Hervorming van de instellingen en gemeentelijke bevoegdheden

Hervorming van de instellingen en gemeentelijke bevoegdheden Gerwin Van Gerven INLEIDING In tegenstelling tot de meeste hoofdstukken uit de vervolgroman die de staatshervorming is geworden, kan de gemeentelijke problematiek bezwaarlijk als typisch Belgisch omschreven worden. Bestaat er wel een interdependentie tussen de staatshervorming en de gemeentelijke problematiek? De bedoeling van dit artikelligt erin aan te tonen dat een reflexie over de hervorming in de staatsstructuren gerelateerd met de problematiek van de gemeenten wel degelijk zin heeft. Welke rol wordt de gemeente toebedeeld in het "nieuwe" Belgie? Wordt door de ingevoerde gewestvorming en '' gemeenschapsvorming'' geen impliciete optie in verband hiermee genomen? Als dit zo is, mag men het toch wel betreurenswaardig noemen dat bij de aan de gang zijnde institutionele hervorming de vraag naar de bijdrage van het locaal niveau in de globale overheidsopgave nagenoeg steeds op de achtergrond werd gehouden. De gehele gemeentelijke problematiek komt uiteraard niet ter sprake. De aandacht gaat naar de gemeentelijke bevoegdheden en eveneens- in het kort, wegens de nauwe verbondenheid ermee- het bestuurlijk toezicht (a). In hoofdstuk I worden enkele algemene beginselen en opmerkingen omtrent de gemeentelijke bevoegdheden naar voren gebracht die het mogelijk moeten maken nadien op een duidelijke wijze de weerslag van de institutionele hervormingen op de gemeentelijke bevoegdheden te onderkennen. Autonomie, medebewind en deconcentratie komen ter sprake evenals de evolutie in de gemeentelijke bevoegdheden. In hoofdstuk II wordt de aandacht besteed aan de hervormingen van de instellingen in hun betrokkenheid op de gemeentelijke bevoegdheden. De Grondwetsherziening van 1970 (artt. 108 en 108bis) komt aan bod evenals de uitvoering van artikel 108bis G. W. door de Wet van 26 juli 1971 houdende organisatie van de agglomeraties en federaties van gemeenten. Enige aandacht gaat eveneens naar het Egmontpact van 24 mei 1977 waarin een staatkundig veeljarenproject werd uitgestippeld waarin de gemeentelijke problematiek dan toch expliciet enige belangstelling kreeg. Vooral de institutionele hervorming van juli en augustus 1980 wordt behandeld om enige implicaties te accentueren van de re-

(a) Aileen het gewoon bestuurlijk toezicht komt aan bod.

363

gionalisatie voor de gemeenten in het algemeen en de gemeentelijke bevoegdheden in het bijzonder. Het zal misschien verwondering wekken dat de territoriale verruiming van de gemeenten waartoe in het najaar van 1975 besloten werd, niet ter sprake wordt gebracht in het kader van het thema "hervorming van de instellingen en gemeentelijke bevoegdheden''. Zij beoogde immers een schaalvergroting van de gemeenten om hen zo de nodige bestuurskracht te verlenen om efficient hun taken te behartigen en eventueel decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten mogelijk te maken. Het is nu duidelijk dat de versterking van de gemeentelijke autonomie eerder tot de verbale argumenten diende gerekend te worden om het gemeentelijk milieu met de hervorming te verzoenen. HOOFDSTUK I. ALGEMEEN OVERZICHT VAN DE GEMEENTELIJKE BEVOEGDHEDEN A. Decentralisatie. a) Gemeentelijke autonomie.

De basis van de gemeentelijke autonomie (1) vinden we in artikel 31 van de Grondwet: "De uitsluitend gemeentelijke (... ) belangen worden door de gemeenteraden ( ... ) geregeld, volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld". Artikel 31 verwijst zo naar artikel 108 van de Grondwet waarbij de regeling van de gemeentelijke instelling opgedragen wordt aan de wetgever die daarbij de toepassing verzekert van een aantal beginselen o.a. de bevoegdheid van de gemeenteraden voor alles wat van gemeentelijk belang is, behoudens goedkeuring van hun handelingen in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald. In dezelfde zin luidt artikel 75 van de Gemeentewet. Wie tracht de grenzen van dit recht de eigen belangen te regelen nauwkeurig te omschrijven, kan niet voorbijgaan aan de vraag : Wat omvat het gemeentelijk belang of- enigszins anticiperend op het antwoord wie bepaalt wat van gemeentelijk belang is?

(1) De betekenis van de gemeentelijke autonomie werd door het Hof van Cassatie tijdens de vorige eeuw als volgt omschreven: "Sous Ia reserve du droit de controle de l'autorite superieure, dans les cas prevus par Ia loi et suivant le mode qu'elle determine, le pouvoir communal est autonome et independant. Les resolutions portees par l'autorite communale, dans l'etendue de sa competence, constituent des actes de souverainete qui obligent le gouvernement de meme que les particuliers". Cass., 24 oktober 1887, Pas., 1887, I, 370, en Cass., 4 februari 1899, Pas., 1899, I, 110.

364

In de vorige eeuw heeft men wei gesproken van drie belangenkringen, die van bet Rijk, provincie en gemeente en bet voorgesteld alsof bet om drie, aan de onderscheiden overheden toekomende, vaststaande kringen ging. Dat was een reactie van de liberale democratie tegen de bemoeizucht van bet centralistisch bewind, achtereenvolgens van bet Ancien Regime, van Napoleon en van Willem I. Wat men, vooral gemeentelijk, zelf geregeld had of meende te moeten regelen, daar had bet boger gezag zich buiten te houden (2). Het werd echter duidelijk dat de zaken zo niet kunnen worden gesteld. Het gemeentelijk belang is een open begrip dat moet gezien worden in bet verband van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Noch de grondwetgever, noch de wetgever aan wie de Grondwet de regeling van de gemeentelijke instelling voorbehoudt, hebben op algemeen geldende wijze bepaald wat men onder uitdrukking '' gemeentelijk belang" dient te verstaan. Volgens bet Hof van Cassatie moet als gemeentelijk belang beschouwd worden de handeling of de openbare dienst, welke de gemeenschap van een gemeente aanbelangt (3). Deze definitie, hoe juist ook in abstracto, lost geenszins de concrete vraagstelling op. Het lijkt niet mogelijk in een algemeen geldende en toch concrete bepaling vast te leggen wat de juiste inhoud van bet gemeentelijk belang is (4). Men kan zeggen dat bet gemeentelijk belang bet belang is dat noch provinciaal noch algemeen is ; dat bet algemeen belang noch gemeentelijk noch provinciaal is en dat bet provinciaal belang noch algemeen noch gemeentelijk is (5). We staan voor drie vergelijkingen met drie onbekenden. Aan wie behoort de oplossing? Prof A Buttgenbach schrijft in een veel geciteerde passage: ''En Belgique, sont d'interet provincial ou communal, toute activite et tout objet que les autorites provinciales et communales estiment devoir s'attribuer, dans la mesure ou ceux-ci n'ont pas ete reserves par la Constitution ou par la loi a un autre pouvoir" (6). De bevoegdheid van de gemeente is dus niet onbeperkt, wei onbepaald. In wezen komt de gemeentelijke autonomie aldus neer op een recht van initiatief in hoofde van de gemeenteraad ten aanzien van aile aangelegenheden, welke niet door de wet of de Grondwet aan andere instanties werden opgedragen (7).

(2) DEMEYER, J., De Territoriale Decentralisatie in de Beneluxlanden, T. Best., 1952,77. (3) Cass., 6 april 1922, Pas., 1922, I, 235. (4) Cass., 26 mei 1852, Pas., 1852, I, 361 ;Cass., 7 februari 1857, Pas., 1859, I, 115; DENYS, M., De Begrippen Gemeente/ijk, Provinciaal en Algemeen Belong, Heule, 1969, 23. (5) MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, zevende druk, Gent-Leuven, 1977, 309. (6) BUTTGENBACH, A., Manuel de Droit Administratif, I, derde druk, Brussel, 1966, 623. (7) Cass., 26 mei 1852, Pas., 1852, I, 361; Cass., 6 april1922, Pas., 1922, I, 235; Gemeenterecht, Permanente Commentaar, I, Heule, 003. 123.

365

De gemeenteraad. De wetgever heeft in artikel 75 van de Gemeentewet bet grondwettelijk beginsel bevestigd dat de gemeenteraad alles regelt wat van gemeentelijk belang is terwijl artikel 78, tweede lid bepaalt dat de reglementen en verordeningen die de gemeenteraad maakt niet in strijd mogen zijn met de wetten of met de verordeningen van algemeen of provinciaal bestuur. De uitdrukking ''de gemeenteraad regelt alles wat van gemeentelijk belang is " betekent dan ook dat de gemeenteraad om h~t even welke maatregel kan nemen op bet stuk van aangelegenheden die door de wet, maatregel van algemeen bestuur of provinciale reglementen nog niet op volledige wijze werden geregeld (8). Dit houdt in dat de gemeenten nog de aangelegenheden kunnen aanvullend regelen die reeds door een hogere overheid werden geregeld metals enige beperking niet in strijd te zijn met de regeling uitgevaardigd door de hogere overheid (9). Soms wordt deze bevoegdheid om op aanvullende wijze te regelen uitdrukkelijk erkend in de regeling van de hogere overheid (10). Evenwel kan een bepaalde materie ofwel expliciet ofwel impliciet geheel aan de bevoegdheidssfeer van de gemeente onttrokken worden (cfr infra). Wanneer de gemeenteraad een aangelegenheid op een aanvullende wijze regelt, regelt zij een aangelegenheid van gemeentelijk belang (11).

De wetgever. Het enige beslissende criterium van bet gemeentelijk belang is de kwalificatie van dat belang als zodanig door de wetgever. W at tot de bevoegdheid van de plaatselijke besturen behoort en wat niet, kan eerst worden uitgemaakt wanneer men weet wat de wet aan hun bevoegdheid heeft overgelaten (12). Deze bevoegdheid der bevoegdheden komt de wetgever toe krachtens artikel 108 van de Grondwet (13). Een bepaalde materie kan hetzij uitdrukkelijk, hetzij impliciet aan de be-

(8) DENYS, M., a. w., Heule, 1969, 38. (9) Cass., 10 februari 1873, Pas., I, 146; Cass., 13 oktober 1936, Pas., I, 383 ;R.v.St., Provincie Luxemburg t. Belgische Staat, nr 9808, 17 januari 1963, Arr. R. v.st., 1963, 25; DEMBOUR J., Droit Administratif, derde druk, Luik, 1978, 48. (10) O.a. Wet van 15 april 1964 tot wijziging van de Wet van 1 augustus 1899 houdende herziening van de wetgeving en van de reglementen op de politie van het vervoer (art. 1) (Stbl. 15 mei 1965). (11) CRABBE, V., in L'Autonomie Communale en Droit Beige, Brussel, 1968, 293-294. (12) DENYS, M., a. w., Heule, 1969, 26-33 ;MAST, A., a. w., zevende druk, Gent druk, 977, 310. (13) MAST, A., De Specifieke Inhoud van het Gemeente/ijk Belong, T. Best., 1967; SENELLE, R., en VAN DE VELDE, E., De Residuaire Bevoegdheden, T. Best., 1980.

366

voegdheidssfeer van de gemeenteoverheden onttrokken worden. De bevoegdheid van de plaatselijke overheid zal uitgesloten zijn wanneer een wet of de op grand van de wet genomen koninklijke besluiten een op zichzelf staande gedetailleerd en systematisch uitgewerkt geheel vormen waaruit blijkt dat het centraal Rijksbestuur zich de regeling van de betrokken aangelegenheid heeft voorbehouden (14). De wetgever kan door zijn optreden niet aileen aanduiden wat niet van gemeentelijk belang is, hij kan ook op positieve wijze het gemeentelijk belang kenmerken door het op uitdrukkelijke wijze aan de gemeentelijke organen ter regeling op te dragen (15). Prof. J. Dembour deelt deze mening niet: "( ... ) il n'y a pas, ( ... ), d'interets ( ... ) communaux par determination de la loi. Lorsque le legislateur prend un interet en main et qu'il oblige les autorites ( ... ) communales ( ... ) a pourvoir a sa satisfaction, c'est qu'il considere cet interet general. S'il en etait autrement, le legislateur n'aurait pas pu, en raison de la competence exclusive des autorites ( ... ) communales en la matiere, s'occuper de !'interet considere" (16). Prof. J. Dembour onderschat m.i. de ruime bevoegdheid waarover de wetgever krachtens artikel108 van de Grondwet beschikt. Steunend op de verleende bevoegdheid der bevoegdheden zou de wetgever een limitatieve lijst van aangelegenheden van gemeentelijk belang hebben kunnen opsommen. De gemeentelijke belangenkring zou dan volledig op positieve wijze gekwalificeerd zijn.

b) Medebewind. Een andere vorm van decentralisatie dan de gemeentelijke autonomie (wat een behartigen van eigen belangen betreft) is het medebewind. Medebewind betreft niet het behartigen van eigen (in casu gemeentelijke) belangen maar het deelnemen aan of het uitoefenen van een taak van algemeen bestuur (17). Zijnde een vorm van decentralisatie impliceert de medebewindsfiguur geen hierarchische ondergeschiktheid (cfr infra) (18).

(14) R.v.St., Van Bael t. Burgemeester en College van Burgemeester en Schepenen van de Gemeente Mol, nr 8744, 12 juli 1961, Arr R. v.St., 1961, 7; R.v.St., Van Limberghen t. Gemeente Asse, nr 14637, 30 maart 1971, Arr. R.v.St., 1971, 399. (15) DE VISSCHER, P., Note d'Observationssous Cass. 21 octobre 1954, Rec. J. Dr. Adm., 1954, 309-310; BUTTGENBACH, J ., a. w.. , derde druk, Luik, 1978, 122. (17) MERTENS DE WILMARS, J., De Gemeente in de Gedeconcentreerde en Gedecentraliseerde Staat, CEPESS-Doc., 1963, nr 6, 126. (18) KORTMANN, C.A.I.M., Decentralisatie en Aanwijzigingen, Uitnodigingen en Bevelen, Tijdschrift voor Overheidsadministratie, 1974, 2.

367

De Belgische Grondwet - in tegenstelling tot de Nederlandse - kent de gemeenten niet uitdrukkelijk de bevoegdheid toe in het kader van het medebewind mee te werken aan een taak van algemeen bestuur (19). Men kan dan ook niet ontkennen dat de medebewind-vorderende regeling zelf deze bevoegdheid geeft of een verplichting oplegt. Ongetwijfeld geen probleem voor een medebewind-vorderende wet aangezien de wetgever krachtens artikel 108 G.W. de bevoegdheid der bevoegdheden bezit ten aanzien van de gemeenten. Maar anders ... ? ! ! Men mag resumeren dat de vraag wat tot de bevoegdheidsfeer van de gemeente behoort en wat buiten de bevoegdheidssfeer valt, per slot van rekening ondergeschikt is aan de vraag : Wat heeft de wetgever aan de gemeente overgelaten? (20). De gemeentelijke autonomie is voor de wetgever dan ook vooral een voorschrift van goed bestuur en niet een positiefrechtelijke regel (21). De wetgever beschikt over een bijna onbeperkte vrijheid (22). B. Deconcentratie.

Naast het behartigen van de eigen- d.i. gemeentelijke- belangen worden de gemeenten eveneens betrokken bij de behartiging van aangelegenheden van algemeen of provinciaal belang. Enerzijds onder de vorm van medebewind (cfr supra) en anderzijds onder de vorm van deconcentratie (23). Hier blijven we even stilstaan bij het optreden van de gemeenteorganen als gedeconcentreerde uitvoeringsorganen. De Gemeentewet verschaft hiervoor de volgende gegevens : Artikel 75, eerste lid luidt: ''De gemeenteraad regelt alles wat van gemeentelij k belang is ; hij beraadslaagt over elk ander onderwerp dat de hogere overheid hem voorlegt". Artikel 90, eerste lid bepaalt: ''Het college van burgemeester en schepenen is belast met : 1° De uitvoering van de wetten en van de besluiten van het algemeen bestuur, alsmede van de verordeningen en besluiten van de provincieraad of van de bestendige deputatie van de provincieraad, wanneer zulks bepaaldelijk aan het college is opgedragen; ( ... )".

(19) zie noot 48. (20) MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, zesde druk, Gent-Leuven, 1958, 101. (21) MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, zevende druk, Gent-Leuven, 1977, 312. (22) Advies L 13395/VR van R.v.St. in Gedr. St., Senaat, B.Z.1979, nr 261/1, bijlage II, 3; MAST, A., a. w., zevende druk, Gent-Leuven, 1977, 305. (23) R.v.St., Bestendige Deputatie van de Provincieraad van Oost-Vlaanderen t. nationaal Studiefonds en de Belgische Staat, nr 13666, 8 juli 1969, Arr. R. v.St., 1969, 774.

368

En artikel 90, tweede lid vervolgt: ''De burgemeester is belast met de uitvoering van de wetten en van de besluiten van het algemeen bestuur, alsmede van de besluiten en verordeningen van de provincieraad of van de bestendige deputatie, tenzij zulks uitdrukkelijk aan het college of aan de gemeenteraad is opgedragen ( ... )". De gemeentelijke organen hebben bijgevolg een dubbele hoedanigheid, nl. gedecentraliseerd orgaan en gedeconcentreerd uitvoeringsorgaan. In hun eerste hoedanigheid nemen ze deel aan het locaal bestuur en in hun tweede hoedanigheid aan vnl. het algemeen bestuur van hetland (24). Het onderscheid is op verschillende vlakken van juridisch belang ondermeer voor de burgerlijke. aansprakelijkheid van het overheidslichaam en voor de bepaling van de politieke verantwoordelijkheid t.a. v. de gemeenteraad (25). De rechtsfiguur van de deconcentratie impliceert een aantal beperkingen voor de bevoegdheid van de organen als gedeconcentreerde organen. Prof. A. Buttgenbach merkt op: "(Dans ce domaine les autorites) ne peuvent agir que sur delegation expresse de la loi ou sur requisition des autorites superieures et dans les conditions que celles-ci determinent" (26). De uitvoeringsopdracht bevat haar eigen grenzen. Zo kan de burgemeester slechts op grond van artikel 11, derde lid van de besluitwet van 14 november 1939 de exploitatie van een drankgelegenheid verbieden als de door die bepaling gestelde voorwaarden voorhanden zijn. Onder meer kan hij niet optreden om red en en dat mindeJjarigen in de drankgelegenheid herhaaldelijk betrokken waren bij feiten van openbare zedenschennis en aanranding van de eerbaarheid (27). De deconcentratie omvat bovendien een aantal beperkingen omdat ze nauw verbonden is met het probleem van bevoegdheidsdelegatie. Delegatie doet geen afbreuk aan het recht van de hierarchische overheid om die delegatie ten aile tijde in te trekken, bindende richtlijnen aan de delegatus te verstrekken (28), zijn beslissingen te hervormen of ongedaan te maken, of een beslissing aan zich te trekken (evocatie) (29). Kortom, de gemeentelijke organen, als gedeconcentreerde uitvoeringsorganen, blijven onder hierarchisch gezag van de hogere overheid.

(24) ALEN, A., Poging tot een Juridische Begripsomschrijving van Unitarisme, Centralisatie, Deconcentratie, Decentralisatie, Regionalisme, Federalisme en Conjederatie, Heule, 1975, 35. (25) DEMBOUR, J., Droit Administratif, derde druk, Luik, 1978, 117-118. (26) BUTTGENBACH, A., Manuel de Droit Administratif, I, derde druk, Bn.lssel, 1966, 625. (27) R.v.St., Stragier t. Burgemeester van de Stad Blankenberge en Stad Blankenberge, nr 14672, 16 april 1971, Arr. R. v.St. 1971, 477. (28) R.v.St., Bestendige Deputatie van de Provincieraad van Oost-Vlaanderen t. Nationaal Studiefonds en rie Belgische Staat nr 13.666, 8 juli 1969, Arr. R. v.St., 1969, 774. (29) DE VISSCHERE, F., Algemene Theorie der Rechtshandelingen van het Openbaar Bestuur, Leuven, 1966, 37 e.v.

369

Duidelijk is dat de deconcentratie juridisch een vorm van centralisatie blijft. Bij deconcentratie ligt de nadruk op de ruimtelijke spreiding van activiteiten en instellingen. ''Deconcentratie is een middel om de centralisatie zo doeltreffend mogelij k te doen verlopen. Zij betekent dat de centrale organen in de gewesten en zelfs in de afzonderlijke gemeenten dependances vestigen om geheel in overeenstemming met de ambtelijke hierarchie het centrale gezag tot uitvoering te brengen"(30). C. Van autonomie naar medebewind en deconcentratie. De Nederlandse auteur J. T. Buys heeft de verdeling van de bevoegdheden tussen het Rijk en de onderdelen ervan ooit gekenmerkt als "een dading waarvan de inhoud van tijd en omstandigheden afhangt" (31). In dit verband stelt men een "centralisatiereflex" vast van de hogere overheid t.a.v. de ondergeschikte besturen; evenwel geen specifiek Belgisch probleem. Dit wekt het vermoeden dat het al te simplistisch zou zijn de centrale overheid van machtshonger of bemoeizucht te verdenken. De diepste wortels van deze crisis liggen immers bij een gewijzigd maatschappelijk klimaat. Er hebben zich met name belangrijke verschuivingen voorgedaan in het verwachtingspatroon t.a. v. het openbaar bestuur in het algemeen en de locale bestuursvormen in het bijzonder (32). Nooit mag uit het oog verloren worden dat autonomie geen doel op zich is. Centralisatie kan vanuit politiek en bestuurlijk oogpunt onvermijdelijk zijn, bv. wanneer het gaat om het vastleggen van algemene en waar nodig eenvormige beleidslijnen of wanneer de gelijkheid onder de burgers zulks vereist (33). Maar er is meer! De gemeenten zijn niet altijd geconcipieerd voor een aantal taken die ze feitelijk te vervullen kregen. Deze onaangepastheid had zeker te maken met hun territoriale dimensie, maar ook met hun administratieve en juridische organisatiestructuren. Het werkingsmodel, het administratief toezicht, de toekenning van financiele middelen, dateren uit een periode waarin de gemeenten hoofdzakelijk een bestuursopdracht hadden nl. het keurig verzorgen van een aantal welomlijnde diensten. Wanneer nieuwe behoeften opdoken, bv water- en energiebevoorrading, de ruimtelijke ordening, een plaatselijk cultuurbeleid, dan bleken niet enkel de financiele middelen te kart te schieten

(30) VANPRAAG, J.P., geciteerd bij ALEN, A., a.w., Heule, 1975, 21. (31) BUYS, J.T., geciteerd in DE MEYER, J., De Territoriale Decentralisatie in de Beneluxlanden, T. Best., 1952, 78. (32) DELMARTINO, F., De Gemeente in de Staatshervorming, Res Publica, 1978, 140. (33) MEYERS, P., De Plaats van de Gemeente bij de Herverdeling van de Politieke Macht, in Decentralisatie, geen Utopie maar Noodzaak, 1973, 26-48.

370

maar ook de structuren onaangepast te zijn. De gemeenten hebben zich erg pragmatisch uit de slag getrokken door intercommunales op te richten, stadsbedrijven en grondregieen, V.Z. W. 's allerhands maar deze institutionele diversificatie bewijst voldoende de onaangepastheid van het traditionele basispatroon. In plaats van een fundamentele reflexie op gang te brengen over deze ontwikkelingen, heeft ook de centrale overheid de pragmatische weg gekozen. Wanneer zich nieuwe taakdomeinen manifesteren, heeft ze deze ofwel zonder meer voor zich gereserveerd, ofwel zodanig gereglementeerd, aan toezicht onderworpen (34) en financieel geconditioneerd (subsidieringsvoogdij) (35) dater van een gemeentelijke behartiging enkel nog in naam sprake kan zijn. De onaangepastheid van de gemeente om bepaalde taken naar behoren te vervullen d.i. er de beleidsconceptie voor uit te werken en er de realisatie van te verzekeren, heeft dus tot centralisatie geleid en deze feitelijke decentralisatie ontkracht de behoefte aan een fundamentele hervorming van de lokale besturen. Men heeft deze kringloop wei eens de verlammende centralisatiespiraal genoemd (36). Ten aanzien van de gemeentelijke bevoegdheden verdient de overgang van gemeentelijke autonomie naar enerzijds medebewind en anderzijds deconcentratie enige accentuering. Wat de gemeenten als objecten van autonomie zagen verdwijnen, verdween niet noodzakelijkerwijs achter hun horizon. Enerzijds gaat de ontwikkeling van de territoriale decentralisatie in Belgie meer en meer in de richting van medebewind (37). Tekenend voor die evolutie is de wet van 29 maart 1962, houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw. De zeer grote detaillering van de taakstelling in de aanwijzingen van de hogere overheid maken van deze vorm van decentralisatie meer en meer een vorm van deconcentratie (38). Anderzijds- en dit is opmerkelijker- bestaat er de evolutie naar deconcentratie, het betrekken van de gemeentelijke organen bij de beharti-

(34) FREY, S., A lgemene Critische Beschouwingen over Bepaalde Aspecten van de Plaatselijke Decentralisatie in Belgie, in Liber Amicorum L. Fredericq, I, Gent, 1966, 431-455; MERTENS DE WILMARS, J., Verleden en Toekomst van de Bestuurlijke Voogdij, T. Best., 1963, 6-9. (35) MERTENS DE WILMARS, J., De Gemeente in de Gedeconcentreerde en Gedecentraliseerde Staat, CEPESS-Doc., 1963, nr 6, 133. (36) DELMARTINO, F., De Gemeentelijke Autonomie in een Nieuw Perspectiej, Gemeente en Provincie, 1978, 148. (37) ALEN, A., Poging tot Juridische Begripsomschrijving van Unitarisme, Centralisatie, Deconcentratie, Decentralisatie, Regionalisme, Federalisme en Confederatie, Heule, 1975, 32. (38) ALEN, A., a. w., Heule, 1975, 32; KORTMANN, C.A.J .M., Decentralisatie en Aanwijzingen, Uitnodigingen en Bevelen, Tijdschrift voor Overheidsadministratie, 1974. 1-9.

371

ging van aangelegenheden van algemeen belang als gedeconcentreerde organen voornamelijk wanneer een wet of, in uitvoering van een wet, een besluit van algemeen bestuur een aangelegenheid regelt die aan de toepassingssfeer van de gemeentelijke autonomie onttrokken werd (39).

Deze ontwikkeling, waarvan hier het aspect van de bevoegdheidsverschuiving werd onderlijnd, heeft voor een goed deel van de gemeentelijke autonomie een illusie gemaakt en de gemeente herleid tot een plaatselijk filiaal van het centraal bestuur. De vraag is of er in het jarenlange debat over de staatshervorming een afdoende remedie is gezocht en, indien zo, gevonden om deze aanslag op het "local government" te bestrijden? HOOFDSTUK II. DE HERVORMING VAN DE INSTELLINGEN EN DE GEMEENTELIJKE BEVOEGDHEDEN Ondanks de steeds voortschrijdende centralisatie ontbrak het tijdens de laatste tientallen jaren geenszins aan verklaringen en standpunten waarin het tegenovergestelde werd voorgestaan. Men denke maar aan de talrijke regeringsverklaringen, aan de werkzaamheden van het Harmelcentrum (40) en de Commissie voor de Hervorming van de Instellingen (de zgn. Ronde Tafelconferentie) (41). Men denke ook aan de werkzaamheden van de Werkgroep van 28 (42) en de op de resultaten hiervan gebaseerde Mededeling van de Eerste Minister op 18 februari 1970 waarin zowel onder punt 14 bij de voorstellen omtrent de grondwettelijke bepalingen als onder punt 28 bij de voorstellen omtrent de wettelijke bepalingen vermeld wordt: "versteviging van de ( ... ) gemeentelijke instellingen o.m. door de versoepeling van het toezicht en een uitbreiding van de bevoegdheden" (43). Tegelijkertijd weinig en veelzeggend ; een voorbeeld ! A. De Grondwetsherziening van 1970 Van 1968 tot 1971 was het Belgische Parlement een vergadering met grondwet~evende bevoegdheid, die een ingrijpende hervorming van de

(39) (40) (41) (42) (43)

372

FREY, S., a. w.,in Liber Amicorum L. Fredericq, I, Gent, 1966, 440. Gedr. St., Kamer, 1957-58, nr 940, 303-304. Gedr St., Kamer, 1964-65, nr 993/1 bijlage C. Verslag van de Werkgroep van 28, CEPESS-Doc., 1969, nr 2, 7-18. Mededeling van de Eerste Minister van 18/ebruari 1970 CEPESS-Doc., 1969, nr 2, 85-94.

Belgische instellingen bewerkstelligde o.a. door de grondwettelijke basis te leggen voor een communautair en regionaal Belgie. Een welhaast volledige hervorming werd het doel van de plaatselijke instellingen.

a) Artike/108 van de Grondwet. Decentralisatie van bevoegdheden : In de teksten die de regering op 28 januari 1969 bij de Senaatscommissie voor de Grondwetsherziening indiende, werd voorgesteld artikel 108, tweede lid, 2° aan te vullen met de volgende tekst: "De materies van provinciaal en gemeentelijk belang die door de wet aan de provincieraden en aan de gemeenteraden zijn toegewezen, kunnen enkel door een uitdrukkelijke bepaling van de wet, geheel of gedeeltelijk aan de bevoegdheid van deze raad worden onttrokken" (44). De bedoeling was de wetgever te verplichten een eenvoudige vormvereiste in acht te nemen telkens hij aan de gemeenten bevoegdheden ontnam zodat dit niet meer impliciet, maar slechts door een uitdrukkelijke bepaling zou kunnen geschieden. De Senaatscommissie meende dat dergelijke vormvereiste overbodig, en zelfs gevaarlijk was. "Het is immers duidelijk", luidt het verslag Dua, "dat de grondwettelijke bepalingen elke betekenis zouden verliezen indien dergelijke gehele of gedeeltelijke onttrekking als mogelijk wordt beschouwd" (45). Een nogal onbegrijpelijke redenering wanneer men weet dat algemeen aanvaard is dat de wetgever de ''bevoegdheid der bevoegdheden'' heeft. Uiteindelijk vond de invoeging van het beginsel "decentralisatie van bevoegdheden naar de provinciale en gemeentelijke instellingen' ', waarvan de wetgever de toepassing behoort te verzekeren, genade in de ogen van de grondwetgever (cfr artikel 108, tweede lid, 3°). Wat betekent dergelijke explicitering evenwel ten aanzien van de verhouding tussen de Staat en de gemeenten? Wat is de draagwijdte van het nieuwe beginsel? Artikel 108, tweede lid, 3° G.W. bevat geen rechtsregel maar een bepaling met programmatische. inslag, een tot de wetgever gerichte aanbeveling (46). Wat moet de wetgever hiermee aanvangen? Reeds werd erop gewezen dat de centralisatiespiraal, waartegen artikel 108, tweede lid, 3° G.W. op vrij naleve wijze reageert, niet gegrond is op machtshonger of bemoeizucht. De keuze tussen centralisatie- en decentralisatiemaatrege-

(44) Verslag Herbiet, Gedr. St.,Senaat, 1969-70, nr 391, 40. (45) Verslag dua, Gedr. St., Senaat, 1969-70, nr 583, bijlage 1, 10. (46) VAN ASSCHE, W., Het Gewijzigd Artike/108 van de Grondwet, T. Best., 1970, 302; MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, zevende druk, Gent-Leuven, 1977, 304.

373

len bestaat in werkelijkheid slechts in geringe mate voor de verantwoordelijke gezagdragers gewoon omdat centralisatie niet het gewilde gevolg is van een doelbewust gevoerde machtspolitiek (47). De wetgever zal ook na deze beginselverklaring uit dezelfde premissen tot dezelfde conclusies moeten komen. De vrome wens geexpliciteerd in artikel 108 G.W. heeft weinig of niets veranderd aan de aan de gang zijnde evolutie in de verhouding tussen Staat en gemeente. Wil men een ommekeer teweegbrengen in de centralisatie, inbegrepen de , deconcentrering'' van - in essentie - als territoriaal gedecentraliseerde opgevatte instellingen, dan is daarvoor meer no dig dan artikel 108, tweede lid, 3° G.W. Niettemin heeft de grondwetgever zijn wil bevestigd dat hij na 140 jaar nog steeds een staat verlangt waarin "local government" een rol blijft spelen en de wetgever de raad gegeven de gemeenten als gedecentraliseerde instellingen - hetzij onder de vorm van autonomie, hetzij onder de vorm van medebewind (48) - zoveel mogelij k te betrekken bij de overheidstaak. "Decentralisatie betekent met de gemeente beginnen en aan de gemeente geven wat ze kan· vervullen ; vervolgens naar de streek overgaan om daar aan de streek over te laten al wat zij kan doen om tenslotte op deze wijze aan de staat enkel deze taken te laten die de staat beter dan de andere kan uitoefenen" (49). Dat is de ware zin van artikel 108, tweede lid, 3° G.W.

Administratief toezicht: De tekst aangenomen door het Nationaal Congres in 1831 luidde: "5° Het optreden van de Koning of van de wetgevende macht om te beletten dat (... ) gemeenteraden hun bevoegdheid te buiten gaan en het algemeen belang schaden" (50). De nieuwe tekst luidt: "6° Het optreden van de toezichthoudende overheid of van de wetgevende macht, om te beletten dat de wet wordt geschonden of bet algemeen belang geschaad''. Drie wijzigingen zijn aangebracht door de grondwetgever van 1970. 1. De toezichthoudende overheid. Het woord "Koning" werd vervangen door "toezichthoudende overheden". Ten aanzien van het algemeen toezicht is de wetgever sedert 1970 dan ook vrij te bepalen wie de toezichthoudende overheid is, net

(47) MAST, A., Hervorming van de Staat, Advies van Prof. A. Mast, T. Best., 1975, 3 (48) Deze vorm van decentralisatie wordt door art. 108, tweede lid, 3° voor bet eerste erkend in de Grondwet. Zie: VAN ASSCHE, W., a. w., T. Best., 1970, 303. (49) PISANI, E., Het Belang van de Decentralisatie als Remedie tegen de Technocratie, De Gemeente, 1969, 495. (50) CRAENEN, G., e.a., De Belgische Grondwet van 1831 tot Heden, Leuven, 1980.

374

zoals hij steeds vrij is geweest de overheid aan te duiden die hij wil ten aanzien van het bijzonder toezicht (art. 108, tweede lid, 2°). 2. De overheden waarop toezicht kan worden uitgeoefend. V66r 1970 had de Grondwet het enkel over de gemeenteraad. De rechtspraak heeft er echter nooit aan getwij feld dat het algemeen toezicht ook op andere gemeenteorganen toepasselijk was (51). Dit werd nu grondwettelijk bevestigd en in artikel 108, tweede lid, 6° worden geen organen meer genoemd. 3. De gronden van toezicht. Ten aanzien van het algemeen toezicht waren de toezichtsgronden v66r 1970 machtsoverschrijding en schending van het algemeen belang. "Hun bevoegdheid te buiten gaan" werd vervangen door het ruimer begrip ''de wet schenden''. En werd vervangen door of, zodat legaliteits- en opportuniteitstoezicht voortaan apart kunnen worden georganiseerd. Van die mogelijkheid werd vooralsnog geen gebruik gemaakt. De tekst van artikel 108, tweede lid, 6° is bijgevolg veel soepelder dan de vorige bepaling. Overeenkomstig de algemene strekking van artikel 108 G. W. beschikt de wetgevende macht vanaf 1970 over een zeer grote vrijheid. Volksvertegenwoordiger R. Boel schrijft in zijn verslag: "Regering en wetgever zullen dit vraagstuk dus kunnen onderzoeken en oplossen zonder speciaal door grondwettelijke teksten gebonden te zijn" (52).

b) Artike/108bis van de Grondwet. Artikel 108bis werd in de Grondwet ingevoegd op 24 december 1970 (53). Artikel 108ter voorziet in een aantal speciale regelingen voor de Brusselse agglomeratie die hier evenwel onbesproken blijven. Krachtens de artikelen 110 en 113 G.W. hebben de agglomeraties en federaties fiscale bevoegdheid.

(51) VAN ACKER, J.,Het Administratief Toezicht op de Agglomeraties en Federaties van Gemeenten en op hun Samenstellende Gemeenten, Heule, 1973, 73. (52) Verslag Boel, Gedr. St., Kamer, 1969-70, 10 (B.Z. 1968),nr 20/1, 3. (53) § 1. De wet richt agglomeraties en federaties van gemeenten op. Zij bepaalt hun inrichting en hun bevoegdheid en verzekert daarbij de toepassing van de beginselen vermeld in artikel 108. Elke agglomeratie en elke federatie heeft een raad en een ilitvoerend college. De voorzitter van het uitvoerend college wordt door de raad uit zijn leden verkozen ; zijn verkiezing wordt door de Koning bekrachtigd; de wet bepaalt zijn statuut.( ... ) § 2. ( ... ) § 3. Verscheidene federaties van gemeenten mogen zich met elkaar of met een of meer agglomeraties verstaan of zich verenigen, onder de voorwaarden en op de wijze door de wet te bepalen, om zaken die tot hun bevoegdheid behoren gemeenschappelijk te regelen en te beheren. Het is hun raden niet toegestaan samen te beraadslagen (art. 108bis G.W.).

375

De Grondwet laat de inrichting van deze instellingen eveneens over aan de wetgever en beperkt zich toe een opsomming van enkele beginselen waarnaar de wetgever zich moet richten. De agglomeratie en federatie zijn instellingen van gemeentelijke aard. De nieuwe overheid is een nieuwe formule van locaal bestuur (54). Grondwettelijk gezien treedt de gemeentelijke macht thans in een dubbele institutionele gedaante naar voren. De aangelgenheden van gemeentelijk belang zullen voor een deel door de gemeente, voor een ander deel door de agglomeratie of federatie worden uitgeoefend (55) - uiteraard in de veronderstelling van hun oprichting. Terwijl de gemeente ter regeling van materies van gemeentelijk belang de algemene en onbepaalde bevoegdheid heeft die haar door de artikelen 31 en 108 G.W. is toegekend, is de bevoegdheid van de agglomeratie of federatie van gemeenten een toegewezen bevoegdheid. Alle aangelegenheden die niet door of krachtens de wet aande agglomeraties of federaties zijn overgedragen blijven behoren tot de bevoegdheid van de gemeenten (56). B. De wet houdende organisatie van de agglomeraties en federaties van gemeenten

a) Doelstellingen en a/gemeen kader. De grondwettelijke regeling en de uitwerking ervan in de Wet van 26 juli 1971 sluiten aan bij een reeds Ianger werkzame institutionele trend naar inter- en supracommunale samenwerking. Reeds in 1921 werd aan artikel108 G.W. een lid toegevoegd waardoor de mogelijkheid tot vereniging van gemeenten grondwettelijk werd erkend (57). De intercommunales bieden evenwel volgens een algemene opvatting een voorbeeld van ingewikkelde en ondoorzichtige structuren die vrijwel geheel - a fortiori in het geval van gemengde intercommunales - ontsnappen aan elke idee van "responsible and responsive government": zij zijn de typische verschijningsvorm geworden van de wijze waarop een daartoe noch opgeleid noch uitgerust bestuursniveau, improviserend en aanhaken~ aan een wei opgeleid en uitgerust bedrijfsleven, op

(54) MAES, R., De Herstructurering van de Gemeenten, De Gemeente, 1975, 19; COENEN, O.,De Rechtstoestand van de Gemeenten na de Wet op de Agglomeraties en Federaties van Gemeenten, R.W., 1071-72, 1137. (55) MAST, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, zevende druk, Gent-Leuven, 1977, 373. (56) MAST, A., a. w., zevende druk, Gent-Leuven, 1977, 375-376. (57) Wet betreffende de vereniging van gemeenten met een doel van openbaar nut van 1 maart 1922 (Stbl. 16 maart 1922).

376

avontuur is gegaan met het oog op openbare nutsvoorzieningen (58). Door de invoeging van het artikel 108bis G. W., en door de W. 26 juli 1971 werd een meer fundamentele herstructurering van het locaal bestuur doorgevoerd. De doelstellingen van deze hervorming kan men als volgt omschrijven : 1) een rationele verdeling tussen de taken en de verantwoordelijkheden, die op supracommunaal en op gemeentelijk vlak dienen uitgeoefend te worden, 2) een democratische uitbouw van de instellingen met een supracommunaal werkterrein: belangrijk in dat opzicht is dat de raden van deze nieuwe instellingen rechtstreeks door de bevolking zouden worden verkozen (59). Ben goed begrip van de eigenaardige geschiedenis die de agglomeraties en federaties is weggelegd, veronderstelt enige kennis van het kader waarin de Wet houdende organisatie van de agglomeraties en de federaties van gemeenten (W. 26 juli 1971) (60) is tot standgekomen. De wet werd in een ijltempo door het Parlement gehaald omwille van een ''koppeling'' tussen een Franstalige eis (' 'liberte du pere de famille") en een Nederlandstalige eis (een- voor de Vlamingen- bevredigende inrichting van de organen van de Brusselse agglomeratie). Daar de Brusselse politici afkerig stonden tegenover een aparte regeling, die tot hun grondgebied beperkt zou blijven, moest meteen het kader uitgewerkt worden voor de hervorming van de gemeentelijke instelling in geheel hetland. Na het falen van ontwerp 868 (het zgn. TNT-ontwerp, naar de ministers Tindemans en Terwagne) diende de regering, om een snelle afhandeling te bevorderen een ontwerp van kaderwet in. Ret gevolg was dat er zelfs tussen de meerderheidspartijen geen reele consensus bestond over de juiste omschrijving van de bevoegdheden die trouwens zeer beperkt werden gehouden - noch over de wijze, waarop deze nieuwe instellingen aldan niet over geheel hetland zouden worden opgericht. Op juridisch vlak vertoont de wet van 26 juli 1971 trouwens talrijke leemten. De wet van 26 juli 1971 bepaalt dat er vijf agglomeraties zijn: de Brusselse, de Antwerpse, de Charleroise, de Gentse en de Luikse (art. 1, eerste lid) en dat iedere gemeente van het Rijk die geen deel uitmaakt van een agglomeratie kan deel uitmaken van een federatie van gemeenten (art. 2, § 1). Aileen de Brusselse agglomeratie en de haar randfederaties zijn opgericht en wei bij de wet van 26 juli 1971 zelf.

(58) NEELS, L., De Techniek van de Herverdeling van de Wetgevende Bevoegdheid, T. Best., 1980, 217. (59) MAES, R., a. w., De Gemeente, 1975, 19. (60) Stbl. 24 augustus 1971.

377

De wet van 26 juli 1971 heeft voor de agglomeraties en federaties van gemeenten een eenvormig stelsel ingevoerd wat de samenstelling en de werking van de organen (met de grondwettelijk bepaalde uitzonderingen voor de Brusselse agglomeratie) en de bevoegdheid betreft. Onderscheid bestaat er tussen de agglomeraties en federaties qua oprichting, het plegen van overleg en het administratief toezicht.

b) De bevoegdheden van agglomeraties en federaties van gemeenten. Er werd reeds op gewezen dat de agglomeraties en federaties slechts een toegewezen bevoegdheid hebben. De toewijzing van bevoegdheid stelt zich op een dubbel vlak: Enerzijds werden de agglomeraties en federaties in het !even geroepen om gemeentelijke taken, hoofdzakelijk van technische aard, op een grotere schaal uit te voeren. Het gaat om exclusieve bevoegdheden. De bevoegdheid van de agglomeraties of federaties in materies die hen door de wet of overeenkomstig de wet worden opgedragen, sluit de bevoegdheid van de gemeenten in de bepaalde materies uit (61). Anderzijds zouden ze geroepen zijn tot de vervulling van taken, die de Staat of de provincie hen in het kader van decentralisatie of deconcentratie toekent. Zowel in de Memorie van Toelichting als in het Verslag van de Kamercommissie (62) bij de wet van 26 juli 1971 worden de bevoegdheden van de agglomeraties en federaties ingedeeld in exclusieve bevoegdheden, overgedragen bevoegdheden en toegewezen bevoegdheden. Op basis van het juist gemaakte onderscheid, geniet volgende indeling de voorkeur (63). 1. Overgedragen gemeentelijke bevoegdheden : De wet kent er drie soorten: a. Verplicht overgedragen bevoegdheden van aile samenstellende gemeenten van de agglomeratie of federatie. '' Aan de agglomeratie of aan de federatie wordt de bevoegdheid van gemeenten in de volgende aangelegenheden overgedragen : 1° het aannemen van de algemene plannen van aanleg na het advies der gemeenten te hebben ingewonnen in door de Koning te bepalen voorwaarden ; 2° het advies betreffende de bijzondere plannen van aanleg ; 3° het advies over de gewestplannen ;

(61) VAN ACKER, J ., Het Administratief Toezicht op de Agg/omeraties en Federaties van Gemeenten en op hun Samenstellende Gemeenten, Heule, 1973, 59. (62) Gedr. St., Kamer, 1970-71, nr 973§1, 11-13. (63) VAN ACKER, J., a.w., Heule, 1973, 60.

378

4° de bouw- en verkavelingsverordeningen; 5° bet ophalen en verwerken van bet vuilnis ; 6° de waterbeheersing ; 7° bet bezoldigd vervoer van personen ; 8° de economische expansie zoals die bij de wet van 30 december 1970 is vastgesteld ; 9° de beveiliging en de bescherming van bet leefmilieu, hierin begrepen de groene zones, de bestrijding van bet gerucht en de bezoedeling alsook de vernieuwing van bet landschap ; 10° de brand weer ; 11° de dringende geneeskundige hulpverlening" (art. 4, § 2 W .A. & F).

b. Vrijwillig overgedragen bevoegdheden van aile samenstellende gemeenten van de agglomeratie of federatie. ''Met de toestemming of op verzoek van minstens de helft van de gemeenten die tot de agglomeratie of de federatie behoren, en voor zover deze gemeenten twee derde van de bevolking vertegenwoordigen, kan de agglomeratie of federatie bet volgende regelen: o.a. 1° bet aanleggen, de overname, bet beheer en de verlichting van wegen van de agglomeratie of van de federatie, de aanvullende reglementen op de politie van bet verkeer op deze wegen, de rooilijnplannen, alsook de afgifte van verkavelingsvergunningen die de aanleg of de wijziging van deze wegen inhouden ; ( ... ) 5° de openbare parkings; 6° de bevordering, bet onthaal en de informatie _betreffende bet toerisme; ( ... ) 9° de inrichting van diensten voor technische hulp aan de samenstellende gemeenten die tot de agglomeratie of federatie behoren" .(art. 2, § 3 W. & F.). c. Vrijwillig overgedragen bevoegdheden van een of meer gemeenten die van de agglomeratie of federatie deel uitmaken. ''De agglomeratie of federatie oefent de bevoegdheden uit die de agglomeratieraad of de federatieraad aanvaardt uit te oefenen op verzoek van een of meer gemeenten van hun gebied" (art. 4, § 4, 2° W .A. & F.). De laatste categorie is een open categorie waarvoor de wetgever geen beperkende opsomming van bevoegdheden geeft die kunnen worden overgedragen zodat de vraag naar de grenzen van die bepaling open blijft. Destijds werd de vraag gesteld of dit gebrek aan beperkende opsomming wei in overeenstemming was met de Grondwet daar bet aan de gemeenten zou toekomen om, alleszins tot op zekere hoogte, te bepalen welke de bevoegdheid zou zijn van de agglomeraties en federaties. 379

Artikel 108bis G.W. zegt dat de wet de bevoegdeid van de agglomeraties en federaties van gemeenten bepaalt. Overtreedt de wetgever dit grondwettelijk voorschrift niet wanneer hij toelaat dat elke gemeenteraad de wettelijk bepaalde bevoegdheden van de agglomeratie en fe· deratie vrij kan aanvullen, aldus de redenering (64). Aan de gemeenten wordt aldus een opvallend belangrijke rol toebe-:deeld bij het bepalen van de bevoegdheden van· de agglomeratie en federatie. Het aantal onmiddellijk - zonder tussenkomst van de gemeente- toegekende bevoegdheden is bperkt gehouden. Dit was geenszins bet geval in het TNT-ontwerp dat de regering oorspronkelijk had ingediend. In dit ontwerp werden onmiddellijk ruimere bevoegdheden toegekend aan de nieuwe instellingen (65). Tegen zoveel onmiddellijk overgedragen bevoegdheden reeds verzet in bet Parlement. Vandaar dat werd voorzien in een ruime tussenkomst van de gemeenten in de wet van 26 juli 1971. buidelijk is dat de toegewezen taken voornamelijk uitvoerend zijn. De mogelijkheid werd zo geschapen om tot een bonte mozalek van bevoegdheidsverdelingen te komen tussen de agglomeratie of federatie enerzijds en de gemeenten anderzijds. De bevoegdheden van de verschillende agglomeraties of federaties zouden in aanzienlijke mate kunnen verschillen. Hetzelfde geldt voor de gemeenten. Zelfs binnen een agglomeratie of federatie kunnen de organen, zowel van de agglomeratie of federatie als van de gemeenten, bevoegdheden hebben die in min of meerdere mate verschillend zouden zijn van gemeente tot gemeente. Dit roept zonder twijfel bezwaren van bestuurstechnische aard op. Maar bet is alleszins een soepele oplossing waarbij geleidelijk bevoegdheden kunnen worden overgeheveld van de gemeente naar de agglomeratie of federatie. Een uniforme, voor gans bet land geldende regeling, wordt zo vermeden en bij de bevoegdheidsoverheveling kan men ruim rekening houden met de concrete omstandigheden zoals de aard van de bevolking, de bestaande infrastructuur en de specifieke noden van de streek (66). 2. Gedecentraliseerde of gedeconcentreerde bevoegdheden van de Staat of van de provincie.

(64) COENEN, 0., De Rechtstoestand van de Gemeenten na de Wet op de Agg/omeraties en Federaties van Gemeente, R.W., 1971-72,1136. zie ook advies van de Raad van State bij bet wetsvoorstel GILSON-Spinoy, geciteerd in de Memorie van Toelicbting bij bet wetsvoorstel betreffende de districten, Gedr. St., Kamer, 1968-69, nr 367/1, 20. (65) Gedr. St., Kamer, 1970-71, nr 866/1, artt.4-5-6-7. (66) COENEN, 0., De Rechtstoestand van de Gemeenten na de Wet op de Agg/omeraties en Federaties van Gemeenten, R.W., 1971-72, 1136-1137.

380

''De agglomeratie of federatie oefent de bevoegdheden uit van de Staat of van de provincie, die hun 'in het kader van de decentralisatie of deconcentrati~ worden toegekend" (art. 4, § 4, 1° W.A. & F.). 3. Recht van aanmoediging en aanbeveling. ''De agglomeraties en federaties van gemeenten moedigen de coordinatie van de gemeentelijke activiteiten aan, met name de technlsche coordinatie van de gemeentelijke politiediensten" (art. 4, § 1 W. A. & F.). "Voor elk ander probleem dat de agglomeratie of de federatie aanbelangt, is het deze toegelaten aanbevelingen tot de gemeentelijke overheid te richten. Binnen de in de aanbeveling vastgestelde termijn laat de overheid weten welk gevolg zij daaraan heeft verleend" (art. 4, § 5 W. A. & f.).

c) Het administratief toezicht. De wet van 16 juli 1971 voorziet in een nieuwe regeling van bet administratief toezicht ten aanzien van gemeenten die deel uitmaken van een agglomeratie of een federatie. Artikel 56 heeft het toezicht als volgt geregeld: '' § 1. Het administratief toezicht op de agglomeraties (... ) en op de gemeenten die tot de agglomeratie behoren, wordt door de Koning aileen uitgeoefend. Dit toezicht wordt uitgeoefend voor al de aangelegenheden waarvoor het ten aanzien van de gemeenten is voorgeschreven. § 2. De bestendige deputatie van de provinciale raad oefent het administratief toezicht uit op de federaties alsook op de gemeenten die tot de federatie behoren.

...

( ) § 4. De beslissingen waarvoor goedkeuring vereist is zijn van rechtswe-

ge uitvoerbaar indien de toezichthoudende overheid daaraan geen goedkeuring heeft onthouden binnen veertig dagen na ontvangst ervan door de bevoegde Minister of door de bestendige deputatie van de provinciale raad, naar gelang het geval. Elke onthouding van goedkeuring met met redenen worden omkleed. § 5. Artikel125 van de provinciewet is niet van toepassing op de beslissingen bedoeld in §§ 2 en 4 van dit artikel. ( ... )". Dit betekent een impliciete wijziging van de Gemeentewet inzake bestuurlijk toezicht: 1) Voor de gemeenten behorende tot een agglomeratie of federatie is er slechts een toezichthoudende overheid : de Koning of de Bestendige Deputatie. 2) ·Het voorafgaand advies van de Bestendige Deputatie, dat aan som381

mige goedkeuringsbeslissingen van de Koning voorafgaat (bv. art. 76 Gem. W.) vervalt. 3) de regeling is toepasselijk op alle vormen van toezicht (advies, machtiging, goedkeuring, schorsing, vernietiging). 4) Zoals het algemeen toezicht moet nu ook het bijzonder toezicht binnen een bepaalde termijn worden uitgeoefend, zoniet is de beslissing van rechtswege uitvoerbaar (stilzwijgende goedkeuring). Artikel 56, § 6 voegt hieraan toe: ''Bij een Ministerraad overlegd besluit bepaalt de Koning de nadere regelen voor de uitoefening van het administratief toezicht, daarbij in ieder geval toepassing makend van de beginselen van de artikelen 86, 87 en 88 van de Gemeentewet". In de door het K.B. van 6 juni 1972 tot regeling van het administratief toezicht vastgestelde procedure is aan de gouverneur een belangrijke taak toebedeeld o.a. de schorsingsbevoegdheid, een afwijking van de letter van de wet. Door de Wet van 26 juli 1971 werden een aantal verbeteringen aan het administratief toezicht op de gemeenten aangebracht. De zaken waren er voor een goed deel duidelijker en eenvoudiger op geworden Vooral de rechtszekerheid werd erdoor gediend. Men denke maar aan de afschaffing van het voorafgaand advies, de invoering van een termijn ' voor het bijzonder toezicht en het aanduiden van een toezichthoudende overheid. De hervorming bleef evenwel slechts beperkt tot 105 gemeenten (de Brusselse agglomeratie en de randfederaties). Ze behoort inmiddels reeds tot het verleden, tenzij voorlopig voor de 19 Brusselse gemeenten.

d) Het einde van een nauwe/ijks begonnen experiment ( ?). De vijf Brusselse randfederaties werden door de Wet van 30 december 1975 "houdende de bekrachtiging van Koninklijke Besluiten genomen in uitvoering van de Wet van 23 juli 1971 betreffende de samenvoeging van gemeenten en de wijziging van hun grenzen, en afschaffing van de randfederaties opgericht door de Wet van 26 juli 1971 (... )" afgeschaft (67). De afschaffing gebeurde in ruil voor de fusies in VlaamsBrabant. Hoger werden reeds enkele aanwijzingen gegeven waaruit blijkt dat noch in het Parlement noch in het land de politieke wil aanwezig was om van de federaties en agglomeraties levende instellingen te maken. Belangrijk is dat velen de fusies als een alternatief zijn gaan zien voor de agglomeraties en federaties. Eerste Minister Tindemans verklaarde

(67) Artikel 2 (Stbl. 23 januari 1976).

382

tijdens bet fusiedebat in de Kamer: "( ... ) de idee van de federatie of agglomeratie is verlaten, ook door mijn partij en in de regeringsverklaringen. Er is kennelijk een evolutie, waarschijnlijk onder de invloed van diegenen die in die jaren met zoveel kracht de fusies hebben verdedigd" (68). Maar de fusies kunnen en zullen niet alle problemen oplossen waarmee de gemeente geconfronteerd wordt. De gefusioneerde entiteiten hebben zeker niet de omvang om op optimale wijze in te staan voor de ordenende taken (bv. ruimtelijke ordening) samen met de verzorgenende taken die een breed draagvlak vereisen voornamelijk wegens de techniciteit en het toepassingsveld (vb. brandweer, verwerking en huisvuil, dringende geneeskundige verzorging). De gemeentelijke herstructurering in het buitenland leert tevens dat waar de gemeenten werden samengevoegd, hetzij boven de gemeenten de inrichting van de bestaande supracommunale structuren werd behouden, hetzij de oprichting van nieuwe supracommunale structuren werd ingevoerd of voorgesteld (69). In het staatkundig veeljarenproject dat het Egmontpact op 24 mei 1977 bood, werd in die zin een vernieuwde aandacht besteed aan een hervorming van het intermediair niveau. Het Gemeenschapsaccoord, gepreciseerd door het Stuyvenbergaccoord, stelde de oprichting van subgewesten en de afschaffing van de provincies als gedecentraliseerde instellingen voor. Het subgewest zou een tussenorgaan zijn tussen het gewest en de gemeente, belast met uitvoerjngstaken, waaronder sommige die nu uitgeoefend worden door intercommunale verenigingen met algemene doelstellingen (van het type ruimtelijke ordening en economische ontwikkeling), sommige taken opgedragen door de Wet van 26 juli 1971 aan de agglom.eraties en federaties van gemeenten en sommige taken van provincies (met de mogelijkheid van een concurrente taakvervulling door het subgewest en de gemeente). Er zouden bovendien uitvoerende taken toegekend kunnen worden door de gemeente, de gewest, de gemeenschap of de Staat. Het subgewest zou bet bevoorrechte adviesorgaan zijn voor diverse aangelegenheden wanneer het probleem het gebied van een gemeente overschreed (bv. inzake ruimtelijke ordening en verkeerswezen). De subgewesten zouden geen normatieve bevoegdheden hebben maar wei zouden ze de nodige maatregelen kunnen nemen om de hun opgedragen taken uit te voeren. De subgewesten zouden op democratlsche wijze opgericht worden (een uit verkozen leden bestaande raad en een uitvoerend college) op basis van de gemeenten in samenhang met de verrichting tot rationalisering en coo-

(68) TINDEMANS, L., in Par/. Hand., Kamer, 21 november 1975, 599. (69) MAES, R., a. w., De Gemeente, 1975, 95.

383

rdinatie van de intercommunale verenigingen (70). Het zou dus een echelon zijn van het technische type, en niet van het politieke type, dat bv. de organisatie van de brandweerdiensten en het huisvuil e.d. op zich zou nemen. De provincies zouden als gedecentraliseerde instellingen afgeschaft worden. De provincieraden en de bestendige deputaties zouden aldus opgeheven worden ondermeer als toezichthoudende organen op het locaal bestuur. De territoriale onderverdeling in provincies zou evenwel behouden blijven alsmede de functie van de gouverneur met de huidige opdrachten, hierin begrepen zijn tussenkomst in de administratieve voogdij. In de overdracht van de bevoegdheden van de provincie zou de gemeente een belangrijk aandeel hebben (71). De voorgestelde oprichting van subgewesten en afschaffing van provincies vestigden ten tijde van Egmont en Stuyvenberg nogmaals de aandacht op de problematiek van een intermediair bestuursniveau. De zin van een intermediair bestuursniveau stond - en staat - evenwel ter discussie, nu de geregionaliseerde staat dichter bij de (grote) gemeenten komt te staan. Met name in gemeentelijke kringen vindt men dan ook voorstanders van het voortzetten van de intercommunale verenigingen, weliswaar op meer democratische grondslag, en dit met het oog op de behartiging van deze taken die het gemeentelijk draagvlak overstijgen (72). De voorstanders van een modern gestructureerd intermediair niveau hebben evenwel veel te bieden o.a. a) rationalisatie door het samensmelten- zoveel als mogelijk- van de diverse instellingen die zich op het supracommunale vlak bewegen en b) een grotere democratisering door de taken die op het tussenniveau worden uitgeoefend samen te brengen in hand en van een rechtstreeks ver kozen en democratisch gecontroleerd bestuur (73). Voor de gemeenten zou dit betekenen dat een aantal taken verplicht worden overgebracht naar het intermediair niveau. Een verdere uitholling van de gemeente? De instellingen op het intermediair niveau kunnen opgericht worden op basis van en aansluitend bij de gemeenten m-.a. w. zij kunnen echt behoren tot de locale beleidssfeer. C. De staatshervorming van juli/augustus 1980 de Grondwetsherziening van juli 1980 en de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 en de Gewone Wet van 9 augustus 1980 tot hervorming (70) Par/. Hand., Kamer, 1976-77, 7 juni 1977, 35-36. Par/. Hand., Senaat, 1977-78, 28 februari 1978, 999-1000. (71) Ibid. (72) DELMARTINO, F., De Gemeenten in de Staatshervorming, Res Publica, 1978, 146. (73) COENEN, 0., Gemeente en Provincie in de Staatshervorming, Gemeente en Provincie, 1978, 145.

384

van de instellingen betekenen voorlopig het sluitstuk van de institutionele hervormingen in Belgie. Een aantal nieuwe bepalingen zowel in de Grondwet als in de Bijzondere en Gewone Wet betreffen rechtstreeks de gemeente nl. art. 108, vierde lid G.W., art. 6 VIII Bijzondere Wet, art. 7 Bijzondere Wet en art 46 Gewone Wet. Artikel 6 VIII Bijzondere Wet (de bevoegdheid van de gewesten wat de ondergeschikte besturen betreft) blijft onbesproken. De aandacht gaat eerder naar de weerslag van de algemene conceptie van de staatshervorming op de gemeentelijke bevoegdheden en - ruimer - op de verwachte plaats van de gemeenten in de nieuwe staatsstructuur. Het Nationaal Congres construeerde in 1831, zoals reeds gezegd, genoemde, doch onbepaalde belangenkringen die hun inhoud vinden door het optreden van de voor de onderscheiden kringen bevoegde organen ; dit alles met de correctie van de voorrang van de kring van het algemeen belang. Dergelijke verdeling houdt in een preferentiele centrale bevoegdheid, inbegrepen de residuaire bevoegdheid, met aan o.a. de gemeenten toegewezen bevoegdheden ten aanzien van potentieel tot de gemeentelijke belangenkring te rekenen materies (74). Thans dient men echter uit te gaan van de opvatting dat de belangenkringen niet Ianger onbepaald zijn maar in het positief recht relatief scherp zouden kunnen worden onderscheiden per materie. Zulks is belangrijk omdat het de onmogelijkheid inhoudt deze techniek van verdeling van de wetgevende bevoegdheid (in materiele zin) aan te wenden bij de bevoegdheidstoewijzing aan de gemeenschappen en gewesten. Men is gedwongen uit te gaan van bestaande, vaak complexe en ondoorzichtige bevoegdheidsverdelingen, zoals zij voortvloeien uit een massieve ontwikkeling van wetgeving en reglementering (75). Ten andere, deze vroegere werkwijze houdt geen enkele beveiliging in tegen de, bij hypothese, usurperende nationale belangenkring. Daarom heeft de grondwetgever in 1970 (en 1980) een andere weg gevolgd. Ten aanzien van de aangelegenheden hebben de gemeenschappen en de gewesten naar de materie bepaalde, exclusief toegewezen bevoegdheden (76). Artikel10 van de Bijzondere Wet voegt daar uitbreidend aan toe: "De decreten kunnen rechtsbepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Raden niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen onontbeerlijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid".

(74) NEELS, L., De Techniek van de Herverdeling van de Wetgevende Bevoegdheid, T. Best., 1980, 213. (75) NEELS, L., a. w., T. Best., 1980, 223. (76) Arrt. 3ter, 59bis, 107quater G.W.; artt. 4,5,6,7 Bijz. W. tot Hervorming van de lnstellingen. De Bijzondere Wet tot Hervorming van de instellingen van 8 augustus 1980 betreft slecbts bet vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenscbap en bet Waalse Gewest en de Franse Gemeenscbap.

385

Ten aanzien van de normenhierarchie heeft het decreet kracht van wet. Het kan bijgevolg de geldende wetsbepalingen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen (77). Deze techniek van herverdeling van de wetgevende bevoegdheid impliceert een aantal gevolgen voor de gemeentelijke bevoegdheden. In de Memorie van Toelichting bij Wetsontwerp 434 vinden we hierover een zeer minimalistische - maar m.i. onjuiste - interpretatie. Bij wijze van uitgangspunt wordt deze passage weergegeven: "Inzake de bevoegdheden van de Gemeenschap of het Gewest en de bevoegdheden van de gemeenten, kan het volgende opgemerkt worden. 1. Het gaat om de overdracht van bevoegdheden van het nationaal naar het gemeenschaps- of gewestelijk niveau. Deze bevoegdheidsoverdracht houdt niet automatisch een onttrekken van bevoegdheden aan de gemeenten in. 2. In de aangelegenheden die van de nationale wetgever aan de Gemeenschap of het Gewest worden overgedragen, is deze laatste bevoegd om, in plaats van de wetgever, te bepalen wat van gemeentelijk belang is. ( ... )" (78).

a) De bevoegdheid der bevoegdheden blijft uitsluitend bij de wetgever. De aangelegenheden die door of krachtens de Grondwet exclusief zijn toegewezen aan de decreterende macht kunnen uiteraard niet meer behoren tot de bevoegdheid van de gemeenten. Deze materies werden door de grondwetgever en vooral door de wetgever negatief gekwalificeerd als zijne niet van gemeentelijk belang. Ware dit niet zo dan zouden de gewesten en gemeenschappen enerzijds en de gemeenten anderzijds concurrente bevoegdheden hebben. Voorbehoud geldt evenwei ten aanzien van de overgangsregeling. Het gaat evenwel om een overdracht van bevoegdheden van het nationaal niveau volgens de Memorie van Toelichting bij het Wetsontwerp 434. Dit is grotendeels juist maar toch ... Zo leest men in de Memorie van Toelichting zelf dat de ontwatering die krachtens artikel6, III Bijz. W. nu tot de bevoegdheid van de Gewesten behoort in de stand van zaken van v66r de hervorming van augustus 1980 grotendeels tot de bevoegdheid behoorde van de gemeenten en de intercommunales (79). Door de expliciete toewijzing van bevoegdheidspaketten worden deze materies volledig onttrokken aan de sfeer van het gemeentelijk belang.

(77) Artikel 19, § 2 Bijz. W. tot Hervorming van de Instellingen. (78) Memorie van Toelichting, Gedr. St., Senaat, 1979-80, nr 434/1,4. (79) Memorie van Toelichting, Gedr. St., Senaat, 1979-80, nr 434/1,22.

386

Hierdoor zijn de gemeenten voor deze aangelegenheden niet meer bevoegd aanvullend te regelen. De decreetgever kan de gemeente bovendien niet de bevoegdheid verlenen - zoals de nationale wetgever dat kan - een hem toegewezen aangelegenheid aanvullend te regelen. Algemener geformuleerd en totaal tegengesteld aan de opvatting van de regering zoals die tot uiting komt in de Memorie van Toelichting bij Wetsontwerp 434 : In de aangelegenheden die van de nationale wetgever aan de Gemeenschap of het Gewest worden overgedragen, is deze laatste niet bevoegd om, in plaats van wetgever, te bepalen wat van gemeentelijk belang is. Aangelegenheden die binnen de bevoegdheidssfeer van de gewesten en de gemeenschappen vallen, kunnen niet meer tot aangelegenheid van gemeentelijk belang worden. Noch door een positieve kwalificatie als zijnde van gemeentelijk belang door de decreetgever, noch door de regeling van een niet geregelde aangelegenheid door de gemeenten. Dit is zo omdat de wetgever de uitsluitende bevoegdheden der bevoegdheden ten aanzien van de gemeenten heeft krachtens artikel 108 G.W. De Raad van State heeft in zijn advies bij Wetsontwerp 260 uitdrukkelijk erop gewezen: ''De inrichting en de bevoegdheden van bepaalde onderschikte besturen ( ... ) behoren krachtens de artikelen 108 en 108bis van de Grondwet tot de uitsluitende bevoegdheid van de wetgever. Zulks is meer bepaald het geval voor de ( ... ) gemeentelijke instellingen (... ). Het overdragen van bevoegdheden betreffende die ondergeschikte besturen aan de gemeenschappen of aan de gewesten is derhalve slechts mogelijk voor zover en in de mate de desbetreffende grondwetsbepalingen vooraf worden gewijzigd" (80). De techniek van de gemeentelijke autonomie staat niet ter beschikking van de Gewesten en Gemeenschappen om de hen toegewezen bevoegdheden te organiseren. Geldt dit eveneens voor die andere vorm van decentralisatie nl. medebewind ? De gemeenten behartigen in casu geen aangelegenheid van gemeentelijk belang waardoor een beroep op medebewind geen kwalificatie als aangelegenheid van gemeentelijk belang door de decreetgever impliceert. Artikel 108 G. W. en de daarop steunende bevoegdheid der bevoegdheden blijken zich evenwel niet te verzetten tegen een medewerking van de gemeenten onder de vorm van medebewind aan de behartiging van aangelegenheden van provinciaal belang (81). Naar ·analogie zou er dan ook geen bezwaar kunnen bestaan tegen het feit dat de decreetgever onder de vorm van medebewind bevoegdheden decentraliseert naar

(80) Gedr. St., Senaat, B.Z. 1979, nr 260/1 (bijlage), 22. (81) DEMEYER, J., De territoriale Decentralisatie in de Beneluxlanden, T. Best., 1952, 77.

387

de gemeenten toe. Of deze opvatting strikt grondwettig is, verenigbaar met de bevoegdheid der bevoegdheden van de wetgever in deze materie, heb ik hierboven durven betwijfelen (82). Een andere marrier waarop de Gemeenschappen en de Gewesten de gemeenten kunnen betrekken bij de behartiging van de aangelegenheden waarvan de regeling tot hun bevoegdheid behoort, is door deconcentratie. Artikel 46 van de Gewone Wet tot Hervorming van de Instellingen verschaft hiervoor de nodige impliciete wijziging van de Gemeentewet: "De handelingen van de overheden van (... ) de gemeenten, (... ) mogen niet in strijd zijn met de decreten en de reglementen van de Gemeenschappen of de Gewesten, welke die overheden met de uitvoering daarvan kunnen belasten''. Er werd reeds verwezen naar de overgangsregeling vervat in artikel 94 van de Bijzondere Wet tot Hervorming van de Instellingen: "Onverminderd het bepaalde in artikel 83, § 2 en 3, blijven de overheden die door de wetten en verordeningen met bevoegdheden belast zijn die onder de Gemeenschappen en de Gewesten ressorteren, die bevoegdheden uitoefenen volgens de procedures door de bestaande regels bepaald, zolang hun Raden en hun Executieven die regels niet hebben gewijzigd of opgeheven''.

b) Naar een verdere deconcentrering van de gemeenten (?) De bevoegdheden van de Gewesten en de Gemeenschappen zijn toegewezen bevoegdheden terwijl de residuaire bevoegdheid bij de nationale wetgever blijft. Het relatief aandeel van de Gewesten en de Gemeenschappen in het totaal van de Rijksbegroting van 1980 nl. 9,70Jo (83) doet onmiddellijk vermoeden dat de lange lijst van bevoegdheden van de Gewesten en de Gemeenschappen een opsomming is van slordig en fractioneel gekozen materH!le bevoegdheidsonderdelen waarbij dan nog vaak een "bevoegd tenzij voor-" procede wordt aangewend waardoor bevoegdheidstoekenning en bevoegdheidsuitholling hand in hand gaan. Ik kan hierbij niet beter dan L. Neels citeren : ''Ret decreet kan maar over zeer versnipperde beleidsterreinen gaan (... ). Mogelijks gaan we naar dezelfde leegheid als de cultuurraad die weliswaar enkele grote decreten heeft kunnen maken (zoals dat over de BRT en de bibliotheken) maar nadien vaststelde dat zijn agenda in feite uitgeput was" (84).

(82) Zie supra, Hoofdstuk I, A, b. (83) Dossier Staatshervorming. De kogel is dejinitief door het Parlement, Zeg, augustus 1980. (84) Dossier Vlaanderen, De eigen Gemeenschap zal moeten bewijzen dat ze het beter doet dan de Belgische Staat, Knack, 12 november 1980, 156.

388

Deze fractionele bevoegdheidsverkaveling impliceert twee zaken. L. Neels wees reeds op de mogelijke leegheid van bet bevoegdheidspakket toegewezen aan de Gemeenschappen en Gewesten. Gelet op deze leegheid zal tussen de Staat, Gewesten en Gemeenschappen een spanningsveld groeien resulterend in een vraag naar meer bevoegdheden vanwege de deelentiteiten. De mogelijke hierop volgende bevoegdheidstoewijzing betekent een verdere verschraling van de bevoegdheden van de gemeenten. Enerzijds omdat deconcentratie en medebewind de enige weg is voor de Gemeenschappen en de Gewesten om de gemeenten te betrekken bij bet behartigen van de hen toegewezen aangelegenheden. Wegens de beperktheid van de hun toegewezen bevoegdheden moet men nieh verwachten dat de Gewesten en Gemeenschappen veel zullen doorspelen in de vorm van medebewind naar de gemeenten toe. Trouwens hoven werd reeds gewezen op een algemene tendens medebewind in feite op te vatten als een vorm van deconcentratie (85). Anderzijds omdat zij de tendens zal bestendigen de decentralisatie van wetgevende bevoegdheid in materiele zin te concentreren op bet vlak van de Gewesten en de Gemeenschappen. Het opdragen van bevoegdheden aan de Gewesten en de Gemeenschappen sluit natuurlijk niet uit dat ook bevoegdheden zouden worden opgedragen aan de gemeenten, overeenkomstig artikel 108, tweede lid, 3° G.W. Het is echter duidelijk dat, naargelang men meer bevoegdheden aan de Gewesten en de Gemeenschappen toewijst, men minder mogelijkheden tot decentralisering naar de gemeenten laat. Vervolgt men de ingeslagen weg dan zal deze evolutie bijzonder nadeling zijn voor de territoriale decentralisatie waarbij de gemeenten meer en meer gedoemd zullen zijn slechts te fungeren als een plaatselijk filiaal van de Staat, de Gewesten en de Gemeenschappen. De al te grote bevoegdheidsverkaveling tussen de Staat, de Gewesten en de Gemeenschappen zal voor de gemeente tal van problemen doen rijzen i. v .m. een coherent kader van normen en richtlijnen. Het locaal niveau wordt immers gekenmerkt door een integraal beleid, d.i. een beleid in de meest verschillende sectoren van bet maatschappelijk Ieven doch gecoordineerd vanuit een eenheidsvisie van de (meerderheid in de) raad en het college. Dit locaal beleid zal zich nu echter moeten afstemmen op diverse wetgevers, executieven en voogdijinstanties. De materles van hun kant liggen zo onderling verwezen dat een gebrek aan coordinatie aan de top onvermijdelijk aanleiding zal geven tot kortsluitingen bij toepassing aan de basis. De vrees voor zulke anomalieen is niet denkbeeldig aangezien een spanningsrelatie tussen de Staat, de Gewesten en de Gemeenschappen zal blijven bestaan en dit politiek

(85) Zie supra, Hoofdstuk l,c.

389

krachtenspel zal de duidelijkheid en de consistentie van bet centraal beleid beslist niet in de hand werken (86).

c) Administratief toezicht. In de politieke accoorden van de laatste jaren en in de wetsontwerpen die er de uitdrukking van waren, werd de wens geuit om bepaalde bevoegdheden terzake van bet administratief toezicht op de gemeenten, die tot dan nationaal waren, aan de Gemeenschappen en de Gewesten over te dragen. Het Egmontpact en bet Stuyvenbergaccoord hielden een verregaande hervorming van bet bestuurlijk toezicht in (87). 1) Het toezicht zou "geregeld" worden door bet niveau - Staat, Gemeenschap of Gewest- dat de wetgevende macht zou uitoefenen m.b.t. de aan het toezicht onderworpen materie respectievelijk bij wet, decreet of ordonnantie. Naast wetten zouden dan voortaan ook ordonnanties en decreten de gevallen bepalen waarin, de gronden waarop, de vormen en procedures volgens dewelke en de overheden door wie bet toezicht zou uitgeoefend worden, onder voorbehoud van hetgeen volgt inzake toezichthoudende overheid en beroepsmogelijkheid. 2) Wat de toezichthoudende overheid betrof, werd een onderscheid gemaakt tussen '' algemene'' en ''bijzondere'' voogdij. Die begrippen hanteerden de onderhandelaars evenwel niet in de betekenis die de rechtspraak en de rechtsleer doorgaans eraan geven t.t.z. respectievelijk bet toezicht data posteriori aile handelingen van gedecentraliseerde overheden kan treffen (schorsing, vernietiging) of bet toezicht dat preventief op bepaalde handelingen wordt uitgeoefend (advies, machtiging, goedkeuring). Met "algemene" voogdij werd bet toezicht bedoeld zoals geregeld door de gemeente- en de provinciewet en de uitvoeringsbesluiten erop,en met ''bijzondere'' voogdij bet toezicht geregeld door bijzondere wetten die ter vrijwaring van bet algemeen belang zijn afgeweken van de voogdijregeling van llet gemeen recht. De algemene voogdij inzake materies die tot de bevoegdheid behoorden van de Staat en de Gemeenschappen zou door de Gewestexecutieven worden uitgeoefend, met mogelijkheid van beroep tegen haar beslissingen respectievelijk bij de Koning en de betrokken Gemeenschapsexecutieven. Wat bet toezicht inzake materies waarvoor de gewesten

(86) DELMARTINO, F., De Gemeenten in de Staatshervorming, Res Publica, 1978, 147. (87) Pari. Hand., Kamer, 1976-77, 7 juni 1977, 34; Par/. Hand., Senaat, 1977-78, 28 februari 1978, 998;VAN ORSHOVEN, P., Conflictenregeling en Bestuurlijk Toezicht, J. Falc.,1977,546.

390

bevoegd zouden zijn betrof, sprak het pact enkel over de regeling en niet over de uitoefening ervan. Dat betekende dat de Gewestraad vrij was de toezichthoudende overheid aan te wijzen. De bijzondere voogdij inzake aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de Staat en de Gemeenschap behoorden, zou worden uitgeoefend door de overheden die door de wet of het decreet, naargelang het geval, zouden worden aangewezen. Hetzelfde zou klaarblijkelijk gelden voor de bijzondere voogdij inzake de materies die tot de bevoegdheden van het gewest behoorden, waarvoor het pact niets bepaalde inzake toezichthoudende overheid. Voor de zes faciliteitengemeenten rond Brussel gold een uitzondering. 3) Legaliteits- en opportuniteitstoezichten zouden van elkaar losgemaakt worden. Daartoe bestond reeds de mogelijkheid sinds de wijziging van artikel 108 G. W. in 1970 . Opportuniteitstoezicht zou niet Ianger meer verplicht zijn. De gerealiseerde hervorming van de instellingen van 1980 voorziet eveneens in een hervorming van het bestuurlijk toezicht. In zijn advies bij Wetsontwerp 260 wees de Raad van State erop dat het bestuurlijk toezicht in de toenmalige stand van het recht tot de uitsluitende bevoegdheid van de wetgever behoorde. Het overdragen van bevoegdheden betreffende het bestuurlijk toezicht op gemeenten aan de Gewesten of aan de Gemeenschappen was derhalve slechts mogelijk voorzover en in de mate dat de desbetreffende grondwetsbepalingen vooraf werden gewijzigd (88). Om aan die eis van grondwettigheid tegemoet te komen werd op 17 juli 1980 een :vierde lid ingevoegd in artikel 108 van de Grondwet: "In uitvoering van een wet, aangenomen met de in artikel 1, laatste lid, bepaalde meerderheid, kan de organisatie en de uitoefening van het administratief toezicht geregeld worden door de Raden van de gemeenschap of het gewest". Ter uitvoering van artikel 108, laatste lid G.W. bepaalt de Bijzondere Wet tot Hervorming van de Instellingen dat tot de· bevoegdheid van het Vlaamse en het Waalse Gewest behoren, de organisatie van de procedures alsook de uitoefening van het administratief toezicht op de gemeenten, provincies en agglomeraties en federaties van gemeenten (art. 7). De categorieen van toezicht waarvoor de Gewesten de bevoegdheid hebben, zijn : 1) Het gewoon administratief toezicht d.w.z. - elke vorm van toezicht ingesteld door de gemeentewet ;

(88) Gedr. St .• Senaat, B.Z. 1979, nr 260/1 (bijlage), 22.

391

de provinciewet en de wet van 26 juli 1971 op de agglomeraties en federaties van gemeenten; inzonderheid de begrotingen, de jaarrekeningen, de personeelsformaties. 2) Het specifiek administratief toezicht, d. w .z. - elke vorm van toezicht georganiseerd door een andere wet dan de hiervoor vermelde wetten ; een decreet m.a.w. de "andere handelingen". Uitzondering: - de handelingen die betrekking hebben op de aangelegenheden waarvoor de nationale overheid of de Gemeenschapsoverheid bevoegd is en waarvoor bij de wet of het decreet een specifiek toezicht is georganiseerd (89). Bij overgangsmaatregel zijn de Gewesten echter niet bevoegd voor het gewoon administratief toezicht voor de provincie Brabant en de zes Brusselse randgemeenten, de taalgrensgemeenten, de gemeenten van het Duitse taalgebied in het arrondissement Verviers en de gemeenten uit het Malmedyse (art. 7). De draagwijdte van artikel 108, laatste lid G.W. is ruimer dan artikel 7 van de wet van 8 augustus 1980. Immers in artikel 108 G. W. is er sprake van ''de organisatie en de uitoefening van het administratief toezicht", terwijl er in artikel 7, wat het Vlaamse en het Waalse Gewest betreft, slechts melding wordt gemaakt van "de organisatie van de procedures" en "de uitoefening van het administratief toezicht". Tot de bevoegdheden van de Gewesten behoort, mag men wei stellen, de bevoegdheid een specifiek toezicht in te stellen voor de materies waarvoor ze bevoegd zijn. Als men louter bij de tekst van artikel 7 Bijz. W. blijft, blijkt dit niet (de organisatie van de procedure en de uitoefening, zegt art. 7). Een zekere contradictie in artikel 7 is m.i. niet te ontkennen. Gelet op de ruime bewoordingen van artikel108, laatste lid G.W. is dit echter niet ongrondwettig. Het wetgevend werk van juli en augustus 1980 heeft niets bijgedragen tot een oplossing van een van de grate problemen van de huidige regeling van het administratief recht nl. de complexiteit ervan, integendeel! Wie zal toezichthoudende overheid zijn? Hoe is de procedure georganiseerd? Welke handelingen zijn aan administratief toezicht onderworpen ? Het labyrint van de huidige, toezichtsregeling is nog maar eens ingewikkelder geworden.

(89) Vb. W. 31 december 1963 op de civiele bescherming (art. 13) (Stbl. 16 januari 1964). Decreet 19 juni 1978 betreffende Nederlandstalige openbare bibliotheekwerk (art. 10) (Stbl. 7 september 1978).

392

Zo stelt het decreet van 19 juni 1978 betreffende het Nederlandstalige openbare bibliotheekwerk in art. 10, § 1 een koninklijke goedkeuringsvoogdij in voor het kader en de weddeschalen van het leidend en technisch personeel van de erkende openbare bibliotheken, ook die van gemeenten en provincies, dit in afwijking van de goedkeuringsvoogdij van de Koning of van de Gouverneur, zoals die enerzijds in de gemeentewet wordt vastgesteld voor de gemeenten met meer dan 20.000 inwoners of de andere gemeenten, wat de personeelskaders betreft, en zoals die anderzijds in de zogenaamde eenheidswet van 1961 werd ingesteld ten opzichte van de weddeschalen van het provinciaal, respectievelijk het gemeentepersoneel (90). BESLUIT. Tot zover dit korte onderzoek m.b.t. de relatie tussen de aan de gang zijnde staatshervorming en de problematiek van de gemeentelijke bevoegdheden. Maar ja, veel is nog zo nieuw. Een goed begrepen staatshervorming biedt m.i. het gepaste kader om een hervorming van het gemeentelijk niveau te verwezenlijken. Zoniet is de kans groot dat wegens een gebrek aan visie en omvattendheid de "hervormingen" zich beperken tot fragmentarische oplapmiddelen. Steeds is de centrale overheid een - nochtans noodzakelijke - fundamentele reflexie omtrent de gemeentelijke problematiek uit de weg gegaan. De laatste jaren is het besef gegroeid dat de vraag naar een herwaardering van de gemeenten slechts te beantwoorden is vanuit een fundamentele reflexie op de staatsstructuur. De sinds een tiental jaren gestarte hervorming van de instellingen ware een unieke kans om zo een herwaardering te realiseren. In de grote intentieverklaringen van de jaren zestig (Harmelcentrum, Ronde Tafelconferentie, Werkgroep van 28) werd dit zonder twijfel beaamd. Maar ... bij de aan de gang zijnde staatshervorming is de gemeentelijke problematiek nagenoeg niet op positieve wijze aan bod gekomen. Kan dit verwonderen als men over de loop der jaren de vernauwing van de institutionele probleemstelling bekijkt? De behoefte aan een omvattend staatkundig veeljarenprogram gebouwd op een wei doordachte toekomstvisie doet zich ook hier duidelijk gevoelen. Egmont was daartoe een schuchtere poging. Logisch dat de gemeentelijke problematiek daar nog het meest aan de orde is geweest.

(90) Decreet 19 juni 1978 betreffende Nederlandstalige openbare bibliotheekwerk (art. 10) (Stbl. 7 september 1978).

393

Centraal in de problematiek van de gemeenten staat zonder twijfel de afbrokkeling van de locale zelfstandigheid o.a. doordat het bestuurlijk toezicht als correctief op de autonomie de autonomie zelf heeft aangetast en doordat steeds meer bevoegdheden aan de gemeenten als gedecentraliseerde instellingen onttrokken worden. De autonomie is nagenoeg een illusie geworden ! In deze verhandeling werd getracht aan te tonen dat ook op dit vlak de 20 jaar die voorbij zijn en tijdens dewelke de traditionele staatsstructuren respectievelijk aan kritiek, onderzoek en tenslotte verandering toe waren, geen fundamentele reflexie - laat staan hervorming - hebben gebracht. Wanneer de gemeenten, en in het bijzonder de gemeentelijke bevoegdheden, een ruime terugslag ondervinden en zullen ondervinden van de herstructurering van de Staat, is het dan geen minimum dat even stil wordt gestaan bij de vraag welke de bijdrage moet zijn van het locaal bestuur in de globale overheidsopgave?

394