Nota Weerstandsvermogen en risicomanagement

Nota Weerstandsvermogen en risicomanagement Actualisatie voor de jaren 2012 tot en met 2015

Registratienummer: 12.003319

Concernstaf februari 2012

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ..................................................................................................................................................................3 1

Inleiding ......................................................................................................................................................................5 1.1

Algemeen................................................................................................................................................................5

1.2

Terugblik op het huidige beleid ..........................................................................................................................5

2.

Wettelijk kader ............................................................................................................................................................7 2.1.

Het BBV...................................................................................................................................................................7

2.2.

De “Financiële verordening gemeente Geldermalsen” ....................................................................................8

3.

Doelstellingen..............................................................................................................................................................9

4.

Definities ....................................................................................................................................................................10 4.1.

Weerstandsvermogen .........................................................................................................................................10

4.2.

Weerstandscapaciteit ..........................................................................................................................................10

4.3.

Risico’s ..................................................................................................................................................................11

4.4

Risicomanagement ..............................................................................................................................................11

5

Verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling ............................................................................................13

6.

Weerstandscapaciteit................................................................................................................................................16 5.1.

7.

Onderdelen weerstandscapaciteit .....................................................................................................................16 Risicomanagement....................................................................................................................................................20

7.1

Randvoorwaarden risicomanagement..............................................................................................................20

7.2

Risico management aanpak................................................................................................................................20

7.3.

Identificatie van risico’s ......................................................................................................................................21

7.4.

Analyse en beoordeling van risico’s..................................................................................................................22

7.5.

Beheersen van risico’s .........................................................................................................................................24

7.6

Rapporteren en evalueren ..................................................................................................................................25

7.7.

Conclusie ..............................................................................................................................................................25

Nota Weerstandsvermogen en risicomanagement – Gemeente Geldermalsen -

3

1

Inleiding

1.1

Algemeen

Organisaties willen iets bereiken. Het procesverloop om de beoogde doelstellingen te realiseren is onzeker: er zijn risico’s die de realisatie van doelstellingen in de weg kunnen staan. Van een professionele organisatie mag verwacht worden dat zij de risico’s tijdig onderkent en zo goed mogelijk probeert te beheersen. Gebeurtenissen van de laatste jaren laten zien hoe belangrijk het is dat bekend is hoe de gemeente ervoor staat wat betreft risico’s. Er zijn veel voorbeelden van gemeenten die geconfronteerd werden met onvoorziene risico’s met grote financiële consequenties. Bijvoorbeeld de Noord-Zuidlijn in Amsterdam, maar ook zeer recent de afwaardering van grondposities in de gemeente Apeldoorn. Dergelijke grote projecten en hiermee samenhangende risico’s kunnen een aanzienlijk effect hebben op de financiële beleidsvrijheid van de gemeente, maar ook op het imago en de inrichting van de (project) organisatie.

De gemeente Geldermalsen heeft veel ambities met de ruimtelijke (her)ontwikkelingsprojecten, het realiseren van een MFC in Geldermalsen en een Integraal Kind Centrum (IKC) in de nieuwe wijk De Plantage. Met deze projecten zijn aanzienlijke investeringen gemoeid; het is van belang dat de risico’s, die we daarbij lopen, goed in beeld worden gebracht en waar mogelijk worden beheerst. Vooral in de huidige economische situatie is een goed risicomanagement onmisbaar voor een solide begroting. Voor u ligt daarom de geactualiseerde nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2012. Deze nota is een vervolg op de eind 2007 vastgestelde nota Risico’s de baas.

Wat kunt u verwachten? In deze nota wordt het beleid ten aanzien van weerstandsvermogen en risicomanagement van de gemeente Geldermalsen uiteengezet. In deze nota worden vanuit een wettelijk kader en een uitleg van de belangrijkste begrippen eerst de doelstellingen van deze nota bepaald. Daarna volgt een opsomming van de belangrijkste componenten van de weerstandscapaciteit. Vervolgens wordt aangegeven op welke wijze de risico’s in beeld gebracht worden en hoe het risicomanagement wordt ingericht.

1.2

Terugblik op het huidige beleid

In 2008 is met het risicomanagement een start gemaakt. Dit heeft geleid tot een regelmatige, aan de planning & control cyclus gekoppelde, gemeentebrede risico-inventarisatie. Voor wat betreft de grondexploitatie wordt 2x per jaar een uitgebreide risicoanalyse opgesteld waarbij gebruik gemaakt wordt van een zogenaamde Monte Carlosimulatie1. Tevens is de verplichte risicoparagraaf bij raads- en collegevoorstellen ingevoerd.

1

De Monte-Carlosimulatie is een simulatietechniek waarbij een fysiek proces niet één keer maar vele malen wordt gesimuleerd, elke keer met andere startcondities. Het resultaat van deze verzameling simulaties is een verdelingsfunctie die het hele gebied van mogelijke uitkomsten weergeeft. De Monte-Carlomethode wordt meestal toegepast in situaties waarin:


5

Daarnaast zijn we gestart met het opstellen van procesbeschrijvingen. Maar het treffen van risicobeheersingsmaatregelen vanuit de processen is nog onderbelicht gebleven. Tekstueel gezien kent het huidige beleid een aantal doublures; de nieuwe nota is hierop aangepast.

1.

Het resultaat van een enkele simulatie niet voldoende representatief is in verband met de in werkelijkheid te verwachten variatie van (of onzekerheid met betrekking tot) de startcondities.

2.

De variatie of onzekerheid van die startcondities bekend is of met voldoende betrouwbaarheid ingeschat en gekwantificeerd kan worden.

2.

Wettelijk kader In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader gegeven waar deze nota uit voortvloeit. Dit wettelijk kader bestaat uit een externe component, te weten het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en een interne component, te weten de Financiële verordening gemeente Geldermalsen. Beide componenten worden kort belicht.

2.1.

Het BBV In 2003 is het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” (BBV) vastgesteld. Dit besluit bevat voorschriften voor de inrichting van de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening. Onder titel 2.3, artikel 9 lid 2 van het BBV worden de zeven paragrafen opgesomd die een gemeente verplicht in haar begroting dient op te nemen. De paragraaf weerstandsvermogen is één van deze zeven verplichte paragrafen en bevat volgens artikel 11 tenminste: a.

een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

b.

een inventarisatie van de risico’s;

c.

het beleid betreffende de weerstandscapaciteit en de risico’s.

Over hoe om te gaan met de paragrafen heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in 2002 een “handreiking duale begroting” gepubliceerd. De handreiking duale begroting is een handreiking voor gemeenten om te komen tot een optimale inrichting van de begroting, rekening houdend met de Gemeentewet en het BBV. Volgens deze handreiking zijn er twee manieren om met een paragraaf om te gaan: 1.

In de paragraaf bij de begroting worden de beleidskaders vastgesteld. Het gevaar hiervan is dat de paragraaf al snel het karakter krijgt van een jaarlijkse beleidsnota, uitdijt en herhalingen bevat en daardoor minder effectief is;

2.

De gemeente gaat uit van een nota voor het terrein van de desbetreffende paragraaf. Zo’n nota geeft dan bijvoorbeeld ontwikkelingen die van belang zijn, uitgangspunten, een visie, een lange termijn aanpak en prioriteiten aan. De nota is vervolgens leidend bij het opstellen van de paragraaf.

De gemeente Geldermalsen heeft voor de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement, net als bij de paragrafen met betrekking tot de lokale heffingen en grondbeleid, gekozen voor optie twee; de optie die aanbevolen werd door het ministerie. De paragraaf behandelt dan voor het desbetreffende onderwerp de voortgang van de beleidsuitvoering, zoals aangegeven in de nota, de nieuwe ontwikkelingen en de vraag of de inhoud van het beleid nog steeds van toepassing is. De paragraaf krijgt op die manier een functie in de planning en control van de raad. De paragraaf kan in deze aanpak meer to the point en kort zijn, zeker als er geen duidelijke beleidswijzigingen nodig zijn. Wel is het bij deze benadering van belang dat de desbetreffende nota actueel blijft door deze bijvoorbeeld één keer in de vier jaar bij te stellen.


7

2.2.

De “Financiële verordening gemeente Geldermalsen” Artikel 212 van de Gemeentewet geeft aan de raad de opdracht om bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, evenals de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast te stellen. Artikel 15 lid 1 van de verordening geeft het college de volgende opdracht: “Het college biedt tenminste éénmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota weerstandsvermogen en risicomanagement aan. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de nota wordt tevens het gewenste weerstandsvermogen bepaald. De raad stelt de nota vast uiterlijk binnen drie maanden nadat de nota is aangeboden”.

In deze verordening wordt, net als in het BBV, een link gelegd met de verplichte paragraaf weerstandsvermogen. Het artikel 15 lid 2 geeft namelijk de volgende opdracht aan het college: “Het college geeft in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de risico’s van materieel belang weer en een inschatting van de kans dat deze risico’s zich voordoen. Het college brengt hierbij in elk geval de risico’s in beeld en actualiseert de risico’s genoemd in de nota bedoeld in het eerste lid”. Het college geeft in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de omvang van de weerstandscapaciteit aan en in hoeverre schade en verliezen als gevolg van de risico’s van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.

3.

Doelstellingen Deze nota weerstandsvermogen en risicomanagement heeft de volgende doelstellingen:

Kaderstelling door de raad en formuleren van beleidsuitgangspunten met betrekking tot weerstandsvermogen en risicomanagement De raad is verantwoordelijk voor een sluitende begroting. Een precies sluitende begroting zonder weerstandsvermogen betekent dat iedere tegenvaller een probleem gaat opleveren. In dat geval staan de programma’s en daarmee het beleid van de gemeente onder druk. Daarom heeft een gemeente weerstandsvermogen nodig. Door middel van deze nota geeft de raad de kaders met betrekking tot het weerstandsvermogen en het risicomanagement aan en stelt zij het beleid vast waarbinnen de gemeente Geldermalsen dient te opereren. De kaders en beleidsuitgangspunten moeten er voor zorgen dat weerstandsvermogen en risicomanagement een structureel onderdeel vormen van de planning & controlcyclus en dat Geldermalsen voldoende weerstandsvermogen heeft.

Risicobewustzijn vergroten Inzicht in de risico’s die de gemeente loopt, begint bij het risicobewustzijn van de medewerkers in de organisatie. Als zij risicobewust zijn in hun dagelijkse werkzaamheden kan proactief worden ingespeeld op de risico’s door het op tijd nemen van passende maatregelen.

Reduceren van de gevolgen van risico’s Risico’s kunnen het halen van doelen belemmeren. Als de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit in kaart zijn gebracht, is het mogelijk het beleid zodanig te ontwikkelen dat de impact van risico’s gereduceerd wordt. Dit kan door de weerstandscapaciteit optimaal in te zetten of de risico’s te verminderen.

Optimaliseren van interne beheersing als onderdeel van integraal management Het managen en beheersen van risico’s maakt deel uit van het integraal management. Risicomanagement is één van de instrumenten die hiervoor beschikbaar is. Risicomanagement kan een bijdrage leveren aan: ≠

het stellen van prioriteiten;

≠

het ondersteunen van een beslissing;

≠

het kwantitatief onderbouwen van de marges in een raming, planning of businesscase.

Het beleid verbeteren Het huidige beleid dateert van eind 2007. Op basis van ervaringen in de praktijk en nieuwe ontwikkelingen in het risicomanagement worden verbeteringen in het beleid aangebracht.


9

4.

Definities In dit hoofdstuk worden de begrippen weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit, risico en risicomanagement gedefinieerd, omdat ze essentieel zijn voor deze nota en regelmatig terugkomen.

4.1.

Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen geeft aan hoe robuust de begroting is, wat van belang is wanneer er zich een financiële tegenvaller voordoet. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen. Het weerstandsvermogen is voldoende als financiële tegenvallers goed opgevangen kunnen worden en het saldo van de weerstandscapaciteit minus risico’s positief is. Voor het beoordelen van de robuustheid van de begroting is inzicht nodig in de omvang en in de achtergronden van de risico’s in relatie tot de aanwezige weerstandscapaciteit. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen statisch en dynamisch weerstandsvermogen. Statisch weerstandsvermogen wordt berekend via de incidentele weerstandscapaciteit en dynamisch weerstandsvermogen via de structurele weerstandscapaciteit.

4.2.

Weerstandscapaciteit Onder de weerstandscapaciteit wordt verstaan de (potentieel) aanwezige capaciteit aan geldmiddelen om financiële risico’s, waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen of verzekeringen zijn afgesloten, te kunnen opvangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. Zij geeft aan in hoeverre onverwachte, substantiële, niet begrote kosten gedekt kunnen worden.

Onderscheid kan worden gemaakt tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat deze invloed hebben op de voortzetting van taken op het bestaande niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken.

Mogelijke onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn: /

De post onvoorziene uitgaven.

/

Het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve.

/

Het overige deel van de algemene reserve, mits bij onttrekking aan de reserve tegelijkertijd middelen worden vrijgemaakt om het gemis aan bespaarde rente in de exploitatie structureel op te kunnen vangen.

/

De onbenutte belastingcapaciteit: de beschikbare ruimte in de tarieven van de belastingen en heffingen oftewel de mogelijkheden om de belastingtarieven te verhogen; Dit betreft de mogelijkheid om de OZB te verhogen en de mogelijke ruimte die ontstaat door kostendekkendheid van de overige heffingen optimaal door te voeren.

/

De stille reserves: dit is het verschil tussen de boekwaarde en de feitelijke waarde van activa die te gelde gemaakt kunnen worden.

4.3.

Risico’s Onder risico wordt in deze nota verstaan het gevaar voor schade of verlies als gevolg van interne of externe omstandigheden. De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet op een andere manier zijn ondervangen en die een financieel gevolg kunnen hebben. Doen deze risico’s zich voor dan worden ze dus gedekt via het weerstandsvermogen. Reguliere risico’s – risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn – en risico’s zonder financiële gevolgen maken geen deel uit van de risico’s die onder het weerstandsvermogen vallen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden getroffen.

Risico’s kunnen op verschillende manieren van elkaar worden onderscheiden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een verdeling in interne, externe en politieke risico’s.

Interne risico’s zijn feitelijk met de bedrijfsvoering samenhangende risico’s. Dus risico’s die ontstaan door het niet goed of niet rechtmatig uitvoeren van processen, fraude- en integriteitsrisico’s, niet goed werkende productiemiddelen zoals automatisering.

Naast deze interne risico’s loopt de gemeente externe risico’s, zoals conjunctuurschommelingen en exogene maatschappelijke ontwikkelingen en regelgeving van hogere overheden, die kunnen leiden tot extra kosten voor de gemeente. Maar ook risico’s als gevolg van ontwikkelingen bij verbonden partijen horen tot de externe risico’s.

Tot slot zijn er de beleidsmatige of politieke risico’s: imagoschade veroorzaakt door het handelen van bestuurders, omdat voor het resultaat van dat handelen onvoldoende maatschappelijk draagvlak blijkt te bestaan. Denk hierbij ook aan de financiële gevolgen die ontstaan bij het aftreden van het college of een politieke crisis (wachtgeldverplichtingen, verkiezingen).

4.4

Risicomanagement Risicomanagement is het continue proces van risico’s identificeren en kwantificeren, het ontwikkelen van optimale maatregelen om risico’s te beheersen, (het toezien op) de naleving van de getroffen maatregelen en het regelmatig actualiseren van risico’s en de bijbehorende risicobeheersing.

Risicomanagement is niet koste wat kost risico’s vermijden, soms is het bewust accepteren van een risico de meest optimale beheersingsmaatregel. Risicomanagement verschaft, wanneer goed Nota Weerstandsvermogen en risicomanagement – Gemeente Geldermalsen -

11

uitgevoerd, een organisatie de mogelijkheid optimaal om te gaan met onzekerheden en dus ook de mogelijkheid om de voordelen te benutten die onzekerheden soms bieden.

5

Verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling

Net als de verantwoordelijkheid voor de gemeentelijke bedrijfsvoering valt ook risicomanagement onder de integrale verantwoordelijkheid van het college. Het college van burgemeester en wethouders is uiteindelijk verantwoordelijk voor alle gemeentelijke doelstellingen en de risico’s die hiermee gepaard gaan en de bijbehorende acties die worden ondernomen om deze te beheersen.

Risicomanagement is een vorm van integraal management wat inhoudt dat ‘de lijn’ verantwoordelijk is voor de realisatie van de doelstellingen en de risico’s die hiermee samenhangen. Voor de gemeente Geldermalsen komt dat er op neer dat de directie integraal verantwoordelijk is voor het strategische risicomanagement en daarmee voor het gehele risicoprofiel van de gemeente Geldermalsen. Vanuit deze verantwoordelijkheid bepaalt de directie de prioriteiten en de planning. Zij zorgt ervoor dat bewust wordt omgaan met risico’s en dat risicomanagement gemeentebreed wordt gestimuleerd.

De afdelingshoofden zijn verantwoordelijk voor die risico’s die binnen de afdeling gelopen worden. Dit is een logische benadering gezien het feit dat de risico’s zich veelal functioneel, taakafhankelijk op afdelingsniveau uiten. Op dit niveau zijn de risico’s dan vaak ook eerder inzichtelijk te maken, en op dit niveau dienen ook de maatregelen geïmplementeerd te worden. Periodiek actualiseren de afdelingshoofden hun risico-overzichten ten behoeve van de verschillende rapportages (begroting, jaarverslag, tussentijdse rapportages). Hierbij worden ook passende beheersmaatregelen ontworpen. Het afdelingshoofd is tevens verantwoordelijk voor het toepassen van deze beheersmaatregelen.

Risicomanagement is vanuit de gedachte van integraal management een zaak van het management van de verschillende onderdelen van de organisatie. De regie op het gebied van risicomanagement ligt bij de concerncontroller. Deze heeft de bevoegdheid om de risico-inventarisatie onafhankelijk te laten toetsen.

Gemeenteraad De gemeenteraad stelt de kaders en het college voert het beleid uit binnen de gestelde kaders. De gemeenteraad controleert vervolgens in hoeverre de uitvoering van het beleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden en of hierin voldoende rekening is gehouden met de aanwezige risico’s. Op het gebied van risicomanagement zijn de volgende kaders van belang: de paragraaf weerstandsvermogen/risicoparagraaf in de jaarrekening en in de programmabegroting. En voorts hetgeen hierover bij de tussentijdse rapportages wordt opgenomen.

In het beleid kunnen gemeenteraad en college overeenkomen welke informatie de raad wanneer en op welke wijze wil hebben. Zo kan worden vastgelegd welke tussentijdse mutaties, inhoudelijk en financieel, op de plannen aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

Het college dient bij elk voorstel na te gaan wat de belangrijkste risico’s zijn en dit te rapporteren aan de raad zodat zij op de hoogte is van de risico’s die het realiseren van de beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan.


13

Het college heeft op basis van haar actieve informatieplicht de verantwoordelijkheid de raad hierover te informeren.


15

6.

Weerstandscapaciteit In dit hoofdstuk wordt vanuit het theoretisch kader dat in het hoofdstuk “Wettelijk kader” is beschreven, bepaald uit welke bestanddelen de weerstandscapaciteit van de gemeente Geldermalsen is opgebouwd. In de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en de jaarrekening wordt aan de hand van deze bepalingen de weerstandscapaciteit in financiële cijfers uitgedrukt.

5.1.

Onderdelen weerstandscapaciteit In het BBV is niet voorgeschreven welke bestanddelen behoren tot de weerstandscapaciteit. Over het algemeen worden echter de bestanddelen gebruikt die in onderstaande tabel zijn genoemd. Deze bestanddelen zijn ten eerste ontleend aan de “Handreiking duale begroting” van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit 2002. Daarnaast is gekeken hoe andere gemeenten hier mee omgaan.

Bestanddeel

Algemene reserve

Incidentele

Structurele

weerstandscapaciteit

Weerstandscapaciteit

X

(vrij aanwendbaar) Algemene reserve (overig)

X

Onvoorzien uitgaven

X X

Begrotingsruimte Stille reserves

X

Onbenutte belastingcapaciteit

X

De gemeente Geldermalsen zet in eerste instantie het risicomanagement in als eerste linie tegen risico’s. Leidend uitgangspunt voor het aanspreken van de weerstandscapaciteit is dat er geen andere mogelijkheden meer resteren om risico's te vermijden, te verminderen of te beheersen. Het weerstandsvermogen relateren we aan niet te vermijden risico's, die ook niet zijn te verzekeren of met een voorziening kunnen worden afgedekt. Voordat risico's ten laste van de weerstandscapaciteit kunnen komen dient als regel daarom gekeken te worden of risico's • kunnen worden weggenomen door interne maatregelen; • kunnen worden gereduceerd door interne maatregelen; • geheel of gedeeltelijk kunnen worden overgedragen aan derden; • kunnen worden afgedekt via verzekeringen; • met een voorziening kunnen worden afgedekt.

Ook al zijn er mogelijkheden om risico's te beheersen: er kan toch voor worden gekozen om eigen risicodrager te zijn. Potentiële tegenvallers komen in dat geval ten laste van de weerstandscapaciteit. Voorwaarde voor afwijking van het principe van deze laatste optie is dat de Raad zich vooraf expliciet uitspreekt voor eigen risicodragerschap.

De gemeente Geldermalsen gebruikt de incidentele weerstandscapaciteit om de incidentele tegenvallers te dekken. Mochten zich gedurende een jaar structurele tegenvallers voordoen, zonder dat daar meevallers tegenover staan, dan zullen deze tegenvallers ten laste van het begrotingssaldo worden gebracht. Lukt dit niet dan rest de incidentele weerstandscapaciteit als dekkingsmiddel. Dit is een bewuste keuze omdat de structurele ‘onbenutte belastingcapaciteit’ niet van de ene op de andere dag te gebruiken is.

Vrij aanwendbare deel algemene reserve In de “Nota Reserves en Voorzieningen 2011” van de gemeente Geldermalsen is onder andere het beleid vastgelegd met betrekking tot het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve. Gesteld wordt dat de algemene reserve in principe vrij aanwendbaar is. Van deze algemene reserve wordt een buffer aangehouden voor aanwezige risico’s. Op basis van de provinciale norm, die als richtlijn wordt aangehouden, dient er een minimale reserve beschikbaar te zijn van 6% van de algemene uitkering plus de belastingcapaciteit.

Voor de grondexploitatie wordt een risicoreserve als buffer voor risico’s ten aanzien van de grondexploitatie aangehouden. De omvang van deze risicoreserve wordt bepaald door de risicoinschattingen ten aanzien van de grondexploitatieprojecten.

Overig deel van de algemene reserve Een deel van de algemene reserve (verkoop aandelen en pref. Aandelen Vitens) is niet vrij inzetbaar voor financiële tegenvallers omdat de rente-opbrengsten hiervan ingezet worden ter dekking van de begroting. Deze bedragen worden derhalve niet meegenomen in de berekening van de weerstandscapaciteit.

Post onvoorzien Artikel 189 van de Gemeentewet verplicht iedere gemeente een bedrag voor onvoorziene uitgaven op te nemen in de begroting. De gemeente Geldermalsen neemt jaarlijks een bedrag op in de begroting voor onvoorziene, incidentele uitgaven. Het uitgangspunt is dat minimaal 0,6% van de algemene uitkering wordt gereserveerd voor onvoorziene uitgaven. Gedurende het jaar wijzigt dit budget door incidentele mee- en tegenvallers.


17

Begrotingsruimte Als de begroting en meerjarenraming sluiten met een positief saldo, is er sprake van een begrotingsruimte, die kan worden ingezet voor structurele financiële tegenvallers die zich voordoen.

Stille reserves Van stille reserves is sprake als activa onder de opbrengstwaarde of tegen nihil zijn gewaardeerd, maar direct verkoopbaar zijn als men dat zou willen. Bij verkoop van deze bezittingen ontstaan dus winsten die eenmalig vrij inzetbaar zijn. Gemeenten kennen over het algemeen twee soorten stille reserves. Dit zijn stille reserves in materiële bezittingen en stille reserves in financiële bezittingen.

Materiële bezittingen De directe opbrengstwaarde van de materiële vaste activa kan aanmerkelijk hoger liggen dan de boekwaarde. Vooral door de waardegroei op de vastgoedmarkt in de afgelopen jaren, en door vervroegde afschrijving van activa in het verleden, zal hier bij onze eigendommen zeker sprake van zijn. Een stille reserve is in het kader van de weerstandscapaciteit echter alleen aan de orde wanneer activa niet duurzaam aan de bedrijfsuitoefening zijn verbonden. Voor de gemeente zal dit zich in praktijk alleen voordoen bij onroerende zaken die in eigendom zijn van de gemeente en niet meer benodigd zijn voor de bedrijfsuitoefening.

Zo worden de meeste gemeentelijke eigendommen zoals schoolgebouwen, gemeentehuizen en werkplaatsen gebruikt voor de uitvoering van gemeentelijke taken (duurzaam verbonden aan de bedrijfsuitoefening). Daarnaast heeft de gemeente gebouwen in eigendom, die verhuurd worden, maar niet strikt noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering. De waarde van deze gebouwen zal worden meegenomen bij de bepaling van de weerstandscapaciteit in de paragraaf bij de begroting en de jaarrekening.

De aankopen op het gebied van de grondexploitatie zijn bedoeld om op termijn in de ontwikkeling van woninglocaties en bedrijventerreinen te worden betrokken. Daarom zouden deze eigendommen kunnen worden beschouwd als duurzaam verbonden aan de bedrijfsuitoefening. We willen echter een gradatie aanbrengen tussen gronden waarbij concrete plannen bestaan voor de ontwikkeling ervan en overige gronden, die onder andere uit strategische overwegingen zijn aangekocht. De waarde van de gronden uit de laatste categorie zal worden meegenomen bij de bepaling van de weerstandscapaciteit in de paragraaf bij de begroting en de jaarrekening.

Financiële bezittingen Onder de financiële bezittingen worden de deelnemingen in bedrijven verstaan. Bij de gemeente Geldermalsen gaat het, net als bij de meeste andere gemeenten, om deelnemingen in bedrijven die het publiek belang dienen. Deze deelnemingen zijn niet via de beurs verhandelbaar, maar kunnen hooguit tussen overheden verhandeld worden. Van belang is om ons te realiseren dat voor de dividenden die via deze deelnemingen verkregen worden, structurele bedragen in de begroting zijn opgenomen. Een

eventuele verkoop van aandelen legt daarmee mogelijk (dividendopbrengsten worden voorzichtig geraamd) een structurele last op de begroting waar dekking voor gezocht moet worden.

Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit zijn de extra structurele middelen die gegenereerd kunnen worden door de gemeentelijke belastingen en rechten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit wordt berekend door de maximale belastingtarieven te vergelijken met de belastingtarieven in de gemeente Geldermalsen. De maximale tarieven worden ingeschat op basis van de normen voor het zogenaamde artikel 12 – beleid. Een gemeente met een artikel 12 – status is een Nederlandse gemeente die onder financiële curatele is gesteld door het Rijk vanwege een structurele slechte financiële situatie. Deze gemeenten moeten hun tarieven verhogen tot een “redelijk peil eigen heffingen”, willen zij in aanmerking kunnen komen voor rijkssteun. De actuele normen voor dit artikel 12 – beleid worden jaarlijks in de meicirculaire van het Gemeentefonds bekend gemaakt.

Voor het berekenen van de tarieven voor de rioolheffing wordt uitgegaan van de dekking van de kosten voor rioleringen, waarbij de verfijningsuitkering buiten beschouwing wordt gelaten. Ook voor leges en bouwleges moet worden berekend of er sprake is van een onbenutte belastingcapaciteit, in de zin van het vergroten van de kostendekkendheid.

In hoeverre op dit onderdeel nog ruimte zit voor de weerstandscapaciteit, zonder dat het invloed heeft op het bestaande beleid, wordt in de paragrafen van de begroting en de jaarrekening nader gespecificeerd.


19

7.

Risicomanagement

7.1

Randvoorwaarden risicomanagement

We beogen een structurele inbedding van risicomanagement van laag tot hoog in de organisatie. Hiervoor zijn goede stappen gezet. Wij realiseren ons wel dat dit niet van vandaag op morgen is geregeld. Voor het sturen op risico's, het sturen op die zaken die de programmadoelstellingen en reguliere processen kunnen verstoren, is meer nodig dan een aantal vaste rapportagemomenten. Dan gaat het ook om het risicobewustzijn van de organisatie en de invulling van integrale verantwoordelijkheid van leidinggevenden op diverse niveaus. Hierop vestigen we ook aandacht in de nota bedrijfsvoering waarin kwaliteitsverbetering en beheersing van bedrijfsprocessen een prominente plaats hebben. Dit traject biedt een goede basis voor risicobeheersing.

Om risicomanagement succesvol te laten worden in de gemeente Geldermalsen is het belangrijk dat aan de volgende randvoorwaarden wordt voldaan: ≠

commitment van de directie en het management;

≠

zoveel mogelijk aansluiten bij de bestaande werkwijze binnen de organisatie. Dus zoveel mogelijk inbedden in processen en in de Planning & Controlcyclus;

≠

Risicomanagement volgt de zeggenschap. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid voor een risico daar ligt waar de verantwoordelijkheid ligt van het werk waarop het risico betrekking heeft. Met andere woorden, iedereen is verantwoordelijk voor het signaleren van en treffen van maatregelen voor de risico’s die binnen de eigen verantwoordelijkheid vallen. De uiteindelijke eindverantwoordelijkheid voor risicomanagement ligt bij het management/ de directie.

≠

Essentieel is dat er bereidheid is om open over risico’s te communiceren. Die bereidheid moet er zijn op alle niveau’s waarop gesproken wordt over eventuele risico’s.

7.2

Risico management aanpak In het proces van risicomanagement kunnende volgende stappen worden onderscheiden ( zie Figuur 1): 1.

Identificatie van risico’s;

2.

Analyse van risico’s;

3.

Beoordelen van risico’s

4.

Beheersing van risico’s;

5.

Rapporteren en evalueren.

Risico's identificeren Vaststellen risicoprofiel

Rapporteren en evalueren

Risico's analyseren

Effecten

Kans en gevolg

Implementeren maatregelen

Risico's beoordelen

Taken & verantwoordelijkheden

Kans x gevolg

Ontwikkelen beheersmaatregelen Organisatorisch, technisch, financieel

Figuur 1. De fasen in het risicomanagementproces(Haisma, 1999)

In paragraaf 4.3 is al aangegeven dat alleen niet – reguliere risico’s nodig zijn om inzicht te krijgen in het weerstandsvermogen. In het kader van het risicomanagement is het echter noodzakelijk om alle risico’s, dus ook de reguliere in kaart te brengen. Ten behoeve van de berekening van het weerstandsvermogen worden deze risico’s vervolgens opgedeeld in reguliere en niet - reguliere risico’s. In dit hoofdstuk wordt een korte uitleg gegeven van de stappen in het proces van risicomanagement.

7.3.

Identificatie van risico’s Het op een gestructureerde wijze identificeren van mogelijke toekomstige gebeurtenissen die van invloed zijn op het behalen van doelstellingen, het duidelijk formuleren van deze gebeurtenissen in de voerm van risico’s en het vaststellen van de oorzaken van deze risico’s.

Om de risico's in beeld te krijgen en te houden sluiten we aan bij de huidige rapportages van de planning- en controlcyclus. We streven daarbij naar een zo volledig mogelijk en actueel beeld van onze majeure risico's. Dit vraagt om een systematische aanpak, waarbij alle relevante risicovelden periodiek en op een zelfde manier worden doorgelicht. De risico’s worden enerzijds in beeld gebracht op basis van de producten in de begroting en anderzijds op basis van de werkprocessen.


21

Het in detail in beeld brengen van de afzonderlijke risico’s valt buiten het bereik van deze nota, hierin voorziet de paragraaf Weerstandsvermogen bij de begroting en bij de jaarrekening. In de tussentijdse rapportages wordt vooral op afwijkingen gerapporteerd, dit geldt dan ook voor de risico’s die eerder in de paragraaf Weerstandsvermogen zijn genoemd.

7.4.

Analyse en beoordeling van risico’s Nadat de risico’s zijn geïdentificeerd worden deze geanalyseerd en beoordeeld op hun mogelijke consequentie voor de gemeente.

Risicoanalyse Het analyseren van een risico bestaat uit het ontleden van een risico in kleinere delen: kenmerken. Deze kenmerken bestaan uit de kans dat een gebeurtenis optreedt en uit het effect die dat met zich meebrengt.

Kans Bij het formuleren van een risico wordt omschreven welke gebeurtenis zich mogelijkerwijs kan voordoen. Deze gebeurtenis wordt veroorzaakt door een bepaalde oorzaak. Oorzaak en gebeurtenis zijn in de praktijk vaak nauw aan elkaar gekoppeld. Van belang is in te schatten hoe vaak de gebeurtenissen zich voordoen. De risico’s worden daarbij ingedeeld in 3 categorieën: hoog, midden en laag.

Gevolgen Bij de gevolgen kan in principe een tweedeling worden gemaakt, omdat er twee typen gevolgen van belang kunnen zijn bij het optreden van een risico: tijd en geld.

Bij het kwantificeren van de risico’s gelden de volgende uitgangspunten: 1.

Voor risico´s die als structureel worden aangemerkt geldt dat bij de kwantificering wordt uitgegaan van 1,75 maal het berekende jaarbedrag. Dit op basis van de veronderstelling dat bij het feitelijk optreden van een dergelijk risico geleidelijk binnen de periode van de lopende meerjarenbegroting (4 jaar) een structurele dekking binnen de reguliere begroting moet zijn geregeld. De factor 1,75 is daarbij de optelsom van 1,00 (jaar1), 0,50 (jaar 2), 0,25 (jaar 3), 0 (jaar 4).

2.

Voor risico´s die als incidenteel worden aangemerkt geldt het specifiek voor de betreffende post berekende risicobedrag.

3.

Bij het bepalen van het in de risicomatrix op te nemen bedrag worden reeds via afzonderlijke risicoreservering afgedekte bedragen in mindering gebracht.

Daarnaast is bij enkele categorieën risico´s nog sprake van het hanteren van specifieke uitgangspunten. Het betreft concreet: 4.

voor volumerisico´s m.b. t geraamde opbrengsten wordt voor de volgende posten uitgegaan van een risicobedrag van 10% van de geraamde opbrengst: bouwleges, markt- en havengelden en

dividenden; dit tenzij op basis van de economische situatie wordt ingeschat dat 10% geen reëel percentage is. In het laatste geval wordt een feitelijke inschatting van het risico gedaan; 5.

voor het risico van tegenvallers t.a.v het feitelijk gebruik van open einde regelingen wordt voor de volgende regelingen uitgegaan van een risicobedrag van 10% van de geraamde jaarlast: WMO/WVG, WWB inkomensdeel, kwijtscheldingsregeling, armoedebestrijding, regiotaxi en regeling leerlingenvervoer. De kanttekening uit punt 4 is hier eveneens van toepassing.

Op basis van de uitkomsten die worden verkregen door toepassing van de hierboven beschreven uitgangspunten wordt een bruto risicobedrag berekend. Voor de beoordeling van het weerstandsvermogen nemen wij als maatstaf het berekende netto risicobedrag. De herleiding van bruto naar netto risicobedrag vindt op de volgende wijze plaats: 1.

de berekende brutobedragen worden ingedeeld in één van de volgende drie kansgroepen: hoog, gemiddeld of laag;

2.

afhankelijk van de van toepassing zijnde kansgroep wordt voor ieder risicopost het berekende brutobedrag herleid naar een netto risicobedrag door vermenigvuldiging met een kanspercentage van 75% (kansgroep hoog) of 50% (kansgroep gemiddeld) of 25% (kansgroep laag);

3.

de optelsom van alle op deze wijze netto gemaakte risicoberekeningen levert het netto risicobedrag op dat de basis vormt voor de beoordeling van het weerstandsvermogen.

Risicobeoordeling Het toekennen van waarden aan kansen en gevolgen heeft tot doel risico’s te kunnen beoordelen. De beoordeling maakt het mogelijk risico’s onderling te rangschikken zodat bekend is welke risico’s het grootst zijn. Uit de analyse van risico’s kan een zeer uitgebreide tabel volgen met daarin vele risico’s met het bijbehorende risiconiveau en mogelijke maatregelen met bijbehorende kosten en effecten. Risicomanagement heeft uiteindelijk tot doel om de geïdentificeerde risico’s beheersbaar te maken. Het is niet mogelijk om alle geïdentificeerde risico’s beheersbaar te maken. Daarom dienen keuzen worden gemaakt. In de volgende paragraaf wordt hier nader op in gegaan.


23

7.5.

Beheersen van risico’s In deze fase worden oplossingen gedefinieerd om de geïdentificeerde risico’s te beheersen. Het is niet voldoende als in de paragraaf weerstandsvermogen jaarlijks de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit worden opgenomen. Het is van belang dat er iets met de risico’s gedaan wordt. Daarom is het noodzakelijk dat in deze nota wordt aangegeven hoe met risico’s wordt omgegaan. Voor elk risico moet een keuze gemaakt worden uit de volgende maatregelen: a.

Vermijden Dit houdt in dat het beleid waar een risico door ontstaat, wordt beëindigd, op een andere manier wordt vorm gegeven of geen beleid gestart wordt dat een risico met zich meebrengt. Ook kunnen werkprocessen zodanig ingevuld zijn, dat op die manier bepaalde risico’s worden vermeden.

b.

Verminderen Door het risico af te dekken via een verzekering, een voorziening of een ander budget in de begroting. Hiermee worden de gevolgen van een risico dus beperkt. Tevens kan bij verminderen gedacht worden aan het aanpakken of wegnemen van de oorzaak van het risico via bijvoorbeeld technische of organisatorische maatregelen.

c.

Overdragen Dit kan door het beleid dat een risico met zich meebrengt, uit te laten voeren door een andere betrokken partij, die daarbij ook de financiële risico’s overneemt.

d.

Accepteren Risico’s kunnen ook bewust genomen worden. Als een risico niet wordt vermeden, verminderd of overgedragen, dan wordt een risico geaccepteerd en zal de eventuele financiële schade volledig via de weerstandscapaciteit moeten worden afgedekt. Acceptatie kan verband houden met het ontbreken van de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op risico’s (bijvoorbeeld risico’s door macro economische ontwikkelingen). Acceptatie van risico’s is ook vaak gerelateerd aan ambities om kansen te pakken en om toegevoegde waarde te creëren. Afhankelijk van het soort risico en de werksoort worden geaccepteerde risico’s zo goed mogelijk gemonitord, tot het moment dat bijsturing (in de vorm van beëindiging, vermindering of overdragen) opportuun is.

In algemene zin is risicomanagement het proces waarbij risico's worden opgespoord, hun consequenties worden beoordeeld, de meest effectieve manier wordt bepaald en een besluit wordt genomen om deze risico's te voorkomen of te minimaliseren en tot uitvoering wordt overgegaan. Bij risicomanagement gaat het dan om: 1. het kennen van de risico's binnen de organisatie (identificatie & risicobewustzijn), 2. het maken van onderbouwde keuzes om risico's zelf te dragen of af te wentelen (analyse & beoordeling: visie op risico's), 3. het nemen en naleven van maatregelen in de bedrijfsvoering om risico's te minimaliseren, rekening houdend met de kosten daarvan (beheersen).

Algemeen kader voor het risicomanagement is:

de keus voor een integrale aanpak, waarin aandacht is voor alle relevante aspecten: voldoende controlebewustheid binnen de organisatie, een deugdelijke inventarisatie van risico´s en uiteraard een optimale beheersing daarvan. Uiteraard aangevuld met goede informatie en communicatie over risico´s en een voldoende monitoring daarvan.

Elk college- en raadsvoorstel dat één of meer risico´s bevat kent een verplichte risicoparagraaf waarin wordt ingegaan op de identificatie, analysering, beoordeling en de beheersing van de risico´s. Bij het onderdeel risicobeheersing wordt een keus voorgelegd tussen de in de genoemde paragraaf geschetste beheersingsmogelijkheden (beëindigen, verminderen, overdragen of accepteren). Tevens wordt aangegeven of en welke financiële dekking in relatie tot het risico aanwezig is.

7.6

Rapporteren en evalueren De verplichte paragraaf weerstandsvermogen, zoals die in de begroting en de jaarrekening naar voren komt, moet de nota Weerstandsvermogen en risicomanagement als ijkpunt hebben. Dit houdt in dat de opzet van de paragraaf volgens de in deze nota uitgezette lijn zal zijn. Ook zullen wijzigingen in het beleid en mutaties in risico’s overeenkomstig het beleid uit deze nota worden gerapporteerd. De jaarrekening moet tevens het moment voor evaluatie zijn. Hoe heeft een risico zich nu daadwerkelijk ontwikkeld ten opzichte van wat ingeschat was?

In de tussentijdse rapportages (bloesem- en oogstrapportage) worden de belangrijke afwijkingen van de risico-inschattingen bij de begroting gerapporteerd.

De nota Weerstandsvermogen en risicomanagement dient elke vier jaar geactualiseerd te worden. Dit gebeurt onder andere op basis van ervaringen in de praktijk. Daarnaast zullen nieuwe ontwikkelingen op het gebied van weerstandsvermogen en risicomanagement op de voet worden gevolgd om ze mee te kunnen nemen bij de actualisering.

7.7.

Conclusie De gemeente Geldermalsen heeft op basis van de vorige nota een start gemaakt met planmatig risicomanagement dat als zodanig in een nota is vastgelegd en wordt uitgevoerd. Om risicomanagement toe te passen in de bedrijfsvoering zal dit nog een breder onderdeel moeten worden van de werkprocessen. Het vergroten van het risicobewustzijn en het toepassen van risicomanagement zal ook moeten gebeuren door het onderwerp risicomanagement regelmatig aan de orde te stellen in management- en afdelingsoverleggen en personeelsgesprekken.


25

8.

Berekening weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft aan hoe robuust de begroting is, wat van belang is wanneer er zich een financiële tegenvaller voordoet. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen. Het weerstandsvermogen is voldoende als financiële tegenvallers goed opgevangen kunnen worden en het saldo van de weerstandscapaciteit minus risico’s positief is. Voor het beoordelen van de robuustheid van de begroting is inzicht nodig in de omvang en in de achtergronden van de risico’s in relatie tot de aanwezige weerstandscapaciteit. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen statisch en dynamisch weerstandsvermogen. Statisch weerstandsvermogen wordt berekend via de incidentele weerstandscapaciteit en dynamische weerstandsvermogen via de structurele weerstandscapaciteit.

De berekening vindt plaats via de formule:

Risicobedrag/weerstandscapaciteit = Weerstandsvermogen In beide gevallen stellen we de norm op 1,0. Lager is niet wenselijk omdat we dan de onderkende risico’s niet kunnen opvangen. Het is mogelijk dat niet alle risico’s vooraf onderkend zijn; dit zou ervoor pleiten om de norm voor het weerstandsvermogen te verhogen. Wij achten dat echter niet noodzakelijk omdat de kans dat meerdere risico’s zich tegelijkertijd voordoen, minimaal is.

Nota Weerstandsvermogen en risicomanagement

Recommend Documents