NOTA RISICOMANAGEMENT EN WEERSTANDSVERMOGEN 2009 GEMEENTE MAASSLUIS

NOTA RISICOMANAGEMENT EN WEERSTANDSVERMOGEN 2009 GEMEENTE MAASSLUIS

Maassluis, januari 2009 Afdeling Financiën & Control

Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2009 gemeente Maassluis

2

INHOUDSOPGAVE Voorwoord ...........................................................................................................................................4 Bestuurssamenvatting .......................................................................................................................6 1.

Inleiding ....................................................................................................................................10 1.1 Doelen...............................................................................................................................10 1.2 Wettelijk kader ..................................................................................................................10 1.3 Bestuurlijk kader ...............................................................................................................12

2.

Wat is risicomanagement?......................................................................................................13 2.1 Begripsbepaling ................................................................................................................13 2.2 Het risicomanagement proces ..........................................................................................15

3

Risicomanagement in Maassluis...........................................................................................17 3.1 Algemeen ..........................................................................................................................17 3.2 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden........................................................................17 3.2.1 Wie moet het doen .......................................................................................................17 3.3 Hoe wordt het uitgevoerd? ................................................................................................19 3.3.1 Identificatie van risico’s.................................................................................................19 3.3.2 Analyse en beoordeling van risico’s .............................................................................20 3.3.3 Beheersen van risico’s .................................................................................................21 3.4 Structurele inpassing in beleid ..........................................................................................22

4.

Weerstandsvermogen..............................................................................................................24 4.1 Inleiding.............................................................................................................................24 4.2 Benodigde weerstandscapaciteit ......................................................................................24 Beschikbare weerstandscapaciteit....................................................................................26 4.3 4.4 Berekening weerstandsvermogen.....................................................................................26

Bijlagen ..............................................................................................................................................29 Bijlage 1 BBV artikel 11 ..........................................................................................................30 Bijlage 2 PoH 2006-2010, Collegeprogramma en Financiële Verordening Maassluis ...........32 Bijlage 3 Aandachtspunten commissie Middelen 2004 ..........................................................33 Bijlage 4 Integraal Risicomanagement t.o.v. Traditioneel Risicomanagement......................34 Bijlage 5 Riscomatrix Maassluis- risico’s per risicogebied......................................................35 Bijlage 6 ISO 31000 norm.......................................................................................................36 Bijlage 7 Actueel risicoprofiel en weerstandsvermogen .........................................................37 Definities, toelichtingen en afkortingen ..........................................................................................38 Bronnen .............................................................................................................................................40


3

Voorwoord

VOORWOORD

Waarom moet een gemeente zich bezig houden met risico’s? Binnen de context van de gemeente lijkt er veelal geen sprake te zijn van een directe bedreiging van de continuïteit door risico’s. Falende risicobeheersing kan echter wel van invloed zijn op het vertrouwen dat de burger stelt in de gemeente en haar bestuurders en op het belang dat de burger hecht aan een goedwerkende gemeente. Het implementeren van risicomanagement biedt nieuwe kansen de effectiviteit van de gemeente te vergroten. Risicomanagement heeft meerwaarde voor de gemeentelijke organisatie omdat hierdoor één van de nadelige effecten van het gebrek aan marktwerking kan worden gecompenseerd. Onderstaand figuur geeft een beeld van de risico’s waar de gemeente Maassluis mee te maken heeft.

Gemeente Maassluis

Figuur 1. Bron: gemeente Deventer, ontleend van AON Risk Consultants

Sinds 1995 beschikt de gemeente Maassluis over een risicoprofiel op grond van de Comptabiliteitsvoorschriften 1995. Vanaf 1997 wordt het risicoprofiel gekwantificeerd om zo tot een bepaling van het weerstandsvermogen te kunnen komen. In dat jaar is ook het beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen ingezet. De raad en het college kondigden in hun meerjarenprogramma’s 2006-2010 onder meer aan dat de gemeente een adequaat risicomanagement moet voeren. De provincie en het rijk hechten grote waarde aan de inventarisatie van risico’s van gemeenten en leggen hierbij een relatie met de benodigde weerstandscapaciteit. Vanaf 2004 moeten gemeenten daar ook expliciet een beleid over voeren. Risico’s van gemeenten beheersen soms ook de actualiteit. Denk aan de (steeds weer tegenvallende) Noord-Zuidlijn in Amsterdam, de garantstelling van de gemeente Rotterdam (Havenbedrijf), de afwaardering van boekwaarde van strategische aankopen tot de marktwaarde. Buiten de gemeenten heeft de bancaire sector de laatste tijd duidelijk laten zien dat er gebrek is aan (integraal) risicomanagement. Cees Maas, voormalig CFO van ING, schetste deze situatie onlangs


4

in Elsevier: ‘Gedreven door winstbejag hebben de banken jarenlang het risicomanagement terzijde geschoven.’ In deze nota wordt nader op risicomanagement in de gemeente Maassluis ingegaan aan de hand van de volgende vragen: Wat is het wettelijke, bestuurlijk kader en wat zijn doelstellingen van de nota?; Wat is risicomanagement? Hoe werken wij in deze gemeente? Wat zijn gewenste uitgangspunten en doeleinden van risicomanagement? Deze nota bestaat uit twee onderdelen. Voor het deel risicomanagement is volstaan met kaders op hoofdlijnen en voor het deel weerstandsvermogen is uitgegaan van een meer concrete kaderstelling door de raad. Dit verschil in diepgang past in de duale rolverdeling tussen raad en college. Risicomanagement is qua uitwerking vooral een bestuurstaak. Het college, daarbij ondersteund door de directie, moet zorgdragen voor een organisatie die in control is. Risicomanagement is één van de instrumenten die daarbij worden ingezet. Bij het onderwerp weerstandsvermogen ligt er een directe koppeling met het budgetrecht van de raad. Dat vraagt om transparante en heldere kaders voor concrete vragen zoals: hoeveel geld leggen wij opzij voor het opvangen van mogelijke financiële verliezen? Bij concrete vragen horen ook concrete en toetsbare kaders. Voor deze nota is gebruik gemaakt van verslagen van collegevergaderingen, van de notulen van de Raad en commissies, van publicaties van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement, beleidsnota’s van andere gemeenten en overige publicaties.


5

BESTUURSSAMENVATTING

Bestuurssamenvatting

In deze bestuurssamenvatting worden de belangrijkste uitgangspunten en beleidskeuzes uit de nota onder elkaar gezet. Concrete voorstellen worden in vet/cursief weergegeven. Het actuele risicoprofiel en weerstandsvermogen zijn te vinden in bijlage 7. Wettelijke en bestuurlijk kader De nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen heeft de volgende doelen: Kaderstelling raad en formuleren van beleidsuitgangspunten; Voldoen aan weten regelgeving; Verhogen van het risicobewustzijn. Voorgesteld wordt om vanaf 2010 één nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen aan te bieden. Deze vervangt de nota Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen. De Financiële verordening wordt hierop aangepast. Wat is risicomanagement? Risicomanagement is een systematisch en regelmatig terugkerend proces om risico’s te identificeren, te analyseren en te beoordelen; op basis hiervan maatregelen te nemen en te evalueren. Risicomanagement is een in hoge mate gestandaardiseerd proces dat de volgende stappen kent: - inventariseren; - analyseren; - maatregelen nemen; - bewaken. Waarom risicomanagement? Burgers hechten belang aan een goedwerkende gemeente. Goed risicomanagement is een van de middelen waarmee een gemeente ervoor kan zorgen dat burgers kunnen vertrouwen op de gemeente en haar bestuurders. Het biedt kansen om de doeltreffendheid van de gemeente te vergroten en de organisatiedoelen te halen. Het doel van risicomanagement is om gestructureerd en systematisch risico’s te beheersen om de organisatiedoelstellingen effectiever en efficiënter te bereiken. Daarnaast is risicomanagement een integraal onderdeel van de besluitvormingsprocessen en vormt daarmee ook een basis voor keuzes. De toegevoegde waarde van risicomanagement zit in de communicatie over risico’s en kansen en hoe deze het beste kunnen worden beheerst of gerealiseerd. Integraal risicomanagement Integraal risicomanagement gaat uit van een benadering waarbij het managen van risico’s op basis van haar bijdrage aan de realisatie van de organisatiedoelstellingen wordt geïntegreerd en gecoördineerd over de gehele organisatie. Daarbij wordt uitdrukkelijk rekening gehouden met de onderlinge relaties tussen en afhankelijkheden van diverse (soorten) risico’s die in een organisatie kunnen voorkomen. De ISO 31000-norm komt tegemoet aan de wens om meer handvatten te bieden voor structurele verankering van risicomanagement in de organisatie. De ISO-norm 11 kent een aantal principes: • Risicomanagement voegt waarde toe en draagt bij aan de verbetering van de organisatie; • Het is een integraal onderdeel van de (besluit)vormingsprocessen en vormt daarmee ook een basis voor keuzes; • Het past bij de context van de organisatie en volgt veranderingen; Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2009 gemeente Maassluis

6

• Het is een systematisch proces dat gestructureerd en op gezette tijden plaatsvindt; • Het is transparant en houdt rekening met menselijke en culturele factoren. Deze principes vormen de uitgangspunten van risicomanagement in Maassluis. Zij zijn noodzakelijk om een cultuur/houding ten aanzien van risicomanagement te bepalen. Risicomanagement in Maassluis De gemeente Maassluis werkt via de methode ‘NARIS’, ontwikkeld door van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement in samenwerking met de Universiteit van Twente. Het is een integraal risicomanagement informatiesysteem dat ook wordt aanbevolen door de VNG. Wie moet het doen ? Het bestuur Het college is primair de eigenaar van risico’s. De raad draagt de eindverantwoordelijkheid voor de risico’s in een gemeente. In zijn kaderstellende en controlerende taken heeft hij oog voor gemeentelijk beleid en beheer. Verder geeft hij ruimte voor maatregelen die risico’s reduceren. Tot slot controleert de raad het college in haar rol als dagelijks bestuur. Mandaat en draagvlak Zonder mandaat en draagvlak van het bestuur (college en raad) is het onmogelijk om risicomanagement te implementeren. Belangrijk is dat het bestuur: Het risicomanagementbeleid toelicht en uitdraagt; De toegevoegde waarde benadrukt en uitdraagt naar belanghebbenden; De risicomanagementdoelstelling laat aansluiten bij de programmadoelstellingen van de organisatie. Vervolgens kan men bezien wat de programmadoelstellingen betekenen voor de doelstellingen van de afdelingen. Zo volgt de risicomanagementstructuur de rollen en verantwoordelijkheden van de organisatie; Management verantwoordelijk maakt; Ervoor zorgt dat het een continu proces blijft. Het bestuur is verantwoordelijk voor een adequaat risicomanagement (Kadernota 2006-2010). Procedureel komt het bestuur in beeld bij de rapportages in de Programmabegroting, de Kwartaalrapportages en het Programmaverslag en de vierjaarlijkse evaluatie. Feitelijk wordt van het bestuur gevraagd zich permanent bezig te houden met risico’s: er wordt een risicobewustzijn gevraagd bij al haar bestuurlijke besluiten en handelingen. Daarnaast wordt, in aanvulling op een adequaat risicomanagement, van het bestuur gevraagd om voldoende reserves aan te houden in relatie tot het risicoprofiel. De ambtelijke organisatie Directeuren zijn verantwoordelijkheid voor de risico’s in hun afdelingen of hun programma’s. (afdelingshoofden, projectleiders en directie zijn ambtelijk eigenaar van het risico). Het team Advies, beheer en control van de afdeling Financiën en Control is verantwoordelijk voor het coördineren van de werkzaamheden op het gebied van risicomanagement, het bewaken van de kwaliteit en het zorgdragen voor rapportages en risicosimulaties ten behoeve van de planning- en controldocumenten, waaronder kwartaalrapportages, de verplichte paragraaf in de programmabegroting en -rekening. Aan de basis van risicomanagement staan de afdelingshoofden en de projectleiders. Zij staan aan de basis van het bedenken en uitvoeren van beleid en opzet en uitvoering van projecten. Zij komen in de dagelijkse praktijk situaties tegen, die risico’s in zich dragen. De eerste signalering zal in de regel van deze laag in de organisatie komen. Het afdelingshoofd maakt de inschatting van de indeling in de klassen van kans, tijd en geld. Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2009 gemeente Maassluis

7

Voorgesteld wordt om de identificatie, analyse en beoordeling van risico’s op te nemen in een checklist die gebruikt wordt bij het opstellen van een advies, een informatiebrief en een nota. Er zal continu aandacht moeten zijn voor het ontwerpen en implementeren van maatregelen die risico’s kunnen reduceren. Bij alle documenten van de Planning & Control-cyclus wordt er gerapporteerd over risicobeheersing. In adviezen en nota’s wordt, bijvoorbeeld aan de hand van een checklist, rekening gehouden met de risico’s die aan het voorgestelde nieuwe beleid of beleidswijziging, aan een grote investering, aan een nieuw project verbonden zijn. Hoe wordt het uitgevoerd? De organisatie is betrokken bij alle stappen van de risicomanagement cyclus. Uit deze cyclus vallen vijf stappen in het proces van risicomanagement te herleiden: Identificatie van risico’s; Analyse en beoordeling van risico’s; Beheersing van risico’s; Consultatie & communicatie (rapportage); Monitoring & beoordelen. In de rangschikking van de risico’s wordt een onderscheid gemaakt in het risicogewicht en de financiële omvang van een risico (zie voor het onderscheid: paragraaf 3.6). Beheersen van risico’s Wanneer risico’s worden onderkend, zijn er een aantal oplossingen mogelijk. Voor elk risico moet een keuze gemaakt worden uit de volgende vier maatregelen: Vermijden; Verminderen; Overdragen; Accepteren. Het beheersen van risico’s en het kiezen van een oplossingsrichting/maatregel moet een afweging worden gemaakt tussen de kosten en de effectiviteit van de beheersmaatregel. Structurele inpassing in beleid 1. De nota Risicomanagement = uitgangspunt De verplichte paragraaf weerstandsvermogen, zoals die in de begroting, de tussenrapportages en de rekening naar voren komt, deze nota als ijkpunt moeten hebben. 2. Actualisatie van de nota Risicomanagement om de vier jaar De nota risicomanagement en weerstandsvermogen wordt elke vier jaar geactualiseerd. Daarnaast verdient het de voorkeur om bij de start van een in het begin van de raadsperiode de nota Risicomanagement te laten vaststellen door de raad. 3. Opname in collegeadviezen- en raadsvoorstellen, Een risicoparagraaf is verplicht voor kredietaanvragen van € 500.000 of hoger maar daarnaast ook voor andere voorstellen waarvoor één van de onderstaande situaties geldt voor respectievelijk geld, tijd en kwaliteit: 30% kans op overschrijding > € 100.000 van een gevraagd budget of krediet; 30% kans op overschrijding van doorlooptijd of oplevermoment; 30% kans op substantieel andere kwaliteit dan in het voorstel weergegeven. De verantwoordelijkheid voor het informeren over deze risico’s ligt bij het management op aangeven van de betreffende opsteller van de aanvraag of het voorstel. Hoewel het in de praktijk soms lastig is om deze grenzen aan te geven, is een stimulans om ook niet financiële risico´s in beeld te krijgen.


8

Weerstandsvermogen Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn, te dekken. Voor Maassluis maken de volgende zaken onderdeel uit van de weerstandscapaciteit. Algemene reserve; Onvoorzien; Begrotingsruimte; Stille reserves; Onbenutte belastingcapaciteit. De gemeente Maassluis gebruikt in eerste instantie de incidentele weerstandscapaciteit om zowel incidentele als structurele tegenvallers te dekken. Vervolgens zal hiervoor bij de eerstvolgende begroting dekking gezocht worden. Lukt dit niet dan rest de structurele weerstandscapaciteit als dekkingsmiddel. Voorgesteld wordt om de weerstandscapaciteit en het totale risico structureel en incidenteel te berekenen. Berekening weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen wordt berekend door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit (op basis van een gegeven zekerheidspercentage). Om het weerstandvermogen te kunnen beoordelen dient te worden vastgesteld welke ratio de gemeente Maassluis nastreeft. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van een waarderingstabel. De gemeente Maassluis streeft een weerstandsvermogen na dat ten minste voldoende is. Als het zekerheidspercentage structureel (en substantieel) onder de 70% is én er geen zicht is op verbetering, moeten er maatregelen worden genomen. Deze maatregelen moeten er voor zorgen dat er (op redelijke termijn) weer voldoende weerstandcapaciteit (reserves) bestaat in relatie tot het risicoprofiel. Keuzebepaling zekerheidspercentage De overwegingen voor het bepalen van het zekerheidspercentage bij de nota van 2004 zijn grotendeels nog van toepassing op deze nota. Het college stelt voor het zekerheidspercentage voor resterende duur van deze raadsperiode te handhaven op 70%. Bij de start van een nieuwe raadsperiode wordt dit percentage heroverwogen.


9

1.

Inleiding

1.1

Doelen

INLEIDING

Met de nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen worden de volgende doelen beoogd: 1. Kaderstelling raad en formuleren van beleidsuitgangspunten De raad is verantwoordelijk voor een sluitende begroting. Een exact sluitende begroting zonder weerstandsvermogen betekent dat iedere tegenvaller een probleem gaat opleveren. In dat geval staan de programma’s en daarmee het beleid van de gemeente onder druk (MinBZK, 2002). Daarom heeft een gemeente weerstandsvermogen nodig. In het dualistische stelsel heeft de raad een kaderstellende, budgetbepalende en controlerende taak. Met deze nota geeft de raad de kaders met betrekking tot het weerstandsvermogen en het risicomanagement aan en stelt de raad het beleid vast waarbinnen de gemeente Maassluis dient te opereren. De kaders en beleidsuitgangspunten zullen ervoor moeten zorgen dat weerstandsvermogen en risicomanagement een structureel onderdeel vormen van de planning & controlcyclus en dat Maassluis voldoende weerstandsvermogen heeft. 2. Voldoen aan weten regelgeving De gemeente Maassluis heeft momenteel al beleid over weerstandsvermogen en risicomanagement. Dit wordt ook via weten regelgeving (BBV, Gemeentewet en Financiële verordening gemeente Maassluis) verplicht gesteld. Door het vaststellen van deze nota en een actualisatie hiervan om de vier jaar zal de gemeente Maassluis aan haar wettelijke verplichtingen voldoen. 3. Verhogen van het risicobewustzijn Het belangrijkste doel van deze nota, naast de kaderstelling en het voldoen aan weten regelgeving, is wellicht het verhogen van het risicobewustzijn. Dit is zowel van belang op het niveau van het bestuur als het management. Voor het bestuur geldt dit vooral bij het stellen van kaders en het nemen van belangrijke besluiten. Het management zorgt voor een goede informatieverstrekking over risico’s richting bestuur ten behoeve van de besluitvorming. Daarnaast is het management verantwoordelijk voor het beheersen van de risico’s. Dit betekent dat bij de dagelijkse uitvoering van zijn taak het management te allen tijde zijn antenne heeft aanstaan ten aanzien van risico’s. Voorts dient de organisatie zich er van bewust te zijn dat het risicomanagement een belangrijke plek heeft in de planning & control cyclus.

1.2

Wettelijk kader

In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) worden voorschriften ten aanzien van de begroting en de toelichting daarop gegeven. Een begroting moet bestaan uit een beleidsbegroting en een financiële begroting. De beleidsbegroting bestaat vervolgens uit het programmaplan en de paragrafen. Het doel van de paragrafen is, dat onderwerpen die versnipperd in de begroting (programma’s) staan, worden gebundeld in een overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting. Bovendien is met de paragrafen telkens een groot financieel belang en/of politieke betekenis gediend. De paragrafen geven dan ook een extra informatie voor de beoordeling van de financiële positie op de korte en lange termijn. Artikel 11 van de BBV gaat over weerstandsvermogen. Dit artikel en de toelichting daarop treft u aan in bijlage 1.


10

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in 2002 de “Handreiking duale begroting” gepubliceerd. De handreiking beoogt een optimale inrichting van de begroting voor gemeenten, rekening houdend met de Gemeentewet en het BBV. Volgens deze handreiking zijn er twee manieren om met een paragraaf om te gaan. 1. In de paragraaf bij de begroting worden de beleidkaders vastgesteld. Het gevaar hiervan dat de paragraaf al snel het karakter krijgen van een jaarlijkse beleidsnota, uitdijt en herhalingen bevat en daar minder effectief is; 2. De gemeente gaat uit van een nota voor het terrein van de desbetreffende paragraaf. Zo’n nota geeft dan bijvoorbeeld ontwikkelingen die van belang zijn, uitgangspunten, een visie, een lange termijn aanpak en prioriteiten aan. De nota is vervolgens leidend bij het opstellen van de paragraaf. De gemeente Maassluis heeft voor de paragraaf weerstandsvermogen, net als bij de paragraaf grondbeleid, gekozen voor optie twee; de optie die wordt aanbevolen door het ministerie. Structureel of incidenteel? In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen de incidentele weerstandscapaciteit en de structurele weerstandscapaciteit. Dat betekent dat de gemeente niet alleen voor de mogelijke risico’s moet schatten of het effect eenmalig dan wel blijvend is, maar ook bij de berekening van de weerstandscapaciteit op dat tijdsaspect moet letten. In Maassluis wordt de weerstandscapaciteit en het totale risico structureel en incidenteel berekend. Financiële verordening gemeente Maasluis Deze nota vloeit indirect voort uit de “Financiële verordening gemeente Maassluis 2007”. De teksten hierover zijn opgenomen in bijlage 2. In de verordening uit 2004 was een nota risicomanagement eens in de vier jaar voorzien. De huidige verordening uit 2007 schrijft alleen een jaarlijkse nota reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen voor. Deze nota is voor het laatst op 8 juli 2008 vastgesteld door de raad. De praktijk wijst echter uit er een scheiding nodig is tussen de nota Reserves, voorzieningen en de nota Risicomanagement. Voorgesteld wordt om vanaf 2010 één nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen aan te bieden in plaats van de nota Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen. De Financiële verordening wordt hierop aangepast. Wat betreft de reserves en voorzieningen worden jaarlijks voorstellen gedaan in de Kadernota. Het gaat dan om zaken als het opheffen, instellen, verhogen, verlagen van reserves en voorzieningen. De overige mutaties voor reserves en voorzieningen worden meegenomen in de tussenrapportages. De (actualisatie van de) risico’s en het weerstandsvermogen worden in alle planning en controldocumenten (begroting, kwartaalrapportage en rekening) gedurende het jaar meegenomen. Onderdeel nota Risicomanagement en weerstandsvermogen voorstellen mutaties reserves en voorzieningen actualisatie risico’s en weerstandsvermogen

Planning & Controldocumenten

jaarlijks met met Kadernota

om de vier jaar

● ●

●

●

●

Relatie met nota Grondbeleid en Meerjaren Programma Grondexploitaties De basis van de paragraaf grondbeleid is, net als bij de paragraaf weerstandsvermogen, een nota grondbeleid.


11

Conform de Financiële verordening 2007 wordt een dergelijke nota elke vier jaar geactualiseerd. Op dit moment wordt er gewerkt aan de actualisatie van de nota voor 2009. Daarnaast worden de grondcomplexen jaarlijks geactualiseerd. Op 28 oktober 2008 heeft de raad ingestemd met het Meerjaren Programma Grondexploitaties 2009 (MPG 2009), ten behoeve van de begroting 2009. In de Nota Grondbeleid 2005 is geschreven dat met ingang van 2006 een nota Grondbeleid gepresenteerd wordt die openbaar is. De Nota Grondbeleid 2005 bevat doel en uitgangspunten. De raad heeft met de vaststelling van de nota Grondbeleid tevens het kader gecreëerd voor het risicomanagement gericht op grondexploitaties. In de nota Grondbeleid worden de beleidskaders en -principes verwoord voor het beheer en ontwikkeling van onroerend goed, gericht op het uiteindelijk realiseren van beleidsdoelstellingen op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, volkshuisvesting, economie, etc. In het jaarlijkse MPG worden deze beleidsdoelen en -kaders financieel vertaald. De kaders die de raad in heeft vastgesteld voor het risicomanagement van grondexploitaties zijn niet in tegenspraak met het algemene kader dat voorliggende nota aangeeft voor het risicomanagement. Wat betreft de relatie beschikbare weerstandscapaciteit en aanwezige risico´s met betrekking tot (toekomstige) grondexploitaties geldt als beoordelingsmaatstaf de jaarlijks in de door de raad vast te stellen MPG op te nemen berekening van de weerstandspositie. Deze berekening vindt plaats conform de nota Risicomanagement en weerstandsvermogen. Op basis van de uitkomsten van de jaarlijkse MPG wordt bepaald in welke mate rekening moet worden gehouden met de financiële risico´s van het grondbeleid met het oog op het weerstandsvermogen van de gemeente.

1.3

Bestuurlijk kader

Raad De raad heeft zich op 4 april 2006 geconformeerd aan het Programma op Hoofdzaken 2006-2010. In bijlage 2 treft u de tekst van programma 8, Bestuur, Concern en Middelen, onderdeel twee aan. Op grond van de Financiële verordening krijgt de raad een beleidsnota over ‘reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen. Het verschijnen van volgt hieruit. Deze nota zal leidend zijn voor het beleid ten aanzien van risicomanagement en weerstandsvermogen tot en met 2010 (start nieuwe raadsperiode). In bijlage 3 treft een aantal aspecten aan die bij de behandeling van de nota Risicomanagement 2004 in de toenmalige Commissie Middelen aan de orde zijn geweest. College In bijlage 2 treft u de uitwerking van PoH in het Collegeprogramma 2006 - 2010 aan. Mandaat en draagvlak Zonder mandaat en draagvlak van het bestuur (college en raad) is het onmogelijk om risicomanagement te implementeren. Belangrijk is dat het bestuur: Het risicomanagement beleid toelicht en uitdraagt; De toegevoegde waarde benadrukt en uitdraagt naar belanghebbenden; De risicomanagement doelstelling laat aansluiten bij de programmadoelstellingen van de organisatie. Management in de organisatie verantwoordelijk maakt; Ervoor zorgt dat het een continu proces blijft.


12

2.

Wat is risicomanagement?

2.1

Begripsbepaling

WAT IS RISICOMANAGEMENT?

In het kader van deze nota is het van belang om het begrip risico duidelijk te definiëren. Een risico kan worden ervaren als een fenomeen dat latent aanwezig is en dat met een bepaalde kans tot (negatieve) gevolgen voor ons dagelijks functioneren kan leiden. Voor een gemeente omvat dit meer dan voor bedrijven, die de risico-objecten tot de zakelijke waarden beperken die bijdragen tot het bereiken van de doelstelling van de organisatie. Een gemeente zal onder alle omstandigheden een basisstructuur en voorzieningen van de lokale samenleving in stand moeten houden. In deze gemeente gaan wij uit van de volgende definitie: Een Risico is de kans van het optreden van een gebeurtenis met een negatief gevolg voor de gemeente.

Deze definitie bevat drie elementen: een risicofactor (gebeurtenis), een risico-object en de gevolgen van de risicofactor. Wanneer als gevolg van het binnendringen van een virus (gebeurtenis), de programmatuur faalt (risico-object), kan dit leiden tot onbetrouwbaarheid of onbruikbare systemen (schade). De risico’s die relevant zijn voor het weerstandsvermogen kunnen een financieel gevolg hebben en zijn niet op een andere manier te ondervangen. Doen deze risico’s zich voor dan worden ze dus ondervangen via de weerstandscapaciteit. Reguliere risico’s maken geen onderdeel uit van het weerstandsvermogen. Deze risico’s doen zich regelmatig voor en zijn veelal vrij goed meetbaar. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen gevormd (MinBZK, 2002). Of de gebeurtenis plaatsvindt, is niet zeker, de gevolgen hebben een bepaalde bandbreedte. Als de gebeurtenis wel zeker is, wordt in de literatuur ook de term ‘onzekerheid’ gebezigd. Een Onzekerheid is een zekere gebeurtenis met een onduidelijk gevolg.

De werkdefinitie risicomanagement voor deze nota luidt: Risicomanagement is een systematisch en cyclisch proces om (negatieve) risico’s te identificeren, te analyseren en te beoordelen; op basis hiervan maatregelen te nemen en te evalueren.

Risicomanagement is een in hoge mate gestandaardiseerd proces dat in alle gevallen de volgende stappen kent: - inventariseren; - analyseren; - maatregelen nemen; - bewaken. Het is in die zin goed vergelijkbaar met de keten: plan-do-check-act, zoals deze in de kwaliteitsliteratuur is ontwikkeld. Verder in de nota zal het risicomanagementproces worden beschreven.


13

Waarom risicomanagement? Zoals gezegd, zorgt goed risicomanagement ervoor dat de burgers vertrouwen hebben in de gemeente en haar bestuurders, want zij hechten belang aan een goedwerkende gemeente. Het biedt kansen om de doeltreffendheid van de gemeente te vergroten en de organisatiedoelen te halen. Daarnaast is risicomanagement een integraal onderdeel van de besluitvormingsprocessen en vormt daarmee ook een basis voor keuzes. De toegevoegde waarde van risicomanagement zit in de communicatie over risico’s en hoe deze het beste kunnen worden beheerst. Een neveneffect kan zijn dat positieve kansen eerder worden opgemerkt. Ontsporen Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat doet aan risicomanagement. Maar als voor de 8e keer in een paar jaar een trein ontspoort met dezelfde oorzaak, memoreert de Onderzoeksraad voor Veiligheid bij monde van haar voorzitter prof. mr. Pieter van Vollenhoven (hoogleraar risicomanagement aan de Universiteit Twente) dat het tijd wordt voor daadwerkelijk risico’management’. We kunnen onderzoeken tot we een ons wegen, effectief risicomanagement is gericht op het daadwerkelijk beheersen van risico’s.

Integraal risicomanagement Integraal risicomanagement gaat uit van een benadering waarbij het managen van risico’s op basis van haar bijdrage aan de realisatie van de organisatiedoelstellingen wordt geïntegreerd en gecoördineerd over de gehele organisatie. Daarbij wordt uitdrukkelijk rekening gehouden met de onderling relaties en afhankelijkheden van de diverse (soorten) organisatierisico’s. In bijlage 2 worden enkele verschillen tussen meer ’traditioneel’ en integraal risicomanagement genoemd. In de praktijk is het integraal risicomanagement nog niet echt goed uit de verf gekomen (Van Marle en Haisma, 2008). Dat blijkt onder andere uit de vele projecten die hun budget overschrijden. Er wordt vanuit de vele specialismen, de vele processen en operationele controls, op deelgebieden wél aan risicomanagement gedaan, maar dit gebeurt nog op de traditionele manier. De meeste modellen voor integraal risicomanagement bieden in de praktijk te weinig handvatten om risicomanagement echt te verankeren. Om dit gat op te vullen, wordt gewerkt aan de ISO 31000norm. Deze norm wordt medio 2009 van kracht. ISO 31000-norm De huidige normen op het gebied van risicomanagement, waaronder COSO1, kenmerken zich over het algemeen door het creëren van overzichten naar organisatieniveau (divisie, business unit), typen risico’s (strategisch, operationeel) en een koppeling aan het proces dat men voorschrijft in de code. De nadruk bij dit soort codes ligt op rapporteren en verantwoorden. Zo wordt al snel voorbijgegaan aan cultuur en omgeving, wat juist minimale randvoorwaarden zijn voor de start van een daadwerkelijke implementatie. De ISO 31000-norm komt tegemoet aan de wens om meer handvatten te bieden voor structurele verankering in de organisatie. Het doel van risicomanagement is tenslotte gestructureerd en systematisch risico’s beheersen om de organisatiedoelstellingen effectiever en efficiënter te bereiken. Om dit te bewerkstelligen is het noodzakelijk dat de gehele organisatie zich bewust is van haar handelen en vroegtijdig signalen opvangt én afgeeft als er risico’s ontstaan die een bedreiging kunnen zijn voor de doelstellingen van de organisatie. Naast het risicomanagementproces heeft de ISO-norm 1

COSO is een managementmodel dat is ontwikkeld door The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Dit comité heeft in 1992 naar aanleiding van een aantal boekhoudschandalen en fraudegevallen aanbevelingen gedaan en richtlijnen aangegeven ten aanzien van interne controle en interne beheersing. Het in 2004 geactualiseerde model richt zich niet meer alleen op interne controle maar op het gehele interne beheersingssysteem en staat bekend als COSO II of Enterprise Risk Management Framework (ERM).


14

dan ook veel aandacht voor de principes die moeten gelden. Verder maakt de norm een duidelijk onderscheid tussen het proces en het raamwerk waarbinnen risicomanagement handen en voeten krijgt. Dit raamwerk kan men ook beschouwen als kader voor de minimale randvoorwaarden waar de organisatie aan moet voldoen, wil men risicomanagement succesvol implementeren. Kernmerkend voor de ISO-norm is dat zij helder drie onderdelen onderscheidt: 1. Principes voor risicomanagement 2. Raamwerk voor risicomanagement 3. Risicomanagementproces Van Marle en Haisma beantwoorden de vraag of deze norm voldoende handvatten biedt voor een daadwerkelijke verankering van integraal risicomanagement in organisaties aan de hand van een definitie van integraal management volgens Buurma en Jacobs (2007): Integraal management in de publieke sector is inspirerend en resultaatgericht leiderschap met als kenmerken: • het zodanig motiveren van medewerkers en actoren in de samenleving, dat zij optimaal willen bijdragen aan de resultaten van de organisatie; • het integreren van het sturen op output, gericht op effecten in de samenleving, met het beheer van productiemiddelen; • het delegeren van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tot zo laag mogelijk in de organisatie; • het elkaar aanspreken op het nakomen van afspraken in het kader van politieke ambities en de organisatiestrategie. Door het onderscheid te maken tussen principes, raamwerk en proces rondom risicomanagement komt de ISO-norm dicht bij deze definitie. De norm onderstreept het belang voor iedere gebruiker en biedt heldere handvatten om het te implementeren. De koppeling aan doelstellingen maakt de norm resultaatgericht. Het zoeken naar toegevoegde waarde voor iedere gebruiker zorgt er voor dat risicomanagement een gedeelde verantwoordelijkheid wordt en daarmee van belang wordt voor iedere geleding in een organisatie. Het raamwerk waarborgt een systematisch proces dat op gezette tijden plaatsvindt. Dit maakt het mogelijk elkaar aan te spreken op prestaties in het kader van politieke ambities en/of organisatiedoelstellingen. Voor verbetering vatbaar is het cultuuraspect. De norm onderkent dat het cultuuraspect belangrijk voor een succesvolle implementatie is, maar dat element kan volgens Van Marle en Haisma nog nadrukkelijker. De norm gaat nu vooral uit van formeel opgezette rapportagelijnen. De ervaring leert dat er ook een communicatielijn gevonden moet worden buiten de reguliere hiërarchische lijnen om. Hiermee stimuleert men een proactieve wijze van risicobeheersing. Immers, risicomanagement gaat niet over het voorspellen van de toekomst, maar over beheersing van risico’s door te kijken naar de toekomst. Deze nota is opgesteld met de actuele kennis over risicomanagement en voldoet aan de ISO norm die medio 2009 van kracht wordt.

2.2

Het risicomanagementproces

Risicomanagement is een hulpmiddel om op een gestructureerde en expliciete manier risico’s in kaart te brengen, te evalueren en door er pro-actief mee om te gaan, ze beter te beheersen. Risico’s worden geïnventariseerd, voor zover mogelijk worden er financiële gevolgen aan de risico’s toegekend en, als dat nodig blijkt, worden er maatregelen aan verbonden. Door al in een vroeg stadium na te denken over de mogelijke risico’s van bepaald beleid, zijn deze nog te voorkomen, of eventuele ernstige gevolgen ervan te beperken.


15

Een eenmalige risicoanalyse is niet voldoende. Pas wanneer de risicoanalyse regelmatig wordt herhaald en geactualiseerd en de eruit voortvloeiende maatregelen een integraal onderdeel van de activiteiten worden, is er sprake van risicomanagement. Risicomanagement kent de volgende cyclus:

Risico identificatie Risico analyse Risico evaluatie

Monitoren en beoordelen

Communiceren en raadplegen

Vaststellen context

Risico beheersing

Figuur 2: Het risicomanagementproces (Bron: Van Marle en Haisma, 2008)

Het proces start met het benadrukken van een goede communicatie over het risicomanagementproces en consultatie van de juiste belanghebbenden. Dit is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat iedereen eenduidig en uniform tegen de risico’s aankijkt. Perceptie is erg subjectief. Het proces dient er juist voor te zorgen dat de risico’s zo objectief mogelijk worden benaderd. Enige mate van subjectiviteit blijft altijd bestaan. De organisatie is betrokken bij alle bovenstaande de stappen van de cyclus van risicomanagement. Uit bovenstaande vallen drie stappen in het proces van risicomanagement te herleiden: Identificatie van risico’s; Analyse en beoordeling van risico’s; Beheersing van risico’s; Van Marle en Haisma voegen daarnaast aandacht voor: Consultatie & communicatie (rapportage); Monitoring & beoordelen. Deze aanvullende elementen zorgen voor de link met het raamwerk (ISO-norm). Hiermee bevat risicomanagement alle aspecten en bepalingen die nodig zijn om risico’s op een gedegen en gestructureerde wijze in kaart te brengen.


16

3

RISICOMANAGEMENT IN MAASSLUIS Risicomanagement in Maassluis

3.1 Algemeen Sinds 1995 wordt jaarlijks het risicoprofiel en het weerstandsvermogen van de gemeente vastgesteld. In de verschillende planning & control documenten komt dit aan de orde. De provincie kijkt over de schouder van de gemeente mee en beoordeelt de paragraaf Weerstandsvermogen en het daarbij behorende risicoprofiel als toezichthouder bij de goedkeuring van de begroting en jaarverslag. De gemeente Maassluis werkt via de methode ‘NARIS’, ontwikkeld door van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement in samenwerking met de Universiteit van Twente. Het is een integraal risicomanagement informatiesysteem dat ook wordt aanbevolen door de VNG. 3.2 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden Risicomanagement kan door een persoon in verschillende rollen worden toegepast. Tevens geldt dat risicomanagement van toepassing is op verschillende aspectgebieden. Deze rollen, met hun kenmerkende verantwoordelijkheden en bevoegdheden, en de aspectgebieden met hun eigen specifieke kenmerken bepalen op welke wijze risicomanagement kan worden ingezet en bepalen daarmee ook direct en indirect de resultaten die kunnen worden behaald. In gemeenteland vinden sommige leidinggevenden dat risico’s en risicokwantificering op het bordje van een specifieke afdeling (bijvoorbeeld Financiën) moesten liggen. Hoewel integraal management, zoals hiervoor beschreven, in de meeste ambtelijke organisaties niet volgens het boekje worden uitgevoerd, valt het managen van risico’s gewoon onder de verantwoordelijkheid van het afdelingshoofd/projectleider. 3.2.1

Wie moet het doen

De ambtelijke organisatie Directeuren zijn verantwoordelijkheid voor de risico’s op hun afdelingen of hun programma’s (afdelingshoofden, projectleiders en directie zijn ambtelijk eigenaar van het risico). Bij de gemeente Maassluis is het team Advies, beheer en control van de afdeling Financiën en Control verantwoordelijk voor het coördineren van de werkzaamheden op het gebied van risicomanagement, het bewaken van de kwaliteit en het zorgdragen voor rapportages en risicosimulaties ten behoeve van de planning- en controldocumenten, waaronder kwartaalrapportages, de verplichte paragraaf in de programmabegroting en -rekening. Daarnaast is er binnen Financiën en Control een applicatiebeheerder aangesteld die het programma NARIS beheert. Deze functionaris fungeert eveneens als kwaliteitsbewaker en consultant/informatieverschaffer voor de leidinggevenden bij het continue proces van risicomanagement. Aan de basis van risicomanagement staan de afdelingshoofden en de projectleiders. Zij staan aan de basis van het bedenken en uitvoeren van beleid en opzet en uitvoering van projecten. Zij komen in de dagelijkse praktijk situaties tegen, die risico’s in zich dragen. De eerste signalering zal in de regel van deze laag in de organisatie komen. Het afdelingshoofd maakt de inschatting van de indeling in de klassen van kans, tijd en geld. Voorgesteld wordt om de identificatie, analyse en beoordeling van risico’s mee te nemen in een checklist die gebruikt zou moeten bij het opstellen van een advies, een informatiebrief en een nota. Deze checklist zal in de organisatie worden uitgezet.


17

Er is continu aandacht voor het ontwerpen en implementeren van maatregelen die risico’s kunnen reduceren. Bij alle documenten van de Planning & Control-cyclus (Kadernota, Programmabegroting, Kwartaalrapportages en Programmaverslag) wordt er gerapporteerd over risicobeheersing. In adviezen en nota’s wordt, bijvoorbeeld aan de hand van een checklist, rekening gehouden met risico’s die aan het voorgestelde nieuwe beleid of beleidswijziging, aan een grote investering of aan een nieuw project verbonden zijn. In op te stellen competentieprofielen en prestatieafspraken tussen afdelingshoofd en directie en tussen directie en college zal aandacht geschonken moeten worden aan activiteiten van risicomanagement. Er is een parallel te trekken tussen het beheren van budgetten en het beheren van risico’s. Voor budgetten is er een budgethoudersregeling, die aangeeft tot welk bedrag een medewerker, afdelingshoofd en directeur verplichtingen mag aangaan. In de financiële verordening is het college gemandateerd voor uitgaven tot een bepaalde hoogte. Naar analogie hiervan wordt een vergelijkbare verantwoordelijkheidsverdeling voor risico’s gemaakt, waarbij grote risico’s op hoger niveau in de organisatie terecht komen. In de rangschikking van de risico’s kan een onderscheid worden gemaakt in het risicogewicht en de financiële omvang van een risico (zie vorige paragraaf). Allereerst wordt er een keuze gemaakt voor een toedeling van één van beide of beide. Beide indelingen zijn complementair aan elkaar of overlappen elkaar gedeeltelijk. Indien de keuze wordt gemaakt voor risicoscore, vallen financieel grote risico’s met een lagere kans af. De onderschatting van deze risico’s is een veel gemaakte fout in het openbaar bestuur en maatschappelijk verkeer. Indien alleen op het financieel gewicht wordt gelet, valt de tijdscomponent weg. Juist bestuur en topmanagement geven sturing aan de periodisering van werkzaamheden van de organisatie/derden en worden afgerekend op tijdig gereed zijn van zaken. Daarom worden beide indelingen gebruikt. Voor de overwegingen van de niveau-indeling kan gelden dat er in een gemeente met de omvang, eigenschappen en ligging van Maassluis naar schatting tussen de 130 en 160 relevante risico’s in de risico-inventarisatie zijn opgenomen (het aantal aangemelde risico’s in het vierde kwartaal 2008 bedraagt circa 155). Hier geldt ook de zgn. 80/20 regel: 20% van de risico’s geeft 80% van het gewicht of van de financiële omvang.

Wie is risico-eigenaar? 50

Risicoscore

Geldgevolg Directie

€ 425.000

15

Afdelingshoofd/ projectleider

€0 +


1

18

Bestuurlijke verantwoordelijkheid Zoals gesteld, is het college primair de eigenaar van risico’s. Besturen gaat niet zonder risico’s en het college zal zich daarvan bij al haar besluiten bewust van moeten zijn. Het tussentijdse vertrek van bestuurders (in 2008 bijna 200) wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door risico’s die daadwerkelijk zijn opgetreden. De geloofwaardigheid van het bestuur en het vertrouwen van de burger hangen samen met het vermogen om risico’s te managen. De raad draagt de eindverantwoordelijkheid voor de risico’s in een gemeente. In zijn kaderstellende en controlerende taken heeft hij oog voor gemeentelijk beleid en beheer. Voorts geeft hij ruimte voor maatregelen die risico’s reduceren. Tot slot controleert de raad het college in haar rol als dagelijks bestuur. Het bestuur is verantwoordelijk voor een adequaat risicomanagement (Kadernota 2006-2010). Procedureel komt het bestuur in beeld bij de verantwoording via de Programmabegroting, de Kwartaalrapportages en het Programmaverslag en de vierjaarlijkse evaluatie. Feitelijk wordt van het bestuur gevraagd zich permanent bezig te houden met risico’s: er wordt een risicobewustzijn gevraagd bij al haar bestuurlijke besluiten en handelingen. Een adequaat risicomanagement impliceert ook dat indien het zekerheidspercentage structureel (en substantieel) onder de 70% is én er geen zicht is op verbetering, er maatregelen genomen moeten worden. Deze maatregelen moeten er voor zorgen dat er (op redelijke termijn) weer voldoende weerstandcapaciteit (reserves) is in relatie tot het risicoprofiel. Tot slot zullen het college en de raad op grond van de (aangepaste) gemeentelijke financiële verordening eens per vier jaar het beleid ten aanzien van risicomanagement evalueren. 3.3

Hoe wordt het uitgevoerd?

3.3.1

Identificatie van risico’s

In deze fase worden alle potentiële risico’s geïnventariseerd en per risico een productverantwoordelijke en omschrijving gegeven. Risico’s zijn op vele verschillende manieren in te delen. De meest gebruikte categorisering is goed toepasbaar op de situatie in de gemeente Maassluis. Onder risicocategorie wordt het type risico verstaan. Er zijn tien soorten categorieën te onderscheiden: 1. Bedrijfsproces: Aantasting van de productiecapaciteit vanwege gehele of gedeeltelijke bedrijfsstilstand en de daaruit voortvloeiende planningsproblemen; 2. Letsel / veiligheid: Het oproepen van gevoelens van (sociale) onveiligheid en eventueel gevolgd door bedreiging of lichamelijke schade aan personen; 3. Financieel: Directe aantasting van de vermogenspositie van de organisatie; 4. Materieel: Beschadiging of verlies van gebouwen, bedrijfsinventaris, transportmiddelen, goederen enz.; 5. Imago / politiek: Aantasting van het vertrouwen in de organisatie als gevolg van negatieve publiciteit; 6. Milieu: Aantasting van lucht, bodem, water of leefomgeving; 7. Informatie/strategie: Schade door onvoldoende of niet juiste informatie, waardoor geen of niet juiste besluiten worden genomen; 8. Personele /Arbo: Schade door aantasting van de arbeidscapaciteit en kwaliteit van arbeid; 9. Juridisch /aansprakelijkheid: Aantasting van de vermogenspositie van de organisatie door claims van derden als gevolg van wettelijke- of contractuele aansprakelijkheid (materiele schade, letselschade enz.); 10. Product: Aantasting van de afzetcapaciteit, doordat producten en diensten niet aan de door de afnemer gestelde kwaliteitseisen voldoen. Naast een risicocategorie wordt er ook per risico het risicogebied bepaald. Risicogebieden zijn clusters van samenhangende activiteiten waarbinnen de risico’s zich kunnen voordoen. Denk aan risicoNota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2009 gemeente Maassluis

19

gebieden als automatisering, WMO, facilitaire zaken etc. In bijlage 3 treft u beide onderdelen in een schema aan. De inventarisatie van risico’s, het indelen in categorieën en het eraan koppelen van productverantwoordelijken gebeurt door middel van gesprekken met verschillende medewerkers in de gemeentelijke organisatie die op hun beleidsterrein met risico’s in aanraking kunnen komen. Samen met de risico-eigenaren is tevens voor elk risico een omschrijving gegeven, zodat goed duidelijk is wat het risico inhoudt en wat er binnen de gemeentelijke organisatie mee wordt bedoeld. Naast de interne inventarisaties wordt er nog gebruik gemaakt van de centrale database van NARIS. Deze database bevat alle relevante risico’s die de aangesloten gemeenten (ongeveer 80) hebben ingevoerd. Overigens bestaat er voor de maatregelen ook een dergelijke database. 3.3.2

Analyse en beoordeling van risico’s

Variabelen in NARIS In de tweede fase worden risico’s geanalyseerd en beoordeeld. Om te laten zien hoe NARIS werkt, maar ook om aan te geven hoe risico’s in klassen kunnen worden ingedeeld, wordt hieronder een uitleg gegeven van de variabelen in NARIS. Op basis van die klassenindeling kunnen grote risico’s aan hogere leidinggevende niveaus worden toebedeeld. Deze variabelen worden in categorieën van 1 t/m 5 ingedeeld. Op basis hiervan ontstaat het volgende schema: Categorie 0 1 2 3 4 5

Kansklasse niet zeer klein klein niet klein/niet groot groot zeer groot

0% 10 % 30 % 50 % 70 % 90 %

Tijdgevolg geen tijdgevolg 0 - 1 week 1 - 4 weken 4 - 8 weken 8 - 26 weken > 26 weken

Geldgevolg geen geldgevolg x < 8.500 8.500 < x < 85.000 85.000 < x < 425.000 425.000 < x < 850.000 x > 850.000

Toelichting: Kansklasse Niet - spreekt voor zich Zeer klein – wordt gehanteerd voor de risico’s waarvan het onwaarschijnlijk is dat deze zich in het komende jaar voordoen (1 x per 10 jaar of >). Klein - hanteren we voor risico’s waarvan het niet waarschijnlijk is dat ze zich in het komende jaar voordoen (1 x per 5 - 10 jaar). Niet klein/niet groot - hanteren we voor risico’s die zich het komende jaar wel maar ook niet kunnen voordoen (1 x per 2 - 5 jaar). Groot - hanteren we voor risico’s waarvan het waarschijnlijk is dat ze zich in het komende jaar zullen voordoen (1 x per 1 - 2 jaar). Zeer groot - hanteren we voor risico’s waarvan het zeer waarschijnlijk is dat ze zich in het komende jaar gaan voordoen (1 x per jaar of >). Geldgevolg De hoogte van de bedragen zijn gebaseerd op een percentage op de totale begroting. Met het oog op de begroting 2009 kunnen bovenstaande bedragen gehandhaafd blijven. Tijdgevolg Het tijdgevolg heeft betrekking op het risico van vertraging en uitstel van het project, het werk, het beleid. Zo kan bijvoorbeeld een archeologische vondst bij een bouwproject een aanzienlijke vertraging opleveren van de voortgang van het project, waardoor de baten later worden ontvangen dan gepland. Maar ook een bestuurder kan de raad voor een bepaalde datum een nota hebben toegezegd. Wordt die datum niet gehaald, dan hoeft er geen direct geldgevolg te zijn. Toch heeft de over-


20

schrijding van de afgesproken tijd een gevolg voor het imago en het vertrouwen van de raad en burgers/instellingen in die bestuurder. Rangschikken van risico’s Risico’s kunnen op verschillende wijzen worden gerangschikt. Het is mogelijk om vanuit het financiële aspect naar een risico te kijken: de geldgevolgklasse is dan van belang. In NARIS wordt ook met het risicogewicht of de risicoscore gewerkt. Het risicogewicht wordt berekend door de kansklasse te vermenigvuldigen met de som van de tijdklasse en geldgevolgklasse:

Kansklasse x (de som van Tijdcategorie + Geldcategorie) = Risicogewicht Enkele voorbeelden ter illustratie. Bij één van de grotere projecten in Maassluis is er sprake van een risico met hoge kans (90% = categorie 5), een groot geldgevolg (groter dan € 850.000 = categorie 5) en geen tijdgevolg (categorie 0). De invulling van de bovenstaande formule geeft dan: 5 (kans) x (5 (geld) + 0 (tijd) ) = een risicogewicht of risicoscore van 25. Bij een bedrijfsrisico is er sprake van een geringe kans (categorie 1), een geldgevolg tussen de € 8.500 en € 85.000 (categorie 2) en geen tijdgevolg van 1 week (categorie 1). Het risicoscore is dan 1 (kans) x (2 (geld) + 1 (tijd) ) = 1 x 3 = 3. De risico’s kunnen dus gerangschikt worden naar hun gewicht op basis van de risicoscore en/of op de financiële consequenties. De zwaardere risico’s in beide groepen kunnen vervolgens naar analogie van de budgethoudersregeling aan hogere niveaus in de organisatie worden toebedeeld. Daarnaast ontvangt de directie in ieder geval elke maand een uitdraai van de (mutatie van de) grootste risico’s in beide groepen. 3.3.3 Beheersen van risico’s In de derde fase worden oplossingen gedefinieerd om de geïdentificeerde risico’s te beheersen. Het is niet voldoende als in de paragraaf weerstandsvermogen jaarlijks de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit worden opgenomen. Het is van belang dat er ook iets met de risico’s gebeurt. Doordat men deel uitmaakt van dezelfde organisatie is het cruciaal en daarmee ieders verantwoordelijkheid om te communiceren over mogelijke risico’s om deze in een zo vroeg mogelijk stadium te beheersen. Hieronder wordt aangegeven hoe met risico’s wordt omgegaan. Voor elk risico moet een keuze gemaakt worden uit de volgende vier maatregelen (Van Kinderen & van Well-Stam, 2004): 1. vermijden. Dit houdt in dat het beleid waar een risico door ontstaat, wordt beëindigd, op een andere manier wordt vorm gegeven of geen beleid gestart wordt dat een risico met zich meebrengt. Ook kunnen werkprocessen zodanig ingevuld zijn, dat op die manier bepaalde risico’s worden vermeden; 2. verminderen. Door het risico af te dekken middels een verzekering, een voorziening of een ander budget in de begroting. Hiermee worden de gevolgen van een risico dus beperkt. Tevens kan bij verminderen gedacht worden aan het aanpakken of wegnemen van de oorzaak van het risico; 3. overdragen. Dit kan door het beleid dat een risico met zich meebrengt, uit te laten voeren door een andere betrokken partij, die daarbij ook de financiële risico’s overneemt; 4. accepteren. Als een risico niet wordt vermeden, verminderd of overgedragen, dan wordt een risico geaccepteerd en zal de eventuele financiële schade volledig middels de weerstandscapaciteit moeten worden afgedekt. Dit betekent niet dat het risico niet beïnvloedbaar is en daarom maar geaccepteerd moet worden. Het betekent dat het risico op dit moment geaccepteerd wordt en niet op één of andere wijze is afgedekt. Mocht de wens bestaan om het risico in de toekomst anders te beheersen dan zal gekozen moeten worden voor vermijden, verminderen of overdragen. Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2009 gemeente Maassluis

21

Het beheersen van risico’s betekent ook een afweging tussen de kosten en de effectiviteit van de beheersmaatregel. Staat de beheersmaatregel op zichzelf, of worden hiermee meerdere risico’s beheerst. Dit laatste komt de effectiviteit ten goede. Is de beheersing niet effectief of faalt zij, dan kan risicobeheersing zelf ook een risico vormen. Monitoring dient dan ook een integraal onderdeel te zijn van het beheersplan. Per beheersmaatregel wordt het volgende vastgelegd: • Verwacht voordeel; • Verantwoordelijke; • Status; • Benodigde middelen; • Kosten. 3.4 Structurele inpassing in beleid Via bovenstaand proces van identificatie, analyse en beoordeling en beheersing is het grootste deel, van wat de gemeente Maassluis onder risicomanagement verstaat, benoemd. Om het risicomanagement ook een structurele plaats in het gemeentelijke beleid te geven, zullen er nog een aantal dingen gebeuren. De volgende drie voorstellen worden gedaan: 1. De nota Risicomanagement = uitgangspunt Deze nota is ijkpunt voor de verplichte paragraaf weerstandsvermogen, zoals die in de begroting, de tussenrapportages en de rekening naar voren komt. Dit houdt in dat de opzet van de paragraaf volgens de in deze nota uitgezette lijn is. Ook zullen wijzigingen in beleid en mutaties in risico’s volgens deze nota worden gerapporteerd. De risicoverantwoordelijke verzorgt deze rapportage. De tussenrapportages en rekening zullen tevens momenten moeten zijn voor evaluatie. Hoe heeft een risico zich nu daadwerkelijk ontwikkeld ten opzichte van wat geschat was? 2. Opname in collegeadviezen- en raadsvoorstellen, Een risicoparagraaf is verplicht voor kredietaanvragen van € 500.000 of hoger maar daarnaast ook voor andere voorstellen waarvoor één van de onderstaande situaties geldt voor respectievelijk geld, tijd en kwaliteit: 30% kans op overschrijding > € 100.000 van een gevraagd budget of krediet; 30% kans op overschrijding van doorlooptijd of oplevermoment; 30% kans op substantieel andere kwaliteit dan in het voorstel weergegeven. De verantwoordelijkheid voor het informeren over deze risico’s ligt bij het management op aangeven van de betreffende opsteller van de aanvraag of het voorstel. Hoewel het in de praktijk soms lastig is om deze grenzen aan te geven, is het tevens een stimulans om ook niet financiële risico´s in beeld te krijgen. Voor risicoparagraaf moeten bij elk advies, waar financiële risico’s aan te pas komen, drie stappen worden doorlopen: 1. Identificatie van risico’s 2. Analyse en beoordeling van risico’s 3. Beheersing van risico’s De invulling van deze stappen moet gebeuren aan de hand van het in deze nota vastgelegde beleid. 3. Actualisatie van de nota Risicomanagement om de vier jaar De nota risicomanagement en weerstandsvermogen wordt elke vier jaar geactualiseerd. Dit gebeurt onder andere op basis van de wijzigingen die in de verschillende paragrafen weerstandsvermogen gedurende de tussenliggende vier jaar zijn aangegeven. Daarnaast zullen nieuwe ontwikkelingen op het gebied van weerstandsvermogen en risicomanagement op de voet worden gevolgd om ze mee te kunnen nemen bij de actualisatie.


22

Het verdient de voorkeur om bij de start van de raadsperiode nota Risicomanagement en weerstandsvermogen te laten vaststellen door de raad.


23

4.

Weerstandsvermogen

WEERSTANDSVERMOGEN

4.1 Inleiding Het weerstandsvermogen is te zien als de capaciteit van een gemeente om te de risico’s te kunnen afdekken. Het rijksbeleid van de laatste jaren heeft het weerstandsvermogen van gemeenten en provincies onder druk gezet. Het afschaffen van een deel van de onroerendezaakbelastingen op woningen en het maximeren van de andere belastingen hebben de inkomstenbronnen die gemeenten in tijden van nood kunnen aanboren ernstig beknot. Het overhevelen van de risico’s (bijstand) en toewijzen van extra taken met bijbehorende eisen (Wet Maatschappelijke Ondersteuning) doen de risico’s stijgen en bezuinigingsmogelijkheden afnemen. 4.2 Benodigde weerstandscapaciteit In het BBV is niet bepaald welke bestanddelen behoren tot de weerstandscapaciteit. Wel is hierover in de toelichting op artikel 11 BBV iets geschreven: “De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de provincie of gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn, te dekken. Het gaat om die elementen waarmee tegenvallers eventueel bekostigd kunnen worden, zoals de algemene reserve, maar ook de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Onderscheid kan worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken”. De gemeente Maassluis gebruikt in eerste instantie de elementen van de incidentele weerstandscapaciteit om zowel incidentele als structurele tegenvallers te dekken. Mochten zich gedurende een jaar structurele tegenvallers voordoen, zonder dat daar meevallers tegenover staan, dan zullen deze eerst incidenteel worden afgedekt door de incidentele weerstandscapaciteit. Vervolgens zal hiervoor bij de eerstvolgende begroting dekking gezocht worden. Lukt dit niet dan rest de structurele weerstandscapaciteit als dekkingsmiddel. De gevolgen van het voordoen van een risico worden, mits er geen meevallers tegenover staan, dus altijd eerst uit de incidentele weerstandscapaciteit gedekt. Deze methode is voor Maassluis het meest geschikt omdat de structurele weerstandscapaciteit namelijk niet van de een op de andere dag is om te zetten in daadwerkelijke bedragen. Dit is op een themabijeenkomst over het MPG 2009 naar aanleiding van een discussie over de onbenutte belastingcapaciteit nog eens bevestigd. Een substantiële OZB-verhoging is niet de eerste keuze van de raad (en de burgers) indien er gezocht wordt naar structurele capaciteit. In de grondexploitaties van de projecten worden ook bedragen opgenomen voor onvoorzien. De risico’s in deze projecten worden in eerste instantie opgevangen door deze post. Indien er risico’s voordoen die niet direct gerelateerd kunnen worden aan het project zelf, dan wordt de algemene weerstandscapaciteit van gemeente aangesproken.


24

Op basis hiervan en uitgangspunten van de gemeente Maassluis is de volgende tabel gemaakt: Onderdeel Algemene reserve (vrij aanwendbaar) Onvoorzien incidenteel

Incidentele weerstandscapaciteit

● ● ●

Begrotingsruimte Stille reserves

Structurele weerstandscapaciteit

●

Onbenutte belastingscapaciteit

●

Algemene reserve In de nota Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen (Maassluis, 2008) is het beleid vastgelegd over het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve. Dit vrij aanwendbare deel is beschikbaar, zolang er geen rente van de algemene reserve aan de exploitatie wordt toegerekend. Onvoorzien Artikel 189 van de Gemeentewet verplicht iedere gemeente een bedrag voor onvoorziene uitgaven op te nemen in de begroting. De gemeente Maassluis heeft bepaald dat er jaarlijks een bedrag voor incidentele onvoorziene uitgaven in de begroting wordt opgenomen van € 100.000. In de toekomst kan worden overwogen om de post onvoorzien te verruimen als de budgettaire situatie het toelaat. Begrotingsruimte Als de begroting en meerjarenraming sluiten met een positief saldo, is sprake van begrotingsruimte, welke kan worden ingezet voor structurele financiële tegenvallers die zich hebben voorgedaan en eerst incidenteel zijn afgedekt. Stille reserves Van stille reserves is sprake als activa onder de opbrengstwaarde of tegen nul zijn gewaardeerd, maar direct verkoopbaar zijn als men dat zou willen (MinBZK, 2003). Bij verkoop van deze bezittingen ontstaan dus winsten die eenmalig vrij inzetbaar zijn. Gemeenten kennen over het algemeen twee soorten stille reserves. Dit zijn stille reserves in financiële bezittingen en stille reserves in materiële bezittingen. Financiële bezittingen Onder de financiële bezittingen worden deelnemingen in bedrijven verstaan. Bij de gemeente Maassluis gaat het, net als bij de meeste andere gemeenten, om deelnemingen in bedrijven die het publiek belang dienen. Deze deelnemingen zijn nog niet verhandelbaar. De deelneming van Evides is afhankelijk van het waterbedrijf. Bovendien heeft Het Rijk het voornemen om de winsten op water te beperken. Tot nu toe zijn er nog geen gemeenten geweest die aandelen BNG hebben verkocht. In het verleden zijn er in Maassluis wel kabel- en nutsbedrijven verkocht. Deze stille reserves vooralsnog niet meegenomen bij het berekenen van de weerstandscapaciteit. Bovendien zitten de dividenden die via deze deelnemingen verkregen worden structureel in de begroting. Een eventuele verkoop van aandelen legt dus een structurele last op de begroting waar dekking voor moet worden gezocht. Materiële bezittingen De directe opbrengstwaarde van de materiële vaste activa kan hoger liggen dan de boekwaarde. Van een stille reserve wordt echter pas uitgegaan als activa niet duurzaam aan de bedrijfsuitoefening zijn verbonden. Voor de gemeente doet zich dit alleen voordoen bij onroerende zaken die in eigendom zijn van de gemeente en niet meer benodigd zijn voor de bedrijfsuitoefening.


25

De meeste gemeentelijke eigendommen zoals schoolgebouwen, dorpshuizen, sportvelden en het gemeentehuis en de gemeentelijke werkplaatsen gebruikt voor de uitvoering van gemeentelijke taken (duurzaam verbonden aan de bedrijfsuitoefening). De beleidslijn binnen de gemeente Maassluis is dat eigendommen alleen worden aangehouden als deze activiteiten verbonden zijn aan de bedrijfsuitoefening. De strategische aankopen betreffende de grondexploitatie zijn bedoeld om op termijn in de ontwikkeling van woninglocaties of bedrijventerreinen te worden betrokken. Daarom worden ook deze eigendommen beschouwd als duurzaam verbonden aan de bedrijfsuitoefening. Op grond van een inventarisatie is tot de conclusie gekomen dat de gemeente Maassluis slechts een zeer beperkt aantal activa bezit die niet aan de bedrijfsuitoefening zijn verbonden en dus kunnen worden ingezet als incidentele weerstandscapaciteit. Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit betreft de extra structurele middelen die gegenereerd kunnen worden door de gemeentelijke belastingen en rechten (OZB, de reinigingsrechten en afvalstoffenheffing, de rioolrechten en de leges) maximaal te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit wordt berekend door de maximale belastingtarieven te vergelijken met de belastingtarieven in de gemeente Maassluis. Voor de maximale belastingtarieven maakt Maassluis gebruik van de normen voor het zogenaamde artikel 12-beleid. Een gemeente met een artikel 12-status is een Nederlandse gemeente die onder financiële curatele is gesteld door het Rijk, door een structureel slechte financiële situatie. Deze gemeenten moeten hun tarieven verhogen tot een “redelijk peil eigen heffingen”, willen zij in aanmerking kunnen komen voor rijkssteun. De actuele normen voor dit artikel 12-beleid worden omschreven in de circulaire van het Gemeentefonds. Voor het berekenen van de tarieven voor de rioolheffing wordt uitgegaan van kostendekkende tarieven 4.3 Beschikbare weerstandscapaciteit In de Programmabegroting 2009 is een tabel opgenomen van de beschikbare weerstandscapaciteit. Op het moment van schrijven van deze nota hebben er zich diverse ontwikkelingen voorgedaan die de weerstandscapaciteit beïnvloeden. Zo hangt er een afwaardering van de boekwaarde van de strategische gronden boven ons hoofd. De totale weerstandscapaciteit van de gemeente Maassluis wordt voor 2009 geraamd op € 11,5 mln. 4.4 Berekening weerstandsvermogen Zekerheidspercentage In 2004 heeft de raad ingestemd met een zekerheidspercentage van 70%. Van de gemeenten die NARIS gebruikt, hanteert het overgrote deel een zekerheidspercentage van 90%. Volgens bureau NAR noemt ruim 80% van de gemeente dit percentage expliciet in de begroting. Een aantal gemeenten hanteert zelfs een hoger percentage (95% of zelfs 100%). Daarnaast zijn er enkele gemeenten dat een bandbreedte hanteert (waarbij 90% als bovengrens of streefnorm gehanteerd wordt). De overwegingen voor het bepalen van het zekerheidspercentage bij de nota van 2004 zijn nog steeds van toepassing in deze nota. Als er gekozen wordt voor een zekerheidspercentage van 90%, zou achteraf kunnen blijken dat een te groot deel van het eigen vermogen van de gemeente als weerstandscapaciteit is ingezet, terwijl deze middelen voor andere zinvolle maatschappelijke doeleinden gebruikt hadden kunnen worden. Anderzijds kan het gegeven dat Maassluis een groot aantal projecten kent (onder andere Het Balkon, Burgemeesterswijk, Koningshoek, Dijkpolder, De Dijk; nog te ontwikkelen De Vlieten) tot een cumulatie van risico’s leiden in een tijdsbestek van twee tot drie raadsperiodes. Bij zoveel onzekerheden is voorzichtigheid geboden in verlaging van de weerstandscapaciteit door aanwending van substantiële delen van de Algemene Reserve.


26

Door onder andere de kredietcrisis zijn financiële vooruitzichten voor gemeenten niet al te rooskleurig: kortingen op algemene uitkering, mogelijke beperkingen van het belastinggebied en maatschappelijke weerstanden tegen tariefverhogingen. Kortom: magere jaren waarbij interen op het eigen vermogen aan de orde kan zijn. Na magere jaren zouden vette jaren kunnen komen: zou men daar op kunnen anticiperen? Burgers en bedrijven verwachten dat de dienstverlening, handhaving en toezicht in magere jaren op hetzelfde peil blijft. Tegen die achtergrond zijn er de komende jaren geen grote rekeningoverschotten te verwachten die de Algemene Reserve doen laten groeien. Het college stel voor om vooralsnog vast te houden aan het zekerheidspercentage van 70% voor de resterende duur van deze raadsperiode. Berekeningswijze weerstandsvermogen De berekeningswijze van het weerstandsvermogen op basis van een gegeven zekerheidspercentage is als volgt: Beschikbare weerstandscapaciteit Ratio weerstandsvermogen = Benodigde weerstandscapaciteit

(o.b.v. 70%)

Om het weerstandvermogen te kunnen beoordelen dient te worden vastgesteld welke ratio de gemeente Maassluis nastreeft. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel. Waardering

Ratio weerstandsvermogen

Betekenis

A B C D E F

> 2,0 1,4 - 2,0 1,0 - 1,4 0,8 - 1,0 0,6 - 0,8 < 0,6

Uitstekend Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim onvoldoende

De gemeente Maassluis streeft ernaar de impact van de risico’s te minimaliseren. Dit betekent dat de gemeente Maassluis een weerstandsvermogen nastreeft dat ten minste voldoende is. Dat betekent een ratio weerstandvermogen tussen de 1,0 en 1,4 met als waardering “C”. In bijlage 7 is deze ratio berekend voor de actuele prognose van het weerstandsvermogen. Vermogenpositie van de gemeente Er zijn verschillende maatstaven op basis waarvan de vermogenspositie van decentrale overheden kan worden vergeleken. De solvabiliteit is het percentage van het vermogen dat uit eigen vermogen bestaat. De solvabiliteit geeft een goed beeld van de mate waarin bezittingen worden gefinancierd met eigen vermogen of met vreemd vermogen. Voor decentrale overheden is deze maatstaf echter minder geschikt. Anders dan bij bedrijven zegt de solvabiliteit van overheden weinig over hun kredietwaardigheid. Het eigen vermogen als percentage van de begrote uitgaven is een betere maatstaf voor de grootte van de financiële buffer van een gemeente, de belangrijkste functie van het eigen vermogen voor decentrale overheden. Als het begrotingstotaal toeneemt, zijn de risico’s voor de gemeente vaak groter.


27

De totale omvang van het vermogen (reserves) in de gemeente Maassluis bedraagt per 1-1-2009:

Algemene reserve Bestemmingsreserves Totaal aan vermogen

Totaal (* € 1.000) 11.486 13.090 24.576

Wanneer dit afgezet wordt tegen het aantal inwoners, betekend dit een totaal bedrag van € 780 per inwoner. Het totale vermogen van Maassluis als percentage van de begroting is 29 procent. Uit een COELO-onderzoek blijkt dat het gemiddelde vermogen van gemeenten € 1.478 per inwoner bedroeg in 2005. Het eigen vermogen als percentage van de begroting was in 2005 gemiddeld 55 procent. Geconcludeerd kan worden dat de vermogenspositie van de gemeente Maassluis er minder goed voorstaat dan gemiddeld.


28

Bijlagen

BIJLAGEN


29

Bijlage 1

BBV artikel 11

Artikel 11 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico’s;

Toelichting De paragraaf weerstandsvermogen geeft aan hoe robuust de begroting is. Dit is van belang wanneer er zich een financiële tegenvaller voordoet. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. Het weerstandsvermogen kan betrekking hebben op het begrotingsjaar zelf (statisch weerstandsvermogen genoemd), het kan ook betrekking hebben op de consequenties voor meerdere begrotingsjaren (dynamisch weerstandsvermogen genoemd) ingeval van een financiële tegenvaller. Voor het beoordelen van de robuustheid van de begroting is inzicht nodig in de omvang en in de achtergronden van de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de provincie of gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Het gaat om die elementen waarmee tegenvallers eventueel bekostigd kunnen worden zoals de algemene reserve, maar ook de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Onderscheid kan worden gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Reguliere risico’s - risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen zijn ondernemersrisico’s (of bedrijfsrisico’s) en hangen vooral samen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek - private samenwerking (PPS), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur) en openeinde regelingen. Overigens dienen ook positieve risico’s meegenomen te worden. Het gaat hierbij om dezelfde risico’s als die in de CV 95 zijn beschreven bij de risicoparagraaf. De paragraaf weerstandsvermogen bevat een aanduiding van de weerstandscapaciteit en de risico’s, alsmede het beleid omtrent beide. Wat in provincies en gemeenten tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend en welke risico’s relevant zijn kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Provincies en gemeenten dienen de capaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen.


30

Doordat de risico’s die provincies en gemeenten lopen verschillen, is het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het is aan de provincies en gemeenten zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Een voorbeeld van een beleidslijn zou kunnen zijn dat de weerstandscapaciteit binnen 5 jaar wordt verhoogd met een x-aantal euro’s.


31

Bijlage 2

PoH 2006-2010, Collegeprogramma en Financiële Verordening Maassluis

Programma op Hoofdzaken 2006-2010 Hieronder treft u de tekst aan van programma 8, Bestuur, Concern en Middelen, onderdeel 2: PoH gemeente Maassluis 2006-2010, programma 8, punt 2 Het gemeentebestuur voert een adequaat risicomanagement om onverwachte financiële tegenvallers zo veel mogelijk te voorkomen en consequenties tijdig te kunnen inschatten. Een weerstandsvermogen van 70% wordt voldoende geacht om eventuele risico’s af te dekken. Dit percentage wordt derhalve als uitgangspunt gehanteerd voor de komende jaren.

Financiële Verordening gemeente Maassluis 1. 2.

Het college biedt jaarlijks, gelijktijdig met het aanbieden van de begroting, de nota reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen aan. De nota behandelt: a. de vorming en besteding van reserves; b. de vorming en besteding voorzieningen; c. de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen; d. het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins; e. de gewenste weerstandscapaciteit.

Collegeprogramma 2006-2010 Het college heeft het Programma op Hoofdzaken in het Collegeprogramma 2006 - 2010 als volgt uitgewerkt: Programma 8 Bestuur, concern en middelen Wat willen we? Wat doen we? 8.2 Een adequaat risicomanagement Risicobeheersing bij alle programma’s en projecten; Externe toetsing Voldoende weerstandsvermogen Weerstandsvermogen > 70%


Hoe of wat meten we? Toetsing door afdeling F & C per kwartaal; Deskundigen, Accountant % weerstandsvermogen

32

Bijlage 3

Aandachtspunten commissie Middelen 2004

Hieronder treft u een aantal aspecten aan die bij de behandeling van de nota Risicomanagement 2004 in de toenmalige Commissie Middelen aan de orde zijn geweest. -

Het college een mandaat te geven om in de onderhandelingen maximaal 10 procent naar boven en beneden af te wijken, met verantwoording achteraf. Risico’s veranderen, de raad dient daar zicht op te hebben; Het college kan altijd aangesproken worden op risico’s, het college houdt de hand aan het beheren en beheersen van de risico’s (tenzij de raad anders beslist); Bij besluitvorming rond grote projecten dient een risicoanalyse gemaakt te worden; Nog te weinig aandacht aan het beheersen van risico’s; in het gemeentehuis zal iedereen ervan doordrongen moeten zijn hoe de nota moet worden toegepast; Zekerheidspercentage van 70% is geoorloofd, omdat er nog voldoende reserves in het grondbedrijf zit (nu niet meer het geval); Post onvoorzien bij projecten is een buffer voor projectrisico’s; Hanteer eenduidig de begrippen voor de hele organisatie; De ambtenaren en de directie moeten erop letten dat de nota wordt uitgevoerd; aandacht voor interne communicatie

In de betreffende commissie hebben de fracties de volgende zekerheidspercentages ten aanzien van het risicoprofiel (zie paragraaf 4.4) aangegeven. Uiteindelijk is gekozen voor een percentage van 70 procent.

fractie PvdA CDA VVD CU Maassluis Belang VSP voorstel College

zekerheidspercentage 70 70 90 80 80 70 70

In de Programmabegroting 2004 zijn nog de volgende uitgangspunten voor het beleid ten aanzien van risico’s aangegeven: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Risico’s kunnen niet geëlimineerd worden; risico’s moeten worden vermeden, gereduceerd en/of beheerst; Besturen is, per definitie en onontkoombaar, risico lopen. Zonder risico’s geen bestuur; Risicomanagement is een systematisch en cyclisch proces om risico’s te identificeren en te beoordelen, op basis hiervan maatregelen te nemen en te evalueren; Risicomanagement is primair bestuurlijke activiteit. Het bestuur is immers verantwoordelijk voor het realiseren van de beoogde programmatische doelstellingen; Risicomanagement is eveneens een activiteit van de ambtelijke organisatie: leidinggevenden zijn verantwoordelijk voor de beheersing de risico’s op hun verantwoordelijkheidsgebied; Het beheersen van de risico’s kan budgettaire besparingen opleveren. Risico-inventarisaties worden per kwartaal geactualiseerd; Omdat adequate maatregelen de financiële gevolgen van risico’s kunnen reduceren, moet aan het treffen van preventieve en risicoreducerende maatregelen aandacht worden geschonken; Bij toekomstige projecten moet meer aandacht zijn voor risicoscenario’s.


33

Bijlage 4

Integraal Risicomanagement t.o.v. Traditioneel Risicomanagement

‘Traditioneel’ risicomanagement

Integraal risicomanagement

Gefragmenteerd - afdelingen en functies beheersen de diverse soorten risico’s separaat en onafhankelijk van elkaar.

Geïntegreerd - Het risicomanagement wordt gecoördineerd vanuit de directie/het bestuur en is volledig geïntegreerd in de organisatie van het concern en de staf- en lijnafdelingen.

Ad hoc en reactief - Risicomanagement krijgt aandacht wanneer het bestuur daar aanleiding toe ziet, bijvoorbeeld in vervolg op crisissituaties.

Continu en pro-actief - Risicomanagement is een activiteit die zich permanent ontwikkelt. Er vindt een actieve identificatie plaats van nieuwe risico’s.

Eng aandachtsgebied - Vooral gericht op verzekerbare en financiële c.q. begrotingsrisico’s.

Breed aandachtgebied - Alle organisatierisico’s worden in het proces betrokken.


34

Bijlage 5

Riscomatrix Maassluis- risico’s per risicogebied

Matrix: Risicogebied Categorie Afval beheer Beheer openbare ruimte Bestuur & Management 5 Brandweerzorg Burgerzaken 2 Communicatie Cultuur Deelnemingen Economische zaken Evenementen Facilitaire zaken Financiële zaken 1 Grondzaken 1 Haven en scheepvaart ICT Inkoop en aanbestedingen Juridische zaken 2 Maatschappelijke ontwikkeling en ondersteuning Milieu Onderwijs Openbare orde en veiligheid 1 Personeel en organisatie 2 Project- en programmamanagement Regionale samenwerking Riolering en zuivering Ruimtelijke ordening 1 Sociale uitkeringen Sociale werkvoorziening Sport Subsidie Vastgoed Vergunning en handhaving Verkeer en vervoer Volkshuisvesting WWB Waterkering en afwatering Totaal 15

6 2

1 1

6 9

1 1 1

1

4

9 1 1 1 2

1 1 2 2 10 21

2

1 2 4 3

4

2

1

2

4 1 3 1

4 11 22

3 2 1 3

1 1 5

1

2 4 2

1

2 1 1

97 3


1

6

12

7 4 3 13 2 2 6

1

15 4 4

8 2 8 3

2

5

3 2 1 1 15 5 4

3 11 1 155

35

Bijlage 6

ISO 31000 norm

Mandaat en draagvlak

Vaststellen context

Implementatie risicomanagement

Risico analyse Risico evaluatie

Monitoren en beoordelen

Continue verbetering van het raamwerk

Communiceren en raadplegen

Ontwerpen van het raamwerk Principes

Risico identificatie

Risico beheersing

Monitoren en herzien van het raamwerk


36

Bijlage 7

Actueel risicoprofiel en weerstandsvermogen

Actueel Risicoprofiel De top-10 van belangrijkste risico’s is in grote lijnen gelijk aan de Programmabegroting 2009. Uit onderstaande tabel blijkt wel dat het totale risicoprofiel (27-01-2009) ten opzichte van de begroting 2009 groter is geworden. Risicoprofiel

20% 30% 50% 60% 70% 80% 90%

bedragen x € 1 miljoen

Begroting 2009 10,1 10,9 12,3 12,9 13,7 14,6 15,9

Actualisatie 2009 10,6 11,4 12,8 13,5 14,2 15,1 16,4

Uit bovenstaande tabel blijkt dat er bij een zekerheidpercentage van 70% (PoH 2006-2010) een weerstandscapaciteit nodig is van € 14,2 miljoen. Weerstandscapaciteit (prognose 2009) De (prognose van de) weerstandscapaciteit laat een sterke daling zien ten opzichte van de begroting 2009. Dit heeft te maken met de afwaardering van de gronden (hiervoor wordt verwezen naar de Raadsinformatiebrief Waardering gronden van 12 december 2008). Dit geeft de volgende prognose van weerstandscapaciteit. Weerstandscapaciteit

1. Algemene Reserve (stand per 1-1) Afwaardering gronden (incl. rentekosten, zie ook raadsinfobrief 12 december 2008;) Voorzienbare tekorten (MPG 2009) Reserve Grondbedrijf Reserve Dukdalf 2. Onbenutte belastingcapaciteit 3. Verwacht negatief resultaat 2008 (prognose) 4. Stille reserves (gem. eigendommen niet voor openbare dienst) 5. Post onvoorzien Totaal

bedrag x € 1 miljoen

Begroting 2009 11,5

Prognose 2009 11,5

1,6 -/- 0,5

-/- 2,3 -/- 0,4 1,6 -/- 0,5

1,5 0,1 € 14,2

1,5 0,1 € 11,5

Weerstandsvermogen Indien de werkelijke weerstandscapaciteit (€ 11,5 mln.) wordt vergeleken met de benodigde weerstandscapaciteit (€ 14,2 mln.) dan kan het weerstandsvermogen van de gemeente Maassluis als onvoldoende tot matig bestempeld worden. Uit de eerste tabel blijkt dat met de laatste prognose van de weerstandscapaciteit er een zekerheid van iets meer dan 30% bestaat dat de risico’s van de gemeente gedekt zijn.


37

, TOELICHTINGEN EN AFKORTINGEN DEFINITIES Definities, toelichtingen en afkortingen Definities en toelichtingen Risico’s

Risico geeft een mate van onzekerheid weer. Risico kan als volgt worden gedefinieerd;

Een Risico is de kans van het optreden van een gebeurtenis met een negatief gevolg voor de gemeente.

Deze effecten kunnen beleidsmatig- en of financieel zijn. Bij het weerstandsvermogen wordt uitgegaan van alleen de financiële gevolgen van risico’s. Bovenvermelde definiëring houdt in dat de volgende zaken niet tot risico’s behoren; • Gebeurtenissen waarvan bekend is dat ze zullen optreden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de gevolgen van beleid en plannen waarvan wij uit ervaring weten dat ze zullen optreden (bijv. op termijn aflopen van specifieke uitkeringen zoals specifieke rijksbijdragen of nadeelcompensaties). Op basis van ervaringcijfers kan vooraf een inschatting worden gemaakt van de omvang zodat de kosten, via een voorziening of bestemmingsreserve, een integraal onderdeel vormen in de besluitvorming. • Gebeurtenissen die voor de gemeente geen financiële gevolgen hebben. Risicomanagement Risicomanagement kan worden omschreven als het nemen van beslissingen die gericht zijn op het voorkomen of minimaliseren van de nadelige effecten die voortkomen uit het optreden van risico’s. Risicomanagement is niet alleen risicominimalisatie. Een sprekend voorbeeld hiervoor is de volgende uitspraak; “The safest place to be for a ship is the harbour, but that’s not what ships are build for” Voordat betreffende beslissingen kunnen worden genomen vindt een uitgebreid proces van onderzoek plaats. Vandaar dat hieronder een iets ruimere definitie voor risicomanagement wordt gedefinieerd; Risicomanagement is een systematisch en cyclisch proces om (negatieve) risico’s te identificeren, te analyseren en te beoordelen; op basis hiervan maatregelen te nemen en te evalueren.

Risicomanagement is een hulpmiddel om op een gestructureerde en expliciete manier risico’s in kaart te brengen, te beoordelen en door er actief mee om te gaan, ze beter te beheersen. Weerstandsvermogen Het woord “vermogen” in de term weerstandsvermogen verwijst niet naar geld. Het is een maatstaf voor de mate waarin een gemeente in staat is om de nadelige gevolgen van risico’s op te vangen.


38

Weerstandsvermogen is de mogelijkheid van de gemeente om financiële tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat de normale bedrijfsvoering daardoor wordt aangetast. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen. In hoeverre de gemeente in staat is om financiële tegenvallers op te vangen hangt af van; • de risico’s die de gemeente loopt; • de middelen die de gemeente vrij kan maken om de risico’s mee op te vangen. Anders geformuleerd bestaat het weerstandsvermogen uit de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (de middelen waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken) en de benodigde weerstandscapaciteit (de risico’s waarvoor geen voorzieningen of verzekeringen zijn afgesloten). Deze relatie kan in de volgend vergelijking worden weergegeven; Beschikbare weerstandscapaciteit (o.b.v. 70% zekerheid) Ratio weerstandsvermogen = Benodigde weerstandscapaciteit

De beschikbare weerstandscapaciteit is het totaal van alle middelen waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Binnen gemeente.

Lijst van gebruikte afkortingen BBV NAR NARIS Min BZK PoH OZB PPS WMO COSO ERM

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten Nederlands Adviesbureau Risicomanagement NAR Risicomanagement Informatie systeem Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Programma op Hoofdzaken Onroerende-zaakbelasting Publiek - Private samenwerking Wet Maatschappelijke Ondersteuning Committee of Sponsoring Organizations Enterprise Risk Management


39

Bronnen

BRONNEN

Overheid Handreiking weerstandsvermogen voor raadsleden, juli 2007

-

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2002. Handreiking duale begroting. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag.

Gemeenten Gemeente Deventer, Beleidsnota Risicomanagement een Weerstandvermogen, september 2007 Gemeente Enschede, Nota Weerstandsvermogen grondbedrijf 2004-2008, april 2004 Gemeente Maassluis, Nota Risicomanagement 2004 Gemeente Maassluis, Nota Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen 2009, juli 2008 Gemeente Geldermalsen, Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement, november 2007 Gemeente Eemsmond, Nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2007 Overige Risico’s inschatten, weerstandsvermogen bepalen, ‘gaat het stormen…of trekt het over?’, afstudeeropdracht postdoctorale opleiding Register Controller aan de Tias Business School in Tilburg, Yvonne van den Elzen, juni 2007; Gemeentelijk risicomanagement, een empirisch onderzoek, Boorsma, Haisma en Moolenaar (2004);

-

Kinderen, S van en D van Well-Stam, 2004. Risicomanagement; een hype of must? Risicomanagement binnen projecten. Twynstra Gudde, Amersfoort.

-

Van Marle en Haisma, ISO 31000 stimuleert integraal risicomanagement, 2008 Halman


40

NOTA RISICOMANAGEMENT EN WEERSTANDSVERMOGEN 2009 GEMEENTE MAASSLUIS

Recommend Documents