Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor veřejná správa Katedra ústavního práva a politologie
Bakalářská práce
Občanská společnost ve veřejné správě
Mgr. Marek Filuś
2011/2012
„Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma Občanská společnost ve veřejné správě, zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“ ……………………………. 1
Tímto bych velice rád poděkoval vedoucímu mé bakalářské práce doc. JUDr. Jiřímu Kroupovi, CSc. za ochotu, cenné rady a připomínky v souvislosti se zpracováním bakalářské práce. 2
Obsah: Úvod
4
1. Občanská společnost – definice
6
2. Funkce občanské společnosti
7
3. Organizace občanské společnosti
10
4. Historie občanské společnosti
12
4.1. Občanská společnost do roku 1900
12
4.2. Občanská společnost ve 20. století
13
4.3. Občanská společnost po roce 1989
15
5. Právní předpisy ČR spojené s občanskou společností
17
6. Občanská společnost a její organizace v dnešní ČR
21
6.1. Počet organizací občanské společnosti v ČR
21
6.2. Počet členů organizací občanské společnosti v ČR
22
7. Moţnosti občanské společnosti ve veřejné správě v ČR
25
8. Evropská občanská společnost
29
Závěr
31
Literatura
33
3
Úvod Občanská společnost patří k základním pilířům kaţdého moderního demokratického státu. V naší zemi byly projevy občanské společnosti dlouhou dobu potlačovány a teprve po pádu komunistického reţimu v roce 1989, došlo k obnově této důleţité části demokratického státu. Je zřejmé, ţe jestli chceme udrţet v naší zemi fungující demokracii, je nutné, aby byly vytvořeny takové podmínky, které podporuji rozvoj a fungování občanské společnosti. Největší vliv na tvoření takovýchto podmínek má bezesporu stát prostřednictvím veřejné správy. Tato práce si klade za cíl nejenom obecně představit to, co občanská společnost pro demokracii představuje a jaké plní funkce, ale rovněţ se hodlám zaměřit na samotné postavení občanské společnosti v naší zemi. Dále bude moţné sledovat různé druhy právních regulací tohoto sektoru. V neposlední řadě se zaměřím na dnešní podobu občanské společnosti a na její vztah k veřejné správě a naopak. Zaměřím se také na hojně diskutovanou otázku týkající se představy určité evropské občanské společnosti. Díky této práci bude moţné vysledovat nejdůleţitější trendy ve vývoji občanské společnosti v České republice a také si vytvořit určitý obraz právní regulace tohoto sektoru. Důleţitá je rovněţ analýza moţností působení organizací a členů občanské společnosti na veřejnou správu. Z této části bude moţné vysledovat to, jakých metod vyuţívají organizace občanské společnosti k naplňování či prosazování svých cílů v rámci veřejné správy. Ve snaze co nejlépe představit tuto problematiku a naplnit tak cíl této práce, jsem se rozhodl práci rozdělit do několika části. V první části dojde k obecnému teoretickému představení zkoumaného fenoménu a určité definiční snaze. Dále se také zaměřím na popis nejdůleţitějších funkcí, které občanská společnost v rámci demokracie plní a také jak je nejčastěji občanská společnost organizována. Ve druhé části této práce se pak zaměřím konkrétněji na občanskou společnost v rámci naší země. Provedu určitý historický exkurz, který nám přiblíţí vývoj občanské společnosti na území našeho státu. Tento exkurz nám pomůţe v pochopení dnešní podoby občanské společnosti. Dále se pak zaměřím jiţ na podobu občanské společnosti právě po roce 1989. Zhodnotím právní předpisy, které regulují občanskou společnost v naší zemi. V neposlední řadě se pak zaměřím na dnešní podobu občanské společnosti a situaci ohledně velikosti této sféry. V poslední části pak přistoupím ke zhodnocení toho, jak občanská společnost funguje v rámci koexistence s veřejnou správou. Zaměřím se na moţnosti, které mají organizace 4
veřejné správy ve snaze dosáhnout svých cílů a jaké metody k tomu nejčastěji tyto organizace vyuţívají. Pokusím se také představit problematiku tvorby evropské občanské společnosti. Zaměřím se na hlavní východiska a také na nejdůleţitější problémy, které tento fenomén doprovázejí. Problematika občanské společnosti je velice široká a obsáhlá. Není moţné provést v této práci kompletní a hlubokou analýzu daného fenoménu. Cílem této práce je čtenáři stručně představit základní východiska a vytvořit určité povědomí o této velmi důleţité sloţce demokracie ve vztahu ke státu, respektive k veřejné správě. Rozsah této práce ani v nejmenším neumoţňuje jakoukoliv hlubší a komplexní analýzu. Věřím však, ţe čtenáři tento text poskytne vcelku ucelený základní pohled na problematiku občanské společnosti a bude si tak moci udělat určitý základní obrázek o tomto velmi zajímavém tématu.
5
1. Občanská společnost – definice Vymezit tento pojem je velice komplikované a najít určitou definici taktéţ. Je to primárně zapříčiněno širokým prostorem, který do této problematiky spadá. Dalším značným problémem je mnoho moţných pohledů, jak k tomuto tématu přistupovat. Je však moţné říci, ţe se v odborné literatuře setkáváme s určitými náznaky definicí, či alespoň snahou o vymezení pojmu „občanská společnost“. V této části se proto čtenáři pokusím obecně tuto problematiku představit a přiblíţit. Jak jiţ bylo řečeno, občanskou společnost lze chápat různými způsoby. Nejčastěji pak rozlišujeme dvě základní dimenze, jak lze tuto problematiku chápat a také zkoumat. První dimenze se zaměřuje spíše na problematiku veřejné sféry a jedná se o diskuzi občanů nad záleţitostmi státu. Je zde patrné, ţe tradice této dimenze je odvozená od systému antické polis.1 Naopak druhá dimenze více souvisí spíše s rozvojem politického myšlení v 18. století. Tento přístup pojímá občanskou společnost jako soukromou sféru ekonomických transakcí a sdruţování, která vytlačuje stát do úzkých liberálních hranic.2 Ve snaze vytvořit určitou definici pojmu občanská společnost, je dle mého názoru nutné vzít v potaz obě dimenze chápaní této problematiky. V rámci snahy o co nejlepší naplnění cílů práce jsem se rozhodl akceptovat definici, která primárně vychází z první dimenze, avšak čerpá i z poznatků druhého přístupu. Občanská společnost je tedy chápaná jako: „prostor pro aktivity a účast občanů, kdy jednotlivý občan může ovlivnit podmínky, v nichž žije, a to jak přímo, vlastní účastí v organizaci, tak nepřímo, politickým tlakem na nastolení agendy, která bude odrážet témata a konflikty, jež jsou hluboce zakořeněny ve společnosti“.3 Tato definice se jasně dotýká hlavní problematiky této práce a to interakce občanské společnosti a veřejné správy, či státu. Cílem této práce je tuto oblast prozkoumat a představit, proto věřím, ţe takto definovaný pojem občanské společnosti je víc neţ příhodný a poskytne nám určitý základ pro další zkoumání dané oblasti.
1
STRNADOVÁ, L. Současné podoby občanské společnosti. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 15. tamtéţ 3 DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 30. 2
6
2. Funkce občanské společnosti Poté co jsme si v obecné rovině vymezili samotný pojem občanská společnost, je nutné v následující části představit nejdůleţitější funkce občanské společnosti. Obdobě jako u definičních snah, je znovu velmi obtíţné vyjádřit všechny funkce občanské společnosti. Je však moţné identifikovat několik nejdůleţitějších poslání, které je moţné hodnotit jako základní funkce občanské společnosti. Dle mého názoru, nejdůleţitější funkcí občanské společnosti je to, ţe posiluje a do jisté míry i udrţuje demokracii. Je moţné říci, ţe bez fungující a zdravé občanské společnosti dochází k postupnému úpadku demokracie. Občanská společnost tedy vytváří určité nástroje, které zabezpečují demokratické prostředí ve státě. Toto je však pouze základní funkce občanské společnosti, ve fungující demokracii nalezneme i jiné neméně důleţité poslání občanské společnosti. Bezesporu se jedná o posílení participace občanů. Občanská společnost motivuje občany k tomu, aby se aktivně podíleli na fungování společnosti, a jedná se tak o určitou školu demokracie, ve které se občan učí pravidla základního fungování státu či právě demokracie.4 Mimo výchovu občanů, také občanská společnost umoţňuje občanům účast na rozhodování či řešení problémů tam, kde se nabízené rozhodnutí neshoduje se zájmy těchto občanů.5 V neposlední řadě tak posiluje i vědomí sounáleţitosti a odpovědnosti občanů za „své věci“. Je také moţné říci, ţe občanská společnost má za úkol zmírňovat polarizaci a posilovat toleranci mezi občany. Funguje tedy jako prostor pro nalézání společných zájmů a cílů v případech různých sociálních, etnických, náboţenských či politických rozdílů. Dalším neméně důleţitým úkolem občanské společnosti je vytváření určitých podnětů, které pak jsou vysílány směrem k politickým institucím. Znamená to, ţe občanská společnost formuje agendu na základě různých názorů občanů a následně prostřednictví různorodých kanálů prosazuje tyto poţadavky na rozhodující úrovni. Pro politické instituce je toto důleţité proto, ţe mají určitou zpětnou vazbu, které vychází přímo od občanů. Občané tím, ţe se zapojují a aktivně bojují proti určitým problémům, upozorňují politickou sféru právě na tyto problémy a nutí tak politiky, aby se tímto zabývali. Občanská společnost má rovněţ za úkol vykonávat funkce, které stát není schopen zajistit. Jedná se nejčastěji o cílenou pomoc občanům, která můţe nabývat velice specifického charakteru a není v moţnostech státu v takovýchto situacích zasáhnout. Občanská společnost tedy vypomáhá státu a doplňuje jeho funkce. 4 5
DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 30. JIRÁSKOVÁ, V. Občanská společnost. Metodický portál inspirace a zkušeností učitelů.
7
V literatuře se rovněţ setkáme s názory, ţe občanská společnost plní funkci určitého „morálního ideálu společnosti“.6 Jedná se o takové prostředí, ve kterém se lidé k sobě chovají vlídně a se vzájemným respektem. Je v něm přítomná důvěra, kooperace a altruismus, realizovaný v síti nestátních sociálních institucí.7 Jedná se však spíše o určitý ideál a nelze předpokládat, ţe bude plně dosaţen. Avšak v ideálním případě, by všechny funkce občanské společnosti měly mít za cíl dosaţení tohoto ideálního stavu. Jako shrnutí všech nejdůleţitějších funkcí nám můţe poslouţit toto dělení uvedené v textu Marka Skovajsa. Autor v něm shrnuje prakticky všechny nejdůleţitější funkce občanské společnosti.8 Mezi funkce občanské společnosti dle Skovajsy patří: Poskytování sluţeb – občanská společnost a její organizace jsou významnými poskytovateli sluţeb za podmínek a v situaci, kdy je neposkytuje ani trh či stát nebo v případě, ţe je neposkytuje v dostatečné kvalitě. Advokační funkce – v rámci občanské společnosti jsou hájeny soukromé i veřejné zájmy.9 Budování komunity – institut občanské společnosti pomáhá vytvářet a upevňovat vztahy v místních a zájmových společenstvích či komunitách. Sebevyjadřovací funkce – tato expresivní funkce poskytuje prostor jednotlivcům pro uplatňování jejich přesvědčení a vyznání, či také prostor k projevení jejich individuality a nabízí moţnost rozvoje schopnosti jednotlivce. Ochrana hodnot – občanská společnost má ztělesňovat a naplňovat ve skutečném ţivotě nejvyšší morální hodnoty, jako je solidarita nebo samosprávnost. Inovační funkce – v prostoru občanské společnosti dochází k testování či zavádění do praxe nových idejí, sluţeb či postupů, které můţou být později převzaté státem či soukromými korporacemi. Filantropická funkce – slouţí jako nástroj pro podporu veřejně prospěšných cílů ze soukromých zdrojů.
6
HUNČOVÁ, M. Ekonomický rozměr občanské společnosti. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. str. 22. HUNČOVÁ, M. Ekonomický rozměr občanské společnosti. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. str. 22. 8 SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 42. 9 Pojem „veřejný zájem“ či „obecný zájem“ se v českých právních předpisech objevuje velice často a to i v těch nejdůleţitějších jako je Ústava a Listina základních práv. Definice tohoto pojmu však chybí. O tom, co je opravdu veřejný zájem, tak rozhodují jednotlivé správní instituce či soudy. Určitou teoretickou definici poskytuje W. Lippmann, který definuje veřejný zájem jako to: „co by si lidé vybrali, kdyby viděli jasně a racionálně, a jednali nezaujatě a benevolentně“. 7
8
Charitativní/přerozdělovací
funkce
–
občanská
společnost
funguje
jako
zprostředkovatel pro přerozdělování zdrojů od bohatších k chudším nebo také se v tomto prostoru uskutečňuje charitativní činnost. Podpora společenských změn – občanská společnost přispívá k důleţitým změnám ve smýšlení a chování jednotlivců, v politikách státu, v obsazení volených politických pozic i úřadů, v legislativě či chování soukromých firem. Podpora pluralismu – v prostoru občanské společnosti jsou podporovány rozmanité cíle a hodnoty. Občanská společnost pomáhá znevýhodněným skupinám či menšinám, pečuje o právní a politické prostředí potřebné pro udrţení pluralismu ve společnosti.
9
3. Organizace občanské společnosti V předešlé části jsme si představili teoretické východiska v rámci problematiky občanské společnosti. V této části se však pokusíme zaměřit na to, jaké organizace či instituce v reálném prostředí demokratického státu splňují funkce oné teoreticky koncipované občanské společnosti. V rámci literatury se vede odborná diskuze o tom, jaké organizace lze zařadit do občanské společnosti a jaké jsou jiţ za hranicemi jejího prostoru. Nejčastěji se tak spory vedou o to, zda lze zařadit do občanské společnosti církve, odbory a profesní organizace nebo také orgány samosprávy. Ve většině případů do občanské společnosti autoři řadí církve i odbory. Problém však nastává v případě samosprávy. Například Václav Havel či Petr Pithart samosprávu do občanské společnosti řadili.10 Osobně se však přikláním k názoru Františka Šamalíka, který samosprávu z občanské společnosti vyčleňuje a umisťuje ji na spojovací linii mezi občanem a státem, tedy mezi občanskou společnost a stát. Jedná se tedy o určitý hraniční a spojovací prvek.11 Šamalík navrhuje šestičlennou kategorizaci organizací občanské společnosti: Odbory Zájmové asociace a profesní sdruţení Jednoúčelové organizace Skupiny prosazující určitý veřejný zájem Ideologické skupiny Intergovernmental Lobbying Organizations (mezivládní lobby) Ačkoliv tato kategorizace můţe leccos čtenáři prozradit i nadále nedošlo k představení reálných organizací, které vykonávají funkce občanské společnosti. V demokratickém státě tuto funkci zastává velmi mnoho moţných občanských institucí či organizací. Mezi nejdůleţitější organizace, které vykonávají funkce občanské společnosti a často jsou také nazývané nestátní neziskové organizace, patří: Občanské sdruţení Nadace Nadační fond
10 11
STRNADOVÁ, L. Současné podoby občanské společnosti. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. str. 115. ŠAMALÍK, F. Občanská společnost v moderním státě. Brno: Doplněk, 1995. str. 159 – 197.
10
Obecně prospěšná společnost Církevní právnická osoba Dále mezi důleţité organizace pohybující se v prostoru občanské společnosti můţeme zařadit: Komory i komory profesní Odbory Školské právnické osoby Veřejné výzkumné instituce Vysoké školy (veřejné)
11
4. Historie občanské společnosti na našem území V této části se pokusíme zaměřit na tuto problematiku v rámci naší země. V této kapitole budeme věnovat pozornost nejenom občanské společnosti dnes, ale pokusíme se rovněţ provést krátký historický exkurs do historie občanské společnosti u nás. Věřím, ţe pro pochopení a další analýzu je toto zcela nezbytné. 4.1. Občanská společnost do roku 1900 Moderní občanská společnost a s ní spojené dnešní organizace tzv. třetího sektoru, nevznikly po roce 1989 z ničeho, naopak navazovaly na poměrně bohatou historii, jejíţ kořeny spadají aţ do dob národního obrození, především na různé kulturní, umělecké a vzdělávací spolky a sdruţení, které byly významnými aktéry českého občanského ţivota.12 Sdruţování a další občanské aktivity na světském, nenáboţenském základě tedy mají staré kořeny a dokonce od 19. století začaly převaţovat nad sdruţováním motivovaným náboţensky. Zajímavým příkladem, v kontextu této bakalářské práce, je situace z roku 1720, kdy Jan Petr Straka, hrabě z Nedabylic, odkázal svůj majetek nadaci pro výstavbu internátu ke vzdělání chudých synů ze šlechtických rodin.13 Ústav byl postaven sice teprve na konci 19. století, ale jedná se o všeobecně známou Strakovu akademii, ve které od roku 1945 sídli ústřední orgán veřejné správy, tedy vláda. S trochou nadsázky můţeme říci, ţe díky jednomu z prvních projektů občanské společnosti u nás má vláda svoje sídlo. I tato historická zajímavost můţe dokumentovat určitou provázanost veřejné správy a občanské společnosti. V 18. století patřily mezi hlavní a typické formy nenáboţenského sdruţování hlavně vědecké akademie a zednářské lóţe. Velký rozvoj pak zaznamenala občanská společnost v 19. století. Ačkoliv na začátku tohoto století vznikaly ještě spíše sociálně exkluzivní sdruţení a organizace, postupem času se sdruţování začalo stávat fenoménem a došlo k drastickému rozvoji občanské společnosti u nás. Největší podíl na tomto rozvoji občanské společnosti mělo národní obrození. Největší rozmach zaznamenal občanská společnost v rámci revoluční vlny v letech 1948 – 1949. V tomto období se objevilo mnoţství různých vlasteneckých, radikálních, studentských a dalších spolků. Došlo k určité aktivizaci společnosti a jejich členů. V následném neabsolutistickém období sice došlo k utlumení aktivity, ale od roku 1860 a liberalizaci rakouského politického systému, došlo k další vlně rozmachu české občanské
12
RAKUŠANOVÁ, P., STAŠKOVÁ B. Organizovaná občanská společnost v České republice. Praha: Profesional Publishing, 2007. str. 38. 13 SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 50.
12
společnosti.14 Určitým mezníkem v tomto období se stal rok 1867 a přijetí zákona o spolčování č. 134/1867 ř. z., který na našem území platil aţ do roku 1951.15 Tento zákon upravoval fungování občanské společnosti a byl dosti liberální, coţ napomohlo dalšímu rozvoji občanské společnosti u nás. Nastal masivní nárůst rozvoje různých spolků, například kulturních, nacionálních, zábavních, profesních, muzejních, střeleckých, divadelních a jiných. V neposlední řadě došlo rovněţ k rozvoji důleţité části občanské společnosti, která je pojena s charitou a pomoci druhým. Zvyšoval se tak počet nenáboţenských dobročinných a podpůrných spolků a nadací či různých vzdělávacích a osvětových organizací. Nesmíme zapomínat na masivní rozvoj ţenských spolků, ve kterých velmi důleţité role odehrávaly Karolína Světlá či Eliška Krásnohorská. 4.2. Občanská společnost ve 20. století Ve dvacátém století občanská společnost pokračuje ve svém rozvoji. Stává se z hlediska náplně činnosti a zaměření spolků i z hlediska jejich organizačního uspořádání, mnohem komplexnější a pestřejší. Určitou brzdou rozvoje občanské společnosti se stala první světová válka, avšak od vzniku samostatného Československa v roce 1918 došlo k dalšímu rozvoji a pokroku občanské společnosti. Došlo k určitým změnám v chápání těchto organizací. Zásadní změnou byla mnohem lepší organizace v rámci těchto spolků. Docházelo k vytváření sloţitých struktur uvnitř spolku a fungování spolků a aktivizace členů byla na vysoké úrovni. V období první republiky rovněţ došlo k určité polarizaci, kterou zapříčinilo rostoucí sociální a etnické napětí. Občanská společnost a její organizace se začaly značně diferencovat podle příslušnosti k různým politickým stranám a ideologiím.16 Nesmíme rovněţ zapomínat na to, ţe v Československu kromě Čechů a Slováků ţila také početná německá menšina, Ţidé a jiné další etnické skupiny. Tento fakt se rovněţ přenesl na úroveň občanské společnosti. Proto se mnoho spolků, organizací a sdruţení občanské společnosti ustavovalo na etnickém principu. Tato národnostní pluralita sice zvyšovala napětí ve společnosti, ale rovněţ vytvářela konkurenční prostředí, které podporoval rozvoj a růst organizací. První velkou ránou pro rozvoj občanské společnosti u nás bylo nastolení Protektorátu Čech a Moravy v roce 1939. Tímto krokem byl zlikvidován demokratický politický systém a s ním spojena ochrana lidských a občanských práv a svobod. Ačkoliv nová ideologie sebe sama identifikovala jako lidové hnutí, občanský a sdruţovací ţivot, díky nacionálnímu 14
Příkladem můţe být rok 1962 a vznik tělocvičného spolku Sokol, z něhoţ se brzy měla stát jedna z nejvýznamnějších českých organizací občanské společnosti na dobu dalších 90 let. 15 SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 52. 16 SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 55.
13
socialismu importovanému z hitlerovského Německa, utrpěl a došlo k jeho utlumení a zrušení mnoho organizací. Byly vytvářeny umělé centralizované organizace, které plně ovládaly občanskou společnost. Tyto organizace však byly pod vedením veřejné správy. O svobodně občanské společnosti v období protektorátu nemohla být řeč. Po skončení druhé světové války začala nadšená obnova předválečných organizací občanské společnosti. Mělo dojít k renesanci různých forem svobodných občanských aktivit. Státní organizace, pod taktovkou komunistické strany, se však připravovaly na převzetí moci ve státě a svobodná občanská společnost tento cíl mohla značně zkomplikovat. Proto docházelo k zdrţování rozvoje a byla citelná snaha o zachování centralizovaných organizací z dob Protektorátu Čech a Moravy. Hlavním cílem tehdejší veřejné správy byla co největší centralizace občanské společnosti. I přesto došlo k obnovení a vzniku mnoha organizací. Rok 1948 však znamenal konec poválečné obnovy svobodné občanské společnosti. Nový komunistický stát začal postupně likvidovat společenskou pluralitu a všechny zdroje moţné opozice prostřednictvím přímých represivních zásahů i nově přijímaných zákonů, mezi nimiţ byl nejdůleţitější zákon č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromáţděních, který nahradil dosavadní právní úpravu ještě z dob Rakousko – Uherska.17 Největší změnou pak bylo to, ţe byla zrušena ohlašovací povinnost při zakládání organizací občanské společnosti a bylo nutné povolení orgánů veřejné správy. Tento fakt zcela jednoznačně narušil rozvoje občanské společnosti a zahájil období její stagnace. Organizace, které komunistickému reţimu nevyhovovaly, byly zrušeny či včleněny do nově vzniklých masivních a centralizovaných společenských svazů, které byly plně podřízeny komunistickému reţimu. K částečné obnově občanské společnosti došlo v období Praţského jara v letech 1967 – 1969. Došlo k obnovení či vzniku některých zrušených a zakázaných organizací, avšak tyto snahy byly potlačeny sovětskou invazí v roce 1968 a následnou normalizací, která znamenala návrat k represivní autoritářské vládě jedné strany.18 Pookupační reţim si byl vědom toho, ţe v očích veřejnosti nemá dostatečnou legitimitu, a proto bylo nutné zabránit svobodným občanským aktivitám. Systematicky se snaţil potlačovat takové organizace a občanské aktivity, které by ho mohly ohrozit a narušit jeho vládu. Pro svobodnou občanskou společnost to bylo v počátečním období normalizace velice obtíţné a prakticky přestala existovat. Její místo zaujaly znovu masové společenské organizace, které byly sdruţeny v Národní frontě.19 Reţim však nebyl schopen přivodit
17
SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 56. SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 57. 19 SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 57. 18
14
absolutní zkázu občanské společnosti a po počátečním šoku, začalo docházet k určitým svobodným občanským projevům. Ve spojení s postmoderní revolucí a orientací na nová témata jako ekologie, došlo k určité obnově právě v oblasti organizací, které se snaţily chránit přírodu. I pod dlouhodobým velkým tlakem si dokázala udrţet svou pozici církev, která mimo samotnou náboţenskou činnost také organizovala petice a publikovala samizdatové materiály.20 Z politického hlediska pak asi nejdůleţitější roli odehrála nezávislá občanská iniciativa Charta 77. Ačkoliv se nejednalo o nijak masivní organizaci a ani síť aktivistů nebyla příliš rozsáhlá, nedokázal reţim na tuto iniciativu adekvátně reagovat a do jisté míry tato iniciativa předznamenala pád komunistického reţimu. V 80. letech pak stát přestal být postupně schopen bránit oné spontánní svobodné občanské společnosti a začaly se objevovat další a další svobodné občanské organizace.21 Aktivizace občanů dosáhla takové úrovně, ţe se začala konat i různá veřejná protireţimní shromáţdění. Tyto projevy svobodné občanské společnosti vyústily k ustavení občanské organizace Občanské fórum, která spojila síly bojující proti komunistickému reţimu a vytvořila tak určitou platformu, ze které se v budoucnu vyvinuly důleţité organizace občanské společnosti. Tento tlak nemohl nedemokratický reţim vydrţet, a proto došlo v roce 1989 k jeho zhroucení. Tento rok zahájil další kapitolu rozvoje svobodné občanské společnosti u nás. 4.3. Občanská společnost po roce 1989 Jak jiţ bylo v předešlé kapitole avizováno, obnova svobodné občanské společnosti po 50 letech nebyla ničím jednoduchým. Ačkoliv je patrné, ţe bylo moţné vycházet z historie a znovuobnovení občanské společnosti se mělo od čeho odrazit, nebyl to, jak se později ukázalo, vůbec jednoduchý úkol. Dokonce můţeme říci, ţe i dnes tento proces nadále trvá. Tento vývoj po roce 1989 můţeme rozdělit do několika etap, které nám pomůţou s orientací v porevoluční obnově občanské společnosti:
20
SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 58. CÍSAŘ, O. Politický aktivismus v České republice. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2008. str. 11 21
15
1. etapa (1990 – 1992) – období revolučního entusiasmu. Toto období se projevuje velmi liberálním přístupem státu k občanské společnosti a občanským organizacím.22 Důleţitým trendem byl rovněţ přísun zahraniční finanční podpory pro organizace občanské společnosti. 2. etapa (1993 – 1996) – období tzv. váhání. Toto období se vyznačuje diskuzí nad podobou a chápáním občanské společnosti. Období se neslo v duchu debaty Václava Havla a Václava Klause. Premiér Klaus reprezentoval jakýsi rezervovanější vztah vůči občanské společnosti, naopak V. Havel byl opačného názoru. Stát i nadále podporoval finančně občanský sektor, avšak ne jiţ tak aktivně, jako v předešlé periodě. 3. etapa (1997 – 2001) – období legislativních změn. V tomto období se v České republice začalo mnoho pozornosti věnovat legislativní úpravě a regulaci občanské společnosti, respektive neziskovému sektoru. Jsou schvalovány novely či nové právní předpisy, které určují fungování, ale i financování organizací občanské společnosti. 4. etapa (2002 – 2004) – období decentralizace státní správy. Dochází k decentralizaci veřejné správy, coţ značně ovlivňuje i občanskou společnost a neziskový sektor v regionech. Přípravy země na vstup do Evropské unie a s tím spojený postupný odchod zahraničních dárců nutí organizace změnit strategii získávaní prostředků. Příprava na čerpání strukturálních fondů EU. 5. etapa (2005 – nyní) – období po vstupu do EU. Toto období se vyznačuje hlavně soustředěním na vliv Evropské unie a snahu získat prostředky z fondů. V neposlední řadě v tomto období dochází k navazování spolupráce české občanské společnosti a občanskými společnostmi v členských zemích. Jedná se o určitou snahu zapojit se do mezinárodní občanské společnosti.23
22
Příkladem můţe být zaloţení Nadačního investičního fondu, který obdrţel od vlády 1% akcií z privatizace a měl z této sumu finančně podporovat občanský sektor, hlavně tedy nadace. Cílem tedy byla podpora finanční nezávislosti nadací, aby do budoucna mohly podporovat růst občanské společnosti a neziskového sektoru. 23 Této problematice se budeme věnovat v dalších kapitolách.
16
5. Právní předpisy spojené s občanskou společností Jestliţe chceme pochopit vztah a vzájemné relace mezi občanskou společností a veřejnou správou v České republice, je nutné se mimo jiné zaměřit na právní předpisy, které tento vztah, či dokonce samotnou občanskou společnost upravují. V této části se proto pokusím představit ty právní předpisy, které primárně upravují fungování občanské společnosti v České republice, respektive takové předpisy, ze kterých občanská společnost vychází. Jedním z nejdůleţitějších právních předpisů, který upravuje pozici občanské společnosti u nás, je bezesporu Ústava a s ní spojená Listina základních práv a svobod. Tento právní předpis můţeme určit jako elementární základ celého institutu občanské společnosti. Víme, ţe občanská společnost je sloţená z občanů a právě Listina základních práv a svobod definuje to, kdo je to občan a jaké má práva. Můţeme tedy říci, ţe občanská společnost se skládá z občanů, kteří jsou si všichni rovni a mají stejná práva a povinnosti. Znamená to tedy, ţe nelze členy občanské společnosti nějakým způsobem segregovat a dělit, kaţdý má stejné příleţitosti. Tento fakt vychází například z čl. 1: Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech nebo také ze čl. 3 Listiny základních práv a svobod: Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Dalším velmi důleţitým předpisem, ze kterého institut občanské společnosti vychází je Všeobecná deklarace lidských práv. V první řadě, obdobně jako Listina základních práv a svobod, se zaměřuje na rovnost občanů, tedy členů občanské společnosti, například v čl. 7: Všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakéhokoli rozlišování. Všichni mají právo na stejnou ochranu proti jakékoli diskriminaci… V neposlední řadě pak je ve Všeobecné deklaraci lidských práv věnován prostor ne jenom právům občana, ale i povinnostem, čl. 29: Každý má povinnosti vůči společnosti, v níž jediné může volně a plně rozvinout svou osobnost. Dále Listina základních práv a svobod přiznává v čl. 20 právo svobodně se sdruţovat. Toto právo je jednou ze základních esencí občanské společnosti. Zaručuje kaţdému sdruţovat se ve spolcích, společnostech a jiných sdruţeních a vytvářet tak onu občanskou společnost.24 Vliv veřejné správy, tedy moţnost omezit tyto sdruţovací práva, je moţný pouze v případě stanovených zákonem, jestliţe je to nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejného bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestných činů nebo pro ochranu práv a svobod druhých. Listina základních práv a svobod rovněţ v 24
HRUBEC, M. Demokracie, veřejnost a občanské společnost. Praha: Filozofia, 2004. str. 60.
17
čl. 19 zaručuje pro občanskou společnost důleţité právo, a to právo pokojně se shromaţďovat. Toto právo můţe být opět omezeno pouze zákonem, pokud se shromáţdění koná na veřejných místech a pokud se jedná o opatření nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, pro ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo bezpečnosti státu. V neposlední řadě nesmíme zapomínat na čl. 18 zajišťující tzv. petiční právo. Toto právo zaručuje moţnost obrátit se jednotlivě nebo spolu s jinými na státní orgány a orgány územní samosprávy se ţádostmi, návrhy a stíţnostmi. Je moţné říci, ţe z Listiny základních práv a svobod a Všeobecné deklarace lidských práv vychází ona podstata fungování občanské společnosti u nás. Existují však právní předpisy, které se jiţ zaměřují na samotné organizace, které plní funkce občanské společnosti. Tyto zákony jsou jiţ specializované a detailně se zaměřují na onu problematiku. Prvním důleţitým právním předpisem je zákon č. 83/1990Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon chápeme jako základní předpis, který upravuje sdruţování a vytváření organizaci občanské společnosti. Zákon o sdruţování občanů jasně poukazuje na to, ţe kaţdý občan má právo se svobodně sdruţovat a důleţité je také to, ţe k výkonu tohoto práva není třeba povolení státního orgánů. Ačkoliv by se mohlo zdát, ţe občanská společnost, respektive její organizace jsou zcela nezávislé na státu, není tomu tak. Ze zákona o sdruţování občanů vychází, ţe sdruţení vzniká registraci na ministerstvu vnitra České republiky. Je tedy moţné říci, ţe veřejná správa má určitou kontrolu nad občanskou společností a jejími organizacemi a dokonce můţe i registraci odmítnout.25 Další omezení práva na sdruţování vychází z Listiny základních práv a svobod a navazuje rovněţ na Všeobecnou deklaraci práv a svobod. Dle § 4 zákona o sdruţování občanů dochází k omezení občanské společnosti a to tak, ţe nejsou dovolena sdruţení: jejichţ cílem je popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboţenské vyznání a sociální postavení, rozněcovat nenávist a nesnášenlivost z těchto důvodů, podporovat násilí, anebo jinak porušovat ústavu a zákony. která sledují dosahování svých cílů způsoby, které jsou v rozporu s ústavou a zákony. ozbrojená nebo s ozbrojenými sloţkami; za taková se nepovaţují sdruţení, jejichţ členové drţí nebo uţívají střelné zbraně pro sportovní účely nebo k výkonu práva myslivosti. 25
Zákon č. 83/1990Sb., o sdruţování občanů, ve znění pozdějších předpisů.
18
Asi nejdůleţitějším bodem zákona o sdruţování občanů je bezesporu § 5. V tomto paragrafu dochází ke stanovení hranice mezi veřejnou správou a občanskou společností, respektive sdruţením. V § 5 je řečeno, ţe sdružení nesmějí vykonávat funkci státních orgánů, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Nesmějí řídit státní orgány a ukládat povinnosti občanům, kteří nejsou jejich členy. Tato část je velmi důleţitá, protoţe vymezuje hranice občanské společnosti a do jisté míry i pravomoci. Můţeme tedy říci, ţe občanská společnost doplňuje funkce státních orgánů, není však moţné, aby je plně vykonávala, můţe k tomu dojít pouze v případě, ţe tak stanoví zvláštní zákon. Dalším důleţitým právním předpisem, který vymezuje jeden z typů organizací občanské společnosti, je zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech a změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Výše jsme se zaměřili na institut občanské společnosti, který můţeme definovat jako sdruţení občanů. V případě nadace či nadačního fondu pak můţeme mluvit spíše o účelovém sdruţení majetku. Toto účelové sdruţení majetku můţeme nazývat nadací či nadačním fondem pouze v případě, ţe je zřízeno a vzniká pro dosahování obecně prospěšných cílů. Tento právní předpis nám také definuje, pro občanskou společnost a její instituce, velmi důleţitý pojem, kterým je obecně prospěšný cíl. V první části práce jsme si pokusili představit hlavní a nejdůleţitější funkce občanské společnosti. Doposud jsme se o těchto funkcích bavili pouze v rovině teoretické. V zákoně o nadacích a nadačních fondech je definován obecně prospěšný cíl, čili se jedná o reálnou definici funkcí organizaci občanské společnosti. Právní předpis definuje obecně prospěšný cíl jako: zejména rozvoj duchovních hodnot, ochrana lidských práv nebo jiných humanitárních hodnot, ochrana přírodního prostředí, kulturních památek a tradic a rozvoj vědy, vzdělání, tělovýchovy a sportu. Díky tomuto předpisu si je lépe moţné představit funkce občanské společnosti v reálném prostředí České republiky a dochází k vymezení v rámci českého práva. Mezi další důleţité právní předpisy, které upravují fungování občanské společnosti v České republice, patří bezesporu zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon upravuje především fungování specifické organizace v rámci občanské společnosti, kterou je obecně prospěšná společnost. Tato společnost vzniká za účelem poskytovat obecně prospěšné sluţby. Je však zajímavé, ţe zákon neurčuje co je to obecně prospěšná služba. O tom, zda organizace opravdu vykonává obecně prospěšnou sluţbu, rozhoduje soud v registračním řízení. Je však moţné tvrdit, ţe obecně prospěšnou sluţbou rozumíme naplňování obecně prospěšných cílů. Zákonná definice však chybí. 19
Nesmíme také zapomínat na právní předpis, který se dotýká církvi a náboţenských organizací. Jedná se o zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církvi a náboženských společenství a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Tento právní předpis se dotýká specifické části občanské společnosti. Církev nebo náboţenské společenství, můţeme hodnotit jako součást občanské společnosti a vzniká, podle § 4 (1) zákona o církvích a náboţenských společnostech, dobrovolným sdružováním fyzických osob a svébytně rozhoduje o věcech spojených s vyznáváním víry, o organizaci náboženského společenství a o vytváření k tomu určených institucí. Je tedy patrné, ţe se jedná o podobný princip jako u zakládání sdruţení a podobně. Cílem však je hlavně právě ono sdruţování spojené s vyznáváním víry. Proto se jedná o specifickou část občanské společnosti. V zákoně o církvích a náboţenských společnostech je také vystavěná určitá hranice mezi státem a církvemi, respektive občanskou společností. Dle § 4 odst. 2 tohoto zákona není moţné, aby stát, kraj či obec prováděli náboţenskou či protináboţenskou činnost. Z tohoto odstavce je tedy patrné, ţe veřejná správa má za úkol dohlíţet na tyto instituce, ale ani v nejmenším nemá právo přebírat jejich agendu či nějakým způsobem bránit v jejím vykonávání. Zákon tedy jasně vyznačuje hranici mezi státem a církvemi, respektive občanskou společností.
20
6. Občanská společnost a její organizace v dnešní ČR V této kapitole se pokusím čtenáři poskytnout obraz o velikosti a významu občanské společnosti v České republice. Bude se jednat o krátký exkurz do dané problematiky, abychom si mohli vytvořit určité povědomí o zkoumaném jevu v naší zemi. Jak jiţ bylo řečeno i přes svou dlouhodobou tradici a dnešní aktuálnost je pojem občanská společnost velmi obecný a je vyuţíván především teoreticky a konceptuálně. Jak tedy změřit velikost či význam občanské společnosti v České republice? Pokusíme se vyuţít konkrétní koncept, který je vyuţíván v empirickém výzkumu občanské společnosti. Konkrétně mám na mysli praktický koncept neziskových organizací, které jsou institucionalizovanou formou a součástí občanské společnosti, jakousi podmnoţinou občanské společnosti.26 Souhrnným označením neziskových organizací je pak termín neziskový sektor.27 Existuje několik moţností jak měřit velikost občanské společnosti. V odborné literatuře je představeno mnoho metod jak empiricky zkoumat občanskou společnost.28 Cílem této práce však není důsledné měření občanské společnosti u nás, má se jednat pouze o krátké představení onoho fenoménu. Proto jsem se rozhodl, ţe se v této kapitole zaměřím na samotný počet organizací občanské společnosti a také na počet osob, které jsou jejich členy. 6.1. Počet organizací občanské společnosti v ČR V České republice bylo k roku 2011 necelých 80 000 organizací občanské společnosti.29 Je patrné, ţe nejčastější právní formou jsou občanská sdruţení, která dohromady představují necelých 90 % organizací občanské společnosti. Jiné právní formy jsou mnohem méně početné. Jejich počty se pak pohybují pouze v řádech stovek či tisíců. Je také patrné, ţe od roku 1990 došlo ke značnému navýšení počtu organizací občanské společnosti a tento trend je zachován v kaţdém roce a počet organizací stále roste.
26
RAKUŠANOVÁ, P., STAŠKOVÁ B. Organizovaná občanská společnost v České republice. Praha: Profesional Publishing, 2007. str. 31. 27 Někdy je rovněţ nazýván jako občanský sektor či třetí sektor. 28 Viz. FRIČ, P., GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice. Praha: Eurolex Bohema, 2001. a REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, 2007. 29 Příloha č. 1
21
Vývoj počtu organizací občanské společnosti 1990 – 2010. 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Zdroj: www.neziskovky.cz
6.2. Počet členů organizací občanské společnosti v ČR Graf výše poukazuje na značný nárůst počtů organizací občanské společnosti po roce 1989. Je však patrné, ţe tento údaj nás neinformuje o počtu osob podílejících se na aktivitách těchto organizací. Níţe se zaměříme na počet osob angaţovaných v těchto organizacích. Budeme si tak moci lépe představit úroveň angaţovanosti v České republice. Je patrné, ţe po roce 1989 vznikaly nové organizace občanské společnosti a jejich počet, hlavně v prvních letech svobody, prudce rostl. Naopak angaţovanost občanů v těchto organizacích výrazně klesala. Vysvětlení tohoto jevu je vcelku nasnadě. V době komunistického nedemokratického reţimu byl kladen důraz na to, aby kaţdý občan byl angaţovaný, a proto bylo členství v některé z masových organizací povinné. Po změně reţimu, se u nás, stejně jako v postkomunistických zemích, členství výrazně sníţilo.30 Mezi členy organizací občanské společnosti patří 47 % občanů České republiky, z toho necelá polovina těchto občanů je členem víc neţ jedné organizace.
30
SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 118.
22
Zdroj: STEM: Občanská společnost. 2004 Nejčastěji jsou občané členy sportovních organizací, asi 23 %. Kolem 20 % občanů České republiky se angaţuje a je členem v odborech. Mezi další organizace, ve kterých občané mají členství, patří: organizace svazu pěstitelů a zahrádkářů (6 %), sbor dobrovolných hasičů (7%), náboţenské a duchovní organizace (8 %), organizace rybářů (5 %) nebo studentské a rodičovské organizace (4 %).
Zdroj: STEM: Občanská společnost. 2004. 23
Z výše uvedených informací je patrné, ţe síla občanské společnosti, respektive organizací občanské společnosti, není nijak vysoká. Tento fakt je však zapříčiněn specifickým historickým vývojem, hlavně tedy ve 20. století. Občané do jisté míry, po zkušenostech z období komunistického reţimu, vnímají samotné členství v organizaci dosti negativně. Dalším faktorem, který můţe ovlivnit participaci u nás, je nízká důvěra ve druhé osoby. V naší zemi důvěřuje druhým osobám pouze 24 % občanů, v porovnání například s Norskem, kde toto číslo dosahuje 65 %, je interpersonální důvěra velmi nízká.31 I přes tyto nedostatky si osobně myslím, ţe občanská společnost v České republice odehrává a i do budoucna bude odehrávat důleţitou roli v ţivotě naší země.
31
SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. str. 118.
24
7. Moţnosti občanské společnosti ve veřejné správě v ČR V této části se pokusíme analyzovat moţnosti občanské společnosti, jak ovlivnit rozhodování státní, respektive veřejné správy. Cílem této analýzy bude spíše představit nejčastěji vyuţívané metody občanské společnosti a organizací, které v rámci občanské společnosti fungují. Jak jiţ bylo řečeno, občanská společnost je velice široký fenomén, a proto lze jen velice obtíţně provést obsáhlou analýzu zaměřenou na jednotlivé organizace. Přesto věřím, ţe je moţné v širším kontextu představit určité moţnosti občanské společnosti v prosazování svých zájmu vůči veřejné správě. Z předešlých částí víme, ţe občanská společnost je sloţená z jednotlivců, tedy občanů. Rád bych se proto v první části této analýzy zaměřil na to, jakými moţnostmi disponuje kaţdý jednotlivý občan v rámci veřejné správy. Pokusím se soustředit na nejdůleţitější příleţitosti. Jednoznačně nejdůleţitější příleţitosti pro jednotlivce, jak ovlivnit veřejnou správu, jsou bezesporu volby. Volby určují to, jakým směrem se bude ubírat politika státu a mimo jiné také to, jak bude ovlivňován ţivot jednotlivce. Nejdůleţitějšími volbami jsou bezpochyby volby parlamentní. Členové Senátu a Poslanecké sněmovny vytvářejí legislativu země, která ovlivňuje chod veřejné správy. Tímto přeneseným způsobem má občan moţnost ovlivnit fungování veřejné správy a jejích institucí. V neposlední řadě Parlament ČR vyslovuje důvěru vládě, která je nevyšším orgánem veřejné správy a má hlavní exekutivní moc. Tedy díky parlamentním volbám má občan do určité míry moţnost ovlivnit to, jak bude vypadat vláda, potaţmo celá veřejná správa. Ačkoliv se zdá, ţe parlamentní volby jsou pro občana, respektive celou občanskou společnost, zcela zásadní, volební účast tomu příliš nenasvědčuje. Celková volební účast ve volbách do Poslanecké sněmovny se pohybuje jiţ delší dobu kolem 60 %.32 Volby do Senátu budí mezi občany ještě menší zájem. Dlouhodobě je volební účast v senátních volbách v prvním kole kolem 40 % a v kole druhém dosahuje hodnot kolem 30%.33 Tyto čísla jsou opravdu dosti nízká a v porovnání se západními zeměmi je chuť participovat na tvorbě parlamentu velmi malá. Jedním z nejdůleţitějších faktorů, proč tomu tak je, je znovu historický odkaz, který jsme si odnesli z dob komunismu. Ve voličích je zakořeněný určitý pocit, ţe náš hlas nic nezmění, je to bezesporu dědictví období komunismu, kdy volby končili vţdy drtivým vítězstvím jedné strany. Tento fakt způsobuje určitou nechuť vůči moţné participaci a důsledkem je jakýsi negativní pohled nejenom na politiku, ale i na veškeré dění v naší zemi. Tento fakt velmi silně ubliţuje občanské společnosti.
32 33
Volební server Českého statistického úřadu [online]. [cit. 2012-04-17]. Dostupné z:
. Volební server Českého statistického úřadu [online]. [cit. 2012-04-17]. Dostupné z: .
25
Podle výzkumu, druhou nejčastější občanskou aktivitou, je podepsání nějakého druhu petice. Více neţ 40 % občanů České republiky podepsalo alespoň jednu petici.34 Tento druh aktivity patří tedy k důleţitým prvkům v rámci občanské společnosti. Tento fakt je spojen s tím, ţe tento druh participace je vcelku nenáročný. Otázkou však zůstává to, jak tato aktivita dokáţe ovlivnit veřejnou správu. Přikláním se spíše k názoru, ţe tento druh občanské aktivity nemá příliš velký vliv na veřejnou správu. Další důleţitou příleţitostí občana v rámci veřejné správy jsou instituce, které mají za úkol chránit a řešit problémy jednotlivých členů občanské společnosti. V první řadě se jedná o systém správního soudnictví. Tyto soudy mají za úkol chránit občana před nezákonným či nesprávným postupem orgánu veřejné správy.35 Soudy fungují na podobné bázi jako soudy občanskoprávní, s tím rozdílem, ţe ţalovaným subjektem je orgán veřejné správy, který nemá hmotněprávní subjektivitu a nemůţe tak být jinak ţalován. Do jisté míry podpůrným orgánem, který pomáhá občanům v případě nezákonného či nesprávného postupu orgánů veřejné správy, je úřad ombudsmana. Občan má právo podat podnět na nezákonný či nesprávný postup orgánu veřejné správy. Ombudsman je povinen podnět prozkoumat, nemá však právo rozhodnutí změnit či zrušit, můţe však pomoci neformálních návrhů či doporučení působit na orgány veřejné správy.36 Ačkoliv pravomoci veřejného ochránce práv jsou značně omezené, je velmi často vyuţíván jednotlivci či organizacemi občanské společnosti. V další části se pokusím zaměřit na moţnosti organizované občanské společnosti ve veřejné správě. Pokusím se tedy představit vztah organizací občanské společnosti a institucí veřejné správy. Jak jiţ bylo řečeno, oblast občanské společnosti je velice rozsáhlá, proto onen vztah budeme analyzovat v jakési širší podobě, nebudeme se zaměřovat na jednotlivé organizace občanské společnosti, pokusíme se je pojmout jako celek. Zcela zásadním faktorem ve vztahu občanské společnosti a veřejné správy je fakt, ţe stát, zastoupený veřejnou správou, ovlivňuje občanskou společnost a její organizace tvorbou legislativy. Znamená to tedy, ţe veřejná správa určuje mantinely a pravidla, kterými se je občanská společnost nucena řídit. Nutno říci, ţe to není pouze jednostranná tvorba pravidel. Členové občanské společnosti mají právo se na této legislativní tvorbě podílet, ale o tomto procesu a roli občanské společnosti v něm, budeme mluvit níţe. Jak jsme si jiţ uvedli 34
Občanská společnost [online]. STEM, 2004 [cit. 2012-04-20]. Dostupné z: . 35 Internetové stránky Nejvyššího správního soudu [online]. [cit. 2012-04-19]. Dostupné z: . 36 Internetové stránky Veřejného ochránce práv [online]. [cit. 2012-04-19]. Dostupné z: <www.ochrance.cz>.
26
v předešlých kapitolách, organizace občanské společnosti jsou závislé z velké míry na finanční pomoci státu. Samozřejmosti je finanční podpora od soukromých subjektů, avšak státní dotace jsou bezesporu velmi důleţitým aspektem financování organizací občanské společnosti. Tento fakt do jisté míry vytváří určitou závislost těchto organizací na veřejné správě. Ačkoliv by se z výše zmíněného mohlo zdát, ţe občanská společnost je závislá na veřejné správě, zdání klame. Tato situace by se dala popsat spíše jako vzájemná symbióza. Tento fakt je dán tím, ţe stejně jako veřejná správa ovlivňuje občanskou společnost, tak občanská společnost aktivně participuje na tvorbě veřejné politiky, včetně té, která se týká občanské společnosti.37 Organizace občanské společnosti se účastní tvorby veřejné politiky formou připomínkování zákonů, tvorby koncepcí, podílí se na práci resortních, meziresortních a vládních pracovních skupin, komisí a dalších poradních orgánů.38 Stát, respektive veřejná správa, tedy umoţňuje, v duchu demokratického zřízení, vstup občanské společnosti do procesu tvorby různých politik a také do procesu tvorby samotné legislativy. Ve snaze co nejlépe naplňovat jednu z hlavních funkcí občanské společnosti, tedy formování agendy a vysílání podnětů směrem k veřejné správě, byly nuceny organizace občanské společnosti vytvořit jakési zastřešující organizace. Tato potřeba byla a je způsobená velkým počtem organizací a tím pádem i velkým počtem názoru na některé problematiky. Tyto zastřešující organizace mají za úkol shromaţďovat podněty od organizací podobného typu a vytvářet hromadnou agendu, kterou směřuje k veřejné správě. Zastřešující organizace jsou takové organizace, které sdruţují organizace občanské společnosti na základě územní nebo oborové působnosti.39 Díky těmto zastřešujícím organizacím můţe občanská společnost snadněji formovat své poţadavky a názory vůči veřejné správě. Dalším důleţitým spojovacím aspektem mezi veřejnou správou a občanskou společností je institut vytvořený vládou a má za úkol připravovat návrhy z oblasti legislativy, financování a celkové politiky vlády vůči nestátním neziskovým organizacím. Jedná se o Radu vlády pro nestátní neziskové organizace, která byla zřízená usnesením vlády z 30. března 1998 č. 223. Tato rada se věnuje těmto organizacím: Občanské sdruţení Obecně prospěšné společnosti 37
NIESNEROVÁ, M. Veřejná politika vůči organizacím soukromého neziskového sektoru. Brno: Masaryková univerzita, 2011. str. 39. 38 NIESNEROVÁ, M. Veřejná politika vůči organizacím soukromého neziskového sektoru. Brno: Masaryková univerzita, 2011. str. 40. 39 Příkladem takové zastřešující organizace je například Česká rada děti a mládeţe či Zelený kruh.
27
Nadace a nadační fondy Církevní právnické osoby, které se zaměřením své činnosti blíţí více veřejně prospěšným aktivitám neţ samotné církve nebo náboţenské společnosti Dalším důleţitou institucí, která spojuje občanskou společnost a veřejnou správu je tzv. tripartita. Jedná se o společný orgán vlády, zástupců zaměstnavatelů a zástupců odborů. Tripartita má za úkol projednávat nejdůleţitější připravované předpisy týkající se podnikání, zaměstnanosti či sociálních záleţitosti. Nejvyšším orgánem tripartity je Rada hospodářské a sociální dohody ČR. Členy rady je také sedm zástupců odborů. Tyto zástupce delegují dvě odborové organizace: Českomoravská konfederace odborových svazů a Asociace samostatných odborů. Tripartita má pro odbory, respektive pro celou občanskou společnost velmi velký význam. Dochází zde k projednávání budoucích kroku vlády s cílem dosáhnout shody v zásadních otázkách hospodářského a sociálního rozvoje.40 Občanská společnost, zastoupená odbory, tak má příleţitost ovlivnit připravované kroky vlády i celé veřejné správy. Vztahy veřejné správy a občanské společnosti odpovídají asi nejlépe modelu určité programové spolupráce. Tento model je velice často nazýván modelem střední cesty.41 Ve zkratce se jedná o to, ţe organizace občanské společnosti zajišťují sluţby, které stát není schopen pro své občany zabezpečit, a v určitých oblastech dokonce tyto organizace vytvářejí sluţby zcela nové. Na oplátku stát investuje finanční prostředky do fungování těchto organizací. Avšak ne vţdy dojde k dohodě a tento fakt můţe vyvrcholit aţ konfliktem mezi veřejnou správou a občanskou společností. Existují i některé méně pouţívané nástroje a metody, které můţou vyuţít organizace občanské společnosti v rámci interakcí s veřejnou správou. O jaké metody se nejčastěji jedná? Velice častou metodou, jak ovlivnit veřejnou správu, je vytváření petic. Tato metoda je nenásilná a vcelku nenáročná. Bohuţel odezva veřejné správy na petiční archy i s mnoha podpisy je většinou velmi malá a není jí přikládán ţádný větší význam. Existuji však metody, které jsou mnohem více viditelné, avšak jsou mnohem kontroverznější. Nejčastěji tento druh nátlaku na veřejnou správu vyuţívají ekologické organizace a odbory. Jedná se o protestní shromáţdění a v krajních případech aţ stávku. Tato metoda je viditelná, avšak organizačně a logisticky velmi náročná. Jedná se však asi o nejsilnější zbraň v rámci prosazování svých poţadavků vůči veřejné správě, jakou můţou organizace občanské společnosti vyuţít. 40
Rada hospodářské a sociální dohody ČR (tripartita) [online]. Praha: MPSV, vydáno 9. 3. 2009 [cit. 2012-0420]. Dostupné z: . 41 NIESNEROVÁ, M. Veřejná politika vůči organizacím soukromého neziskového sektoru. Brno: Masaryková univerzita, 2011. str. 41
28
8. Evropská občanská společnost Pokud uvaţujeme o evropské občanské společnosti, tedy o občanské společnosti v rámci Evropské unie, je zřejmé, ţe nemůţe jít o součet všech národních občanských společností.42 Je však nutná určitá společná základna, nestačí však pouze určitý institucionální rámec. Asi největším problémem oné evropské občanské společnosti je fakt, ţe ještě na začátku 90. let existovala obrovská dichotomie mezi pohledem na občanské společnosti na západě a na východě. Rozdíl v podobě občanské společnosti a existujících sociálních sítí byl propastný. Západní Evropa prošla výraznou emancipaci občanské společnosti, s organizovanou sítí sdruţení a asociací, z nichţ mnohé se s nástupem neoliberalismu a proměnou podoby politických stran profesionalizovaly a institucionalizovaly v podobě nevládních organizací, z nichţ některé se zároveň výrazně internacionalizovaly.43 Komunikace se sférou politiky jiţ byla dlouhodobě nastavená, ať jiţ lobbyistickými metodami či časté vyuţívání masových médií ve snaze ovlivnit veřejné mínění. Oproti tomu ve východní Evropě, došlo ke zhroucení sítě oficiálních organizací, dobrovolnictví prakticky neexistovalo, společenské sítě měly spíše privátní charakter a prakticky neexistovala ekonomická síla, která by podporovala pluralitu občanské společnosti. V neposlední řadě chyběla zkušenost i profesionální znalosti. Jedinou a nespornou výhodou byla určitá historická tradice, která byla zakotvená v občanské společnosti. Po pádu ţelezné opony začala určitá syntéza mezi těmito dvěma typy občanské společnosti. Nutno říci, ţe se nejednalo o vzájemnou výměnu zkušenosti, celý proces byl vystavěn na jednoduchém cíli – východní občanská společnost se chtěla vyrovnat té západní a fungovat na stejné bázi. Jednalo se tedy o jednosměrný pohyb, nové země byly ovlivněny západním diskursem, opačným směrem to jednoduše nešlo. Dalším problémem bylo hledání společných témat. Západní občanská společnost řešila zcela jiné problémy a východní státy byly nuceny chtě nechtě tyto problémy přijmout rovněţ za své, ačkoliv východní státy tíţily mnohem důleţitější témata.44 Tento fakt ještě více posiloval určitou společenskou pasivitu, protoţe občané neviděli potřebu řešit „západní“ postmateriální témata. Za těchto podmínek začala snaha o formování celoevropské občanské společnosti. Základ, na kterém měla být tato celoevropská občanská společnost vystavěna, nebyl tedy ani v nejmenším příliš stabilní. K tomu se pak připojily i další problémy a kritika. Asi nejsilnější kritika se týkala rizika, ţe by mohlo dojít k výraznému odcizení národních elit a samotného 42
DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010 str. 34 DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 34. 44 Západní státy spíše propagovaly postmoderní témata jako ekologie a podobně. Naopak východní státy se musely spíše zaměřit na ekonomickou transformaci a vyrovnání se s komunistickou historií. 43
29
obyvatelstva, došlo by k nahlodání vlastní identity. Tento problém je o to závaţnější, ţe snaha o posílení evropské identity mezi občany členských států ve stejné chvíli musí vyrovnávat s obrovským problémem týkajícím se integrace velkého mnoţství kulturně a hodnotově odlišných skupin obyvatelstva.45 Zůstává tedy otázka, zda můţe existovat něco jako nadnárodní, celoevropská občanská společnost. Jsem přesvědčen o tom, ţe nelze vytvořit tento fenomén na stejných zásadách jako je tomu v jednotlivých národních státech. Vycházím z toho, ţe Evropská unie, i kdyţ existuje evropské občanství, není státem, ale svazkem, který existuje na základě mezinárodních smluv. Bez ohledu na běţně uţívané pojmy jako je „evropská ústava“, není zde jednoznačně konstituovaný prostor, v němţ by probíhal určitý koloběh formulování agend jako je tomu u národních států.46 V Evropské unii není ani větší moţnost, aby občanská společnost v evropském rozměru plnila základní funkci hlídacího psa demokracie a vynucovala zodpovídání se politiků veřejnosti. Je proto moţné přijmou kritiku, která hovoří o „deficitu“ demokracie, o nízké míře participace občanů, o nesrozumitelnosti evropských procesů vládnutí, a tudíţ i o velkém nezájmu občanů o Evropu. A jak jsme si jiţ uvedli, bez občanů a jejich participace není moţné vytvořit jakoukoliv občanskou společnost. Je vidět, ţe formování evropské občanské společnosti je proces komplikovaný, který naráţí na mnohé překáţky. Můţeme však mluvit o určité snaze a tendencích pro vytvoření nezbytných podmínek, jako je například sbliţování diskursů ve staré a nové Evropě či posilování evropské identity zejména u mladé vzdělané generace.47 Opravdu velkým nebezpečím a problémem je však fakt, ţe mnohé iniciativy nevycházejí ze samotné společnosti, ale jedná se spíše o určité vize, které jsou formulovány shora. Je to logické, protoţe budování společné evropské identity není moţné stavět na historickém zakotvení, neboť v dějinách převládal spíše konflikt neţ spolupráce. Evropa by proto měla hledat cestu ke své společné identitě spíše v posilování principu tolerance jinakosti, rozvoje a uznání multikulturalismu a procedurální zakotvení v principech konstitucionalismu a legality.48 Na těchto základech věřím, ţe bude moţné vybudovat, alespoň částečně, jakousi evropskou občanskou společnost.
45
DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 35. DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 36 47 DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. str. 37 48 tamtéţ 46
30
Závěr Je patrné, ţe propojení občanské společnosti a veřejné sféry je značné. V podmínkách České republiky se jedná nejčastěji o spolupráci. Stát se snaţí vytvářet takové podmínky, které umoţňují organizacím občanské společnosti co nejlépe formulovat své poţadavky a následně je prosazovat na úrovni veřejné správy. Bohuţel jsme mohli vysledovat to, ţe ne vţdy dochází k dohodě mezi orgány veřejné správy a občanskou společnosti, respektive jejími organizacemi. V takovémto případě jsou některé organizace občanské společnosti nuceny vyuţít i některých netradičních, do jisté míry i vyděračských metod, aby prosadily své cíle a poţadavky. Nejčastěji se jedná o různé manifestace a protesty, v krajním případě můţe dojít k určitým akcím narušujícím fungování státu jako blokády či stávky. Ačkoliv jsou tyto typy akcí dosti kontroverzní, můţeme je hodnotit jako legitimní. Občanská společnost v České republice se i nadále vyvíjí, a jak jsme mohli sledovat v této práci, proces formování tohoto sektoru není ani zdaleka ukončen. Obecně však můţeme tvrdit, ţe legislativní rámec pro činnost organizací občanské společnosti je v podstatě vymezen. Fungování, tedy i zaloţení, provoz a likvidace, všech druhů těchto organizací, které u nás působí, je ošetřeno speciálními zákony. Jistým nedostatkem můţe být nevyjasnění některých pojmů, jako například pojem „nezisková organizace“. Stále také neexistuje jeden funkční veřejný rejstřík neziskových organizací, do kterého by existovala zapisovací povinnost pro všechny tyto organizace. Tento kontrolovaný registr všech organizací by mohl do jisté míry zařídit větší transparentnost celého sektoru občanské společnosti. Další důleţitou budoucí výzvou pro občanskou společnost v naší zemi bude fungování a propojení se s občanskými společnostmi jiných zemí na nadnárodní úrovni Evropské unie. Jak jsme si jiţ výše uvedli, tento proces je doprovázen značnými komplikacemi a vytvoření určité celoevropské občanské společnosti se jeví jako velmi obtíţný úkol, který potrvá mnoho let a není moţné říci, jestli proběhne úspěšně. Věřím, ţe tato práce poskytla čtenáři ucelený a komplexní pohled na problematiku občanské společnosti a vysvětlila fungování dnešní občanské společnosti v naší zemi. Čtenář získal povědomí o moţnostech občanské společnosti ve vztahu k veřejné správě a to, jak spolu tyto dvě důleţité sloţky demokracie koexistují. Díky analýze a představení této problematiky byl naplněn hlavní cíl práce, tedy komplexní charakteristika občanské společnosti v České republice a moţnosti občanské společnosti v rámci veřejné správy.
31
Summary This thesis deals with the civil society and with the possibilities of this sector in the public administration. The paper analyzes not only opportunities but also it attempts to characterize the present form of the civil society. The first part of this thesis is focused on the evaluation of the term "civil society". I try to define this term and also I focus on its most important functions and organizations. Furthermore, I focus on the history of civil society in our country. In the next part of this text there is an analysis of legislations related to the civil society. I focus on the laws, not only on general ones, but also on specialized laws. There is also the size of the civil society in the Czech Republic evaluated. I focus on the number of organizations and also on the number of its members. The last part is an evaluation of the possibilities of civil society in relation to the public administration. I analyze the potential and methods used by civil society organizations in pursuit of its goals. Finally, the text introduces modern problems of creating a European civil society. The main objective of this work is a comprehensive perspective on civil society issues and an explanation of the functioning of today's civil society in our country. The reader gains knowledge about the possibilities of civil society in relation to public administration, he learns how these two important components of democracy work together. It is obvious that civil society and public sphere are linked considerably. In the Czech Republic it is usually by the cooperation. The state is trying to create conditions that enable civil society organizations to formulate their requirements and to subsequently assert on the level of government. We can also find situations in which they are in conflicts, but cooperation is much more frequent. Civil society in the Czech Republic is still evolving and, as we can see in this work, the process of formation of this sector is far from finished. However, we can generally say that the legislative framework for civil society organizations is basically defined.
32
Literatura: CÍSAŘ, O. Politický aktivismus v České republice. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2008. DVOŘÁKOVÁ, V. Evropeizace veřejné sféry. Praha: C. H. Beck, 2010. FRIČ, P. Aktivity a potřeby. Praha: AGNES, 1998. FRIČ, P., GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice. Praha: Eurolex Bohema, 2001. HABERMAS, J. Strukturální přeměna veřejnosti. Praha: Fiozofia, 2000. HRUBEC, M. Demokracie, veřejnost a občanské společnost. Praha: Filozofia, 2004. HUNČOVÁ, M. Ekonomický rozměr občanské společnosti. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. JIRÁSKOVÁ, V. Občanská společnost. Metodický portál inspirace a zkušeností učitelů. [cit. 2012-04-12]. Dostupné z: . MÜLLER, K. Češi a občanská společnost. Praha: Triton, 2003. NIESNEROVÁ, M. Veřejná politika vůči organizacím soukromého neziskového sektoru v ČR a v zahraničí. Brno: Masaryková univerzita, 2011. RAKUŠANOVÁ, P., STAŠKOVÁ B. Organizovaná občanská společnost v České republice. Praha: Professional Publishing, 2007. REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, 2007. SKOVAJSA, M. Občanský sektor. Praha: Portál, 2010. STACHOVÁ, J. Občanská společnost v regionech České republiky. Praha: Sociologický ústav AV ČR, 2008. STRNADOVÁ, L. Současné podoby občanské společnosti. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. ŠAMALÍK, F. Občanská společnost v moderním státě. Brno: Doplněk, 1995.
33
Právní předpisy: Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 83/1990Sb., o sdruţování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech a změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboţenského vyznání a postavení církvi a náboţenských společenství a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Elektronické zdroje: Rada hospodářské a sociální dohody ČR (tripartita) [online]. Praha: MPSV, vydáno 9. 3. 2009 [cit. 2012-04-20]. Dostupné z: . Občanská společnost [online]. STEM, 2004 [cit. 2012-04-20]. Dostupné z: . Internetový portál Neziskovky.cz [online]. [cit. 2012-04-24]. Dostupné z: <www.neziskovky.cz>. Internetové stránky Veřejného ochránce práv [online]. [cit. 2012-04-19]. Dostupné z: <www.ochrance.cz>. Internetové stránky Nejvyššího správního soudu [online]. [cit. 2012-04-19]. Dostupné z: . Internetové stránky Ministerstva práce a sociálních věcí [online]. [cit. 2012-04-21]. Dostupné z: . Volební server Českého statistického úřadu [online]. [cit. 2012-04-17]. Dostupné z: .
34
Příloha č. 1: Přehled vývoje počtu organizací občanské společnosti od roku 1990 Nestátní neziskové organizace
Občanská sdružení
1990
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Nadační fondy
Obec. p rospěšné společnosti
3 879
1991 1992
Nadace
9 366 prosinec
prosinec 15 393
prosinec
1 551 prosinec
21 694 prosinec
2 768 prosinec
24 978 prosinec
3 800 listopad
26 814 březen
4 253 březen
27 807 březen
březen 4 392
*1
prosinec 30 297
5 238
listopad
listopad
36 046 léto/podzim
prosinec
1168
449
Zdroj: www.neziskovky.cz
35
1 813 prosinec
1 205 březen
455
1 658 prosinec
prosinec
březen 72 981
1095
429
72 111
1 486 prosinec
prosinec
prosinec
březen
1048
411
68 631
1 317 prosinec
prosinec
prosinec
prosinec
992
390
65 386
1 158 prosinec
prosinec
prosinec
prosinec
925
380
61 802
1 038 prosinec
prosinec
prosinec
prosinec
898
368
58 347
884 prosinec
prosinec
prosinec
prosinec
859
362
54 963
762 listopad
prosinec
prosinec
prosinec
825
350
53 306
701 říjen
listopad
prosinec
prosinec
784
330
50 997
557 listopad
říjen
listopad
prosinec
735
299
49 108
560 květen
listopad
říjen
listopad
695
282
47 101
129 prosinec
květen
listopad
říjen
**71
272
42 302
listopad
prosinec
květen
listopad
52 listopad
**55
38 072 květen
březen
1 958 březen
1 224
2 004
