Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen
Maart 2013 Afdeling Kwaliteit & Concerncontrol Team Planning & Kwaliteit
Inhoudsopgave 1. Inleiding................................................................................................. 3 2. Huidig beleid........................................................................................... 5 2.1 Visie en doelstellingen......................................................................... 5 2.2 Kaders en criteria ............................................................................... 5 2.3 Begrippenkader.................................................................................. 6 3. Risicomanagement .................................................................................. 7 3.1 Wettelijk kader en huidig beleidskader .................................................. 7 3.2 Huidig beleidskader in de praktijk......................................................... 8 3.3 Voorstel voor nieuw beleid................................................................... 9 4. Weerstandscapaciteit ............................................................................. 13 4.1 Wettelijk kader ................................................................................ 13 4.2 Huidig beleidskader .......................................................................... 13 4.3 Huidig beleidskader in de praktijk....................................................... 13 4.4 Voorstel voor nieuw beleid................................................................. 14 5. Risicomanagement in relatie tot weerstandsvermogen ............................... 17 5.1 Samenhang risicomanagement en weerstandsvermogen ....................... 17 5.2 Wettelijk kader en huidig beleidskader ................................................ 17 5.3 Huidig beleidskader in de praktijk....................................................... 17 5.4 Voorstel voor nieuw beleid................................................................. 17 6. Samenvatting ....................................................................................... 20 Bijlage 1 – Risicoanalyse volgens de RISMAN-methode .................................. 22 Bijlage 2 - Voorbeeld kwantificeren risico ..................................................... 24 Bijlage 3 - Toelichting weerstandscapaciteit .................................................. 27
1. Inleiding In 2004 werd het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) vastgesteld. In dit besluit is bepaald dat elke gemeente en provincie bij de jaarstukken en begroting verplicht is een paragraaf weerstandsvermogen weer te geven. In deze paragraaf dienen risico’s in beeld te worden gebracht en afgezet te worden tegen de weerstandscapaciteit, de zogenoemde ruimte om risico’s op te vangen. Hieruit is op te maken dat de paragraaf weerstandsvermogen een sterke relatie heeft met risicomanagement. Wat verstaan wij onder risicomanagement? Onder risicomanagement verstaan wij een cyclisch proces van identificeren, beoordelen en kwantificeren van risico’s, het bepalen en uitvoeren van activiteiten en maatregelen die de kans van optreden en/of de gevolgen van risico’s beheersbaar houdt. In het kort komt het er op neer dat risicomanagement uit drie stappen bestaat: 1. Een risicoanalyse (identificeren en beoordelen van risico’s) 2. Het kwantificeren van risico's 3. Het sturen en beheersen van risico’s In 2008 heeft de gemeenteraad van Coevorden de nota weerstandsvermogen vastgesteld. In de financiële verordeningen ex. artikel 212 Gemeentewet heeft de gemeente Coevorden bepaald dat eens in de vier jaar de nota wordt vastgesteld door de raad. Wij willen toewerken naar een vierjaarlijkse evaluatie van de nota, waarbij wij de raad een nieuwe nota aanbieden wanneer de uitkomsten van de evaluatie vragen om een actualisering van het huidig kader. Wanneer ontwikkelingen zoveel eerder dan de termijn van vier jaar aanleiding geven tot een evaluatie en actualisatie, zullen wij hierop anticiperen en de raad hierover actief informeren. Aanleiding en probleemstelling In de dagelijkse praktijk ervaren wij dat het huidige beleidskader ons onvoldoende handvaten biedt om op een adequate wijze invulling te geven aan risicomanagement. Ook leiden de ontwikkelingen van de afgelopen vier jaren er toe dat het huidig beleidskader niet meer actueel is. Procesmatig is risicomanagement nog onvoldoende ingebed in onze organisatie. Wij hebben behoefte aan een meer systematische aanpak bij het kwantificeren van onze risico’s. Dit ondersteunt ons in het ontwikkelen van een sterker risicobewustzijn. Door in deze geactualiseerde nota bovenstaande problemen te ondervangen, zijn wij in staat risicomanagement een prominentere plek te geven in onze reguliere bedrijfsvoering. Hiermee realiseren wij een hogere mate van voorspelbaarheid van risico’s en zijn wij eerder in staat hierop te anticiperen. Dit levert een positieve bijdrage aan de continuïteit van onze organisatie, met de uitvoering van het vastgestelde beleid in het bijzonder. Wij zijn in staat de raad beter te informeren in de paragraaf weerstandsvermogen in onze planning- & controldocumenten. Met een meer juiste presentatie van ons weerstandsvermogen krijgt de raad een volledig beeld van onze financiële positie als gemeente. De raad kan hierdoor een betere afweging maken bij het maken van beleidskeuzes. Naast de behoefte vanuit de ambtelijke organisatie is er vanuit meerdere hoeken behoefte aan steviger risicomanagement. Onze accountant heeft ons in haar rapportages in 2011 en 2012 aanbevelingen gedaan over de invoering van risicomanagement. De raad onderschrijft het advies van onze accountant en ziet het belang van risicomanagement in. 3
Wij zijn in onze organisatie voldoende toegerust om invulling te geven aan risicomanagement. Dankzij de basis die gelegd is vanuit ‘Beheer op orde’ concentreren wij ons nu op beleidskaders, (ver)nieuw(ing van) instrumentarium en bredere advisering. Risicomanagement is hier een belangrijk onderdeel van. Qua ambtelijke formatie hebben wij de basis gelegd om hier invulling aan te geven. Wij hebben ruimte gecreëerd door een efficiencyslag en Lean. De implementatie en het beheer van deze nota wordt ondersteund door een uitvoeringsnota. De uitvoeringsnota is door het college vastgesteld en wordt ter kennisname bij deze nota aangeboden aan de raad. In de uitvoeringsnota hebben wij een plan van aanpak voor de implementatie opgenomen. Ook het ontwerp van dagelijks beheer en de continuïteit van risicomanagement in onze bedrijfsvoering is vastgelegd in de uitvoeringsnota. Doelstelling De doelstelling van deze nota is een bijdrage te leveren aan beter risicomanagement. Daarnaast geven wij met deze nota invulling aan een groot scala aan onderliggende doelstellingen, zoals de kaderstellende rol van de raad, het formuleren van beleidsuitgangspunten, het verhogen van risicobewustzijn, betere beheersing van projecten, reductie van de gevolgen van risico’s en het voldoen aan wet- en regelgeving. Leeswijzer De nota is als volgt opgebouwd. In elk hoofdstuk schetsen wij het huidige beleid, de werking hiervan in onze dagelijkse praktijk, en hieruit voortvloeiend onze voorstellen voor actualisatie of verdiepingsslagen. In hoofdstuk 2 presenteren wij het huidige beleid, waaronder visie en doelstellingen, kaders, criteria en begrippen. In de hoofdstukken 3 tot en met 5 wordt achtereenvolgens dieper in gegaan op risicomanagement, weerstandscapaciteit en de relatie tussen risicomanagement en weerstandsvermogen. Tot slot komen in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen aan de orde. Om de leesbaarheid van deze nota te vergroten, hebben wij de meer inhoudelijke informatie over processen en de weerstandscapaciteit opgenomen in de bijlagen 1 t/m 3. Figuur 1. Relatie begrippen en hoofdstukopbouw
4
2. Huidig beleid In dit hoofdstuk presenteren wij de huidige visie en doelstellingen, kaders en criteria. Wij leggen de huidige begrippen weerstandscapaciteit, risico, weerstandsvermogen en risicomanagement uit. Deze komen regelmatig terug in deze notitie. 2.1 Visie en doelstellingen Op het gebied van weerstandsvermogen heeft de gemeente Coevorden de volgende visie: de gemeente streeft naar beheersing van de risico’s en een goede balans tussen de bestuurlijke ambities en de daarmee gepaarde gaande risico’s. Uitgangspunt hierbij is een voldoende weerstandsvermogen. Op het gebied van weerstandsvermogen zijn de volgende doelstellingen geformuleerd: 1. Het realiseren van een gezonde financiële positie; Een gezonde financiële positie wordt bereikt, door een voldoende ratio te hanteren. 2. Voorkomen dat ingrijpende beleidswijzigingen noodzakelijk worden bij het voordoen van niet afgedekte risico’s. Dit wordt gerealiseerd door middel van: a. Beheersing van de risico’s; Door beheersmaatregelen te treffen worden de risico’s beperkt. b. Een positief weerstandsvermogen. Dit wordt gerealiseerd door de weerstandscapaciteit op voldoende niveau te brengen om het totaal aan risico’s af te kunnen dekken. 2.2 Kaders en criteria De wettelijke kaders op het gebied van weerstandsvermogen zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In de artikelen 9 en 26 is opgenomen dat de begroting respectievelijk jaarstukken de paragraaf weerstandsvermogen bevatten. In artikel 11 is opgenomen: 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken b. alle risico´s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat tenminste: • Een inventarisatie van de risico’s • Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit • Het beleid omtrent de risico´s en de weerstandscapaciteit In de financiële verordening ex. Artikel 212 Gemeentewet is geregeld dat eens in de vier jaar de beleidsnota 2008 wordt geactualiseerd. Naast de wettelijke kaders hebben gemeenten veel beleidsvrijheid op het gebied van weerstandsvermogen.
5
2.3 Begrippenkader In de nota 2008 is het volgende begrippenkader opgenomen. Risico Risico’s zijn mogelijke verliezen of verplichtingen waarvan de omvang onzeker is en die, in het geval ze zich werkelijk voordoen, van materiële invloed zijn op de financiële positie van de gemeente. Er is een diversiteit aan risico’s waar een gemeente mee te maken kan krijgen. In de inleiding noemen wij een aantal voorbeelden. Risico’s zijn in te delen naar onder andere aansprakelijkheidsrisico’s, risico’s op eigendommen, risico’s van de bedrijfsvoering, financiële risico’s, grondexploitaties, verbonden partijen, openeinde-regelingen, grote projecten en externe factoren. Daarnaast zijn risico’s in te delen naar juridisch, organisatorisch, technisch, ruimtelijk, financieel, maatschappelijk, politiek, imago en milieu. Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwacht en substantieel zijn, te dekken, zonder dat de begroting en het beleid hoeven worden aangepast. Weerstandscapaciteit is nodig om bij incidentele of structurele tegenvallers niet direct over te moeten gaan tot maatregelen als: - het heroverwegen van het bestaande beleid; - het bijstellen van het bestuurlijke ambitieniveau; - het vinden van structurele ruimte in de begroting. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit en alle risico’s die als ze zich voordoen van materiële betekenis zijn in relatie tot de financiële positie.
6
3. Risicomanagement In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het wettelijke en huidige beleidskader, de uitwerking hiervan in de praktijk, en een voorstel voor nieuw beleid. 3.1 Wettelijk kader en huidig beleidskader Wettelijk kader In hoofdstuk 2 is al ingegaan op het wettelijk kader ten aanzien van weerstandsvermogen. Risicomanagement valt niet in een wettelijk kader. Als gemeente hebben wij hierin alle beleidsvrijheid. Huidig beleidskader In de nota 2008 zijn de volgende passages opgenomen over risicomanagement en risicoprofiel. Risicomanagement In de nota ´Reserves opnieuw in balans´ (2007) is de huidige werkwijze op het gebied van risicomanagement opgenomen. Er worden al diverse activiteiten in dit kader uitgevoerd. Vooral risicobeheersing krijgt veel aandacht. Hierbij gaat het om beheersmaatregelen in de vorm van het verzekeren van risico’s, het vaststellen van controleprotocollen voor grote projecten en uitvoeren van interne controles. Om de kwaliteit nog verder te verbeteren, wordt een nieuwe methodiek van risicomanagement ingevoerd. In 2008 wordt hieromtrent een pilot bij het onderdeel grondexploitatie uitgevoerd. Op basis van de ervaringen wordt in 2009 de methodiek integraal ingevoerd. Risicoprofiel De eerste component om het weerstandsvermogen te berekenen, is de bepaling van het risicoprofiel van de gemeente. Het gaat hier om het inzichtelijk maken van alle risico´s in relatie tot de kans dat ze zich voordoen en de financiële gevolgen die dit met zich meebrengt. Om een risicoprofiel op te kunnen stellen, wordt een risico-inventarisatie gehouden. De hieruit voortvloeiende informatie wordt verwerkt met behulp van een standaard methodiek op het gebied van risicobepaling. In bijlage 3 van de nota 2008 wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in deze methodiek. Toelichting op huidig beleidskader In de nota 2008 heeft de gemeenteraad besloten om de methodiek Monte Carlo in te voeren. Voor deze methodiek wordt verwezen naar bijlage 3 van de nota 2008. Deze methode is een simulatietechniek waarbij een fysiek proces niet één keer maar vele malen wordt gesimuleerd, elke keer met andere startcondities. Het resultaat van deze verzameling simulaties is een verdelingsfunctie die het hele gebied van mogelijke uitkomsten weergeeft. Nadat met de Monte-Carlo-methode risico’s zijn geanalyseerd, worden ze gekwantificeerd. Het kwantificeren van risico’s gebeurt aan de hand van een aantal scores. Deze scores komen tot stand door een waarde toe te kennen aan 1. de kans dat een gebeurtenis zich voordoet 2a. de vertraging (tijdsaspect) die het project oploopt, 2b. de kosten (financieel aspect) die een vertraging met zich meebrengt 2c. het kwaliteitsverlies. 7
3.2 Huidig beleidskader in de praktijk In de dagelijkse praktijk ervaren wij dat het huidige beleidskader ons onvoldoende handvaten biedt om op een adequate wijze invulling te geven aan risicomanagement. Zo ontbreekt een duidelijke definitie van wat wij in onze organisatie onder risicomanagement verstaan. Ook leiden de ontwikkelingen van de afgelopen vier jaren er toe dat het huidig beleidskader niet meer actueel is. Inzichtelijk maken van risico’s Ondanks het feit dat risicomanagement onderdeel is van het organisatiebrede geïmplementeerd projectmatig werken, is de beleving binnen onze gemeente dat risicomanagement minimaal wordt toegepast. Ons risicobewustzijn is beperkt ontwikkeld. De voorgaande decennia, waarin het ons financieel gezien voor de wind ging, dwongen ons er niet toe om sterk in te zetten op risicomanagement. Procesmatig is risicomanagement nog onvoldoende ingebed in onze organisatie. Debet hieraan is onder andere de gekozen methodiek voor de risicoanalyse. De Monte-Carlo-methode wordt toegepast, zoals bij het project Holwert-Zuid. Deze systematiek is vrij complex en voor kleinere projecten minder geschikt. De Monte-Carlo-methode wordt nu toegepast als methode voor risicomanagement, maar daarvoor is deze methode te smal. Het is een simulatietechniek die onderdeel is van de risico-inventarisatie. Risico’s in het project Regio Specifiek Pakket (RSP) worden op een andere manier geanalyseerd. Dit project maakt gebruikt van een systematiek gebaseerd op de RISMAN methode. De RISMAN-methode is een instrument voor het uitvoeren van een risicoanalyse. In iedere projectfase vormt een risicoanalyse de start van het risicomanagementproces. Met behulp van de RISMAN-methode worden de risico's op een systematische wijze en vanuit verschillende invalshoeken inzichtelijk gemaakt en worden voor deze risico's beheersmaatregelen benoemd. De RISMAN-methode is zeer uitgebreid. Deze methode deelt de risico’s in op de volgende aspecten; juridisch, organisatorisch, technisch, ruimtelijk, financieel, maatschappelijk, politiek, imago en milieu. Buiten het project RSP wordt de Monte-Carlo-methode noch de RISMAN-methode gehanteerd. Bij de grondexploitaties vindt een risicobeoordeling en bepaling van het financiële risico op individueel (project-)niveau plaats. Voorheen pasten wij enkel een risicobeoordeling op totaalniveau toe. De risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen worden als volgt inzichtelijk gemaakt. De afdeling Kwaliteit & Concerncontrol is verantwoordelijk voor het samenstellen van de planning- & controldocumenten. Tweemaal per jaar, bij het opstellen van de begroting en het jaarverslag, wordt door de afdeling een inventarisatie in de organisatie uitgevoerd. De status van bestaande risico’s worden in beeld gebracht en de organisatie geeft aan of er zich nieuwe risico’s voordoen. Kwantificeren van risico’s De vastgestelde methode om risico’s te kwantificeren wordt niet in alle gevallen gehanteerd. Doordat de aansturing van risicomanagement niet centraal plaatsvindt worden risico’s, voor zover mogelijk, op verschillende manieren gekwantificeerd. De omvang van het financiële risico wordt vermenigvuldigd met de kans dat het risico zich voordoet. De kans wordt uitgedrukt in een percentage. Het percentage wordt zo nauwkeurig mogelijk geschat op basis van de informatie die ons op dat moment beschikbaar is. Deze kwantificering komt in de programmabegroting en het jaarverslag in de paragraaf weerstandsvermogen tot uitdrukking. Alleen risico’s met een omvang van € 50.000 of meer worden hier in 8
opgenomen. Waar nog niet bekend is hoe hoog het financiële risico is, worden risico’s p.m. (pro memorie) geraamd. Treffen van beheersmaatregelen In welke mate wij risico’s sturen en beheersen, blijkt niet voldoende uit de paragraaf weerstandsvermogen uit de programmabegroting en jaarverslag. Wel zijn er een aantal projecten, waarover afzonderlijk over de stand van zaken aan de raad gerapporteerd wordt. Dit betreffen onder anderen de grondexploitaties, het centrumplan en het project RSP. In deze rapporten wordt uitvoerig ingegaan op de risico’s en de te nemen beheersmaatregelen om deze risico’s te beheersen. Hoewel in alle projecten rekening wordt gehouden met risico’s, blijkt uit bovenstaande schets van de huidige praktijk dat wij er vrij divers mee omgaan. Er is geen algehele regievorming op risicomanagement. Hierdoor is er geen eenheid in het vastleggen van de risico’s en is het lastig om het totale risico voor onze gemeente in beeld te brengen. De regierol moet opgepakt worden, zodat: 1. er eenheid heerst over de risicoanalyse 2. bewaking vanuit een onafhankelijke positie is geborgd 3. het totale risico in beeld is 4. er uiteindelijk een mate van voorspelbaarheid rond onze risico’s wordt bewerkstelligd 5. tijdig beheersmaatregelen getroffen kunnen worden 3.3 Voorstel voor nieuw beleid In de vorige twee paragrafen hebben wij het huidig beleidskader en de ervaringen in de praktijk geschetst. Vanuit deze ervaringen doen wij in deze paragraaf voorstellen voor nieuw beleid rondom risicomanagement. Dit doen wij achtereenvolgens in de volgende stappen en subparagrafen: • Aanpassing van het begrippenkader (3.3.1) • Inzichtelijk maken van risico’s (3.3.2) • Kwantificeren van risico’s (3.3.3) • Treffen van beheersmaatregelen om gevolgen te minimaliseren en/of op te kunnen vangen (3.3.4) • Het beleggen van verantwoordelijkheden (3.3.5) • Inbedding van dit nieuwe beleid in onze bedrijfsvoering (3.3.6) De rode draad door dit nieuwe beleid en de zichtbare output hiervan concentreert zich op 3 matrices, te weten een matrix risicoprofiel, een maatregelenmatrix en een verantwoordelijkhedenmatrix. 3.3.1 Aanpassing van het begrippenkader In de nota 2008 zijn geen definities van risico en risicomanagement opgenomen. Deze termen komen vaak aan de orde en het is van groot belang dat wij allen hetzelfde beeld hebben bij wat wij onder een risico en risicomanagement verstaan. Wij stellen voor om binnen onze gemeente de volgende begrippen te hanteren voor risico en risicomanagement: • Risico Onder een risico verstaan wij de kans op een ongewenste gebeurtenis die een negatief effect heeft op onze organisatiedoelstellingen, continuïteit, bedrijfsvoering en/of financiële positie. • Risicomanagement Onder risicomanagement verstaan wij een cyclisch proces van identificeren, beoordelen en kwantificeren van risico’s, het bepalen en uitvoeren van activiteiten en maatregelen die de kans van optreden en/of de gevolgen van risico’s beheersbaar houdt. 9
Risico’s kunnen leiden tot financiële en niet-financiële effecten. De functie rondom financiële risico’s willen wij allereerst verder versterken. Vervolgens bouwen wij dit verder uit naar risicomanagement op niet-financiële risico’s. 3.3.2 Inzichtelijk maken van risico’s De gekozen Monte–Carlo-methode ervaren wij als te complex. Wij adviseren de deze methode slechts in te zetten als de complexiteit van een project daar om vraagt. De uitkomsten van de Monte-Carlo-methode gebruiken wij dan bij de verdere risicoanalyse van het project. Wij hebben goede ervaringen opgedaan met de RISMAN-methode. Vanuit de behoefte risico’s systematischer te beoordelen en te beheersen stellen wij voor de RISMAN-methode te implementeren. RISMAN-methode organisatiebreed implementeren Risico’s worden met de RISMAN-methode op een systematische wijze en vanuit verschillende invalshoeken inzichtelijk gemaakt. De RISMAN-methode bestaat uit vier stappen: 1. vaststellen doel 2. in kaart brengen risico’s 3. vaststellen belangrijkste risico’s 4. in kaart brengen beheersmaatregelen Figuur 2. Schematische weergave RISMAN-methode
Figuur 3. Deming-cirkel
In schematische weergave heeft de RISMAN-methode een cyclisch, terugkerend karakter in zich. Dit geheel is gebaseerd op het continu proces in de kwaliteitscirkel van Deming: plan (plannen), do (uitvoeren), check (meten en controleren), act (bijstellen). In bijlage 1 zetten wij een samenvatting van de processtappen van de RISMAN-methode uiteen. Het eindproduct van de RISMANmethode is een lijst met risico’s, die vervolgens gekwantificeerd worden. 3.3.3 Kwantificeren van risico’s: de matrix Risicoprofiel Het kwantificeren van risico’s, zoals dat al in het huidige beleidskader is vastgelegd, willen wij continueren. De te hanteren tabel voor deze processtap is in bijlage 2 opgenomen in figuur 11. In de bijlage werken wij ter illustratie van de methode een fictief voorbeeld uit.
10
De output van het kwantificeren is naast de risicotabel ook een risicomatrix. In hoofdstuk 5 gaan wij dieper in op de risicomatrix. 3.3.4 Treffen van beheersmaatregelen: de maatregelenmatrix Nadat de risico’s in beeld zijn gebracht en gekwantificeerd, moet besloten worden op welke wijze de risico’s worden beheerst. Er zijn een viertal mogelijkheden om risico’s te beheersen: vermijden, overdragen, verminderen of accepteren. Hierbij denken we aan het beperken door het project of een deel ervan niet door te laten gaan (vermijden), het risico te verzekeren (overdragen), extra zekerheden vast te leggen (verminderen) of het risico niet te beperken en bewust te accepteren. Wij stellen voor de primaire keuze voor de te ondernemen beheersmaatregel af te leiden uit de volgende matrix. Hier benadrukken wij de primaire keuze, omdat bij het nemen van beheersmaatregelen veel verschillende factoren een rol spelen. Figuur 4. Maatregelenmatrix
Score vraag 1 1
Score vraag 2 score 1-25
score 26-75
2 Kans is klein
3
4 5 Kans is groot
Probleem is klein
ACCEPTEREN
OVERDRAGEN
Probleem is groot
VERMINDEREN
VERMIJDEN
Deze matrix is in de uitwerking van een voorbeeld opgenomen in bijlage 2. Nadat beheersmaatregelen zijn getroffen, is het aantal risico’s en/of de financiële consequentie van risico’s naar verwachting gedaald. De risico´s die na de beheersmaatregelen nog van materiële betekenis zijn, waarbij wij een ondergrens van € 50.000 hanteren, nemen wij op in ons risicoprofiel. Met dit risicoprofiel zorgen wij voor aansluiting met de paragraaf weerstandsvermogen in hoofdstuk 5. 3.3.5 Het beleggen van verantwoordelijkheden: de verantwoordelijkhedenmatrix Na het treffen van beheersmaatregelen willen wij op systematische wijze voor elk risico bepalen op welk niveau de verantwoordelijkheid moet worden belegd. Wij stellen voor dit te bepalen met behulp van een matrix.
11
Figuur 5. Verantwoordelijkhedenmatrix
Risico in €
Verantwoordelijke bestuurslaag
€ 1.000.000 en hoger
B&W
Raad
Raad
Raad
Raad
€ 500.000 - € 1.000.000
MT
B&W
B&W
Raad
Raad
€ 200.000 - € 500.000
Afdeling MT
B&W
B&W
Raad
€ 50.000 - € 200.000
Afdeling Afdeling
MT
B&W
Raad
€ 1 - € 50.000
Team
Afdeling
Afdeling
MT
B&W
€ 0, geen financiële consequenties
Team
Team
Afdeling
Afdeling
MT
kans <1%
kans <10%
kans 25%
kans <50%
kans >50%
De verantwoordelijkheid voor het risico houdt in dat wordt ingezet op de juiste keuze aan beheersmaatregelen, deze uit te voeren, te evalueren, indien nodig bij te stellen en in de diverse stappen de actieve informatieplicht te betrachten. 3.3.6 Inbedden van nieuw beleid in onze bedrijfsvoering Met alleen het omarmen van de RISMAN-methode en een gedetailleerde procesbeschrijving van het kwantificeren van risico´s is beter risicomanagement nog niet in onze organisatie ingebed. Een succesvolle implementatie en uitvoering van deze nota is sterk afhankelijk van: • Voldoende urgentiebesef in de hele organisatie • Beleggen van een coördinerende rol voor algehele regie, in de hoedanigheid van een coördinator risicomanagement • Implementatie van de nieuwe werkwijze in alle lagen van de organisatie • Verankering van nieuwe werkwijze in onze reguliere bedrijfsprocessen • Continu proces van meten en bijstellen in onze reguliere planning- & controlcyclus • Frequente verbinding tussen de organisatie en de afdeling Kwaliteit & Concerncontrol, met in het bijzonder de coördinator en consulenten in team Planning & Kwaliteit • Actieve informatieplicht middels periodieke tussentijdse rapportages Ten behoeve van een zorgvuldige en succesvolle implementatie en uitvoering in onze bedrijfsvoering heeft ons college een concept ´Uitvoeringsnota risicomanagement´ vastgesteld. Deze wordt de raad ter kennisname bij deze nota aangeboden. Het concept krijgt de definitieve status na instemming door de raad met de nota risicomanagement.
12
4. Weerstandscapaciteit In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader, ons huidige beleidskader en voorstellen voor een nieuw beleidskader rondom weerstandcapaciteit gepresenteerd. 4.1 Wettelijk kader In het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) is niet voorgeschreven welke bestanddelen behoren tot de weerstandscapaciteit. Dit is vrije beleidsruimte. 4.2 Huidig beleidskader De weerstandscapaciteit van de gemeente Coevorden is volgens de nota 2008 opgebouwd uit: • algemene reserve • algemene reserve grondexploitatie deze is specifiek bedoeld om de risico´s binnen de grondexploitatie op te kunnen vangen. Zie hiervoor de nota reserves en voorzieningen, bijlage 2 bij de nota 2008. • onbenutte belastingcapaciteit • stille reserves hierbij gaat het om de overwaarde van gemeentelijke bezittingen die verkoopbaar zijn zonder dat de bedrijfsvoering hierdoor wordt beïnvloed. Overwaarde betreft het verschil tussen de verwachte verkoopopbrengst en de boekwaarde. • post onvoorzien • vrije begrotingsruimte Dit is het positieve saldo van de begroting. 4.3 Huidig beleidskader in de praktijk In de praktijk hanteren wij een breder palet aan componenten in onze weerstandscapaciteit dan de bovengenoemde zes componenten. In de begroting 2013 hebben wij de volgende bestanddelen tot onze weerstandscapaciteit gerekend. Figuur 6. Weerstandscapaciteit begroting 2013
Weerstandscapaciteit begroting 2013 Algemene reserve Algemene reserve grondexploitatie Reserve verkoop aandelen Essent Onbenutte belastingcapaciteit Stille reserves Post onvoorzien (stelpost) Risicobudget
Afwijkend van beleid
X
X
In de inleiding van deze nota geven wij al aan dat de huidige nota niet meer actueel is. Dit is aan de orde bij de reserve aandelen Essent en het risicobudget. Reserve verkoop aandelen Essent Wij beschikken sinds 2009 over een reserve verkoop aandelen Essent. In 2009 verkochten wij onze aandelen in energieconcern Essent. Voorheen werd de dividendopbrengst ingezet als algemeen dekkingsmiddel. Door de verkoop van de aandelen is dit structurele dekkingsmiddel komen te vervallen. In plaats van de dividendopbrengst zetten wij nu de bespaarde rente van de reserve in als
13
dekkingsmiddel. Deze reserve is niet vrij aanwendbaar. Daardoor ontstaat een financieel nadeel bij aanwending van de reserve. Risicobudget Bij de begroting 2011 is een risicobudget ingesteld. Dit budget bedraagt € 1.000.000. Tot en met 2014 wordt dit risicobudget ingezet voor autonome ontwikkelingen op de veelal open-einde regelingen in het sociale domein. De inzet van het risicobudget wordt gefaseerd afgebouwd. Per 2014 is dit risicobudget volledig inzetbaar als weerstandsvermogen. Inzet zonder aanpassing van beleid In de huidige definitie van weerstandscapaciteit hebben wij vastgelegd dat wij middelen en mogelijkheden inzetten, zonder dat wij de begroting en ons beleid aan hoeven passen. Met het inzetten van onbenutte belastingcapaciteit, zoals in ons huidige beleidskader opgenomen, dienen wij echter wel onze begroting en beleid aan te passen. Onze inzet sluit derhalve niet aan op onze doelstelling die is opgesloten in de definitie van de weerstandscapaciteit. Volgorde inzet weerstandscapaciteit In onze huidige nota hebben wij niet bepaald in welke weerstandscapaciteit wij als eerste inzetten op het moment dat een risico zich voordoet. Gezien de opmerkingen in bovenstaande alinea’s hebben wij behoefte aan het bepalen van een volgorde voor de inzet van de diverse bestanddelen. In bijlage 3 geven wij een toelichting op de diverse onderdelen van de huidige weerstandscapaciteit. 4.4 Voorstel voor nieuw beleid Actualisering begrippenkader en doelstelling weerstandscapaciteit In deze nota willen wij ons beleid over weerstandsvermogen toekomstbestendig maken. Ook doen wij een voorstel in welke volgorde wij diverse bestanddelen van de weerstandscapaciteit inzetten. Met deze borging ligt het in de lijn om de definitie van weerstandscapaciteit bij te stellen: Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwacht en substantieel zijn, te dekken. Hierbij zetten wij eerst onze weerstandscapaciteit in die geen tot minimale effecten heeft op onze begroting en ons beleid. Indien risico’s van een zodanige omvang zich voordoen dat wij genoodzaakt zijn een groot deel van onze weerstandscapaciteit in te zetten, zullen wij weerstandscapaciteit die wel invloed heeft op onze begroting en beleid, pas als laatste inzetten. Met het geactualiseerde begrippenkader als basis, stellen wij voor om de bestanddelen in figuur 7 op de volgende pagina tot de weerstandscapaciteit te rekenen. Wij geven tevens aan of de betreffende onderdelen incidenteel of structureel ingezet kunnen worden. Om incidentele en structurele tegenvallers in het begrotingsjaar te dekken, zonder dat daar meevallers tegenover staan, kan gebruik worden gemaakt van de incidentele weerstandscapaciteit. Vervolgens zal in het geval van structurele tegenvallers in de eerstvolgende perspectiefnota en/of begroting structurele dekking gezocht moeten worden. Wanneer dit geen optie is, kan de structurele weerstandscapaciteit hiervoor ingezet worden.
14
Figuur 7. Nieuw beleid weerstandscapaciteit
Bestanddeel weerstandscapaciteit Algemene reserve Algemene reserve grondexploitatie Reserve verkoop aandelen Essent Bestemmingsreserves Stille reserves Onbenutte belastingcapaciteit Post Onvoorzien (stelpost) Risicobudget Vrije begrotingsruimte Kostenreductie (bezuinigingen)
Incidenteel X X X X X X X X
Structureel
X X X X X
Opmerkingen bij de nieuwe bestanddelen • Reserve verkoop aandelen Essent Wanneer risico´s met grote financiële consequenties zich voordoen, zijn wij met het inzetten van deze reserve in staat op korte termijn risico´s op te vangen. In de vorige paragraaf schetsten wij al dat bij de aanwending van de reserve een financieel nadeel ontstaat. Het nadeel is structureel. • Bestemmingsreserves Bestemmingsreserves zijn reserves met een bestedingsfunctie waarbij geld is weggezet voor toekomstige uitgaven of investeringen. De bespaarde rente wordt toegevoegd aan de reserve. Dat betekent dat de bespaarde rente geen dekkingsmiddel is voor de begroting. Gezien de economische ontwikkelingen en de gevolgen die deze ook op langere termijn met zich meebrengen, stellen wij voor om de weerstandscapaciteit uit te breiden met de bestemmingsreserves. • Risicobudget De hoogte van het vrij inzetbare risicobudget verschilt per begrotingsjaar. Bij de inzet van dit bestanddeel dient het reeds ingezette risicobudget in acht te worden genomen. • Vrije begrotingsruimte Er is sprake van begrotingsruimte, wanneer de begroting en meerjarenbegroting sluiten met een positief saldo. Incidentele tegenvallers kunnen zonder meer opgevangen worden door deze begrotingsruimte. Structurele tegenvallers alleen wanneer ook sprake is van begrotingsruimte in de meerjarenbegroting. Wanneer sprake is van een positief saldo op de begroting, rekenen wij dit onderdeel tot onze weerstandscapaciteit. • Kostenreductie (bezuinigingen) Door kosten te reduceren en daarmee te bezuinigen op uitgaven wordt ruimte gecreëerd in de begroting. Deze ruimte is structurele weerstandscapaciteit. Op het moment dat risico’s zich voordoen, moet vaak op zeer korte termijn worden besloten hoe het risico wordt afgedekt. Een kostenreductie hebben wij, in tegenstelling tot onze reserves, niet direct voorhanden. De doorlooptijd bij het realiseren van bezuinigingen is doorgaans langer dan de termijn waarop wij moeten anticiperen bij risico’s. Dat maakt dat dit bestanddeel van de weerstandscapaciteit voornamelijk aansluit bij eventuele structurele gevolgschade van een risico.
15
Volgorde inzet weerstandscapaciteit De inzet van een aantal bestanddelen van de weerstandscapaciteit kan mogelijk leiden tot aanpassingen in de begroting en ons huidige beleid. Daarom hebben wij behoefte aan een richtinggevend kader bij het inzetten van weerstandscapaciteit. In principe hanteren wij genoemde volgorde, maar afhankelijk van concrete casussen behouden wij de vrijheid om hier van af te wijken. Iedere casus, dat wil zeggen risico, vraagt om een maatwerkoplossing. Wij stellen de volgende rangorde voor, waarbij wij 1, vrije begrotingsruimte, als eerste inzetten en als laatste 10, kostenreductie. Figuur 8. Volgorde inzet weerstandscapaciteit
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Bestanddeel weerstandscapaciteit Vrije begrotingsruimte Post Onvoorzien (stelpost) Beschikbaar Risicobudget Algemene reserve Algemene reserve grondexploitatie Bestemmingsreserves Reserve verkoop aandelen Essent Stille reserves Onbenutte belastingcapaciteit Kostenreductie (bezuinigingen)
Incidenteel
Structureel
X X X X X X X X
X X X
X X
Toelichting op volgorde In bovenstaande volgorde nemen wij diverse factoren in ogenschouw. Wij wegen af welk bestanddeel op een zo kort mogelijke termijn is in te zetten. Ook nemen wij de effecten voor de burger in ogenschouw. De bestanddelen die onze begroting en beleid niet tot nauwelijks raken, zetten wij als eerste in. De bestanddelen die effect hebben voor de burger zetten wij zo laat mogelijk in. Bij het inzetten van de weerstandscapaciteit dient per begrotingsjaar in acht te worden genomen welke bestanddelen al zijn ingezet op de programma´s.
16
5. Risicomanagement in relatie tot weerstandsvermogen In dit hoofdstuk wordt de verbinding gemaakt tussen risico’s (hoofdstuk 3), weerstandscapaciteit (hoofdstuk 4) en weerstandsvermogen. 5.1 Samenhang risicomanagement en weerstandsvermogen Wanneer wij als gemeente onze risico’s in beeld brengen, analyseren, kwantificeren en waar mogelijk beperken, geven wij systematisch invulling aan risicomanagement. Wanneer wij vervolgens deze risico’s afzetten tegen de weerstandscapaciteit die wij hebben om risico´s af te dekken, krijgen wij inzicht in ons weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen geeft aan hoe robuust onze begroting is. Met andere woorden: hoe sterk zijn wij als gemeente om risico´s met financiële consequenties op te vangen zonder dat wij ons beleid moeten wijzigen. Inzicht in het weerstandsvermogen van onze gemeente is daarom bijzonder belangrijk om de continuïteit van de organisatie te kunnen garanderen. 5.2 Wettelijk kader en huidig beleidskader Het bepalen van het gewenste weerstandsvermogen is vrije beleidsruimte van gemeenten. Hier is geen wettelijk kader op van toepassing. Wel is er een kader ten aanzien van de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening. Hierover hebben wij in hoofdstuk 2 kaders en criteria geschetst. Ons huidige beleid in de nota van 2008 ten aanzien van het weerstandsvermogen is als volgt. Het weerstandsvermogen kan als volgt berekend worden: weerstandsvermogen = weerstandscapaciteit – risicoprofiel. In het kader van verantwoord financieel beleid is het noodzakelijk dat het weerstandsvermogen een positief saldo te zien geeft. Dan is het immers niet noodzakelijk om aanvullende maatregelen te treffen in de vorm van heroverweging en bijstelling van beleid. Daarom is de norm voor het weerstandsvermogen dat deze positief moet zijn. 5.3 Huidig beleidskader in de praktijk Jaarlijks nemen wij de verplichte paragraaf weerstandsvermogen op in onze begroting en jaarrekening. Hierin nemen wij de voorgeschreven onderdelen op: een inventarisatie van de risico’s, een inventarisatie van de weerstandscapaciteit en het beleid omtrent de risico’s en de weerstandscapaciteit Uit de evaluatie in hoofdstuk 3 komt naar voren dat wij onvoldoende gestructureerd risico’s inventariseren, analyseren en kwantificeren. Hierdoor sluit de tabel met het risicoprofiel in de paragraaf niet aan op het vastgestelde beleidskader. In het huidige beleidskader is niet vastgelegd welke informatievoorziening en acties in gang moeten worden gezet wanneer het weerstandsvermogen ontoereikend is. 5.4 Voorstel voor nieuw beleid De voorstellen voor nieuw beleid in de hoofdstukken 3 en 4 leiden tot een vernieuwde paragraaf weerstandsvermogen. 17
Ratio weerstandsvermogen Wij stellen voor de berekening van het weerstandsvermogen enigszins aan te passen. In plaats van het risicoprofiel in mindering te brengen op het weerstandsvermogen, stellen wij voor om de weerstandscapaciteit te delen door het risicoprofiel. Dit maakt het mogelijk een ratio te bepalen. Ratio weerstandsvermogen: beschikbare weerstandscapaciteit ÷ benodigde weerstandscapaciteit (risicoprofiel) Uit deze berekening vloeit een ratio voort, die in te delen is in één van de categorieën A tot en met F. Figuur 9. Ratio weerstandsvermogen en betekenis
Waarderingscijfer A B C D E F
Ratio weerstandsvermogen 2,0 < X 1,4 < X < 2,0 1,0 < X < 1,4 0,8 < X < 1,0 0,6 < X < 0,8 X < 0,6
Betekenis Uitstekend Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim voldoende
In de nota 2008 streven wij naar een positief weerstandsvermogen. Wij stellen voor een voldoende ratio te hanteren, dat wil zeggen een ratio tussen de 1,0 en 1,4 in categorie C. Wij stellen voor bij een ratio onder 1,0 tegelijk met de aanbieding van het betreffende planning- & controldocument een rapportage van de grotere risico’s inclusief beheersmogelijkheden aan te bieden. Onder grotere risico’s verstaan wij in dit verband de risico’s die op oranje en rood zijn gezet, waarbij de verantwoordelijkheid bij ons college respectievelijk raad is belegd. Vernieuwde paragraaf weerstandsvermogen Wij stellen voor om het risicoprofiel, zoals wij dat in paragraaf 3.3.3 voorstellen, in tabelvorm en in een risicomatrix op te nemen in de paragraaf weerstandsvermogen. Matrix risicoprofiel De risicomatrix is de uitkomst uit de kwantificering van risico´s, zoals wij in hoofdstuk 3 hebben geschetst. De matrix geeft in één oogopslag weer hoeveel risico’s wij als gemeente lopen, en hoe groot de kans op deze risico’s is en hoe hoog de financiële consequenties zijn. Op de volgende pagina geven wij een voorbeeld van de matrix.
18
Figuur 10. Matrix risicoprofiel, voorbeelduitwerking
Risico in €
€ 1.000.000 en hoger € 500.000 - € 1.000.000 € 200.000 - € 500.000 € 50.000 - € 200.000 € 1 - € 50.000 € 0, geen financiële consequenties kans 10%
kans 25%
kans 50%
kans 75%
kans 90%
Nieuwe opbouw van de paragraaf weerstandsvermogen De paragraaf weerstandsvermogen presenteren wij met ingang van het eerstvolgende planning- & controldocument (begroting 2014) op de volgende wijze: • Samenvatting beleid • Risicoprofiel conform nieuw beleid - in tabelvorm - in grafische weergave, met een toelichting op de risico’s in rode kaders • Weerstandscapaciteit conform nieuw beleid • Ratio weerstandsvermogen - met beheersvoorstellen waar nodig
19
6. Samenvatting Op het gebied van risicomanagement is veel beleidsvrijheid. Wij hebben deze beleidsvrijheid zeer beperkt ingevuld. Dat maakt het in de dagelijkse praktijk niet eenvoudig om adequaat invulling te geven aan risicomanagement. Daarnaast ontbreekt een regierol in de ambtelijke organisatie die het systematisch en cyclisch begeleiden van risicomanagement verzorgt. Ondanks dat wij onvoldoende invulling geven aan risicomanagement, voldoet onze paragraaf weerstandsvermogen in de planning- & controldocumenten aan de voorschriften. Voor de raad biedt de paragraaf slechts beperkte sturingsmogelijkheden. In deze nieuwe nota risicomanagement en weerstandsvermogen vullen wij onze beleidsvrijheid verder in. Wij gaan risico’s inzichtelijk maken met een meer systematische aanpak. Het kwantificeren van risico’s blijven wij doen volgens onze bestaande werkwijze. Wel voegen wij matrices toe die ons helpen bij het systematisch bepalen van beheersmaatregelen en verantwoordelijkheden. Uit al deze processtappen vloeit een risicoprofiel voort. Tegenover dit risicoprofiel staat onze weerstandscapaciteit. Wij verruimen onze weerstandscapaciteit met een aantal bestanddelen. Wij hebben een denkrichting bepaald in welke volgorde wij de weerstandscapaciteit inzetten. Ons weerstandsvermogen moet positief zijn. Dit drukken wij uit in een ratio, die tussen 1,0 en 1,4 moet zijn. De systematische wijze waarop wij met deze nieuwe nota het risicomanagement vormgeven, impliceert dat wij een objectief instrument in handen hebben. Niets is echter minder waar. Veel risico´s en hun effecten laten zich niet zo eenvoudig meten. Daarnaast zijn de gekozen methoden slechts ondersteunend aan onze doelstelling. De keuze voor een methode is minder relevant dan de acceptatie van de methode. Het is van belang dat het begrip risicomanagement breed en diep in de organisatie wordt verankerd. Wij dienen er voor te waken dat risicomanagement geen invuloefening of rekenexercitie wordt. Met deze nieuwe nota geven wij op een adequate, proactieve wijze invulling aan risicomanagement. Het krijgt meer body en wij zijn in staat een bepaalde mate van voorspelbaarheid te realiseren en zo meer ´in control´ te komen. Hiermee geven wij invulling aan de aanbevelingen van de accountant.
20
Samengevat omvat deze nieuwe nota risicomanagement en weerstandsvermogen de volgende belangrijke wijzigingen ten opzichte van ons huidige beleid: Risicomanagement (paragraaf 3.3) 1 2 3
4 5 6
Wij hanteren het begrippenkader zoals voorgesteld in 3.3.1. Het inzichtelijk maken van risico´s doen wij in principe met behulp van de RISMANmethode. De simulatietechniek van Monte-Carlo zetten wij in als de complexiteit van een project daar om vraagt, waarbij de Monte-Carlo-methode een onderdeel is van een volledige risicoanalyse volgens de RISMAN-methode. Het kwantificeren van risico´s zetten wij op de bestaande wijze voort, waaraan wij een presentatie in de vorm van een matrix toevoegen. Wij implementeren de maatregelenmatrix. Wij implementeren de verantwoordelijkhedenmatrix.
Pagina 9 10 10
10 11 11
Weerstandscapaciteit (paragraaf 4.4) 7 8 9
Wij passen de definitie van weerstandscapaciteit aan. Wij actualiseren de bestanddelen van de weerstandscapaciteit, zoals geschetst in figuur 7. Wij zetten de weerstandscapaciteit volgens de denkrichting in figuur 8 in.
14 15 16
Weerstandsvermogen (hoofdstuk 5) 10 11
12
Wij hanteren voor het weerstandsvermogen een ratio categorie C, tussen 1,0 en 1,4. Bij een ratio onder 1,0 bieden wij tegelijk met de aanbieding van het betreffende planning - & controldocument een rapportage van de grotere risico´s inclusief beheersmogelijkheden aan. Wij nemen het risicoprofiel in tabelvorm en in een risicomatrix op in de paragraaf weerstandsvermogen.
18 18
18
21
Bijlage 1 – Risicoanalyse volgens de RISMANmethode De RISMAN-methode bestaat uit vier stappen: 1. vaststellen doel 2. in kaart brengen risico’s 3. vaststellen belangrijkste risico’s 4. in kaart brengen beheersmaatregelen In deze bijlage werken wij de vier stappen op hoofdlijnen uit. De detailinformatie is te vinden in onze uitvoeringsnota en op de website van RISMAN: http://www.risman.nl/risicoanalyse/index.htm Stap 1. Vaststellen doel De essentie van deze stap is het inrichten van de risicoanalyse. Hiervoor is het nodig de volgende vragen te beantwoorden: • • • • • • • •
wat wordt met de risicoanalyse bereikt? op welke beheersaspecten is de analyse gericht? op welk projectdeel en op welke projectfase is de analyse gericht? een kwalitatieve of een kwantitatieve risicoanalyse? wat is de gewenste diepgang? wie voert de risicoanalyse uit? wat is de doorlooptijd van de risicoanalyse? welke informatie is nodig?
Stap 2. In kaart brengen risico's In deze stap worden de risico's in kaart gebracht en gestructureerd. De essentie hierbij is dat vanuit verschillende invalshoeken naar het project wordt gekeken om tot een zo compleet mogelijke identificatie van de risico's te komen. De activiteiten die hiervoor worden verricht zijn: • • •
analyseren benodigde informatie identificeren risico's met een risicomatrix structureren risico's met een risicodiagram.
Stap 3. Vaststellen belangrijkste risico's In deze stap worden de risico's beoordeeld die bij stap 2 in kaart zijn gebracht, zodat vastgesteld kan worden welke risico's het belangrijkst zijn. Dit zijn de risico's waarvoor in stap 4 beheersmaatregelen in kaart kunnen worden gebracht. De beschikbare beheersmiddelen kunnen in eerste instantie het best gericht zijn op het beheersen van deze belangrijkste risico's en daarnaast is het praktisch gezien niet werkbaar om alle risico's tegelijkertijd te beheersen. Stap 3 kan op twee manieren worden uitgevoerd: kwalitatief (prioriteren) of kwantitatief. Omdat het erg moeilijk is om risico's voor de aspecten tijd, geld en kwaliteit onderling op belangrijkheid te vergelijken wordt aanbevolen om stap 3 apart uit te voeren voor deze aspecten. Daarnaast kan ook besloten worden om stap 3 voor verschillende invalshoeken (bijvoorbeeld de 7 RISMAN-brillen) uit te voeren, zodat voor elke invalshoek de belangrijkste risico's beheerst worden. Opmerking Tot nu toe zijn uitsluitend kwantitatieve RISMAN-analyses uitgevoerd op de kostenraming en op de tijdsplanning. In de tekst en voorbeelden van Stap 3 kwantitatief wordt daarom alleen gesproken over de raming of de planning. 22
Buiten het kader van RISMAN worden sinds geruime tijd ook kwantitatieve risicoanalyses uitgevoerd op kwaliteitsaspecten als veiligheid, betrouwbaarheid en beschikbaarheid. Voor een groot aantal kwaliteitsaspecten - zoals esthetica en milieuvriendelijkheid - blijkt het echter zeer lastig een algemeen geaccepteerde rekeneenheid (meetschaal) te vinden. Stap 4. In kaart brengen beheersmaatregelen In de voorgaande stappen van de RISMAN-methode zijn de belangrijkste risico's die een project kunnen bedreigen in beeld gebracht. In de vierde en laatste stap van de RISMAN-methode worden beheersmaatregelen voor deze risico's in kaart gebracht. Het toepassen van beheersmaatregelen draagt bij aan het reduceren van de risico's en draagt aldus bij aan de beheersing van het project. De activiteiten die worden verricht zijn: •
•
identificeren van beheersmaatregelen. Er zijn allerlei typen van beheersmaatregelen te verzinnen voor risicobeheersing; echter allen kunnen in essentie worden teruggebracht naar: o maatregelen waarbij risico's zelf worden gedragen o maatregelen waarbij de risico's worden overgedragen aan een andere partij weergeven effect van beheersmaatregelen. In kaart wordt gebracht wat de kosten/inspanningen zijn voor het uitvoeren van bepaalde beheersmaatregelen en wat de verwachte effecten of opbrengsten zijn. Dit kan zowel op een kwalitatieve als kwantitatieve manier.
Het resultaat van deze stap is een (kwalitatieve of kwantitatieve) maatregelenmatrix, waarin per risico is aangegeven welke maatregelen mogelijk kunnen worden toegepast om het betreffende risico te beheersen. Voorts kan in de maatregelentabel worden aangegeven wat het verwachte effect van een beheersmaatregel zal zijn. Nadat een reeks van maatregelen is opgesteld komt het moment dat per risico een besluit moet worden genomen over de uiteindelijk toe te passen maatregel. Deze actie geeft de overgang aan van de RISMAN-methode naar het RISMANproces. In het RISMAN-proces wordt op basis van de resultaten van de vier stappen van de RISMAN-methode een cyclus ingezet van kiezen, uitvoeren en evalueren van beheersmaatregelen.
23
Bijlage 2 - Voorbeeld kwantificeren risico In deze bijlage werken wij het kwantificeren van risico´s verder uit met een voorbeeld. Wij kwantificeren het risico vanuit drie invalshoeken: 1. financieel effect t.b.v. het risicoprofiel in de paragraaf weerstandsvermogen 2. te realiseren maatregel om risico te vermijden, overdragen, verminderen of te accepteren, middels een afgeleide van de RISMAN-methode 3. verantwoordelijkheden 1. financieel effect t.b.v. risicoprofiel Per benoemd risico bepalen wij wat de kans van optreden en de financiële impact is op de organisatie als het risico optreedt. Voor het risicoprofiel hanteren wij het maximale financiële risico. Dit vermenigvuldigen wij met de kans dat dit risico zich voordoet. De kans delen wij in klassen in: Figuur 11. Bepaling risicoprofiel
Frequentie dat risico zich voordoet Komt zelden voor Zeer onwaarschijnlijk Geringe kans Reële kans Grote kans Zeer grote kans
Gebeurt eens per 20 jaar 10 jaar 5 tot 10 jaar 2 tot 5 jaar 1 tot 2 jaar jaar
Te hanteren percentage in risicoprofiel 1% 10 % 25 % 50 % 75 % 90 %
2. maatregelen voor risicobeperking Het kwantificeren van risico’s gebeurt aan de hand van een aantal scores. Deze scores komen tot stand door een waarde toe te kennen aan 1. de kans dat een gebeurtenis zich voordoet 2a. de vertraging (tijdsaspect) die het project oploopt, 2b. de kosten (financieel aspect) die een vertraging met zich meebrengt 2c. het kwaliteitsverlies. Te beantwoorden vragen en toe te kennen scores: 1. Hoe groot is de kans dat het risico zich voordoet? 1. minder dan 1 %, komt zelden voor 2. 1-10 %, is zeer onwaarschijnlijk 3. 10-25 %, er is een geringe kans dat het zich voor zal doen 4. 25-50 %, er is een reële kans dat het zich voor zal doen 5. meer dan 50 %, er is een grote kans dat het zich voor zal doen. 2a. Wat zijn de gevolgen in de tijd als het risico zich voordoet? 1. Dit levert een week vertraging op 2. Dit levert een week tot een maand vertraging op 3. Dit levert een maand tot een kwartaal vertraging op 4. Dit levert een kwartaal tot een half jaar vertraging op 5. Dit levert meer dan een half jaar vertraging op Vermenigvuldig de score met de score van vraag 1.
24
2b. Wat zijn de financiële gevolgen als het risico zich voordoet? 1. Minder dan € 10.000 2. € 10.000 - € 50.000 3. € 50.000 – 200.000 4. € 200.000 - € 500.000 5. € 500.000 of meer Vermenigvuldig de score met de score van vraag 1. 2c. Wat zijn de gevolgen voor de kwaliteit als het risico zich voordoet? 1. zeer gering effect 2. Gering effect 3. Gemiddeld effect 4. Groot effect 5. Zeer groot effect Vermenigvuldig de score met de score van vraag 1.
Bepaling score aan de hand van een voorbeeld ´De wegreparatie´ Een weg die twee dorpen in onze gemeente verbindt, is door een ongeval flink beschadigd. Het weggedeelte kan niet worden gerepareerd maar moet volledig vervangen worden. De kosten zijn € 160.000. Wij besteden het werk uit aan een externe partij. De kans bestaat dat deze partij tussen het moment van aanbesteden en het uitvoeren van het werk in financiële problemen komt. Een faillissement of doorstart kan een gevolg zijn. Hierdoor komt het tijdig asfalteren van het weggedeelte in gevaar. Dit is een risico. 1. De kans dat de wegenbouwer het werk niet op tijd kan uitvoeren, is gering, 10-25 %. Deze externe partij komt altijd haar verplichtingen tegenover de gemeente na. De score voor een geringe kans is 3. 2a. De vertraging bij een faillissement of doorstart is minimaal een maand tot wellicht een half jaar. Wij hanteren de hoogste score, tot een half jaar, dit is 4 punten. Wij vermenigvuldigen de 4 punten maal de uitkomst uit vraag 1 (3 punten), uitkomst 12 punten. 2b. De financiële gevolgen bij een faillissement of doorstart zijn maximaal de kosten, € 160.000. De score bij dit financiële risico is 3 punten. Wij vermenigvuldigen deze 3 punten maal de uitkomst uit vraag 1 (3 punten), uitkomst 9 punten. 2c. De gevolgen voor de kwaliteit (imago en/of inrichtingskwaliteit) kunnen groot zijn. Wanneer het vervangen van het weggedeelte erg lang op zich laat wachten, ondervinden burgers hier erg veel hinder van. Dit komt het imago van de gemeente niet ten goede. Een groot effect telt voor 4 punten. De vermenigvuldiging van 4 punten maal de uitkomst van vraag 1 (3 punten) is 12 punten. 1. De totale score is 3. 2. De totale score 12 + 9 + 12, totaal 33 punten.
De score die toegekend wordt aan de vier genoemde onderdelen, loopt uiteen van 1 (kleine kans, beperkt effect) tot 5 (grote kans, grote effecten). De scores worden afgezet tegen de totaalscore in een maatregelmatrix. • Op de horizontale X-as wordt de totale score van vraag 1 weergegeven. • De uitkomst van de vragen 2a, 2b en 2c wordt weergegeven op de Y-as, de verticale as. De uitkomst valt in de categorie ´klein probleem´als de score maximaal 25 punten is. De uitkomst valt in de categorie ´groot probleem´ als de score 26 punten of meer is.
25
Maatregelenmatrix, behorend bij stap 4 uit de RISMAN-methode
Score vraag 1 1
Score vraag 2 score 1-25
score 26-75
2 Kans is klein
3
4 5 Kans is groot
Probleem is klein
ACCEPTEREN
OVERDRAGEN
Probleem is groot
VERMINDEREN
VERMIJDEN
Plaatsing in de matrix met het voorbeeld ´de wegreparatie´ De uitkomst van vraag 1 is 3 punten. De score landt in de categorie ´kans is klein´. De uitkomst van vraag 2 is totaal 33 punten. De score landt in de categorie ´probleem is groot´. Advies is het risico te verminderen, door bijvoorbeeld risicovolle delen van het project niet door te laten gaan of extra zekerheden contractueel vast te gaan leggen.
3. Verantwoordelijkheden Nadat het kwantificeren van de risico´s heeft plaatsgevonden, kan met een tweede matrix worden bepaald welke bestuurslaag verantwoordelijk is voor het risico. De kans dat het risico zich voordoet, wordt ook in deze matrix op de X-as geplaatst.
Risico in €
€ 1.000.000 en hoger
Verantwoordelijke bestuurslaag
B&W
Raad
Raad
Raad
Raad
MT
B&W
B&W
Raad
Raad
€ 200.000 - € 500.000
Afdeling
MT
B&W
B&W
Raad
€ 50.000 - € 200.000
Afdeling
Afdeling
B&W
Raad
€ 1 - € 50.000
Team
Afdeling
Afdeling
MT
B&W
€ 0, geen financiële consequenties
Team
Team
Afdeling
Afdeling
MT
kans <1%
kans <10%
kans 25%
kans <50%
kans >50%
€ 500.000 - € 1.000.000
MT
Plaatsing in de matrix met het voorbeeld ´de wegreparatie´ De uitkomst van vraag 1 is maximaal 25 % risico. De waarde op de Y-as is het maximale financiële risico. Dit bedrag zetten wij in de matrix. Dit is in het voorbeeld € 160.000. Dit betekent dat het MT verantwoordelijk is voor het risico. Hoe invulling gegeven wordt aan de verantwoordelijkheid is verwoord onder paragraaf 3.3.5.
26
Bijlage 3 - Toelichting weerstandscapaciteit Algemene reserve en algemene reserve grondexploitatie De algemene reserve kan voor de berekening van de incidentele weerstandscapaciteit worden ingezet. De bespaarde rente van de algemene reserve wordt aan de reserve en niet aan de exploitatie toegevoegd. Hiermee is de bespaarde rente geen dekkingsmiddel voor de begroting. De algemene reserve grondexploitatie wordt gevoed vanuit de exploitatie met de netto-opbrengst van grondverkopen. Onttrekkingen worden gedaan indien er sprake is van verliesnemingen zoals een afwaardering van de waarde van gronden. De reserve kan voor de berekening van incidentele weerstandscapaciteit worden ingezet. De bespaarde rente wordt toegevoegd aan de reserve. Dit betekent dat de bespaarde rente geen dekkingsmiddel is voor de begroting. Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit bestaat uit de extra structurele middelen die gegenereerd kunnen worden door de tarieven van de gemeentelijke heffingen te verhogen. De onbenutte belastingscapaciteit kan worden berekend door de maximaal toegestane belastingbaten te vergelijken met de belastingbaten in de gemeente Coevorden. Voor heffingen, die niet worden bestempeld als belastingen, geldt dat deze maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. De belangrijkste heffingen van de gemeente Coevorden zijn de afvalstoffenheffing en rioolheffing. Stille reserves Stille reserves zijn overwaardes van gemeentelijke bezittingen die verkoopbaar zijn, zonder dat de bedrijfsvoering hierdoor wordt beïnvloed. Overwaarde betreft het verschil tussen de verwachte verkoopopbrengst en de boekwaarde. Onder de stille reserves verstaan wij ook gemeentelijke bezittingen die niet op de balans staan. Post onvoorzien Artikel 8 van het BBV verplicht iedere gemeente een bedrag voor onvoorziene uitgaven op te nemen in de begroting. De post onvoorzien is een buffer voor onvoorziene, onvermijdelijke en niet uit te stellen uitgaven. In 2013 wordt de post onvoorzien met € 50.000 afgeraamd. Het incidentele voordeel dat hierdoor ontstaat, wordt als incidentele maatregel ten gunste van de exploitatie gebracht.
27
