ONDERWIJS VOOR ALLE KINDEREN OP SINT MAARTEN Een voorstel met aanbevelingen tot implementatie van de leerplicht
Lucette Voorneveld Universiteit Twente augustus 2007
‘The Islands Future’
2
INHOUD
1
2
3
4
5
VOORWOORD
5
INLEIDING
7
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
7 7 9 10 10
Probleemstelling Context Onderzoeksvragen Doelstelling Opbouw
THEORETISCH KADER: BELEIDSIMPLEMENTATIE
11
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
11 11 13 14 15 21 24
Inleiding De betekenis van beleid De verhouding tussen beleid en recht De beleidscyclus Het deelproces implementatie Succesfactoren bij beleidsimplementatie Samenvatting
METHODEN
27
3.1 3.2 3.3 3.4
27 27 30 30
Inleiding Dataverzameling Dataverwerking Samenvatting
RESULTATEN
33
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
33 33 54 54 55 55
Inleiding De mate waarin voldaan wordt aan de succesfactoren Conclusie Aanbevelingen Discussie Samenvatting
SAMENVATTING
57
LITERATUUR
59
3
4
VOORWOORD ‘Onderwijs voor alle kinderen op Sint Maarten’. Het is mijn missie bij te dragen aan een samenleving waarin kinderen zich ontwikkelen tot wat zij zijn, zodat zij met zelfvertrouwen hun plek in de wereld nemen. Het onderzoek op Sint Maarten was mij op het lijf geschreven, de titel komt recht uit mijn hart. Ik ben dankbaar dat ik de kans heb gekregen mijn studie Toegepaste Onderwijskunde in de praktijk te brengen. Hoe was het op Sint Maarten? Als ik nu, een jaar later, mijn ogen sluit en aan de twee maanden daar denk, dan zie ik het witte strand van Orient Beach, waar ik wegzink in het brandingzand op weg naar de finish van de Beach-Run. Dan paddel ik weer met de kayakgroep van Malcolm op zaterdagochtend de Simpson Bay Lagoon over, voor een Frans ontbijt in Marigot. Dan zwemt een schildpad op 14 meter diepte langs mij, wanneer ik mij door de stroom laat meevoeren langs de gestolde lava van Saba. Dan brainstorm ik met de werkgroep over de rol van alle betrokken organisaties bij de leerplicht. Dan discussieer ik met een collega onder het genot van verse vis over de toekomst van het onderwijs op Sint Maarten. Tegelijkertijd zie ik ook het illegale schooltje voor spaanstalige kinderen, waar alle deuren van het gebouw angstvallig worden gesloten, zodra ik met Adrie en Quincy in de auto het zandpad oprij. Dan zitten kinderen onder een boom naast een klein gebouw, dat voor school moet doorgaan en dat overvol zit met leerlingen voor een zogenoemde les. Dan lees ik de krantenkoppen met berichten van schooldirecteuren die worstelen met de vraag, wat te doen met de illegale kinderen? Dan liggen de stapels beleidsteksten, rapporten en memories van toelichting onder een dikke laag stof. Dan voel ik weer mijn desillusie toen de kranten tevergeefs kopten dat alle kinderen een jaar de tijd krijgen om hun verblijfspapieren in orde te maken. Zo was het óók op Sint Maarten. Ik denk terug met gemengde gevoelens. Mijn onderzoek heeft vorm gekregen in dit schrille contrast. Stof is afgeblazen van de stapels documenten van de afgelopen vijftien jaar. Aanknopingspunten voor nieuwe activiteiten zijn zichtbaar geworden. Ik ben trots op het resultaat, dat een beladen onderwerp als de leerplicht bespreekbaar is geworden. Mijn dank gaat uit naar de collega’s van de werkgroep ‘Compulsory Education’ en de Afdeling Onderwijs; Quincy Harrigan, die mij uitnodigde en die mij introduceerde bij scholen en bestuurders; Richelda Emmanuel, Ana Labega, Gladys François, Mayra Martina, Linda Froston en Patricia Lourens, met wie ik wekelijks vergaderde; Claudette Labega, Shervin Frederick en Stanley Hodge, die mij vanaf de zijlijn ondersteunden met documenten en advies en die interesse toonden in de wandelgangen. Bij hen voelde ik de drive om aan te pakken, om de situatie onder ogen te zien en actie te ondernemen. Met dank ook aan Adrie Visscher voor zijn supervisie en begeleiding. Wanneer ik vastzat in mijn schrijven, en dat was zo nu en dan het geval, zette zijn nuchtere kijk mij weer in beweging. Dank aan Rus, die mij heel stevig vasthield op de juiste momenten. Hij heeft mij bijna een jaar vastgehouden. Op de toekomst van Sint Maarten! Lucette Voorneveld, 18 juli 2007
5
6
1
INLEIDING
1.1 Probleemstelling Dit afstudeerverslag is geschreven naar aanleiding van een adviesvraag van de overheid van Sint Maarten, Afdeling Onderwijs; ‘Hoe kunnen we de leerplicht implementeren op Sint Maarten, en onderwijs verzorgen aan leerlingen die momenteel in illegale scholen worden onderwezen?’ Het gaat om het ontwerpen van een voorstel dat mogelijk zal leiden tot leerplicht op het eiland, ook voor de groep illegaal verblijvende kinderen. Het recht op onderwijs gewaarborgd in de leerplicht? Het welzijn van het eiland door goed opgeleide jongeren gewaarborgd in de leerplicht? In een landelijke wet is dit al geregeld. Uitvoering hiervan op eilandniveau lijkt een voor de hand liggende stap. Echter, de context waarin dit zou moeten gebeuren maakt dit moeilijk. Sint Maarten kent naar schatting ruim 600 kinderen die illegaal op het eiland verblijven (Terms of Reference p.2, 2006). Deze kinderen hebben geen officiële papieren en kunnen daardoor niet worden ingeschreven bij een door de overheid gesubsidieerde school. Het ontbreken van een verblijfsvergunning maakt dat zij geen aanspraak kunnen maken op hun recht op onderwijs. Om dit gemis op te vangen zijn de zogenoemde ‘illegale scholen’ ontstaan. Eigenaren van deze scholen ontvangen geen overheidsgelden, zij worden met hun onderwijsinstelling gedoogd. Het lesprogramma wordt door hen zelf samengesteld en wordt vaak verzorgd in een woonruimte, anders dan de gebruikelijke schoollokalen. De meeste leerkrachten van de illegale scholen hebben geen lesbevoegdheid zoals die voor de Nederlandse Antillen geldt, en soms hebben zij ook geen geldige verblijfspapieren. Een leerling van een illegale school heeft geen officiële papieren nodig om deel te nemen aan het lesprogramma, een maandelijks bedrag voldoet. Deze instellingen opereren zonder vergunning en overheidssteun. Ouders die illegaal op het eiland verblijven en hun kinderen toch onderwijs willen laten genieten, sturen hun kinderen naar deze illegale scholen. Veel ouders zijn zich er niet bewust van dat de scholen niet officieel erkend zijn. Dat maakt dat het voorkomt dat ook niet-illegale kinderen op deze scholen staan ingeschreven. Naar inschatting van de overheid, die geen controle heeft op de groep mensen zonder verblijfspapieren, groeit hun aantal en daarmee ook het aantal illegale scholen. De illegale scholen maken zich samen sterk voor het recht op onderwijs voor alle kinderen op Sint Maarten en zij eisen op grond daarvan overheidssteun. De eilandelijke overheid die deze steun zou moeten toekennen, worstelt met een probleem. Enerzijds is er een leerplichtwet voor de Nederlandse Antillen, die op eilandniveau moet worden uitgevoerd. Daarin wordt onderwijs voor alle kinderen nagestreefd, ook illegaal verblijvende kinderen, als waarborg voor hun leerrecht en het welzijn van het eiland. Anderzijds zou het uitvoeren van de leerplichtwet het huidige onderwijssysteem overvragen (Project Proposal 2005). Het budget laat geen extra investeringen toe, zoals bijvoorbeeld voor de bouw van extra lokalen. De leerkrachten zijn mogelijk niet voldoende toegerust om illegaal verblijvende leerlingen een passend lesprogramma te bieden. Zij krijgen dan te maken met leerlingen die de voertaal niet machtig zijn en over het algemeen een leerachterstand hebben. Bovendien speelt de vraag ‘Blijft het bij de groep van 600?’. De overheid vreest een toestroom van illegale leerlingen door het onvoldoende uitvoeren van immigratie wet- en regelgeving (Project Proposal 2005). Leerplicht, waarmee het leerrecht en de plicht tot scholing voor ieder kind gewaarborgd zijn, is met internationale verdragen en federale wetgeving onontkoombaar voor het eilandgebied Sint Maarten. In dit afstudeerverslag staat het leerplichtbeleid op Sint Maarten centraal, waarmee uitvoering wordt gegeven aan de leerplichtwet.
1.2 Context Migrantenstroom
7
Sint Maarten is één van de vijf eilanden van de Nederlandse Antillen. Samen met de eilanden Curaçao, Bonaire, Sint Eustatius en Saba vormen zij een land binnen het koninkrijk Nederland. Het landoppervlak beslaat een kleine veertig vierkante kilometer waarop ruim 40.000 mensen wonen van zeer diverse nationaliteiten. Het is een tropisch eiland met als grootste bron van inkomsten een bloeiende toeristenindustrie. De groei van het toerisme heeft de afgelopen jaren een stroom van migranten gebracht, voornamelijk uit de Dominicaanse Republiek en Haïti. Veel van deze migranten kwamen illegaal naar Sint Maarten om te werken in het toerisme. Een aantal van hen kreeg op Sint Maarten kinderen, anderen lieten hun kinderen uit het thuisland overkomen. Illegaal verblijf van deze mensen is mogelijk door inadequate uitvoering van wet- en regelgeving met betrekking tot immigratie (Migratie van en naar de Nederlandse Antillen in sociaal-economische context, E. van Dam 1994). Het proces van het verkrijgen van een legale status is langdurig en veel mensen wachten hun uitspraak niet af, maar vestigen zich in de tussentijd illegaal. Soms doen zij zelfs helemaal geen verzoek tot het verkrijgen van een legale status. Deze mensen vormen een onderklasse in de samenleving, ze hebben bijvoorbeeld geen toegang tot onderwijs en gezondheidszorg. Illegaal verblijvende kinderen zullen op de lange termijn onvoldoende geschoold zijn en kunnen gemakkelijk vervallen tot criminaliteit. Een toename van de criminaliteit vormt een directe bedreiging voor de toeristenindustrie, en daarmee voor een welvarende toekomst voor het eiland. Onderwijs De rol van het onderwijs in een welvarende toekomst voor Sint Maarten wordt erkend door de eilandelijke overheid (Project Proposal 2005). Het wordt gezien als bepalend voor het karakter van de samenleving. Er wordt dan ook ongeveer 30% (NAF 65 miljoen) van het totale jaarlijkse eilandbudget besteed aan onderwijs. Tussen 2003 en 2011 zal er naar schatting NAF 75 miljoen worden geïnvesteerd in infrastructurele onderwijsvoorzieningen (Educational Facilities Plan D2, Juni 2003). Momenteel kunnen kinderen vanaf hun vierde jaar naar de kleuterschool en vanaf hun 6e jaar naar de basisschool. Na hun 12e jaar begint de tweejarige basisvorming als voorbereiding op een vervolgopleiding. Zo is er een mavo, havo en vwo afdeling en zijn er praktijkopleidingen voor de gezondheidszorg en horeca. Huidige en toekomstige investeringen zijn gericht op verbetering van dit systeem. Sint Maarten heeft elf door de overheid erkende en gesubsidieerde schoolbesturen die onderwijs verzorgen aan een kleine 7000 leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs. Daarnaast zijn er drie privé scholen die erkend worden als school, maar geen subsidie ontvangen. Ouders van de privé scholen betalen een fors bedrag aan schoolgeld. En tenslotte zijn er voor zover bekend elf ‘illegale scholen’, die niet door de overheid als school erkent worden, én geen subsidie ontvangen. Ook hier wordt schoolgeld door ouders betaald en wordt er soms een donatie gedaan door een andere school in de vorm van oud materiaal, zoals stoelen en boeken. Sinds 2003 is gestart met het innoveren van het bestaande systeem naar Funderend Onderwijs. De verandering betekent dat de leerjaren van groep één tot en met groep acht en de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs, zullen worden verdeeld in drie cycli. Een eerste en tweede cyclus voor kinderen van 4 tot en met 12 jaar, vergelijkbaar met de Nederlandse basisschool. Een derde cyclus voor 13 en 14 jarigen als opstap naar het voortgezet onderwijs, vergelijkbaar met de Nederlandse basisvorming. Op dit moment is de eerste cyclus ingevoerd en zal de tweede cyclus van start gaan in het schooljaar 2006-2007. De drie cycli scheppen de voorwaarden waaronder kinderen zich kunnen ontplooien tot jongeren die optimaal maatschappelijk kunnen participeren (Ontwerp No.2 Landsverordening Funderend Onderwijs, Staten van de Nederlandse Zitting 2001-2002). Deze grootschalige innovatie neemt een groot deel van het onderwijsbudget in beslag. Leerkrachten en schooldirecteuren moeten worden omgeschoold naar een nieuwe manier van schoolorganisatie. Leerplichtwetgeving Voor Sint Maarten is bij wet een leerplicht geregeld. De leerplichtlandsverordening van 1991 begint met; ‘Het internationale verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (ECOSAC) van december 1966, verplicht de Nederlandse Antillen tot een leerplicht voor alle kinderen binnen een bepaalde leeftijdscategorie in te voeren, ten einde een minimale ontwikkeling voor alle kinderen te garanderen’. Ieder eiland binnen de Nederlandse Antillen
8
waarvoor deze wet geldt, moet op basis van deze landsverordening een eigen eilandsverordening regelen. Daarin moet worden vastgesteld op welke wijze het toezicht op de naleving van de landsverordening moet gebeuren. Per eilandgebied geldt een verschillend tijdstip van inwerkingtreding. Voor Sint Maarten is dit het laatst vastgesteld op augustus 1996 (voorlopig verslag Staten van de Nederlandse Antillen Zitting 1993-1994-1601). In maart 1998, werd een conceptversie van de leerplichteilandsverordening aan de gezaghebber voor commentaar en goedkeuring voorgelegd. Hij wees erop dat de toepassing van de eilandsverordening op alleen legaal verblijvende kinderen in strijd zou zijn met de landsverordening en het verdragenrecht. Met dit argument is de conceptversie van de eilandsverordening nooit ondertekend. Suggesties als het toestaan van inschrijving in de basisadministratie door personen zonder geldige verblijfstitel en het tijdelijk ondersteunen van de ‘illegale scholen’ werden eveneens niet overgenomen. Het streven om onderwijsvoorzieningen te treffen voor de groep illegaal verblijvende kinderen bleef bestaan, echter zonder concrete actie. Het lijkt erop dat angst voor toestroom van een niet controleerbare groep, de illegaal verblijvende kinderen, de boventoon voert boven de plicht om de landsverordening uit te werken tot eilandniveau in de vorm van een leerplichteilandsverordening.
1.3 Onderzoeksvragen Een federale wet, gebaseerd op internationale verdragen, verplicht het eilandgebied Sint Maarten tot leerplicht voor een bepaalde leeftijdsgroep. Deze leerplichtwet wordt momenteel op Sint Maarten niet uitgevoerd. Het niet handhaven van de leerplicht in de onderwijspraktijk van Sint Maarten is een probleem dat in dit verslag als stelling geformuleerd wordt. De probleemstelling is opgesplitst in een hoofdvraag en een viertal deelvragen. De hoofdvraag luidt: ‘Hoe kan de leerplicht, zoals bij federale wet geregeld, op Sint Maarten geïmplementeerd worden?’ De deelvragen luiden: 1. ‘Welke kenmerken heeft het huidige leerplichtbeleid op Sint Maarten?’ 2. ‘In hoeverre is het huidige leerplichtbeleid ingevoerd, en met welke verklaring? 3. ‘Wat zijn de resultaten van het leerplichtbeleid?’ 4. ‘Wat is er nog nodig om de leerplicht zoals die in de leerplichtwet is geregeld succesvol te implementeren oftewel, welke aanbevelingen kunnen geformuleerd worden?’ De aanleiding tot het stellen van de bovenstaande vragen, is de niet geïmplementeerde leerplicht voor het eilandgebied Sint Maarten. Het is een maatschappelijk probleem dat op de politieke agenda staat. De volgende redenen hebben geleid tot het stellen van de deelvragen. Allereerst wordt in de ‘Terms of Reference’ (2005), wetgeving en het reeds gevormde beleid beschreven. Voorbeelden daarvan zijn de landelijke leerplichtwet en het beleidsvoorstel tot invoering van de leerplicht op eilandelijk niveau (zie paragraaf 1.3.3). Er is dus beleid gevormd in de vijftien jaar na de totstandkoming van de landelijke leerplichtwet. De kenmerken van het huidige leerplichtbeleid, geven zicht op de inhoud ervan (antwoord op deelvraag 1). Op basis van de beleidskenmerken, kan worden bepaald tot welke resultaten het beleid heeft geleid (antwoord op deelvraag 2). Het gaat hier bijvoorbeeld om een wel of niet aangestelde leerplichtambtenaar. Verder wordt in de ‘Terms of Reference’ beschreven dat een aantal kinderen niet naar school gaat. Dit wordt beschouwd als ongewenst gedrag, dat criminaliteit bevordert en de ontwikkeling van het eiland bedreigt. Het is niet een resultaat van het beleid, maar een negatief effect ervan. Deze en andere beleidseffecten (deelvraag 3), geven zicht op de mate waarin het huidige leerplichtbeleid oplossingen biedt aan het maatschappelijke probleem. De resultaten en de effecten van het leerplichtbeleid geven een beeld van de huidige situatie. Daarmee zal ook duidelijk worden wat er nog moet gebeuren om tot een oplossing van het probleem te komen (deelvraag 4). De uitgangspunten bij het bepalen van de aanbevelingen, zijn de succesfactoren zoals die verderop worden geformuleerd in het theoretisch kader.
9
1.4 Doelstelling van het onderzoek Doelstelling van deze afstudeeropdracht is het ontwerpen van een voorstel met aanbevelingen, dat zal bijdragen aan de leerplichtimplementatie op Sint Maarten. Kritische succesfactoren bij beleidsimplementatie vormen de uitgangspunten voor het bepalen van de aanbevelingen. De succesfactoren worden beschreven op basis van een theoretisch beleidsproces. Het voeren van beleid in theorie vormt een begrippenkader waarmee inhoud, totstandkoming en effecten van beleid systematisch in kaart worden gebracht. Het onderzoek richt zich binnen dit beleidsproces op één van de deelprocessen, namelijk dat van ‘beleidsimplementatie’. Tijdens een twee maanden durend verblijf op Sint Maarten is onderzoek gedaan naar de inhoud van het leerplichtbeleid, de mate waarin het leerplichtbeleid is geïmplementeerd en de resultaten daarvan. Zo hebben een oriëntatie op het probleem, een documentstudie van wetsen beleidsteksten, interviews met betrokkenen en het opzetten van een werkgroep geleid tot een beeld van de huidige situatie met betrekking tot leerplicht. Leidend daarbij waren de hoofdvraag en de vier deelvragen. Het resultaat van de onderzoekactiviteiten zal leiden tot een voorstel met aanbevelingen in antwoord op de hoofdvraag.
1.5 Opbouw van het verslag Dit onderzoeksverslag is opgebouwd uit vijf hoofdstukken; een inleiding, een theoretisch kader, de gebruikte onderzoeksmethoden, de resultaten met conclusies en aanbevelingen, en tenslotte een samenvatting. Na een inleidende tekst over het probleem van Sint Maarten betreffende de leerplichtimplementatie, worden in het tweede hoofdstuk succesfactoren beschreven op basis van een theoretisch kader. Het geeft een beeld van het kennisgebied waarin de probleemstelling valt, namelijk dat van de beleidswetenschap. Er wordt een beleidscyclus beschreven met als deelproces de beleidsimplementatie. Dat wordt verder uitgewerkt volgens een historische opbouw van relevante theorieën. Belangrijke termen en concepten worden geformuleerd. Op basis daarvan worden actoren en factoren die succesvolle beleidsimplementatie bevorderen, dan wel kunnen belemmeren, beschreven. In het derde staan de gebruikte onderzoeksmethoden waarmee antwoorden op de onderzoeksvragen gevonden kunnen worden. Er wordt aandacht besteed aan het bezoeken van illegale scholen, het interviewen van de betrokken actoren, het bestuderen van de relevante overheidsdocumenten, en de activiteiten met de werkgroep. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier antwoord gegeven op de deelvragen in een beschrijving van wat het onderzoek heeft opgeleverd. De inhoud van het leerplichtbeleid wordt uiteen gezet, in combinatie met de resultaten daarvan. Aansluitend daarop wordt een voorstel met aanbevelingen gedaan. De samenvatting geeft een kort overzicht van de volledige onderzoeksrapportage.
10
2
THEORETISCH KADER: BELEIDSIMPLEMENTATIE
2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een theoretisch kader gepresenteerd voor de bestudering van beleidsimplementatie. Op basis van theorie worden actoren en factoren die mogelijk leiden tot het succesvol implementeren van beleid geïdentificeerd. Het vormt de onderbouwing voor het onderzoek in de praktijk van Sint Maarten. Wat is beleidsimplementatie eigenlijk? Hoe wordt bepaald dat een thema als bijvoorbeeld leerplicht aandacht krijgt in de politiek? En welke mensen hebben er vervolgens mee te maken? Wat maakt dat sommige regels worden nageleefd en andere niet? Voor dit theoretisch kader wordt gebruik gemaakt van literatuur uit de beleidswetenschap. Daaruit wordt duidelijk dat voor analytische doeleinden beleid en implementatie kunnen worden losgekoppeld. Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd; Allereerst wordt een definitie voor beleid geformuleerd. Daarna wordt wet- en regelgeving in verband gebracht met beleid. De betekenis van beleid wordt verder toegelicht aan de hand van een verzameling deelprocessen die in onderlinge interactie met elkaar in beweging zijn. Samen vormen ze een beleidscyclus. Implementatie is één van de deelprocessen in de beleidscyclus. Vervolgens wordt een aantal implementatietheorieën van ruim dertig jaar onderzoek opeenvolgend gepresenteerd. Een belangrijke conclusie van de hier gepresenteerde theorieën is de nauwe verbondenheid tussen het gevormde beleid en de implementatie ervan. Dit theoretische hoofdstuk eindigt met een opsomming van wat nodig is om te komen tot succesvolle beleidsimplementatie.
2.2 De betekenis van beleid Een politiek modewoord Het woord beleid is afgeleid van het middeleeuwse werkwoord beleiden. Daarin kan het woord leiden herkend worden, wat doen gaan of (aan) voeren betekent. Een beleider is dan iemand die doet gaan, een aanvoerder of aanstoter. ‘Zo werden zeehelden als Tromp en de Ruyter ook wel aangeduid als beleider van de vloot’ (Graaf en Hoppe 1996, p15). In de loop van de geschiedenis heeft beleid over het algemeen de betekenis gekregen van het behandelen, of de wijze van behandelen van een zaak en ook wel ‘overleg, bedachtzaamheid en omzichtigheid’. In onze tijd is beleid een politiek modewoord geworden dat vaak duidt op activiteiten van de overheid en soms op resultaten of effecten van die activiteiten. Wat beleid is hangt af van degene die het beschouwt, zowel in de alledaagse praktijk als in de literatuur. Beschrijvingen van beleid lopen dan ook uiteen. Zo wordt beleid beschreven als een proces waarin de wenselijke situatie, het doel, gaandeweg duidelijker wordt omlijnd. Ook worden beschrijvingen van beleid gegeven die de wenselijke situatie, het doel, voorop stellen om er vervolgens naar te handelen. In dit theoretisch kader is gekozen voor twee definities die zowel het doel als het proces van handelen en uitvoeren om dat doel te bereiken voorop stellen. Het belang van een voorop gesteld doel wordt verderop uitgelegd op basis van een publicatie van Graaf en Hoppe. In de eerste definitie wordt door Hoogerwerf en Herweijer beleid uitgelegd als een plan en een handelen, met de elementen doel, middel en tijd. Vervolgens wordt door Graaf en Hoppe in de tweede definitie beleid benaderd in het licht van het politiek debat dat vooraf gaat aan het doel. De definities samengenomen benadrukken in beleid enerzijds het planmatig en doelgericht karakter en anderzijds het politieke karakter er van. Beide definities betrekken de context waarin een probleem zich voordoet en het oplossen ervan. De paragraaf sluit af met een aantal algemene elementen van beleid naar een publicatie van Hogwood en Gun. Doel, middel en tijd Beleid is allereerst het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen (Hoogerwerf en Herweijer, Overheidsbeleid 2003). De
11
inhoud van beleid onderscheidt drie elementen; de doeleinden, middelen, en tijdskeuzen. Er is een doel, een door de initiatiefnemer van het beleid wenselijk geachte situatie, waarvan de realisering wordt nagestreefd. Het gaat om een streven, dat gedragingen en opvattingen omvat. De grondstructuur van beleid wordt gevormd door doeleinden en beschikbare middelen. Het denken in doeleinden en middelen betekent niet vanzelfsprekend dat beleid berust op een houdbare argumentatie, zoals een juiste relatie tussen oorzaak-gevolg (causaal) en doel-middel (finaal). De mate waarin de argumentatie hiaten vertoont of dubbelzinnig is, is bepalend voor de uitvoering er van. Dit wordt verderop in dit hoofdstuk toegelicht bij de factoren die beleidsimplementatie beïnvloeden. Het element tijd is van belang onder meer omdat de doeleinden van een beleid veelal naar tijdstippen verwijzen. Verder is beleid ook een antwoord op problemen zoals die zich in een samenleving voordoen. Beleid is een poging om een probleem door doelgericht denken en handelen op te lossen, te verminderen of te voorkomen. Een probleem is een verschil tussen een maatstaf en een voorstelling van een bestaande of verwachte situatie (p 21). Het is de onbekende ruimte tussen de maatstaf en de voorstelling van de bestaande of verwachte situatie. Bij het verkennen er van zijn sociale, culturele en intellectuele waarden betrokken. Daarmee wordt het probleem in een bepaalde context geplaatst. Wat wij als een probleem zien hangt dus onder meer af van onze maatstaven en voorstelling van de situatie. De wijze waarop een probleem dan wordt omschreven werkt door in het beleid dat zich op het probleem richt. Met welke problemen men zich zal bezighouden is afhankelijk van bepaalde politieke keuzen. Het politieke element van beleid wordt hieronder toegelicht. Samengevat is beleid een streven om gestelde doeleinden te bereiken met bepaalde middelen en tijdskeuzen, als antwoord op een maatschappelijk probleem. Hiaten of dubbelzinnigheid in de argumentatie waarop het beleid berust, zijn van invloed op de uitvoering. Een plan en politieke context Het gaat er bij beleid om bepaalde doeleinden te realiseren die als plan onderdeel zijn geweest van politieke oordeelsvorming. Zowel bij het bedenken en vaststellen als bij het uitvoeren van een plan gaat het om een proces waarbij vele personen en organisaties een rol spelen. Het betreft niet alleen politicologen en bestuurskundigen, maar een scala aan actoren die verschillende en soms strijdige wensen en belangen kunnen hebben. Graaf en Hoppe (Beleid en Politiek, 1996) noemen beleid ‘een politiek bekrachtigd plan’. ‘Als plan is beleid een weg om bepaalde doeleinden te realiseren; een manier om problemen te voorkomen of te bestrijden’ (p42). Daarin worden drie hoofdeigenschappen van beleidswetenschap (dat is het denken over beleid en processen rondom beleid) en beleidskunde (dat is het maken en uitvoeren van beleid) weerspiegeld. Het gaat dan om contextualiteit, probleemgerichtheid, en diversiteit en multidisciplinariteit. Beleid speelt zich af in een wijdere context van maatschappelijke en politieke processen. Probleemgerichtheid verwijst ernaar dat beleid en processen rondom beleid, oplossingen beogen te bewerken voor problemen op de politieke agenda. Diversiteit en multidisciplinariteit betekent dat bezinning op beleid en processen rondom beleid tot zowel de politicologie, de bestuurskunde als tal van andere disciplines gerekend kan worden. Daarmee is een diversiteit aan methodes noodzakelijk. Het belang van de politieke oordeelsvorming heeft te maken met rechtvaardiging. Graaf en Hoppe verwijzen in hun beschrijving van beleid naar Majone (1979); beleid ‘richt en rechtvaardigt het handelen van de overheid’ … ‘als het voorwerp is geweest van politieke argumentatie en debat’. Een plan dat uit argumentatie en debat voortkomt, dus politiek bekrachtigd is, kan niet zomaar worden teruggedraaid of veranderd. Hier zit het verschil met definities die beleid beschrijven waarin het proces voorop staat, alsof het doel elk moment veranderd kan worden of teruggedraaid. Er wordt na argumentatie en debat een belofte gedaan waarmee aan wensen en belangen van burgers tegemoet wordt gekomen om bij te dragen aan de oplossing van een probleem in de samenleving. Samengevat is beleid een politiek bekrachtigd plan dat het handelen van de overheid richt en rechtvaardigt, het is een manier om problemen te voorkomen of te bestrijden. Beleid speelt zich af in een maatschappelijke en politieke context en is probleemgericht. Bezinning op beleid is zaak van tal van disciplines en omvat diverse methoden. Algemene elementen van beleid
12
In elke beschrijving van beleid komt een aantal aansluitende elementen terug. Deze elementen worden door Hogwood en Gun (1984) als volgt geïdentificeerd: - Beleid omvat een reeks beslissingen en de daarmee gemoeide interacties tussen actoren; - Beleid wordt in het kader van bestuur gemaakt en uitgevoerd; - Beleid betreft zowel gedrag als intenties; - Beleid betreft zowel handelen als niet handelen; - Beleid betreft doelgericht handelen, uitkomsten kunnen wel en niet zijn voorzien; - Beleid en uitvoering impliceren samenspel tussen actoren en organisaties; - Overheidsbeleid betreft een sleutelrol voor overheidsorganisaties; - Beleid is subjectief, definiëring is afhankelijk van de waarnemer. Deze paragraaf samenvattend, is beleid als plan een streven om gestelde doeleinden met bepaalde middelen en tijdskeuzen te bereiken als antwoord op een maatschappelijk probleem. Daarbij zijn tal van actoren betrokken. Beleid heeft een rechtvaardigend karakter als het voorwerp is geweest van politieke argumentatie en debat, het is dan een politiek bekrachtigd plan. Het definiëren van beleid is afhankelijk van de waarnemer. Voor de uitvoering van beleid is het van belang dat de argumentatie geen hiaten of dubbelzinnigheid vertoont.
Succesfactor 1.1: Succesfactor 1.2: Succesfactor 4.5: Succesfactor 4.6:
Het beleid is zo ondubbelzinnig mogelijk. Causale en finale veronderstellingen vertonen zo min mogelijk hiaten. Het politiek bestuur biedt voldoende ondersteuning aan de uitvoerende organisaties bij het afleggen van verantwoording over het beleid. Er is nauwelijks sprake van politieke strijd over het beleid.
2.3 De verhouding tussen recht en beleid Wet- en regelgeving als grondslag voor overheidsbeleid Een overheid kan niet zomaar beleid voeren. Er mag alleen worden ingegrepen in vrijheden en eigendommen van burgers als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. Deze wettelijke grondslag is vastgelegd in wetgeving zoals vastgesteld door regering en parlement (volksvertegenwoordiging). Het vormt een raamwerk van erkende regels en principes die de macht van de overheid om te handelen kaderen en beperken. Dit geldt in het algemeen waar overheden claimen te handelen naar de wet (Hill en Hupe 2002 p23). Hill en Hupe maken in dit verband gebruik van een beschrijving van Wade (1982) over de primaire betekenis van wetgeving ‘dat alles binnen de wet moet gebeuren’ (p22). Wetgeving heeft twee betrekkingsniveaus. Strikt genomen heeft wetgeving betrekking op de wet in formele zin, een basisregeling waarin algemene beleidskaders zijn neergelegd, zoals bijvoorbeeld internationale verdragen en de hoogste nationale wet. Ruimer genomen heeft wetgeving ook betrekking op lagere wettelijke regelingen (Bressers en Hoogerwerf, 1991). Dat is waar de algemene beleidskaders concrete invulling krijgen, zoals bijvoorbeeld provinciale voorschriften of gemeentelijke verordeningen. Zowel de algemene beleidskaders als de lagere wettelijke regelingen zijn via vaste procedures tot stand gekomen. In Nederland zijn de hoofdlijnen van deze procedures vastgelegd in de Grondwet. Daarbinnen kan onderscheid gemaakt worden tussen klassieke grondrechten (bijvoorbeeld recht op vrijheid van meningsuiting en het gelijkheidsbeginsel) en sociale grondrechten (bijvoorbeeld recht op gezondheid en onderwijs). Grondrechten en vaste procedures garanderen dat formele en lagere wetgeving optimaal aan kwaliteitseisen voldoet. Overheidsbeleid vindt zijn gerechtvaardigde grondslag in wet- en regelgeving, die klassieke en sociale grondrechten vertegenwoordigt en tot stand gekomen is volgens vaste procedures. Afweging tussen beleid en recht Recht is verbonden met continuïteit, het scheppen van zekerheid en het streven naar rechtvaardigheid. Beleid daarentegen vertegenwoordigt verandering, innovatie en het streven naar effectiviteit. Een beleidsmaker begeeft zich in de verhouding tussen beleid en recht in een spanningsveld, waarin afwegingen moeten worden gemaakt tussen beleidsdoelen en rechtsregels. Daarin spelen drie aspecten een rol; recht als normering, als waarborg en als
13
beleidsinstrument. In Graaf en Hoppe (p170) worden deze aspecten uitgewerkt op basis van een publicatie van Van Geest (1986:40). In de eerste plaats normeert recht het overheidshandelen naar zijn doelen (bijvoorbeeld de sociale grondrechten die voor hun instandhouding de verwezenlijking van een hele reeks beleidsdoelen vergen, zoals voldoende economische groei), naar de beslisprocedure, en naar de aard van overheidshandelen (bijvoorbeeld het respecteren van klassieke grondrechten). In de tweede plaats schept het recht waarborgen voor burgers (bijvoorbeeld in het aanspraak kunnen maken op overheidsinstanties, het invloed kunnen uitoefenen op overheidshandelen en het beschikken over middelen tot verzet tegen overheidshandelen). In de derde plaats vormt het recht een beleidsinstrument. Een beleidsmaker kan de bij wet verkregen geboden, verboden, vergunningen en subsidievoorwaarden gebruiken om in te grijpen in de handelingmogelijkheden van burgers. Het recht gebruiken als beleidsinstrument is vooral van toepassing op beleidsimplementatie. Bij de afweging tussen de drie aspecten in de verhouding tussen beleid en recht gaat het volgens Van Geest (1986: 40 p.444) ‘om effecten, effectiviteit en efficiency van beleidsinstrumenten binnen en in samenspraak met het normatieve, en instrumentele en waarborgen scheppende recht’. Tegenstrijdige belangen en doeleinden kunnen succesvolle beleidsvoering in de weg staan. Met andere woorden maakt de beleidsmaker afwegingen tussen recht en beleid, waarbij het gaat om effecten, effectiviteit en efficiency van beleidsinstrumenten, binnen en conform het normatieve, instrumentele en waarborgen scheppende recht. Voor de uitvoering van beleid is het van belang dat er overeenstemming is tussen betrokken actoren, zonder tegenstrijdige belangen en doeleinden.
Succesfactor 1.3: Succesfactor 1.4:
Normatieve veronderstellingen van beleidsmakers en van uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met elkaar. Doelstellingen en middelen van beleidsmakers en van uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met elkaar.
2.4 De beleidscyclus Deelprocessen in onderlinge wisselwerking Beleid beweegt als in een kringloop. Een verzameling deelprocessen in onderlinge wisselwerking hebben de bedoeling politieke waarden te verwezenlijken en problemen op de politieke agenda op te lossen. Het gaat om het tot stand brengen en uitvoeren van beleid door actoren. De volgende beschrijving van de beleidscyclus en de deelprocessen die daarvan onderdeel uitmaken, is van Graaf en Hoppe (p87); Ideologievorming
Interpretatie en beoordeling van processen en gebeurtenissen op grond van waardegebonden politieke ideologieën. Agendavorming Door toepassing van normatieve en ideologische concepties op situaties, ontstaan in de politieke arena min of meer gedeelde opvattingen over welke problemen echt urgent zijn; en over de aard en mogelijke oplossingswijzen. Beleidsvorming Totstandkoming van beleid als politiek goedgekeurd plan met inhoudelijke beslissingen en beleidsmandaten. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------Beleidsuitvoering Uitwerking van beslissingen en mandaten tot politieke en bestuurlijke handelingen; eerst wordt het beleid-als-plan ingevoerd wat leidt tot werkprocedures, later worden de werkprocedures toegepast wat leidt tot beleidsprestaties, producten en diensten; de resultaten (output) -------------------------------------------------------------------------------------------------------------Beleidsevaluatie/monitoring Beoordelen en bijstellen van de waargenomen inhoud van beleid, processen, uitvoering en effecten; vaststellen, technische verificatie, van de mate waarin de resultaten (output) effect hebben op de oplossing van een probleem (outcomes).
14
De eerste scheidingslijn in de beleidscyclus geeft een overgang aan die waarneembaar is in de vorm van een concreet beleidsplan waarmee het deelproces van de beleidsvorming eindigt en het deelproces van de beleidsuitvoering begint. De tweede scheidingslijn geeft een overgang aan die waarneembaar is in de vorm van concrete beleidsprestaties, producten en diensten; de resultaten. Hiermee eindigt het deelproces van de beleidsuitvoering en begint de beleidsevaluatie en monitoring. De theoretische scheidingslijnen, die het begrip en de analyse van de beleidscyclus vergemakkelijken, nemen de wisselwerking tussen de deelprocessen niet weg (zie ook paragraaf 2.5.1). Beleidsimplementatie begint met beleid en eindigt met waarneembare resultaten. Het is een deelproces in de beleidscyclus, dat centraal staat in dit afstudeerverslag.
praktisch
reflectief
Ordening volgens reflectie en praktijk Beleidsactoren die problemen waarnemen in het beleidsveld, dat is het deel van de samenleving waarop het beleid betrekking heeft, hebben te maken met fundamentele ambiguïteit (Graaf en Hoppe 2004 p96). Dat betekent dat zij moeten omgaan met ingewikkelde oorzaak-gevolg relaties, met een onoverzichtelijke omgeving en met onzekerheid over de middelen in het beleidsveld. De mate van ambiguïteit is bepalend voor het succes van de beleidsvoering. Beleidsactoren kunnen ambiguïteit, of ook wel dubbelzinnigheid, verkleinen door de beleidscyclus reflectief en praktisch te ordenen. De reflectieve ordening houdt in dat de beleidsactor bij het waarnemen van problemen in beleidsvoering uitgaat van algemeen geldende politieke waarden en beginselen, zoals die in de deelprocessen van ideologievorming en agendavorming gelden. De praktische ordening houdt in dat de beleidsactor gebruik maakt van informatie uit de praktijk, bijvoorbeeld zoals die uit het deelproces van evaluatie voortkomt. Leidend daarbij zijn bijzondere, situatie-gebonden feiten en interpretaties. Reflectieve én praktische ordening zijn altijd beide aanwezig in de beleidscyclus, ook al ligt een benadering via praktische ordening meer voor de hand, bijvoorbeeld doordat beleid vaak al in uitvoering is. ‘In veruit de meeste beleidsvraagstukken zijn alle vijf de deelprocessen naast elkaar en gelijktijdig in werking’ (p99). Het volgende schema geeft de gelijktijdige werking van de deelprocessen in de beleidscyclus volgens reflectieve en praktische ordening weer; Ideologievorming Agendavorming Beleidsvorming Beleidsuitvoering Evaluatie/ monitoring
De beleidsactor kan fundamentele ambiguïteit verkleinen door de deelprocessen in de beleidscyclus reflectief en praktisch te ordenen, met de wetenschap dat alle deelprocessen naast elkaar en gelijktijdig in werking zijn. Ambiguïteit of dubbelzinnigheid kan een succesvolle beleidsvoering in de weg staan.
2.5 Het deelproces implementatie Verschillende benaderingen Beleidsimplementatie is ‘what happens between policy expectations and (perceived) policy results’ (Ferman 1990). Vrij vertaald betekent het ‘dat wat er gebeurt tussen beleidsverwachtingen en de waargenomen resultaten van dat beleid’. Implementatie is altijd verbonden met bepaald beleid als antwoord op bepaalde problemen in de samenleving (Hill en Hupe 2002, p.5). Het is een proces, waar een overgang plaatsvindt van woorden, naar daden en resultaten. Er vindt interactie plaats tussen de beleidsmakers, de beleidsuitvoerders en de burgers. Onderzoekers van de afgelopen dertig jaar, beschrijven het implementatieproces vanuit verschillende perspectieven; top-down, bottom-up en een samenvoeging van beide. Van invloed op de verschillende zienswijzen zijn de vragen ‘hoe beleidsvorming en implementatie los te zien van elkaar’ en ‘hoe eigenschappen te identificeren in een complex proces, dat plaatsvindt op meerdere plaatsen en tijdstippen met meerdere actoren’.
15
Top-down Het beleid dat eenmaal is vastgesteld geldt als norm. ‘Of de middelen zijn gehanteerd’ en ‘of de doelen zijn gehaald’ staat centraal bij het top-down perspectief. Het van te voren ontworpen beleid zal de gewenste resultaten leveren mits duidelijk en goed doordacht. Actoren, omstandigheden en ontwikkelingen die tijdens de implementatie van invloed zijn op de resultaten, andere dan voorzien, worden buiten beschouwing gelaten. Op basis van het werk van toonaangevende onderzoekers wordt het top-down perspectief verder toegelicht. Pressman en Wildavsky publiceren in 1973 ‘Implementation, How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, why it’s amazing that federal programs work at all. This being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on foundations of ruined hopes’. Deze titel geeft goed weer dat ‘mooie’ plannen van de bestuurders en beleidsambtenaren aan de top van de samenleving kunnen wegzinken in een moeras van onvoorziene omstandigheden en veranderingen. Beleidsmakers dachten dat goed gevormd beleid, verstandig, democratisch en rechtvaardig, voldoende zou zijn om een probleem in de samenleving op te lossen. Pressman en Wildavsky leggen een verband tussen beleid als officieel document en de implementatie ervan (pxiii); ‘A verb like ‘implement’ must have an object like ‘policy’. Zij zien beleid als een veronderstelling die aanvankelijke voorwaarden en voorspelde consequenties omvat. Ook wel gezien als een aaneenschakeling; als X plaatsvindt dan geeft dat resultaat Y. Implementatie brengt de aaneenschakeling van oorzakelijke verbanden in beweging om zo het beleidsdoel te bereiken. Hoe langer de aaneenschakeling van oorzakelijke verbanden, hoe complexer implementatie wordt. Met wiskundige berekeningen brengen de onderzoekers naar voren dat de kans op instemming van iedere betrokken actor bij een beslissing zo klein is dat daarmee het succes van de implementatie minimaal is. De volgende tekening laat de lange aaneenschakeling van oorzakelijke verbanden en de minimale kans op succesvolle implementatie op spottende wijze zien;
Figuur 1 Pressman en Wildavsky 1973 p.88
16
Ogenschijnlijk simpele opeenvolgingen zijn afhankelijk van een complexe aaneenschakeling van interacties. De grote kans op een ‘mismatch’ tussen middelen en resultaat zegt iets over het beleidsontwerp dat verkeerd of te hoog is ingezet. Pressman en Wildavsky hebben een enigszins negatieve toon gezet met het beeld van een gemakkelijk falende implementatie ten gevolge van verkeerd ontworpen beleid. In 1983 wordt die negatieve toon anders van klank, wanneer Wildavsky in samenwerking met Majone, de relatie tussen beleidsvorming en implementatie meer ziet als een interactief proces in termen van leren, aanpassen en verkennen. Twee andere onderzoekers, Van Meeter en Van Horn, borduren in 1975 voort op het voorgaand beschreven proces van beleidsvorming, implementatie en resultaat. Zij beschrijven beleidsimplementatie als volgt; ‘policy implementation encompasses those actions by public and private individuals or groups that are directed at the achievement of objectives set forth in prior policy decisions (p447). Het uitgangspunt in deze beschrijving is een voorgenomen beleidsdoel. Implementatie wordt dan gezien als een proces dat begint bij een aanvankelijk genomen beleidsbesluit. Inspraak van beleidsuitvoerders in de beleidsvorming wordt in deze beschrijving erkend, maar alleen voorafgaand aan de implementatie. Er wordt gesteld dat hoe hoger de onderlinge overeenstemming tussen actoren en hoe lager de mate van verandering, des te groter de kans op een geslaagde implementatie. Van Meeter en Van Horn ontwerpen een model waar zij organisatietheorieën betrekken, maar ook de impact van overheidsbeleid, en relaties binnen de overheid. Er worden zes variabelen onderscheiden: 1. De concrete en specifieke doelstellingen die als norm gelden bij het afmeten van het succes van het beleid. 2. De beschikbare middelen. 3. De kwaliteit van de relaties tussen betrokken organisaties. 4. De karakteristieken van de organisatie die belast is met de implementatie, dus ook formele en informele verbindingen met de beleidsmakers en beslissers. 5. De economische, sociale en politieke omgeving. 6. De kennis en het begrip van het beleid bij de beleidsuitvoerders, en de intensiteit waarmee zij het beleid accepteren of verwerpen. Het model begint bij de beleidsvorming, bestaande uit de variabelen ‘doelstellingen’ en ‘middelen’. Op basis van het gevormde beleid start de implementatie, bestaande uit de variabelen ‘inter organisationele relaties’, ‘uitvoerende organisatie’, ‘omgeving’ en ‘uitvoerders’. Kenmerkend voor dit model is de dynamiek tijdens de implementatie. Dat betekent dat de variabelen in onderlinge wisselwerking elkaar beïnvloeden. Echter, het gevormde beleid is leidend en wordt niet meer aangepast tijdens de implementatie. Dat maakt dat dit model tot de top-down benaderingen hoort. Het uiteindelijke resultaat (in het model de ‘performance’), is een gevolg van de implementatie. 3. INTER ORGANIZATIONAL COMMUNICATION AND ENFORCEMENT ACTIVITIES 1. STANDARDS AND OBJECTIVES 4. CHARCTERISTICS OF IMPLEMENTING AGENCIES
6. DISPOSITION OF IMPLEMENTERS; COGNITION, DIRECTION, INTENSITY
PERFOMANCE
2. RESOURCES 5. ECONOMIC, SOCIAL AND POLITICAL CONDITIONS
Figure 2 A model of the policy-implementation process Van Meter and Van Horn, 1975: 463
17
Samengevat is implementatie volgens de top-down benadering, een proces waarbij uitvoering wordt gegeven aan het vooraf gestelde beleid dat als norm geldt. Voor het resultaat staan de behaalde doelstellingen en de gehanteerde middelen centraal. Een lage mate van verandering die nodig is om het gestelde beleid uit te voeren en de hoge mate van overeenstemming tussen de actoren met de gestelde doelen en middelen, zullen het succes van implementatie bevorderen. Zo ook, zullen de middelen beschikbaar moeten zijn, en de doelstellingen concreet en specifiek geformuleerd. Er is een goede relatie tussen organisaties en binnen de uitvoerende organisatie. Bovendien moeten de economische, sociale en politieke omstandigheden bevorderend werken.
succesfactor 1.5: succesfactor 1.6:
De vereiste middelen zijn beschikbaar. Doelen zijn qua ambitieniveau haalbaar.
Bottom-up Het uitgangspunt bij het bottom-up perspectief is niet langer dat wat er volgens een beleidsbesluit zou moeten gebeuren, maar dat wat er werkelijk gedaan wordt door actoren die een rol spelen bij implementatie. Beleid is dynamisch verbonden met actie; er wordt bemiddeld, geïnterpreteerd en aangepast naar de zienswijze van de uitvoerders van het beleid (Barrett en Fudge 1981). Uitvoerders vertalen het officieel vastgestelde beleid naar de dagelijkse praktijk. Dat hoeft niet met elkaar samen te vallen. Uitvoerders moeten soms een dubbelzinnige opdracht in het officiële beleid vertalen naar een concrete werksituatie. Zij opereren in een netwerk dat uit verschillende organisaties bestaat. De uitvoering komt tot stand in een proces van onderlinge aanpassing en beïnvloeding. De waarde van het bottom-up perspectief zit volgens Sabatier (1986) in het bestuderen van het netwerk, het meewegen van invloeden van buiten het overheidsbeleid, en de interacties tussen verschillend overheidsbeleid. De beperking van het perspectief is dat in een proces zonder beslissingspunten en normering, evaluatie en het waarnemen van verandering worden uitgesloten. Vanuit het bottom-up perspectief bekeken is beleid continu dynamisch verbonden met actie, zoals bemiddeling, interpretatie en aanpassing van beleid naar de zienswijze van de uitvoerders. Het ontbreken van vooraf gesteld beleid en de daarbij behorende normen, maakt dat het meten van resultaten onmogelijk is. Top-down en bottom-up Een combinatie van de voorgaande perspectieven maakt implementatie tot een dynamisch deelproces in de beleidscyclus. Daarbij is sprake van een wisselwerking tussen organisaties en het functioneren van individuele uitvoerders. ‘Beleidsmakers bedenken het beleid mede in reactie op ervaringen van uitvoerders’ (Hoogerwerf en Herweijer 2003 p139) Het uitgangspunt is begrip van de implementatie in plaats van controle (Elmore 1978). Cerych en Sabatier (1986) beschrijven in een studie naar de implementatie van innovaties in het hoger onderwijs in Europa, drie fasen, zoals die bij grote veranderingen in overheidsbeleid in een democratische samenleving plaatsvinden; formulering, implementatie en herformulering. Allereerst is er een periode waarin beleid wordt geformuleerd ten gevolge van het bewust worden van bepaalde problemen in het bestaande systeem. Daarop wordt bekeken welke middelen er zijn om de problemen op te lossen. Dit resulteert in een formele beslissing door het kabinet of parlement om nieuw beleid op te zetten door een aangewezen instituut. Vervolgens is er dan een organisatie aangewezen om de implementatie van het nieuwe beleid vorm te geven. Meestal gaat het hier om meer dan één organisatie. Vaak zijn er lokale overheden en private organisaties bij betrokken. Deze implementatie-fase onderscheidt het creëren van nieuwe regelgeving en nieuwe structuren van het dagelijkse toepassen en bijstellen ervan. Dan volgt de fase van herformulering, waar oorspronkelijke doelstellingen worden bijgesteld, andere organisaties worden betrokken en indien nodig kan zelfs het hele programma worden gestopt. In het onderzoek van Cerych en Sabatier wordt benadrukt dat het onderscheid tussen formulering van beleid en implementatie puur analytisch is en dat beide eigenlijk niet afzonderlijk gezien kunnen worden. Zo beïnvloedt een parlement in geval van een democratisch representatieve overheid bijvoorbeeld het implementatieproces door het formuleren van heldere en consistente doelen, de implementatie ervan toe te wijzen aan
18
bepaalde instituten en hen te voorzien van voldoende middelen. Meestal gebeurt het dat de overheid te weinig zekerheid heeft om doelstellingen te formuleren en middelen beschikbaar te stellen. Dat wordt vervolgens overgelaten aan bijvoorbeeld meerdere plannings- of bestuurscommissies die aanvankelijk alleen de implementatie zouden verzorgen. Het resultaat van het formuleringsproces, het uiteindelijke politieke besluit, heeft bijna altijd een belangrijk effect op de implementatie er van. ‘Het ontbreken van een samenhangend politiek besluit, geeft eigenlijk garantie dat veranderingen in de status quo zeer bescheiden zullen zijn’ (Cerych en Sabatier 1986 p11). Samengevat is implementatie onlosmakelijk verbonden met het formuleren van beleid; formuleren, implementeren en herformuleren. Overeenstemming bereiken tussen de beleidsvoerders over het gevormde beleid, is essentieel voor het succes van de implementatie. De implementatie-fase bevat de subprocessen ‘invoering van nieuwe regelgeving en structuren’ en ‘toepassing’. Bij het invoeren van nieuw beleid worden nieuwe routines opgebouwd en ingepast; er wordt opnieuw geprogrammeerd. Dit gebeurt door beleid onder andere te vertalen en te interpreteren naar de organisatie; operationaliseren. Elke organisatie heeft werkeenheden die op een geroutineerde manier kennis, vaardigheden en materialen combineren. Het koppelen van deze werkeenheden vormt een specifieke keten die nodig is om diensten en prestaties te leveren. Bij nieuw beleid worden nieuwe ketens geconstrueerd en ingeslepen. Dit hele proces van construeren, inslijpen en efficiënt koppelen van de juiste kennis, vaardigheden en materialen heet programmeren (Dunsire 1980). Om te kunnen programmeren moet de beleidstekst stap voor stap worden vertaald naar de organisatie. De mensen die het beleid invoeren en toepassen, ook wel uitvoerders genoemd, moeten begrijpen wat het nieuwe beleid voor hen inhoudt. Dit geldt voor elke actor tot op operationeel niveau toe. Glasbergen (1987) noemt in dit verband dat uitvoerders moeten wéten wat er van hen verwacht wordt, moeten kúnnen en wíllen. Stap voor stap wordt beleid ingevoerd, wat neerkomt op programmeren door operationaliseren (Graaf en Hoppe 2004). Hierbij is een bepaalde mate van beleidsvrijheid gemoeid, dat wil zeggen dat er binnen grenzen van de centrale overheid vrijheid is om voor handelingen te kiezen. Het is daarbij belangrijk dat beleidsbepalers en uitvoerders zo veel mogelijk op één lijn zitten, dat ‘de conformiteit van het handelen van de uitvoerders wordt vergroot’. (Hoogerwerf en Herweijer 2003 p145). Door netwerken van actoren en de lagen waarop zij functioneren binnen een organisatie te analyseren en te specificeren, worden overgangen tussen beleidsformulering, invoering en toepassing waarneembaar.
succesfactor 3.1: succesfactor 3.2: succesfactor 3.3: succesfactor 3.4:
De uitvoerders hebben voldoende kennis van het beleid. De uitvoerders hebben de juiste kwalificaties om het beleid uit te voeren. De uitvoerders hebben de juiste bevoegdheden om het beleid uit te voeren. Handelingsmotieven van de uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met die van de beleidsmakers.
Verticale hiërarchieën en horizontale netwerken Beleidsimplementatie vindt meestal plaats in organisaties bestaande uit verticale hiërarchieën en horizontale netwerken. Zo zijn er in het geval van de implementatie van overheidsbeleid, bestuurslagen, politiek-ambtelijke verhoudingen binnen afzonderlijke overheidsinstanties, en organisaties die op gelijkwaardige wijze communiceren in een netwerk. Binnen een verticale hiërarchie zijn besluitnemers, politici en bestuurders, verantwoordelijk voor het beleidsontwerp. Vervolgens wordt het beleidsontwerp ingevoerd en toegepast door beleidsuitvoerders. Zij zijn actoren die de voorwaarden creëren en diensten verlenen, ook wel de programmeurs en toepassers. Bij het verlenen van diensten hebben de toepassers te maken met een doelgroep, de co-producenten. Van hen wordt een gedrags-, houdings-, of kennisverandering verwacht. Die verandering is vaak het middel om een doel te bereiken. Twee dingen zijn daarbij onmisbaar (Winsemius 1986, 104f); enerzijds het vergroten van het eigen belang van de doelgroep bij het realiseren van de beleidsdoelen en anderzijds het vergroten van het verantwoordelijkheidsgevoel bij de doelgroep. Tussen bestuurslagen en binnen overheidsinstanties kunnen verschillen ontstaan over de beleidsimplementatie. De kans dat de resultaten van het beleid na de implementatie niet conform het oorspronkelijke beleid
19
zijn neemt toe, naarmate de verschillen tussen uitvoerders en uitvoerende organisaties groter zijn. In horizontale netwerken zijn organisaties naast elkaar betrokken bij beleid. Dat netwerk kan bekeken worden vanuit een organisatieperspectief en vanuit een beleidsperspectief (Graaf en Hoppe 2004). Vanuit een organisatie bekeken, zoals bijvoorbeeld een onderwijsafdeling van een overheid, worden het leerplichtbeleid, het nascholingsbeleid van leerkrachten, en het beleid op studiefinanciering uitgevoerd. Vanuit het perspectief van het nascholingsbeleid bekeken, zijn er meerdere organisaties bij de uitvoering betrokken, zoals bijvoorbeeld een universiteit, een inspectie, en een overheidsafdeling van onderwijs. Eén organisatie heeft te maken met verschillende onderdelen van verschillende beleidsprogramma’s en één beleid wordt uitgevoerd door tal van organisaties. Schematisch weergegeven ziet het er als volgt uit;
Beleid 1 Leerplicht
Beleid 2 Nascholing
Beleid 3 Studiefinanciering
Organisatie A Universiteit
Organisatie B Inspectie
Organisatie C Afdeling Onderwijs
Figuur 3 Een voorbeeld van een horizontaal netwerk (op basis van een figuur van Graaf en Hoppe p350)
De verschillende organisaties binnen een horizontaal netwerk zullen sturing in stand moeten houden door binding op basis van gelijkwaardige communicatie, anders dan in een verticale hiërarchie waar sturing plaatsvindt op basis van macht. Uitvoerende organisaties vormen een bonte mengeling van verhoudingen. Het is zeer complex en niet te vangen in één model. Dunsire (1978) visualiseert de complexiteit als in de bestuurlijke ‘toren van Babel’ en breidt dat uit tot een ‘Babelhuis’ waarin verschillende diensten, hiërarchische niveaus van top tot werkvloer werken aan meerdere vormen van beleid. In horizontale netwerken zijn meerdere Babelhuizen betrokken, wat gezien kan worden als een ‘Babelstad’. Implementatie als dynamisch deelproces van de beleidscyclus, onafscheidelijk verbonden met beleidsvorming, is het omzetten van besluiten van beleidsbepalers in handelingen van organisaties. Het is gericht op het nastreven van gewenste situaties, waarbij de middelen van een beleid worden toegepast ter bereiking van de doelen. Overeenstemming tussen en binnen de uitvoerende organisaties, en tussen oorspronkelijke beleidsdoelen en de uitvoering ervan, zijn bepalend voor de resultaten.
succesfactor 2.1: succesfactor 2.2: succesfactor 2.3: succesfactor 4.1: succesfactor 4.2: succesfactor 4.3: succesfactor 4.4:
Het aantal schakels in de verticale hiërarchie is minimaal. De uitvoerende organisaties zijn in een horizontaal netwerk verbonden op basis van gelijkwaardige communicatie. De uitvoerende organisaties bepalen de juiste mate van beleidsvrijheid voor de uitvoerders, zodat zij tegemoet kunnen komen aan de bedoelingen van de beleidsbepalers. De doelgroep verleent de benodigde medewerking aan de uitvoerders. De doelgroep is gericht op het naleven van de gestelde regels. Het naleven van de regels is ook in het belang van de doelgroep. De doelgroep heeft voldoende verantwoordelijkheidsgevoel.
Succes afmeten aan resultaten en effecten
20
Het implementatieproces omvat enerzijds de feitelijke, op doelbereiking gerichte, handelingen van de uitvoerders; de resultaten of ook wel de ‘output’. Anderzijds omvat het proces ook het gedrag van de burger in reactie op deze resultaten; de effecten of ook wel de ‘outcomes’. Beide geven informatie over verschillende opbrengsten. Ter voorkoming van het onterecht beschouwen van beleid als succesvol, is het van belang onderscheid te maken tussen resultaten en effecten. Het volgende overzicht plaatst de resultaten en de effecten in het implementatieproces; beleid
invoering
beleidsinstrumenten
toepassing
resultaten
gedraging
effecten
Een voorbeeld ter illustratie; De vele geparkeerde auto’s in een binnenstad leiden tot een slechte bereikbaarheid. Vervolgens wordt in het parkeerbeleid ten doel gesteld dat de binnenstad bereikbaar moet zijn. Parkeren wordt alleen toegestaan in de daarvoor bestemde parkeervakken. De instrumenten die worden ingezet om het beleidsdoel te bereiken zijn een strengere controle en het aanstellen van meer parkeerwachters. Het resultaat van de strengere controles door meer parkeerwachters is een hoger aantal boetes. Het effect daarvan is dat het parkeergedrag vervolgens verbetert; auto’s staan in de parkeervakken. Ook kan het zo zijn dat bij een hoog resultaat (veel boetes) het gewenste effect (parkeren in de vakken) toch laag is. Bijvoorbeeld doordat er onvoldoende parkeergelegenheid is. Dit voorbeeld laat zien dat resultaten en effecten informatie geven over verschillende opbrengsten. Ondanks een duidelijk onderscheid tussen resultaten en effecten is beleidsimplementatie niet simpelweg uit te drukken in wel of geen succes. ‘Als het gaat om besluiten en activiteiten die gericht zijn op een voorafgaand federaal besluit, dan is de essentie van het implementatieproces dat er een tijdige en bevredigende vervulling plaatsvindt van de taken die in relatie staan tot het uitvoeren van de intentie van de wet’ (Lester en Goggin 1998:5). Het gaat in een onderzoek dan níet om het aantonen van de onvermijdelijke mislukkingen zoals de top-down benaderingen beogen. Het gaat juist om het aantonen van de relatie tussen een aanleiding (cause) tot een resultaat of effect, en de factor die daarop van invloed is (Hill en Hupe p171). Met andere woorden gaat het om het bieden van handreikingen aan uitvoerders en beleidsmakers, zodat zij weten hoe anders te handelen in concrete omstandigheden. Dit onderzoek naar de implementatie van het leerplichtbeleid op Sint Maarten richt zich met name op de resultaten van het leerplichtbeleid, en minder op de effecten er van, zoals die bijvoorbeeld kunnen worden waargenomen in het gedrag van de doelgroep. Het gaat om het bieden van handreikingen aan de uitvoerderende organisatie en de uitvoerders in de vorm van aanbevelingen.
2.6 Succesfactoren bij beleidsimplementatie De voorgaande theorie heeft succesfactoren opgeleverd. In deze paragraaf worden deze gegroepeerd op basis van een indeling van Hoogerwerf en Herweijer (2003 p140). De keuze voor deze indeling is gemaakt, omdat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen groepen factoren. Inzicht in de complexiteit van een implementatieproces wordt hiermee vergroot. Dat leidt tot een beter begrip, waaruit concrete handreikingen voor de uitvoerders en beleidsmakers kunnen worden gehaald. Uit de voorgaande theorie is gebleken dat beleid en implementatie sterk zijn verbonden, en alleen voor analytische doeleinden kunnen worden losgekoppeld. De wisselwerking tussen de deelprocessen wordt in de onderstaande indeling van succesfactoren weergegeven met de pijlen die twee kanten uitwijzen. Daarbij gaat het om het bereiken van een zo groot mogelijke overeenkomst tussen de groepen factoren. Het belang van verbondenheid tussen de deelprocessen is terug te zien in de eerste onderzoeken naar implementatieprocessen. Zo illustreerden Pressman en Wildavsky in de keten van oorzaken en gevolgen een eenzijdige verbondenheid; de keten verbindt de schakels in één richting, waardoor bij een uitvallende schakel alle daarop volgende schakels ook zullen uitvallen. De pijlen in het model van Van Meeter en Van Horn tonen de eerste wederzijdse verbondenheid, al voert de wisselwerking nog niet terug tot in het proces van de beleidsvorming. Pas later, zoals blijkt uit het onderzoek van Cerych en Sabatier, wordt de sterke wederzijdse verbinding duidelijk tussen beleidsvorming en beleidsimplementatie. De indeling van de factoren voor het
21
onderzoek op Sint Maarten onderscheidt vier groepen, elk met een aantal kenmerken, zoals hieronder schematisch weergegeven: 1. Beleid
- dubbelzinnigheid en conflict - doel en middel - veronderstellingen
2. Uitvoerende organisatie
3. Uitvoerders
4. Omgeving
- hiërarchie en netwerk - beleidsvrijheid
- competenties en capaciteit - motivatie
- co-producenten - politiek bestuur - economie en technologie
dynamische wisselwerking
De succesfactoren zijn ondergebracht bij de vier groepen en hun kenmerken. Hieronder worden de succesfactoren per groep toegelicht. 1. Beleid Dubbelzinnigheid en conflict: Het beleid definieert de doelen waarnaar en de middelen waarmee de uitvoerende organisatie moet werken. De mate van dubbelzinnigheid en onenigheid over doelen en middelen is van invloed op de uitvoering. Vier typen beleidsuitvoering kunnen daarin worden onderscheiden (Matland 1995); administratief, politiek, experimenteel, en symbolisch. Bij een administratieve uitvoering zijn doeleinden duidelijk en middelen feitelijk beschikbaar, zonder strijd over de interpretatie en de vertaling van beleid in handelingen. Resultaten worden dan bepaald door professionele kennis en technieken van de uitvoerende organisatie. Bij ondubbelzinnig beleid, waarbij strijd bestaat over de uitvoering, zal het uitvoeringsproces een politiek karakter hebben. Resultaten van de uitvoering zullen worden bepaald op basis van macht. Wanneer beleid dubbelzinnig is, maar er geen conflict is over de uitvoering, zullen ervaring en evaluatie van resultaten bepalend zijn. Het uitvoeringsproces is dan experimenteel. Bij zowel dubbelzinnig beleid als conflict over de uitvoering, zal de uitvoering een symbolisch karakter krijgen. Enige mate van succes zal dan worden bepaald door de aanwezigheid van een sterke coalitie van beleidsbepalers, uitvoerende organisaties en doelgroepen. Ambitieuze doelen en benodigde middelen: Wanneer beleid een gewenste situatie omschrijft met hooggespannen doelen waarvoor grote aanpassingen in de uitvoerende organisatie moeten plaatsvinden en een grote gedragsverandering voor het bereiken daarvan nodig is, dan zal de uitvoering veel tijd vragen en kan verzet van de doelgroep worden verwacht. Datzelfde geldt wanneer er te weinig middelen beschikbaar zijn. Veronderstellingen: Aan het beleid liggen veronderstellingen ten grondslag, zoals onder andere de kenmerken of de oorzaken van het probleem waarop het beleid zich richt. De juistheid of aanvaardbaarheid daarvan is bepalend voor de implementatie. Er zijn normatieve (waarden en normen), causale (oorzaak en gevolg) en finale (doel en middel) veronderstellingen; Wanneer uitvoerders belangrijke waarden en normen die leiden tot bepaalde doelen en middelen, niet delen, kunnen debat, politieke macht en coalitievorming nodig zijn om hen tot uitvoering te brengen. Percepties van oorzaken en gevolgen, en de bijdrage van de middelen voor het bereiken van de doelen mogen geen hiaten vertonen of dubbelzinnig zijn. Zo kan een onjuiste probleemanalyse leiden tot onjuist of gebrekkig beleid, waaruit bezwaren en nieuwe problemen zullen voortkomen. Naarmate de onjuistheid en onaanvaardbaarheid van de veronderstellingen toenemen, zullen de beleidsuitvoerders meer moeten experimenteren in het implementatieproces en daarvoor meer beleidsvrijheid nodig hebben. Succesfactor 1.1: Het beleid is zo ondubbelzinnig mogelijk. Succesfactor 1.2: Causale en finale veronderstellingen vertonen zo min mogelijk hiaten. Succesfactor 1.3: Normatieve veronderstellingen van beleidsmakers en van uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met elkaar. Succesfactor 1.4: Doelstellingen en middelen van beleidsmakers en van uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met elkaar. succesfactor 1.5: De vereiste middelen zijn beschikbaar. succesfactor 1.6: Doelen zijn qua ambitieniveau haalbaar.
22
2. Uitvoerende organisaties Hiërarchie en netwerk: Wanneer het aantal schakels in de keten van uitvoerenden kleiner is, zal de kans op overeenstemming tussen het beleid en de resultaten toenemen. De sturing binnen netwerken moet tot stand komen door binding op basis van gelijkwaardige communicatie. Beleidsvrijheid: De uitvoerende organisaties bepalen de beleidsvrijheid van de uitvoerders om tegemoet te kunnen komen aan de bedoelingen van de beleidsbepalers. Binnen de grenzen van centraal beleid hebben uitvoerders enige vrijheid om tussen uitvoerende handelingen te kiezen. Dit kan zijn als gevolg van wettelijke regels en contractuele afspraken, waarmee uitvoerders in het implementatieproces het beleid kunnen aanpassen; regels veranderen, doeleinden aanpassen en middelen van bestemming veranderen. Het kan ook zijn dat beleidsvrijheid is toegeëigend, als gevolg van een misverstand, onwil of onvermogen. Controle van de uitvoerende organisatie op de uitvoerders is dan niet sluitend. Toegeëigende beleidsvrijheid doet de kans op overeenstemming tussen beleid en resultaten afnemen. succesfactor 2.1: Het aantal schakels in de verticale hiërarchie is minimaal. succesfactor 2.2: De uitvoerende organisaties zijn in een horizontaal netwerk verbonden op basis van gelijkwaardige communicatie. succesfactor 2.3: De uitvoerende organisaties bepalen de juiste mate van beleidsvrijheid voor de uitvoerders, zodat zij tegemoet kunnen komen aan de bedoelingen van de beleidsbepalers. 3. Uitvoerders Competenties en capaciteit: Kennis van het beleid, zoals op de hoogte zijn van doeleinden, middelen en veronderstellingen zullen bijdragen aan een succesvol implementatieproces Ook moet de uitvoerder over de kwalificaties en de bevoegdheden beschikken die horen bij de taak, en moeten financiële en technische middelen beschikbaar zijn om de benodigde activiteiten te bekostigen. Motivatie: Uitvoerders kunnen uiteenlopende handelingsmotieven hebben, die sterk verschillen van het beleid. Zo kunnen zij sterk georiënteerd zijn op formele regels, waarden van hun eigen beroep, de cultuur van de interne organisatie, of belangen en visies van de doelgroep. Resultaten zullen verder afwijken van oorspronkelijke beleidsdoelen en middelen, naarmate de motivatie van de uitvoerders daarvan afwijkt. succesfactor 3.1: De uitvoerders hebben voldoende kennis van het beleid. succesfactor 3.2: De uitvoerders hebben de juiste kwalificaties om het beleid uit te voeren. succesfactor 3.3: De uitvoerders hebben de juiste bevoegdheden om het beleid uit te voeren. succesfactor 3.4: Handelingsmotieven van de uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met die van de beleidsmakers. 4. Omgeving Doelgroep: Een implementatieproces wordt beïnvloed door de reacties van degenen die het effect van de implementatie ondergaan, de doelgroep. Zo kan er medewerking worden verleend aan de uitvoerders en naleving van regels zijn, maar ook verzet ertegen. Wanneer de doelgroep zich organiseert in bijvoorbeeld een vakbond, kan dat de uitvoering van beleid versterken of juist bemoeilijken, dit laatste in geval van vijandigheid tegenover het beleid of de overheidsbemoeienis. Voor de uitvoerders in het implementatieproces betekent vijandigheid van de doelgroep een beperking van handelingsmogelijkheden. Het vergroten van het eigenbelang en het verantwoordelijkheidsgevoel van de doelgroep, zal het implementatieproces bevorderen en conforme resultaten leveren. Politiek-bestuurlijke steun: Een uitvoerende organisatie zal verantwoording moeten afleggen aan het politieke bestuur. Die afhankelijkheid kan beperkend of juist ondersteunend werken in het implementatieproces. Door wetgeving wordt de ruimte waarbinnen de uitvoerders mogen handelen bepaald. Wanneer beleid onderwerp is van politieke strijd, kunnen conflicten en compromissen leiden tot inconsistente en overmatig gedetailleerde regelgeving. Zo kunnen
23
doelen van verschillende beleidsplannen in strijd zijn met elkaar en het implementatieproces bemoeilijken. Economie en technologie: Veranderingen in de economie kunnen leiden tot bijvoorbeeld een forse bezuiniging, waardoor het beleidsdoel niet langer haalbaar is. Nieuwe technologie kan tot gevolg hebben dat nieuwe oplossingen voor een bestaand probleem mogelijk worden. succesfactor 4.1: De doelgroep verleent de benodigde medewerking aan de uitvoerders. succesfactor 4.2: De doelgroep is gericht op het naleven van de gestelde regels. succesfactor 4.3: Het naleven van de regels is ook in het belang van de doelgroep. succesfactor 4.4: De doelgroep heeft voldoende verantwoordelijkheidsgevoel. succesfactor 4.5: Het politiek bestuur biedt voldoende ondersteuning aan de uitvoerende organisaties bij het afleggen van verantwoording over het beleid. succesfactor 4.6: Er is nauwelijks sprake van politieke strijd over het beleid.. succesfactor 4.7: De economie maakt de beleidsdoelen haalbaar. succesfactor 4.8: Technische ontwikkelingen maken nieuwe oplossingen voor bestaande problemen mogelijk.
2.7 Samenvatting In dit theoretisch kader is beleidsimplementatie uiteen gezet in enerzijds het begrip beleid en anderzijds het begrip implementatie. Op basis daarvan zijn factoren opgesteld, die tot succesvol beleid kunnen leiden. Beleid is als plan een streven om gestelde doeleinden met bepaalde middelen en tijdskeuzen te bereiken als antwoord op een maatschappelijk probleem. Daarbij zijn tal van actoren betrokken. Beleid heeft een rechtvaardigend karakter als het voorwerp is geweest van politieke argumentatie en debat, het is dan een politiek bekrachtigd plan. Beleid is subjectief, definiëring is afhankelijk van de waarnemer. Beleid speelt zich af in een maatschappelijke en politieke context en is probleemgericht. Bezinning op beleid is zaak van tal van disciplines en omvat diverse methoden. Aan overheidsbeleid ligt wet- en regelgeving ten grondslag, die klassieke en sociale grondrechten vertegenwoordigt en tot stand is gekomen volgens vaste procedures. Tussen recht en beleid heerst een spanningveld; recht is verbonden met continuïteit, het scheppen van zekerheid en het streven naar rechtvaardigheid, beleid daarentegen vertegenwoordigt verandering, innovatie en het streven naar effectiviteit. Een beleidsmaker maakt afwegingen tussen recht en beleid, waarbij het gaat om effecten, efficiency van beleidsinstrumenten, binnen en conform het normatieve, instrumentele en waarboren scheppende recht. Beleid beweegt in een cyclus. Het is een verzameling deelprocessen die in wisselwerking met elkaar de bedoeling hebben politieke waarden te verwezenlijken en problemen op de politieke agenda op te lossen. De volgende deelprocessen worden onderscheiden; ideologievorming, agendavorming, beleidsvorming, beleidsuitvoering of implementatie (invoering en toepassing) en evaluatie/monitoring. De deelprocessen staan in nauwe verbinding met elkaar en worden voor analytische doeleinden ‘losgekoppeld’. Daarbij kan de beleidscyclus reflectief en praktisch worden geordend. Reflectieve ordening houdt in dat de beleidsactor bij het waarnemen van problemen in de beleidsvoering, uitgaat van algemeen geldende politieke waarden en beginselen. Bij de praktische ordening zijn bijzondere, situatie-gebonden feiten en interpretaties leidend. Door reflectieve en praktische ordening wordt dubbelzinnigheid bij waarnemingen van problemen in het beleidsveld verkleind. Implementatie is het omzetten van besluiten van beleidsbepalers in handelingen van organisaties. Het is een dynamisch deelproces van de beleidscyclus, onafscheidelijk verbonden met beleidsvorming, en is gericht op het nastreven van gewenste situaties, waarbij de middelen van het beleid worden toegepast ter bereiking van de doelen. Overeenstemming tussen en binnen de uitvoerende organisaties, en tussen de oorspronkelijke beleidsdoelen en de uitvoering er van, zijn bepalend voor de resultaten van het beleid. Het implementatieproces kan op twee manieren worden benaderd, enerzijds vanuit de ‘top’, met als uitgangspunt een voorgenomen beleidsdoel, anderzijds vanuit de ‘bottom’, met als uitgangspunt het netwerk en de interactie tussen beleidsmakers en beleidsuitvoerders. Door het combineren van top-down
24
en bottom-up benaderingen, ontstaat een dynamiek, waarin drie fasen kunnen worden onderscheiden; formuleren, implementeren, en herformuleren. De implementatie-fase onderscheidt invoering van toepassing; Beleidsuitvoerders voeren beleid in door te programmeren en passen het resultaat daarvan toe door te operationaliseren. Dat wil zeggen dat uitvoerders voorwaarden creëren om beleid toe te passen. Beleidsimplementatie vindt meestal plaats in verticale hiërarchieën en horizontale netwerken, die samen een bonte mengeling van verhoudingen vormen. Zo zijn er bestuurslagen, politiek-ambtelijke verhoudingen binnen afzonderlijke overheidsorganisaties, en organisaties die op basis van gelijkwaardige communicatie met elkaar communiceren in een netwerk. Bij het analyseren van beleidsimplementatie, is het ter voorkoming van het onterecht beschouwen van beleid als succesvol, van belang om onderscheid te maken tussen resultaten en effecten. Resultaten zijn het gevolg van de feitelijke, op doelbereiking gerichte handelingen van de uitvoerders. Effecten betreffen gedragingen van de doelgroep in reactie op deze resultaten. Bij het onderzoeken van een beleidsimplementatieproces, gaat het om het aantonen van de relatie tussen de aanleiding tot een resultaat of effect en de factor die daarop van invloed is. Het biedt beleidsmakers en uitvoerders in hun nasteven tot de intentie van de wet handreikingen om anders te handelen in concrete situaties. Voor dit onderzoek werd met name gebruik gemaakt van factoren die van invloed zijn op de overeenstemming tussen de bedoelingen van de beleidsmakers en de resultaten van de uitvoerders. Het onderzoeken van de effecten is buiten beschouwing gelaten, dit zou onderwerp zijn van een evaluatieonderzoek. Wel zijn effecten in de omgeving waargenomen en beschreven. De succesfactoren zijn verdeeld over de vier groepen; beleid, uitvoerende organisaties, uitvoerders en omgeving. De kans op succesvolle beleidsimplementatie is groter naarmate: 1.1 het beleid zo ondubbelzinnig mogelijk is; 1.2 causale en finale veronderstellingen zo min mogelijk hiaten vertonen; 1.3 normatieve veronderstellingen van beleidsmakers en van uitvoerders zo veel mogelijk in overeenstemming zijn met elkaar; 1.4 doelstellingen en middelen van beleidsmakers en van uitvoerders zo veel mogelijk in overeenstemming zijn met elkaar; 1.5 de vereiste middelen beschikbaar zijn; 1.6 doelen qua ambitieniveau haalbaar zijn; 2.1 het aantal schakels in de verticale hiërarchie minimaal is; 2.2 de uitvoerende organisaties in een horizontaal netwerk zijn verbonden op basis van gelijkwaardige communicatie; 2.3 de uitvoerende organisaties de juiste mate van beleidsvrijheid voor de uitvoerders bepalen, zodat zij tegemoet kunnen komen aan de bedoelingen van de beleidsbepalers; 3.1 de uitvoeders voldoende kennis hebben van het beleid; 3.2 de uitvoerders de juiste kwalificaties hebben om het beleid uit te voeren; 3.3 de uitvoerders de juiste bevoegdheden hebben om het beleid uit te voeren; 3.4 de handelingsmotieven van de uitvoerders zo veel mogelijk overeenstemmen met die van de beleidsmakers; 4.1 de doelgroep de benodigde medewerking verleent aan de uitvoerders; 4.2 de doelgroep gericht is op het naleven van de gestelde regels; 4.3 het naleven van de regels ook in het belang van de doelgroep is; 4.4 de doelgroep voldoende verantwoordelijkheidsgevoel heeft; 4.5 het politiek bestuur voldoende ondersteuning biedt aan de uitvoerende organisaties bij het afleggen van verantwoording over het beleid; 4.6 er nauwelijks sprake is van politieke strijd over het beleid; 4.7 de economie de beleidsdoelen haalbaar maakt; 4.8 technische ontwikkelingen nieuwe oplossingen voor bestaande problemen mogelijk maken.
25
26
3
METHODEN
3.1 Inleiding Nu het theoretisch kader met de succesfactoren is bepaald, is de volgende stap het onderzoeken van de situatie op Sint Maarten. Maar hoe kan inzicht worden verkregen in de complexiteit van het implementatieproces van het leerplichtbeleid? Hoe kan de mate van overeenstemming tussen het leerplichtbeleid en de resultaten daarvan worden bepaald? In dit hoofdstuk wordt beschreven welke onderzoeksmethoden zijn gebruikt tijdens de maanden juni en juli 2006 op Sint Maarten. Het gaat over het bestuderen van relevante beleidsdocumenten, het interviewen van sleutelfiguren uit het beleidsveld, het organiseren van werkgroepbijeenkomsten met de uitvoerende organisaties, het bezoeken van scholen en het volgen van media. Bij het onderzoeken van het implementatieproces zijn de implementatiefasen van invoering en toepassing van elkaar onderscheiden. Daarmee wordt bedoeld dat achtereenvolgens een concreet beleidsstuk en de vertaling daarvan in beleidsinstrumenten zijn bestudeerd, waarna de toepassing van de instrumenten en de bijbehorende resultaten op uitvoerend niveau zijn waargenomen. De vraag die centraal staat is ‘in hoeverre de resultaten in overeenstemming zijn met de bedoelingen van de beleidsbepalers?’. In de meeste situaties, zoals ook is gebleken in de afgelopen vijftien jaar op Sint Maarten, is het realistisch te verwachten dat er geen volledige overeenstemming zal zijn. Er is hoogstwaarschijnlijk sprake van een gat in het implementatieproces. Ter voorkoming van het vaststellen van het te verwachten gat, worden de fasen van invoering en toepassing niet alleen in beeld gebracht, maar ook in verband gebracht met de succesfactoren, zodat de relatie tussen de fasen en de succesfactoren zichtbaar wordt. Deze relatie zal mogelijk leiden tot concrete handreikingen voor de actoren in het beleidsveld. Zo beïnvloeden vier groepen met succesfactoren elkaar, te weten; ‘beleid’, ‘uitvoerende organisatie’, ‘uitvoerders’, en ‘omgeving’. Daarin staan de uitvoerders centraal, zij zijn tenslotte de professionals die interveniëren in de gedragssituatie van de doelgroep. De groepen met succesfactoren van het beleid, van de uitvoerende organisaties en van de omgeving, beïnvloeden de resultaten van de uitvoerders. De relatie tussen de succesfactoren en de activiteiten in het implementatieproces zal mogelijk leiden tot concrete handreikingen voor de actoren in het beleidsveld. Het gaat dan om het beoogde voorstel met aanbevelingen voor een succesvolle implementatie van de leerplicht. De onderzoeksmethoden zijn opgebouwd aan de hand van de fasen in het implementatieproces en de daarbij behorende succesfactoren. Opeenvolgend worden in de volgende paragrafen de onderzoeksmethoden weergegeven; door het bestuderen van relevante documenten en het interviewen van sleutelfiguren is informatie verworven over het huidige beleid; door het bijeenbrengen van een werkgroep is een beeld gevormd van de betrokken uitvoerende organisaties; door op uitvoerend niveau scholen te bezoeken is informatie verworven over resultaten van het huidige beleid; en tenslotte is door het volgen van de media een beeld gevormd van de beleidsomgeving. Het hoofdstuk sluit af met een samenvatting, waarin de succesfactoren en de onderzoeksmethoden overzichtelijk worden weergegeven in een tabel.
3.2 Dataverzameling Documentstudie en interview Beleidsimplementatie start met beleid als een politiek bekrachtigd plan. Het is waarneembaar en vormt de scheidingslijn tussen de deelprocessen van beleidsvorming en beleidsimplementatie. Het betreft het onderzoeken van de hieronder gearceerde fase in het implementatieproces:
27
beleid
invoering
beleidsinstrumenten
toepassing
resultaten
gedraging
effecten
De documenten die relevant zijn voor de leerplichtimplementatie zijn bestudeerd. Daarbij gaat het onder andere om de door beleidsmakers geformuleerde doelstellingen en middelen. Ook van belang zijn uitspraken van sleutelfiguren in politiek en overheid die kunnen wijzen op veronderstellingen ten aanzien van oorzaken en gevolgen, en normen en waarden. In de gesprekken met de sleutelfiguren in het politiek bestuur en de eilandelijke overheid is gevraagd naar een toelichting op het probleem van de leerplicht en mogelijke oplossingen daarvoor. Doelstellingen van de gesprekken waren enerzijds het ‘op tafel krijgen’ van informatie en een zekere beeldvorming van wat er speelt, en anderzijds het met elkaar in verbinding brengen van de betrokken actoren in het beleidsveld. De volgende documenten en sleutelfiguren zijn betrokken in het onderzoek: Documenten: Leerplichtlandsverordening - 1991 Leerplichteilandsverordening - 1998 Landsverordening Basis Onderwijs - 1979 Landsverordening Funderend Onderwijs - 2002 Education Facilities Plan D2 - 2003 Compulsory Education, a necessary challenge - 1994 Migratie van en naar de Nederlandse Antillen - 1994 Overgangsklassen, onderwijs voor anderstaligen -1997 Establishing a holding school for immigrant children - 1996 Terms of Reference - 2005 Toestanddocumenten - 2005/2006 Sleutelfiguren: Commissioner of Education - Ms. Wescott-Williams Director of the Cabinet - Ms. Stella General Policy Advisor of the Cabinet - Ms. Boyrard Hoofd BZK Philipsburg - Mr. Stortelers Director Sector Welzijn - Mr. Hodge Hoofd Departement van Onderwijs - Ms. Hazel School Inspection Windward Islands - Ms. Scott Hoofd Afdeling Onderwijs - Ms. Forsythe-Labega Hoofd Afdeling Zorg en Arbeid - Mr. Boasman Plaatselijk Hoofd van Politie - Mr. Peterson Program Manager Innovation BERPPI - Ms. Lourens Program Manager Policy & Planning BERPPI - Mr. Harrigan Program Manager PPB - Ms. Emmanuel Hoofd Beheer (Afdeling Onderwijs) - Mr. Frederick Education Division Head University of St.Martin - Ms. Freiburg Study Finance - Ms. De Weever Fire Dept. Prevention, Education & Preparation - Mr. Kaak Verpleegkundige Jeugd Gezondheidszorg - Ms Martina Juridisch adviseur Juridische Zaken - Ms. François Werkgroepbijeenkomsten Nadat het beleid is gevormd kan het worden ingevoerd of ook wel geprogrammeerd. De opbrengsten van de invoeringsfase zijn de beleidsinstrumenten, oftewel de middelen om het beleid te kunnen uitvoeren. De uitvoerende organisatie vertaalt het beleid als tekst naar concreet uit te voeren handelingen voor de uitvoerders. Het betreft het onderzoeken van de hieronder gearceerde fase in het implementatieproces: beleid
invoering
beleidsinstrumenten
toepassing
resultaten
gedraging
effecten
28
Ieder betrokken departement heeft een medewerker laten deelnemen aan de wekelijkse vergaderingen over de leerplichtimplementatie. Samen vormen zij nog steeds de werkgroep ‘Compulsory Education’. Er wordt gecommuniceerd over activiteiten met betrekking tot leerplichtimplementatie op de korte en de lange termijn. Van de vergaderingen zijn in Juni en Juli notulen gemaakt. De hiërarchie, het netwerk en de wijze van communiceren tussen en binnen de betrokken departementen blijken uit de vergaderingen en de activiteiten van de werkgroep. De volgende uitvoerende organisaties en deelnemende werkgroepleden zijn betrokken in het onderzoek: Uitvoerende organisaties en werkgroepleden: Afdeling Onderwijs - Ms. Labega, beleids adviseur Health Department - Ms. Martina, verpleegkundige Judicial Affairs - Ms. François, juridisch adviseur Social Affairs - Ms. Froston, ‘job placements’ PPB - Ms. Emmanuel, program manager BERPPI - Mr. Harrigan, program manager, Ms. Lourens, program manager Schoolbezoeken Als de beleidsinstrumenten klaar zijn voor gebruik, worden deze toegepast door de uitvoerders ter bereiking van de gestelde beleidsdoelen. De opbrengsten van de toepassing zijn de resultaten. Het betreft het onderzoeken van de hieronder gearceerde fase in het implementatieproces: beleid
invoering
beleidsinstrumenten
toepassing
resultaten
gedraging
effecten
Van de tien niet geregistreerde, zogeheten illegale scholen die geen overheidssubsidie ontvangen zijn er acht bezocht. Van de geregistreerde scholen, die overheidssubsidie ontvangen zijn er drie bezocht. Daarbij is een ronde door de school gemaakt en is er een gesprek gevoerd met de directeur of een leerkracht. Tijdens de schoolbezoeken werd gevraagd naar doelen en taken, kwalificaties en bevoegdheden van de medewerkers om te kunnen handelen. Ook werd gevraagd naar de handelingsmotieven van de uitvoerenden; zijn de uitvoerders gericht op de waarden en normen van het overheidsbeleid, of op die van henzelf, of misschien op de belangen van de doelgroep? Verder is een vergadering georganiseerd met de voorzitter van de Teachers Union, en een aantal betrokken schooleigenaren van de illegale scholen. Ook is een bezoek gebracht aan een dagcentrum voor leerlingen die niet in de bovengenoemde scholen terecht kunnen vanwege fysieke of mentale beperkingen. Daar is een gesprek gevoerd met de zelfstandig ondernemer van het centrum. De volgende scholen en overig uitvoerenden zijn betrokken in het onderzoek: Bezochte scholen: 8 Illegal schools 3 Public schools Overig uitvoerenden: Daycare Centre - Ms. Loyola Chair of the Teachers Union - Ms. Elshot Analyse van de media Uitvoering vindt plaats in interactie met de beleidsomgeving, waartoe onder andere het politiek bestuur en de burgers worden gerekend. De burger maakt zijn eigen afwegingen, maar laat zijn gedrag ook beïnvloeden door het toegepaste beleid. De opbrengsten van het gedrag zijn de effecten. Het betreft het onderzoeken, of beter het waarnemen van de hieronder gearceerde fase in het implementatieproces:
29
beleid
invoering
beleidsinstrumenten
toepassing
resultaten
gedraging
effecten
Krantenartikelen en het internet zijn gebruikt om informatie te verwerven over de doelgroep, de politiek, en economische en technische ontwikkelingen. Er is gelet op de bereidheid om mee te werken aan het implementeren van de leerplicht, of het eventuele verzet ertegen. Ook zijn berichtgevingen met betrekking tot het organiseren van de doelgroep gevolgd, zoals bijvoorbeeld van de vakbond voor leerkrachten en van de mensenrechtenorganisatie Unesco. Verder zijn berichten over politieke conflicten en compromissen gevolgd, en zijn bevolkingsaantallen en migratiecijfers opgevraagd. De volgende bronnen zijn betrokken in het onderzoek: Media: The Daily Herald TODAY Internet Overige: Census Office/ CBS IMD Curaçao Immigratiedienst en Politie
3.3 Dataverwerking Door middel van de onderzoeksmethodieken ‘documentstudie’, ‘interview’, ‘werkgroepbijeenkomsten’, ‘schoolbezoeken’ en ‘analyse van de media’ zijn data verzameld over het beleid, de uitvoerende organisaties, de uitvoerders en de omgeving. Deze data zijn vervolgens verwerkt door een kwalitatieve inschatting te maken van de mate waarin is voldaan aan de kritische succesfactoren. Dit is het onderwerp van hoofdstuk vier.
3.4 Samenvatting De volgende onderzoeksmethoden zijn gebruikt om data te verzamelen over het beleid, de uitvoerende organisaties, de uitvoerders en de omgeving: Het bestuderen van relevante documenten en het interviewen van sleutelfiguren uit de politiek en overheid; Het bijeenbrengen van medewerkers van betrokken uitvoerende organisaties in een werkgroep; Het bezoeken van illegale en legale scholen; Het analyseren van de media door middel van het volgen van krantenberichten met name met betrekking tot de doelgroep en de politiek; De dataverwerking betreft een kwalitatieve interpretatie van de mate waarin is voldaan aan de kritische succesfactoren. Het onderstaand schema geeft een overzicht van de onderzoeksmethodieken, informatiebronnen en respondenten.
30
Succesfactoren
Methode
Informatiebron/respondent
1. Beleid: 1.1 ondubbelzinnigheid 1.2 Causale en finale veronderstellingen 1.3 Normatieve veronderstellingen 1.4 Overeenstemming tussen doelen en middelen 1.5 Beschikbaarheid van middelen 1.6 Ambitieniveau
Documentstudie
Leerplichtlandsverordening - 1991 Leerplichteilandsverordening - 1998 Landsverordening Basis Onderwijs - 1979 Landsverordening Funderend Onderwijs - 2002 Education Facilities Plan D2 - 2003 Compulsory Education, a necessary challenge - 1994 Migratie van en naar de Nederlandse Antillen - 1994 Overgangsklassen, onderwijs voor anderstaligen -1997 Establishing a holding school for immigrant children - 1996 Terms of Reference - 2005 Toestanddocumenten - 2005/2006 Commissioner of Education - Ms. Wescott-Williams Director of the Cabinet - Ms. Stella General Policy Advisor of the Cabinet - Ms. Boyrard Hoofd BZK Philipsburg - Mr. Stortelers Director Sector Welzijn - Mr. Hodge Hoofd Departement van Onderwijs - Ms. Hazel Inspection Windward Islands - Ms. Scott Hoofd Afdeling Onderwijs - Ms. Forsythe-Labega Hoofd Afdeling Zorg en Arbeid - Mr. Boasman Plaatselijk Hoofd van Politie - Mr. Peterson Program Manager Innovation BERPPI - Ms. Lourens Program Manager Policy & Planning BERPPI - Mr. Harrigan Program Manager PPB - Ms. Emmanuel Hoofd Beheer (Afdeling Onderwijs) - Mr. Frederick Education Division Head University of St.Martin - Ms. Freiburg Study Finance - Ms. De Weever Fire Dept. Prevention, Education & Preparation - Mr. Kaak Verpleegkundige Jeugd Gezondheidszorg - Ms Martina Juridisch adviseur Juridische Zaken - Ms. François
Interview
2. Uitvoerende organisatie: 2.1 Aantal schakels in verticale hiërarchie 2.2 Gelijkwaardige communicatie in horizontaal netwerk 2.3 Beleidsvrijheid
Werkgroep
Afgevaardigde Afdeling Onderwijs - Ms. Labega Afgevaardigde Health Department - Ms. Martina Afgevaardigde Judicial Affairs - Ms. François Afgevaardigde Social Affairs - Ms. Froston Afgevaardigde PPB - Ms. Emmanuel Afgevaardigden BERPPI - Mr. Harrigan and Ms. Lourens
3. Uitvoerders: 3.1 Kennis 3.2 Kwalificaties 3.3 Bevoegdheden 3.4 Handelingsmotieven
Schoolbezoek
8 Illegal schools 3 public schools Daycare Centre - Ms. Loyola Teachers Union - Ms. Elshot
4. Omgeving: 4.1 Medewerking 4.2 Naleving 4.3 Eigenbelang 4.4 Verantwoordelijkheid 4.5 Politiek bestuurlijke steun 4.6 Politieke strijd 4.7 Economie 4.8 Techniek
Media
The Daily Herald TODAY Census Office/ CBS IMD Curacao
32
4
RESULTATEN
4.1 Inleiding Wat hebben de onderzoeksactiviteiten opgeleverd aan informatie over het implementatieprobleem van de leerplicht op Sint Maarten? In dit hoofdstuk worden de resultaten van de waarnemingen tijdens de acht weken op Sint Maarten gepresenteerd. In de volgende paragraaf wordt achtereenvolgens beschreven in welke mate het beleid, de uitvoerende organisatie, de uitvoerders en de omgeving voldoen aan de succesfactoren. Dit beantwoordt de eerste deelvraag over de kenmerken van het beleid. Vervolgens wordt in de derde paragraaf een conclusie getrokken. Daarbij wordt ingegaan op de mate waarin de resultaten van de uitvoerders in overeenstemming zijn met de bedoelingen van de beleidsbepalers, dit in antwoord op de tweede en derde deelvragen over de implementatie en de resultaten daarvan. Vervolgens worden er aanbevelingen gedaan in antwoord op de vierde deelvraag en de hoofdvraag. Ook wordt er een vervolg op dit onderzoek voorgesteld. Tenslotte wordt het hoofdstuk afgesloten met een samenvatting.
4.2 De mate waarin wordt voldaan aan de succesfactoren Het beleid Onder het leerplichtbeleid wordt in dit onderzoek verstaan, de Leerplichtlandsverordening en de conceptversie van de Leerplichteilandsverordening. Verder zijn relevante beleidsstukken in het onderzoek betrokken, zoals de landsverordening Basisonderwijs en het ontwerp van de landsverordening Funderend Onderwijs. Er is geen sprake van implementatie van leerplichtbeleid op Sint Maarten, doordat de formele goedkeuring van de eilandsverordening ontbreekt. Onduidelijk is of de landsverordening van kracht is op Sint Maarten zonder de formeel goedgekeurde eilandelijke uitwerking daarvan. Ondanks het ontbreken van formeel beleid, vinden er toch activiteiten plaats die de doelstellingen van het leerplichtbeleid nastreven. Zo worden kinderen zonder verblijfspapieren toegelaten op openbare en bijzondere scholen en worden illegale scholen opgericht voor kinderen zonder verblijfspapieren. Echter, deze activiteiten zijn niet gegrond op formele afspraken, waardoor deze gemakkelijk leiden tot conflict tussen de beleidsmakers en de uitvoerders. Voor de onderstaande succesfactoren is bepaald in welke mate er aan voldaan wordt. succesfactor 1.1: Het beleid is zo ondubbelzinnig mogelijk; Het leerplichtbeleid op Sint Maarten is deels dubbelzinnig. Dit blijkt uit onduidelijke en onvoldoende gedetailleerde doelstellingen. In de eerste plaats is het onduidelijk op wie de leerplicht van toepassing is. Het ECOSAC verdrag spreekt van een leerplicht in de Nederlandse Antillen voor alle kinderen. De landsverordening sluit hierop aan met ‘6 tot en met 15 jarigen die in de Nederlandse Antillen woonachtig zijn’. De eilandsverordening beschrijft dezelfde leeftijdsindicatie, maar specificeert ‘woonachtig’ met ‘ingezetene in de zin van de verordening Basisadministratie Persoonsgegevens’. Dit betekent dat kinderen die niet staan ingeschreven als ingezetene niet onder de leerplichtwet vallen. Daarmee is de eilandsverordening in strijd met de landsverordening én met het ECOSAC verdrag. In de tweede plaats zijn de doelstellingen onvoldoende tot in detail uitgewerkt waar het gaat om het toelaten van kinderen tot onderwijs; de verordeningen Basisonderwijs en Funderend Onderwijs doelen beide op álle kinderen ‘zonder onderscheid’ en ‘ongeacht hun achtergrond’, maar er wordt ook gesproken van ‘staatsburger’ of ‘Antilliaanse burger’, zonder een gedetailleerde uitwerking van wat dat precies betekent. Wel staat duidelijk beschreven dat voor bijzondere scholen geldt dat zij kinderen de toelating mogen weigeren op grond van geloofsovertuiging als die niet in overeenstemming zou zijn met die van de school en op grond van plaatsgebrek. Ook staat duidelijk beschreven, dat met de leerplicht gestreefd wordt naar
33
het een algemene vorming/ontwikkeling van het kind. De onderstaande fragmenten uit beleidsstukken bevestigen de argumenten voor een deels dubbelzinnig leerplichtbeleid; Het internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (ECOSAC, 1966) ‘verplicht in de Nederlandse Antillen een leerplicht voor alle kinderen binnen een bepaalde leeftijdscategorie in te voeren, ten einde een minimale ontwikkeling voor die kinderen te garanderen’. De Leerplichtlandsverordening (1991, 85) stelt zich ten doel deze leerplicht te regelen voor de minderjarige van 6 tot en met 15 jaar (art.3) en verplicht ‘degene die het gezag over een in de Nederlandse Antillen woonachtige minderjarige uitoefent, en degene die met de feitelijke verzorging van een zodanige minderjarige is belast, zorg te dragen voor de inschrijving van de minderjarige als leerling van een school, en het door die minderjarige bijwonen van de voor die minderjarige bestemde lessen (art.2a,b). De Leerplichteilandsverordening (1998, 2, concept) stelt zich ten doel regels vast te stellen ter uitvoering van de Leerplichtlandsverordening, van toepassing op ‘de minderjarige, die ingezetene is in de zin van de Verordening basisadministratie persoonsgegevens, ten aanzien van wie ingevolge de Leerplichtlandsverordening de verplichting bestaat zorg te dragen voor diens inschrijving op een school en voor het bijwonen van die minderjarige van de voor hem bestemde lessen op die school’ art.1a). De Landsverordening Basisonderwijs (1979,28) regelende het basisonderwijs, dat doelt op ‘de algemene vorming van het kind, die voor elke staatsburger als onmisbaar moet worden beschouwd’ (art.3), stelt dat ‘de openbare scholen voor alle kinderen zonder onderscheid toegankelijk zijn’ (art.34), met inachtneming van de krachtens artikel 19 vastgestelde voorschriften; ‘De minister bepaald de leeftijd waarop de kinderen kunnen worden toegelaten…’. Ook wordt gesteld dat ‘in elk eilandgebied voldoende openbaar onderwijs wordt gegeven in een genoegzaam aantal scholen’ (art.47.1). De Landsverordening Funderend Onderwijs (2001, 2, ontwerp) houdende de regeling met betrekking tot het funderend onderwijs, dat bestemd is ‘voor kinderen vanaf 4 jaar’ (art..2.1 en art.19.1) en ‘streeft naar de algemene vorming van de Antilliaanse burger in de Antilliaanse samenleving, in de Caribische regio en in de wereld. Het biedt alle kinderen ongeacht hun achtergrond, een brede intellectuele, sociale emotionele, motorische, artistieke en morele vorming. Het schept de voorwaarden waaronder de kinderen zich individueel kunnen ontplooien tot jongeren die optimaal maatschappelijk kunnen participeren.’ (art.2.1). Toelating van een leerling tot een school voor bijzonder onderwijs kan slechts geweigerd worden op grond van godsdienstig of levensbeschouwelijke redenen of aantoonbaar plaatsgebrek doch niet op grond van de taalachterstand van de leerling of op grond van onvoldoende ontwikkeling in de educatiegebieden (art.20.2). Samengevat wordt met de doelstellingen wordt gestreefd naar een optimale ontwikkeling van alle kinderen. Onduidelijk is wat er wordt bedoeld met ‘alle kinderen in de Nederlandse Antillen’. succesfactor 1.2: De causale en finale veronderstellingen bij de beleidsmakers vertonen zo min mogelijk hiaten; De gebrekkige uitvoering van het immigratiebeleid werd in gesprekken met sleutelfiguren op beleidsniveau eenduidig verondersteld als de bron van de problemen rond de leerplicht. Daarop voortbouwend zouden nieuwe problemen zijn ontstaan, zoals de groeiende groep illegale kinderen. De causale veronderstellingen, oftewel de veronderstelde oorzaken en gevolgen, vertonen geen zichtbare hiaten. De finale veronderstellingen daarentegen vertonen duidelijk hiaten. Het gaat dan om de middelen waarvan verondersteld wordt dat zij bijdragen aan het bereiken van de beleidsdoelen. Dit betekent dat de beschikbaarheid of de werking van de middelen ter bereiking van gestelde doelen onzeker zijn. De volgende beschrijvingen van gesprekken geven de causale en de finale veronderstellingen weer; Bij de Afdeling Labour werd gewezen op de gebrekkige controle bij de immigratie als de oorzaak van de problemen rond de leerplicht (causale veronderstelling). Immigranten worden bij aankomst op Sint Maarten gevraagd of zij kinderen hebben die op Sint Maarten verblijven. Zij verzwijgen gemakkelijk dat zij kinderen hebben meegenomen uit
34
angst geen werkvergunning te kunnen krijgen. Een werkvergunning verschaft namelijk rechten om op het eiland te verblijven. Aangezien de rechten ook gelden voor eventueel meegebrachte kinderen, ontmoedigt de immigratiedienst de komst van kinderen uit angst voor een toestroom. De afdeling Labour verschaft de werkvergunningen. Medewerkers van de afdeling Labour hebben te maken met werkgevers die werkvergunningen aanvragen voor de immigranten (dit kunnen de immigranten niet zelf doen). Daarbij speelt het voor de afdeling Labour geen rol of de immigrant wel of geen kinderen heeft, dit is op grond van een gelijke behandeling. De immigrant kiest er voor zijn verzwegen kinderen in illegaliteit op het eiland te laten verblijven uit angst weer te moeten vertrekken en zijn werkvergunning daarmee te verliezen. Deze kinderen zonder verblijfspapieren krijgen vaak geen toegang tot onderwijs en gezondheidszorg. De Afdeling Labour veronderstelde dat het een goede manier zou kunnen zijn die bijdraagt aan onderwijs voor alle kinderen, wanneer werkgevers meebetalen aan het onderwijs voor de kinderen van hun werknemers, zolang er geen vaste verblijfsvergunning is uitgegeven (finale veronderstelling). Er was alleen geen sprake van beleid op dat gebied. Bovendien was het onduidelijk of een dergelijke maatregel werkelijk zou bijdragen. Bij de Afdeling Jeugdgezondheidszorg werd ook gewezen op de gebrekkige controle bij de immigratiedienst als oorzaak van de problemen rond de leerplicht (causale veronderstelling). Daarop aanvullend werden gezondheidsinstellingen aangewezen als veroorzakers van enkele schrijnende gevallen van statenloze kinderen; als een immigrant de rekening van medische zorg bij de bevalling niet kan betalen, wordt er geen geboortebewijs afgegeven, totdat de rekening is betaald. Gevolg daarvan is dat een onbekend aantal kinderen formeel niet bestaat. Medewerkers van de afdeling jeugdgezondheidszorg dragen bij aan onderwijs voor alle kinderen, door in hun vaccinatieprogramma en hun voorlichting geen onderscheid te maken tussen legale en illegale scholen of kinderdagverblijven (finale veronderstelling). Zij vaccineren vanaf 4 jaar, verzorgen mondhygiëne en geven voorlichting. Door een samenwerking met de afdeling onderwijs kunnen zij kinderen achterhalen die zorg nodig hebben. Andersom, kan de afdeling onderwijs ook kinderen achterhalen die onderwijs nodig hebben. De samenwerking is geschikt gebleken, echter niet dekkend voor het achterhalen van alle illegale kinderen die geen toegang hebben tot zorg en onderwijs. Verder is het onduidelijk in hoeverre er op de begroting van de gezondheidszorg rekening wordt gehouden met de groep illegale kinderen. Een voorstel van de afdeling jeugdgezondheidszorg was om immigranten zelf te laten bijdragen aan de gezondheid van hun kinderen (finale veronderstelling). Er waren geen plannen om de haalbaarheid en de uitvoering van dit voorstel te inventariseren. Ook bij de Afdeling Juridische Zaken werd de gebrekkige controle aangewezen als oorzaak voor de moeizame leerplichtimplementatie (causale veronderstelling). Maar ook onvoldoende capaciteit in het onderwijs en een tekort aan financiële middelen zouden een rol spelen. Er werd verondersteld dat de immigratiedienst niet voldoende doet om mensen van het eiland te zetten als de aanvraagprocedure negatief is en het termijn verlopen is, terwijl er wel duidelijk een uitzetbeleid zou gelden. Met betrekking tot de illegale scholen werd verondersteld dat het geen oplossing is om de scholen te sluiten, aangezien de capaciteit in het onderwijs niet toereikend zou zijn om alle illegale kinderen in onder te brengen. Een veronderstelde bijdrage aan het onderwijs voor alle kinderen is de oprichting van een stichting, wat gezien kan worden als een vorm van legale status voor de huidige illegale scholen. Daarop volgend zou dan een beleidsplan ontwikkeld moeten worden, waarin staat hoe kinderen geïntegreerd kunnen worden en vooral voor welke kinderen dat geldt. Ook moeten die ‘semi legale’ scholen die onderdeel uitmaken van de stichting worden ondersteund bij het integreren van de kinderen. Voor de uitvoering zou dan een commissie moeten worden aangesteld, bestaande uit juridische adviseurs en medewerkers van politie en onderwijs. De stichting zou geen beslisorgaan mogen worden voor de status van de immigranten. Dat moet de verantwoordelijkheid blijven van de immigratiedienst. De middelen die in dit gesprek naar voren kwamen (finale veronderstellingen) zouden juridisch haalbaar zijn, maar de werking er van was onduidelijk.
35
Bij de Nederlandse vertegenwoordiging in de Nederlandse Antillen van het ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties (BZK), werd verondersteld dat de overheid van Sint Maarten aanhikt tegen de hoge kosten die het leerplichtbeleid met zich meebrengt (causale veronderstelling). De overheid zou de mogelijkheden voor het binnenhalen van financiële middelen door ‘de boer op te gaan’ beter kunnen benutten (finale veronderstelling). Tegelijk werd aangegeven, dat financieringsmogelijkheden uit het bedrijfsleven worden geblokkeerd, doordat bedrijven de overheid wantrouwen. De Nederlandse overheid als geldschieter zou mogelijk zijn, maar zij besteedt al veel geld aan het onderwijs op de Antillen en zou verwachten dat de mogelijkheden die binnen het bereik van Sint Maarten liggen eerst volledig zijn benut alvorens extra geld voor onderwijs vrij te maken. Bovendien wil de Nederlandse Overheid bij extra investering in het onderwijs aan alle kinderen, eerst blijk hebben van goed bestuur op Sint Maarten, door het kunnen aanleveren van correcte data van leerlingen en scholen, door eigen initiatieven te hebben ondernomen met betrekking tot financiering, en door meer efficiency in het innen van belastinggelden. Een voorbeeld van een eigen initiatief zou zijn, dat schoolleiders handreikingen en vrijheid krijgen tot het aanschrijven van fondsen. Verder werd in het gesprek duidelijk gemaakt dat er naast veel geld ook veel menskracht nodig is. Een effectieve maatregel om het tekort aan leraren aan te pakken zou zijn, dat studenten de lerarenopleiding gefinancierd krijgen in ruil voor een contract van 5 jaar werken in het onderwijs op het eiland. De immigratieproblemen werden wederom als oorzaak aangewezen voor de problemen rond de leerplicht. Er werd verondersteld dat de Franse kant van Sint Maarten een rol speelt. Er zou sprake zijn van een ‘emotioneel probleem’ oftewel gebrek aan vertrouwen tussen de Franse en de Nederlandse kant bij het sluiten van een verdrag tot een visumplicht. Samenwerking tussen beide kanten is vereist wanneer er bijvoorbeeld een opsporingssysteem met radar zou worden aangeschaft, waarmee de illegalen die met bootjes proberen binnen te komen tijdig kunnen worden tegengehouden. De huidige opsporingsactiviteiten, zoals het oppakken van illegalen, zouden weinig zin hebben, doordat er geen registratie wordt bijgehouden van opgepakte mensen. De mogelijkheid om als immigrant aan de ene kant van het eiland uitgezet te worden en aan de andere kant weer binnen te komen is reëel. Van de veronderstelde middelen die in dit gesprek naar voren kwamen, is de beschikbaarheid en werking niet duidelijk. Wel werd een helder beeld geschetst van veronderstelde oorzaken en gevolgen. Bij het Policy en Planning Bureau werd verondersteld dat het illegalenprobleem op Sint Maarten groter is dan op andere Antilliaanse eilanden; ‘Sint Maarten is a hop to other islands’. Vanaf 1960 is er economische groei, wat mensen aantrekt. De buitenlandse stroom blijft doorgaan met een werkvergunning als toegangsbewijs. Doordat er gebrek is aan accurate data is het moeilijk om maatregelen te nemen tegen de aanhoudende bevolkingsgroei en kunnen immigranten gemakkelijk ‘verdwijnen’ in het systeem, na afloop van een werkvergunning (causale veronderstelling). Met betrekking tot de leerplicht zou het een mogelijkheid zijn om leerlingen een nummer toe te kennen, een soort identiteitsnummer, onafhankelijk van een verblijfsvergunning (finale veronderstelling). Namenlijsten van scholen zouden verbonden moeten worden met de data van burgerzaken. Scholen zouden ook met elkaar verbonden moeten worden, zodat de organisatie versterkt kan worden. Een andere mogelijkheid zou zijn om de huidige illegale scholen op te nemen in het reguliere onderwijssysteem. Dit zou gefinancierd kunnen worden uit een grootschalig project voor de armoedebestrijding. Er zouden eisen opgesteld moeten worden, waaraan de scholen moeten voldoen om opgenomen te kunnen worden in het reguliere systeem, gekoppeld aan een ondersteuning en een tijdsplan. Mocht een school na ruime gelegenheid zich aan te passen, nog niet voldoen aan bepaalde eisen met betrekking tot veiligheid, onderwijskwaliteit en gezondheid, dan zou het bestuurscollege de school moeten kunnen sluiten.
Een overzicht van de causale veronderstellingen (oorzaken en gevolgen): De hoge kosten voor onderwijs aan alle kinderen veroorzaken stagnatie in de besluitvorming over de eilandelijke leerplichtlandsverordening.
36
De onzekerheid over de groeiende groep illegale kinderen veroorzaakt stagnatie in de besluitvorming over de eilandelijke leerplichtlandsverordening. De mazen in het net bij de immigratiedienst veroorzaken een toestroom van illegalen. De aantrekkelijke groeiende economie op Sint Maarten veroorzaakt een toestroom van illegalen. De open grens met de Franse kant veroorzaakt een toestroom van illegalen. Het grote belang van gastarbeiders voor de groeiende economie op Sint Maarten veroorzaakt mazen in het net bij de immigratiedienst. Het gebrek aan een accurate registratie van immigranten veroorzaakt stagnatie in de besluitvorming over de eilandelijke leerplichtlandsverordening.
Een overzicht van de finale veronderstellingen (middelen ter bereiking van beleidsdoelen): Als werkgevers het schoolgeld betalen voor de kinderen van hun buitenlandse werknemers, dan nemen de overheidskosten voor onderwijs aan alle kinderen af. Als vaccinatie en voorlichting op alle scholen en kinderdagverblijven worden gegeven, dan krijgt de overheid meer grip op de groep illegale kinderen. Als immigranten financieel bijdragen aan de gezondheidszorg van hun eigen kinderen, dan nemen de overheidskosten voor deze groep af. Als de illegale scholen een stichting vormen, dan hebben zij een legale status. Als het bedrijfsleven en de Nederlandse overheid worden aangesproken als geldschieters voor het onderwijs aan alle kinderen, dan nemen de overheidskosten hiervoor af. Als schooldirecties de handreikingen en de vrijheid krijgen om fondsen aan te schrijven, dan kunnen zij zonder extra overheidsgeld toch onderwijs bieden aan alle kinderen. Als belastinggeld wordt geïnd, dan heeft de overheid meer geld voor onderwijs aan alle kinderen. Als studenten een gratis lerarenopleiding wordt geboden in ruil voor 5 jaar werken in het onderwijs op Sint Maarten, dan lost het lerarentekort op. Als Sint Maarten een samenwerking met de Franse kant aangaat in de vorm van een opsporingssysteem met radar, dan zullen er minder illegalen op het eiland zijn. Als leerlingen bij inschrijving aan een school een identiteitsnummer krijgen ongeacht hun status, dan kunnen alle kinderen toegang krijgen. Als de scholen en burgerzaken hun data koppelen, dan komt er meer accurate data. Als illegale scholen worden opgenomen in het reguliere onderwijssysteem op voorwaarden van kwaliteitseisen, dan kan de overheid onderwijs en de kwaliteit ervan beter waarborgen voor alle kinderen. Als kwaliteitsvoorwaarden worden gekoppeld aan een plan voor ondersteuning binnen een gestelde tijdslimiet, dan krijgen illegale scholen de kans op bestaansrecht. Samengevat vertonen de causale veronderstellingen geen zichtbare hiaten; er wordt een duidelijk beeld geschetst van oorzaken en gevolgen in de leerplichtimplementatie. De finale veronderstellingen vertonen hiaten; er bestaat onduidelijkheid over de beschikbaarheid en de werking van de voorgestelde interventies. succesfactor 1.3: Normatieve veronderstellingen van beleidsmakers en van uitvoerders zijn zoveel mogelijk in overeenstemming met elkaar; Twee normatieve veronderstellingen maken dat beleidsmakers en uitvoerders niet in overeenstemming zijn met elkaar; het recht op onderwijs en de plicht tot het naleven van regels. Het recht op onderwijs ligt ten grondslag aan het leerplichtbeleid en wordt door alle in dit onderzoek betrokken actoren als zodanig beschouwd. Deze rechten van het kind zijn vastgelegd door UNESCO in artikel 26 van de Universal Declaration of Human Rights (1948, www.un.org april 2007). Voor de Nederlandse Antillen zijn de Rechten van het Kind in werking getreden op 16 januari 1998 (www.jeugd.an mei 2007), wat betekent dat er 54 wettelijke bepalingen zijn die het algemene welzijn van het kind waarborgen. Deze bepalingen moeten worden opgenomen in de wetten van de Nederlandse Antillen. Het recht op onderwijs zoals vastgelegd door UNESCO:
37
‘Everyone has the right to education. Education shall be free, at least in the elementary and fundamental stages. Elementary education shall be compulsory. Technical and professional education shall be made generally available and higher education shall be equally accessible to all on the basis of merit. Education shall be directed to the full development of the human personality and to the strengthening of respect for human rights and fundamental freedoms. It shall promote understanding, tolerance and friendship among all nations, racial or religious groups, and shall further the activities of the United Nations for the maintenance of peace. Parents have a prior right to choose the kind of education that shall be given to their children’.
Een andere norm die naast het recht op onderwijs ten grondslag ligt aan het leerplichtbeleid is het naleven van regels, bijvoorbeeld de wettelijke verplichting om ingeschreven te staan in het bevolkingsregister. Beide normen bestaan over het algemeen naast elkaar. In het geval van kinderen zonder geldige verblijfspapieren is dat niet mogelijk. Beleidsmakers en uitvoerders zijn in dat geval niet in overeenstemming met elkaar. Dat blijkt uit het feit dat scholen kinderen zonder geldige papieren toch toelaten op grond van hun recht op onderwijs, terwijl de beleidsmakers van de eilandsverordening hebben vastgesteld dat kinderen alleen mogen worden toegelaten als zij in het bezit zijn van officiële papieren. De Local Chief of Police onderstreept het uitgangspunt van inschrijving voorafgaand aan de toegang tot onderwijs, zoals blijkt uit de volgende fragmenten van zijn brief aan alle scholen (13 juli 2006): ‘Schools are no longer to admit foreign children at school as long as the parents or guardians cannot proof the child actually holds a valid residency permit. A proof of registration at Census office will not suffice (p1)… The schools are further asked to not be accessories to any infraction to the Law by no longer accepting undocumented children (p1)… It is internationally accepted that any right that residents of a country have can be limited by interests of a higher order, particularly the maintenance of law and order (p3)… The fact that immigration controls are not as effective as they should be, does not justify that the parent or guardian of a foreign child should neglect their obligation to file for a residency permit for that child (p3)…’ Kennelijk prevaleert de norm van regelnaleving boven de norm van onderwijsrecht voor sommige beleidsmakers. Anders is dat bij de beleidsmakers van de landsverordening van de leerplicht, waarbij de norm van regelnaleving met betrekking tot inschrijving niet wordt betrokken. Daarmee wordt het recht op onderwijs voor alle kinderen gewaarborgd. Kennelijk zijn de normatieve veronderstellingen van beleidsmakers onderling ook niet in overeenstemming met elkaar. Dit bleek ook in de gesprekken met enkele beleidsmakers en bestuurders; ‘scholen zouden moeten handelen naar de wet’ (judicial affairs) en ‘de overheid mag niet redeneren vanuit financieel oogpunt als het gaat om de rechten van het kind’ (BZK). Samengevat zijn de normatieve veronderstellingen niet in overeenstemming met elkaar. succesfactor 1.4: Doelstellingen en middelen van beleidsmakers en van uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met elkaar; Er bestaat strijd over de taakstellingen en middelen tot uitvoer van het leerplichtbeleid. Dat blijkt uit het volgende overzicht van conflictsituaties; De toezichthoudende instantie dient een leerplichtambtenaar aan te stellen, maar heeft van hogerhand een stop opgelegd gekregen op de aanname van nieuw personeel door financiële tekorten. De gevoerde schooladministratie dient ter inzage te zijn voor de toezichthoudende instantie, maar een aantal scholen werkt hieraan niet mee. Scholen dienen onderwijs te bieden aan alle kinderen, maar weigeren kinderen zonder geldige papieren toelating uit angst voor represailles van de Local Chief of Police. De overheid dient te voorzien in voldoende openbaar onderwijs, maar weigert de illegale scholen het bestaansrecht. De illegale scholen dienen de overheid te verzoeken om bestaansrecht, maar voldoen nauwelijks aan enige vorm van kwaliteit in hun onderwijs.
38
De conflictsituaties zijn afgeleid uit de volgende fragmenten van artikelen en uit de waarnemingen op Sint Maarten. Een overzicht van taken en middelen staat in het onderstaande overzicht. Zo stelt de Leerplichtlandsverordening dat een toezichthoudende ambtenaar benoemd moet worden (Art.9), echter de toezichthoudende instantie (volgens EVO Art.12 is dat Afdeling Onderwijs) die de ambtenaar zou moeten leveren heeft vanuit het landelijke bestuur een stop op de aanname van personeel opgelegd gekregen, ten gevolge van onvoldoende financiële middelen (gesprek met hoofd Beheer, juli 2006). Ook stelt de landsverordening dat ambtenaren van de toezichthoudende instantie toegang hebben tot scholen en andere plaatsen waar dat redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van hun taak (Art.11b). Hetzelfde geldt voor de Landsverordening basisonderwijs waar gesteld wordt dat gevoerde administratie steeds ter inzage beschikbaar moet zijn (Art.28-6). In strijd met deze twee overeenkomende taakstellingen weigeren sommige scholen enige medewerking aan de Afdeling Onderwijs (gesprek met hoofd Beheer, juli 2006), zoals het aanleveren van leerlingaantallen en leeftijdsopbouw. Over de toelating van leerlingen is ook onenigheid (TDH July 8 2006), doordat enerzijds de Local Chief of Police de scholen verbiedt leerlingen toe te laten zonder geldige verblijfspapieren (Brief aan alle schooldirecteuren, April 10 2006) en anderzijds scholen moeten voldoen aan het bieden van onderwijs voor alle kinderen, zoals vastgelegd in de drie landsverordeningen ‘leerplicht’, ‘basisonderwijs’ en ‘funderend onderwijs’ (zie onder succesfactor 1.1). Een ander conflict op schoolniveau is de strijd van de illegale scholen om bestaansrecht op grond van het recht op onderwijs voor alle kinderen. Echter, de omstandigheden waarin de illegale scholen functioneren zijn erbarmelijk en komen niet eens in de buurt van de al dan niet vastgestelde normen waaraan een school volgens de overheid moet voldoen om bestaansrecht te hebben. Toch staat de overheid zwak om het bestaansrecht aan te vechten, doordat de illegale scholen voorzien in een gegronde behoefte tot onderwijs. Voorzien in de behoefte tot onderwijs valt onder de verantwoording van de overheid. Samengevat is er in meerdere situaties sprake van onenigheid tussen de beleidsmakers en de uitvoerders over de taken en de middelen ten uitvoer van het leerplichtbeleid. Op de volgende pagina een overzicht van taken en middelen, zoals die staan vermeld in de documenten; Landsverordening leerplicht (LVO) Eilandsverordening leerplicht (EVO)
39
Document Landsverordening (LVO) houdende bepalingen tot regeling van de leerplicht (1991 no.85)
Doelstelling Een leerplicht in de Nederlandse Antillen voor alle kinderen van 6 tot 15 jaar, ten einde een minimale ontwikkeling voor die kinderen te garanderen, met ingng van 1 augustus 1993 in de desbetreffende eilandgebieden.
Verantwoordelijken Eilandsraad (ER)
Taakstelling Vaststellen van de Eilandsverordening tot uitvoering van de LVO
Bestuurscollege (BC)
Toepassen van regels en verslaglegging van naleving Toezicht op naleving LVO en EVO
Toezichthoudende instantie (TI) en haar ambtenaren
Schoolhoofd
Toepassen van regels
Gezagdrager/ feitelijk verzorger van minderjarige
Naleven van regels
Uitvoering Art.4-3 a.Tijdstip en wijze van verzoek tot ontheffing van de leerplicht b.Besluittermijn van TI/BC bij ontheffing van de leerplicht c.Besluitprocedure van TI/BC bij ontheffing van de leerplicht d.Instantie, termijn en wijze van beroep tegen het besluit van Ti/BC e.Besluittermijn van TI/BC bij beroep f.Besluitprocedure van TI/BC bij beroep Art.5-2 Periode van verzuim door ziekte, onvoorziene/ bijzondere omstandigheden Art.6 Wijze van toezicht op naleving (benoemen van instantie en wijze van registratie) Art.7 Regels m.b.t. het verstrekken van kleding/ voedsel/ vervoer Art.9 Benoeming van toezichthoudende ambtenaren Art.10 Benoeming van toezichthoudend ambtenaar voor opsporing van strafbare feiten Art.8 Jaarlijks verslag aan het Ministerie van Onderwijs en Cultuur m.b.t. naleving van de LVO en EVO Art.4-2 Ontheffing van de leerplicht bij bezwaar tegen de richting van scholen Art.4-1 Ontheffing van de leerplicht bij geestelijke of lichamelijk onbekwaamheid Art.11 a.Ambtenaren tonen op verzoek legitimatie b.Ambtenaren hebben toegang tot scholen en andere plaatsen waar dat redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van hun taak, indien nodig vergezeld van de sterke arm. Art.5-2 Melden bij TI van een vrijstelling langer dan toegestane periode Art.5-3 Melden bij TI en verzorger van minderjarige in geval van schorsing Art. 2 a.Minderjarige inschrijven bij een school b.Minderjarige lessen laten bijwonen c.Aanleiding kunnen aantonen bij onvoldoende zorg Art.5-1 Vrijstelling in geval van ziekte en bijzondere omstandigheid (meldplicht bij schoolhoofd op of voor de eerste dag) en schorsing
Eilandsverordening (EVO) houdende regels ter uitvoering van LVO (CONCEPT 1998 no.2)
Vaststellen van regels tot uitvoering van de LVO met ingang van de dag na die van haar afkondiging
Ieder ander
Naleven van regels
Eilandsraad
Vaststellen en toepassen van regels
Bestuurscollege (BC); bevoegd gezag voor een door het eiland in stand gehouden school (Art.1b) Schoolbestuur; bevoegd gezag voor een door natuurlijk persoon of privaatrechtelijk rechtspersoon in standgehouden school (Art.1b) Eilandelijk dienst Onderwijs; toezichthoudende instantie (TI) en haar ambtenaren Schoolhoofd
Toepassen van regels
Gezagdrager/ feitelijk verzorger van minderjarige
Naleven van regels
Toezicht op naleving van LVO en EVO (Art.12)
Toepassen van regels
Art.9 Ten alle tijden volledig en naar waarheid inlichtingen en bijstand verstrekken aan de ambtenaren van de TI, waar dat redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van hun taak. Art.9 Besluit nemen binnen 30 dagen na ontvangst van beroep met de mogelijkheid voor toelichting tegenover een adviescommissie Art.2-1 In- en uitschrijven van een leerling Art.6 Advies aan TI over verzoek tot ontheffing op basis van commissie; arts en pedagoog/psycholoog Art.11-2 Bedrag bepalen voor een lichte schoolmaaltijd en hiervoor zorgdragen Art.11-3 Zorgdragen voor vervoer van leerlingen van en naar school Art.12-3 Benoemen van toezichthoudende ambtenaren bij TI Art.2-1 In- en uitschrijven van een leerling Art.3 Binnen 7 dagen na afloop van elke maand kennis geven van inen uitschrijvingen van leerlingen aan BC
Art.5 Besluit nemen binnen 30 dagen na indiening van verzoekschrift (datum van het ontvangststempel) Art.13 Controle van minderjarigen, die bij het bevolkingsregister zijn ingeschreven, op inschrijving bij een school Art.14 Opsporing van strafbare feiten Art 7-1 Verzuim registreren Art.7-2 Verzuim langer dan 7 dagen melden bij TI Art.7-3 Ongeoorloofd verzuim na 2 dagen melden bij TI Art.7-4 Binnen 7 dagen na afloop van elke maand kennis geven van geregistreerd verzuim bij TI Art.2-2 Tijdig (voor 31 maart in het jaar dat de leerling 6 jaar wordt) aanmelden van de leerling bij het bevoegd gezag Art.4 Verzoek tot ontheffing gegrond, volledig en naar waarheid inlichtingen verstrekkend, voor 31 maart bij TI/BC Art.8 Beroep tegen een beslissing binnen 30 dagen schriftelijk bij ER
succesfactor 1.5: De vereiste middelen zijn beschikbaar; Onder de vereiste middelen voor het implementeren van de leerplicht worden verstaan; de financiën om het onderwijs mee te bekostigen, het onderwijzende personeel en de capaciteit van scholen om leerlingen te kunnen plaatsen. Deze middelen zijn onvoldoende beschikbaar. Dat blijkt uit gegevens van BERPPI en Afdeling Onderwijs/beheer. Financiën; Onvoldoende budget is af te leiden uit twee gegevens; ten eerste is de leerplichtimplementatie niet begroot en ten tweede wordt er al fors geïnvesteerd in het onderwijs op Sint Maarten met de implementatie van Funderend Onderwijs, bovenop het huidige onderwijsbudget: 1. Het budget voor onderwijs op Sint Maarten bedraagt ongeveer 30% van de totale jaarlijkse begroting (Educational Facilities Program, Plan D2, June 2003). Dat is een fors percentage in vergelijking met andere landen. Ter vergelijking; Nederland besteedt 18,7 % (source: Worldbank 2005).Voor Sint Maarten komt de totale onderwijsbegroting neer op zo’n 65 miljoen Antilliaanse guldens, een bedrag dat wordt besteed aan de huidige onderwijsvoorzieningen. De implementatie van de leerplicht is niet apart begroot. Extra geld voor het onderwijs aan alle kinderen die op Sint Maarten wonen is niet beschikbaar. Een voorbeeld van geld dat nodig is bovenop de huidige begroting, is dat er extra docenten nodig zijn voor taalachterstanden. Een ander voorbeeld is dat er bij een aantal scholen lokalen bijgebouwd moeten worden voor het tijdelijk opvangen van leerlingen in schakelklassen. 2. De komende acht jaar zal Sint Maarten bovenop het huidige onderwijsbudget ongeveer 75 miljoen moeten investeren in de infrastructuur van het onderwijs, waarmee het Funderend Onderwijs geïmplementeerd wordt. Een voorbeeld van een investering in de infrastructuur is het bouwen van extra lokalen voor kleinere klassen. De onderstaande grafiek is afkomstig uit het Plan D2 en geeft een overzicht van het bedrag in Antilliaanse guldens dat per student beschikbaar is. De blauwe staven staan voor de leeftijd 4-14 jaar, de rode staven staan voor de leeftijd 14-18 jaar. Opvallend is de toekomstige stijging in besteding op Sint Maarten per student, en het grote verschil met Nederland, vooral in het voortgezet onderwijs (sec.ed.&C3). School Expenditure Comparison
18000 16814 16000
14000
12000
10000
9691 8978
NAfl./Student 7533
8000 6707
6120 6000
5243
4000
3310
2000
0 St. Maarten Future
St. Maarten 2003
Cycle 1 & 2
Curacao 2003
Netherlands 2001
Sec. Ed. & C3
42
Personeel: Er is sprake van een tekort aan leerkrachten voor het bestaande reguliere systeem (alle overheidsgesubsidieerde scholen) in de periode 2005-2009. De onderstaande tabel afkomstig uit het rapport Planning Teacher Supply by Demands van Quincy Harrigan (February 2006) laat zien dat het tekort aantal leerkrachten toeneemt tot 2015, voornamelijk in het basisonderwijs. Niet meegenomen in deze data zijn de illegale scholen met hun geschatte 800 leerlingen. Dit betekent dat bij toelating van leerlingen zonder geldige verblijfspapieren in het reguliere systeem, er voor deze 800 leerlingen, nog een geschatte groep van 30 extra leerkrachten moeten worden ingezet bovenop het huidige tekort van 68 (er van uitgaande dat er geen illegale leerlingen op reguliere scholen zitten). Deze aantallen opgeteld en afgerond komt het neer op ongeveer 100 extra leerkrachten. De leerkrachten die momenteel werkzaam zijn op de illegale scholen zijn over het algemeen niet of onvoldoende gekwalificeerd (zie rapport p6) volgens de normen van de landsverordening basisonderwijs Art.23-24. Dat betekent dat deze leerkrachten eerst moeten worden geschoold, voordat zij kunnen worden ingezet of dat er andere leerkrachten voor in de plaats moeten komen. Table of teachers to be trained in four-year intervals Interval
Year
Primary Teachers Needed
Secondary Teachers Needed
Total Teachers Needed
1 2005 – 2009 37* 31* 68 * 2 2009 – 2012 38 32 70 3 2012 – 2015 36 33 69 4 2015 – 2019 61 19 80 * These totals include the teachers who have already reached the retirement age of 60.
De instroom van nieuwe leerkrachten vanuit de Universiteit van Sint Maarten (USM) en de studenten die in het buitenland hun opleiding genieten, staan niet in verhouding tot het tekort. USM verwacht in 2006 zes nieuwe leerkrachten voor het basisonderwijs af te leveren (gesprek met het hoofd van USM), naast de acht verwachte af te studeren studenten in het buitenland (p8). Schoolcapaciteit: De capaciteit op de openbare en de bijzondere scholen schiet tekort. Door de invoering van het Funderend Onderwijs zullen scholen de komende jaren minder leerlingen per klas hebben en daardoor meer lokalen nodig hebben. De invoering van de leerplicht zal daarnaast ook aanspraak maken op extra lokalen. Momenteel (2006) is de schoolcapaciteit niet optimaal benut en zou er naar de data van de toestandformulieren, ruimte zijn voor 600 extra leerlingen (de eerste cyclus van het Funderend Onderwijs daarin meegenomen). De onderstaande grafieken geven de huidige schoolcapaciteit en de beschikbaarheid weer. De data zijn gescheiden in twee grafieken; links de openbare scholen, rechts de bijzondere scholen. De blauwe staven geven voor elke school het huidige gemiddelde aantal leerlingen per klas weer. De groene staven daarbovenop geven de beschikbare ruimte weer. Het totale aantal leerlingen in een klas voor Funderend Onderwijs ligt op 24, voor het basisonderwijs ligt dat op 28, aangegeven door de rode lijnen. Een uitzondering geldt voor de Prins Willem Alexander school, waar kleine klassen zijn vanwege de speciale leerbehoeften van de leerlingen. Opvallend is dat de bijzondere scholen vollere klassen hebben dan de openbare scholen. De ruimte voor een toename van het aantal leerlingen zit voornamelijk bij de openbare scholen. Samengevat is er geen begroting voor de leerplichtimplementatie. In het reguliere onderwijs is er momenteel sprake van een geschat tekort aan leerkrachten (68), waarvan de verwachting is dat het zal uitgroeien naar 80 (2015). Een extra tekort van 30 leerkrachten wordt veroorzaakt wanneer de groep illegale leerlingen wordt geïntegreerd in het reguliere onderwijs. Er kan worden aangenomen dat de huidige schoolcapaciteit ruimte biedt aan ongeveer 600 leerlingen (op basis van de meest recente toestandformulieren en de totale aantallen toegestane leerlingen per klas).
43
10
# learners max. FBE 24 BE 28
15 15
10
5
0
O yV em KL ad -P Ac L n PB rte O O L aa B AV K M VS H O T St ial ers B nd et VS Su n P ters BE ilto e E s M n P c S mb i u ilto in M om A G BE D n St oh BE ce v J ph ren Re ose au J eL E E Sr ari B n B BE M inic tia s F Sr om hris mb u D C St ide A G lls n E Hi Joh FB v ph E Re ose FB J na E Sr egi FB R da Sr ag M E BE Sr FB rs F A a SD Be re Ca
Ed Sp ec rS d de pE an S cl ex er al Al nd on m xa siti ille le n W m A Tra ins lle or i E Pr W onn rB s C in ve BE Pr ard ee Jr on E W g Le je B de Kin an ve er Or vie uth BE ne in L or Ge art onn E l BE M C B l Dr ard ga Be on be old BE Le La op rF E by Le ve FB Ru rles E ee Jr B W g a Ch je F de Kin an ve er E Or evie Luth FB n in or Ge art onn E BE M C FB ll F Dr ard ga Be on be ld Le y La opo b Le Ru rles a Ch
'Bijzondere' Schools Public schools
20 20
student.class. average 30 student.class. average 30
25 25
# learners max FBE 24 BE 28
School capacity
source: ‘toestand’ march 2006
availability.per. class availability.per. class
5
0
succesfactor 1.6: De doelen zijn qua ambitieniveau haalbaar; Een haalbaar ambitieniveau heeft betrekking op de volgende drie punten; Aanpassingen in de uitvoerende organisatie Hooggespannen doelen Gedragsverandering bij de doelgroep In de eerste plaats wordt in het beleid een gewenste situatie omschreven; ‘een leerplicht voor alle kinderen in de Nederlandse Antillen, ten einde een minimale ontwikkeling te garanderen’. Daarvoor moeten de uitvoerende organisaties extra personeel aannemen, extra lokalen bouwen en de kennis voor het onderwijzen van leerlingen met leer-en taalachterstanden uitbreiden. Die aanpassingen vragen meerdere jaren, omdat er momenteel geen budget voor is begroot en omdat specialisten, zoals een logopedist en een remedial teacher op dit moment simpelweg niet aanwezig of niet beschikbaar zijn. In de tweede plaats is de gewenste situatie hooggespannen; Als de immigratiedienst de groep illegale kinderen beter controleert dan nu het geval is, dan kan de overheid zich financieel committeren aan een leerplicht voor alle kinderen op Sint Maarten. De beleidsmakers en uitvoerders zijn in de 15 jaar van mislukte implementatiepogingen zonder enige invloed op de uitvoering van het immigratiebeleid, cynisch geworden over de gewenste situatie. Dit bleek tijdens het onderzoek uit de gelaten reacties van mensen die werden gevraagd naar mogelijke oplossingen voor de stagnatie in de leerplichtimplementatie. In de derde plaats wordt er van de doelgroep verwacht dat regels omtrent immigratie en leerplicht worden nageleefd. De afgelopen 15 jaar waarin de leerplicht geïmplementeerd zou moeten zijn, is het gedrag van leerplichtigen, met name de illegale leerplichtigen, niet veranderd. De doelgroep verzet zich zelfs tegen de gevraagde gedragsverandering. Het zou redelijk zijn te verwachten dat gedragsverandering samengaat met een strikte uitvoering van het immigratiebeleid. Kort gezegd is het ambitieniveau van de leerplicht momenteel hoog, echter pas op de lange termijn haalbaar, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Uitvoering van de leerplicht zal tijd vragen. Conclusie met betrekking tot het beleid: De implementatie van het leerplichtbeleid op Sint Maarten heeft voornamelijk een politiek karakter. Kenmerkend daarbij zijn de conflictsituaties (succesfactor 1.4) die worden bepaald op basis van politieke macht (Matland p163). Het beleid is deels dubbelzinnig (succesfactor 1.1) wat in combinatie met de conflictsituaties neigt naar een symbolische implementatie. Kenmerkend daarvoor is enige onduidelijkheid in doelstellingen, die alleen succesvol geïmplementeerd kunnen worden bij een sterke coalitie van beleidsbepalers, uitvoerende organisaties en doelgroepen (Hoogerwerf en Herwijer 2003 p142). Waarden en normen worden niet algemeen aanvaard door zowel de beleidsmakers als de uitvoerders (succesfactor 1.3). Debat, coalitievorming en politieke macht zullen nodig zijn om tot uitvoer te komen. De percepties van de oorzaken en de gevolgen met betrekking tot het leerplichtbeleid geven een duidelijk en ondubbelzinnig beeld. Echter, de percepties van de middelen die kunnen bijdragen aan de implementatie vertonen hiaten (succesfactor 1.2). Dit kan leiden tot onjuist of gebrekkig beleid, waaruit nieuwe bezwaren of problemen voortkomen. De hiaten en de uiteenlopende percepties vragen om beleidsvrijheid voor de uitvoerders, waarmee zij in het implementatieproces ruimte krijgen om te experimenteren met interventies. De uitvoering zal veel tijd vragen, waarbij verzet kan worden verwacht van de doelgroep, doordat er in de eerste plaats een tekort is aan benodigde middelen (succesfactor 1.5) en in de tweede plaats doordat het ambitieniveau alleen op lange termijn haalbaar is (succesfactor 1.6). De uitvoerende organisatie Onder de uitvoerende organisatie wordt voor dit onderzoek met name verstaan, de Afdeling Onderwijs van de eilandelijke overheid. Daarnaast zijn organisaties betrokken die zijn verbonden in een hiërarchie of in een netwerk. De schoolbesturen en hun directies worden ook tot uitvoerende organisaties gerekend, echter wel met een dubbele pet op; zo zijn zij deels uitvoerende organisaties die de voorwaarden voor de uitvoering creëren (denk aan het aanstellen van voldoende personeel en de voorziening van middelen), en deels ook de uitvoerders (denk aan het inzetten van de financiële overheidsmiddelen en het toepassen van
gestelde regels met betrekking tot de toelating van leerlingen). Voor de onderstaande succesfactoren is bepaald in welke mate er aan voldaan wordt succesfactor 2.1: Het aantal schakels in de verticale hiërarchie is minimaal; In de verticale interactie met betrekking tot de leerplicht is er sprake van een streven naar beïnvloeding tussen bestuurslagen en tussen bestuurders en ambtenaren. Het aantal schakels in de hiërarchie is niet minimaal, waardoor overeenstemming tussen het oorspronkelijke beleid en de resultaten afneemt. Dit is gebleken uit de volgende voorbeelden (zie ook de pijlen in de organogrammen onderaan deze pagina: De Eilandsraad gaat in tegen de bepalingen van de leerplichtlandsverordening, door in haar concept eilandsverordening voorwaarden te stellen aan de toelating van kinderen op scholen. Het concept is afgekeurd door het Ministerie van Onderwijs, waarmee invloed wordt uitgeoefend op de Eilandsraad. De afkeuring heeft echter nog niet geleid tot een herformulering van het concept. De uitvoerende organisaties kunnen niet handelen naar een formeel beleid, zolang het er niet is. De resultaten zullen daardoor minimale overeenstemming hebben. De Inspectie oefent invloed uit op het Ministerie van Onderwijs door verslag te doen van schoolbezoeken. Daarvoor worden data aangeleverd door scholen; de toestandformulieren. Dit gebeurt over het algemeen buiten de Afdeling Onderwijs/Beheer om, die in de hiërarchie dichter bij de scholen staat dan de inspectie. Bovendien erkent de inspectie het bestaan van de illegale scholen niet. Dat geeft het een gekleurd beeld van de huidige situatie. Het Ministerie van Onderwijs beïnvloed op haar beurt de Afdeling Onderwijs, door de verslaglegging van de inspectie niet terug te koppelen (gesprek met het hoofd van Beheer); de uitwisseling van informatie stagneert tussen de verschillende schakels in de hiërarchie. De Local Chief of Police (aangestuurd door de landelijke overheid) beïnvloedt scholen door een verbod uit te laten gaan op de toelating van kinderen die niet in het bezit zijn van geldige documenten. Deze interventie gaat voorbij aan de schakel van de Afdeling Onderwijs, en tast daarmee haar autonomie aan. De onderstaande organogrammen betreffen;: Landelijke overheid: Ministerie van Onderwijs en Cultuur Ministerie van Justitie
Eilandelijke overheid: Eilandsraad Bestuurscollege Sectoren Afdelingen of Bureaus
In het organogram van de eilandelijke overheid hebben ook de schoolbesturen en de scholen een plek. De privé scholen staan apart vermeld, zij hebben een eigen bestuur en functioneren onafhankelijk van de overheid. De illegale scholen functioneren ook zelfstandig. Het verschil is dat de illegale scholen geen bestaansrecht hebben in de vorm van een vergunning en de privé scholen daarentegen wel. De rode pijlen geven aan dat verantwoording wordt afgelegd in de betreffende richting. De blauwe pijlen geven aan dat sturing plaatsvindt buiten de bestaande orde. Samengevat kan gezegd worden dat de schakels hoog in de hiërarchie de lagere schakels sterk beïnvloeden. Een minimalisering van het aantal schakels zou kunnen leiden tot meer autonomie bij de lagere schakels, daar waar het gaat om de uitvoering van landelijke bepalingen. Anders gezegd is de beleidsvrijheid op uitvoerend niveau beperkt door het aantal schakels in hiërarchie.
46
Ministerie van Onderwijs en Cultuur
Ministerie van Justitie
Onderwijs Sprt&Cult
Justitiële Zaken
Jeugdontwikkeling
Ondersteuningsbur.
Onderwijsvernieuw.
Uitvoerende Dienstn
Examenbureau Onderwijsinspectie
Openbaar Ministerie Hof van Justitie
Inspectie Curacao Inspectie Bonaire Inspectie Bov. Eil.
Gevangeniswezen Opvoedingsgesticht Voogdijraden / Inst. Reclassering Politie NA
Korps Curacao Korps Bonaire Korps Bov. Eil. OpleidingsInstituut Centr. Politiedienst Veiligheidsdienst NA Recherche
Schoolrapportages
Verbod op aanname van illegale leerlingen
47
Eilandsraad
Bestuurscollege
Governor/Local Chief of Police
Gedeputeerden
Eilandssecretariaat
Sector Welzijn
Sector Gezondheidszorg
Sector Economie en Toerisme
Sector Ruimtelijke Ordening en Beheer
Sector Bestuursondersteuning
Burgerzaken
Medische zaken
Controle en Inspectie
VROM
Middelen
Zorg en Arbeid
Gezondheidszaken
Economie / Verkoop
Domeinbeheer
Ondersteuning
Soc.Cult.Ontwikkel.
Hygiënische zaken
Vervoer en rijbewijs
Nieuwe werken
PPB (policy plan.)
BERPPI
Veterinaire zaken
Toerisme
Onderwijs
Studiefinanciering Beheer
Besturen Bijz. Ond.
Bijzondere scholen
Openbaar Onderwijs
Openbare scholen
succesfactor 2.2: De uitvoerende organisaties zijn in een horizontaal netwerk verbonden op basis van gelijkwaardige communicatie; Gelijkwaardige communicatie tussen de betrokken uitvoerende organisaties is voornamelijk van toepassing tussen organisaties op hetzelfde niveau. Bij gelijkwaardigheid gaat het om een goede samenwerking en het voldoen aan onderlinge afspraken. Zo werken de Afdeling Onderwijs en de Afdeling Gezondheidszorg samen, daar waar het gaat om kinderen die zorg of onderwijs nodig hebben. Ook is er sprake van samenwerking tussen BERPPI, PPB en de Afdeling Onderwijs. Een ander voorbeeld is dat scholen samenwerken, daar waar het gaat om het doorgeven van lesmateriaal naar illegale scholen of om het uitwisselen van leerling gegevens, wanneer een leerling wordt verwezen naar een andere school. Een voorbeeld waarbij er ook tussen de niveaus wordt samengewerkt, is het contact tussen de Afdeling Onderwijs en de illegale scholen, waarbij data van leerlingen worden geleverd en schoolbezoeken worden afgelegd. Bij dit laatste voorbeeld is de gelijkwaardigheid in de communicatie twijfelachtig, aangezien de scholen afhankelijk zijn van de Afdeling Onderwijs als het gaat om hun bestaansrecht. Toch moet ook gezegd worden dat vanuit de illegale scholen bekeken, de Afdeling Onderwijs ook een afhankelijke positie heeft, aangezien de illegale scholen in een behoefte voorzien die de Afdeling Onderwijs niet kan waarmaken; het leveren van onderwijs aan alle kinderen. Opvallend is het aantal uitvoerende organisaties dat níet of nauwelijks betrokken is bij het tot uitvoer brengen van de leerplicht. Het betreft de volgende organisaties die een rol kunnen spelen; Immigratiedienst; voert immigratiebeleid uit en deelt immigratiedata in het netwerk Universiteit Sint Maarten; stemt aantallen leerkrachten en benodigde competenties af op praktijk Inspectie; wisselt schoolverslagen en schooldata uit met Afdeling Onderwijs Census Office; deelt bevolkingsdata in het netwerk Schoolbesturen/Directies; genereren zelfstandig funding VROM (RO en brandweer); voeren controles uit op veiligheid van schoolgebouwen Yellow White Cross; wisselt gegevens uit van straatkinderen met Afdeling Onderwijs Samengevat kan gesteld worden dat een netwerk voor de uitvoering van de leerplicht nauwelijks bestaat. De minimale samenwerking vindt voornamelijk plaats tussen de uitvoerende organisaties op gelijkwaardige niveaus. Tussen de niveaus staat macht een gelijkwaardige communicatie in de weg. succesfactor 2.3: De uitvoerende organisaties bepalen de juiste mate van beleidsvrijheid voor de uitvoerders, zodat zij tegemoet kunnen komen aan de bedoelingen van de beleidsbepalers; De ruimte voor uitvoerders om beleidsinstrumenten naar eigen inzicht toe te passen is deels bepaald in de regels, zoals die zijn vastgelegd in de landsverordening. De beleidsvrijheid die is ontstaan, doordat de eilandsverordening formeel niet is goedgekeurd, is door de uitvoerders toegeëigend. Opvallend is dat de regels in zowel de landsverordening als in het concept van de eilandsverordening er vanuit gaan dat leerlingen niet naar school wíllen in plaats van dat zij niet naar school mógen. Aangezien de huidige regels onvoldoende houvast bieden, zijn uitvoerders een ‘eigen koers gaan varen’, daar waar het gaat om leerlingen die niet naar school zouden mogen. Dat blijkt uit scholen die er bewust voor kiezen om wel of geen gehoor te geven aan het verbod op de aanname van leerlingen zonder geldige documenten. Overigens duidt het verbod erop dat de toegeëigende ruimte niet getolereerd wordt door de hogere schakels in de verticale hiërarchie. Kort gezegd is de beleidsruimte op uitvoerend niveau enerzijds groot, doordat er formeel geen regels zijn die houvast bieden in de illegalen problematiek (meer dan de problematiek te negeren). Anderzijds is de ruimte zeer beperkt, doordat er van hogerhand een verbod wordt opgelegd die alle handelingsvrijheid wegneemt. Conclusie met betrekking tot de uitvoerende organisatie; Het aantal schakels in de verticale hiërarchie vermindert de kans op overeenstemming tussen het beleid en de resultaten. Het ontbreken van formele regels en afspraken maakt dat het voor de uitvoerders mogelijk is om beleidsvrijheid toe te eigenen. Echter deze ruimte is zeer beperkt aangezien de handelingsvrijheid van hogerhand volledig wordt afgenomen. Dit beeld past in de eerdere
conclusie op het gebied van het beleid, waar werd gesteld dat er sprake is van politieke beleidsvoering die zelfs neigt naar symbolische uitvoering. Dat betekent dat besluiten worden genomen op basis van macht en dat het gebrek aan beleid een grote beleidsvrijheid vereist. Het betreft hier een paradox; De vereiste beleidsvrijheid behorend bij het gebrekkige beleid is schijnbaar tegenstrijdig met de opgelegde beperkingen van hogerhand. De uitvoerders Onder ‘uitvoerders’ worden voor dit onderzoek verstaan de schooldirecteuren of schooleigenaren en de leerkrachten. Er is onderscheid gemaakt tussen de reguliere schooldirectie en de eigenaren van illegale scholen. De leerkrachten waren niet of nauwelijks betrokken in de interviews tijdens de schoolbezoeken. Voor de volgende succesfactoren is bepaald in welke mate er aan voldaan wordt. succesfactor 3.1: De uitvoerders hebben voldoende kennis van het beleid; De schooldirecties van de reguliere scholen hebben min of meer kennis van het leerplichtbeleid. Dit bleek uit de omschrijving die zij konden geven van de problemen die spelen rond de implementatie ervan. Een voorbeeld van een school die de leerplicht tot uitvoer probeerde te brengen werd gegeven door de directeur de Leonard Connor School; leerlingen die Engels niet als moedertaal hadden en het onvoldoende beheersten gingen eerst naar een schakelklas met een klein aantal leerlingen, alvorens in de reguliere klassen lessen te mogen volgen. Het voorbeeld heeft als pilot gediend voor de Afdeling Onderwijs. Het bleef onduidelijk of het ging om leerlingen zonder legale papieren. De schooleigenaren van de illegale scholen lieten hun kennis van het leerplichtbeleid blijken tijdens een bijeenkomst van de Afdeling Onderwijs, waar zij schermden met hun inzet voor de rechten van de illegale kinderen en waar zij bovendien de overheid het verwijt maakten het onderwijsrecht voor alle kinderen niet te waarborgen. Door de overheersende aanwezigheid van één van de schooleigenaren, werd niet duidelijk in hoeverre de anderen kennis hebben van het leerplichtbeleid. Tijdens de schoolbezoeken was de communicatie vaak beperkt tot een korte rondleiding en korte, vaak ontwijkende antwoorden op vragen over de school. succesfactor 3.2: De uitvoerders hebben de juiste kwalificaties om het beleid uit te voeren; De leerkrachten van de reguliere scholen hebben de juiste kwalificaties om les te geven (pabo of beroepsopleiding). Er bestaan twee gradaties; een deels afgeronde opleiding en een volledig afgeronde opleiding. Het verschil wordt uitgedrukt in het salaris. Voor de leerplichtimplementatie zouden competenties zoals samenwerken en differentiëren een toegevoegde waarde hebben. Volgens de Afdeling Onderwijs, is de ervaring met de implementatie van het Funderend Onderwijs dat die competenties bij te weinig leerkrachten aanwezig zijn. Het gaat er dan om dat een leerkracht ondanks een klas met verschillende niveaus en leeftijden toch kwalitatief goed onderwijs kan organiseren. De reguliere scholen hebben geen beschikking over hulpbronnen, zoals een taaldocent, een logopedist of een remedial teacher. Van de tien bevraagde illegale scholen antwoordden er vier dat zij gekwalificeerde leerkrachten in dienst hadden. De genoemde kwalificaties liepen uiteen van High School Certificate tot en met Msc (!) Van de scholen die niets hebben ingevuld mag worden aangenomen dat zij niet voldoen aan de standaard zoals die geldt op Sint Maarten. Daaruit is gebleken dat de illegale scholen onvoldoende gekwalificeerde medewerkers hebben. succesfactor 3.3: De uitvoerders hebben de juiste bevoegdheden om het beleid uit te voeren; Ter uitvoering van het leerplichtbeleid is de bevoegdheid vereist voor in- en uitschrijving van leerlingen. Volgens de landsverordening ligt deze bevoegdheid bij het ‘bevoegd gezag’. Dat is voor de bijzondere en private scholen het schoolbestuur en voor de openbare scholen is dat het Bestuurscollege. De schooldirecties kunnen leerlingen alleen schorsen, mits zij het bevoegd gezag daarvan op de hoogte stellen. Voor in- en uitschrijving van leerlingen zijn bijzondere scholen bevoegd om de toelating te weigeren op grond van geloofsovertuiging. Een leerachterstand mag geen motief zijn. Openbare scholen mogen geen leerlingen weigeren. Bij plaatsgebrek is iedere school verplicht om een alternatief te zoeken (Landsverordening
50
Funderend Onderwijs). Onduidelijk blijft wat wordt verstaan onder ‘een leerling’. Momenteel is de bevoegdheid tot het toelaten van alle leerlingen ingeperkt door de immigratiedienst tot het toelaten van leerlingen met geldige papieren. De uitvoerders hebben daardoor niet de juiste bevoegdheid om het leerplichtbeleid volgens de landsverordening uit te voeren. succesfactor 3.4: Handelingsmotieven van de uitvoerders zijn zo veel mogelijk in overeenstemming met die van de beleidsmakers; De schooldirecties zijn verdeeld over de toelating van illegale leerlingen, zoals de beleidsmakers dat ook zijn, waardoor de kans op overeenstemming tussen de handelingsmotieven van uitvoerders en die van beleidsmakers sterk vermindert. Dat blijkt onder andere uit een krantenartikel in The Daily Herald (July 8 2006), waar de voorzitter van de St Maarten Academy School Board zich uitspreekt niet voornemens te zijn leerlingen buiten school te houden; ‘As an educator I don’t work for immigration’. Daarentegen neemt in datzelfde artikel de directeur van het katholieke schoolbestuur het standpunt in ‘het verbod op toelating van illegale leerlingen volledig te steunen’ en voegt daaraan toe; ‘…while all children should have access to education, the laws of St Maarten should be upheld, including the LTU, the island simply does not have the capacity.’ Het lijkt erop dat scholen zich afkeren van het politieke getouwtrek en zich liever oriënteren op hun eigen organisatie en hun leerlingen, legaal of niet. Je zou kunnen zeggen dat scholen zich richten op de schakels onderin de verticale hiërarchie in plaats van zowel omhoog als naar beneden gericht te zijn. Conclusie met betrekking tot de uitvoerders: De kennis van het leerplichtbeleid is bij de directies van de reguliere scholen min of meer aanwezig. Van de leerkrachten en van de schooleigenaren van de illegale scholen is dat niet duidelijk geworden. De eventuele gebrekkige kennis kan leiden tot eigen interpretaties en daardoor tot een verminderde kans op overeenstemming. De leerkrachten van de reguliere scholen hebben minimaal een deel van de pabo of een beroepsopleiding afgerond om les te mogen geven. Daarmee voldoen zij aan de vereiste kwalificaties die nodig zijn om het leerplichtbeleid uit te voeren. De wenselijke competenties, zoals samenwerken en differentiëren zijn onvoldoende. Illegale scholen beschikken onvoldoende over gekwalificeerde medewerkers. De bevoegdheid om leerlingen in- en uit te schrijven bij een school ligt wettelijk gezien bij het schoolbestuur of het Bestuurscollege. Deze bevoegdheid is ingeperkt door de immigratiedienst tot het in- en uit schrijven van alleen legale leerlingen. Volgens de landsverordening zijn de besturen daardoor onvoldoende bevoegd; Zij kunnen niet handelen conform de landelijk gestelde regelgeving. De medewerkers van scholen zijn georiënteerd op hun organisatie en de belangen van hun leerlingen. Zo lang de eilandelijke politiek verdeeld blijft over de toelating van leerlingen, zullen scholen hun eigen koers varen, wel of niet in overeenstemming met het beleid. De omgeving Tot de doelgroep behoren alle ouders en kinderen die de leerplichtige leeftijd hebben, ook zij die illegaal op het eiland verblijven. Het is vooral deze laatste groep die een prominente rol speelt in de problematiek rond de leerplicht. Voor de volgende succesfactoren is bepaald in welke mate er aan wordt voldaan. succesfactor 4.1: De doelgroep verleent de benodigde medewerking aan de uitvoerders; Er is een gebrek aan medewerking als het gaat om de plicht tot inschrijving bij de immigratiedienst, dit blijkt uit het grote aantal illegale kinderen. Met betrekking tot het leerplichtbeleid is de medewerking van de doelgroep groot en de medewerking van de uitvoerders (en indirect de beleidsmakers) klein. In een open brief aan de Governor, Mr. Franklin Richards, laat een anonieme burger zich afkeurend uit over het verbod aan scholen om illegale leerlingen toe te laten; ‘…I was so shocked when I was listening to the message of wanting to apply the decree of law (which says the indigenous schoolchildren without papers do not have the right of education, no matter what; but the majesty of kingdom gives the gift and the right of having education… It is within your authority to agree to revise the decree of law by an article of the constitution, because there are a lot of indigenous schoolchildren
51
whom I mentioned earlier on, and we want your help to equalize them. Once more Lieutenant Governor M Franklin Richards, I am on the brink of your authority for this decree of law, which you want to put in force, because its results would be catastrophe for our generation who will be our descendants. (The Daily Herald, July 25 2006)’. succesfactor 4.2: De doelgroep is gericht op het naleven van de gestelde regels; Ouders en leerlingen zijn gericht op het naleven van de leerplichtregels, waarmee het recht op onderwijs is verbonden. De groep zonder verblijfspapieren is niet gericht op het naleven van de immigratieregels, zoals politiek leider Mr Franklin Richards stelt; ‘Richards reminded immigrants that they had to adhere to the LTU by applying for employment/residence papers. The fact that immigration controls are not as effective as they should be doesn’t justify neglecting to file for a residence permit…. In most cases this lack of proper papers is due to laxness on the part of the parents or legal guardians.’ (The Daily Herald, July 12 2006). succesfactor 4.3: Het naleven van de regels is ook in het belang van de doelgroep; Belangen met betrekking tot regelnaleving zijn verdeeld binnen de doelgroep. Enerzijds hebben de illegale ouders en leerlingen belang bij hun recht op onderwijs en een soepele toepassing van immigratiebeleid. Anderzijds hebben legale ouders en leerlingen belang bij een strakke toepassing van immigratiebeleid, aangezien de kwaliteit van het onderwijs in het geding zou kunnen komen zonder een limiet aan aantallen leerlingen. Op de lange termijn zal niemand belang hebben bij een lage kwaliteit van onderwijs door een toestroom van leerlingen; regels naleven is in ieders belang. succesfactor 4.4: De doelgroep heeft voldoende verantwoordelijkheidsgevoel; De illegale ouders en kinderen dragen de verantwoordelijkheid voor hun onderwijs volledig zelf, zoals dat blijkt uit de scholen die zij hebben opgericht. Eén van de leerkrachten maakt zich via de jurische weg sterk voor het recht op onderwijs door het voorzitterschap van de Teacher Union. De verantwoording voor een verblijfsvergunning kan in twijfel getrokken worden, doordat zo veel mensen de mazen van de wet opzoeken en de immigratieregels negeren. succesfactor 4.5: Het politiek bestuur biedt voldoende ondersteuning aan de uitvoerende organisaties bij het afleggen van verantwoording over het beleid; De ondersteuning van politiek bestuurders varieert. Enerzijds wordt de verantwoording voor de uitvoering van het beleid volledig bij de uitvoerders gelegd, anderzijds wordt de verantwoording gedragen door alle lagen binnen het beleidsveld. De volgende voorbeelden illustreren verschillen tussen politieke bestuurders; Justice Minister Mr. Dick believes ‘…that the uncontrolled increase of immigrants has to do with lack of control, means, supervision and manpower to handle the situation…. New instructions for only the Lt. Governors aren’t enough. Just as important is that the civil servants do their job according to the principals of good governance when executing the law and policy.’ (The Daily Herald, June 19 2006). Politiek bestuurder Ms. Sarah Wescott Williams geeft aan dat het immigratieprobleem alleen aangepakt kan worden als er gezamenlijk naar gekeken wordt; ‘…the immigration problem should be tackled from a comprehensive point of view and addressed by government, immigration officials, labour officials and business sector.’ (The Daily Herald, July 13 2006) In een ander artikel verwoordt zij de complexiteit van de situatie voor de uitvoerende organisaties als volgt; ‘... The situation of the educational institutions is quite complex with regard to the registration of children. She explained that there are many factors relating to a child being registered and feels that a complete picture of the situation must be analyzed before taking any measures. She admits that the government has allowed this situation to exist for many different reasons including economic and otherwise. She mentioned that the community has to answer questions with regard to the amount of children out of school. These are some of the issues that have to be addressed. She
52
concluded that whatever new guidelines are put in place, they must be clear to the population, to those wishing to visit St. Maarten and the employers seeking to bring in foreign workers on the island.’ (The Daily Herald, July 13 2006) Een anonieme schrijver wijst in het volgende fragment van een krantenartikel op de verantwoording van de immigratiedienst tot het uitvoeren van bestaande regels; ‘There is a need to enforce the already standing legislations. Immigration officers should be allowed to operate free of harassment from politicians and big businesses, if we were to get anywhere. Why should the education department be held responsible, when Mr. Dick’s departments are failing? It is unwise to put that much emphasis on the education department knowing full well that the problem stems elsewhere’. (TODAY June 19, 2006)
succesfactor 4.6: Er is nauwelijks sprake van politieke strijd over het beleid; Er is geen sluitend beeld van de politieke partijen en de mening die zij hebben over de gestagneerde leerplichtimplementatie. Het lijkt erop dat iedereen het erover eens is dat de huidige situatie moet veranderen. Toch komt het al vijftien jaar niet in beweging. Misschien dat het gezocht kan worden in het gegeven dat er nauwelijks sprake is van samenwerking tussen de verschillende betrokken partijen. Zonder samenwerking zal een eventuele politieke strijd over het leerplichtbeleid ook niet aan het licht komen. Dat de machtsverdeling tussen de verschillende bestuurlijke lagen niet eerlijk verdeeld is, is al gebleken uit de organogrammen. Het wordt nog eens benadrukt in het volgende fragment, waar politiek bestuurder Louis Laveist aangeeft in een interview met de krant dat hij hoopt dat de Governor het Bestuurcollege raadpleegt alvorens actie te ondernemen om het probleem van de leerplicht aan te pakken; ‘Commissioner Louis Laveist said he was pleased that the Lt. Governor had made efforts to address the matter. He said he hoped the Executive Council would be consulted in the future on issues that affect the island.’ (The Daily Herald, July 13 2006) succesfactor 4.7: De economie maakt de beleidsdoelen haalbaar; De groeiende economie heeft de beleidsdoelen in de weg gestaan, ‘…Sint Maarten had allowed the current situation for too long, also because of the economic growth that required the importation of workers from abroad, to be taking drastic measures now. The laws are there, but never controlled. We have to steer the situation’, aldus Ms. Sarah Wescott WIlliams in The Daily Herald van 22 juni 2006. succesfactor 4.8: Technische ontwikkelingen maken nieuwe oplossingen voor bestaande problemen mogelijk; Het Funderend Onderwijs kan worden gezien als een nieuwe ontwikkeling die de leerplichtimplementatie kan bevorderen. Door de kleinere klassen is er meer ruimte voor gedifferentieerd onderwijs. Leerpoblemen en achterstanden kunnen beter worden aangepakt. Toch is er ook een keerzijde aan de implementatie van het Funderend Onderwijs en dat is dat er nauwelijks geld overblijft voor leerplichtimplementatie. Bovendien is er een tekort aan leerkrachten, waardoor het Funderend Onderwijs voorlopig niet tot vol recht zal komen. Conclusie met betrekking tot de omgeving; De doelgroep beïnvloedt de leerplichtimplementatie doordat illegale ouders en kinderen in aantal sterk vertegenwoordigd zijn en doordat zij in vijftien jaar een sterke positie verworven hebben. Eén van de schooleigenaren kent de juridische procedures vanuit haar voorzitterschap bij de Teachers Union. Deze groep laat zich niet zonder meer uitsluiten van onderwijs. Immigratieregels worden niet nageleefd, waar dat het recht op onderwijs in de weg staat. Dit kan vertaald worden als gebrek aan medewerking aan de uitvoerders. Het politiek bestuur beïnvloedt de leerplichtimplementatie door onderlinge machtsstrijd en een gebrek aan samenwerking. De economie is van invloed doordat de sterke groei ervan, de vraag om illegale arbeiders versterkt. Funderend Onderwijs beïnvloedt de leerplichtimplementatie door de hoge kosten die ermee gemoeid zijn en het tekort aan leerkrachten die een goede uitvoering ervan negatief kunnen beïnvloeden.
53
4.3 Conclusie Nu is bepaald in welke mate de succesfactoren voldoen, kan er een conclusie worden getrokken in hoeverre de bedoelingen van de beleidmakers overeenkomen met de resultaten van de uitvoerders. Oftewel, in hoeverre is het leerplichtbeleid geïmplementeerd en met welke resultaten (deelvragen 2 en 3)? De resultaten van de uitvoerders komen niet overeen met de bedoelingen van de beleidsmakers. Dit blijkt uit de grote aantallen illegale kinderen op Sint Maarten, de reguliere scholen die illegale kinderen aannemen, het tiental illegale scholen en het onbekende aantal kinderen zonder enige vorm van onderwijs. Deze onwenselijke situatie is ontstaan door het ontbreken van formeel eilandbeleid, waarmee de beleidsmakers ruimte hebben gelaten aan de uitvoerders voor een eigen invulling van de leerplichtimplementatie in de afgelopen vijftien jaar, of wellicht het toe-eigenen van het recht op onderwijs. Van de groepen succesfactoren, zoals die in de voorgaande paragraaf zijn beschreven kan algemeen gezegd worden: Met betrekking tot het beleid bestaat er onduidelijkheid over doelen en middelen op eilandsniveau. Met betrekking tot de uitvoerende organisaties is er onvoldoende samenwerking tussen de uitvoerende organisaties en bestaat er politieke strijd over immigratie- en leerplichtbeleid. Met betrekking tot de uitvoerders is er onvoldoende beleidsvrijheid om de leerplicht te implementeren volgens de wensen van de beleidsmakers. Met betrekking tot de omgeving is de doelgroep sterk vertegenwoordigd in de samenleving, zowel in aantal als in positie. Het bovenstaande bevestigt de onafscheidelijke verbinding tussen het beleid en de implementatie ervan, zoals dat in het theoretische kader is beschreven (p.22); De driedeling van ‘het beleid formuleren, implementeren en vervolgens weer herformuleren’ is niet terug te zien in de situatie van de leerplicht op Sint Maarten. Als het gaat om het formuleren van het beleid is de vertaalslag van de landelijke leerplicht naar de situatie op het eiland formeel niet gemaakt. Formeel eilandbeleid is niet geïmplementeerd. Van herformuleren is dan ook nog geen sprake.
4.4 Aanbevelingen Op basis van de conclusie worden aanbevelingen gedaan in antwoord op de vierde deelvraag over wat er nog nodig is voor een succesvolle implementatie en vervolgens in antwoord op de hoofdvraag ‘Hoe kan de leerplicht, zoals bij federale wet geregeld, op Sint Maarten geïmplementeerd worden?’ De aanbevelingen zijn concrete handreikingen, bestemd voor de Afdeling Onderwijs en het Bureau for Educational Research, Policy and Programme Innovation, beide als voortrekkers in de vorming en de implementatie van het leerplichtbeleid op Sint Maarten Hoe nu de leerplicht te implementeren? In overweging nemende dat voor een succesvolle implementatie; het eilandsbeleid de start vormt van de implementatie; de uitvoerende organisaties en de politieke partijen samenwerken als in een netwerk; de uitvoerders vrijheid hebben om te experimenteren met het toepassen van het beleid; de doelgroep betrokken is bij activiteiten met betrekking tot de leerplicht, worden de volgende aanbevelingen gedaan: In de eerste plaats dienen het politieke bestuur in samenwerking met de overheid van Sint Maarten tot de vorming van leerplichtbeleid te komen. Het leerplichtbeleid moet in overeenstemming zijn met de landelijke leerplichtwet. Het concept van de leerplichteilandsverordening vormt een uitgangspunt, dat op enkele plaatsen in de tekst aangescherpt moet worden. Suggesties hiervoor zijn gegeven in de diverse memories van toelichting van de afgelopen vijftien jaar. In het leerplichtbeleid wordt ook de mate van beleidsvrijheid voor de uitvoerende organisaties en de uitvoerders vastgelegd. In de tweede plaats dient een coalitie gevormd te worden tussen het politieke bestuur, de uitvoerende organisaties (departementen en afdelingen), de uitvoerders en de doelgroep,
54
waarin de verstrengelde belangen tegen elkaar worden afgewogen en keuzen worden gemaakt. Het gaat dan onder andere om de uitvoering van het immigratiebeleid en de integratie van illegale leerlingen. Ook dienen de beschikbare middelen afgewogen te worden en in een tijdsplan gezet te worden. De uitvoerende organisaties vormen een netwerk, waarin de samenwerking een basis heeft van gelijkwaardige communicatie. Het uitgangspunt hiervoor vormt de werkgroep, zoals die heeft gefunctioneerd tijdens het onderzoek. In de derde plaats zullen de uitvoerders een bepaalde, in het beleid vastgelegde mate van beleidsvrijheid moeten krijgen. Daardoor kunnen zij experimenteren met de uitvoering van het beleid. Een voorbeeld is dat een school een schakelklas organiseert, waar anderstalige leerlingen tijd en mogelijkheden krijgen om in het reguliere onderwijssysteem te kunnen functioneren. Voorwaarde voor de beleidsvrijheid is dat de benodigde kennis, vaardigheden en houding aanwezig zijn om verantwoord te experimenteren. De overheid heeft daarin een ondersteunende en controlerende rol. In de vierde plaats dient gebruik gemaakt te worden van de sterke positie van de doelgroep. Zij krijgen een plek in de coalitie als medestander van het uit te voeren beleid. Illegale scholen krijgen de kans van de overheid om bestaansrecht te verwerven door binnen een gestelde tijd te voldoen aan voorwaarden met betrekking tot kwaliteit van onderwijs en veiligheid. Op basis van macht in de verticale hiërarchie kan een illegale school zijn bestaanrecht onthouden worden, oftewel gesloten worden. Net als bij de uitvoerders heeft de overheid een ondersteunende en controlerende rol. Sleutelwoord voor een succesvolle implementatie is het bereiken van ‘overeenstemming’ tussen het gevormde beleid en de resultaten van de uitvoerders.
4.5 Discussie De analyse voor dit onderzoek is uitgevoerd op basis van documentatie en observatie in de context van het beleidsveld, zoals dat zich voordeed op Sint Maarten in juni en juli 2006. De bevindingen zijn zo goed mogelijk onderbouwd, echter voor discussie vatbaar. Zo is er voor dit onderzoek gekozen voor activiteiten die voornamelijk gericht waren op het beleid en de uitvoerende organisaties. De scholen als ‘uitvoerders’ van het beleid zijn in beperkte mate gehoord en de doelgroep is niet gehoord. Ook de immigratiedienst is nauwelijks betrokken geweest in het onderzoek. Een mogelijk vervolg op dit onderzoek is enerzijds het nader belichten van de uitvoerders en de omgeving, en anderzijds het uitvoeren van een evaluatieonderzoek naar de implementatie van de aanbevelingen, zoals die in de voorgaande paragraaf staan beschreven.
4.6 Samenvatting De onderzoeksactiviteiten hebben een beeld gegeven van de mate waarin achtereenvolgens het beleid, de uitvoerende organisatie, de uitvoerders en de omgeving voldoen aan de succesfactoren. Daaruit kan geconcludeerd worden dat het leerplichtbeleid onvoldoende in overeenstemming is met de resultaten van de uitvoerders. Dat heeft geleid tot een viertal aanbevelingen en een voorstel voor een vervolg op dit onderzoek. Voor Sint Maarten geldt de landelijke leerplichtwet uit 1991, die nooit formeel werd uitgewerkt voor een toepassing ervan op eilandsniveau. Gaandeweg is het implementatieproces gestart met beleid dat onduidelijkheid laat bestaan over doelen en middelen. In de doelstellingen wordt gestreefd naar een algemene ontwikkeling van alle kinderen, zonder een bepaling van wie ‘alle kinderen’ zijn. Het is gebleken dat die uitdrukking tot discussie leidt en ruimte laat voor meerdere interpretaties. De beschikbare middelen zijn ontoereikend door een tekort aan leerkrachten, specialismen en financiën. Veronderstellingen van wat zal bijdragen aan de leerplichtimplementatie lopen uiteen, waardoor nieuwe problemen zijn ontstaan. Een voorbeeld daarvan is het groeiende aantal illegale scholen, waar bovendien onvoldoende bevoegde leerkrachten lesgeven.
55
De politiek en de uitvoerende organisaties van Sint Maarten zijn in een belangenstrijd verwikkeld, wat het effect van het gebrekkige beleid versterkt. Er ontbreekt een sterke coalitie van beleidsbepalers, uitvoerende organisaties en doelgroepen die nodig is om het gebrekkige beleid tot uitvoer te brengen. Voorbeelden van strijdige belangen zijn enerzijds het toelaten van illegale werknemers ter tegemoetkoming van de groeiende economie en anderzijds het uitzetten van illegale werknemers ter tegemoetkoming van de beperkingen in het onderwijssysteem. De afgelopen vijftien jaar heeft het belang van illegale toelating de overhand gehad met als gevolg een grote groep mensen die illegaal op het eiland verblijft. De kinderen van deze nog altijd groeiende groep overvragen het onderwijssysteem, een situatie die de toezegging van het recht op onderwijs in de vorm van een leerplicht blokkeert. Van samenwerking tussen de uitvoerende organisaties is nauwelijks sprake. De uitvoerders hebben ruimte voor eigen interpretaties over doelen en middelen, doordat het beleid daarover onduidelijkheid laat bestaan. Zo hebben de scholen de afgelopen jaren zelf keuzen gemaakt in het wel of niet toelaten van kinderen zonder geldige verblijfspapieren. Een geschikte onderwijsvorm voor de vaak anderstalige illegale leerlingen is geheel naar eigen invulling van de school geweest, hier of daar met medeweten en ondersteuning van de Afdeling Onderwijs. Deze vrijheid om het beleid zelf te interpreteren is in april 2006 drastisch ingeperkt op basis van macht in de vorm van een verbod van de Governor Mr.F.Richard op de toelating van illegale leerlingen. De uitvoerende organisaties en andere politieke bestuurders zijn niet gehoord in deze beslissing. De beperkte beleidsvrijheid van de uitvoerders in combinatie met de onduidelijkheden in het beleid, geeft geen zicht op een alternatief voor onderwijs aan illegale leerlingen. De ouders en de kinderen die illegaal op Sint Maarten verblijven zijn in aantal sterk vertegenwoordigd. De ruimte voor eigen initiatief wordt sterk vergroot door achtereenvolgens onduidelijkheden in het beleid, de belangenstrijd en de gebrekkige samenwerking tussen de uitvoerende organisaties, en de beperkte beleidsvrijheid van de uitvoerders. Zo zijn er inmiddels tien illegale scholen ontstaan, waarop de overheid geen controle heeft. De groep heeft in vijftien jaar een plek verworven in de samenleving en sterkt zich in juridische procedures onder leiding van de voorzitter van de Teachers Union. De volgende aanbevelingen leiden mogelijk tot een succesvolle leerplichtimplementatie; Het vormen van eilandsbeleid voor de leerplicht. Het vormen van een sterke coalitie, waarin wordt samengewerkt tussen en binnen de uitvoerende organisaties en waarin de politieke partijen in overeenstemming zijn over de belsuiten met betrekking tot de leerplicht. Het vergroten van de vrijheid voor de uitvoerders om het leerplichtbeleid toe te passen binnen het gevormde beleid. Het betrekken van de sterk vertegenwoordigde doelgroep bij de activiteiten die met betrekking tot de leerplicht op hen van toepassing is.
56
5
SAMENVATTING Met dit onderzoeksverslag wordt antwoord gegeven op de vraag naar een succesvolle implementatie van leerplichtbeleid op Sint Maarten, zoals die in april 2006 werd gesteld door de overheid van Sint Maarten. Daarbij speelden vier deelvragen; 1 Wat is het huidige leerplichtbeleid? 2 In hoeverre is dit geïmplementeerd? 3 Welke resultaten heeft dat opgeleverd? 4 Wat is nog nodig om tot een succesvolle implementatie te komen? Allereerst is een theoretisch kader beschreven. Daarin is beleid gedefinieerd als een plan, waarmee gestreefd wordt naar het behalen van gestelde doeleinden, met bepaalde middelen en tijdskeuzen, in antwoord op een maatschappelijk probleem. Beleid beweegt in een cyclus, die bestaat uit de deelprocessen; ideologievorming; agendavorming, beleidsvorming; beleidsimplementatie (invoering en toepassing); evaluatie/monitoring. Beleidsimplementatie is dus een deelproces in de beleidscyclus. Implementatie begint met het invoeren van het beleidsplan, wat instrumenten oplevert die vervolgens worden toegepast. Beleidsimplementatie is een dynamisch deelproces, dat start met het formuleren van het beleid, wat vervolgens wordt ingevoerd met als resultaat een instrument dat kan worden toegepast. Indien nodig kan het beleid daarna opnieuw worden geformuleerd (herformuleren). Een succesvolle beleidsimplementatie is afhankelijk van het beleid, de uitvoerende organisaties, de uitvoerders en de omgeving. Daarbij gaat het om een zo groot mogelijke overeenstemming tussen het beleid en de resultaten van de uitvoerders. Tijdens een twee maanden durend bezoek aan het eilandgebied zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd om een beeld te vormen van de mate waarin wordt voldaan aan de succesfactoren; documentstudie, interviews, schoolbezoeken, en het volgen van de media. De onderzoeksactiviteiten hebben in antwoord op de eerste deelvraag opgeleverd dat de doelen en de middelen in het leerplichtbeleid onduidelijk zijn door het ontbreken van een vertaling van de landelijke leerplichtwet naar de situatie op het eiland. De uitvoerende organisaties functioneren in een verticale hiërarchie die de kans op overeenstemming tussen beleid en resultaten vermindert. Regels en afspraken ontbreken, of deze zijn in strijd met elkaar. De uitvoerders hebben een beperkte vrijheid om te handelen met betrekking tot de leerplicht, zonder duidelijke beleidsdoelen en –middelen en regels en afspraken met de uitvoerende organisaties. Uit krantenberichten is gebleken dat er politieke strijd is over de leerplicht en dat de doelgroep uitgesloten is van enige betrokkenheid bij de leerplicht. Samengenomen kan geconcludeerd worden in antwoord op de tweede en de derde deelvraag, dat het beleid en de resultaten van de uitvoerders niet in overeenstemming zijn met elkaar. Daaruit zijn aanbevelingen voortgekomen, bedoeld als concrete handreikingen voor de overheid van Sint Maarten (Afdeling Onderwijs en BERPPI); Formuleer eilandsbeleid met betrekking tot de leerplicht. Vorm netwerken, waarin de uitvoerende organisaties en de politiek samenwerken . Vergroot de beleidsvrijheid bij de uitvoerders in combinatie met de benodigde ondersteuning. Betrek de doelgroep bij activiteiten met betrekking tot de leerplicht. Een mogelijk vervolg op dit onderzoek is enerzijds het belichten van de uitvoerders en de omgeving, oftewel de scholen en de doelgroep. Ook de immigratiedienst zou nader belicht kunnen worden. Anderzijds zou een evaluatieonderzoek naar de implementatie van de aanbevelingen uit dit onderzoek interessant zijn.
57
58
LITERATUUR Barrett, S.M., Fudge, C. (1981), ‘Examining the policy-action relationship’ p.3-34, in Policy and Action: Essays on the Implementation of Public Policy, London: Methuen Bureau for Educational Research. Policy and Programme Innovation (2006), Terms of Reference, Philipsburg, Sint Maarten Bureau for Educational Research. Policy and Programme Innovation (2006), Project Proposal, Philipsburg, Sint Maarten Bureau for Educational Research. Policy and Programme Innovation (2003), Educational Facilities Plan D2, Philipsburg, Sint Maarten Bressers J.Th.A., Hoogerwerf A. (red.,1991), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan de Rijn: Samson Tjeenk Willink Cerych L., Sabatier P. (1986), Great expectations and mixed performance, the implementation of higher education reforms in Europe, Chester: Bemrose Press Ltd./ Cheshire Typesetters Dam E. van (1994) Migratie van en naar de Nederlandse Antillen in sociaal-economische context, scriptie, Universiteit van Amsterdam Darling-Hammond L. (1997), Policy and Change: Getting Beyond Bureaucracy, Teachers College, Columbia University Dunsire, A. (1980), ‘Implementation Theory’, in: A. Blowers e.a., Implementation, Evaluation, and Change, Milton Keynes (1980) p. 5-54 Elmore, R.F. (1978), ‘Organizational models of social program implementation’, Public Policy, 26 (2) p.185-228 Ferman, B. (1990), ‘When Failure is success; Implementation and Madisonian government’, in D.J. Palumbo, D.J. Calista, Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box, New York: Greenwood Press, p.39-50 Geest, H.J.A.M. van (1986), ‘Bestuursrecht en bestuurskunde’, in: Bestuurswetenschappen, 40 p.438-446 Glasbergen, P. (1987), ‘Beleidsuitvoering als probleem: oorzaken en perspectieven’, in: Lehning P.B., Simonis J.B.D., Handboek beleidswetenschap, Meppel/Amsterdam: Boom Graaf H. van de, Hoppe R. (1996), Beleid en politiek, een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Bussum: Uitgeverij Coutinho Hill M., Hupe P. (2002), Implementing Public Policy: Governance in Theory and Practice, London: Sage Publications Hogwood, B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for the Real World, Oxford Hoogerwerf, A., Herweijer, M. (2003), Overheidsbeleid, beleidswetenschap, Alphen aan de Rijn: Kluwer
een
inleiding
in
de
59
Lester, J.P., Goggin, M.L. (1998:5), ‘Back to the future: the rediscovery of implementation studies, Policy Currents 8 (3): 1-9 Majone, G., Wildavsky A. (1979), ‘Implementation as evolution’, in J.L. Pressman, A. Wildavky Matland, R.E. (1995), ‘Synthesizing the implementation literature: the ambiguity-conflict model of policy implementation’, Journal of Public Administration, Research and Theory, 5 (2) p. 145-74 Meeter, D. van, Horn, C.E. (1975), ‘The policy implementation process: a conceptual framework’, Administration and Society, 6 (4):445-88 Ministerie van Onderwijs Staten van de Nederlandse Zitting (2001-2002) Landsverordening Funderend Onderwijs, Ontwerp No.2 Polder, K. (1996) Implementatie van wetgeving in onderwijs, beleidsevaluatie-onderzoek in basisonderwijs en volwasseneneducatie, Apeldoorn: Garant uitgevers n.v. Pressman J.L., Wildavsky A. (1973), Implementation; How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, why it’s amazing that federal programs work at all this being a saga of the economic development administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes, Berkeley: University of California Press Sabatier, P.A. (1986), ‘Top-down and bottom-up approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis’, Journal of Public Policy,6(1) p.21-48 Winsemius, P. (1986, 104f), Gast in eigen huis; beschouwingen over Milieumanagement, Alphen aan de Rijn Wade H.W.R.(1982), Administration Law, 5e editie, Oxford: Oxford University Press
60
