OPENBARE VEILIGHEID EN SALUBRITEIT HUISVESTING EN BEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER

Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale asbl Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vzw

OPENBARE VEILIGHEID EN SALUBRITEIT HUISVESTING EN BEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER Op 25 oktober 2013 organiseerde de VSGB samen met de intergemeentelijke werkgroep WIG LEX een colloquium over de nieuwe Brusselse Huisvestingscode. Het colloquium begon met een voorstelling van de hervorming van de Huisvestingscode. Vervolgens werden de openbare woningen onder de loep genomen, waarbij meer uitleg gegeven werd over de toewijzing van gemeentelijke en sociale woningen. De strijd tegen insalubriteit werd vanuit drie invalshoeken bestudeerd: de bevoegdheden van de burgemeester, de bevoegdheden van de Directie Gewestelijke Huisvestingsinspectie (DGHI) en de verplichting tot herhuisvesting voor de gemeenten. Verschillende uiteenzettingen gingen ook over leegstand, meer bepaald over de belastingen op leegstaande, onafgewerkte of verlaten gebouwen, de administratieve sancties voor leegstaande gebouwen, de vorderingen tot overdracht en ten slotte het openbaar beheersrecht. Dit artikel is gebaseerd op de uiteenzetting over de bevoegdheden van de burgemeester inzake insalubriteit. Het gaat hier niet meer over de salubriteit van de woning, die geregeld wordt door de Huisvestingscode, maar over de openbare salubriteit, die valt onder de bevoegdheid van algemene bestuurlijke politie van de gemeente. Ook de burgemeester heeft een bevoegdheid van algemene bestuurlijke politie op grond van artikel 133, 2e lid, gekoppeld aan artikel 135, §2 van de Nieuwe Gemeentewet (NGW). Artikel 133, 2e lid belast de burgemeester met de uitvoering van de politiewetten en -besluiten. Het is zeer algemeen opgesteld, aangezien het de burgemeester machtigt om alle wettelijke of reglementaire bepalingen betreffende politie uit te voeren. Artikel 135, §2 van de NGW is een van die politiewetten die de burgemeester moet uitvoeren. Dit artikel belast de gemeente (en dus ook de burgemeester van die gemeente) met "het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen". De gemeente moet dus toezien op de handhaving of de bewaring van de openbare orde. Wij analyseren de toepassing van deze bevoegdheid in de huisvestingssector in de volgende punten: 1. voorwaarden opdat een verstoring het optreden van de burgemeester zou kunnen rechtvaardigen 2. link tussen de bevoegdheid van algemene bestuurlijke politie van de burgemeester en bijzondere politie 3. het politiebesluit als uitdrukking van deze bevoegdheid 4. kenmerken van het politiebesluit

Rue d'Arlon / Aarlenstraat 53/4 – Bruxelles 1040 Brussel – Tel. +32(0)2 238 51 40 – Fax +32(0)2 280 60 90 [email protected] – www.avcb.be 1

5. enkele aspecten van politiebesluiten met betrekking tot insalubere gebouwen: huisbezoek, verplichte herhuisvesting en gedwongen uitvoering van het besluit 1. Voorwaarden voor de uitvoering van de bevoegdheid van van algemene bestuurlijke politie Opdat de burgemeester zou mogen ingrijpen, moet één van de vier elementen van de openbare orde geschonden zijn en moet de schending openbaar zijn. 1.1

Schending van de netheid, salubriteit, veiligheid en rust

De openbare orde bestaat uit de 3 klassieke elementen rust, veiligheid en openbare salubriteit, waarbij nog de openbare netheid toegevoegd komt, een begrip dat geen definitie behoeft: - "Openbare rust" is de afwezigheid van onrust en verstoringen op openbare plaatsen. - "Openbare veiligheid" is de afwezigheid van gevaarlijke situaties voor personen of goederen. - "Openbare gezondheid of salubriteit" is de afwezigheid van ziekten of besmetting door het behoud van de hygiëne en van de kwaliteit van de leefomgeving. Wat woningen betreft, zijn vooral de openbare salubriteit en veiligheid elementen die de openbare orde kunnen bedreigen. Een voorbeeld van een bedreiging voor de openbare veiligheid is een gebouw dat dreigt in te storten. Woningen die de openbare salubriteit bedreigen, zijn woningen waarvan de bewoning besmettelijke ziekten riskeert te veroorzaken of de verspreiding ervan in de hand dreigt te werken, woningen die, wanneer ze een infectiehaard zijn of niet langer beantwoorden aan wat beschouwd wordt als het strikte minimum op het gebied van hygiëne, niet alleen de gezondheid van de eventuele bewoners bedreigen maar ook de openbare gezondheid in het algemeen. De verstoring kan potentieel zijn en nog niet plaatsgevonden hebben, op voorwaarde uiteraard dat zij niet gewoon eventueel is. 1.2

De schending moet openbaar zijn

We hebben het over de handhaving van de openbare orde. Deze voorwaarde lijkt dus logisch, vooral omdat een gemeente niet mag tussenkomen in het beheer van een privégoed. Toch zaait de analyse van de rechtspraak wat twijfel met betrekking tot de precieze afbakening van wat als openbaar beschouwd kan worden en dus het optreden van de burgemeester kan rechtvaardigen. In 1950 preciseerde het Hof van Cassatie (arrest van 6 februari 1950) dat de gemeentelijke overheid maatregelen kan nemen gaande tot de oorzaken die liggen in de specifieke eigenheden en waarvan het insalubere effect, door de verspreiding daarbuiten, de volksgezondheid schade kan toebrengen en plagen kan teweegbrengen. In dat geval is de noodzaak van een risico dat een bedreiging voor het volk vormt, vrij logisch. In 1992 keurde de Raad van State echter een ruimere definitie van de term "openbaar" goed in meerdere arresten. Zo vond de Raad van State dat de gemeente niet alleen moet ingrijpen ten

Isabelle Vincke – Coll huisvesting bevoegdheden burgemeester - 10/2013 - © AVCB-VSGB 2

aanzien van gebouwen langs de openbare weg, maar overal waar de openbare veiligheid in gevaar is. Vooral wanneer de instorting van het betwiste gebouw de bewoners van het aangrenzende huis zou kunnen bedreigen of een impact zou kunnen hebben op de veiligheid van de bewoners, bezoekers, buren en voorbijgangers van het gebouw1. In het arrest, dat betrekking had op een gebouw op meer dan 150 meter van een openbare weg, was de Raad van State eveneens van mening dat de gemeente haar politiebevoegdheid kan uitoefenen buiten de openbare weg, in het belang van de bewoners van een gebouw2. Een ander arrest verduidelijkte dat de betwiste ruimten verhuurd en dus toegankelijk waren voor zowel de huurders als hun bezoekers en dat al deze personen vallen onder de categorie "openbaar", zoals bedoeld door de wet3. Heel wat recenter sprak de Raad van State zich in een arrest van 17 oktober 2012 uit inzake brandpreventie, door te bevestigen dat de bewoners zelf van het gebouw behoren tot het beschermde publiek4. Schijnbaar zouden we uit deze arresten kunnen afleiden dat de term "openbaar" niet begrepen mag worden als het tegenovergestelde van de enige particulier die betrokken is bij de verstoring, aangezien deze particulier zelf deel uitmaakt van het publiek op wiens welzijn de gemeente moet toezien. Schijnbaar, want in een recent arrest van 5 juni 2013 herinnerde de Raad van State, die meteen opteerde voor een brede definitie van de term "openbaar", echter aan de noodzaak van een bedreiging die meer omvatte dan alleen maar de woning en waarbij op zijn minst mogelijk andere personen betrokken waren dan enkel de bewoners van de woning. De aangehaalde feiten in het arrest hadden betrekking op de slechte ventilatie van de keuken en de doucheruimte, het gebrek aan natuurlijke verlichting, de toegankelijkheid van de ruimten en de hoogte onder het plafond, allemaal problemen die niet in overeenstemming met de Huisvestingscode leken te zijn. De Raad van State meende dat de feiten waarop het besluit van de burgemeester gebaseerd was, het juridisch gezien mogelijk maakten om de woning insaluber te verklaren volgens de betekenis van artikel 135, §2 van de NGW. De Raad van State verduidelijkte dat de ondervonden problemen redelijkerwijs van die aard waren dat ze vocht en een risico op schimmelvorming veroorzaakten, wat schade kon berokkenen aan de openbare salubriteit5. De Raad van State nam dus geen genoegen met het gevaar dat de woning voor de bewoners kon inhouden, maar analyseert en eist een ruimer risico. Uit deze analyse van de rechtspraak vloeit voort dat het in bepaalde gevallen nog altijd niet gemakkelijk te bepalen is wanneer een risico beschouwd kan worden als openbaar volgens de betekenis van artikel 135, §2 van de NGW. 1

R.v.S., nr. 38.622 van 31 januari 1992, MOSER & WERY / Gemeente Oudergem, Inforum nr. 45149.

2

R.v.S., nr. 38.624 van 31 januari 1992, SUSLIKOVA / Gemeente Antene, Inforum nr. 45148.

3

R.v.S., nr. 38.623 van 31 januari 1992, MARCHIAFAVA / Gemeente Morlanwelz, Inforum nr. 38623.

4

R.v.S., nr. 221.069 van 17 oktober 2012, ALGEMEEN EIGENAARS- EN MEDE-EIGENAARSSYNDICAAT en

consorten / Stad Verviers, Inforum nr. 273124. 5

R.v.S., nr. 223.736 van 5 juni 2013, BOON / burgemeester gemeente Sint-Gillis en gemeente Sint-Gillis,

Inforum nr. 275367.


Het lijkt vast te staan dat er op zijn minst een potentiële relatie moet bestaan tussen de situatie in de privéomgeving en wat "daarbuiten" gebeurt, of althans met de materiële openbare orde in zijn collectieve dimensie. De auteurs van een recent artikel over de bevoegdheid van algemene politie van de gemeenten6 bekijken deze kwestie vanuit een nieuwe invalshoek door zich te baseren op de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt. Artikel 27 van deze wet preciseert de omstandigheden waarin de uitzetting van de bewoners uit gebouwen opgelegd kan worden door politieambtenaren, namelijk "bij ernstig en nakend gevaar voor rampen, onheil of schadegevallen of wanneer het leven of de lichamelijke integriteit van personen ernstig wordt bedreigd". De burgemeester moet a fortiori over dezelfde bevoegdheid beschikken, zelfs als het ondervonden risico zich daarbuiten niet kan verspreiden7. Volledigheidshalve wijzen we erop dat het feit dat de verstoring openbaar moet zijn, niet impliceert dat meer dan één persoon daadwerkelijk getroffen moet zijn door de verstoring8. 2. Link art. 133, 2e lid en art. 135, §2 met de bijzondere politie Het interventieprincipe op basis van de bevoegdheid van algemene bestuurlijke politie bestaat erin dat de burgemeester enkel mag ingrijpen op voorwaarde dat de feitelijke situatie niet geheel geregeld is door een hogere norm. Als er geen hogere norm bestaat, dient de burgemeester zelfs in te grijpen door een executoire maatregel te nemen om de situatie te normaliseren. De burgemeester is daartoe verplicht en als hij die verplichting niet naleeft, kan hij verantwoordelijk gesteld worden. Op het gebied van huisvesting bestaat zo'n norm, namelijk de Huisvestingscode. Dat betekent dat de burgemeester zal kunnen en zelfs moeten ingrijpen, op basis van zijn bevoegdheid van algemene bestuurlijke politie, als de situatie niet strikt geregeld wordt door de Huisvestingscode. Hij is dan verplicht om alle nodige maatregelen te nemen die een einde maken aan de verstoring. Ondanks deze Huisvestingscode beschikt de gemeentelijke overheid over een interventiemarge op basis van de algemene bestuurlijke politie. Deze marge vloeit voort uit het feit dat het begrip "insalubere woning" volgens de betekenis van artikel 135 van de NGW verschilt van de betekenis die de Huisvestingscode aan dezelfde uitdrukking geeft. De Huisvestingscode wil de strijd aanbinden tegen woningen die niet beantwoorden aan de "laagste bewoonbaarheidsnorm", om verbeteringen in die woningen aan te brengen. Terwijl de burgemeester enkel betrokken wordt bij de openbare salubriteit en veiligheid wanneer hij optreedt in het kader van artikel 135 van de NGW. Alleen hygiëne- of veiligheidsoverwegingen tellen mee, aangezien het comfort en de kwaliteit van de woningen hier niet als beoordelingscriteria gebruikt kunnen worden. De burgemeester moet vooral opletten dat hij de twee politievormen niet door elkaar haalt.

6

D. DEOM, C. MOLITOR, "Les pouvoirs de police générale des communes appliqués aux immeubles bâtis",

Revue de droit communal, 2013/3, p. 9. 7

D. DEOM, C. MOLITOR, op. cit., p. 9.

8

R.v.S., arrest nr. 72.141 van 3 maart 1998, NV Entreprises / stad Hasselt.


Zo stelde de rechtspraak dat de gemeentelijke interventie op basis van artikel 135 van de NGW gerechtvaardigd was als de burgemeester zich baseerde op de volgende feiten: geen aansluiting op de riolering, enkel aansluiting op het waternet via een buitenkraan, gebouw met huiszwam, ratten, ongedierte of andere schadelijke dieren, of nog een groot vochtprobleem9. Bij gebouwen met insalubriteitscriteria komt er nog een andere bijzondere wet in aanmerking. Het komt regelmatig voor dat de insalubriteit te wijten is aan de aanwezigheid van te veel dieren. Toen de Raad van State zich uitsprak over het Algemeen Reglement voor de Bescherming van de Arbeid (A.R.B.A.), dat toen op die aangelegenheid van toepassing was, was die van mening dat dit reglement geenszins betekende dat die dieren gehouden konden worden in eender welke omstandigheden, waaronder hygiënische omstandigheden. Dat als die dieren gehouden werden in omstandigheden die de openbare salubriteit of rust in gevaar brengen of bijdragen tot het creëren van een gevaarlijke situatie op dat gebied, vooral wanneer het houden van deze dieren een van de factoren is die bijdragen tot het creëren van een algehele situatie die schadelijk is voor de openbare salubriteit, het de taak is van de burgemeester om deze situatie te verhelpen op grond van artikel 135 van de NGW10. 3. Uitdrukking van de bevoegdheid van de burgemeester: het politiebesluit De burgemeester drukt zijn bevoegdheid van algemene bestuurlijke politie uit door een politiebesluit uit te vaardigen. Politiebesluiten worden gekenmerkt door hun individuele strekking. Met andere woorden, ze kunnen enkel betrekking hebben op één persoon of een beperkte groep personen. Ze moeten beperkt zijn in de tijd tot de duur die nodig is om een einde te maken aan de verstoring, en in de ruimte tot het deel van het gemeentelijke grondgebied waar de verstoring zich voordoet, in dit geval tot de woning waarop de verstoring betrekking heeft. De burgemeester mag alle maatregelen treffen die hij noodzakelijk acht om de openbare orde te handhaven of te herstellen. De huisvestingssector onderscheidt zich door de waaier aan maatregelen die de burgemeester kan treffen. Op het gebied van insalubere of met instorting bedreigde woningen kan hij bv. herstelwerkzaamheden opleggen, de woning onbewoonbaar of insaluber maar verbeterbaar of niet-verbeterbaar verklaren en de evacuatie en/of vernietiging van de woning gelasten. Wat de mogelijkheid tot verzegeling betreft, machtigt artikel 135 van de NGW de burgemeester er niet toe. Het verbiedt het hem ook niet, maar uit het feit dat deze bevoegdheid hem niet toegewezen wordt via een reglementaire of wetsbepaling, vloeit voort dat zegels niet "beschermd" 9

F. LAMBOTTE, V. RAMELOT, "Le rôle éventuel des règlements communaux contre l’insalubrité", in La lutte

contre les logements insalubres à Bruxelles, o.l.v. N. Bernard en G. De Pauw, Brussel, Bruylant, 2004, p. 54-55. 10

R.v.S., nr. 107.824 van 13 juni 2002, MATHIEU / stad Andenne en burgemeester stad Andenne, Inforum nr.

178984. We merken op dat de exploitatievergunning, die vroeger verleend werd volgens de regeling van het ARAB, vervangen werd door de milieuvergunning, die in Brussel geregeld wordt door de ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen en het besluit van de Brusselse Regering van 4 maart 1999 tot vaststelling van de lijst van inrichtingen van klasse IB, II [IC] en III in uitvoering van artikel 4 van de ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen, B.S. 7 augustus 1999.


zijn door artikel 283 van het Strafwetboek. Het verbreken van zegels kan dan ook geen aanleiding geven tot gerechtelijke vervolging11. Niettemin stelt het de burgemeester ervan op de hoogte dat iemand het gebouw binnengedrongen is, hoewel hij de toegang tot het gebouw verboden had. 4. Kenmerken van het politiebesluit politiebesluit Net als alle administratieve handelingen zijn politiebesluiten onderworpen aan de algemene beginselen van het administratief recht. Aangezien ze rechten en vrijheden beperken, moet de goedkeuring van politiebesluiten gepaard gaan met garanties, die voornamelijk gebaseerd zijn op het evenredigheidsbeginsel. Politiebesluiten die door de burgemeester uitgesproken worden, zijn onderhevig aan de naleving van de volgende voorwaarden: -

uitdrukkelijke motivering

-

voorafgaande hoorplicht

-

naleving van het evenredigheidsbeginsel

-

vermelding van beroepsmogelijkheden

-

bekendmaking

4.1

Uitdrukkelijke motivering

Een bestuurshandeling moet altijd gebaseerd zijn op relevante juridische en feitelijke motieven. De verplichte uitdrukkelijke motivering bestaat in de verplichting voor ieder bestuur om deze motieven in de beslissing zelf op te nemen. De verplichte uitdrukkelijke motivering geldt niet voor alle bestuurshandelingen. De wet eist dit voor elke juridische, eenzijdige en individuele bestuurshandeling, allemaal kenmerken die eigen zijn aan het besluit van de burgemeester. Het is een juridische handeling, aangezien ze bedoeld is om rechtsgevolgen voort te brengen (bv. een rechterlijk bevel om werken uit te voeren, creëert een verplichting voor de eigenaar om deze werken uit te voeren). Het is een eenzijdige handeling, want de overheid maakt haar wil duidelijk en legt haar beslissing op, waarbij geen rekening gehouden wordt met de instemming van de bestemmeling. Zoals eerder gezegd, is het politiebesluit ten slotte ook een individuele handeling, aangezien het gericht is op één of meerdere burgers waarvan het aantal op zijn minst bepaald kan worden. De geëiste motivering omvat de vermelding van de juridische en feitelijke overwegingen die de grondslag van de beslissing vormen. De motivering moet afdoend zijn.

11

Contra D. DEOM, C. MOLITOR, op. cit., p. 71, die vinden dat de verzegeling een van de maatregelen is die

noodzakelijk kunnen zijn om de openbare rust, salubriteit of veiligheid te herstellen op basis van art. 135, §2 van de NGW. Het verbreken ervan kan dus strafrechtelijk gestraft worden, aangezien zegels aangebracht worden op grond van een wetsbepaling.


Juridische en feitelijke motieven vermeld in de akte De juridische motieven zijn de teksten waarnaar de overheid verwijst om de beslissing in kwestie te nemen. De feitelijke motieven worden aangereikt door de concrete omstandigheden die de overheid ertoe gebracht hebben om deze beslissing goed te keuren. De juridische en feitelijke overwegingen moeten in de schriftelijke akte staan wanneer die aan de bestemmeling overhandigd wordt en er mogen achteraf geen motieven toegevoegd worden. De rechtspraak aanvaardt, mits naleving van bepaalde voorwaarden, de motivering bij verwijzing, d.w.z. op basis van andere documenten dan de beslissing zelf. Door de inhoud van een door de bevoegde gemeentedienst opgemaakt verslag op te nemen in de akte, voldoet de burgemeester aan de uitdrukkelijke motiveringseisen voor bestuurshandelingen12. De Raad van State ziet erop toe dat de juridische en feitelijke motieven goed gepreciseerd zijn. Zonder juridische motieven is het niet mogelijk om te bepalen of de maatregel zich moet baseren op artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet of op de Huisvestingscode13. Wat de feitelijke motieven betreft, was de Raad van State van mening dat niet aan de voorwaarde voldoet: een besluit waarvan de inleiding zich beperkt tot het vermelden van een algemene verklaring zonder enige concrete precisering over de feiten; een besluit dat niets zegt over de resultaten van het onderzoek dat uitgevoerd zou zijn, of over de inhoud van het door de technische dienst opgemaakte verslag als dat verslag niet als bijlage bij de betwiste akte gevoegd is. De Raad van State voegde eraan toe dat het geval dat de burgemeester naar eigen zeggen "de feiten persoonlijk beoordeeld" zou hebben, hem er niet van vrijstelde deze feiten bekend te maken of vast te leggen14. Afdoende motivering Voor de rechtspraak is de motivering afdoende wanneer deze relevant, precies, concreet, duidelijk en toereikend is. Er moet een link bestaan tussen de beslissing en de motieven. De redenering moet dus duidelijk in de akte staan. Het kan volstaan een opsomming te geven van de doorslaggevende en cruciale motieven die tot de beslissing geleid hebben. Toch mag het niet gaan om "standaardtekst", noch modelclausules of te algemene overwegingen, stereotypen, vaagheden of onduidelijkheden. De motivering moet concreet zijn en mag niet beperkt worden tot de abstracte bevestiging dat de door de wet of rechtspraak vastgelegde criteria of voorwaarden vervuld zijn.

12

R.v.S., nr. 223.736 van 5 juni 2013, BOON / burgemeester gemeente Sint-Gillis en gemeente Sint-Gillis,

Inforum nr. 275367. 13

R.v.S., nr. 115.808 van 13 februari 2003, LEROY / gemeente Frameries en burgemeester van gemeente

Frameries, Inforum nr. 187848. 14

R.v.S., nr. 115.808 van 13 februari 2003, LEROY / gemeente Frameries en burgemeester van gemeente

Frameries, Inforum nr. 187848.


De Raad van State was van mening dat niet afdoende gemotiveerd is: een akte die de werken opsomt zonder dat het mogelijk is om de concrete omvang van de recht te zetten gebreken te bepalen, evenals de impact ervan op de salubriteit of de stabiliteit van het gebouw15. Kortom, wat de motivering betreft, moet het besluit de oorzaken van de insalubriteit en de gevolgen ervan op de salubriteit en veiligheid van het gebouw uiteenzetten. We kunnen burgemeesters niet genoeg aanraden om zich voor het bewijzen van de feiten die de maatregel rechtvaardigen, te baseren op een uitvoerig, precies verslag van een expert (een ingenieur van de dienst van de werken of een andere bevoegde persoon), waarin de concrete bijzondere kenmerken van het gebouw vermeld staan16. 4.2

Voorafgaande hoorplicht

De administratieve overheid moet het audi alteram partem-beginsel (of de verplichting om de burger te aanhoren), een beginsel van behoorlijk bestuur, naleven. Het houdt in dat de overheid de betrokkene op de hoogte stelt van de maatregel die zij zal goedkeuren, en van de motieven van deze maatregel, en hem de kans geeft zijn argumenten terzake naar voren te brengen. Geen enkele wetsbepaling verplicht de burgemeester om feitelijke elementen waarop hij zich baseert, mee te delen aan de bestemmelingen van een besluit dat hun belangen ernstig en onherroepelijk kan schaden, voordat hij dit besluit uitspreekt. De Raad van State is echter van mening dat het volgens de voorwaarden voor behoorlijk bestuur zijn taak is om zijn besluit zorgvuldig voor te bereiden, vooral omdat de burgemeester de beslissing aanneemt op basis van gegevens die hij via administratieve weg ontvangen heeft en niet op basis van eigen vaststellingen17. Behoorlijk bestuur houdt in dat betrokkenen hun standpunt kunnen uiteenzetten over de concrete feiten die de burgemeester kan vermelden om het huis onbewoonbaar te verklaren en de bewoners uit te zetten18. We wijzen erop dat de hoorplicht, die volgens de beginselen van behoorlijk bestuur vereist is, niet alleen betrekking heeft op de omstandigheden waarmee rekening gehouden moet worden bij de motivering van het onbewoonbaarheidsbesluit, maar ook op de reikwijdte van de politiemaatregel die de burgemeester overweegt te nemen.19 Dit beginsel mag niet verward worden met het beginsel van de rechten van verdediging eigen aan het procesrecht. Het gaat om een beginsel van behoorlijk bestuur, en niet om een substantiële vormvereiste. Dat houdt in dat in een noodgeval dat naar behoren gemotiveerd is in de akte, dit beginsel niet nageleefd hoeft te worden.

15

R.v.S., nr. 139.837 van 26 januari 2005, LEROY / gemeente Frameries en burgemeester gemeente

Frameries, Inforum nr. 201873. 16

M. MULLER en V. RAMELOT, "La marge de manœuvre des communes", in "La lutte contre les logements

insalubres à Bruxelles", Bruylant, 2004, p. 66. 17

R.v.S., nr. 127.292 van 21 januari 2004, QUEVY/ gemeente Zinnik en burgemeester gemeente Zinnik,


Arresten LOBIJN, nr 16.217 van 30 januari 1974, en VAN BERGEN, nr. 19.281 van 5 december 1978.

19

R.v.S., nr. 199.338 van 5 januari 2010, NV ESPACE FALSTAFF / burgemeester van Brussel en Stad Brussel,

Inforum nr. 245226; R.v.S., nr. 127.292 van 21 januari 2004, QUIEVY / stad Zinnik en burgemeester stad Zinnik.


De Raad van State ziet erop toe dat het noodgeval goed gemotiveerd is. De tijd tussen de vaststelling van de feiten en het nemen van het besluit zal aantonen of het om een noodgeval gaat. We wijzen op een controverse met betrekking tot dit principe, want ooit was de Raad van State van mening dat het niet noodzakelijk was de burger te aanhoren wanneer het vaststond dat de overheid perfect op de hoogte was van de situatie en het aanhoren van betrokkenen geen nieuwe nuttige informatie kon opleveren20. De relevantie van deze uitzondering op het audi alteram partem-beginsel wordt in twijfel getrokken en de Raad van State heeft zich dan ook in een heel andere zin uitgesproken overwegende dat het audi alteram partem-beginsel niet gewoon als doel heeft de overheid te informeren, maar ook de burger de kans te geven zijn waarnemingen te uiten en zijn rechten te doen gelden. Het gaat dus niet om een mogelijkheid waarover de burgemeester beschikt, maar een verplichting waaraan hij enkel in bewezen noodgeval kan ontsnappen21. Behoudens bewezen noodgeval is het niet de taak van de burgemeester om te oordelen over het nut van uiteenzettingen die hem gegeven kunnen worden om zichzelf te ontslaan van zijn hoorplicht, onder het voorwendsel dat hij perfect op de hoogte is van de situatie22. Er is niet voorzien in een bijzondere vormvereiste voor de toepassing van het audi alteram partem-beginsel, maar we kunnen stellen dat de burgemeester in de mate van het mogelijke alles in het werk moet stellen om de betrokken burger op de meest volledige manier in te lichten en om bewijzen bij te houden van deze behoorlijke inlichting. 4.3

Naleving van het evenredigheidsbeginsel

Er mag alleen afbreuk gedaan worden aan de uitoefening van grondwettelijke vrijheden als de openbare orde enkel bewaard kan worden door middel van de maatregelen die via het besluit genomen worden. Deze maatregelen moeten evenredig zijn met de verstoringen die ze moeten verhelpen. Als voorbeeld van een maatregel die niet in verhouding geacht werd, vermelden we het geval waarin de Raad van State stelde dat een arrest dat gepaard ging met een verplichting om het gebouw bewoonbaar te maken, nadat hij verbood het te bewonen, verder gaat dan wat noodzakelijk is om de openbare veiligheid en salubriteit te waarborgen23. Geen enkele rechtsregel verplicht de burgemeester ertoe om de eigenaar van een insaluber gebouw voor te stellen bepaalde herstel- of renovatiewerken uit te voeren, voordat hij een onbewoonbaarheidsbesluit uitvaardigt. Dat neemt niet weg dat de burgemeester, als hij de keuze tussen meerdere maatregelen heeft, niet wettelijk handelt door de strengste maatregel aan te 20

R.v.S., nr. 38.623 van 31 januari 1992, M.C. / gemeente Morlanwelz, Inforum nr. 38623.

21

V. RAMELOT, "La police administrative et ses contraintes", www.avcb-

vsgb.be/fr/Publications/documents.html?doc_id=142&vID=98, p. 34. 22

R.v.S., nr. 199.338 van 5 januari 2010, de N.V. ESPACE FALSTAFF / burgemeester van Brussel en Stad

Brussel, Inforum nr. 245226; R.v.S., nr. 127.292 van 21 januari 2004, QUIEVY / stad Zinnik en burgemeester stad Zinnik. 23

R.v.S., nr. 199.338 van 5 januari 2010, de N.V. ESPACE FALSTAFF / burgemeester van Brussel en Stad

Brussel, Inforum nr. 245226.


nemen, indien blijkt dat deze niet evenredig is met de feiten die de maatregel rechtvaardigen of het beoogde doel24. 4.4

Vermelding van beroepsmogelijkheden

Het politiebesluit moet de beroepsmogelijkheden vermelden waarover de bij het besluit betrokken persoon beschikt25. De sanctie bij niet-naleving van deze verplichting is niet de nietigheid van het besluit. De termijn om beroep aan te tekenen tegen dit besluit, begint echter pas te lopen mits naleving van deze verplichting. 4.5

Bekendmaking

Aangezien het politiebesluit dat het gebouw insaluber verklaart, een individuele bestuurshandeling is, moet de bestemmeling ervan op de hoogte gebracht worden. Deze kennisgeving maakt het besluit tegenwerpbaar ten aanzien van de betrokkenen en vormt het startpunt voor de termijnen om beroep aan te tekenen. In noodgeval kan de beslissing mondeling meegedeeld worden aan de betrokkene (en vervolgens schriftelijk gecommuniceerd). Het kan trouwens vereist zijn dat zoveel mogelijk mensen op de hoogte gebracht moeten worden van het besluit, bv. door het aan te plakken op de gevel als het gebouw onbewoonbaar verklaard is. Indien de betrokkene onbekend (overleden) of onvindbaar is, vindt er geen kennisgeving plaats, maar wordt het besluit op het gebouw aangeplakt om iedereen die het gebouw zou willen binnengaan of de eventuele eigenaar te informeren over de genomen politiemaatregelen. 5

Verschillende vragen die gesteld werden in het kader van de politiebesluiten betreffende insalubere gebouwen 5.1

Huisbezoek

Zoals we reeds vermeld hebben, moet de burgemeester zich baseren op concrete feiten om zijn besluit te motiveren. Vaak is het nodig een bezoek te brengen aan het gebouw dat tekenen van insalubriteit vertoont, om de feiten (bv. ratten of huiszwam) te kunnen vaststellen. Kan men een woning bezoeken zonder de instemming van de bewoner? Dat is een vraag waarover de meningen verdeeld zijn. We willen eerst en vooral het volgende verduidelijken: de woning is "de plaats waar de persoon de activiteiten uitoefent verbonden aan zijn intimiteitsfeer: een bewoond huis, appartement, studentenkamer, aanliggende garage van een huis, afgesloten tuin aanliggend aan de woning, … Een woning die reeds enkele maanden verlaten is, en de gemeenschappelijke delen van meerdere appartementen worden niet beschouwd als een deel van de woning"26. 24

R.v.S., nr. 127.292 van 21 januari 2004, LEROY / gemeente Zinnik en burgemeester gemeente Zinnik,


Art. 19, 2e lid van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, B.S. 21 maart 1973.

26

M. MULLER en V. RAMELOT, "La marge de manœuvre des communes", in "La lutte contre les logements

insalubres à Bruxelles", Bruylant, 2004, p. 67.


Op basis van artikel 15 van de Grondwet27 en artikel 148 van het Strafwetboek28 lijkt het dat een huisbezoek niet mogelijk is bij afwezigheid van instemming en buiten de door de wet bepaalde gevallen29. Sommige auteurs zijn echter van mening dat als de burgemeester politiebesluiten mag goedkeuren die maatregelen met verstrekkende gevolgen opleggen, zoals de ontoegankelijkheid, de onbewoonbaarheid en zelfs de vernietiging van het gebouw, zelfs tegen de wil van de bewoner of de eigenaar, hij a fortiori het gebouw mag binnendringen zonder de instemming van de betrokkene30. Als deze mogelijkheid verboden was, zou dit inderdaad tot gevolg hebben dat de burgemeester zijn politietaak niet meer kan vervullen, wat het evenwicht der belangen danig in het gedrang zou brengen. Het belang van een burger kan immers niet rechtvaardigen dat hem het recht toegekend wordt om de gemeenschap of de openbare orde in gevaar te brengen31. De afdeling Wetgeving van de Raad van State32 is van mening dat de burgemeester, mits naleving van bepaalde voorwaarden, een woning die hij insaluber acht, mag binnengaan, zelfs tegen de wil van de bewoners, op basis van artikel 135, §2 van de NGW. 5.2

Verplichte Verplichte herhuisvesting

In het kader van de algemene bestuurlijke politie moet de burgemeester ernaar streven om de openbare veiligheid of salubriteit te handhaven of te herstellen, en niet om erop toe te zien, zoals dat het geval is in het kader van de huisvestingspolitie, dat woningen niet onder de laagste bewoonbaarheidsnorm vallen. De kwestie van de herhuisvesting komt in principe dus niet in aanmerking en is trouwens ook niet opgenomen in de Nieuwe Gemeentewet.

27

"De woning is onschendbaar; geen huiszoeking kan plaatshebben dan in de gevallen die de wet bepaalt en

in de vorm die zij voorschrijft." 28

Art. 148 van het Strafwetboek straft met een gevangenisstraf van 8 dagen tot 6 maanden en een boete van

26 euro tot 200 euro "ieder ambtenaar van de administratieve orde, die, in die hoedanigheid optredend, in de woning van een ingezetene tegen diens wil binnendringt buiten de gevallen die de wet bepaalt en zonder inachtneming van de vormen die zij voorschrijft". 29

Th. CEDER, "Les pouvoirs de réquisition du bourgmestre – Bourgmestre, ordre public et réquisition : un

triptyque inconciliable ?", Revue de droit communal 9/2006. 30

F. HAUMONT, B. PAQUES en M. SCHOLASSE, "Les immeubles délabrés. Mesures et contraintes juridiques et

administratives", Koning Boudewijnstichting, Brussel, 1986, p. 36, geciteerd door M. MULLER en V. RAMELOT, op. cit., p. 68. 31

F. HAUMONT, B. PAQUES en M. SCHOLASSE, "Les immeubles délabrés. Mesures et contraintes juridiques et

administratives", Koning Boudewijnstichting, Brussel, 1986, p. 36, geciteerd door M. MULLER en V. RAMELOT, op. cit., p. 68. 32

R.v.S., 23.04.1970 (A.17.056/VL-6-523). De voorwaarden zijn de volgende: de burgemeester mag enkel

handelen in het kader van de klacht van een bewoner of buur of op basis van een technisch of politieverslag; het huisbezoek gebeurt in regel enkel overdag; hij moet inspanningen leveren om tot een akkoord te komen met de bewoner, enkel in geval van hardnekkige weigering kan hij de datum en het uur van het bezoek zelf bepalen, waarbij hij de bewoner ervan op de hoogte stelt.


Verscheidene arresten van de Raad van State hebben echter erkend dat uitzetting wegens insalubriteit ernstige en moeilijk te herstellen schade inhield als deze uitzetting niet gekoppeld werd aan herhuisvesting33. We raden burgemeesters dus aan om na te gaan of er mogelijkheden tot herhuisvesting zijn alvorens zo'n besluit aan te nemen. Zelfs als het antwoord op die vraag negatief is, draagt deze voorzorgsmaatregel bij tot de goede voorbereiding van het besluit. Het gaat om een middelenverbintenis. Voor elke uitzetting moet een balans opgemaakt worden van de belangen - tussen het recht van de huurders op een degelijke woning en de verplichting van de burgemeester om de openbare orde te handhaven - maar de situatie van de betrokkenen kan nooit voorrang hebben op de verplichting om de openbare orde te handhaven34. 5.3

Gedwongen uitvoering van het besluit

Wanneer het besluit meegedeeld is, moet het nog uitgevoerd worden. En die uitvoering kan soms problematisch verlopen, vooral als de bestemmeling van de maatregel weigert de door het besluit opgelegde maatregelen uit te voeren. Kan de gemeente de maatregel dan met dwang doen uitvoeren? Meteen rijst ook de vraag naar de dekking van de kosten die door de overheid gemaakt worden. Bij gebrek aan een basiswetgeving [van administratief recht voor de uitvoering] en een principearrest van het Hof van Cassatie staat de beoefenaar van het administratief recht, vooral de voornaamste actor ervan, namelijk de overheid, perplex35 tegenover het antwoord op deze vragen. Zonder in de details te treden van een zware polemiek36 die in de rechtsleer heerst over de mogelijkheid om een administratieve beslissing ambtshalve uit te voeren zonder naar de rechtbank te stappen, zijn wij, net als de heer Nihoul, van mening dat er gezien de onzekerheid rond het antwoord op deze vraag aangedrongen moet worden op het principe dat enkel uitzonderlijk en in ernstige gevallen37 overgegaan mag worden tot dwang op initiatief van de burgemeester en zonder naar de rechtbank te gaan. Zoals hij suggereert, vinden wij dat de uitvoeringsbevoegdheid van de burgemeester en van het college in het kader van gemeentelijke aangelegenheden opgenomen moet worden in de Nieuwe Gemeentewet in de vorm van een wijziging.

33

R.v.S., nr. 100.705 van 9 november 2001, KOCYIGIT, geciteerd door S. SMOOS, "Police administrative

générale", UVCW, 2008, p.82; R.v.S., nr. 115.808 van 12 februari 2003, LEROY en POSTIAU / gemeente Frameries en burgemeester gemeente Frameries, Inforum nr. 187848. 34

S. SMOOS, "Police administrative générale", UVCW, 2008, p. 82.

35

M. NIHOUL, "L’exécution des mesures de police à l’égard des immeubles", Revue de droit communal,

2013/3, p. 59. 36

M. NIHOUL, "Les privilèges du préalable et de l’exécution d’office, pour une relecture civile et judiciaire à

l’aide du droit commun de l’exécution", Brugge, la Charte, 2001, 792 p. en P. GOFFIAUX, "L’inexistence des privilèges de l’administration et le pouvoir d’exécution forcée", Brussel, Bruylant, 2002, 373 p. 37

M. NIHOUL, "L’exécution des mesures de police à l’égard des immeubles", Revue de droit communal,

2013/3, p. 64.


Besluit Bij wijze van besluit willen we benadrukken dat striktheid het allerbelangrijkste is bij de uitvoering van de bevoegdheden van de burgemeester in de strijd tegen openbare onveiligheid en insalubriteit. Striktheid is geboden in de vaststelling van de feiten, het aanhoren van de betrokkenen, de opstelling van het administratieve dossier, de opstelling van de akte en de communicatie. Alleen wanneer de voorwaarden die van toepassing zijn op de besluiten van de burgemeester stipt nageleefd worden, kan dit een doeltreffend wapen zijn in de strijd tegen de openbare onveiligheid en insalubriteit.


OPENBARE VEILIGHEID EN SALUBRITEIT HUISVESTING EN BEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER

Recommend Documents