctie, en bovendien is geen relevante rechtspraak te bespreken.157
her der , hoeder , en handhav er
8.1. bestuur lijk ophouden Doordat het bestuurlijk ophouden (op een enkel geval na) in de praktijk niet is toegepast en de rechter dientengevolge geen kans heeft gekregen zich erover verder uit te laten dan in de Almelose zaak uit 2006, dreigen de eerder geopperde juridische bezwaren in de vergetelheid te geraken. In 1999 schreven Brouwer en Schilder al dat het bestuurlijk ophouden op zijn minst voor spanning met artikel 5 evrm zorgt en grondwettelijk niet in orde is.158 Stelliger is De Jong. Zij acht de verdragsrechtelijke en de grondwettelijke bezwaren van dien aard, dat haar conclusie is dat de regeling theoretisch en praktisch een mislukking is.159 Dat de juridische onderbouwing van het bestuurlijke ophouden lastig is, noemen de schrijvers van het Rapport Bestuur, recht en veiligheid dan ook terecht een understatement.160 In de literatuur klinkt in navolging van De Jong steeds vaker het geluid door om het bestuurlijk ophouden maar af te schaffen. Eraan kleven vele juridische en praktische bezwaren. Ook als aan alle voorwaarden is voldaan, is het zeer de vraag of de maatregel in rechte stand zal houden.161 Toch noteerde ik een enkele keer een pleidooi voor een revitalisering van het bestuurlijk ophouden. Uit het rapport van de Nationale ombudsman over de ongeveer achthonderd (strafvorderlijke) aanhoudingen na de voetbalwedstrijd Feyenoord-Ajax in april 2006, blijkt hoe lastig de praktijk is.162 De aanbeveling van de Nationale ombudsman, inhoudende dat de politie en het openbaar ministerie goed eraan doen gezamenlijk het bestuurlijk ophouden goed voor te bereiden en dit vervolgens zowel bestuurlijk als operationeel te oefenen, komt (in het licht van de juridische onzekerheid over de toelaatbaarheid van het bestuurlijke ophouden) enigszins navrant over. Eén ding is ondertussen wel duidelijk: als alternatief voor het bestuurlijk ophouden mag, wanneer daarvoor geen grondslag is, nooit voor de strafvorderlijke dwangmiddelen worden gekozen. Vrijheidsbenemende of vrijheidsbeperkende sancties mogen alleen worden opgelegd als de wet het toestaat, en dan ook alleen maar volgens de wettelijke doeleinden. De zogenaamde weekendarrangementen, kort samengevat het gedurende het weekend vastzetten van notoire overlastplegers in horecacentra (beter bekend als het ‘Weekendje weg’), zijn door de rechter (terecht) als ontoelaatbaar bestempeld en het gebruik daarvan afgestraft.163 8.2. woningsluitingen Bij woningsluitingen gaat het buiten twijfel op een pittige ingreep in het huisrecht en het eigendomsrecht. De formeel wettelijke regeling die nodig is om de inbreuk te legitimeren is met artikel 174a Gem.w (en artikel 13b Opiumwet) tot stand gebracht.164 Artikel 8 evrm stelt wel strikte voorwaarden, zoals de proportionaliteit. Die voorwaarden zien (deels) op het individuele geval. De rechtspraak na aangevochten beslissingen tot woningsluiting eist dat de burgemeester blijk geeft van een zorgvuldige voorbereiding van het sluitingsbevel (welke feiten en omstandigheden tonen de vrees voor verstoring van de openbare orde aan?), en van een goede afweging van de proportionaliteit.165 Zoals ik al eerder opmerkte, geven de sluitingen ex artikel 13b Opiumwet eenzelfde beeld
29
30
pro f . mr. h.j .b . sa c k e r s
te zien, hoewel voor die toepassing de (vrees voor) verstoring van de openbare orde niet nodig is. Ook hier klemt het in de rechtspraak met regelmaat op de proportionaliteitseis. De burgemeester moet steeds kunnen aantonen dat de beslissing tot sluiting onder de omstandigheden van de concrete casus, de enig juiste was. De rechtspraak gaat overigens uit van de discretionaire bevoegdheid van de burgemeester en een terughoudende toetsing door de rechter.166 De rechtspraak is verder beperkt van omvang en geeft een wisselend en casuïstisch beeld. Burgemeesters worden soms in het ongelijk gesteld. In die gevallen zijn de knelpunten vaak de ontoereikende dossieropbouw waardoor de rechter onvoldoende aannemelijk oordeelde dat van ernstige overlast sprake was. In een enkele zaak bleek de burgemeester te hebben nagelaten voor adequate vervangende woonruimte te zorgen.167 Over de Wet Victor is geen rechtspraak bekend. Er valt dan ook niets zinnigs te zeggen over de juridische houdbaarheid van concrete voorwaarden die aan de eigenaar van het gesloten pand op grond van artikel 14 Woningwet kunnen worden gesteld. Evenmin is duidelijk wat gemeentebesturen kunnen doen wanneer de eigenaar niet meewerkt. Uit het evaluatierapport over de Wetten Victor en Victoria blijkt in ieder geval dat gemeenten terugdeinzen voor de financiële gevolgen van de beheersfase en al helemaal voor een eventuele onteigeningsprocedure.168 Vanwege ontbrekende rechtspraak is onduidelijk of, en zo ja in hoeverre die terughoudendheid terecht is. 8.3. tijdelijk huisv erbod Het ingrijpen van de overheid ‘achter de voordeur’ is voor velen nog steeds een gruwel. Met de uithuisplaatsing bemoeit de overheid zich met gebeurtenissen in de privé-huiselijke sfeer en tast daarmee het recht op de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht aan zoals neergelegd in de artikelen 10 en 12 Grondwet en in artikel 8 evrm. Grondwet en Europees Verdrag kennen de mogelijkheid om deze rechten te beperken. De inbreuk vindt volgens de memorie van toelichting zijn rechtvaardiging in de preventie van strafbare feiten in de vorm van huiselijk geweld en het beschermen van de rechten en vrijheden van anderen, meer in het bijzonder van de gezondheid en lichamelijke integriteit van huisgenoten in crisissituaties waarin (nog) geen sprake is van strafbare feiten.169 Of dat de zeer ingrijpende maatregel van het huisverbod rechtvaardigt, valt, tegen het licht van de rechtspraak van de geclausuleerde mensenrechten, te bediscussiëren. Maar dit te bestrijden lijkt een achterhoedegevecht. De principiële hindernis is geslecht door de inwerkingtreding van de Wet tijdelijk huisverbod. Niet de rechter, zoals bij de uithuisplaatsing van jongeren, maar de burgemeester mag volwassenen hun huis uitzetten. Juist vanwege het bijzondere karakter van deze sanctie is het niet verwonderlijk dat reeds is geopperd om vanaf nu niet meer te spreken van ‘openbare orde’, maar gewoon van: ‘orde’ en: ‘ordehandhaving door de burgemeester’.170 De kritiek en de juridische bezwaren lijken echter te moeten verstommen door de (lagere) rechtspraak uit 2009.171 Ik telde tot medio december 2009 ruim vijftig rechterlijke uitspraken waarin het huis-
her der , hoeder , en handhav er
verbod (inclusief een eventuele verlenging) is aangevochten. Tegen de achtergrond van de door de bewindslieden genoemde cijfers is dit een verbazingwekkend laag aantal zaken. Afgezien van een enkele overweging over het niet-absolute karakter van het huisrecht, zijn (nog) geen principiële verweren naar voren gebracht.172 In ongeveer dertig procent van de zaken werd het beroep van de uithuisgeplaatste gegrond bevonden. Daarbij vallen enkele opmerkelijkheden te noteren. De (voorzieningen)rechter acht procesbelang ook na expiratie van de termijn aanwezig.173 Verder toetst de rechter ex nunc. Hebben zich inmiddels omstandigheden voorgedaan waardoor het handhaven van het huisverbod weinig zin meer heeft (bijvoorbeeld vanwege de tenuitvoerlegging van voorlopige hechtenis in de parallel lopende strafzaak, of bij vertrek van het slachtoffer naar een andere woning of zelfs naar het buitenland), dan wordt het beroep gegrond verklaard. Slechts in een enkel geval bleken de formaliteiten rond het mandaat aan de hulpofficier van justitie niet in orde.174 In andere zaken bleek onvoldoende zekerheid te bestaan of het huisverbod noodzakelijk en/of proportioneel was, bijvoorbeeld vanwege een te vage risicotaxatie.175 Een andere opmerkelijkheid is dat tegen de beslissing tot verlenging van het huisverbod tot op heden nauwelijks (afzonderlijk) beroep is ingesteld.176 De minister heeft op grond daarvan aanvullend onderzoek aangekondigd over de wenselijkheid van versterking van de rechtbescherming. 8.4. aan wijzing v eiligheidsr isicogebieden Hiervoor stelde ik me op het standpunt dat de aanwijzing in het algemeen niet als bestuurlijke sanctie valt te zien. Toch is voor te stellen dat een gebiedsaanwijzing van zeer geringe omvang, bijvoorbeeld van een klein woonwagenkamp, voor de paar bewoners die het dan betreft, het karakter van een sanctie aanneemt. Maar ook los van dit soort academische kwesties, wil ik u de hoofdlijnen uit de rechtspraak niet onthouden. Huiseigenaren, bewoners en/of exploitanten van panden in een veiligheidsrisicogebied zijn niet altijd onverdeeld gelukkig met deze bijdrage van de overheid aan de verbetering van het veiligheidsgevoel van burgers. Zij stelden bij herhaling de schending van de privacy aan de kaak en mopperden soms ook wel over de economische schade. Daar lijkt wat in te zitten. Niet iedereen is ervan overtuigd dat de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied onder alle omstandigheden in overeenstemming is met de vereisten van artikel 8 evrm. Op zijn zachtst gezegd is de regeling problematisch in verband met de proportionaliteit in relatie tot de vereisten van het tweede lid van artikel 8 evrm. Daarbij moet worden gedacht aan gevallen waarbij meer dan eens aanwijzingen van eenzelfde gebied zijn gedaan, die steeds de maximale duur hadden. Hoe groter dat gebied in oppervlakte, en/of hoe langer de duur van de aanwijzing (zeker als de controles worden uitgebreid met de zich in het aangewezen gebied bevindende horecalocaties), hoe groter het risico wordt dat de rechter ingrijpt.177 Aanvankelijk is veel geprocedeerd over de vraag wie bij de aanwijzing als (rechtstreeks) belanghebbende kan worden aangemerkt. Uiteindelijk bepaalde de Afdeling bestuursrechtspraak dat iedere burger in het aangewezen gebied
31
32
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
als belanghebbende mag gelden.178 Uit de inhoudelijke rechtspraak is hr 20 november 2007, nj 2007, 379 m.nt. Michiels van belang. In deze Amsterdamse zaak werd een weigerachtige passant vervolgd. Hij verweerde zich (voor de strafrechter) met een beroep op een ondeugdelijke motivering van het besluit tot gebiedsaanwijzing. De Hoge Raad verwierp het verweer en oordeelde dat de burgemeester een grote mate van beleidsvrijheid toekomt. De rechterlijke toets beperkt zich tot de vraag of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat een gebiedsaanwijzing in verband met (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde noodzakelijk was, en of de burgemeester bij afweging van de betrokken belangen (inclusief het recht van een ieder op eerbiediging van zijn privé-leven) in redelijkheid tot de aanwijzing heeft kunnen komen. De duur van de aanwijzing dient niet langer, en de omvang van het gebied niet groter te zijn dan noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. De door de burgemeester gemaakte keuzen dienen deugdelijk te zijn gemotiveerd en proportioneel te zijn in relatie met de dreigende schending van het privé-leven van een ieder in het aangewezen gebied. Hiermee heeft de Hoge Raad de lijnen aangegeven van deze gebiedsaanwijzing. De overige rechtspraak is (ook hier weer) sterk casuïstisch.179 8.5. gebiedsontzeggingen Een gebiedsontzegging tast het recht op bewegingsvrijheid aan. Ook dit grondrecht mag worden beperkt, maar ook weer onder strikte voorwaarden. Inmiddels werden meer dan honderd gebiedsontzeggingen aan de rechter voorgelegd. In bovengemiddeld veel zaken bleek de ontzegging niet in orde. Waar gaat het zoal mis? De rechter constateert bij herhaling dat burgemeesters niet altijd hard kunnen maken dat sprake was van een dreigende ordeverstoring die geen andere keus meer liet dan in te grijpen met een gebiedsontzegging. Bijvoorbeeld omdat het antwoord schuldig bleef waarom er geen ander, minder vergaande oplossing was of waarom de gebiedsontzegging bij uitstek geschikt was voor het direct beëindigen of voorkomen van (verdere) ordeverstoringen.180 Lukt het de burgemeester dit allemaal wel aannemelijk te maken, dan strandt het schip met regelmaat vanwege de duur van de gebiedsontzegging. Die mag van de rechter niet onevenredig lang zijn. Opmerkelijk is dat de rechter in veel gevallen tot een aanmerkelijk ‘zuiniger’ beoordeling van de duur komt, dan de burgemeester noodzakelijk achtte. Het gaat bovendien nog al eens mis met de formaliteiten. Een politieagent mag tegen de overtreder van een gebiedsverbod alleen maar optreden op basis van een wettelijk voorschrift. Dit moet dan wel het goede voorschrift zijn, en (bij optreden van politiefunctionarissen) met geldige mandaatsbesluiten. Veel gemeenten hebben nadere regels over gebiedsontzeggingen opgenomen in de apv. Is dat het geval, dan moet artikel 172 lid 3 Gem.w volgens de rechter wijken voor de bijzondere regeling in apv.181 Er is één zaak waarin de principiële vraag of een verwijderingsbevel een criminal charge is in de zin van artikel 6 evrm bij herhaling aan de orde is gesteld. Het handelt om
her der , hoeder , en handhav er
een ‘veertien dagen-bevel’ van de Amsterdamse burgemeester, opgelegd aan een overlastpleger. Na een ongegrond verklaard bezwaar stelt de betrokkene beroep bij de rechtbank in en verdedigt daar onder meer het standpunt dat de burgemeester niet tot het nemen van het bevel bevoegd was omdat van een criminal charge sprake is. De Amsterdamse rechtbank verwerpt dit verweer, niet met de overweging dat een criminal charge in beginsel niet leidt tot de onbevoegdheid van de burgemeester, maar met de overweging dat een verwijderingsbevel een preventieve maatregel is ter bescherming van verdergaande verstoring van de openbare orde.182 In beroep bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak het Amsterdamse vonnis, slechts overwegende dat de rechtbank met juistheid en op goede gronden heeft overwogen dat het bevel niet kan worden aangemerkt als een criminal charge. Over de criteria uit ‘Jussila’ valt niets te lezen.183 In de parallel lopende strafzaak kan de Hoge Raad (hr 22 december 2009) vanwege het leerstuk van de formele rechtskracht184 uiteindelijk en na eerdere terugwijzing niet anders dan volstaan met de vaststelling dat de Afdeling bestuursrechtspraak het oordeel van de rechtbank heeft bevestigd en dat de Afdeling het verwijderingsbevel niet als een criminal charge ziet.185 Zie ik het goed, dan laat de Hoge Raad zich bij gebreke van aangevoerde bijzondere omstandigheden niet verder over de materie uit. Ondertussen tref ik in de conclusie van ag Vellinga voor hr 27 maart 2007 (ljn az6007) in de beschouwing van het door de Hoge Raad onbesproken gelaten derde middel, een genuanceerd standpunt aan, dat mijns inziens aan betekenis wint zodra het om gebiedsontzeggingen van aanzienlijk grotere omvang gaat dan de in geding zijnde veertien dagen. In geen van de aan de rechter voorgelegde zaken werd het verweer gehonoreerd dat een gebiedsontzegging onrechtmatig was wegens schending van het recht op adequate rechtsbescherming. De mogelijkheid om tegen het besluit een bezwaarschrift in te dienen en daarna beroep op de rechter in te stellen (inclusief de mogelijkheid om aan de rechter een voorziening te vragen), werd steeds toereikend en in overeenstemming met het Europees Verdrag geoordeeld. Zo gaat het immers in het bestuursrecht al sinds de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.186 De opkomst van het bestuurlijke sanctierecht noopt echter tot een bezinning. De (bestuursrechtelijke) rechtsbescherming staat onder druk en kan zich geen (verdere) verschraling permitteren.187 8.6. k unnen w e iets ler en van de belgen? In rechtspraak en literatuur is, zoals hiervoor beschreven, wel verdedigd dat er bestuursrechtelijke preventieve maatregelen zijn, die weliswaar vervelend voor burgers zijn, maar desniettemin geen criminal charge opleveren. De Afdeling bestuursrechtspraak lijkt die opvatting bij gebiedsontzeggingen te zijn toegedaan. Een recente uitspraak van de Belgische Raad van State kan voor Nederland interessant zijn.188 Ook België kent de mogelijkheid overlastplegers een gebiedsontzegging (een ‘straatverbod’) op te leggen. De Belgische Gemeentewet noemt het straatverbod niet. Tot dusver ging men ervan uit dat straatverboden mochten worden gebaseerd op de algemeen geformuleerde openbare
33
34
pro f . mr. h .j .b . sa c k e r s
ordebevoegdheden uit de Belgische Gemeentewet.189 De uitwerking van het straatverbod is geregeld in de Belgische variant van de apv, de Codes van gemeentelijke politie reglementen. Die voorzien in de mogelijkheid voor de burgemeester om personen die herhaaldelijk de openbare orde ernstig verstoren of zware overlast veroorzaken in dezelfde omgeving te verbieden straten te betreden en er te vertoeven, gedurende een door de burgemeester te stellen termijn van acht dagen. De burgemeester mag de duur van het straatverbod bij recidive verlengen tot veertien dagen en uiteindelijk tot een maand. De recidivist loopt tevens het risico van een bestuurlijke boete. In het geding dat tot het arrest van de Belgische Raad van State heeft geleid, neemt de verzoekster (de vereniging Liga voor de Mensenrechten) het principiële standpunt in dat het straatverbod (in België) ten onrechte een beveiligingsmaatregel wordt genoemd, terwijl het in werkelijkheid een sanctie is met een bescheiden graad van rechtsbescherming. Verweerder, de stad Antwerpen, verdedigt zich met te wijzen op het karakter van het straatverbod, zijnde een dwingende ordemaatregel om zware overlast in te perken. Het is geen (straf) sanctie, maar een bestuurlijke maatregel tegen overlast. Het enkele feit dat eraan een zeker leedtoevoegend resultaat kleeft is, in de visie van verweerder, onvermijdelijk en komt vaker voor bij bestuurlijke maatregelen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt de appellante op 23 oktober 2009 in het gelijk. De rechter accepteert een onderscheid tussen bestuurlijke sancties en bestuurlijke maatregelen. Bestuurlijke sancties zijn reacties op overtredingen. Bestuurlijke maatregelen zijn dat niet, omdat zij slechts bij een risico of een gevaar worden ingesteld. Het straatverbod is een sanctie. De burgemeester legt die immers eerst op als (bij herhaling en na waarschuwing) de openbare orde (ernstig) werd verstoord of zware overlast werd veroorzaakt. Ook uit de duur van het straatverbod (acht dagen, oplopend bij herhaling tot één maand) en uit de gebezigde terminologie (‘overtreder’ en ‘overtreding’) leidt de rechter af dat het om een punitieve sanctie gaat. Bovendien, zo overweegt de rechter, is de duur van het straatverbod afhankelijk gemaakt van het gedrag dat de betrokkene in het verleden betoonde. ‘Dit getuigt van een logica die typisch genoemd mag worden voor de toemeting van een straf.’ Het straatverbod voor mensen die voor overlast zorgen wordt vernietigd. Naar aanleiding van de uitspraak hebben de meeste Belgische gemeenten (waaronder Antwerpen) besloten per 1 november 2009 voorlopig geen nieuwe gebiedsverboden op te leggen. De Belgische staatsraden gaan slechts zijdelings in op het door de appelante bekritiseerde niveau van rechtsbescherming. Volstaan wordt met de vaststelling dat het straatverbod, wil het ‘niet onwettig’ zijn, moet worden opgenomen in de lijst van bestuurlijke sancties in artikel 119bis Gemeentewet. Nu is de crux dat, zodra dit is gebeurd, de burger ook de rechtbescherming geniet zoals in deze bepaling geregeld, inclusief beroep op de rechter mét opschortende werking. Hoewel de Belgische rechters niet expliciet naar de Jussila-uitspraak van het Europees Hof verwijzen, past het arrest en de Belgische systematiek van rechtbescherming tegen bestuurlijke sancties wel in die lijn. De Belgische Gemeentewet verplicht namelijk het gemeentebestuur (onder meer)
her der , hoeder , en handhav er
eerst een waarschuwing te geven. Verder moet het voornemen van een bestuurlijke sanctie worden gemeld aan de procureurs des konings ingeval bij de te bestraffen gedraging mogelijk ook strafbare feiten zijn begaan. De procureur des konings moet dan toestemming voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie geven. De burger heeft een wettelijk inzagerecht in zijn dossier en moet altijd eerst de gelegenheid krijgen zich ‘mondeling te verdedigen’. Tevens gelden voor jeugdigen bijzondere (en beschermende) bepalingen, waaronder van overheidswege geregelde rechtsbijstand door een advocaat. ‘Uitvoerbare kracht’ krijgt de bestuurlijke sanctie eerst als zij onherroepelijk is geworden. Dit alles geeft voor de Nederlandse gebiedsontzegging voeding aan de gedachte dat het niet vanzelfsprekend is het niveau van rechtbescherming als afdoende te beschouwen. Gebiedsontzeggingen plegen te worden opgelegd aan lieden die tevoren in de fout gingen. Dat zou, op voet van de Belgische rechtspraak, een gebiedsontzegging met een sanctiekarakter opleveren. Ik bepleit geen kopie van het Belgische systeem, maar wil daarmee het ‘zuinige’ karakter laten zien van onze rechtsbescherming tegen gebiedsontzeggingen. En als we toch iets van de Belgen willen leren, dan is de mogelijkheid om de rechter vooraf in te schakelen met het oog op de Straatsburgse jurisprudentie aantrekkelijk. Met andere woorden, hoe ingrijpender de bestuurlijke sanctie, des te eerder (en bij voorkeur vooraf) zou een rechter zich over de rechtmatigheid van de sanctie dienen uit te laten. Het versterkt de legitimiteit van de beslissing en ‘spaart’ de burgemeester. Ik kom daarop zo dadelijk nog terug. Eerst komt nu de burgemeester aan bod. 9. de burgemeest er ‘Het burgemeestersambt is het mooiste en meest veelzijdige ambt in het openbaar bestuur.’ De burgemeester is de dirigent, die de gemeenschap moet weten te verbinden. Hij is voor zijn bevolking een herder, soms in de gedaante van een brandweerman (of -vrouw), een ehbo’er, een psychiater, en soms allemaal tegelijk.190 Fraaier dan een (oud)burgemeester het zelf heeft gezegd kan ik de inhoud en de beleving van het burgemeestersambt heden ten dage niet omschrijven. 9.1. de burgemeest er als her der De traditionele en gewaardeerde rol van de burgemeester als herder van de lokale bevolking behoeft hier weinig uiteenzetting. De herdersrol roept een vertrouwd beeld op. Het beeld van een zorgzame burgervader (of burgermoeder) die tussen de bestuurlijke taken door sportkampioenen huldigt, lintjes uitreikt, honderdjarigen fêteert, en bij treurige gebeurtenissen blijken van medeleven geeft. Het is de burgemeester zoals die door de acteur Rien van Nunen, niet eens als karikatuur, jarenlang in de jeugdserie Swiebertje gestalte is gegeven.191 Die burgemeester is je vriend(in). Die vriendschap wordt door bestuurder en bestuurde als zinvol en waardevol ervaren. De beste burgemeester is ‘een burgemeester met een hart’, aldus oudburgemeester Leers. Maar de rol van de beminnelijke herder is in groot gevaar. De huidige wet- en regelgeving dwingen een burge-
35
36
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
meester met een ‘hart’ ook ‘hard’ te zijn, en steeds harder te worden. Deze rollen zijn nauwelijks te combineren. Ik citeer nogmaals Leers: ‘Gebiedsverboden, probleemgezinnen, huisuitzettingen, de burgemeester mag de boeman spelen. Laten we toch eindelijk eens de regeldolheid van Den Haag aanpakken. Anders verliest de burgemeester zijn credits om de werkelijke noden in de samenleving op te lossen en om de steun en toeverlaat te zijn van de hele gemeenschap. Dat zijn immers zijn kerntaken’. Een burgemeester is bovenal herder. 9.2. de burgemeest er als hoeder De burgemeester is niet alleen herder, hij is tevens hoeder. Ooit was hij letterlijk de ‘meester van de burcht’, van de stadspoort.192 Als hoeder waakte de burgemeester tegen nadelige invloeden van buitenaf. Maar ook tegen meer inwendige gevaren. Volgens de Gemeentewet van 1851 had de burgemeester ‘de politie over de schouwburgen, herbergen en tapperijen’.193 Kennelijke poelen van potentieel verderf, waar een hoedend oog van de burgemeester geen kwaad kon. De hoedende burgemeester was geen tandenloze tijger. Bij oproerige beweging kon hij de hulp van de schutterij inroepen.194 Bovendien, en dat is een weinig in de vergetelheid geraakt, vervulde de burgemeester vanaf 1926 de functie van hulpofficier van justitie (artikel 154 Sv oud). Van Poelje legt uit waarom de burgemeester deze taak kreeg toebedeeld: ‘In geval van een misdrijf is de burgemeester als eerste autoriteit ter plaatse aanwezig en dikwijls de man van wiens optreden het voor een groot gedeelte afhangt of de daders ontdekt en van hun schuld overtuigd kunnen worden’.195 De taak van de burgemeester als strafvorderlijke autoriteit is tweeledig: ‘Het opsporen van strafbare feiten die in de gemeente zijn gepleegd en het verlenen van bijstand aan de justitiële ambtenaren in de verschillende stadia van het onderzoek met de daaruit voortvloeiende bevoegdheid tot zelfstandig optreden in geval van ontdekking op heterdaad als de officier van justitie tijdelijk afwezig of verhinderd is’.196 Dus: de burgemeester was ook opsporingsambtenaar (artikel 141 Sv oud). Toch moet het belang van deze taak niet worden overdreven. Bij gemeenten met een omvang die groot genoeg was voor gemeentepolitie onder leiding van een politiecommissaris, verviel de opsporingstaak van de burgemeester. Dat de burgemeester van grote steden geen opsporingsbevoegdheid had, kwam omdat de wetgever verwachtte ‘dat in zulke gemeenten van de persoonlijke leiding van de burgemeester bij de opsporing uit de aard der zaak toch niet veel zou komen’. 197 Op 1 april 1994, bij de inwerkingtreding van de Politiewet 1993, is aan de opsporingsbevoegdheid van de burgemeester een einde gekomen. De regering motiveerde dit kort en kernachtig: ‘Aan het handhaven van de algemene opsporingsbevoegdheid van de burgemeester lijkt niet langer praktische behoefte te bestaan’.198 Tijdens de parlementaire behandeling is dit niet betwist. In de praktijk maakten burgemeesters van de opsporingsbevoegdheid toch geen gebruik.199 De hoeder was vooral herder. Al moet daaraan onmiddellijk worden toegevoegd dat dit natuurlijk niet is veroorzaakt door het schrappen van de opsporingsbevoegdheid, maar door een veel algemener uit-
her der , hoeder , en handhav er
holling van de positie van de burgemeester in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw.200 Maar dit is allemaal veranderd. De huidige burgemeester is ‘opgetuigd’.201 Misschien komt de wrijving van de burgemeestersrollen wel het duidelijkst aan het licht bij de problematiek van de in de lokale samenleving terugkerenden ex-delinquenten. Hoewel de problematiek niet nieuw is en eerder bekend werd als de problematiek van ‘Henkie uit Ochten’202, laat zij zien hoezeer een burgemeester moet worstelen met zijn herderschap dat diametraal tegenover zijn hoederschap staat. Een ernstig incident in 2007 met een tbs’er op verlof203 leidde tot een aangenomen motie met de opdracht burgemeesters snel en adequaat te informeren over tbs’ers en andere ernstige geweldplegers, die met verlof gaan of vrij komen richting gemeente.204 Het is de vraag wat de burgemeester met die informatie wijzer zal worden. In officiële taal heet het dat de burgemeester die informatie in de praktijk kan benutten om de terugkeer van pedoseksuelen goed te laten verlopen, daarbij een gerede belangenafweging kan maken en daarnaar kan handelen.205 Ondertussen blijkt de burgemeester maar een beperkt handelingsperspectief te hebben. Ter illustratie dient de beslissing van de burgemeester van Eindhoven (oktober 2009) tot oplegging van een gebiedsverbod aan een ex-gedetineerde zedendelinquent voor vrijwel de gehele gemeente. Een bestuurlijke sanctie uit onmacht? Het lijkt erop, nu het in casu gaat om het inperken van de vrijheid van een (afgestraft) burger uit vrees voor dreigende verstoring van de openbare orde door derden. De voorzieningenrechter in de Rechtbank ’s-Hertogenbosch schorste de gebiedsontzegging omdat onvoldoende was aangetoond dat de openbare orde in geding was, of voor verstoring daarvan moest worden gevreesd.206 In nagenoeg dezelfde bewoordingen schorste de voorzieningenrechter in de Rechtbank Utrecht zes weken later een tweede gebiedsontzegging, nu opgelegd door de burgemeester van Utrechtse Heuvelrug toen dezelfde man zich aldaar in een recreatiewoning wilde vestigen.207 De gebiedsontzegging is hier dus niet op haar plaats.208 Tegelijk is de burgemeester met het seintje over een vrijkomende veroordeelde de ‘probleemeigenaar’ geworden, althans in de beleving van de publieke opinie. Daarmee zijn burgemeesters niet onverdeeld gelukkig.209 Kon in het verleden, als er iets mis ging, de schuldvraag worden gesteld aan de min of meer anonieme penitentiaire overheid, nu zal direct aan de burgemeester worden gevraagd: ‘Maar u was toch op de hoogte?’210 Wat moet de burgemeester dus met die informatie? Is die ‘need to know’ of ‘nice to know’? Zoals gezegd, is het opleggen van een gebiedsontzegging geen optie. Immers, de ex-tbs’er zal pas (voorwaardelijk) in vrijheid worden gesteld als er geen serieus risico voor de samenleving zal zijn. Andere delinquenten zullen alleen in vrijheid worden gesteld onder voorwaarden die mede uit een contact- of wijkverbod kunnen bestaan. Het probleem zit vooral aan de ‘andere kant’, namelijk de vrees voor eigenrichting door derden. Als de burgemeester in dit verband een hoedende taak heeft dan dient die zich te richten tot de laatste groep. De zorg voor de ex-gedetineerde of tbs’er die op vrije voeten komt, moet, zoals van oudsher, bij de penitentiaire overheid blijven.211
37
38
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
9.3. de burgemeest er als handhav er De handhavende taak van de burgemeester is op zichzelf niet nieuw. Ook niet dat er soms wel eens fricties zijn tussen de streng maar rechtvaardig handhavende burgemeester, en de begripvolle en innemende burgervader. Een burgemeester die een noodbevel uitvaardigt om bijvoorbeeld een voetbalwedstrijd te verbieden, kan nu eenmaal niet allerwegen op sympathie rekenen. In hedendaags Nederlands: hij ‘ontvriendt’ in rap tempo. Hij zal verder ontvrienden bij het hanteren van de in snel tempo opvolgende nieuwe, en ingrijpende handhavingsbevoegdheden. Van een handhavende burgemeester gaat, althans bij de lokale bevolking, over het algemeen een negatieve connotatie uit (‘burgerboeman’).212 Het voorgaande overwegende brengt de conclusie dichtbij dat de burgemeester een sluitstuk aan het worden is in de strijd tegen overlast, verloedering en herwinnend veiligheidsgevoel. Herder, hoeder: prima; maar vooral handhaver. Het zijn drie rollen die nauwelijks zonder wrijving in één bestuursorgaan kunnen worden verenigd. Zeker niet, als dit bestuursorgaan uit één functionaris bestaat, die zich de voortdurende aanwezigheid van een kritische raad nabij weet. Hoe werkt doorzettingsmacht van een individuele burgemeester ten opzichte van de burgemeester met de rol van korpsbeheerder, in het driehoeksoverleg, en in de veiligheidsregio? De moderne burgemeester is volgens de minister een alleskunner.213 Daarmee schetst zij ontegenzeggelijk een juist profiel. De vraag is echter of daaraan in redelijkheid door de ruim vierhonderd burgemeesters in Nederland kan worden voldaan. Zeker gelet op het risico dat (ik citeer de minister) ‘je als burgemeester soms even in het oog van een orkaan staat’, en het soms ‘spitsroeden lopen is’. Ondertussen roepen sommige politici dat een burgemeester ‘bij slap burgemeestersbeleid onder curatele moet worden gesteld’.214 In 1906 schreef Oppenheim bezorgd over de (toen al) toenemende wet- en regelgeving die de burgemeester voor steeds nieuwe taken stelde. Hij constateerde: ‘Eene gaping van belang’ tussen de staatrechtelijke positie van de burgemeester als gemeentelijk bestuursorgaan en hetgeen de burgemeester aan overige taken te verstouwen krijgt. ‘Hoogere en lagere autoriteiten spannen den burgemeester aan voor allerlei moeitevol, tijdroovend werk, dat deze verricht om des lieven vredes wil, of soms ook wel uit andere overwegingen.’215 Ruim honderd jaar later blijken die woorden niet ijdel te zijn opgeschreven. Het heeft alleen even geduurd voordat ze in volle omvang een betekenis hebben gekregen, een betekenis die Oppenheim en zijn tijdgenoten zich nimmer zouden hebben kunnen voorstellen. Op uiteenlopende gebieden is sprake van een uitdijing van bevoegdheden van de burgemeester. Ook verandert de aard van de bevoegdheden. De Jong en Michiels deden in 2004 een onderzoek naar de bevoegdheden van de burgemeester buiten de Gemeentewet.216 Uit dit onderzoek blijkt dat aan de burgemeester in bijna vijftig wetten allerlei bevoegdheden zijn toegekend. De onderzoekers onderscheiden vier clusters, te weten bevoegdheden in uitzonderlijke situaties en bijzondere omstandigheden (bijvoorbeeld in de Wet rampen en zware ongevallen en in de Brandweer-
her der , hoeder , en handhav er
wet 1985), op het gebied van gezondheid en veiligheid (bijvoorbeeld in de Wet op de lijkbezorging), terzake de handhaving (bijvoorbeeld in de Wet openbare manifestaties) en op het gebied van de persoonsgegevens (bijvoorbeeld in de Wet justitiële gegevens). Sedertdien namen de bevoegdheden verder toe217, welke toename (zoals ik hiervoor aangaf) nog niet ten einde is. De woorden van Oppenheim, die nu als een anachronisme voorkomen, hebben hedendaagse vertolkers gekregen. Politici, wetenschappers, maar ook de beroepsgroep van de burgemeesters zelf, trappen stevig op de rem. Om met die laatste te beginnen: In 2009 verscheen het rapport Tussen trends en toekomst, een verkenning naar de ontwikkelingen van de burgemeestersfunctie.218 In deze rapportage wordt de toekomst van het burgemeestersambt verkend, tegen de achtergrond van (onder meer) de toegenomen taken en eigenstandige bevoegdheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid. De schrijvers van het deelrapport Zorg dat het een prachtbaan blijft achten het noodzakelijk en uitdagend een balans te vinden tussen enerzijds meer bevoegdheden en doorzettingsmacht, en anderzijds het recht doen aan andere, niet minder belangrijke rollen, zoals die van burgervader, boegbeeld van de lokale gemeenschap, informele ombudsman, enzovoorts. Hoe die balans te bereiken blijft aan de toekomst voorbehouden. Wat heeft een burgemeester nodig om zijn verantwoordelijkheden waar te maken? In de notitie Burgemeester en Veiligheid luidt het antwoord: bestuurlijke kwaliteiten, een gedegen informatiepositie, een goede relatie met de raad en het college, en met bevoegdheden die op de praktijk zijn toegesneden. Het lijkt meer een profielschets voor de toekomstige burgemeester, die zijn ambt zal aanvaarden in de ideale gemeente. Er komen geen nieuwe bevoegdheden meer. De minister schrijft dat ‘het palet nagenoeg compleet’ is. Dit is goed nieuws. Een voorbehoud valt echter te lezen in de typering van het dynamische karakter van het veiligheidsterrein. Ook het gebruik van de (eufemistische) term ‘doorontwikkelen’ van bestaande bevoegdheden doet anders vermoeden. Duidelijk is wel, zo becommentarieert Peters de notitie219, dat de toekomstige, eenzijdige benadering van de burgemeester als veiligheidsbaas hem isoleert van de andere taken. Het debat in de Vaste Kamercommissie, volgend op de notitie Burgemeester en Veiligheid, verloopt najaar 2009 ronduit chaotisch.220 Het lijkt erop of niet de notitie centraal staat, maar de bezuinigingen bij de politie, de (on)wenselijkheid van een gekozen korpsbeheerder, het vermeend falen van het communicatiesysteem C2000, de noodzaak van een ‘parapluartikel’ in de Gemeentewet, de taak van de Reclassering bij het vrijlaten van ex-gedetineerden, en de nasleep van de gewelddadigheden tijdens het Sunset Grooves-festival in Hoek van Holland. Wel valt op te tekenen dat de gewenste professionalisering van zittende burgemeesters (en locoburgemeesters) vooral in toekomstige opleiding en scholing wordt gezien. ‘We moeten de burgemeester op gebieden waarop hij kwetsbaar is, uitrusten met capaciteiten, niet met bevoegdheden’, sprak de minister. De term ‘burgemeesterklasjes’ viel, een ‘handboek’ voor burgemeesters werd aangekondigd, en de minister zei het niet raar te vinden om verplichte intervisie voor burgemees-
39
40
pro f . mr. h.j .b . sa c k e r s
ters in te voeren. Andere politici vonden dat de burgemeester moet worden ‘opgeplust’, en niet ‘met bevoegdheden moet worden afgetankt’. En het meest cryptisch was wel de oproep om te voorkomen dat burgemeesters gaan lijden aan het Bob de Bouwer-syndroom. Ik weet niet wat dit syndroom inhoudt, evenmin wat met het opplussen of aftanken wordt bedoeld, maar ik meen dat de enig rake opmerking van het Kamerlid Van der Staay kwam: ‘Het is de vraag of wij het met elkaar misschien niet wat te ingewikkeld hebben gemaakt, waarbij burgemeesters complete cursussen moeten volgen over wat de bevoegdheden allemaal zijn’. Andere politici hebben vooral zorgen over de positie van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad. Bij de behandeling van de wijziging van de Drank- en Horecawet in de Tweede Kamer signaleren de leden van de sgp-fractie dit als een probleem. ‘In diverse recente wetsvoorstellen zijn steeds meer bevoegdheden bij de burgemeester komen te liggen, zonder dat er zicht bestaat op de samenhang tussen de verschillende wetten. Wordt met al deze maatregelen de druk op burgemeesters niet stevig opgevoerd om steeds politieker te opereren? Wordt daarmee de kwetsbaarheid van burgemeester niet te veel vergroot?’221 De vraag stellen is hem beantwoorden. Bij de behandeling van het wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast heeft de Eerste Kamerfractie van het cda gewezen op het feit ‘dat de bevoegdheid van de burgemeester tot inperking van grondrechten het gevaar loopt zwaar te worden gehypothekeerd door de lokale politiek. De burgemeester is tenslotte een gemeentelijk bestuursorgaan dat ten volle verantwoording schuldig is voor de uitoefening van al zijn bevoegdheden, dus ook deze, aan de gemeenteraad. Deze raad zal ook in het algemeen erop uit zijn proactief het burgemeesterlijk beleid te beïnvloeden via bijvoorbeeld moties’.222 Niet alleen de beroepsgroep en politici, ook wetenschappers geven krachtige geluiden af die bezinning vragen op de positie van de burgemeester als handhaver. Muller concludeert dat door de diversiteit aan veiligheidsproblemen, de complexiteit aan juridisch instrumentarium, de vele betrokken organisaties (‘ketenbenadering’), en de klassieke burgemeesterstaken, een superman/supervrouw nodig is om burgemeester te kunnen zijn; maar zelfs voor een ‘superburgemeester’ zijn er grenzen.223 Kan een burgemeester sheriff en burgervader tegelijk zijn? Nee, zegt Wallage, voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur, in een rede die hij najaar 2009 uitsprak tijdens een burgemeesterscongres.224 Want: wie met harde instrumenten de lieve vrede moet handhaven en dat op eigen verantwoordelijkheid moet doen, wordt geleidelijk meer sheriff en minder hoeder en herder. En dat wordt echt niet verholpen met training en scholing. Ik verwijs naar dezelfde rede van Wallage, toen hij de huidige ontwikkelingen in de beteugeling van de onveiligheid vergeleek met de situatie in de Verenigde Staten in de jaren zestig van de vorige eeuw. Als de Amerikaanse politiek er niet uit kwam, luidde het cynische adagium (ontleend aan de komiek Tom Lehrer): ‘When in doubt, just send the marines’. Dit deden wij in het begin van de twintigste eeuw. Als de socialisten van Troelstra en Domela Nieuwenhuis in Groningen en Friesland zich te nadrukkelijk manifesteer-
her der , hoeder , en handhav er
den werd de Koninklijke Marechaussee naar het noorden gestuurd. Mét de lange lat. Later is de inzet van de krijgsmacht in lokale veiligheidskwesties beperkt gebleven tot enkele incidenten.225 Bij gelegenheid van de parlementaire behandeling van een van de vele wetsvoorstellen waarover ik eerder sprak, deed het Kamerlid Van Roon anno 2009, kennelijk de discussies zat over de toelaatbaarheid van allerlei nieuwe bestuurlijke sancties en geldverslindende nazorgtrajecten, een oproep. Zijn oplossing is even radicaal als één dimensionaal. ‘Stuur het leger af op die relschoppers en overlastplegers’.226 Send the marines! Met de burgemeester in de voorste slaglinie! Je maintiendrai, ik zal handhaven. 10. de r echt er-commissar is als helper Ik gaf u tot dusver een inventarisatie van bestuurlijke sancties naar geldend en komend recht, en ik besprak de positie van de burgemeester daarin. Dat de burgemeester knel dreigt te geraken in zijn hoedanigheden van herder, hoeder en handhaver was in ieder geval voor de burgemeesters zelf al langer duidelijk. Wat zijn nu de oplossingen waarvoor ik me sterk wil maken? Om te beginnen steun ik het in mijn ogen meer dan verstandige besluit van de regering om na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, geen nieuwe bevoegdheden meer te ontwikkelen. Ik stel voor om ook het ‘doorontwikkelen’ van bestaande bevoegdheden maar achterwege te laten. Ik maak de opvatting van Jurgens tot de mijne: ‘Het is eerder een kunst om uit het scala aan bestaande bevoegdheden de juiste te kiezen’.227 Ik vertelde u eerder voorstander te zijn van de afschaffing van het bestuurlijke ophouden. Ook de bestuurlijke boete zou wat mij betreft per direct dienen te verdwijnen en geïntegreerd te worden in de strafbeschikking met de mogelijkheid van verzet bij de strafrechter. Maar verder ga ik niet. Het gevaar dat ik tegen het einde van deze rede het risico loop een leerstoel te aanvaarden waarvan ik de inhoud grotendeels zelf heb ‘weggepleit’, is mij te groot. Daarom wil ik nog enkele ‘opbouwende’ standpunten verdedigen. Het is verleidelijk om het voorstel te doen de burgemeester opnieuw hulpofficier van justitie te maken. Net zoals in de vorige eeuw, maar ook zoals nu nog in Frankrijk, waar artikel 16 Code Procedure Pénal voorziet in opsporingsbevoegdheid voor de burgemeester. Bij nadere beschouwing is dat geen goed idee. In Frankrijk zijn de meeste bevoegdheden terzake de openbare orde niet aan de Franse burgemeester, maar aan de prefect toebedeeld. Een soortgelijke constructie in Nederland leidt tot centralisatie. Een tendens tot (verdergaande) centralisatie van de burgemeestersmacht in Nederland doet afbreuk aan de kracht van besturen door middel van de decentrale overheid, en moet worden afgewezen. Waarvoor ik wel wil pleiten is voor hulp aan de burgemeester bij het opleggen van bestuurlijke sancties waarbij grondrechten in geding zijn. In het bijzonder denk ik aan de uithuisplaatsingen, de woningsluitingen en de gebiedsontzeggingen van drie maanden of langer. De belangrijkste hulp moet mijns inziens komen van de zijde van de rechter-commissaris. Want, ondanks de rollen van herder, hoeder en handha-
41
42
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
ver, blijft staan dat de burgemeester geen rechterlijke autoriteit is. De rechter-commissaris is dat wel en op het gebied van de openbare orde-handhaving niet helemaal een vreemde eend in de bijt. De artikelen 540-550 Sv voorzien sinds 1926 in ‘rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde’.228 Deze bevelen dienen ertoe om vroegtijdig te kunnen interveniëren bij ernstige aanrandingen van de openbare orde, ter versterking van het optreden van de burgemeester en wanneer het ‘normale’ strafvorderlijk instrumentarium (nog) niet mag worden ingezet. De idee erachter is om een ‘relschopper’ aan te houden, maximaal twee dagen in verzekering te stellen en voor te geleiden aan de rechter-commissaris. De rechter-commissaris kan hem dan ‘iedere maatregel’ opleggen, ter voorkoming, herhaling of voortzetting van de feiten die tot de ordeverstoring hebben geleid. Ondanks deze kloeke taal leiden de bepalingen een slapend bestaan. De regeling wordt als te ingewikkeld ervaren en als vangnet voor de openbare orde ongeschikt geacht. In de praktijk wordt van deze bepalingen sinds 1982 geen gebruik (meer) gemaakt.229 Ook de aanpassing in 2000230 heeft geen ander beeld te zien gegeven. ‘De regeling is onbekend en ongebruikt gebleven’, schrijven Mein en Hartmann in een evaluatierapport uit 2004.231 Aan een hernieuwde poging tot revitalisering van de rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare orde is volgens de schrijvers van het rapport geen behoefte.232 De reikwijdte van in het bijzonder artikel 141 Sr (openlijke geweldpleging) is afdoende om adequaat tegen ordeverstoorders op te treden. Toch is de figuur van de rechter-commissaris te interessant om die los te laten. Waar knelt het nu in het bestuurlijke sanctierecht? Zoals hiervoor is aangegeven zijn er juridische bedenkingen tegen de tijdelijke huisverboden, en in mindere mate bij de woningsluitingen en de gebiedsverboden. Om met de tijdelijke huisverboden te beginnen, het argument dat dit vanwege de lokale veiligheidszorg een typische burgemeesterstaak is, overtuigt niet. Juist vanwege enerzijds de schending van het huisrecht, anderzijds vanwege de verwevenheid met het strafrecht233, zou niet de burgemeester, maar de rechter-commissaris de autoriteit moeten zijn die tot de beslissing mag overgaan. Als wij een doorzoeking in een woning zo ingrijpend vinden dat hiervoor de aanwezigheid van een rechter-commissaris nodig is, dan lijkt een gelijk niveau gewenst bij de veel zwaardere inbreuk van de uithuisplaatsing. Wordt die beslissing overgeheveld naar de rechter-commissaris dan komt tevens een einde aan alle discussies over het niveau van de rechtsbescherming.234 Borg de ingrijpendheid van de uithuisplaatsing door een voorafgaande rechterlijke toets mogelijk te maken. Het gehoorde argument dat het strafrecht te traag is, geldt niet voor de 24-uurs inzet van de rechter-commissaris. Is het kabinet van de rechter-commissaris te ver weg, dan zal vast een plaats in een van de veiligheidshuizen zijn te arrangeren. Beziet men de structuur van recente en toekomstige wetgeving waarin de rechter-commissaris meer en meer de rol van arbiter krijgt235, dan is ook verdedigbaar om de bevoegdheid tot uithuisplaatsing bij de officier van justitie te leggen (met beroep op de rechter-commissaris), en de verlengingsbeslissing bij de
her der , hoeder , en handhav er
rechter-commissaris. De (hulp)officier van justitie doet de vordering tot tijdelijk huisverbod (met een eventuele verlenging). De burgemeester blijft onverkort betrokken; zijn formele gezagsrol naar de politie en hulpverlening blijft in stand en is voor de nazorg ook noodzakelijk. Ten aanzien van de bevoegdheid tot woningsluitingen is wel verdedigd dat het sluiten van panden een gebiedsgerichte interventie is en om die reden tot de competentie van de burgemeester behoort. Dit argument keert niet terug in het wetsvoorstel tot invoering van een rechterlijk gebieds- of contactverbod. Ook bij woningsluitingen wint de beslissing aan kracht wanneer zij op vordering van een (hulp)officier van justitie door de rechter-commissaris wordt genomen. Het geeft de burgemeester aanzienlijk meer ruimte om invulling aan zijn eigen rol te geven. Ten aanzien van de gebiedsontzeggingen sta ik een genuanceerder benadering voor. Ik wil niet tornen aan de klassieke openbare orde-taak van de burgemeester. De validiteit van gebiedsontzegging van geringe omvang en beperkte duur staat niet ter discussie. Dit wordt een ander verhaal als de ‘zware’ gebiedsontzeggingen in beeld komen. Enigszins arbitrair leg ik de grens in ieder geval bij de ontzeggingen van drie maanden en langer, zeker met het vizier op het wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. Dat zijn geen preventieve bestuurlijke maatregelen, maar bestuurlijke sancties en zeker niet van lichtgewicht kaliber. Ook hier behoort niet de burgemeester als handhaver op te treden, maar moet hem hulp worden geboden door in deze rol te voorzien door de beslissingsbevoegdheid bij de rechter-commissaris te leggen. Sanctiestelsels (bestuurlijk of strafrechtelijk) behoren evenwichtig en transparant te zijn. De stille revolutie mag in het belang van een democratische rechtsorde niet leiden tot verzwegen argumentatie. Evenmin mag een stille revolutie ertoe leiden dat ons een herder en hoeder wordt ontnomen. Ik zal handhaven, maar tegelijk: handen af van de burgemeester. woor den van dank Leden van het college van bestuur van de Radboud Universiteit Nijmegen, Ik dank u voor het vertrouwen dat u mij met de benoeming heeft gegeven. Ik aanvaard die vandaag met groot plezier. Ik zeg u toe mij naar vermogen te zullen inzetten voor de rechtswetenschap in het algemeen, voor de faculteit en universiteit in het bijzonder. Én voor mijn leeropdracht het bestuurlijk sanctierecht. Hoewel een enkeling in onze universitaire gemeenschap aanstonds na mijn benoeming meende dat mijn leeropdracht betrekking had op het bestuderen van de sancties van uw bestuurlijk college, hoop ik dat vanmiddag recht te hebben gezet. Indien uw college het verwijt ten deel valt faculteitsbestuurders bestuurlijk te veel te hebben opgehouden, dan is dat evident in een andere betekenis dan waarover ik sprak. Bovendien
43
44
pro f . mr. h .j .b . sa c k e r s
weet ik zeker dat u met het campusverbod, onze universitaire variant van de bestuurlijke gebiedsontzegging, net zo wijs en prudent zult omgaan, als onze burgemeesters. Hooggeleerde decaan Jansen, beste Corjo, Als één dankwoord niet obligaat is, dan betreft dat mijn dank in uw richting. Samen met u mocht ik verschillende perioden het genoegen smaken als faculteitsbestuurder inzet te betonen voor onze facultaire gemeenschap. Zonder uw vorige en huidige decanaat tekort te doen, memoreer ik uw eigen woorden, uitgesproken bij gelegenheid van het afscheid van een van onze vorige decanen, de hooggeleerde Constantijn Kortmann. Zelden ging een zware bestuursperiode gepaard met zo veel vreugde. Aan dat bestuur denk ik met genoegen terug. Maar ook aan het huidige. Het siert u dat u als facultair burgemeester de vrolijke bestuursnoot nadien heeft gehandhaafd. Ik hoop tenminste nog een deel van dit jaar samen met u, verbonden in vriendschap, vreugde en voldoening, als herder en hoeder van onze faculteit te fungeren. Ik betrek daarbij graag mijn dank aan mijn collega-bestuurder vice-decaan prof. mr. Paul Bovend’Eert. Aan onze wijze raadgevers: directeur drs. Arjan Peters, secretaris drs. Petra Bouwman, onze personeelsadviseur Bianca van Ooijen en onze lieve, maar bestuurlijk steeds extraverte studentassessor Miek Reij. Niet in de laatste plaats gaan woorden van dank naar drs. Pieter Jan Boon, facultair beleidsmedewerker onderzoek. Voor mij was je het afgelopen jaar van onschatbare waarde. Hooggewaardeerde De Graaf, beste Thom, dames en heren burgemeesters, Mijn zorgen over de toekomst van uw prachtige ambt was de rode draad in deze rede. U bent onze herder en de hoeder, geen superman of supervrouw. Als het noodzakelijk is dat u handhavend optreedt, dan behoort het recht u deugdelijke instrumenten te geven. Maar sanctierecht kan nooit verloochenen dat een burgemeestershart primair klopt voor zijn of haar bevolking. Dames en heren studenten, Vanaf de allereerste werkgroep, in februari 1982, tot en met de dag van vandaag, heb ik het verzorgen van academisch onderwijs als het boeiendste facet van mijn werk ervaren. Van het strafrecht voor de eerstejaars op de voor mij net als voor u vroege maandagochtend, tot en met het bijzondere strafrecht in de master. Mijn rede ging vanmiddag niet over jongeren die tot de bloem van de natie behoren. Jullie zijn dat in zekere zin wel. Geniet daarvan, en van de daarmee samenhangende privileges in je studententijd. Maar zorg wel dat jullie de tentamens op tijd halen. Lukt dat niet, dan zal de vice-decaan onderwijs jullie ooit streng en handhavend toespreken met de woorden: boontje komt, boontje gaat! Collegae van de faculteit der rechtsgeleerdheid, De kleinschaligheid van onze faculteit maakt het mogelijk met vele van jullie kortere of langere tijd op te trekken. Ongeacht in welke rol we elkaar op de faculteit tegenkomen, steeds ervaar ik loyaliteit in onderzoek en onderwijs, en immer met een intrinsieke belangstelling in elkaar.
her der , hoeder , en handhav er
Leden van de vaksectie strafrecht, Ik ben blij ben deel te mogen uitmaken van een hecht team. Naast onze inspanning om het strafrechtelijk onderwijs en onderzoek, dag in dag uit, op excellente wijze uit te voeren, voel ik me met jullie in vriendschap verbonden. Ik dank jullie daarvoor: PietHein van Kempen, Wilma Duijst, Pieter Verrest, Thomas Kraniotis, Martine van der Staak, Dave van Toor, Sven Brinkhoff, Gracia Sieben en natuurlijk Asha Parisius. Ik dank in het bijzonder twee vaksectiegenoten die me bijzonder dierbaar zijn: Ad Machielse en Paul Vegter. Ik doe dat sober. Ik koester jullie vriendschap, waardeer jullie wijze raad en geniet minstens zoveel van alle keren dat we het over andere dingen hebben dan over het strafrecht. Ik wil nog wel wat tegen jullie zeggen. Tijdens ons laatste vaksectie-uitje kreeg ik van de organisatie de opdracht om die dag een speciale rol te spelen. Ik moest ‘de mol’ zijn. Ik had geen idee wie of wat dat was. Die avond heb ik mij verdiept in al wat aan wetenschappelijke literatuur voorhanden was. Maar ik begreep het daarna wel. Temidden van mijn eigen collega’s moest ik op ingetogen wijze saboteren, intrigeren en misleiden. Ik weet niet of ik de rol goed heb gespeeld. Laat ik zeggen dat het jullie siert dat jullie niet hebben geraden wie die dag ‘de mol’ is geweest (of dat uit beleefdheid niet hebt willen zeggen). Collegae van stichting De 4daagse, Tegen u, de marsleider van de Nijmeegse Vierdaagse, mijn medebestuurders en tegen al mijn vrienden van de Vierdaagseorganisatie, inclusief de vertegenwoordigers van het ministerie van Defensie en de gemeente Nijmegen, haast ik mij (na deze ontboezeming) te verzekeren dat ik geen enkele ambitie heb om ooit als ‘mol’ in onze prachtige organisatie te fungeren. Integendeel! Collegae van de strafsector van de rechtbank ’s-Hertogenbosch, van de sector familie en jeugd van de rechtbank Arnhem, en van de strafsector van het Arnhemse Hof, Bedankt dat ik met enige regelmaat bij jullie mag langskomen om als honorair plaatsvervanger de praktijk te aanschouwen en een heel klein steentje aan de rechtspraak bij te mogen dragen. Het is een voorrecht wetenschap en praktijk op deze manier, en bij jullie, te combineren. Hooggewaardeerde Corstens, beste Geert, Het feit dat ik thans mijn ogen naar boven richt, zou kunnen worden uitgelegd als een uiting van diep respect. Dat is het ook, maar in werkelijkheid zoek ik de camera boven in deze aula waarmee mijn rede via internet is te volgen, en waarmee ik zodoende contact kan hebben met Corstens, vanwege andere verplichtingen vanmiddag niet in de gelegenheid aanwezig te zijn. Zo hebben die camera’s, waarover ik eerder sprak, toch nog zekere verdienste! Tegen hem wil ik zeggen dat hij in academische zin niet mijn leermeester is geweest; dat was prof. Baron Van Wijnbergen. Maar als toenmalig lid van de manuscriptcommissie bij gelegenheid van mijn promotie, deed ik mijn grote voordeel met zijn tal-
45
46
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
rijke suggesties. Ik herinner me daarbij vooral onze discussie over mijn aanvankelijk toch wat boude stelling over een van de bevindingen van de Commissie Moons. Uiteindelijk heeft dat een mooie stelling opgeleverd over het nut van een vroegtijdiger optreden van de rechter-commissaris. Dankzij hem is ook mijn belangstelling voor het strafrecht, in de advocatuur ontloken, gebleven en toegenomen. ‘Verwaarloos niet je bestuursrechtelijke wortels.’ Die opdracht kreeg ik in 1993 mee bij mijn hernieuwde indiensttreding op de faculteit. Het is een vruchtbare opdracht gebleken. Geert, ik ben jou daarvoor grote dank verschuldigd. Hooggeleerde Buruma, beste Ybo, Meer dan vijftien jaar is het mij vergund dagelijks met jou te mogen samenwerken. Anderen hebben wel eens opgemerkt dat onze methode van werken enigszins lijkt te verschillen. Ik stel slechts vast dat het op een prachtige manier complementair is. In jouw boekje ‘De Dreigingsspiraal’ schreef je over de miniaturisering van het strafrecht. Ik deel jouw zorg over de criminalisering van ergerlijk gedrag en de sanctionering van gedragingen die we vroeger als onprettig, onbehoorlijk of onduldbaar beschouwden. Tegelijk wil ik ervoor waken dat dit lot het bestuurlijk sanctierecht ten deel valt. Ik beloof je in dit kader mijn uiterste best te zullen doen om in ieder geval één wet, veelvuldig figurerend in jouw publicaties, uit de handhavingzone te krijgen, en dat is natuurlijk die verderfelijke Runderhorzelwet. Lieve Aditi en Lisa, Aan het slot van de rede behoor je publiekelijk je meest dierbaren te bedanken. Dat doe ik met iets metafoorachtigs, me tegelijk realiserend dat die voor mijn overige toehoorders wat verhullend zal klinken. En zo hoort dat ook. Lieve Aditi, al velen jaren speuren wij op de voormalige slagvelden van de Eerste Wereldoorlog naar de laatste rustplaatsen van een zekere Hayes en zijn lotgenoot Sommeby. Twee onbekende soldaten, zo maar weggelopen uit de trilogie van Pat Barker. Ze symboliseren aspecten van ons leven. Een jaar na Lisa’s geboorte hebben we Hayes gevonden op Bronfay Farm Cemetery. Laten we Sommeby blijven zoeken, genieten van onze illusies, en onze zegeningen tellen. Lieve Lisa, om te beginnen beloof ik dat ik de volgende keer een toespraak zal houden met plaatjes. Ik vind het super dat je drie kwartier lang in ieder geval de indruk hebt gewekt, goed te kunnen luisteren. Tegen jou zeg ik tot slot nog iets, waarmee ik eigenlijk deze rede had moeten beginnen. Of je nou als vader (en/of moeder) een dochter moet opvoeden, of als burgemeester de ingezetenen van de gemeente: er is één wijsheid waar niemand omheen kan. Om gewenst gedrag te verkrijgen is belonen altijd vele malen beter dan het opleggen van sancties.
her der , hoeder , en handhav er
noten
1
G.J.M. Corstens, Een stille revolutie in het strafrecht (oratie), Arnhem 1995, p. 35-36.
2
F.C.M.A. Michiels, De boete in opmars? (oratie VU), Zwolle 1994.
3
L.J.J. Rogier, De aanpak van criminaliteit en terrorisme; verschuiving van strafrecht naar bestuursrecht, (preadviezen VAR), VAR-reeks nr. 138, Den Haag 2007, p. 9. Een overzicht van het bestuurlijk handhaven biedt: F.C.M.A. Michiels en E.R. Muller, Handhaving, bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer 2006.
4
Rijn 1995, p. 54 e.v. 5
Van der Poel gebruikte in zijn dissertatie in 1942 al de term bestuursstrafrecht, J. van der Poel, Tussen compositie en compromis (diss.), Utrecht 1942. Zie voorts: A.R. Hartmann en P.M. van Russen Groen, ‘Bestuursstrafrecht’, in: H. den Doelder en L.J.J. Rogier, Opstellen over bestuursstrafrecht, Arnhem 1994; A.R. Hartmann en P.M. van Russen Groen, Contouren van het bestuursstrafrecht (diss.), Deventer 1998; L.J.J. Rogier, Straffend bestuur (oratie), Arnhem 2001.
6
Michiels, a.w. (1995), p. 11; zie ook zijn rede: Houdbaar handhavingsrecht (oratie UvT), Deventer 2006.
7
O.J.D.M.L. Jansen, ‘Herziening van het sanctiestelsel’ (preadviezen NJV), Handelingen NJV, 2002-I, Deventer 2002, p. 167 e.v.
8
Verwezen wordt na twee themanummers van Strafblad over ‘Straffen buiten het strafrecht om’, Strafblad 2004, 4 en Strafblad 2005, 4.
9
Een kort historisch overzicht van de opkomst van bestuurlijke sancties is te vinden in: F.M.J. den Houdijker, ‘Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?’ in: Bestuurlijke punitieve sancties (preadvies Jonge VAR), Jonge VAR-reeks nr. 4, Den Haag 2006, p. 15-22.
10
De oplegging is een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM, aldus HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104 m.nt. EAA. Zie voorts: F.C.M.A. Michiels en B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag 2007.
11
Overigens pas na een langdurige parlementaire behandeling en eerst nadat een speciale commissie (Commissie Van Slooten) de basis voor een nieuw wetsontwerp had gelegd (Kamerstukken 23 470). Uiteindelijk trad de Wet tot wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van de Invorderingswet 1990 in verband met de herziening van het stelsel van administratieve boeten en het fiscale strafrecht in 1998 in werking.
12
Voordien is de verhoging ook wel gezien als een tegemoetkoming in de door de belastingdienst door de burger veroorzaakte schade.
13
Naar de voorzitter van de commissie, A. Mulder, die in 1983 de opdracht kreeg voorstellen te doen voor een wettelijke regeling van vereenvoudigde afdoening van lichte verkeersovertredingen. Zie E.M. Koning-de Jong, ‘De totstandkoming van de Wet Mulder’, in: H. de Doelder e.a. (red.), De Wet Mulder in perspectief, Arnhem 1990.
14
L.J.J. Rogier en J.W. van der Hulst, De Wet Mulder, Deventer 2004; M. Barels, Hoofdlijnen van de Wet Mulder, serie studiepockets strafrecht nr. 24, Deventer 2006.
15
Dames en heren, ik heb gezegd.
F.C.M.A. Michiels, Handhaving van het bestuursrecht (preadviezen VAR), VAR-reeks nr. 114, Alphen aan den
Volstaan wordt met te verwijzen naar de bronvermelding in Rogier en Van der Hulst, a.w., p. 1-6, en de literatuuropgave in Barels, a.w., p. xi-xii.
47
48
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
her der , hoeder , en handhav er
Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten, Handhaving door bestuurlijke boeten, (Rapport 94/1),
32
Kamerstukken 31 458 C, p. 2.
Den Haag 1994.
33
Bijlage bij de memorie van toelichting bij de Wet OM-afdoening, Kamerstukken 29 849 C.
17
Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, 248.
34
Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel, Kamerstukken 31 700 VI, nr. D.
18
Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb), Stb. 2009,
35
Kamerstukken 31 458, nr. C, p. 3.
264 (Kamerstukken 29 702).
36
Zie: Handelingen I 2008-2009, 23 juni 2009 (Keuze sanctiestelsel), nr. 36, p. 1597-1647.
In het systeem van de wet (art. 5:2 Awb) bestaat de bestuurlijke sanctie uit een herstelsanctie (reparatoir) en
37
Met de strafbeschikking kunnen straffen en maatregelen worden opgelegd. Een taakstraf van ten hoogste 180
16
19
20
een bestraffende sanctie, de bestuurlijke boete. Daarnaast laat de wet de mogelijkheid open voor andere
uren, een geldboete, de onttrekking aan het verkeer, de betaling van geld ten behoeve van een slachtoffer, en
bestraffende sancties.
de ontzegging van de rijbevoegdheid voor ten hoogste zes maanden. Voorts kan de strafbeschikking
Kritisch is Mevis, in: P.A.M. Mevis, Constitutioneel strafrecht (oratie), Deventer 1998, en voorts van zijn hand:
aanwijzingen bevatten waaraan de verdachte moet voldoen. Artikel 257a lid 3 Sv noemt (niet-limitatief) een
‘Afschaffen, en wel zo snel mogelijk’ (NJB 1994, p. 1208-1210), ‘Strafbeschikking OM, WAHV en ‘kleine ergernissen’ (DD 2004, p. 353-368), en: ‘Bestuurlijke boete in Absurdistan’ (AA, 2005, 8. p. 580-587). Het zijn
21
aantal mogelijke aanwijzingen. 38
andere wetten in verband met de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten, Stb. 2006, 330,
de bestuurlijke boete is te vinden bij O.J.D.M.L. Jansen, ‘De bestuurlijke boete’, in: J. Boksem e.a. (red.),
(Kamerstukken 29 849). Zie: Kessler en Keulen, a.w., met de daarin opgenomen literatuur (p. xv-xvii). In het
Handboek strafzaken, losbl., hoofdstuk 108, p. 108-Literatuurlijst 1-3 (suppl. oktober 2007).
bijzonder wordt gewezen op: G.T.J.M. Jurgens en J.L. de Wijkerslooth, Het wetsvoorstel OM-afdoening en de
A.W. Onneweer, Effecten van bestuurlijke boetes, een vergelijking van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke
verhouding tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, preadviezen voor de Vereniging voor
handhaving van verkeersvoorschriften (diss.), Deventer 1997. 22
Wet van 7 juli 2006 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en enige
vooral bestuursrechtjuristen die zich over de bestuurlijke boete uitlaten. Een overzicht van de literatuur over
wetgeving en wetgevingsbeleid, Oisterwijk 2006.
Citaat uit mijn bijdrage: ‘Of je nou door de kat, de hond, of door jezelf wordt gebeten’, De handhaving in de
Kamerstukken 29 849.
nieuwe Meststoffenwet’, Tijdschrift voor Agrarisch Recht, 2005, p. 539-553.
40
Uit de Aanwijzing OM-afdoening (Stcrt. 2009, 10) blijkt echter dat het openbaar ministerie, zodra een
Hieraan doet niet af dat zowel voor de aard en inhoud van de vervolgingsbeslissing, evenals voor een eis ter
strafzaak voldoet aan de criteria voor het uitvaardigen van een strafbeschikking, voor die zaak geen transactie
terechtzitting, het openbaar ministerie zich van beleidsregels bedient.
meer aanbiedt. Het openbaar ministerie behoudt wel de vrijheid om, in plaats van een strafbeschikking, te
24
W.G.A. Hazewindus en O.J.D.M.L. Jansen (red.), Van boeteatelier tot boetefabriek, Deventer 1995.
dagvaarden. Ook na een eenmaal uitgevaardigde strafbeschikking kan alsnog worden gedagvaard (art. 255a
25
C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten. Balanceren op een magische lijn? (diss.), Den Haag
23
2002; N.J.M. Kwakman, ‘De bestuurlijke boete: publiekrechtelijke eigenrichting’, NTB 2006, 47; H.E. Bröring
Sv). 41
en G.T.J.M. Jurgens, ‘De bestuurlijke boete is zo gek nog niet!’, NTB 2006, 48; M. Kessler en B.F. Keulen, De
opgelegde strafbeschikkingen 1,6 procent van de betrokkenen verzet heeft aangetekend (bron: persbericht
strafbeschikking, serie studiepockets strafrecht, nr. 38, Deventer 2008, p. 137-141. 26
ministerie van justitie, 6 februari 2009).
M. Knapen, ‘De knoet van het bestuur, de stille opkomst van het bestuurlijk sanctierecht’, (met daarin
42
Kamerstukken 29 849, nr. 18 (amendement van het Kamerlid Van Haersma Buma).
opgenomen een interview met H.A.W. Snijders), Magazine voor Juristen Mr., 2009, 11, p. 58-63.
43
Overtredingen bij of krachtens de Gemeentewet, zie art. 154b eerste lid Gem.w; Handelingen I 2008-2009,
27
Kamerstukken 31 458, p. 3-4. De minister wijst in dit verband op art. 8:72a Awb.
28
Noodweer (art. 41 Sr) en het bevoegd gegeven ambtelijk bevel (art. 43 Sr) lijken van minder belang. Niet uit
23 juni 2009 (Keuze sanctiestelsel), nr. 36, p. 1619 e.v. 44
toegestaan: € 60,-.
van betekenis zou kunnen spelen. Onder meer inhoudende een beroep op (rechts)dwaling en het aanwenden van de maximale zorg bij
Zo ‘kost’ het zich zonder redelijk doel ophouden in een portiek of het tegen een drempel van een gebouw zitten of hangen: € 60,-, het bekrassen of bekladden van het wegdek: € 90,- of het skaten waar dat niet is
te sluiten is dat het wettelijke voorschrift (art. 42 Sr) in de praktijk (bijvoorbeeld in het milieurecht) een rol 29
Uit het eerste jaar van de Wet OM-afdoening blijkt dat tegen de 2.663 door het openbaar ministerie
45
Wet van 20 december 2007, houdende wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een
corporatief daderschap.
bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening
30
Naar aanleiding van het Melk- en waterarrest, HR 14 februari 1916, NJ 1916, 681.
betreffende overlast in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte), Stb.
31
Wet van 18 juli 2009 tot wijziging van de in de Wet op het financieel toezicht en enige andere wetten
2008, 44 (Kamerstukken 30 101). Zie ook: Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, Stb.
opgenomen regels met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een
2008, 580. Tegelijk gelden de Richtlijn voor strafvordering bestuurlijke strafbeschikking overlastfeiten, Stcrt.
bestuurlijke boete (Wet wijziging boetestelsel financiële wetgeving), Stb. 2009, 327 (Kamerstukken 31 458).
2009, 18415, en de Aanwijzing bestuurlijke strafbeschikking overlastfeiten, Stcrt. 2009, 18416. Een ander
De verplichte verdubbeling bij recidive is geregeld in art. 1:81 Wft. Zie: D.R. Doorenbos, ‘Nieuw boetestelsel
wetsvoorstel, Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen (Kamerstukken 30
financiële wetgeving’, Ondernemingsrecht 2009, p. 538-545.
098), werd door de Eerste Kamer verworpen.
49
50
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
her der , hoeder , en handhav er
Aanvankelijk was de bedoeling om al per 1 januari 2009 te starten, maar niet in alle gemeenten gelukte het
zijn gemeente toe, voor zover die niet aan de prefect is voorbehouden. In de praktijk is de prefect leidend. De
tijdig te voldoen aan de in art. 154b lid 5 Gem.w voorgeschreven aanstelling van daartoe gemachtigde
burgemeester is overigens lid van het openbaar ministerie. In internationaal vergelijkend perspectief is de
buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s). Als ‘tussenoplossing’ hebben boa’s onder gezag van de officier
uitbreiding van de sanctiebevoegdheden aan de (Nederlandse) burgemeester vrij uitzonderlijk. Zie: A. Cahet,
van justitie strafbeschikkingen ex art. 257a Sv aangezegd.
N. Karsten en L. Schaap, ‘Zorg dat het een prachtbaan blijft’, in: Tussen trends en toekomst, een verkenning
47
Albers, a.w. (2002).
naar de ontwikkelingen van de burgemeestersfunctie, rapport Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Den
48
G.T.J.M. Jurgens, ‘FF Kappe met nieuwe openbare instrumenten?’, NTB 2008, 46.
49
Art. 5:43 Awb (ne bis in idem-beginsel) en art. 5:44 Awb (una via-beginsel).
50
Zie HR 21 november 1961, NJ 1962, 89 (Emmense bromfietser) in verband met art. 5:8 Awb. Art. 5:43 Awb
46
Haag, 2009, p. 53. 61
vindt subsidiëring plaats in het kader van het programma Veilige Publieke Taak (nieuwsbericht ministerie van binnenlandse zaken, 15 december 2009).
spreekt over ‘dezelfde overtreding’, terwijl in art. 243 Sv het woord ‘feit’ staat. 51
C.L.G.F.H. Albers, ‘De Awb en het bestuursstrafrecht: de eenheid heeft haar grenzen; over geforceerde
62
rechtseenheid en wildgroei van boetestelsels’, in: RJ.N. Schlössels e.a. (red.), In eenheid, Den Haag 2007, p.
52
(cameratoezicht op openbare plaatsen), Stb. 2005, 392 (Kamerstukken 29 440).
53
63 64
55
bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding, Onderzoek van het COT
mogelijk is de procedure van de Wet Mulder grotendeels in de Wet OM-afdoening te integreren; Kamerstuk-
Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Erasmus Universiteit Rotterdam en de Universiteit van Utrecht (2007), Den Haag 2008, p. 152.
C.L.G.F.H. Albers, ‘De Wet OM-afdoening. Nagel aan de kist van de bestuurlijke boete?’, Gst. 7298 (2008),
65
Bron: nieuwsbericht RTV Gelderland, 18 september 2006.
p. 333-344. Zie ook: G.T.J.M. Jurgens, ‘Harmoniseren of integreren? De strafbeschikking en de bestuurlijke
66
P.I. Flevoland, locatie Lelystad.
boete vergeleken’, a.w. (preadvies 2006).
67
NRC Handelsblad 27 oktober 2009 (auteur: D. Hendriks). Het gaat om de nieuwste generatie van de
Veel bezwaren in de literatuur betreffen het risico dat verschillende (hoogste) rechters (verschillend) zullen
intelligente camera’s, waarbij de intelligentie minder in de camera zelf, maar meer in de software zit. Een
oordelen over de bestuurlijke sancties. Eerder had ook de Hoge Raad, in zijn jaarverslag over 2004, zich
eerdere generatie combineerde bewegingsdetectie met geluid. Het voordeel is vooral gelegen in vermindering van het aantal operators dat nodig is om beelden te bekijken en te interpreteren.
daarover zorgelijk uitgelaten. 56
57 58
P.H.P.H.M.C. van Kempen, Repressie door mensenrechten (oratie), Nijmegen 2008; F. Vellinga-Schootstra en
68
verband met een verbod op het dragen van boerka’s of nikaabs in de openbare ruimte (boerkaverbod);
aanzien van huiselijk geweld: EHRM 9 juni 2009 (Opuz vs. Turkije), EHRC 2009/97 m.nt. Westendorp.
Kamerstukken 29 754, nr. 41 (motie), en Kamerstukken 31 108 (wetsvoorstel). Overigens kan een verbod op
A.E. Schilder, De drang tot dwang, over bemoeizorg en bemoeizucht van de lokale overheid (oratie), Den Haag
gelaatsbedekkende kleding in het belang van de openbare orde in de APV worden geregeld. Daarbij past wel
2009.
de kanttekening dat een dergelijk verbod juridisch problematisch is. Zie het coalitieakkoord van 7 februari
Kamerstukken 28 684, nr. 212. De notitie vloeit voort uit het Bestuursakkoord tussen Rijk en VNG (2007)
2007 (Kamerstukken 30 891, nr. 4, p. 27) waarbij invoering van een verbod op gelaatsbedekkende kleding
waarin is afgesproken een visie op te stellen over de openbare ordeportefeuille van de burgemeester. Zie over
wordt overwogen, en wordt gewezen op een door de minister verzochte deskundigenrapportage (Kamerstukken 29 754, nr. 71 en nr. 91).
Zie voor de reactie in de Tweede Kamer: Kamerstukken 28 684, nr. 241 en nr. 250.
69
Schilder, a.w. (oratie), p. 16-17.
EHRM 8 juni 1976 (Engel en anderen vs. Nederland), NJ 1978, 223; EHRM 21 februari 1984 (Öztürk vs.
70
Kamerstukken 28 684 nr. 156.
Duitsland), NJ 1988, 937 m.nt. Alkema, AA 1985, p. 145-154 m.nt. Swart; EHRM 23 november 2006 (Grand
71
Kamerstukken 28 684 nr. 188. De minister twijfelt (zo bleek uit het debat) ook aan het nut en de wenselijkheid van de Mosquito).
Chamber) (Jussila vs. Finland), NJCM-bulletin 2007, 2 m.nt. Den Houdijker, EHRC 2007/31 m.nt. Albers, 60
Initiatiefwetsvoorstel van de leden Wilders en Fritsma tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in
W.H. Vellinga, ‘Positive obligations’ in het Nederlandse (straf)procesrecht (oratie), Groningen 2008. Zie ten
de notitie: H.G.M. Cornelissen en A.B. Engberts, ‘Burgemeester en veiligheid’, Gst. 7321 (2009), p. 364-371. 59
Onderzoek Enschede, bron: E.R. Muller, L.J.J. Rogier, H.R.B.M. Kummeling e.a., Bestuur, recht en veiligheid:
In de memorie van toelichting bij de Wet OM-afdoening staat dat op termijn zal worden bezien of het ken 29 849, nr. 3, p. 6.
54
Kamerstukken 28 684, nr. 115 en nr. 168; de ‘driemeting’ verscheen als: A. Schreijenberg, J. Koffijberg en S. Dekkers, Evaluatie Cameratoezicht op Openbare Plaatsen, Regioplan publicatie nr. 1814, Amsterdam 2009.
A.R. Hartmann, ‘Strafbeschikking en bestuurlijke boete: wildgroei in de handhaving?’, Justitiële Verkenningen, 2005, nr. 6, p. 84-96.
Wet van 30 juni 2005 tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters in verband met de invoering van regels omtrent het gebruik van camera’s ten behoeve van toezicht op openbare plaatsen
383-402. Zie ook haar eerdere bijdrage: ‘De bestuurlijke boete en het bestuursprocesrecht. De verschraling van een goede strafvordering’, DD 2006, p. 17-38.
Ook in bussen, ambulances, brandweerauto’s en op of aan het uniform van politieagenten. Voor een deel
AB 2007, 51 m.nt. Barkhuysen.
72
Handelingen II 2008-2009, 28 januari 2008 en 17 februari 2009 (toepassing Mosquito), nr. 55, p. 4439-4442.
Aan de prefect (préfet) is de handhaving van de openbare orde in het departement opgedragen, inclusief de
73
Onder meer recentelijk toegepast in de gemeenten Den Haag (Rustenburg, Ypenburg), Ede (Veldhuizen) en
daarin gelegen gemeenten. De Franse burgemeester (maire) komt de handhaving van de openbare orde in
Utrecht (Kanaleneiland Noord). Sommige APV’s maken een onderscheid tussen een gebiedsontzegging of
51
52
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
gebiedsverbod, en een in duur lichtere variant, de verblijfsontzegging. Soms is de maatregel gekoppeld aan de
her der , hoeder , en handhav er
88
74
Zie: H.Ph.J.A.M. Hennekens, Handhaving van de openbare orde, taken en bevoegdheden van de burgemeester, Den
89
Haag 1990; van dezelfde auteur: Openbare-orderecht, Deventer 2007; M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging
76
L. Damen, ‘De noodmaatregelen in Amsterdam, bezien vanuit een staatsrechtelijk perspectief’, NJB 1983, p.
wetsvoorstel bestuurlijke ophouding’, AA 2000, p. 270-280. 90
crimineel gedrag. Zie over het persoonsgericht verstoren: J.G. Brouwer, Van nachtbrakers tot terroristen
M.A.D.W. de Jong, H.R.B.M. Kummeling en M.C. Burkens, Het gebruik van gemeentelijke noodbevoegdheden,
(oratie), Groningen 2006. M.A.D.W. de Jong, De burgemeester als misdaadbestrijder: reddingsboei of
a.w., p. 387-427.
dwaallicht? (preadviezen VAR), VAR-reeks nr. 138, Den Haag 2007, p. 64-84. bestuursrecht, de Politiewet 1993 en enige andere wetten in verband met de invoering van een identificatieplicht van burgers ten opzichte van ambtenaren van politie aangesteld voor de uitvoering van de politietaak
79
Wet van 14 februari 1992, Stb. 1992, 96 (Kamerstukken 19 403), in werking 1 januari 1994. Zie over de
en van toezichthouders, Stb. 2004, 300 (Kamerstukken 29 218). 92
leefbaarheid of bij een gevaar voor de veiligheid of de gezondheid (GSB-steden). Wet van 22 december 2005,
aangehaalde bronnen.
houdende regels die een geconcentreerde aanpak van grootstedelijke problemen mogelijk maken (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek), Stb. 2005, 726 (Kamerstukken 30 091).
Wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van 93
Regels inzake het opleggen van beperkende maatregelen aan personen met het oog op de bescherming van de
tot het treffen van maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast of ernstig belastend
nationale veiligheid en inzake het weigeren of intrekken van beschikkingen met het oog op de bescherming
gedrag jegens personen of goederen (maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast)
van de nationale veiligheid (Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid) (behandeling Eerste Kamer,
Kamerstukken 31 467 (in behandeling bij de Eerste Kamer).
Kamerstukken 30 566). Niet genoemd blijven verder nog tal van andere taken en bevoegdheden die buiten
Behalve in de samenvatting, aldus J. Terpstra, ‘Regulering van de publieke ruimte in Nederland’, in: P.
het bestuurlijke sanctierecht vallen, zoals de in de Gemeentewet op te nemen verantwoordelijkheid van de
Ponsaers en E. Devroe, Publieke ruimte, Brussel 2007, p. 113-138.
burgemeester voor de bestuurlijke integriteit in de gemeente; Wet Bibob; de rol van de burgemeester in kader
82
Kamerstukken 28 684, nr. 119, en: Eerste en Tweede voortgangsrapportage (nr. 135 en nr. 253).
83
Wet van 13 maart 1997 tot wijziging van de Gemeentewet, houdende opneming daarin van de bevoegdheid
van Wet BOPZ; de bevoegdheid tot inwinnen van politie-informatie, et cetera. 94
behorende erven te sluiten bij verstoring van de openbare orde (Wet Victoria), Stb. 1997, 132 (Kamerstukken
95
F. W. Bleichrodt, Onder voorwaarde (diss.), Deventer 1996. Een wetsvoorstel over de voorwaardelijke veroordeling is aangekondigd.
24 699). Wet van 18 maart 1999 houdende wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de mogelijkheid
De plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders op grond van art. 38m Sr, voorheen de strafrechtelijke opvang verslaafden.
van de burgemeester om woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen of bij die woningen of lokalen
96
Wet van 20 december 2007 strekkende tot verruiming van de mogelijkheden tot gedragsbeïnvloeding van jeugdigen door de invoering van de gedragsbeïnvloedende maatregel, Stb. 2007, 575 (Kamerstukken 30 332).
voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 Opiumwet in
85
Met een sluitingsbevoegdheid voor burgemeester en wethouders van panden bij bedreiging van de
parlementaire behandeling van art. 172 lid 3 Gem.w: De Jong, a.w., (2000), p. 37-38, en de door haar
Strafrecht ter regeling van de bevoegdheid van de burgemeester en de bevoegdheid van de officier van justitie
84
Wijziging en aanvulling van de Wet op de identificatieplicht, het Wetboek van Strafrecht, de Algemene wet
Gst. 6955, p. 616-620 (1992). ARRvS 14 mei 1996, Rawb 1996, 108 m.nt. De Jong; JB 1996, 108 m.nt. Van der Meulen.
81
91
D.J. Elzinga, ‘De burgemeester en het gemeentelijk noodbevel’, Gst. 6953, p. 549-554, Gst. 6954, p. 594-598 en
78
80
Het verstoren is een instrument uit de voorzorgtheorie, het voorkomen dat hangjongeren afglijden naar
37-45. Zwolle 1994. M.A.D.W. de Jong, ‘Recht en praktijk inzake de lokale ordehandhaving’, in: Michiels en Muller, 77
Wijziging van de Gemeentewet ter verbetering van de mogelijkheden tot bestrijding van grootschalige verstoringen van de openbare orde, Stb. 2000, 175 (Kamerstukken 26 735). Zie: L. van Wifferen, ‘Het
(diss.), Deventer 2000. 75
De bevoegdheden van art. 50 lid 3 WWM (openen verpakkingen en bagage), art. 51 lid 3 WWM (onderzoek vervoermiddelen) en art. 52 lid 3 WWM (onderzoek kleding).
aanwijzing van een ‘overlastgebied’.
voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven (Wet Damocles), Stb. 1999, 167
97
Art. 2 en art. 3 Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen, Stb. 2008, 23.
(Kamerstukken 25 324).
98
Wet van 6 december 2007 tot herziening van de vervroegde invrijheidstelling, Stb. 2007, 500 (Kamerstukken 30 513).
Wet van 28 mei 2002 tot wijziging van de Woningwet en enige andere wetten in verband met maatregelen na sluiting van woningen, woonketen, woonwagens en andere gebouwen, alsmede de bij die ruimten behorende
99
(Wet Victor), Stb. 2002, 348 (Kamerstukken 24 549). 86
Wet van 27 september 2007 tot wijziging van art. 13b Opiumwet, Stb. 2007, 355 (Kamerstukken 30 515).
87
Wet van 9 oktober 2008 houdende regels strekkende tot het opleggen van een tijdelijk huisverbod aan personen van wie een ernstige dreiging van huiselijk geweld uitgaat, Stb. 2008, 421 (Kamerstukken 30 657).
Zie daarover: M.A.D.W. de Jong, ‘Van Anti-Social Behaviour Order naar FF-Kappe-bevel: grote stappen en nog niet thuis’, Gst. 7302 (2008), p. 487-494; Jurgens, a.w. (2008).
erven ten gevolge van verstoring van de openbare orde of overtreding van artikel 2 of 3 van de Opiumwet 100
Naar het Justitie-in-de-Buurt model, waarvan de wijk Wittenvrouwenveld in Maastricht in 1997 de primeur had. Inmiddels zijn ongeveer veertig veiligheidshuizen gerealiseerd.
101
Tegen het opleggen en verlengen staat beroep open bij de rechtbank.
53
54
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
102
B.F. Keulen, ‘Over voetbal, voorbereiding en samenspanning’, NJB 2009, 1481. Zie ook de kritiek in de Eerste
her der , hoeder , en handhav er
126
Volgens HR 28 mei 2002, NJ 2002, 483 staat een samenscholingsverbod in de APV aan vervolging terzake art. 186 Sr niet in de weg.
Kamer van de Vaste kamercommissie, Kamerstukken 31 467 D, p. 2. 127
Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor, VROM-Inspectie, Den Haag 2009, p. 28. Zie voor
103
Nader Voorlopig Verslag, Kamerstukken 31 467 D.
104
Muller e.a., a.w. De reactie van de regering is opgenomen in Kamerstukken 28 684 nr. 134.
105
Kamerstuk 28 684, nr. 134; Notitie Burgemeester en veiligheid, p. 15.
128
L. van Noije en K. Wittebrood, Overlast en verloedering ontsleuteld, Sociaal Plan Bureau, Den Haag 2009.
106
Aangekondigd door de minister in haar brief van 4 juni 2009 (Kamerstukken 28 684, nr. 227), naar
129
Van Noije en Wittebrood, a.w. (2009), p. 81.
aanleiding van de motie Çörüz c.s., ingediend bij de behandeling van de begroting binnenlandse zaken 2009,
130
Tijdens de behandeling van de begroting van binnenlandse zaken voor 2009 is de minister verzocht een
de reactie van de regering: Kamerstukken 28 684, nr. 211 en nr. 233.
Kamerstukken 31 700 VII nr. 24, en in de Notitie Burgemeester en veiligheid, p. 15.
onderzoek te doen naar de effectiviteit van het gemeentelijke instrumentarium ter bestrijding van overlast
107
Kamerstukken 28 684, nr. 233.
en verloedering. De minister heeft dit verzoek opgevat als een onderzoek naar de vraag of de bestaande
108
Er bestaat een experiment ‘Achter de Voordeur’, waar zeven gemeenten samen met de rijksoverheid zoeken
bevoegdheden te beperkt waren, of naar de vraag of de bevoegdheden verkeerd of onzorgvuldig zijn ingezet.
naar onorthodoxe manieren voor de aanpak van meervoudige problemen. Zie: Kamerstukken 38 684 nr. 252, p. 2.
De minister komt tot de conclusie dat de toepassing van gebiedsverboden en samenscholingsverboden
109
Kamerstukken 28 684, nr. 130; Notitie Burgemeester en Veiligheid, p. 14.
adequater kan door aanscherping van de door de rechter verlangde naleving van de vormvereisten en
110
C. Kelk, ‘De bloem der natie, verdorren of opfrissen?’, DD 2005, p. 1.
111
Kinderen tot twaalf jaar zijn strafrechtelijk niet vervolgbaar. De regering staat een aanpak voor, waarin de
(andere) juridische voorwaarden; zie Kamerstukken 28 684, nr. 227. 131
Kortmann voorspelde in 2005 al dat de overheid bij een te groot aanbod van camerabeelden over te weinig capaciteit beschikt om al die gegevens te verwerken, zie: C.A.J.M. Kortmann, ‘Cameratoezicht in de
ouder/verzorger centraal staat. Zie de notitie ‘Overlast door 12-minners, een stevige aanpak’, Kamerstukken
Gemeentewet’, Gst. 7242 (2005), p. 685-688.
28 684, 167. Per 1 januari 2010 is de zogenaamde Stop-maatregel geëindigd en worden twaalfminners standaard doorgestuurd naar Bureau Jeugdzorg.
132
Muller e.a., a.w., p. 152.
112
Kamerstukken 28 684, nr. 130.
133
Website www.cameratoezicht.nu van Onderzoeksbureau DSP-groep Amsterdam. Een genuanceerde studie
113
Kamerstukken 32 015, in samenhang met Kamerstukken 31 855 en 31 977, Wijziging van de Wet op de
naar de effecten van cameratoezicht in Leeuwarden is: J. Kerstens, M. Totenhoofd en W.Ph. Stol, Wie niet weg
jeugdzorg.
is, is gezien, Den Haag 2008. Een ander recent onderzoek is van S. Dekkers, J. Koffijberg en A. Schreijenberg,
114
Brief van de minister van 4 juni 2009 (Kamerstukken 28 684, nr. 227).
115
Kamerstukken 30 143.
116
Voorstel van wet tot wijziging van de Drank- en Horecawet met het oog op de terugdringing van het
117
Evaluatie Cameratoezicht gemeente Rotterdam, Amsterdam 2009. 134
L. van Noije en K. Wittebrood, Sociale veiligheid ontsleuteld, Sociaal Plan Bureau, Den Haag 2008. De reactie van de regering is opgenomen in Kamerstuk 28 684, nr. 161.
alcoholgebruik onder met name jongeren, de voorkoming van alcoholgerelateerde verstoring van de
135
T. Kooijmans en P.A.M. Mevis, ‘Bestuurlijke detentie’, NTB 1999, 5 en 9.
openbare orde, alsmede ter reductie van administratieve lasten, Kamerstukken 32 022.
136
Aanhangsel Handelingen II 1981-1982, p. 988.
Het Kamerlid De Roon diende aanvullend een wetsvoorstel in om minimumstraffen mogelijk te maken bij
137
In de jurisprudentie is één geval bekend, van PSV-supporters in Almelo, met een voor de burgemeester weinig
alle delicten die de veiligheid op straat aantasten (Kamerstukken 31 938).
succesvolle afloop, Rb Almelo 25 januari 2006, Gst. 7250 (2006), 67 m.nt. De Jong. Zie voor het hoger
118
Kamerstukken 28 684, nr. 211.
beroep: ABRvS 9 augustus 2006, AB 2006, 413 m.nt. Brouwer en Schilder. De minister van binnenlandse
119
Bron: AD 16 april 2007, NRC Handelsblad 31 mei 2007.
zaken (Kamerstukken 28 684, nr. 250, p. 4) meende zich nog een geval te herinneren met betrekking tot
120
Hartmann, a.w. (2005), p. 95-96; Albers, a.w. (2007).
Poolse voetbalsupporters in Nijmegen en schatte het aantal gevallen van bestuurlijk ophouden op twee of
121
N.J.M. Kwakman, ‘Twee nieuwe sanctiestelsel ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte op lokaal
drie; zie ook Muller e.a., a.w., p. 97-98.
niveau’, NJB 2009, p. 9-15.
138
Muller e.a., a.w., p. 128-129.
122
Muller e.a., a.w., p. 119-120.
139
Ook het intrekken van een begunstigende beschikking wordt vaker als sanctie ingezet. In het kader van de
123
Zie bijvoorbeeld: Hof ’s-Hertogenbosch 7 oktober 2009, LJN BJ9594.
aanpak van twaalfminners overweegt de regering bij niet meewerkende ouders/verzorgers als sanctie de
124
De minister wil beide bevoegdheden laten bestaan, Kamerstukken 28 684, nr. 233. Zie ook: De Jong, a.w.
uitbetaling van de kinderbijslag te schorsen. Zie verder: C.L.G.F.H. Albers, ‘De intrekking van een begunstigende beschikking bij wijze van sanctie’, NTB 2009, 24.
(2007), p. 95-97. 125
Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met de invoering
140
Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor, a.w.
van een rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregel (Wet rechterlijk gebieds- of contactverbod). Een concept
141
Muller e.a., a.w., p. 138-140.
wetsvoorstel is op 19 november 2009 voor advies aangeboden.
55
56
pro f . mr. h.j .b . sa c k er s
142
Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor, a.w., p. 32. Zie ook: M.A.D.W. de Jong, ‘De
her der , hoeder , en handhav er
163
opgetuigde burgemeester’, Gst. 7219 (2004), p. 673-685. 143
Muller e.a., a.w., p. 95.
144
Kamerstukken 28 345, nr. 91, p. 3.
145
Kamerstukken 30 657 nr. L. (stand per 9 augustus 2009). De minister van binnenlandse zaken meldde in
2009, LJN BK3431 (Amersfoort), en: Rb Leeuwarden 30 november 2009, LJN BK4790. 164
Bij de behandeling in de Eerste Kamer is vooral van de PvdA-fractie veel kritiek geweest. De fractie vond de bevoegdheid van de burgemeester te ruim geformuleerd en had bedenkingen over de voorzienbaarheidseis en de eis van proportionaliteit (Kamerstukken I 24 699 nr. 103c).
haar rede voor het congres ‘de opgetuigde burgemeester’ (Wassenaar, 1 oktober 2009, Nederlands
165
De Jong, a.w. (2004).
Genootschap van Burgemeesters) een verdere stijging naar bijna 1.200 uithuisplaatsingen, waarvan circa 300
166
ABRvS 14 augustus 2002, LJN AE6489 en ABRvS 25 mei 2005, LJN AT6163.
gevallen alleen al in Rotterdam. Zie ook: Kamerstukken 28 684, nr. 253, p. 2 (ruim duizend huisverboden in
167
Enkele voorbeelden waarin de burger in het gelijk werd gesteld: Rb Breda 5 juni 2009, LJN BI6630, Rb Maastricht 9 december 2008, LJN BG6690, Rb Amsterdam 10 juni 2009, LJN BJ1364, en voorts: Kamerstuk-
de eerste zeven maanden van 2009). 146
Hof ‘s-Hertogenbosch 3 november 2009, LJN BK1796 (‘Weekendje Weg’, Tilburg), Hof Arnhem 13 november
L.J.J. Rogier, ‘De Wet tijdelijk huisverbod. De eerste ervaringen in de jurisprudentie’, Gst. 7329 (2009), p.
ken 28 684 nr. 233 (het antwoord op vraag 24).
609-616.
168
Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor, a.w., p. 30.
147
Kamerstukken 28 345, nr. 91 p. 14-15.
169
Kamerstukken 30 657, nr. 3, p. 7. Zie ook: K.D. Lünnemann, R. Römkens en Th.A. de Roos, ‘Wie slaat, die
148
Rb Amsterdam 21 juli 2009, LJN BJ3572 (ontslag van alle rechtsvervolging), Rb Arnhem 20 mei 2009, LJN
gaat! Kanttekeningen bij het huisverbod als nieuw instrument in de aanpak van geweld achter de voordeur’, NJB 2009, p. 940-946.
BI5992 (veroordeling). 149
Muller e.a., a.w., p. 144-145.
170
J. Niederer, ‘Orde achter de voordeur’, Binnenlands Bestuur 22 februari 2008.
150
Rotterdam meldde bij acties grote aantallen inbeslaggenomen wapens (Wapenfeiten, Jaarrapportages
171
Zie ook: Rogier, a.w. (2009).
preventief fouilleren, in: Jaarverslagen Bestuurlijke Handhaving, Bestuursdienst Rotterdam, Bestuurlijke
172
Met uitzondering van Rb Zwolle, 16 maart 2009, LJN BH6472, waarin slechts is opgemerkt dat het
handhaving blijft maatwerk, laatstelijk uitgegeven in april 2009).
huisverbod naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet valt aan te merken als een punitieve
151
Muller e.a., a.w., p. 86.
maatregel, doch als een bestuursrechtelijke preventieve maatregel. In Vz ABRvS 26 juni 2009, LJN BJ1118,
152
Geert Corstens en Jean Pradel, Het Europese strafrecht, Deventer 2003, p. 371-374.
153
A.B. Blomberg, Handhaven binnen EVRM-grenzen, (preadviezen VAR), VAR-reeks nr. 132, Den Haag 2004, p.
173
Bijvoorbeeld: Rb Maastricht 12 augustus 2009, LJN BJ5313, Rb Amsterdam 1 juli 2009, LJN BJ3149.
187-188.
174
Rb Arnhem 5 augustus 2009, LJN BJ4703.
Al heeft het daarop wel even geleken, gelet op bijvoorbeeld EHRM 24 februari 1994 (Bendenoun vs.
175
Risicotaxaties zijn (ook als zij niet vaag zijn) bijna per definitie een risico voor het nemen van zorgvuldige
154
wordt als voorlopig oordeel art. 6 EVRM op de maatregel niet van toepassing geacht.
beslissingen. Zie: Y. Buruma, ‘Toekomstvoorspelling en repressieve maatregelen’, NJB 2006, p. 559.
Frankrijk), NJ 1994, 496 m.nt. Alkema. 155
De voorzichtigheid die ik hier betracht heeft twee oorzaken. De uitspraak kent drie dissenting opinions met
176
handelde over een fiscale boete) mag worden veralgemeniseerd. Zie daarover: F.M.J. den Houdijker in punt 5
177
van haar noot in NJCM-bulletin 2007, nr. 2. 156
De Jong a.w. (2006) p. 388-394. Zie verder de samenvatting uit de brief van de minister van 4 juni 2009, Zie voor rechtspraak vóór de inwerkingtreding van art. 151c Gem.w: Rogier, a.w. (2006), p. 22.
158
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. Een verkenning van de rechtsstatelijke grenzen’, NJB 1999, p. 1640-1648.
159
N.M. Schröder, ‘Veiligheid en privacy in de openbare ruimte’, in: Veiligheid en privacy, (preadvies Jonge VAR), Jonge VAR-reeks nr. 3, Den Haag 2005, p. 40-44.
178
ABRvS 9 maart 2005 (Den Helder), AB 2005, 251 m.nt. Brouwer en Schilder; ABRvS 9 november 2005 (Utrecht), AB 2006, 90 m.nt. Brouwer en Schilder.
Kamerstukken 28 684, nr. 227. 157
In de periode tot en met 9 augustus 2009 werden 286 beslissingen tot verlenging genomen, waartegen elf uithuisgeplaatsten in beroep gingen; Kamerstukken 30 657 L (brief van de minister van 17 november 2009).
een afwijzing van differentiatie in rechtsbescherming, en het is ongewis in hoeverre de uitspraak (die
179
Bijvoorbeeld: Hof Amsterdam 1 februari 2006 LJN AV1477 (Amsterdam, geen strijd met art. 8 EVRM, voldoende proportioneel).
180
Onderbouwing met eerdere overtredingen doorstaat de rechterlijke toets. Iemand die zes keer een gebiedsont-
De Jong, a.w. (2004). Zie ook haar eerdere bijdrage ‘Bestuurlijke ophouding, lelijk eendje voor het leven’,
zegging kreeg van acht uren, onverbeterlijk doorging met overlastveroorzakend gedrag, kreeg geen voet aan de
NJCM-bulletin 2003, p. 962-978.
grond bij de rechter, ook niet in Straatsburg. Zie EHRM 2 juni 2002 (Landvreugd vs. Nederland), Gst. 7181 (2003), nr. 39 m.nt. Bunschoten, AB 2003, 19 m.nt. Brouwer en Schilder.
160
Muller e.a., a.w., p. 98.
161
Muller e.a., a.w., p. 98-99. Idem: L.J.J. Rogier, Preventieve bestuurlijke rechtshandhaving (oratie 2006), Den
181
HR 11 maart 2008, NJ 2008, 208 m.nt. Mevis, AB 2008, 163 m.nt. Brouwer en Schilder.
Haag 2006, p. 19-21.
182
Rb Amsterdam 28 februari 2007, LJN BH4020.
Rapport Nationale ombudsman nr. 2008/200.
183
ABRvS 24 oktober 2007, LJN BB6297.
162
57
58
pro f . mr. h.j .b . sa c k e r s
184 185
her der , hoeder , en handhav er
Kort gezegd: de strafrechter treedt in beginsel niet in onherroepelijke oordelen van de bestuursrechter. Zie:
zich voor in Roermond, Utrecht en Amsterdam. In het laatste geval zou sprake zijn van ‘persoonsgericht
HR 24 september 2002, NJ 2003, 80 m.nt. Buruma.
verstoren’ tegen een vrijgekomen (veroordeelde) pedofiel, die zich op het internet als zorgaanbieder voor gehandicapte kinderen aanbood. Bron: NRC Handelsblad 6 november 2008.
HR 22 december 2009, LJN BK3254. Eerder had de Hoge Raad de zaak na beroep in cassatie teruggewezen, omdat de beslissing van de Afdeling bestuursrechtspraak nog niet beschikbaar was, zie HR 27 maart 2007,
203
De zaak die bekend werd onder de naam van het slachtoffer, het Eibergse meisje Wei-Wei Hu.
LJN AZ6007.
204
Kamerstukken 29 452, nr. 60, nr. 116; Kamerstukken 31 700 VI, nr. 72. Vanaf 15 september 2009 loopt een
Deze wet trad in 1976 in werking en voorzag in de mogelijkheid rechtsbescherming tegen overheidsbeschik-
pilot over ex-tbs’ers in vijftien gemeenten, waaronder Enschede (Project ‘Bestuurlijke Informatievoorziening
kingen in te stellen bij de rechter. De wet ging later ‘op’ in de Algemene wet bestuursrecht.
Gemeenten inzake Ex-gedetineerden’). Het project richt zich op de verbetering van de informatievoorziening
187
Albers, a.w. (2006), p. 37.
van de burgemeester over het vrijkomen van gedetineerden die zijn veroordeeld voor ernstige delicten. De
188
Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 23 oktober 2009, arrest nr. 197.212, in de zaak Liga voor de
186
189 190
pilot wordt in 2010 geëvalueerd.
Mensenrechten tegen de stad Antwerpen.
205
Kamerstukken 32 123 VI, nr. 65 p. 2-3.
De algemene bevoegdheden staan in art. 135, die van de burgemeester in art. 133-art. 134quater Gemeentewet
206
Rb ’s-Hertogenbosch 27 oktober 2009, LJN BK1271.
(België).
207
Rb Utrecht 3 december 2009, LJN BK5246.
Deels geciteerd, deels geparafraseerd: G. Leers, ‘Geef de burgemeester terug aan de mensen!’, Reactie op de
208
Wat niet wegneemt dat burgemeester Van Gijzel (Eindhoven) terecht erop wijst dat een zedendelinquent met recidiverisico zich niet aan reclasseringstoezicht moeten kunnen onttrekken, enkel omdat de rechterlijke
Twaalfde Burgemeesterslezing op 10 september 2008, Stichting Atrium en Deloitte, Den Haag 2008. 191
door John H. uit den Bogaard). Daarna werd de rol door andere acteurs vervuld. 192
uitspraak nog niet onherroepelijk is.
Van Nunen speelde tussen 1962 en 1969 de rol van burgemeester in de televisieserie Swiebertje (geschreven 209
vrijlating van tbs’ers (Kamervragen 2009Z15275). Zie ook Kamerstukken 28 684, nr. 250, p. 5-6, en de
documenten uit Utrecht, Nijmegen, Gouda, Leiden en Amsterdam. Zie: H. Brugmans en C.H. Peters, Oud
beantwoording door de minister van eerdere Kamervragen van de leden Teeven en Koser Kaya (Kamervragen
Nederlandse steden, Leiden 1911, p. 79. De burgemeester verdwijnt dan weer, om gedurende Lodewijk Napoleon (in de wetten van 1806) terug te keren. In de Grondwet van 1848 wordt gesproken over de voorzitter van de
2009Z03259) in de brief van 8 oktober 2009 over de aanpak terugkeer pedoseksuelen naar de maatschappij. 210
lijk orgaan en instrument der overheid, met nadruk op het eerste. Zie: C.A. Prinssen, De burgemeester, Alphen
Aldus oud-burgemeester Knip van Almelo. Bron: Nederlands Genootschap van Burgemeesters, naar aanleiding van een bericht in De Telegraaf op 26 augustus 2009.
raad. In de Gemeentewet van 1851 brengt Thorbecke een synthese aan tussen de burgemeester als gemeente211
Uit brief van de minister aan de Kamer van 20 juni 2009 blijkt het jaarlijks te gaan om ongeveer 1.750 detentiebeëindigingen en 1.400 tot 1.500 verlofmachtigingen.
aan den Rijn 1969. 193
Kamervragen van de leden De Roon en Brinkman (PVV) over burgemeesters die hun rol niet zien zitten na
De term burgemeester is voor het eerst opgetekend in 1284 (Dordrecht), later, in de veertiende eeuw, ook in
Dit betekent: de politiezorg, overheidszorg. Deze zorg bestaat uit de handhaving van de openbare orde, aldus
212
Cahet, Karsten en Schaap, a.w., p. 59-62; Notitie Burgemeester en Veiligheid, p. 6.
J.C. Schroot, M. van Vliet en N. Wijma, Begrip van de Nederlandse gemeente, Alphen aan den Rijn 1979
213
Rede uitgesproken op het congres ‘De opgetuigde burgemeester’, Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Wassenaar, 1 oktober 2009.
(voortgezet als Brederveld, Schroot en Wijma), deel 3, p. 275. 214
De eerste twee typeringen komen uit de rede van de minister, de laatste uit de motie van het Kamerlid
194
Hennekens, a.w. (1990), p. 43.
195
G.A. van Poelje, De Nederlandsche Gemeente, deel I, Zwolle 1921, p. 46.
196
J. Oppenheim, Het Nederlandsch Gemeenterecht, Haarlem 1906, deel II, p. 254-255.
215
Oppenheim, a.w., p. 247.
197
J.M. van Bemmelen, Ons strafrecht, deel 4, Groningen 1971, p. 52.
216
M.A.D.W. de Jong en F.C.M.A. Michiels, Bevoegdheden van de burgemeester, Utrecht 2004.
198
Memorie van toelichting bij de Wet van 9 december 1993 (Politiewet 1993), Stb. 1993, 725, Kamerstukken 22
217
Zo is per 1 januari 2010 de Wet op de lijkbezorging gewijzigd, waarbij de burgemeester (onder meer)
Brinkman, Kamerstukken 28 684, nr. 171.
verantwoordelijk is voor de afname (door een arts) van lichaamsmateriaal van een onbekend stoffelijk
562, nr. 3, p. 53. 199
J.M. van Bemmelen en Th. W. van Veen, voortgezet door O.H. de Jong en G. Knigge, Strafprocesrecht, Alphen aan den Rijn 1993, p. 87.
200
overschot ten behoeve van identificatie en opsporing. 218
J. de Vries, De terugkeer van de burgemeester, Twaalfde Burgemeesterslezing op 10 september 2008, Stichting
Rapport Nederlands Genootschap van Burgemeesters, in het bijzonder wordt gewezen op: Cahet, Karsten en Schaap, a.w., p. 16-97.
Atrium en Deloitte, Den Haag 2008.
219
J.A. Peters, ‘Van wie is de burgemeester?’, Gst. 7321 (2009), p. 371-374.
201
De Jong, a.w. (2004).
220
Kamerstukken 28 684, nr. 241 (algemeen overleg op 2 september 2009) en nr. 250 (algemeen overleg op 26
202
Henkie van S. was een zwakbegaafde jongen die na expiratie van de PIJ-maatregel in 1998 terugkeerde in Ochten, waar ook de slachtoffers van de bewezenverklaarde ontucht woonden. Vergelijkbare zaken deden
oktober 2009). Zie ook: Kamerstukken 28 684, nr. 257, p. 2. 221
Kamerstukken 32 022 nr. 5, p. 7.
59
60
pro f . mr. h .j .b . sa c k er s
222
Kamerstukken 31 467 D.
223
E.R. Muller, rede uitgesproken op congres ‘De opgetuigde burgemeester’, Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Wassenaar, 1 oktober 2009.
224
J. Wallage, rede uitgesproken op congres ‘De opgetuigde burgemeester’, Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Wassenaar, 1 oktober 2009.
225
Te noemen zijn: de inhuldigingsrellen in Amsterdam in 1980, de zogenaamde Piersonrellen in Nijmegen in 1981, bij het hoog water in 1995, tijdens terreurdreiging in de randstad in 2001, bij de MKZ-crisis en als steunverlening bij de rellen in de Utrechtse wijk Ondiep (2008). De inzet van militairen bij de treinkaping bij De Punt (1977) en bij de arrestaties van de leden van de zogenaamde Hofstadgroep (2004) was strafrechtelijk van aard.
226
Kamerstukken 28 684, nr. 170 (motie), en Kamerstukken 28 684, nr. 250.
227
Jurgens, a.w. (2008), p. 340.
228
M.A.D.W. de Jong, ‘Rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde’, in: A.L. Melai, Het Wetboek van Strafvordering, voortgezet onder redactie van M.S. Groenhuijsen, Th.A. de Roos en A.H.J. Swart, losbl., Deventer, p. 540 (1)-550 (8) (suppl. 174, mei 2009).
229
De bevelen zijn gebruikt in Amsterdam tijdens de zogenaamde Provorellen in 1966 en de krakersrellen in 1982. Zie over de rellen in 1966: Commissie van onderzoek Amsterdam (Commissie Enschede), Eerste en Tweede Interim-rapport, Den Haag 1967.
230
Wet van 25 april 2000 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering ter verruiming van de strafrechtelijke mogelijkheden tot handhaving van de openbare orde met het oog op grootschalige ordeverstoringen, Stb. 2000, 174 (Kamerstukken 26 825).
231
A.G. Mein en A.R. Hartmann, Evaluatierapport wijzigingen artikel 141 Sr en artikel 540 e.v. Sv, Den Haag 2004, p. 13 en p. 22.
232
Anders: B.M.J. van der Meulen, Ordehandhaving: actoren, instrumenten en waarborgen: een studie naar recht en regelgeving betreffende bevoegdheden tot en garanties bij de handhaving van de openbare orde in de rechtstaat Nederland (diss.), Deventer 1993, p. 276-277. De auteur vindt de samenhang tussen de bevoegdheden van de burgemeester en de rechter-commissaris onderbelicht en pleit voor een hercodificatie van de titel met integratie van de verschillende bevoegdheden.
233
In bijna 90 procent van de gevallen is een tijdelijk huisverbod gevolgd door een strafrechtelijke reactie, Kamerstukken 28 684, nr. 241, p. 17-18.
234
Kamerstukken 31 467, nr. 25 (reactie van de minister op de motie Kuiken c.s., Kamerstukken 31 467, nr. 17).
235
Wet van 22 januari 2009 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering tot verbetering van de regeling van de positie van de deskundige in het strafproces (Wet deskundige in strafzaken), Stb. 2009, 33 (Kamerstukken 31 116); Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering tot versterking van de positie van de rechter-commissaris, Kamerstukken 32 177.