Management van open planprocessen

Management van open planprocessen

Een reisgids voor de procesmanager

In opdracht van Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland Vakgroep Milieukunde Universiteit Utrecht dr. J.C. Verdaas dr. P.P.J. Driessen prof. dr. i?Glasbergen januari 1997

Een reisgidsvoor de procesmanager

Inhoudsopgave

.............................................................. Inleiding 3 O Naar een nieuwestrategie: Het open planproces 5 1 Stap I:De verkenning 72 2 Stap 2: Het initiatief 79

3 Stap 3: De gemeenschappelijke beeldvorming 27

4 Stap 4: De gemeenschappelijke oplossing 32 5 Stap 5: De besluitvorming36 6 Stap 6: De uitvoering en evaluatie 39

O

7 Synthese: Aangrijpingspunten voor sturing 42

Tot slot 46

Een reisgids voor de procesmanagei

inleiding Het traject van een open planproces kan worden vergeleken met het maken van een reis. In beide gevallen hangt de uiteindelijke route af van onder andere de beschikbare tijd, de samenstelling en/of omvang van het reisgezelschap, eerdere reiservaringen, het beschikbare budget, etc. Een reisgids kan de reisleider op zijn tocht ondersteunen. Zoals het een goede reisgids betaamt nemen de inzichten en ervaringen van de pioniers daarbij een belangrijke plaats in.

O

Een reisgids kan vooral van dienst zijn in die gevallen waar de reis enigszins ongewis van karakter is: zo zal degene die een verzorgde busreis van één week naar Oostenrijk boekt (met door het reisbureau georganiseerde excursies), minder snel voor verrassingen komen te staan dan degene die zijn reis aanvangt met enkel een retourtje Nieuw-Guinea op zak, al blijft in beide gevallen een goede voorbereiding uiteraard gewenst. Een reisgids geeft geen blauwdruk van de te volgen route, maar laat zich eerder gebruiken als een 'travel survival kit': er worden tal van opties beschreven, maar de keuze van het precieze traject is aan de reizigerb) of de reisleider zelf. Het vooraf nadenken over een mogelijke route betekent niet dat alle toevalligheden worden uitgesloten. Gelukkig maar, want juist de inherente onzekerheid die aan elke reis kleeft, maakt het reizen tot een enerverende belevenis. Dit boekje vervult voor de procesmanagers, betrokken bij het open planproces, dezelfde rol als een reisgids voor de reisleider. Het is geen blauwdruk voor succesvol procesmanagement. Daarvoor zijn de planprocessen waar Rijkswaterstaat bij betrokken is - en vaak ook initiatiefnemer is te complex en te verschillend van elkaar. De reisgids moet meer worden opgevat als een 'raamwerk' voor keuzen. Het doel is aan te geven hoe de procesmanager de keuze omtrent de te nemen route kan onderbouwen.

-

Een relsgkls voor de procesmanager

3

De reisgids kan op verschillende manieren ebrulkt worden.

ci

be belarìgiijkste toepasing vindt plaats tij ehs twecdaägse bijeenkomsten voor projectorganisaties. Het doel van deze bijeenkomsten is tweeledig: 1 Het inrichten van het besluitvormingsproces voor het project. 2 Het verhogen en/of uitbouwen van vaardigheden bij (project)medewerkers die nodig zijn om een open pianproces te kunnen voeren.

Daarnaast kunnen medewerkers binnen de directie NoordHolland de reisgids gebruiken als één van de hulpmiddelen om besluitvormingsprocessen vorm en inhoud te geven.


4

O

a

Naar een nieuwe strategie: Het open planproces Planning in een turbulente omgeving Planprocessen bij de overheid hebben in toenemende mate een complex karakter. Dat komt in de eerste plaats doordat de maatschappelijke vraagstukken waarop de planning zich richt ingewikkelder worden. Maar ook de sturingsvraagstukken zijn gecompliceerd. Planning vindt plaats in een turbulente omgeving. Ook Rijkswaterstaat wordt met deze toenemende complexiteit van planprocessen geconfronteerd. Rijkswaterstaat verricht vele, uiteenlopende activiteiten: de aanleg van wegen en tunnels, het verwijderen van baggerspecie en vervuild slib, het voorzien in zandwinningslocaties, etc. Het kenmerkende van deze activiteiten Is, dat de medewerking is vereist van andere overheden, belangenorganisaties en financiers. Tegelijkertijd dient er zorg te zijn voor een voldoende maatschappelijk draagvlak voor deze activiteiten. In het verleden werd door de oplossingsgerichte wijze van werken en de interne gerichtheid van de organisatie minder aandacht besteed aan samenwerking met de omgeving. Medewerking van andere partijen werd bovendien vaak pas gevraagd wanneer de plannen al vergaand waren ontwikkeld. In participatie van andere partijen bij de voorbereiding van de plannen was beperkt voorzien. Hierdoor ontstond vaak bestuurlijke en maatschappelijke weerstand, terwijl juist medewerking van andere partijen is vereist. Als gevolg daarvan konden bepaalde projecten niet of slechts met ernstige vertraging ten uitvoer worden gebracht. Naar een nleuwe strategie De bewustwording van de eigen rol in een turbulente omgeving heeft bij Rijkswaterstaat geleid tot de keuze voor


5

een meer open inrichting van planprocessen. De term 'open' duidt op de beoogde interactie met de omgeving: enerzijds draagvlak creëren, anderzijds actieve medewerking realiseren van andere partijen. In een open planproces worden de belangen van de omgeving op een open en zorgvuldige wijze aan de eigen belangen van Rijkswaterstaat gekoppeld. Verwacht wordt dat de open benadering leidt tot een verhoging van de kwaliteit van het planproces en tevens een versnelling tot gevolg heeft van de besluitvorming. Inmiddels werken het hoofdkantoor en de regionale directies van Rijkswaterstaat bij grote studieprojecten al met de open planbenadering. De directie Noord-Holland heeft tevens 'spelregels voor het open planproces' ontwikkeld. Daarbij wordt aandacht besteed aan vragen als: wanneer is een open benadering zinvol, welke voorwaarden gelden er voor open planning en hoe zou zo'n planproces procesmatig en


6

inhoudelijk kunnen verlopen? Deze reisgids is een praktische uitwerking van de spelregels. Procesmanagement De ontwikkeling naar een meer open planproces noodzaakt tot een andere invulling van het management. Het gaat immers niet om het realiseren van een eenvoudig 'project', waarvan het doel eenduidig is geformuleerd, een beginpunt en eindpunt herkenbaar zijn en de financiering, de tijdsbesteding en de personele inzet vooraf kunnen worden vastgesteld. Het tegenovergestelde is eerder waar. Bij open planprocessen hebben we te doen met een grote mate van onzekerheid. Beleidsdoelen zullen ter discussie staan, het beoogde resultaat zal slechts vaag omschreven zijn en over de inzet van personeel en de beschikbaarheid van beleidsinstrumenten zal pas gaandeweg het planproces duidelijkheid worden verkregen. Open planning is dus in hoge mate een onbestemd proces, waarbij weliswaar over de richting van de uitkomst enige duidelijkheid zal zijn, maar het daadwerkelijke eindresultaat pas na verschillende overleg- en onderhandelingsrondes kan worden vastgesteld. Het omga& met deze onzekerheden vereist een specifieke vorm van 'procesmanagement'. Over de precieze aard en wijze van procesmanagement gaat deze reisgids. Met deze reisgids dient het uiteindelijke doel van open planning versnelling van de besluitvorming gekoppeld aan een kwalitatief hoogwaardig proces en product en een breed maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak dichterbij te worden gebracht. De open benadering is echter geen wondermiddel. Bedacht dient te worden dat voor het succesvol laten verlopen van een open planproces een aantal van belang zijnde factoren kan worden onderscheiden, maar nimmer garanties kunnen worden gegeven voor succes, welke aanpak ook wordt gehanteerd.

-

-


7

Opzet van de reisgids In elk (open) planproces kan een aantal stappen worden onderschelden. Zo’n fasering biedt de mogelijkheid het proces te structureren: betrokkenen kunnen gedurende het planproces nagaan welk deel van de route is afgelegd en wat ze nog te wachten staat. De reisgids gaat uit van de volgende zes stappen:

Stap 1 De verkenning Be eerste stap in elk planproces is te komen tot een typering van het betreffende project in termen van complexiteit. Deze reisgids bevat een invul-tabel die hulp biedt om het project te typeren. Naarmate het project meer complex is, neemt het belang van een goede voorbereidingen de rol van de procesmanager toe. Stap 2 Het initiatief Dit Is de fase waarin het project door Rijkswaterstaat formeeî wordt opgestart, betrokkenen elkaar wederzijds informeren over hun wensen en mogelijkheden en waarin draagvlak voor de te volgen werkwijze moet worden gecreëerd. Stap 3 De gemeenschappelijke beeldvorming in deze fase staat de gemeenschappelijke beeldvorming centraal. Kan vanuit de aanvankelijk verschillende opvattingen over het probleem tot consensus worden gekomen over probleemdefinities en doelen?


8

Stap 4 De gemeenschappelijke oplossing Het is in deze fase zaak de bereidheid van actoren om zonodig in actie te komen in kaart te brengen. Ook de bereidheid een handelingachterwege te laten kan hieronder worden begrepen, bijvoorbeeld waar het gaat om het indienen van bezwaren. Stap 5 De besluitvorming Het formaliseren van het besluit en het toetsen van het draagvlak in breder verband staan hierbij centraal. Stap 6 Uitvoering en evaluatie Hier gaat het erom de afspraken ook daadwerkelijk in acties om te zetten en te bepalen of het beoogde resultaat wordt bereikt. De resultaten uit de evaluatie kunnen aanleiding zijn tot hernieuwde planvorming. Elke stap vormt een apart hoofdstuk in deze reisgids. Voor elke stap wordt aangegeven wat de specifieke aandachtspunten zijn en welke vragen de procesmanager zich kan stellen. Rollen van de procesmanager Speciale aandacht gaat uit naar de functies die de procesmanager moet (of kan) spelen in het planproces. Vier rollen worden onderscheiden. Deze hangen nauw samen met het karakter van open planvorming. Aangezien in het open planproces het verloop of de ontwikkelingsgangvan de interacties tussen de betrokken partijen centraal staat, behoeft dit proces sturing, coördinatie en bewaking. Tevens zal verantwoording moeten worden afgelegd naar degenen die de uiteindelijke bestuurlijke verantwoordelijkheiddragen. Een procesmanager moet dus kunnen sturen, coördineren, bewaken en rapporteren. 9 'Sturing' betekent dat initiatieven moeten worden ontplooid om de van belang zijnde partijen (intern en extern) bij elkaar te brengen en met elkaar te laten communiceren en dat partijen worden aangezet creatieve ideeën te


9

ontwikkelen voor oplossingsrichtingen, Het gaat hier dus

vooral om project-inhoudelijkeaspecten. 'Coördinatie' betekent dat de verschillende activiteiten op elkaar moeten worden afgestemd en dat er doelmati-

ge verhoudingen tussen de partijen ontstaan. De procesmatige aspecten staan dus meer centraal. 0 'Bewaking' betekent dat zorg moet worden gedragen voor de zorgvuldigheid, in inhoudelijke, juridische, financiële en bestuurlijke zin. 0 'Verantwoording' betekent dat over alle activiteiten die in het planproces plaatsvinden wordt gerapporteerd, opdat tenslotte een heldere en gemotiveerde besluitvorming kan plaatsvinden.

De rollen moeten vooral als richtinggevende accenten worden gezien. Het onderscheid in vier basisrollen biedt de procesmanager enerzijds de mogelijkheid het eigen functioneren te kunnen plaatsen c.q. zichzelf te herkennen, anderzijds kan het kennis nemen en overdenken van de verschillende rollen bijdragen aan een verhoogde bewustwording over de wijze waarop hij of zij in een open planproces kan functionerenh zijn algemeenheid geldt dat naarmate het project meer complex (en meer open) van karakter is de betreffende rollen nadrukkelijker gespeeld zullen moeten worden. Zo zal het rapporteren bij een complex en langdurig project meer nadruk krijgen dan bij een eenvoudig project. Niet alleen omdat er meer te rapporteren valt, maar ook om zicht op de procesgang, de gemaakte afspraken, etc. te kunnen houden.


10

Figuur 1 geeft samenvattend nogmaals de opbouw van de reisgids in 6 stappen weer: Voor elke stap gaat de reisgids in op de van belang zijnde punten van aandacht. De eerste vier stappen sluiten af met een samenvattend overzicht in de vorm van een tabel. Daarbij wordt ook aangegeven op welke rol van de procesmanager het accent ligt bij het betreffende punt van aandacht.

Figuur 1 Opbouw reisgids in 6 stappen


11

1

Stap

a:

De verkenning

De eerste belangrijke stap bij elk project is de verkenning van de vraag om wat voor project het eigenlijk gaat (zie tekst in de marge). Deze stap gaat vooraf aan het eigenlijke project en is vooral bedoeld als een bewustwordingsproces, dat kan helpen de aanpak van het project beter te beargumenteren.

De typering gaat uit van twee (theoretische) uitersten. Aan de ene kant zijn er de zogenaamde eenvoudige projecten, Kenmerkend

De verkenning bestaat uit twee onderdelen: het in kaart brengen van de complicerende factoren (en de daarmee samenhangende onzekerheden) en het inventariseren van de randvoorwaarden waarbinnen het project moet worden uitgevoerd. Door bij een project de mate van complexiteit en de specifieke randvoorwaarden te formuleren ontstaat inzicht in de mate van openheid die gewenst dan wel haal-


42

voor deze projecten is dat er geen tegenstrijdige belangen zijn, iedereen zich in het gestelde doel kan vinden, de randvoorwaarden helder omschreven zijn, het te realiseren projectdoel zelf eenvoudig is en het project politiek nauwelijks gevoelig is. Aan de andere kant bestaan de zgn. complexe projecten waarbij meerdere actoren met tegenstrijdige belangen betrokken zijn, het doel (nog) onduidelijk is, randvoorwaarden ontbreken of diffuus zijn en waarbij sprake is van een hoge politieke gevoeligheid,

baar is. Hoewel daarmee slechts een eerste aanzet tot een open planproces is gegeven, is dit een belangrijke stap. Zaken die hier over het hoofd worden gezien of anderszins foutief worden ingeschat vergroten de kans op knelpunten in de loop van het planproces. Het In kaart brengen van de complicerende factoren De volgende factoren bepalen in onderlinge samenhang de complexiteit van een project: 1 technisch-inhoudelijke complexiteit:

Deze vorm van complexiteit heeft betrekking op het ontwerp van het te verwezenlijken project zelf. Zo maakt het voor Rijkswaterstaat nogal wat uit of een Oosterscheldedam of een viaduct wordt gebouwd;

2 complexiteit van het netwerk van belanghebbenden: Ten aanzien van het samenstellen van factoren gaat het om het volgende: het aantal actoren: naarmate er meer belanghebbenden zijn wordt het ingewikkelder om alle meningen te peilen èn deze op elkaar af te stemmen; de tegenstrijdigheid van de belangen: hoe meer tegenstrijdige belangen in de besluitvormingeen rol spelen of kunnen gaan spelen, hoe complexer de besluitvormingzal zijn; de afhankelijkheid van elkaar: hoe meer Rijkswaterstaat bij realisatie van het project afhankelijk is van derden (en andersom), hoe meer noodzaak er is voor samenwerking,

O

3 complexiteit van bestuurlijke en maatschappelijke omgeving: Naast de 'ingewikkeldheid' van het project zelf en de actoren met hun belangen die bij het concrete project betrokken zijn, is elk project te plaatsen in een bredere


13

maatschappelijke en bestuurlijke omgeving. Geen enkel project kan Immers van 2'n omgeving geïsoleerd worden. De volgende factoren kunnen worden onderscheiden: de voorgeschiedenis

Elk project heeft t'n eigen verleden. Situaties en ervaringen uit dit verleden kunnen het planproces van een nieuw project beïnvloeden. Het is daarom zaak voor een soepel verloop van het planproces zicht op deze factor te krijgen. maatschappelijke weerstand Bij met name de aanleg van infrastructurele projecten kan Rijkswaterstaat op grote maatschappelijke weerstand rekenen. Dit kan de besluitvormingernstig bemoeilijken: beroepsproceduresworden onvermijdelijk. Ook kan de maatschappelijke weerstand de houding van bij het proces betrokken actoren beïnvloeden. De houding van sommige gemeenten en de provincie Gelderland inzake de Betuwelijn kunnen daarbij als voorbeeld worden genoemd. politiek belang Naarmate een project grotere invloed op de omgeving heeft, neemt meestal het politiek belang evenredig toe. Tijdens het planproces kan het politieke belang toenemen of afnemen. Dit kan de besluitvorming eveneens beïnvloeden. 4 complexiteit van de organisatie: Het laatste aspect dat mede de complexiteit van een project bepaalt, betreft factoren in de organisatorische sfeer. Onderscheiden worden: e de tijdspanne waarover een project zich uitstrekt. Naarmate een project zich verder in de tijd uitstrekt wordt het doorgaans moeilijker alle aspecten die in het planproces een rol kunnen spelen te overzien. De onzekerheid neemt toe. Zo kunnen nieuwe inzichten


14

-

en bijvoorbeeld bijstelling van het beleid voor bij aanvang nog niet te voorziene wendingen in het besluibormingsproceszorgen.

-

de financiële omvang. Projecten met een grote financiële omvang maken de besluitvorminggecompliceerder, bijvoorbeeldomdat de financiering moeilijker rond te krijgen is. risico's voor de opdrachtgever Het risico voor de opdrachtgever wordt onder meer bepaald door het belang dat opdrachtgever zelf heeft bij de oplossing van het probleem. De bovenstaande factoren zullen in de praktijk onderling vaak nauwe samenhang vertonen. Zo zullen technisch ingewikkelde projecten vaak kostbaarder zijn, zich over een langere periode uitstrekken, politiek gevoeliger liggen, etc. Daar waar weinig actoren belanghebbend zijn, zal vice versa de politieke gevoeligheid geringer zijn, de maatschappelijk weerstand kleiner en zal minder snel sprake zijn van tegengestelde belangen. Een open planproces kan helpen de onzekerheden die een complex project met zich meebrengt te verkleinen. Inventarisatie van de randvoorwaarden Randvoorwaarden kunnen richting geven aan een project, maar kunnen tevens de gewenste mate van openheid beperken. Zo kan een voorgestructureerde procedure met een harde deadline enerzijds structurerend werken voor het project, anderzijds kan zo'n deadline een dusdanige tijdsdruk op het planproces leggen dat er onvoldoende ruimte blijft voor overleg. Randvoorwaarden kunnen inhoudelijk of organisatorisch-procesmatigvan karakter zijn. inhoudelijke randvoorwaarden De inhoudelijke randvoorwaarden met betrekking tot het uiteindelijke projectre-

O Een reisgids voor de procesmanager

15

sultaat zelf kunnen van Invloed zijn op de mate van openheid. is bijvoorbeeld de lokatie voor een zanddepot geen onderdeel van het besluitvormingsproces, of is een tracé reeds vastgesteld, dan is geen onderhandelingsruimte meer aanwezig op deze punten. Dit kan van invloed zijn op de houding van belanghebbenden in het planproces. Daarnaast kunnen overkoepelende beleidskaders op nationaal niveau (Structuurschema Verkeer en Vervoer en Nota Waterhuishouding), en wellicht ook op provinciaal niveau, randvoorwaarden bevatten die de ruimte voor een open planproces beperken. Naarmate deze ruimte kleiner wordt zal het planproces zich meer richten op het informeren van betrokkenen en belanghebbenden en het creëren van draagvlak, dan dat belanghebbenden daadwerkelijk aan de besluitvorming kunnen bijdragen. organisatorische of procesmatige randvoorwaarden Belangrijke randvoorwaarden in dit verband zijn tijd en geld. Het aspect tijd is hiervoor reeds toegelicht. De beschikbare hoeveelheid geld voor een project 'schept de mogelijkheden voor een project'. Dit kan beperkingen opleggen, of juist mogelijkheden scheppen, ten aanzien van de onderhandelingsruimte, bijvoorbeeld om belanghebbenden tegemoet te komen. Ook het beschikbare budget om het proces te organiseren (voorlichting, overlegrondes, inhuren adviseurs) is een belangrijke randvoorwaarde. a

Een ander belangrijk aspect is het primaat van de politiek. Dit heeft te maken met de delegatie van bevoegdheden en wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor de beslissing. Met andere woorden: mag de omgeving alleen meepraten of ook daadwerkelijk mee-beslissen? Tenslotte kunnen randvoorwaarden samenhangen met de interne organisatie. Op welke wijze zijn de verhoudingen tussen betrokken afdelingen en de verdeling van verantwoordelijkheden geregeld? De typering van een project Om tot een typering van een project te komen is ter


16

ondersteuning tabel 1 toegevoegd. In de linkerkolom staan de aspecten die in onderlinge wisselwerking de complexiteit van een project bepalen. Op de onderste rij staan de mogelijke randvoowaarden genoemd waarbinnen het project zich afspeelt; deze zijn in de tabel niet nader gespecificeerd. Het onderscheid tussen complicerende factoren en randvoorwaarden is van belang en komt terug in het vervolg van deze reisgids. Op de complicerende factoren kan in het planproces immers worden aangegrepen, randvoorwaarden zijn gegevenheden die van belang zijn, maar in principe onveranderbaar.

-

-

Het invullen van de tabel geeft inzicht in de complexiteit van het betreffende project. In het algemeen geldt dat naarmate meer cellen aan de rechterzijde van de tabel zijn ingevuld, een open opzet van het planproces meer noodzakelijk zal zijn c.q. gewenst is om tot een succesvolle afronding van het project te komen. De twee vuistregels die daarbij gelden zijn: 1 hoe minder randvoorwaarden, hoe meer openheid

mogelijk is; 2 hoe complexer een project, hoe meer openheid noodzakelijk is. Het Invullen van de tabel De tabel is nadrukkelijk bedoeld als een hulpmiddel om de gedachten over het betreffende project te vormen en te structureren. Het louter invullen van de tabel 'lost niets op'. Het gaat ook niet om het 'goed of fout invullen' van de tabel, maar om de argumentatie, de redenering, die aan het zetten van de kruisjes ten grondslag ligt. Door verschillende personen (directieleden, projectmanagers, derden) de tabel gemotiveerd te laten invullen kan in een vroegtijdig stadium inzicht ontstaan in uiteenlopende percepties van de complexiteit en de speelruimte van het betreffende project. Zo wordt duidelijk dat er meerdere opvattingen (kunnen) zijn. Door de eventueel verschillende percepties met elkaar door te spreken kan, onder het motto 'twee weten meer dan één', sneller een completer beeld van het project ontstaan.

€en reisgids voor de procesmanager

I7

Tabel 1 Typering van het project

Kenmerken

Type project <

eenvoudig Technisch-inhoudelijke complexiteit: Aantal actoren:

Mate van tegenstrijdige belangen: Afhankelijkheid van elkaar: 'Belaste' voorgeschiedenis:

Maatschappelijke weerstand: Politieke gevoeligheid:

Tijdspanne:

Financiële omvang:

Risico's opdrachtgever/ initiatiefnemer: Randvoorwaarden: Inhoudelijk, organisatorisch, procedureel:


18

>

complex

2

Stap 2: Het initiatief

............................................................ De initiatieffase, het begin van het eigenlijke planproces. In stap 1 is vooral sprake van een inventarisatie, waarbij de omgeving zelf nog niet echt is betrokken. De initiatieffase vereist daarentegen wel interactie met de omgeving. In deze fase moet immers daadwerkelijk draagvlak voor de gewenste aanpak worden gecreëerd. Dit houdt dus meer in dan het inventariseren van relevante actoren en hun belangen. Er moet met de actoren ook van gedachten worden gewisseld over de voorgestane aanpak. De betrokkenen moeten elkaar in deze fase zo goed mogelijk informeren. Punten van aandacht De volgende punten van aandacht zijn in de initiatieffase van belang (zie voor een overzicht tabel 2): 1 De rol van Rijkswaterstaat: de procesmanager dient deze rol zeer helder aan te geven. Rijkswaterstaat kan immers een 'dubbele' rol spelen: die van de aandrager van oplossingen, die van belanghebbende en de rol van regisseur (of combinaties hiervan). Dit hoeft op zich niet problematisch te zijn indien de procesmanager duidelijkheid verschaft. Ook de rol van de procesmanager zelf is hier sterk mee verbonden: beoogt deze een neutrale regisseur te zijn, of staat hij of zij ook voor een inhoudelijk belang? 2 Actoren en hun belangen: in deze fase moet zo veel mogelijk duidelijkheid ontstaan omtrent de belangen die door de betrokken actoren worden ingebracht. Alleen zo kan duidelijk worden welke belangen aanknopingspunten voor vervlechting vormen. In stap drie wordt onder punt zes een aantal methoden van consensus-vorming genoemd die hierbij eveneens bruikbaar zijn. Gewezen wordt eveneens op de ervaringen met het project "Bestuur voor de spiegel" van de HW-Q.

Een relsglds voor de procesmanager

19

In dit project neemt het afstemmen van de verschillende probleempercepties een centrale plaats in.

,...--_...--

..<.<<.

3 Risico-analyse:

''*..-...

alhoewel het bij dit punt altijd gaat om een inherent on-zekere inschatting, is het van belang zo vroeg mogelijk over eventuele risico's na te denken en na te gaan op welke wijze daarop kan worden ingespeeld. Een onderscheid kan worden gemaakt in technologische risico's, beleidsgebonden risico's, organisatie-weerstanden en individuele weerstanden. Aan deze risico's kunnen de volgende aspecten worden onderscheiden: financieel, organisatorisch, communicatief, inhoudelijk, bestuuriijk en juridisch. Door het aldus verkregen overzicht van risico's te prioriteren en na te gaan welke oplossingen (eventueel) mogelijk zijn en welke organisatorische en materiële inzet daarbij vereist is, wordt de kans op verrassingen in de loop van het planproces gereduceerd. Benadrukt wordt dat een risico-analyse niet is bedoeld om een project in zijn geheel ter discussie te stellen, maar binnen de randvoorwaarden van het project mogelijke risico's te inventariseren.

4 Projectorganisatie: deze reisgids is niet het juiste kader om uitgebreid stil te staan bij de verschillende vormen waarop een projectorganisatie kan worden opgezet. û e wijze waarop de projectorganisatie wordt opgezet kan echter een belangrijk punt van overweging zijn in het open planproces. De vorm waarin de projectorganisatie wordt gegoten kan variëren van een ongestructureerde informele vorm van overleg (waarbij betrokkenen naar behoefte geconsulteerd kunnen worden) tot een zelfstandige projectorganisatie die als zodanig verantwoordelijk is voor het project. Het zal duidelijk zijn dat tussen deze twee uitersten vele varianten mogelijk zijn.

De keuze voor een projectorganisatie zal vooral afhangen van de complexiteit van het project, de mate van tegenge-


20

stelde belangen, de verdeling van middelen en verantwoordelijkheden over de betrokkenen, etc. De procesmanager moet zich er van bewust zijn dat de structurering van de projectorganisatie van invloed is op het verloop van het open planproces. De procesmanager kan door te 'spelen' met de verschillende onderdelen van de projectorganisatie mede bepalen wie waar op welke wijze zijn belangen kan inbrengen en waar welke belangen worden samengebracht. Drie voorbeelden: a) een stuurgroep kan bijvoorbeeld de randvoorwaarden aangeven en/of bewaken; b) afzonderlijke werkgroepen kunnen een inhoudelijke bijdrage aan het project leveren; c) een klankbordgroep, fungerend als 'spiegel', biedt de procesmanager de mogelijkheid het draagvlak voor zijn oplossingen tussentijds te toetsen. Het is uiteraard niet zo dat de procesmanager als enige de projectorganisatie bepaalt en daarmee het gehele proces kan sturen; ook de overige betrokkenen moeten zich in de organisatie kunnen vinden. Dat in de organisatie en het 'plaatsen' van betrokkenen echter aangrijpingspunten voor sturing liggen moge duidelijk zijn. 5 Intentieverklaring:

met name bij processen die zich over een langere periode uitstrekken kan zo'n verklaring er mede zorg voor dragen dat de betrokkenen zich meer gecommitteerd blijven voelen. Een intentie-verklaring is echter nimmer een doel op zich. Hiernaast zijn andere (juridische) instrumenten denkbaar. 6 Vastleggen afspraken:

voor de betrokkenen moet duidelijk zijn welke afspraken worden gemaakt. Vastgelegd dient te worden wat de status van deze afspraken is. 7 'Karakter' van actoren:

in deze fase moet worden besloten (zie ook punt 4) op welke wijze welke actoren elkaar zullen treffen. De term


31

'karakter' slaat daarbij niet zozeer op de eigenschappen van de betrokken personen, maar meer op de variatie van belangen, de mate van deskundigheid, etc. Dit kan een reden zijn om bijvoorbeeld het maatschappelijk en bestuurlijk overleg (vooralsnog) te scheiden. Een mogelijk risico is in zo'n geval uiteraard dat maatschappelijke groeperingen het idee hebben niet met de juiste personen te kunnen overleggen. Een andere relevante 'karaktertrek' is de vraag in hoeverre de individuele gesprekpartners namens een achterban spreken en wat hun mandaat is. 8 Refaties met andere projecten: Rijkswaterstaat, maar ook andere organisaties, kunnen gelijktijdig bezig zijn met projecten of andere activiteiten die mogelijk van invloed zijn op het eigen project. Dat deze relaties ZO vroeg mogelijk in beeld moeten worden gebracht is evident.

9 Taken en bevoegdheden: naast inzicht in de belangen van de verschillende actoren moet ook zo vroeg mogelijk zicht worden verkregen op de betreffende taken en bevoegdheden. Wie kan in het kader van het project welke initiatieven ontplooien, wie is verantwoordelijk voor welk deel van het beleid, wie moet straks eventueel vergunningen afgeven, wie is het gezicht naar buiten, etc. Dit geldt zowel voor de betrokkenen zelf als voor de eigen inbreng. 1O Fasering/planning:

volgt het project een wettelijke procedure, dan is deze meestal richtinggevendvoor de planning van activiteiten, al is het ook dan zaak om deze procedure helder te schetsen. Zo niet, dan is het zinvol vooraf met de betrokkenen na te gaan door het zetten van welke stappen op welk moment naar een besluit wordt gestreefd. De randvoorwaarden De randvoorwaarden zijn extern bepaald en vormen dus geen aanknopingspunten voor behvloeding door het


22

open planproces. Toch dienen de randvoorwaarden in elke fase van het project voor iedereen helder te zijn. Dit voorkomt dat buiten de randvoorwaarden naar oplossingen wordt gezocht. Daarnaast is het van belang de randvoorwaarden in de loop van het proces steeds te inventariseren en zichtbaar te maken aangezien deze aan verandering onderhevig kunnen zijn. Zo is het denkbaar dat het voor het project beschikbare budget tussentijds wordt gewijzigd, dat een deadline wordt opgeschoven of dat bijstellingen van nationale en/of provinciale beleidskaders het project meer dan wel minder ruimte bieden. Door het in samenhang doordenken van de genoemde aandachtspunten en de randvootwaarden wordt de basis onder het verdere planproces gelegd. Niet alleen door de inhoudelijke marges duidelijk te maken, maar ook door het maken van procedurele afspraken. Zonder draagvlak onder de deelnemers hieromtrent is elk project gedoemd te mislukken. Een overzicht in tabelvorm Tabel 2 biedt een overzicht van de diverse aspecten die in de initiatieffase een rol kunnen spelen. Er wordt gesproken over kunnen spelen, omdat niet gezegd is dat de genoemde punten altijd in elk project een rol zullen spelen. Zo zal het wel of niet vastleggen van intenties niet bij elk project een kwestie zijn, evenmin als de vraag of een zelfstandige projectorganisatie in het leven moet worden geroepen. Door er echter vooraf over na te denken wordt'wellicht vermeden dat er later moeilijkheden ontstaan.

a

Benadrukt wordt nogmaals dat het niet om eenmalige aandachtspunten gaat. Ook in de vervolgstappen is het zinvol om na te gaan of er nieuwe risico's zijn ontstaan, bijvoorbeeld omdat de politieke gevoeligheid is toegenomen of vanwege bepaalde beeldvorming in de media. Ook kunnen actoren hun doelen bijstellen, kan de planning bijgesteld moeten worden, etc. Dit is te typeren als het 'steeds weer vooruit en terug kijken'.

Een reisgids voor de procesmanagei

23

In de linkerkolom van de tabel zijn de zogenaamde 'punten van aandacht' weergegeven. Welke zaken dienen de revue te passeren om tot een gedegen basis voor het verdere pro= ces te komen. In de onderste rij staan de randvoorwaarden genoemd. In de middelste kolom wordt steeds een nadere uitwerking gegeven in de vorm van vragen die bij het betreffende punt opgeworpen kunnen worden. Zodoende ontstaat een kader aan de hand waarvan projecten meer overwogen tot een eigen opzet kunnen komen. In het algemeen geldt dat naarmate een project in stap 1 als een meer complex project uit de bus is gerold, er meer noodzaak ontstaat om het geschetste referentiekader stringent te doorlopen. In de rechterkolom worden de meest relevante rollen bij het betreffende punt benadrukt. In z'n algemeenheid kan worden gesteld dat in deze fase de nadruk op het coordineren ligt: niet alleen tussen de verschillende betrokken actoren, maar ook ten aanzien van de verschillende activiteiten die in deze fase uitgevoerd moeten worden.

a Een reisgids voor de procesmanager

24

Tabel 2 Punten van aandacht in de initiatleffase

Punten van aandacht

Relevante vragen

Rol procesmanager

wat is de rol van RWS in het project? is de positie van RWS voor iedereen helder?

coördineren

2 actoren en hun belangen

gaat het om wel of niet georganiseerde belangen? wie moet(en) er bij het project worden betrokken? op grond van welke ovenwegingen moet een selectie van partijen worden gemaakt? wat rijn de wederzijdse afhankelijkheden en zijn deze te formuleren in win-win situaties?

coördineren

3 risico-analyse

welke risico's zijn aanwezig, niet alleen op het gebied van botsende belangen, maar ook procedureel, financieel, politiek, etc? wanneer kunnen deze zich voordoen?

coördineren/ verantwoorden

4 projectorganisatli

welke projectorganisatieis doelmatig? (van informeel overleg tot het instellen van een zelfstandige projectorganisatie)

sturen/ coördineren

5 intenties vastleggen

nodig en/of haalbaar?; naarmate de complexiteit toeneemt kan het nut ervan groter worden

sturenkoördiné renhapporterer

1rol RWS 9

@

~

6 vastleggen afspraken

~~~

is er enkel morele binding? p meer formele binding mogelijk/gewenst? B

rapporteren

~-~ -~~

7 'karakter' van actoren

keuze uit maatschappelijken/of ambtelijk eniof bestuurlijk? (bij complexe, gevoelige projecten kan bestuurlijk overleg gewenst zijn) B wat is de mate van professionaliteitldeskundigheid? p gemandateerd?


25

coördineren

Punten van aandacht

Relevante vragen

Rol procesmanager

8 relaties andere

zijn er verbanden met andere projecten en zo ja, welke en wat is daarvan de mogelijke betekenis?

coördineren

9 taken en bevoegdheden

welke bij het project betrokken actoren hebben welke Pakdbevoegd heden?

coördineren

I

10 fasering/

planning

randvoorwaarden: inhoudelijk, organisatorisch, procedureel

0

welke stappen moeten volgens de betrokkenen wanneei sturen/ gezet worden?; koppeling met formele procedures? coördineren

Randvoorwaarden zijn de randvoorwaarden (zie stap 1) voor iedereen helder?; het belang hiervan neemt toe naarmate het project complexer is.


26

J rapporteren

3

Stap 3: Gemeenschappelijke beeldvorming

O ......................................... '.......,..,'.... Als duidelijk is wie in het open planproces op welke wijze betrokken wordt, kan daadwerkelijk naar een breed gedragen oplossing worden gezocht. Het doel van deze fase, te herkennen in eik planproces, is vanuit de geïsoleerde probleempercepties tot een gemeenschappelijke beeldvorming te komen. Dit betekent niet dat er aan het einde van de rit per se geen belangentegenstellingen meer mogen bestaan. Het gaat er vooral om dat de betrokkenen vanuit hun verschillende belangen inzien dat de te selecteren oplossing de best haalbare is en voor de eigen organisatie meer voor- dan nadelen biedt.

'

O

Uit eerdere projecten kan worden geleerd dat, zeker in het begin van het proces van consensusvorming, Rijkswaterstaat niet direct met oplossingen moet komen, maar de betrokkenen eerst de gelegenheid moet bieden tot een gezamenlijk samenhangend beeld van het probleem te komen. Uit dezelfde projecten blijkt ook dat derden het waarderen dat Rijkswaterstaat zich richt op het vinden van oplossingen c.q. pragmatisch is ingesteld en zich niet richt op het verdedigen van een mening. Deze gewaardeerde houding verdient daarom blijvend aandacht. Aangetekend wordt nogmaals dat het (ook) in deze fase van belang blijft èn steeds terug te blikken op aspecten die reeds in overweging zijn genomen (is er aanleiding tot herziening) èn steeds vooruit te blikken op zaken die nog komen gaan: zijn nieuwe risico's ontstaan, zijn er nog belanghebbenden die alsnog moeten worden betrokkenen, liggen we nog op schema, etc?


27

Punten van aandacht Punten van aandacht in deze fase zijn: 1 Afstemmen belevingen:

allereerst is het van belang duidelijk te krijgen hoe tegen tal van zaken wordt aangekeken. Zo is voor ambtelijke organisaties een periode van vijf jaar korte termijn, terwijl dit voor derden wellicht een eeuwigheid lijkt. Met andere woorden: verstaan de betrokkenen dezelfde zaken onder dezelfde begrippen? 2 Definiëring van het beleidsprobleem: de opmerking onder punt 1 geldt uiteraard ook voor het beleidsprobleem: hoe kijken de belanghebbenden daar tegen aan. Zo wordt duidelijk waar afstemming mogelijk dan wel noodzakelijk is.

3 Externe bemiddelaar: het inschakelen van een externe bemiddelaar kan meerdere redenen (en doelen) hebben. Het inschakelen van een rnediator kan daarnaast relevant zijn indien de onafhankelijkheid van Rijkswaterstaat in het geding is of dreigt te komen. Een bemiddelaar kan een rol spelen bij het doorbreken van impasses. 4 Inzicht in alle relevante alternatieven:

om tot een oplossing te kunnen komen is het van belang relevante alternatieven boven tafel te krijgen. Komen deze later in het proces naar voren dan kunnen ze het planproces ernstig verstoren en/of vertragen.

5 Status tussentijdse besluiten: daar waar afspraken worden gemaakt en vastgelegd, al is het maar over de betekenis van bepaalde begrippen (zie punt 21, moet voor iedereen duidelijk zijn wat de status van deze besluiten is. Het karakter van deze status kan variëren van zeer informeel, waarbij de betrokkenen de


20

afspraken vooral als referentiekader voor het eigen denken hanteren en nog aanpassingen mogelijk zijn, tot een meer formele status, waarbij de betrokkenen zich ook daadwerkelijk binden aan eenmaal gemaakte afspraken. 6 Consensusvorming: het nastreven van consensus kan zich richten op verschillende aspecten. Daarnaast kunnen er gradaties worden onderscheiden ten aanzien van de mate van consensusvorming. Zo kan consensusvorming zich richten op: het aspect tijd (wanneer willen we een beslissing hebben, hoe lang mogen diverse activiteiten duren), het stellen van prioriteiten (wat vinden wij belangrijk), de wijze van management (hoe moet met geld, informatie, etc. worden omgegaan), het oplossen van persoonlijke conflicten en uiteraard ook op de beleidsinhoud. Ten aanzien van deze aspecten geldt dat het streven naar consensus zich kan richten op het afstemmen van percepties (verstaat iedereen hetzelfde onder bijvoorbeeld een uitdrukking als 'op korte termijn') tot het daadwerkelijk bereiken van volledige overeenstemming.

In de praktijk wordt het overleg vaak 'op gevoel' of vanuit een bepaalde gewoonte gevoerd. Dit kan uiteraard goede resultaten opleveren. Dit neemt niet weg dat vaak betere resultaten behaald kunnen worden, indien, afhankelijk van de omvang en samenstelling van de groep, het overleg op een bepaalde wijze wordt gestructureerd. Afhankelijk van de vraag ten aanzien van welke aspecten welke mate van consensus wordt nagestreefd kunnen verschillende methoden worden ingezet: van brainstorming, via workshops, panels, de Delphi-methode, de forummethode, simulatie-spelen en de group-decision-room-aanpaktot de alternatieve geschillenbeslechting, waarbij de partijen zich (op voorhand) bij het oordeel van een 'arbiter' neerleggen. Ook de binnen Rijkswaterstaat bekende infraplan-methode,waarbij 'de kloof tussen burger en overheid wordt gedicht', kan als zo'n methode van consensusvorming worden gezien.


29

Werken met de tabel fabel 3 geeft Wederom een samenvattend overzicht van de aandachtspunten (linkerkolom) en de relevante vragen (middelste kolom). Weer is een onderscheid gemaakt tussen de randvoorwaarden waarop niet en aandachtspunten waarop wel gestuurd kan worden. Ook al zijn de randvoorwaarden niet te beïnvloeden, het blijft van belang (zie ook stap 2 ) ze in de loop van het proces mee te nemen en voor ogen te houden. Ze blijven immers relevant voor de onderhandelingsruimte en daarmee voor het verloop van het planproces. De zes aandachtspunten bieden duidelijk wel aanknopingspunten om in het open planproces tot een oplossing te komen. Door bijvoorbeeld de verschillende percepties af te stemmen of door afspraken te maken over de status van tussentijdse besluiten kan de uitkomst worden beTnvloed.


30

I ~

Tabel 3 Punten van aandacht in de fase van de gemeenschappelijke beeldvorming

Punten van aandacht

manager

1 afstemmen belevingen

wat zijn voor de betrokkenen de belangrijkste knelpunten? wat zijn volgens de betrokkenen korte en lange termijn belangen?

2 deflniëring

op welke wijzen wordt tegen het probleem aangekeken? is afstemming vereist op bestuurlijk en/of ambtelijk en/of maatschappelijk gebied? is er overeenstemmingover het doel?

3 externe mediator

is deze nodig en zo ja, welke roi(ien) speelt deze dan?

sturen

4 inzicht in alle

zijn alle relevante alternatieven in zicht? zijn er nog alternatieven denkbaar die door nietgeorganiseerde belanghebbendenkunnen worden ingebracht?

sturen

wat Is de status van zo'n besluit? is de status voor iedereen duidelijk?

bewaken

inzet van welke methoden (infralab, brainstormsessies, klankbordgroepen, werkgroepen, etc.)?

sturen/ coördineren

alternatieven

5 status tussentijds( besluiten

.

6 consensusvonini

1 fasering

1I

Relevante vragen

2 beschikbare financiën/ ondersteuning

coördineren

Randvoomaarden hoeveel tijd is nodig/staat ter beschikking? bewaken wat is de koppeling met eventuele formele procedures? wat is/zijn het(de) budget(ten)? is koppeling van budgetten mogelijk?


31

bewaken/ coördineren

4

Stap 4: De gemeenschappelijke oplossing In deze fase wordt de zogenaamde bereidheid om in actie te komen van de betrokkenen bepaald. Het gaat daarbij vooral om de vraag of en in hoeverre de betrokkenen bereid zijn de uiteindelijke beslissing ook daadwerkelijk te ondersteunen. Zijn de betrokken overheden bereid de beslissing in hun plannen of beleid op te nemen, zijn de betrokken maatschappelijke groeperingen bereid de beslissing bij hun achterban toe t e lichten en indien nodig te verdedigen, kunnen eventuele marktpartijen met de beslissing uit de voeten? Het behoeft nauwelijks toelichting dat, naarmate het open planproces in de voorgaande stappen succesvoller is doorlopen, deze vragen eenvoudiger beantwoord kunnen worden. Toch kan nog een aantal zaken worden benoemd dat in deze fase van het open planproces om een nadere beschouwing vraagt. Het spreekt, ook ten aanzien van deze fase, voor zich, dat over de in tabel 4 genoemde punten in een zo vroeg mogelijk stadium moet worden nagedacht. Waar mogelijk moet dus al in de initiatieffaseover deze punten worden nagedacht; vaak zal echter pas in de loop van het proces inzicht in deze punten ontstaan. De punten van aandacht Aandachtspunten in stap 4 zijn: 1 Inzicht in consequenties besluit: het is van belang dat voor alle betrokkenen de consequenties van besluiten duidelijk worden gemaakt; wat is winst, wat is verlies, Vaak zal dit 'voor zich spreken', Waar dit niet zo is, is een taak voor de procesmanager weggelegd.

Die kan hiermee voorkomen dat in een later stadium actoren voor verrassingen komen te staan, hetgeen alsnog weerstand kan opleveren.


32

2 Inzicht in verdere procedures:

het kunnen nemen van een beslissing is mooi; bedacht moet echter worden welke procedures verder nog nodig zijn om ook daadwerkelijk uitvoering aan zo'n beslissing te geven. Een eventueel vervolg-project in de uitvoering kan daarmee z'n voordeel doen.

3 Verantwoordelijkheden: de verdeling van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden over de verschillende actoren hangt hiermee sterk samen. Wie gaat wat doen en is daarover overeenstemming bereikt? 4 Intern draagvlak: een voor de hand liggend punt is de vraag of er binnen de eigen organisatie draagvlak voor de beslissing is. Een punt dat voor alle betrokkenen van belang is, maar in dit geval is toegespitst op Rijkswaterstaat. Uiteraard dient hier in een eerder stadium reeds zicht op te zijn, maar het kan gebeuren dat laat in het proces de besluitvorming onder druk van een deadline in een stroomversnelling raakt, waardoor de interne afstemming in het geding komt. Een bijzonder punt van aandacht is de afstemming met andere projecten. 5 Speelruimte: van belang is het maken van een inschatting van de ruimte die de beslissing nog laat en vooral van de risico's die dit mogelijk met zich meebrengt. Zo kan een 'ruimere' beslissing wellicht eerder op instemmingvan de betrokkenen rekenen, aangezien eenieder kans ziet voor het naderhand aanbrengen van eigen accenten. Dit kan zich echter ook tegen het project keren indien blijkt dat de beslissing op meerdere wijzen kan worden uitgelegd. 6 Belemmeringen elders: het is van belang na te gaan of en waar door derden nog blokkades opgeworpen kunnen worden. Indien in een eerder stadium een bij het project betrokkene is afgehaakt


33

omdat hij of zij zich niet met de gang van zaken kon verenigen, is de kans groot dat in een later stadium alsnog naar een oplossing moet worden gezocht. 7 Bereidheid om in actie te komen: het laatste punt van aandacht is in de inleiding op deze stap reeds toegelicht en raakt in wezen aan alle eerdere punten. Zijn de betrokkenen, met inbegrip van alle punten zoals eerder in de tabel aangegeven, bereid de beslissing te ondersteunen?

Werken met de tabel in tabel 4 zijn de randvoorwaarden niet meer als apart punt opgenomen. Dit betekent niet (zie stap 2 en 3) dat ze in deze fase niet meer van belang zouden zijn. Wel krijgen de randvoorwaarden gaandeweg een andere betekenis: conflicteert hel project in dit stadium van het open planproces nog met de randvoorwaarden dan is er in een eerder fase iets fout gegaan; de schade zal ook altijd niet zonder meer te herstellen zijn. Dit neemt niet weg dat de randvoorwaarden tot het einde een rol blijven spelen. Deze rol verschuift echter; waar de randvoorwaarden in het begin nog een meer sturende danwel afbakenende rol hebben, gaandeweg gaan ze (bij een goed verloop van het open planproces) meer als controle dienen op de uitkomsten (afspraken en beslissingen). De relevante vraag blijft dus steeds: "opereren we nog binnen de randvoorwaarden?"

I

Een reisgids voor de procesrnanager

34

Tabel 4 Punten van aandacht in de produktieve fase

Punten van aandacht

Relevante vragen

wat betekent het besluit voor de afzonderlijke actoren

1 inzicht in conse-

Rol procesmanager rapporteren

quenties besluit 2 inzicht in verdere * welke procedures zijn denkbaar? procedures * wat zijn de juridische aspecten? a tijdslimiet? 3 verantwoordelijkheden

* wie heeft welke verantwoordelljkheden/taken/ bevoegdheden?

sturenlcoördineren/bewaken

coördineren/ sturen

~.

4 intern draagvlak

wordt het besluit intern gedragen? B wat is de betekenis voor andere projecten7 B

5 speelruimte

6 belemmeringen elders 7 bereidheidom in actie te komen

b

b

rapporterenlsturen/coördineren

in hoeverre laat het besluit nog ruimte voor nadere invulling?

bewaken

kunnen derden nog blokkadesopwerpen?

bewaken

welke handelingen/besluiten van derden zijn nog nodig? Zijn ze daartoe bereid?

sturen/coördinerenlbewaken


35

5

Stap 5: De besluitvorming Of nu wel of geen volledige consensus is bereikt, in elk project wordt uiteindelijk een formeel besluit genomen. Dit is vaak ook het moment waarop het besluit In het meest brede verband bekend wordt gemaakt. Het 'in brede kring naar buiten treden' zal bij ieder project op een andere manier verlopen en op een ander moment in het project gebeuren. Moet bijvoorbeeld een m.e.r.-rapportage worden doorlopen om tot een formeel besluit te komen dan wordt nog voor het nemen van een formele beslissing reeds in brede kring de mogelijkheid tot 'meepraten' gecreëerd. Met andere woorden: het project is niet meer van de projectgroep alleen, iedereen kan en mag 'z'n zegje doen'. Bestaat een project daarentegen uit het vinden van een niet m.e.r.-plichtige lokatie voor een manddepot of uit het maken van afspraken omtrent de herinrichting van een kruispunt, dan kan het moment van naar buiten treden door de projectgroep zelf worden bepaald. Is gekozen voor een open planproces, dan mullen de meeste belanghebbenden òf al op de hoogte zijn òf zo snel mogelijk op de hoogte worden gebracht, bijvoorbeeld door middel van een nieuwsbrief.


36

Bij deze stap wordt geen tabel met concrete aandachtspunten gegeven. Ten eerste verschillen de wijzen waarop beslissingen geformaliseerd kunnen dan wel moeten worden te zeer van elkaar. Ten tweede zijn deze procedures vaak dusdanig strikt omschreven dat de voorgeschreven route duidelijk is. Wel wordt in algemene zin nog stilgestaan bij het verband tussen de formaliseringsfase en het (succesvol) verloop van het open planproces. Is er sprake geweest van een succesvol planproces dan is de besluitvormingsfase een zaak waarin weinig meer gestuurd hoeft te worden en evenmin kan worden. De mogelijkheid blijft altijd bestaan dat belanghebbenden, ook indien ze betrokken zijn geweest bij het planproces, het formele besluit zullen aanvechten. In die zin is het open planproces geen garantie voor een probleemloze afronding. De voorzichtige hoop bestaat echter dat, ook indien de eigen belangen in het uiteindelijke besluit niet volledig gehonoreerd zijn, wellicht toch zal worden afgezien van het indienen van bezwaren. Dit vanuit de overtuiging dat de betrokkenen inzicht hebben in de wijze waarop de best haalbare beslissing tot stand is gebracht. De hoop is dat de betrokkenen het enkel indienen van bezwaren teneinde de zaak te traineren als 'not done' afdoen.

-

Het is zaak de projectorganisatie, klankbordgroep of welke vorm van overleg dan ook, niet direct op te heffen. Tot op het laatste moment kunnen bijstellingen nodig of gewenst zijn. Het is noodzakelijk dat de betrokkenen hierover tot op het laatste moment worden ingelicht. Zo wordt het commitment tot het einde toe inhoud gegeven. Karakteristiek voor het open planproces is het gezamenlijk optrekken van een groep belanghebbenden teneinde de best mogelijke beslissing te nemen. Het ligt daarom voor de hand het uiteindelijke resultaat ook als een gezamenlijk produkt te presenteren. Dit kan het draagvlak in breder verband vergroten.


37

Tot slot wordt nog het belang van een goede rapportage en verantwoording benadrukt. Men staat bij eventuele bezwaar- en beroepsproceduressterker indien duidelijk gemaakt kan worden dat de afweging zorgvuldig (in een open planproces) heeft plaatsgevonden. Hoewel voor deze stelling het bewijsmateriaal ontbreekt, is dit vermoeden waarschijnlijk niet geheel ongegrond.


a0

............................................................ 9

waarschijnlijk op weerstand. Voorzichtigheid is echter geboden aangezien praktijkvoorbeelden (nog) ontbreken. De volgende voor de hand liggende vraag is in hoeverre ook in de uitvoering een open planproces VOOF de hand ligt. Het antwoord is enigszins dubbelzinnig. Aan de ene kant zou elk planproces zo open mogelijk moeten verlopen. Aan de andere kant bieden uitvoeringsprojecten meestal weinig mogelijkheden tot openheid. Vaak zijn er dusdanig strakke randvoorwaarden geformuleerd dat er minder ruimte is voor overleg en onderhandeling. Ten aanzien van zaken als de inrichting van een berm, de kleur van de wegafscheiding, verlichting, overlast tijdens werkzaamheden, etc., is ook in de uitvoeringsfase nog ruimte voor overleg. Daarnaast is het in het kader van het open planproces ook van belang bereikbaar te zijn en met eventuele vragen en/of klachten serieus om te gaan.

-

-

Wel is in de uitvoering het overleg vaak anders van karakter dan in de voorbereiding. Waar in de voorbereiding het overleg meer gestructureerd is en alle betrokkenen vanaf het begin over mogelijke oplossingen meedenken, is het overleg in de uitvoering meer ad hoc van karakter. Overleg vindt vooral plaats in de vorm van 'bilateraaltjes' (tussen uitvoerder en individuele burger). Het zijn de deelbelangen van de afzonderlijke burgers of gemeenten die botsen met de plannen van de verantwoordelijke uitvoerder. Deze kunnen in overleg trachten tot een oplossing te komen. Binnen de vaak stringente randvoorwaarden die aan de uitvoering zijn gesteld, is het echter weinig zinvol om de verschillende belangen ook nog eens in een gezamenlijk overleg bijeen te brengen of bijvoorbeeld een klankbordgroep in te stellen, Een en ander neemt niet weg dat, waar conflicten (dreigen te) ontstaan, een open benadering ook in de uitvoering wel degelijk kan bijdragen aan het oplossen ervan. Communicatie blijft dus van belang, ook in de uitvoering.

-

~

-


40

-

Een ander belangrijk aspect is de evaluatie of monitoring van de uitvoering. Deze activiteit grijpt rechtstreeks terug op de vorige stap waarin als punt van aandacht onder andere is genoemd het inventariseren van de handelingsbereidheid van betrokkenen. Het gaat bij de monitoring niet alleen om de vraag of de activiteiten daadwerkelijk worden uitgevoerd, maar ook om de vraag naar de kwaliteit van de activiteiten; is deze ook volgens afspraak?


41

7

Synthese: Aangrijpingspunten voor sturing ........................................,..,.........." . * . . . . . ~ De wijze waarop het open planproces in deze reisgids tot nu toe is gepresenteerd, wekt wellicht de indruk alsof het eerder om een dropping in de Sahara gaat dan om een enigszins te plannen vakantie. Tal van punten waarover nagedacht moet worden, zaken die beïnvloed kunnen worden en mogelijke (niet te beïnvloeden) randvoorwaarden zijn de revue gepasseerd. Hoe kan een procesmanager daarin z'n weg vinden? Ter afsluiting volgt daarom een poging tot synthese. Aangegeven wordt dat alle punten die de procesmanager kan aangrijpen in zijn pogingen de reis in goede banen te leiden, in wezen terug te voeren zijn op twee zaken. Er zijn twee vragen die de procesmanager zich steeds weer kan stellen indien hij of zij onzeker is ten aanzien van de vraag wie of wat er eigenlijk gestuurd wordt: Ben ik bezig met het vervlechten van belangen? Heb ik de juiste partijen bij elkaar? Deze twee vragen definiëren de belangrijkste aangrijpingspunten waarop in het open planproces kan worden gestuurd: 1 de sturing kan zich richten op het afstemmen van de verschillende belevingen en belangen in het netwerk: 2 de sturing kan zich richten op de samenstelling van het netwerk en de interacties tussen de partijen. Op deze plaats wordt bij beide aangrijpingspunten kort stilgestaan. Dit creëert voor de procesmanager die in het open planproces staat de mogelijkheid tot reflectie; bij welk aangrijpingspunt wordt op welk moment aangegrepen. Het gaat nadrukkelijk niet om een keuze tussen 1 òf 2. Dit kan ook niet aangezien sturing die aangrijpt op de samenstelling van het netwerk ook altijd invloed heeft op de belangen en per-


42

cepties die worden ingebracht. De in stap 1 tot en met 6 genoemde aandachtspunten laten zich evenmin zonder meer vertalen naar één van beide aangrijpingspunten; dit zou een te verregaande simplificatie van de werkelijkheid zijn. Het gaat eerder om structurerende noties die te allen tijde, bij elk aandachtspunt, van waarde kunnen zijn, omdat ze bijdragen aan een grotere bewustwording omtrent de eigen rol en de wijze waarop het open planproces zich ontrolt. I

Ad 1 Het vetvlechten van belangen Door aan te grijpen op de doelen, belangen, visies en percepties van de verschillende actoren kan de procesmanager trachten duidelijk te krijgen wie wat beoogt in het kader van het open planproces. Niet alleen de procesmanager moet dit helder voor ogen staan, ook de andere actoren dienen inzicht in en begrip voor elkaars belangen te hebben. Het heeft daarbij geen zin om over standpunten of belangen sec te onderhandelen. Welhiet-kwesties, bijvoorbeeld wel of geen nachtvluchten op Schiphol, zijn niet onderhandelbaar. Wel kan worden onderhandeld over de wijze waarop bepaalde belangen kunnen worden gediend c.q. de wijze waarop aan belangen als het milieu, het woonklimaat, het economisch belang, etc. tegemoet kan worden gekomen. Het is daarom zaak voor een procesmanager de onderhandelingen te richten op de manier waarop aan de verschillende belangen vorm en uiting wordt gegeven. Het is dus zaak de achtergronden van een standpunt in beeld te brengen en het probleem te verbreden. Is bijvoorbeeld een milieu-groepering tegen elke vorm van weguitbreiding en wil de betrokken Kamer van Koophandel gelijktijdig zoveel mogelijk ruimte voor de auto, dan is het binnen het kader van de meeste projecten weinig zinvol om over deze standpunten de discussie aan te gaan. Wel kan nagegaan worden waar wellicht mogelijkheden zijn zowel het belang van het milieu als van de automobilist te dienen.

! o I


43

Het vervlechten van belangen speelt in het open planproces dus een belangrijke rol. De procesmanager kan wellicht de neiging hebben deze taak op zich te nemen en een voorstel formuleren waarvan hij denkt dat de verschillende partijen zich daarin kunnen vinden. Het gevaar bestaat dan echter dat hij of zij zelf partij wordt. De procesmanager kan daarom ook trachten de partijen zelf tot het formuleren van een voorstel te bewegen. Het is daartoe van belang het gemeenschappelijke belang goed te definiëren en de onderlinge afhankelijkheidsrelaties zichtbaar te maken. Het is dus van belang de actoren ertoe te bewegen hun eigen belang dusdanig te herdefiniëren dat &n de mogelijkheid ontstaat dit belang met de andere belangen te verzoenen en toch het gevoel voor ieder afzonderlijk ontstaat dat er iets is bereikt. Dit betekent niet dat er volmaakte harmonie hoeft te ontstaan: belangentegenstellingen mogen en zullen ook blijven bestaan. Wel is het van belang dat er voor alle partijen uiteindelijk per saldo meer winst dan verlies te behalen valt indien het planproces slaagt; het is daarom zaak zowel de winst als het mogelijke verlies gedurende het planproces voor iedereen zichtbaar te maken. Ad 2 Het selecteren van partl)en

Het tweede aangrijpingspunt ter beïnvloeding van het open planproces richt zich op de samenstelling van het netwerk zelf. Dit mag zeker niet worden gelezen als het 'buitenspel' zetten van actoren. Het gaat vooral om het vinden van een goede (evenwichtige) selectie van de actoren dan wel het 'selectief activeren' van actoren. Zo zullen actoren die belangrijke middelen inbrengen veelal geselecteerd moeten worden. Daarnaast kan gericht worden gezocht naar actoren die als intermediair kunnen dienen tussen actoren waarvan de belevingen uiteenlopen. Het gaat dus vooral om een inschatting van de procesmanager welke actoren (en hun inbreng) op welk moment in het planproces van belang zijn. Zie hiervoor ook stap I. Het kan daartoe nodig zijn het planproces nader te structureren (uiteraard met instemming van de betrokkenen). Door met deelprojecten of subgroepen te werken kan bijvoorbeeld


44

het aantal belangedbelevingen tot een geringer aantal worden teruggebracht, waarna een poging kan worden gedaan deze aan elkaar te koppelen. De procesmanager moet erop letten dat machtsongelijkheid zoveel mogelijk wordt voorkomen. Dit betekent niet alleen dat dominerende belangen worden verweven met andere belangen, maar ook dat belangen die dreigen onder te sneeuwen een extra impuls krijgen. Van belang bij dit aangrijpingspunt is ook de vraag of de vertegenwoordigende actor namens zijn achterban spreekt, of eenieder commitment voelt met het proces en zich in de gemaakte planning en procedure-afspraken kan vinden. Zoals aangegeven in stap 3 kan eventueel een externe deskundige (mediator) geconsulteerd worden. Deze kan met instemming van de betrokkenen ook als arbitrage fungeren.


45

Tot slot ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Het werken met het open planproces is van te recente datum om tot een afgewogen oordeel over 'de te behalen winst' te kunnen komen. Bij het open planproees betrokkenen spreken vooralsnog de verwachting uit dat in de stappen 4, 5 en 6 tijdwinst kan worden geboekt, mits uiteraard de drie eerste stappen goed doorlopen zijn. De zes stappen uit de reisgids reiken tientallen aandachtspunten aan ter ondersteuning van de procesmanager. De belangrijkste aandachtspunten bij het hanteren van de reisgids worden hieronder nogmaals op een rij gezet: de reisgids is geen spoorboekje: de stappen zijn geen harde grenzen waarbij de reiziger van de ene in de andere trein stapt. De genoemde aandachtspunten spelen in het hele planproces een rol, maar treden in de genoemde fase meer op de voorgrond; de noodzaak tot voortdurende risico-analyse: de procesmanager moet continu bedacht zijn op veranderingen in de omgeving of in de projectgroep, die mogelijke risico's zijn voor het eigen proces. Het gaat daarbij om zaken als de politieke gevoeligheid, verschuivende belangen, bijgestelde randvoorwaarden, etc.;

* steeds weer vooruitzien en terugkijken: het open planproces is geen lineair af te leggen traject. Dit betekent dat niet alleen vooruit gekeken moet worden, maar ook terug. Wat waren de randvoorwaarden en de procedurele afspraken, welke beslissingen zijn genomen, zijn er gevoeligheden uit het verleden waarmee rekening moet worden gehouden, etc.?; e zorgvuldige Verslaglegging en correspondentie: voor alle onderdelen van het open planproces geldt dat een zorgvuldige verslaglegging noodzakelijk is. Niet alleen om


46

het complexe trajec, duidelijk te kunnen schetsen, maar ook om sterker te staan bij eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Een goede documentatie van de gemaakte afwegingen en motivaties kan dan goede diensten bewijzen; inzicht in winst èn verlies: ook de minder prettige kanten van een besluit moeten volledig belicht worden, aangezien deze uiteindelijk toch aan het licht komen en dan voor extra tegenstand kunnen zorgen en de relaties met anderen op langere termijn kunnen verstoren. Inzicht in de te behalen winst zorgt voor blijvende betrokkenheid bij het project; verantwoordelijkheid: een open planproces betekent perse niet dat er gepraat moet blijven worden indien geen overeenstemming kan worden bereikt. Bij impasses in het planproces moet de verantwoordelijke actor, in veel gevallen Rijkswaterstaat, zijn verantwoordelijkheidduwen nemen. In de inleiding is aangegeven dat geen enkele reisgids, hoe gedetailleerd en nauwkeurigook, een succesvol verloop van de reis kan garanderen. Er is echter ook een belangrijk verschil tussen het open planproces en een 'echte' reis: een procesmanager kan een annulerings- noch een reisverzekering afsluiten waarmee hij zich indekt tegen onverwachte omstandigheden. Er zijn wel diverse "ANWB-steunpunten'' binnen de organisatie, o.a. RS en IEB. De enige verzekering die ook de procesmanager heeft, is dat aan elke reis ooit een eind komt.


47

Het open planproces

O

.......................................................... Drie case-studies

‘e Vakgroep Milieukunde Universiteit Utrecht dr. J.C. Verdaas dr. P.P.J. Driessen prof. dr. P. Glasbergen januari 1997

Drie case-studies

inhoudsopgave

e

.............................................................. 1 Introducties op de case-studies 3 1.IDoel en aanleiding 3

1.2 Over de case-studies 4

2 Drie case-verslagen IAKTA97 1 Algemeen 7 2 Randvoorwaarden, organisatie en methodiek 8 3 Actoren-overzicht 73 4 Procesbeschrijving 74 5 Proces-analyse 14 6 Conclusie 75

II Onderwater-zanddepot bij Den Helder 7 7 1 Algemeen 77 2 Randvoorwaarden, organisatie en methodiek 78 3 Actoren-overzicht 23 4 Procesbeschrijving 23 5 Proces-analyse 25 6 Conclusie 25 111 CRAAG-studie 27 1 Algemeen 27 2 Randvoorwaarden, organisatie en methodiek 28 3 Actoren-overzicht 32 4 Procesbeschrijving 33 5 Proces-analyse 34 6 Conclusie 36

3 Enkele algemene opmerkingen 38 3.1 Organisatie Rijkswaterstaat 38 3.2 Selectief gebruik van het open planproces 39 3.3 Kwaliteiten procesmanager 40 3.4 Tot slot 42

Drie case-studies

1

O

introducties op de case-studies

.......................................................... 1.I Doel en aanleiding Rijkswaterstaat L' bezig met een omslag in werkwijze: Rijkswaterstaat bedenkt en voert zijn studieprojecten niet langer meer uit voor de omgeving, maar veel meer in samenwerking met die omgeving. Deze nieuwe werkwijze wordt ook aangeduid als 'het open planproces'. Een dergelijke omslag in werkwijze komt uiteraard niet van de ene op de andere dag tot stand. Zowel voor de omgeving als voor Rijkswaterstaat zelf, betekent dit een omschakeling in denken en handelen. Zo'n omslag brengt ook vragen en onzekerheden met zich mee. Wat is precies die nieuwe wijze van werken, hoe moet ik het doen, wat moet ik doen en vooral wat moet ik niet (meer) doen. Ter ondersteuning van dit proces kan het zinvol zijn dat degenen binnen Rijkswaterstaat die bij het open planproces betrokken zijn, kennis nemen van de ervaringen van anderen. Dit rapport beoogt daarin een bijdrage t e bieden. Niet door uitgebreid in te gaan op de precieze achtergronden en theoretische noties van het open planproces, maar door drie projecten te beschrijven waarin van het open planproces gebruik is gemaakt. Deze projectbeschrijvingen zijn het resultaat van een studie die als doel had tot een handreiking te komen voor diegenen binnen Rijkswaterstaat die de bedoelde open planprocessen begeleiden. Met het oog op de handreiking is voor drie projecten geanalyseerd hoe met het open planproces wordt omgegaan, wat de ervaringen zijn en wat de sterke en minder sterke kanten zijn. Deze handreiking, de reisgids, is het eerste deel van deze map. De indruk bij zowel de opdrachtgever als de uitvoerders bestond dat het jammer zou zijn indien het verzamelde empirisch materiaal in een archief zou verdwijnen.Vandaar dit rapport, waarin de drie projecten als zelfstandig leesbare casebeschrijvingen worden gepresenteerd. Het betreft de projecten AKTA 9, de CRAAG-

Drie case-studies

3

studie en het onderwater zanddepot bij Den Helder. Of en op welke manier van de in dit rapport gepresenteerde casebeschrijvingen kan worden geleerd is vooraf aan moeilijk aan te geven. Bedacht moet worden dat elk project uniek is. Andere randvoorwaarden, andere belangen en andere mensen maken het onmogelijk om een blauwdruk te geven voor de wijze waarop een open planproces succesvol kan worden afgerond. Het is dan ook geenszins de bedoeling de beschrijvingen in dit rapport op te vatten als voorbeelden van hoe het wel of niet zou moeten. Dit is nimmer de bedoeling van de onderzoekers geweest en evenmin relevant: elk proces dient op zijn eigen merites te worden beoordeeld. Het vergelijken van verschillende projecten is het vergelijken van appels en peren. Dat van de ervaringen van anderen geleerd kan worden staat echter niet ter discussie; al zal de ene situatie beter meer herkenbaar zijn dan de andere, Uiteraard is het aan de lezer wat hij of zij van de ervaringen van anderen kan en/of wil meenemen in de eigen projecten. Bij wijze van afsluiting wordt in een hoofdstuk 3 een aantal algemene opmerkingen gemaakt die de individuele case-studie overstijgen. 1.2 Over de case-studles De case-studie zijn op dezelfde wijze aangepakt. Op grond van een documenten-analyse is een eerste beeld gevormd van de wijze waarop het betreffende project is opgezet c.q. de wijze waarop het planproces zich gaande de rit heeft ontrold. Vervolgens is per project met vier personen een gesprek gevoerd waarbij enerzijds de schriftelijke bronnen zijn getoetst en aangevuld en anderzijds de betrokkenen om hun oordeel is gevraagd. Gesproken is (per project) met de betreffende procesmanager van Rijkswaterstaat, een betrokkene van een andere overheidsorganisatie (gemeente of provincie), een betrokkene van een maatschappelijke groepering en een externe deskundige die bij het project is ingeschakeld in de procesbegeleiding. De case-verslagen zijn volgens een bepaalde systematiek

Drie case-studies

4

opgezet. Deze wordt hieronder kort gepresenteerd. Dit kan het doorgronden van de beschrijvingen vergemakkelijken: tevens kan gerichter naar informatie worden gezocht. 1 Van elk project wordt een korte typering gegeven: aanleiding, doel, omvang, tijdspanne, lokatie van het project, betrokkenen, voorgeschiedenis, etc. worden beschreven; 2 Vervolgens wordt ingegaan op de organisatie, de randvoorwaarden en de methodiek. Zo kan worden vergeleken onder welke voorwaarden het betreffende project tot stand moest worden gebracht, van welke methodieken gebruik is gemaakt en de wijze waarop het proces georganiseerd is. Vragen die daarbij aan bod komen zijn onder andere: hoe is het begrip openheid geoperationaliseerd, wat is de reden voor openheid en welke fasering had men bedacht:

3 Vervolgens wordt een beeld van de bij het project relevante actoren en hun motieven geschetst; dit kan van grote betekenis zijn voor de opzet en het verloop van het project. Tevens wordt ingegaan op de specifieke rol die Rijkswaterstaat in het betreffende project had; 4 Vervolgens wordt een feitelijke (dus geen beoordelende) beschrijvingvan het het planproces gegeven. Welke stappen zijn wanneer gezet en welke actoren waren daarbij betrokken; 5 Tot slot wordt in meer analyserende zin bij het verloop van het planproces stilgestaan. Hierbij worden - waar mogelijk enhelevant - vragen beantwoord als: waar is het 'goed' gegaan, waar zijn knelpunten opgetreden, wat zijn hier de oorzaken van, welke effecten hebben deze gehad voor het verdere planproces, (hoe) hadden deze kunnen worden voorkomen. Het gaat daarbij niet gaat om een goed/fout beoordeling, maar vooral om de visie van de betrokkenen zelf:

Drie case-studies

5

6 Elke case-beschrijvingwordt afgerond met een samenvattende conclusie, waarin de belangrijkste danwel meest in het oog springende elementen nogmaals worden aangestipt.

I I

Drie case-studies

6

O

I ARA 9 ............................................................ -De aanleiding van dit project is de opening van de

1 Algemeen

Wijkertunnel op 11 juli 1996. De Wijkertunnel dient de bereikbaarheid tussen het noordelijk en zuidelijk deel van Noord-Hollandte verbeteren. De verwachting is echter dat in de ochtend- en avondspits door de opening van de Wijkertunnel het knelpunt verschuift in respectievelijk de richting van Badhoevedorp en het wegvak Badhoevedorp-Wijkertunnel en het Kooijmeerplein te Alkmaar. Op deze punten is reeds enige congestie, met name veroorzaakt door verkeer dat komende vanuit Haarlem de A9 op wil. Het doel is (Project-omschrijving, blz. 1) "maatregelen te genereren die op een maatschappelijk en politiek draagvlak kunnen rekenen en die de hierboven geschetste problemen verminderen". Het project richt zich vooral op de korte termijn (5 tot 7 jaar). Voor de langere termijn zal de trajectm.e.r. studie meer structurele oplossingen moeten bieden. Ten aanzien van de aan te pakken problematiek wordt een onderscheid gemaakt tussen de delen boven en onder het Noordzeekanaal. Gezien de congestie rondom Haarlem en Badhoevedorp ligt de nadruk onder het kanaal op het verbeteren van de doorstroming; boven het kanaal ligt het accent meer op de algemene bereikbaarheid. Het project richt zich op het traject dat loop vanaf Alkmaar (Kooijmeerplein) tot Badhoevedorp. Het project is begin 1995 opgestart en wordt op 1 oktober 1997 afgerond (Concept-communicatieplan, 1995; zie ook Project-aanpak, blz. 8). Het beoogde resultaat is een "rapportage over kwalitatieve haalbaarheid van diverse maatregelen en het draagvlak hiervoor" (Project-aanpak, blz. 8). De uitvoering en evaluatie maken dus geen deel uit van het project "Aanpak korte termijn A9".

Drie case-studies

7

Er is een projectgroep ingesteld waarbij andere partijen de gelegenheid wordt geboden actief te participeren. De werkgroepen - die de projectgroep moeten ondersteunen spelen hierbij een belangrijke rol. Het onderhavige project staat in relatie tot het traject-m.e.r. studieproject A9 dat beoogt op de langere termijn meer structurele oplossingen voor de doorstroming op de A9 te vinden. Om reden van efficiency is ervoor gekozen beide projecten organisatorisch niet aan elkaar te koppelen. Wel wordt in de coördinatiegroep die het project begeleidt de projectmanager van het traject-m.e.r. studieproject A9 opgenomen. 2 Randvoorwaarden,organisatie en methodiek

Randvoorwaarden Er zijn door Rijkswaterstaat zelf twee randvoorwaarden geformuleerd, die beide betrekking hebben op de fasering van het project. Op 11 juli 1996 (opening Wijkertunnel) moet een tussenrapportage met bruikbare gegevens voor de speech van de Minister gereed zijn. Op 1 oktober 1997 moet het project zijn afgerond. Daarnaast worden door de bureaucombinatie B I%A Croep\Ergo de volgende uitgangspunten gehanteerd: 1 het project is gericht op korte termijn oplossingen;

2 de eindverantwoordelijkheid t.a.v. de besluitvorming

ligt te allen tijde bij Rijkswaterstaat Noord-Holland c.q. de minister; 3 consultatie van de omgeving mag geen vrijblijvende

zaak zijn; 4 er moet waar mogelijk worden gezocht naar 'locatiespecifieke' oplossingen.

Drie case-studies

8

Organisatie Het initiatief tot het project ligt bij Rijkswaterstaat NoordHolland. Aangezien Rijkswaterstaat andere partijen de gelegenheid wil bieden actief te participeren is als organisatievorm gekozen voor een projectgroep. Het eigenlijke werk wordt uitgevoerd door de projectgroep die zowel verantwoordelijk is voor het te ontwikkelen beleid als voor het proces. De projectgroep wordt ondersteund door drie werkgroepen die zich respectievelijk richten op (zie ook figuur 1): 1 infrastructurele oplossingen/toeritdosering/software 2 openbaar vervoersvoorzieningen incl. infrastructuur 3 draagvlak en communicatie

De taken van de projectleider worden omschreven als het sturen en coördineren van activiteiten, bewaken van het proces en rapporteren aan de opdrachtgever. Leden van de projectgroep zijn op hun beurt weer verantwoordelijk voor het sturen van de werkgroepen. De inhoudelijke resultaten worden door de projectgroep voorgelegd aan een klankbordgroep waarin de zogenaamde regio-partners vertegenwoordigd zijn (provincie, gewesten en gemeenten). Daarnaast worden instanties als de KLPD en de Kamers van Koophandel als belangrijke vertegenwoordigers in de klankbordgroep genoemd. Er is een coördinatiegroep die afspraken maakt over 1) de opdracht aan de projectgroep, 2 ) de werkwijze van de projectgroep en 3) de middelen die de projectgroep ter beschikking krijgt. De voorzitter van de projectgroep rapporteert maandelijks aan de coördinatiegroep. De coördinatiegroep stelt het eindresultaatvast. In de coördinatiegroep zitten alleen vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat Noord-Holland. Het organisatie-schema ziet er als volgt uit (zie figuur 1):

Drie case-studies

9

Flguur 1

Organisatieschema(plan van aanpak) coördinatiegroep

Werkwijze Om het beoogde resultaat te bereiken, een rapportage met een samenhangend pakket van (maatschappelijk en bestuurlijk) gedragen oplossingen welke de doorstroming op de A9 tussen Alkmaar en Badhoevedorp bevordert, wordt in het plan van aanpak een aantal uit te voeren activiteiten benoemd. Allereerst wordt een interne analyse van de problematiek uitgevoerd. In de externe analyse daarna "moet ook een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak worden verkregen" (blz. 2). Gezien de tijdsdruk wordt gelijktijdig met het creëren van draagvlak een haalbaarheidsstudie naar (eventueel betaalde) toeritdosering opgestart en zal worden onderzocht of een expressverbindingtussen Haarlem en Amsterdam kan worden gerealiseerd, waarbij de bus van de vluchtstrook gebruik maakt. Het project bestaat uit de vier volgende onderdelen: 1 analyse, met als activiteiten: het opstellen van het plan van aanpak;

Drie case-studies

10

een analyse van de verkeerssituatie na opening van de Wijkertunnel. 2 draagvlak, met als activiteiten: het opstellen van het communicatieplan; voeren discussies met weggebruikers, maatschappelijke groeperingen; het voeren van discussies met regionale partners; overleg met de hulpdiensten; voeren van overleg met D2 t.w. DGV-IP, DGV-CP en HW-I; voeren van overleg met andere departementen m.b.t. betaald toelaten (VROM, EZ, Financiën).

3 oplossingen, met als activiteiten: opstellen plan van aanpak inzake dosering A9; rapportage over haalbaarheid toeritdosering; rapportage over buslijnen en exploitatie mogelijkheden; geometrisch onderzoek naar mogelijkheden extra bus aansluitingen t.b.v. exploitatie; uitwerking andere maatregelen voortkomende uit draagvlak onderzoek. 4 bruikbare gegevens, met als activiteiten: tussenrapportage met bruikbare gegevens eindrapportage over de meest kansrijke maatregelen (technisch en haalbaarheid) en voorstel tot uitvoering.

Methodiek Voor de start van het project heeft in november 1995 een zogenaamde ontwerpsessie plaatsgevonden (concept-communicatieplan, blz. 4). Op deze sessie zijn drie scenario's ontwikkeld die de basis kunnen zijn voor een verdere uitwerking met de projectomgeving. Opgemerkt wordt (blz. 5) dat hierdoor het gevaar bestaat dat bij burgers de indruk kan ontstaan dat Rijkswaterstaat de richting reeds heeft bepaald.

Drie case-studies

11

Gesproken wordt van de noodzaak tot een "inhaalslag naar de burgers". M e t de communicatie rondom dit project wil Rijkswaterstaat drie zaken bereiken: 1 het daadwerkelijk bij het project betrekken van alle partijen zodat er een breed draagvlak voor een oplossing kan ontstaan:

2 het zo breed en effectief mogelijk informeren van de omgeving; 3 de presentatie van Rijkswaterstaat als een open organisatie

met goed geïnformeerde medewerkers die verantwoordelijkheid dragen voor Rijkswaterstaatals geheel en proactief ontvangersgericht zijn. De begeleiding van de draagvlakverwerving rondom het A9 project is in handen gegeven van de bureaucombinatie B&A Groep/Ergo. Er is een stappenplan opgesteld om de geschetste communicatiedoelen te bereiken. Hierin worden de vier volgende fasen onderscheiden: 1 het vaststellen van de probleemperceptie bij gebruikers en

betrokkenen;

2 het inventariseren van denkbare (locatie-specifieke) oplossingsrichtingen; 3 het vaststellen van preferenties voor oplossingsrichtingen; 4 het adviseren over de toepassing van mogelijke oplos-

singsrichtingen. Het uiteindelijke stappenplan bestaat uit 5 consultaties: 1 Ideeënbus en vier groepsdiscussies met de gebruikers;

Drie case-studies

12

2 Eerste sessie met bestuurdedambtenaren respectievelijk probleemhebbers: inventariseren problemen en oplossingsrichtingen;

3 Toetsing van de mogelijke oplossingsrichtingen in groepsdiscussies met de gebruikers; 4 Toetsing van de mogelijke oplossingsrichtingen in sessies met bestuurdedambtenarenresp. probleemhebbers. 5 Kwantitatieve verificatie onder weggebruikers.

De B&A Groep\Ergo onderscheidt drie doelgroepen, te weten; 1 ambtenaren en bestuurders van betrokken overheden/overheidsinstanties; 2 de zogenaamde probieemhebbers, dit zijn de betrokkenenuit het maatschappelijke middenveld die op enigerlei wijze last ondervinden van de knelpunten; 3 de weggebruikers. In het concept-communicatieplan van Rijkswaterstaat word de volgende doelgroepen genoemd: a belangengroepen, b publiek, c pers, d Rijkswaterstaat zelf, e overheid en f bedrijfsleven.

3 Actoren-overzicht De vertegenwoordigers uit de diverse geledingen van Rijkswaterstaat, de provincie Noord-Holland en de betreffende gemeenten en gewesten vormen (qua omvang) de belangrijkste groep actoren. Ten aanzien van de gewesten gaat het om Noord-Kennemerland, Zuid-Kennemerland, IJmond en Noord-Holland-Noord. De volgende gemeenten zijn betrokken: Alkmaar, Beverwijk, Castricum, Heilo, Uitgeest, Haarlemmermeer, Haarlem, Velsen, Haarlemmerliede/Spaarnwoudeen Amsterdam. Onder de overige betrokkenen vinden we actoren als de Dorpsraad Badhoevedorp, de Kamer van Koophandel, de Regiopolitie, de NS, de Hulpdiensten en de weggebruikers zelf. Zoals ook uit het organisatie-schema kan worden afgeleid (figuur 1) is niet gekozen voor een overkoepelende klankbordgroep ter begeleiding van het project. Dit zou - gezien

Drie case-studies

13

het aantal potentiële gegadigden van 72 - het tempo uit het project halen. De belangen van de verschillende actoren lopen, althans in dit korte termijn project, min of meer parallel: het zoeken en vinden naar mogelijkheden om de doorstroming te bevorderen. 4 Procesbeschrijving Het voorgenomen proces (project-omschrijving blz. 9 ziet er als volgt uit:

In juli 1996 (11 juli) is de I e fase afgerond; de weggebruikers zijn geconsulteerd, met de regionale partijen is gesproken over de probleem-analyse en er is gewerkt aan het verkrijgen van draagvlak. Over buslijnen en exploitatie zijn concrete resultaten te melden en het onderzoek naar (betaalde) (toerit)dosering is gestart. De opzet is in eerste instantie inzicht in de meest zwaarwegende problemen te krijgen om vervolgens de (beste) oplossingen te vinden. Daar waar meer structurele problemen en/of oplossingen in beeld komen worden deze in de lange termijn parallelstudie meegenomen. Het project is ten tijde van de case-studie-analyse nog in volle gang (en gaat voorlopig ook nog gewoon door). De bedoeling is uiteindelijk te komen tot een rapportage over de kwalitatieve haalbaarheid van diverse maatregelen en inzicht in het draagvlak hiervoor. Hierna zal het project worden overgedragen zodat een programma van eisen kan worden opgesteld. 5 Proces-analyse Het Akta 9-project wordt duidelijk onder hoge tijdsdruk uitgevoerd. Naar het idee van diverse betrokkenen was er soms te weinig tijd voor een pas op de plaats om de gang van zaken tussentijds te kunnen beoordelen. Ondanks de uitgebreide consultatie van diverse zogenaamde institutionele actoren en individuele weggebruikers zijn er geen nieuwe oplossingen of ideeën naar voren gekomen. De voordelen van het betrekken van derden bij het project wor-

Drie case-studies

14

den vooral omschreven als het sneller laten verlopen van het proces ("het wordt 'getriggerd' en de ideeën komen sneller boven water") en dat derden het idee krijgen dat Rijkswaterstaat iets aan de problemen doet dan wel wil doen. Het risico van een snel proces waarbij 'iedereen alles mag inbrengen' is uiteraard dat op onderdelen minder zorgvuldig kan worden gewerkt. Zo wordt aan de ene kant opgemerkt dat de interne afstemming niet altijd soepel verliep, terwijl aan de andere kant - door een persoon van buiten Rijkswaterstaat - woydt aangegeven dat wellicht te hoge verwachtingen zijn gecreëerd over mogelijke oplossingen. Aangegeven wordt dat vooraf wellicht de randvoorwaarden waarbinnen - in dit project althans - naar oplossingen kon worden gezocht onvoldoende duidelijk zijn gemaakt. Iemand geeft aan dat Rijswaterstaat gewoon had moeten zeggen dat we de files voorlopig wel zouden houden. De mogelijkheden in een project als Akta9 om echt iets op te lossen zijn nu eenmaal beperkt. Een optie als van 2 keer 2 rijstroken naar 2 keer 3 rijstroken valt buiten het perspectief van dit project. Daar komt bij dat de percepties over wat lange en korte termijn is uiteenlopen. Voor Rijkswaterstaat is 5 tot 7 jaar na aanvang van een project op korte termijn. Voor weggebruikers is dit (letterlijk) 'de volgende eeuw'. Meerdere malen is opgemerkt dat het van belang is je verhaal te kunnen verkopen (ook het slechte nieuws); "je moet de taal van de weggebruiker spreken". Over de basisopzet, het creëren van een platform, is iedereen te spreken, al wordt gewezen op het risico van overvoering, waarbij gemeenten en andere belanghebbenden op steeds meer verschillende platfora uitgenodigd worden dezelfde boodschap te verkondigen. De afsluitende paragraaf aan het einde van dit rapport komt hierop nog terug.

6 Conclusie Akta 9 is als open planproces een succes in die zin dat mensen blij zijn dat 'je met ze komt praten'. Door derden

Drie case-studies

15

wordt het informele ('benen op tafel') karakter van de bijeenkomsten geprezen. Er is door het open planproces dus wel degelijk enig commitment ontstaan aan het oplossen van de A9 problematiek. Ook is op onderdelen begrip gecreëerd tussen de wederzijdse actoren, al geldt dit niet op alle onderdelen. Zo het is voor personen die niet bekend zijn met de werkwijze van een ambtelijke organisatie soms moeilijk te begrijpen waarom er niet (snel) een beslissing wordt genomen. Nieuwe oplossingen heeft Akta9 niet opgeleverd. De vraag is echter of je dat mag verwachten: de deskundigheid op dit onderwerp zit immers met name bij Rijkswaterstaat zelf. Akta 9 laat zien dat tijd (als randvoorwaarde) het proces beïnvloedt. De grote haast maakt tussentijdse bezinning en evaluatie tot een welhaast onmogelijke opgave.

Drie case-studies

Onderwater-zanddepot bij Den Helder ..........................................................

II

O

1 Algemeen Om te voorzien in de behoefte aan ophoog- en bollenzand van de Kop van Noord-Holland vindt zandwinning tot op heden plaats in het westelijk deel van de Waddenzee. In 1994 heeft Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland, na overleg met de Noordhollandse Vereniging van Producenten van Bodemspecie (N.V.P.B.) en de provincie Noord-Holland een vergunning verleend voor het winnen van in totaal 500.000 m3 zand in het zogenaamde "Gat van Stier", ten oosten van Texel. Het gaat hier om een zogenaamde Interim-regeling,aangezien het streven erop gericht is in navolging van het rijksbeleid - vanaf 2000 de zandwinning in het westelijk deel van de Waddenzee te verbieden. Uiteraard blijft de behoefte aan zand ook na 2000 aanwezig. Er is daarom naar alternatieven gezocht. In de "strategische verkenning ontgrondingenbeleid Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland" van maart 1991, welke is geschreven om tot een gefundeerde keuze met betrekking tot de lange termijnkoers te komen, komt het 100% Noordzee-alternatief als het meest gewenste alternatief naar voren. Het winnen van zand in de Noordzee vereist echter een andere aanpak. Waar in de Waddenzee van zogenaamde zelfzuigende beunschepen gebruik wordt gemaakt, die zowel de winning als het natransport naar de loswallen voor hun rekening nemen, vindt winning in de Noordzee plaats met zogenaamde sleephopperzuigers. Deze sleephopperzuigers kunnen weliswaar eveneens het transport naar de kust verzorgen, maar zijn voor verder transport afhankelijk van (zelfzuigende) beunschepen en/of vrachtwagens. De sleephopperzuigers zijn te groot om het achterland te bevaren. Om winning van Noordzeezand mogelijk te maken zijn dus extra voorzieningen noodzakelijk, bijvoorbeeld in de vorm van een onderwater-zanddepot. Het initiatief om zo'n

Drie case-studies

17

onderwater-zanddepot te realiseren is genomen door de N.V.P.B. zelf. Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland, is het bevoegde gezag, aangezien de activiteit plaatsvindt in rijkswateren die vallen onder de bevoegdheid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het onderhavige project richt zich op het realiseren van een geschikte locatie voor de aanleg van zo'n depot in de buurt van Den Helder. De keuze betreffende de voorkeurslokatie is door Rijkswaterstaat in 1994 intern reeds gemaakt. Wel moeten in de inrichtings-milieu-effect-rapportage (m.e.r.1 de in de inspraak naar voren gebrachte alternatieven worden meegenomen. Zijn de eerste beleidsmatige aanzetten waaruit het project voortkomt dus reeds in het begin van de jaren negentig gegeven, het feitelijke project vangt aan met de startnotitie van september 1995, welke het voornemen beschrijft om een onderwater-zanddepot aan te leggen nabij Den Helder. Dan pas ook krijgt de projectorganisatie vorm. Naar verwachting is de m.e.r. in januari 1997 gereed. Voor de verdere procedure tot en met het beschikken op de vergunningaanvraag wordt op circa 8 maanden gerekend. 2 Randvoorwaarden,organisatie en methodiek De randvoorwaarden Als een soort van 'overall-randvoorwaarde' kan de eis worden gezien dat winning in (het westelijke deel van) de Waddenzee met ingang van het jaar 2000 wordt verboden. De lokatie moet daarom winning van Noordzeezand mogelijk maken, aangezien in Noord-Holland-Noord "geen andere mogelijkheden voor zandwinning bestaan" (Startnotitie, 1995:8). Meer specifiek zijn de uitgangspunten bij het zoeken naar een geschikte locatie voor een onderwater-zanddepot de volgende (Startnotitie, oktober 1995; Economische vergelijking alternatieven, juli 1996):

Ten aanzien van het volume: 1 De prognose betreffende de behoefte aan ophoogzand bedraagt 1,2 miljoen m3 per jaar;

Drie case-studies

18

2 Hoewel het gaat om een schatting, afhankelijk van de aanleg van nieuwe bollenvelden in de Anna Paulownapolder en het verplaatsen van bestaande bedrijven, is de schatting dat de komende 10 jaar circa 0,8 miljoen m3 zand per jaar nodig is;

3 De winning van zand via de verschillende alternatieven (bijvoorbeeld door onderhoud aan de vaargeulen in de Waddenzee) is niet van invloed op het volume van het te realiseren zanddepot, aangezien het hier om minder dan 5% van het totale zandvolume gaat; 4 Gezien de structuur van het (grovere) Noordzeezand is er een noodzaak het bollen- en ophoogzand gescheiden te houden.

Een en ander vertaalt zich in een depot met een oppervlakte van 6 tot 8 ha. Het grotere depot ligt volgens de startnotitie van de N.V.P.B. meer voor de hand aangezien er twee soorten zand moeten worden overgeslagen welke niet gemengd mogen worden. Ten aanzien van de economische haalbaarheid: 5 De locatie moet economisch rendabel zijn; KPMG heeft hiertoe de verschillende alternatieven doorgerekend. Factoren die in deze berekening een rol spelen zijn: a transport- en winkosten; b afstand van winplaats naar overslagdepot; c afstand van overslagdepot naar loswal;

d aantal passages van kunstwerken; e kosten van het ontzilten (op grond van het

Bouwstoffenbesluit van juli 1996);

Drie case-studies

19

f desinvesteringen bestaand vloot (de huidige vloot zelfzuigende beunschepen wordt voor een deel overbodig);

g investeringen, zowel t.a.v. de aanleg van een depot danwel betreffende de bouw van een geschikt schip om aanvoer zonder overslag mogelijk te maken; h afschrijvingstermijn (bij een onderwater-depot is uitgegaan van 15 jaar, bij een landdepot van 1O jaar); i bij de berekeningen wordt uitgegaan van vaste kubieke meters die een zwaarder soortelijk gewicht hebben dan bijvoorbeeld losse kubieke meters uit de trechter. Organisatie De projectorganisatie is weergegeven in figuur 1. Het project wordt 'getrokken' door het bevoegde gezag (Rijkswaterstaat Noord-Holland) en de initiatiefnemer (N.V.P.B.). Het economisch onderzoek, waarin de verschillende - in de inspraak naar voren gekomen - alternatieven op hun economische haalbaarheid worden doorgerekend is uitgevoerd door bureau KPMG. Ten aanzien van de begeleidingscommissie wordt opgemerkt dat in eerste instantie ook de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (Waddenvereniging) hiervan deel uitmaakte. De vereniging heeft echter bedankt voor de eer omdat in de (inrichtings1m.e.r. in principe alleen de alternatieven voor de inrichting van het onderwater-zanddepot aan bod zouden komen en er geen lokaties buiten de Waddenzee in de (locatie)-m.e.r. worden meegenomen.

I

Drie case-studies

20

Figuur 1 De projectorganisatie,

O

onderwaterzanddepot bij Den Helder

1Bevoegd gezag: Rijkswaterstaat

O

I I initiatiefnemer:

I

Belangstellenden:

N.V.P.B.

Begeleidingscommiaie: -RWS-NH -N.V.EB. -Provincie Noord-Holland -Havenmeester Den Heldei (marine) -Kon. Landmacht (beheerder defensie) -Gemeente Den Helder

Economisch onderzoek IKPMCi

MER: Crontmij

1

Waddenadviesraad Gewest Kop van N-t Marine watersportve Dagbladen etc.

Communicatieplan: Crontmij

(ieuwsbrief

.

Methodiek De N.V.P,B. heeft te kennen gegeven "te hechten aan een open en objectieve informatie-uitwisselingmet belanghebbenden in het kader van de milieu-effectrapportage(m.e.r.1 voor het onderwater-zanddepot Den Helder. Met deze open communicatie kan worden bereikt: het in een zo vroeg mogelijk stadium zicht krijgen op mogelijke bedenkingen, randvoorwaarden en eisen van de belanghebbenden en andere relevante aspecten en daarmee op essentiële beslispunten met betrekkingtot de voorgenomen activiteit. Op deze manier kan het opstellen van de startnotitie en het m.e.r. effectiever op de besluitvorming worden toegespitst;

O Drie case-studies

21

9

het inzichtelijk maken van het besluitvormingsproces naar buiten toe en het communiceren met belanghebbenden als 'partners'. Hierdoor zal het draagvlak voor de activiteit en het vertrouwen van de doelgroepen in het zorgvuldig doorlopen van de m.e.r.-procedure door de initiatiefnemer toenemen. " (Ondewater-zanddepot Den Helder, Communicatieplan, Grontmij, oktober 1995).

De in de begeleidingscommissie opgenomen leden zullen gedurende het project voor terugkoppeling zorgen met de organisaties die ze vertegenwoordigen. Organisaties als de watersportverenigingen, energiebedrijven, schippersverenigingen zullen worden geïnformeerd. Enkele van deze organisaties worden benaderd door middel van een interview. Het gaat hier om de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, de Waddenadviesraad, de Helderse Ondernemingsvereniging en de Haven- en Scheepvaart-vereniging Den Helder. Rijkswaterstaat is gedurende het project het aanspreekpunt. De volgende onderdelen moeten aan een goed verloop van het communicatie-proces bijdragen: 1 Persbenadering: de pers wordt uitgenodigd voor de informatie-bijeenkomst op 20 november 1995; tevens zal de pers de nieuwsbrief worden toegestuurd; 2 Inspraak op de startnotitie en het m.e.r., te organiseren

door Rijkswaterstaat; 3 Informatie-avond; het doel is het wederzijds uitwisselen

van informatie en het scheppen van vertrouwen in een zo rgvuIdige aanpak ; 4 De nieuwsbrief; door middel van de nieuwsbrief, uit te brengen op "cruciale momenten", worden belanghebbenden geïnformeerd over het project. Als cruciale momenten worden genoemd: na het gereedkomen van de startnotiI

I

Drie case-studies

22

O

tie, na de ontwikkeling van de alternatieven voor het m.e.r., bij het gereedkomen van het m.e.r. ter beoordeling t e zenden naar het bevoegd gezag, na afloop van de inspraakperiode en het nemen van een definitief besluit. 5 Discussiemiddag (of tweede interviewronde); het idee is voor de alternatieven voor het m.e.r. worden geformuleerd een discussiemiddag met betrokkenen t e organiseren. Als doelen worden genoemd: een confrontatie van de verschillende belangen, feed-back van de doelgroepen op de voorstellen van de initiatiefnemer, het bieden van de mogelijkheid begrip voor elkaars standpunt t e krijgen en zo mogelijk tot consensusvormingover de in het m.e.r. te behandelen alternatieven t e krijgen. 3 Adoren-overzicht

De initiatiefnemer, de N.V.P.B. heeft als belang de controle over de zandvoorziening in de Kop van Noord-Holland. De provincie Noord-Holland en Rijkswaterstaat directie Noord-Holland staan voor het beleid dat erop gericht is de winning van zand in de Waddenzee te beëindigen. De gemeente Den Helder heeft een afgeleid belang in de vorm van het veilig stellen van zoveel mogelijk danwel het aantrekken van nieuwe werkgelegenheid in de Kop van Noord-Holland. De Marine en de Koninklijke Landmacht (de beheerder van de defensie-terreinen) richten zich op het ongestoord uit kunnen voeren van defensietaken. Tot op heden lopen de diverse belangen parallel. Alleen van de zijde van de milieuverenigingen (niet - meer - aanwezig in de begeleidingscommissie) bestaat vooralsnog bezwaar tegen een locatie in de Waddenzee. 4 Procesbeschrijving

Voorafgaande aan het eigenlijke project, dat een aanvang neemt met de "Startnotitie Onderwater-zanddepot Den Helder, oktober 1995" is aan de hand van een intern onderzoek (Verkenning zandoverslag-lokaties Noord-Holland

Drie case-studies

23

Noord, juni 1992) door Rijkswaterstaat Noord-Holland de lokatie "direct ten noorden van de Marinehaven, oostelijk van de haventoegang" als meest wenselijke naar voren gekomen. In het - interne - proces van lokatiekeuze is dus geen sprake van een open planproces. Hieruit kan mede het niet meedoen van de Waddenvereniging aan het planproces worden begrepen: hun inbreng was pas welkom nadat de lokatie reeds bekend was. Nu overigens in de m.e.r. ingebrachte (lokatie)-alternatieven toch moeten worden meegenomen, is besloten de Waddenvereniging weer aan tafel te noden. Dat in de fase van de lokatiekeuze niet voor een open aanpak is gekozen kan mede worden begrepen uit de opvatting dat "er een doel moet zijn" op het moment dat je het open planproces begint, omdat "je anders verzandt". Overigens wordt van verschillende kanten benadrukt dat bij de uiteindelijke lokatiekeuze, binnen de randvoorwaarde van financiële haalbaarheid, uiteindelijk de duurste lokatie is gekozen, aangezien deze vanuit milieu-oogpunt de beste was. Op grond van de provinciale m.e.r.-verordening Waddengebied moet voor de betreffende lokatie de procedure van milieu-effectrapportage worden doorlopen, omdat de winning van delfstoffen in de Waddenzee (de bodem moet worden verdiept) een omvang van meer dan 100.000 m3 bedraagt. Deze procedure is structurerend voor het planproces. De projectorganisatie is informeel van karakter. Consultatie van de betrokkenen vindt plaats 'naar behoefte'. De - tussentijdse - besluiten van de begeleidingscommissie (met daarin alle belanghebbende actoren, met uitzondering van de Waddenvereniging) hebben geen formele status. De N.V.P.B. heeft aangegeven dat alle inbreng welkom is, maar dat de begeleidingscommissie geen formele bevoegdheid heeft. Tot op heden is dit niet op bezwaren gestuit. Daarnaast voeren de N.V.P.B., Rijkswaterstaaten de provincie Noord-Holland zo'n 4 keer per jaar overleg. De besluiten in dit overleg sturen het project aan c.q. zijn bepalend voor de marges waarbinnen de begeleidingscommissie kan opereren.

Drie case-studies

24

5 Proces-analyse Twee punten springen eruit wanneer het proces zoals gevoerd in het project onderwaterzanddepot Den Helder nader wordt geanalyseerd.

Het eerste punt betreft het moment waarop gekozen is voor een open planproces, namelijk nadat de lokatiekeuze intern was bepaald. Het blijf? gissen in hoeverre latere problemen (de inbreng van alternatieve lokaties in de mer-inspraak) voorkomen hadden kunnen worden door deze fase wel volgens de open benadering te doorlopen, Wel kan geconstateerd worden dat de (intern gemaakte) lokatiekeuze blijkbaar minder 'hard' is dan destijds door de betrokkenen is ingeschat. Het tweede opvallende punt betreft de rol van Rijkswaterstaaten - daarmee samenhangend - de rol van de N.V.P.B. Laatstgenoemde is initiatiefnemer in dit project. Rijkswaterstaatstuurde achter de schermen het project wel mede aan, maar de N.V.P.B. was (als marktpartij) naar de buitenwereld toe degene die de onderzoeken aanbesteedde, en de overige organisatorische zaken regelde. De betrokkenen verschillen van mening over de vraag of Rijkswaterstaat niet beter zelf het initiatief had kunnen nemen. 6 Conclusie Naar aanleiding van het project onderwaterzanddepot Den Helder kan geconstateerd worden dat enerzijds de openheid beperkt was op het moment dat het open planproces een aanvang nam, maar dat anderzijds de speelruimte later alsnog is opgerekt door de in de m.e.r. ingebrachte alternatieven welke alsnog in de besluitvorming moeten worden meegenomen. De prangende - maar niet meer te beantwoorden vraag is of door meer openheid in het begin deze inbreng vooraf ondervangen had kunnen worden. Het oordeel van de betrokkenen hierover is niet eensluidend. Aan de ene kant wordt erop gewezen dat dergelijke risico's nimmer te ondervangen zijn, aan de andere kant wordt aangegeven dat ten aanzien van de hardheid van de intern gemaakte lokatiekeuze een foutieve inschatting is gemaakt.

-

Drie case-studies

25

Ondanks de kritische kanttekeningen wordt over het open planproces als zodanig zonder meer een positief oordeel gegeven.

Drie case-studies

26

111

O

CRAAG- stud ie

,............. ............................................ 1 Algemeen CRAAC staat voor "Corridors tussen de Regio's Amsterdam, Almere en 't Gooi". Het project is april 1994 opgestart (startnotitie, 1994). Het doel is capaciteitsuitbreiding van de weginfrastructuur in de corridors tussen de genoemde regio's c.q. de minister van Verkeer & Waterstaat in staat te stellen om, in samenspraak met de minister van VROM, een besluit te nemen over de uit te voeren weginfrastructurele maatregelen. Dit omdat in de betreffende corridors regelmatig filevorming optreedt en de openbaar vervoervoorzieningen zwaar zijn belast, met name in de spitsperioden (Startnotitie, blz. 3). Een corridor wordt gedefinieerd als een gebied met belangrijke infrastructuurassen. De belangrijkste wegen in het gebied zijn de AI tussen de knooppunten Eemnes en Diemen, de A6 tussen Almere en de aansluiting met de A I en de A9 tussen de knooppunten Diemen en Holendrecht. Meer concreet wordt het bevoegd gezag de mogelijkheid geboden besluiten te nemen betreffende het plan tot aanpassinglreconstructie 1) van de A I , knooppunt Diemen-knooppunt Eernnes; 2) van de A6, knooppunt Muiderberg-aansluiting Almere-Buiten; 3) van de A9, knooppunt Diemen-knooppunt Holendrecht.

In het project worden twee niveaus gehanteerd: een strategisch en een operationeel niveau. Het strategische niveau richt zich vooral op de (langere termijn) invloed van sociaaleconomische ontwikkelingen op de mobiliteitsstromen. Op operationeel niveau worden mogelijke oplossingen en de gevolgen voor de leefbaarheid beschreven. In het project wordt een gecombineerde Tracéwet/m.e.r.procedure gevolgd. Het streven is medio 1998 de Trajectnota aan het bevoegd gezag te kunnen aanbieden. Dit kan leiden tot een onherroepelijk Tracébesluit in het jaar 2001. De discussie-nota met daarin het concept van de

Drie case-studies

27

betreffende Trajectnota en het m.e.r. wordt voorzien voor medio 1997. Behalve in procedureel opzicht is het project ook omvangrijk in inhoudelijk en bestuurlijk opzicht (Startnotitie, blz. 13). Zo 'raakt' het project meerdere provincies en gemeenten en strekt het zich over een ruim gebied uit. Op het moment van uitvoering van de case-studie bevindt het project zich in de studiefase; de definitie-fase is afgerond (mei 1996, blz. 1). 2 Randvoorwaarden,organisatie en methodiek

Randvoorwaarden Het project beweegt zich voor waar het de "beleidsdoelstellingen verkeer en vervoer" betreft binnen de kaders van het SW II en het NMP+. Het in deze beide nota's vastgelegde regeringsbeleid is erop gericht de groei van de automobiliteit (uitgedrukt als het aantal afgelegde kilometers per auto per hoofd van de bevolking) te beperken tot 35% (i.p.v. de verwachte 70%). Dit beleid heeft een regionale vertaling gekregen voor de zogenaamde Noordvleugel in de Integrale Verkeers- en Vervoersvisie (Inverno): de groei van het aantal personenautokilometersdient in dit gebied tot 20% beperkt te blijven. Naast de verkeers- en vervoerdoelstellingzal in het CRAAGproject ook rekening moeten worden gehouden met beleidsdoelstellingen en -keuzen met betrekking tot de ruimtelijke en sociaal-economischeontwikkeling, zoals verwoord in de volgende relevante nota's (Startnotitie, blz. 25): De Vierde Nota voor de Ruimtelijke Ordening Extra, juni 1991; De Randstad maakt zich op, interprovinciale verstedelijkingsvisie op de Randstad, juni 1990; Streekplan Amsterdam Noordzeekanaalgebied(ANZKG), juli 1987 en Herziening Streekplan ANZKC, grondgebied Amsterdam 1991;

,

Drie case-studies

28

Regioperspectief2015 van het Gewest Gooi- en Vechtstreek, april 1991; Streekplan Gooi- en Vechtstreek van de provincie NoordHolland, november 1985 en voortgangsrapportage 1987; Streekplan Flevoland, 1993; Stadsplan Almere 2005, september 1992; Regionaal Verkeers- en VervoerPlan (RWP) Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA), deel 1.

.

PKB Schiphol, deel 1.

Tevens wordt het (recentelijk) opgestarte ROM-project IJmeer genoemd. Op strategisch niveau is eveneens naar oplossingen buiten de PKB SW-II gekeken, met als logische consequentie dat, mocht voor zo'n oplossing worden gekozen, de PKB (partieel) moet worden herzien.

In de richtlijnen voor de m.e.r. (blz. 12) worden ten aanzien van het meest milieuvriendelijke alternatief op het operationele niveau de volgende uitgangspunten geformuleerd: een zo groot mogelijke verschuiving van mobiliteit van weg naar spoorweg en waterweg; zoveel mogelijk handhaving van de ecologische hoofdstructuur; uitvoering van milieu-beschermende en andere maatregelen ter verbetering respectievelijk handhaving van de leefbaarheid.

Drie case-studies

29

Organisatie De trajectstudie CRAAC wordt uitgevoerd door een projectteam in opdracht van de Hoofdingenieur-Directeur (HID) van Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland en de HID van Rijkswaterstaat, directie Ilsselmeergebied.Gedelegeerd opdrachtgever is de directeur Integraal Verkeer en Vervoer (IVV) van Rijkswaterstaat, directie Noord-Holland. Het projectteam wordt geleid door de projectmanager en bestaat verder uit een assistent projectmanager, een adviseur Communicatie, een adviseur Bestuurlijke Zaken en een projectbureau. Er worden verschillende projectgroepenonderscheiden die zich met hun werkzaamheden op zogenaamde deelprojecten richten. Onderscheiden worden: Economie, Ruimtelijke Ordening en Sociale-aspecten (EROS); Infrastructuur (INF); Milieu & Landschap (M&L); Verkeers- en Vervoersbeleid (WE); Verkeers- en Vervoersmodellen (WM). Zie figuur 1, waarin de projectorganisatie is gegeven. In het projectplan van mei 1996 worden in een bijlage voor alle bij de projectorganisatie betrokkenen de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden omschreven. Gezien het complexe karakter van het project wordt tevens schematisch weergegeven hoe de overlegorganisatie eruit ziet (199526); zie figuur 2 . Methodiek In de Startnotitie (blz. 13) wordt naar aanleiding van het complexe karakter van de studie opgemerkt dat daarmee een open planproces centraal staat. “Dit betekent dat in een

Drie case-studies

30

regelmatige communicatie met belanghebbenden wordt getracht te komen tot inbreng en afstemming." Aangegeven wordt dat naast de formele overlegpartners waarmee op grond van de Tracéwet overleg moet worden gevoerd (Provincies, gemeenten en waterschappen) ook de Nederlandse Spoorwegen en andere openbaar vervoerbedrijven bij het opstellen van de Trajectnota/MER worden betrokken. Door het open planproces bestaat ook de mogelijkheid om andere belanghebbenden bij het project te betrekken. Om te komen tot een structurele en gerichte communicatie met organisaties en belanghebbenden uit de projectorngeving is gekozen voor het instellen van een aantal overlegvormen: bestuurlijk, ambtelijk en maatschappelijk. In het overleg staat het bestuurlijk commitment voorop. De idee hierachter is het te nemen besluit door veel partijen gedragen te laten zijn.

O

Figuur 1 Projectorganisatie, bron: Projectinformatie. 1995:15

Projectmanager

--r

I

I

I

I I (Directie IJsselmeergeb{

Adv. Comm.1 !Adv. Best. Zaken( Projectbureau

IL

I

modellen I

I

I

Drie case-studies

I

Werkgroepen

31

I

I

I

Figuur 2 Overlegorgan isatie Craag-project, bron

-

Opdrachtgevenoverleg

Bestuurlijk overleg

RWS. 1995 26

Overleg belangengroepen Projectcoördinatieoverierr

3 Actoren-overzicht Rijkswaterstaat is initiatiefnemer en coördinator van het gehele planproces. Daarnaast worden in het "Overzicht betrokkenen" nog 51 organisaties genoemd (Projectinformatie, blz. 5 e.v.). In het kader van dit case-verslag, dat aan buitenstaanders een indruk van de aard en omvang van het project wil geven, is een uitputtende opsomming niet op z'n plaats. Ter verkrijging van een impressie volgt hieronder wel een beknopt overzicht. Qua actoren kan een onderscheid worden gemaakt, gelijk de drie vormen van overleg, in bestuurlijke, ambtelijke en maatschappelijke actoren. De organisaties waaruit de bestuurlijke en ambtelijke betrokkenen afkomstig zijn komen met elkaar overeen. De belangrijkste zijn de provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht. Daarnaast zijn er nog zo'n 12 gemeenten in het overleg betrokken, waarbij voor Amsterdam en omliggende gemeenten het ROA (Regionaal Overleg Amsterdam) als instantie optreedt. Verder zijn het Zuiveringschap Amstel- en Gooiland, het Hoogheemraadschap Fleverwaard en het Gewest Gooi en Vechtstreek vertegenwoordigd. Voor Rijkswaterstaat treden in het bestuurlijk overleg de HID's op en de directeuren van de hoofdafdeling IW (in beide gevallen zowel van de directie NoordHolland van als van de directie Ilsselmeergebied).

Drie case-studies

32

De projectmanager en -secretaris zijn, naast aanwezig in het bestuurlijk overleg, tevens de belangrijkste vertegenwoordigers in het ambtelijk overleg. Ook de relevante projectmedewerkers worden bij het ambtelijk overleg betrokken. Hetzelfde geldt voor het maatschappelijk overleg waarin vertegenwoordigd zijn: de Gezamenlijke Kamers van Koophandel van Amsterdam, Flevoland en Gooiland, Kernplatform Verkeer en Vervoer, belangengroepen milieu (o.a. Natuurmonumenten, Milieufederatie Noord-Holland, Vereniging Spaar het Gein), belangengroepen bewoners en belangengroepen vervoer zoals de N.S., Railned en Midnet. In de strategische fase is ook met partijen als bijvoorbeeld de actiegroep "Stop de A6" gesproken. Aangezien de doortrekking van de A6 als optie uit beeld is verdwenen, is het niet langer zinvol met deze partijen te spreken. Hetzelfde geldt in dit geval voor de provincie Utrecht en de gemeente Abcoude. Op de m.e.r. is door 52 verschillende actoren ingesproken. Deze actoren zijn (uiteraard) niet allemaal bij het structureel overleg betrokken geweest. Naast enkele individuele inspraakreacties zijn er ook reacties van bijvoorbeeld het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij betreffende het Structuurschema Groen Ruimte en het Natuurbeleidsplan, de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) betreffende archeologisch onderzoek, de Vereniging Natuurmonumenten die verontrust is over het eventueel doortrekken van de A6 en de afdeling 't Gooi van ROVER. 4 Procesbeschrljvlng

Binnen het kader van deze case-studie is het niet relevant alle stappen per fase en de te verrichten activiteiten per deelproject te noemen. Dit alleen al zou, gezien het omvangrijke en complexe karakter van het project, enkele pagina's in beslag nemen. Verwezen wordt naar het betreffende projectplan van mei 1996, blz. 4-1 I.

Drie case-studies

33

In procedureel opzicht is het proces sterk gestuurd door de Tracéwet-m.e.r.-combinatie. Ten aanzien van de inhoudelijke opzet, "wie mag op welk moment meepraten", is het aantal actoren enigszins beperkt gehouden. Partijen waarvan op voorhand duidelijk was dat ze niet constructief wilden meedenken zijn niet in het planproces betrokken. Tevens is geselecteerd op partijen die gemandateerd zijn, die namens een achterban kunnen spreken en een zekere mate van professionaliteit bezitten, zodat op hetzelfde niveau met elkaar kan worden gesproken. Er is niet volgens een zogenaamde besturingsnota gewerkt; wel is vooraf uiteraard over de mogelijke risico's van het CRAAC-project nagedacht. Mogelijke risico's worden gevormd door de grootschaligheid van eventuele oplossingen (2 * 7 rijstroken tussen Almere en Amsterdam) die het draagvlak kunnen aantasten en het gebrek aan compensatiemogelijkheden voor 'verliezers'. De compensatiemogelijkheden van Rijkswaterstaatzijn beperkt aangezien subsidies voor bijvoorbeeld de aanleg van fietspaden al aan de betreffende regio's zijn verstrekt. Door Kolpron is een aantal zogenaamde strategische werkconferenties belegd. Deze hebben plaatsgevonden in het kader van de strategische verkeerskundige verkenning, de eerste fase van het CRAAC-project. De verkenning is bedoeld als onderbouwing voor een nadere selectie van infrastructuurprojecten, die in de trajectstudie zullen worden onderzocht. 5 Proces-analyse Het project CRAAC-studie is van recente datum en ten tijde van het case-studie-onderzoek nog in volle gang; voorzichtigheid ten aanzien van de proces-analyse is dus geboden. In het projectplan zelf (blz. 6) wordt reeds aangegeven dat de oorspronkelijke planning is bijgesteld, mede doordat de invoering van het open planproces meer eisen stelt aan de communicatie met de omgeving. Vooral in de beginfase dient dus extra te worden geïnvesteerd. Een andere oorzaak voor de aanpassing van de planning is het feit dat het zogenaamde Noordvleugelmodel (een prog-

Drie case-studies

34

nose-model) alleen bij DHV in beheer is. Aangezien voor alle studieprojecten prognoses nodig zijn is bij DHV een bottleneck ontstaan. De keuze voor het open planproces is een bewuste: het project kan zonder de medewerking van derden gewoonweg niet slagen. Eén succes heeft het open planproces in dit project al geboekt, getuige een bijdrage over de CRAACstudie in de rapportage "Spelregels Open Planproces". De bijdrage illustreert, door middel van analyse van een stukje van het planproces in de CRAAG-studie, hoe Rijkswaterstaat tegen de grenzen van het eigen beleid (SVV 11) kan oplopen (en de wijze waarop daar in het open planproces mee is omgegaan): tijdens het opstellen van de startnotitie pleiten zowel de provincie Flevoland als de gemeente Almere om ook een doorgetrokken A6 in het project te betrekken. De doorgetrokken A6 valt echter buiten de kaders van SVV II, hetgeen betekent dat, mocht dit alternatief doorgaan, de SW II (partieel) herzien zou moeten worden; een tijdrovende procedure. Besloten wordt via een zogenaamde strategische werkconferentie helder t e krijgen wat de betrokken actoren hiervan vinden. Naar aanleiding van deze werkconferentie is besloten in de startnotitie een strategische verkenning op te nemen van drie alternatieven: een doorgetrokken A6, een Dammenweg èn een IJmeerrail. De laatste twee verbindingen vormen de tegenhanger van de doorgetrokken A6. Mocht uit de studie blijken dat het alternatief dat buiten het SW II valt het meest wenselijk zou zijn, dan zou Rijkswaterstaatalsnog overgaan tot wijziging van het SVV II. Aangezien de alternatieven niet voldoende en niet eenduidig genoeg oplossend werken is besloten in het bestuurlijk overleg van verdere uitwerking van deze alternatieven af te zien, al handhaafde de provincie Flevoland haar wens naar verdere studie van een doorgetrokken A6 (zie ook: Spelregels Open Planproces, blz. 12). De dubbelrol van Rijkswaterstaat als belangenbehartiger en (neutrale) projectleider is niet problematisch geweest. Voorwaarde is wel dat steeds helder wordt aangegeven van-

Drie case-studies

35

uit welke rol je opereert. Voor elke (vervelende) klus een extern adviseur inhuren wekt uiteindelijk ook de nodige irritatie ('kan of durft Rijkswaterstaat het zelf niet?'). Een belangrijk punt in de aanpak van een complex project als de CRAAG is dat je vooraf de zaken moet 'indikken'. Er is gericht gewerkt aan het afschrijven van alternatieven. Op het moment dat je alles open laat en niets vooraf structureert zijn mensen evenmin tot interactie in staat. De overlegrondes zijn zoals aangegeven onder punt 2 gescheiden in bestuurlijke, ambtelijke en maatschappelijke groepen. Door de maatschappelijke groeperingen wordt dit betreurd. De bestuurders nemen uiteindelijk de beslissingen, dus daar wil je mee overleggen. Aangegeven wordt, zowel door personen binnen als buiten Rijkswaterstaat,dat de randvoorwaarden en werkwijze goed doorgesproken zijn. Dit betekent niet dat men de opvattingen altijd met elkaar strookten, maar wel dat het gevoel ontstond serieus te worden genomen. Positieve geluiden worden geuit over de pragmatische aanpak van Rijkswaterstaat, waarbij het zoeken naar een oplossing centraal staat, daar waar andere overheidsactoren vaak meer geneigd zijn aan een bepaalde opvatting vast te houden. Een dergelijke (open) houding doorbreekt de (vaak vanzelfsprekende) posities van waaruit personen hun inbreng doen. 6 Conclusie

De CRAAG-studie is een langlopend complex project, dat ten tijde van de analyse in wezen nog aan het begin van een lange weg staat. Ook hier is in algemene zin vooralsnog tevredenheid over de wijze waarop het proces tot nu toe is opgepakt. Voor een (definitief) oordeel is het echter nog te vroeg. Opgemerkt wordt dat het gevaar bestaat dat het meedoen in een open planproces in projecten als dit enkel nog is voorbehouden aan professionals, die een organisatie achter zich hebben staan. Er moet dus voor worden gewaakt dat het open planproces zich gaandeweg weer afkeert van bepaalde - niet-

Drie case-studies

36

O

georganiseerde - belangen. Dat groeperingen met zeer uiteenlopende belangen (milieufederatie versus provincie Flevoland, etc.) van elkaar weten wat ze willen en toch kunnen overleggen wordt tot nu toe als het belangrijkste resultaat van het open planproces aangeduid.

Drie case-studies

37

3

Enkele algemene opmerkingen ...........................

. . a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven laten de case-studies

zich moeilijk met elkaar vergelijken. Veel zaken zijn te casegebonden om het trekken van algemene conclusies t e rechtvaardigen. Toch kan naar aanleiding van de drie projecten een aantal punten worden genoemd die in de (nabije) toekomst aandacht verdienen en min of meer los gezien kunnen worden van het niveau van de individuele case-studie. Alhoewel de case-verslagen voor een belangrijk deel voor zichzelf spreken wordt bij wijze van afronding in dit hoofdstuk bij deze algemene punten stilgestaan.

3.1 Organisatie Rijkswaterstaat Door meerdere geïnterviewden is gewezen op de interne organisatie van Rijkswaterstaat als een mogelijke belemmering voor het open planproces. Overigens stelt Rijkswaterstaat deze kwestie zelf ook aan de orde in het rapport "spelregels voor het open planproces". De vraag wordt opgeworpen (blz. 29) aan welke eisen een organisatie moet voldoen om een open planproces te kunnen voeren. Zonder in details te willen treden, zijn met betrekking tot de organisatie de volgende punten in de diverse interviews ingebracht:

het opzetten van een regulier procesmanagersoverleg, waarbij ervaringen worden uitgewisseld en bijvoorbeeld projectvoorstellen worden gepresenteerd en bekritiseerd; 9 in aansluiting op het voorgaande wordt de wens geuit om tot een systematischer leerproces te komen; dit kan bijvoorbeeld ook door een handreiking zoals gepresenteerd in dit rapport bij de tijd te houden, er nieuwe inzichten in te verwerken, aan te scherpen, etc.;

niet alleen door procesmanagers zelf, maar ook door der-

Drie case-studies

38

O

den, wordt aangegeven dat de vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat in het open planproces met een bepaald mandaat aan de slag moeten kunnen, ruimere bevoegdheden moeten krijgen; volgens sommigen duurt het te lang voordat over (in hun ogen relatief kleine punten) een definitieve beslissing is genomen; ook werd opgemerkt dat (ook het directieniveau) meer open moet staan voor het aanpassen van de eigen beslissingen; de afstemming met andere projecten verloopt niet altijd als vanzelfsprekend; soms ontstaat pas in de loop van een proces duidelijkheid over de raakvlakken met andere projecten van Rijkswaterstaat. Dit kan niet alleen problemen voor de betreffende projecten zelf opleveren, maar is ook nadelig voor de beeldvorming die derden van Rijkswaterstaat hebben: 3.2 Selectief gebruik van het open planproces Een opmerking die zich niet direct op de individuele procesmanagers richt, maar waar eenieder binnen Rijkswaterstaatvolgens wel kennis van moet nemen, is de (nu al) gehoorde klacht dat het 'allemaal te veel wordt'. Hoewel de betrokkenen, ondanks enkele kanttekeningen, zonder uitzondering positief staan ten opzichte van het open planproces, wordt zowel door enkele gemeenten als maatschappelijke groeperingen aangegeven dat ze het bijna niet meer kunnen bijbenen. De vraag is of het open planproces wellicht selectiever moet worden ingezet c.q. bij bepaalde projecten niet terughoudender moet worden omgegaan met het uitnodigen van belanghebbenden. Daar waar weinig onderhandelingsruimte is en daar waar het gaat om kleinschalige eenvoudige projecten zou het open planproces wellicht beperkt kunnen blijven tot het eenzijdig informeren van betrokkenen en het op ad hoc basis bieden van mogelijkheden mee te praten. Het gevaar dreigt anders dat het open planproces zichzelf op termijn in de staart bijt: door een t e grote claim te leggen op de beschikbaarheid en betrokkenheid van derden kan daar een gevoel van machteloosheid ontstaan, met als mogelijk

Drie case-studies

39

gevolg dat de gewenste inbreng aan kwaliteit inboet of zelfs geheel achterwege blijft. Het tegenovergestelde van wat het open planproces beoogt t e bereiken. Het open planproces maakt veel los. Dit vraagt om een goede begeleiding en evaluatie van het open planproces: voorkom dat betrokkenen met een katterig gevoel blijven zitten omdat naar hun mening te weinig te weinig is gebeurd met hun inbreng. Is op voorhand duidelijk dat oplossingen niet verder kunnen reiken dan het 'blussen van brandjes', creëer hier dan in ieder geval duidelijkheid over.

3.3 Kwaliteiten procesmanager De onderstaande punten omtrent de kwaliteiten die een procesmanager wordt verondersteld te bezitten werden genoemd in interviews met bij het open planproces betrokkenen. Verrassend zijn ze nauwelijks en zelfs dan zijn de meest voor de hand liggende Opmerkingen ("de planning in de gaten houden") achterwege gelaten. Ze worden echter genoemd omdat ook reflectie op deze punten het bewustzijn van de procesmanager over de eigen rol kunnen vergroten. Overigens betreft het hier een groslijst en geen 'best of'. Op onderdelen spreken sommige veronderstelde kwaliteiten elkaar zelfs tegen. Genoemd zijn: een procesmanager moet zelf altijd weten waar hijhij aan gehouden is danwel vrij in is; goed kunnen communiceren is een absolute randvoorwaarde, waarbij niet alleen het kunnen presenteren, maar vooral ook het kunnen luisteren van belang is;

inhoudelijk moet je goed op de hoogte zijn, zodat je op bijeenkomsten niet terzake doende opmerkingen kunt pareren; daartegenover staat dat ook werd gezegd dat een procesmanager zich juist niet van alle details op de hoogte hoeft te stellen;

Drie case-studies

40

een procesmanager moet zich volledig op een project kunnen richten; een procesmanager moet kunnen enthousiasmeren; binnen de eigen organisatie moet een project verkocht kunnen worden. Over de omgang met derden Uit de case-verslagen is verder geen informatie te halen over de wijze waarop een procesmanager de omgang met de betrokkenen aanpakt. Nu is dit deels ook een ongrijpbare zaak waarbij het al snel over karakters, persoonlijkheden, fingerspitzengefühl, etc. dreigt te gaan. Toch kan, gestoeld op ervaringen uit de geanalyseerde projecten, een aantal opmerkingen worden geplaatst die mogelijk bijdragen aan een succesvol verloop van het open planproces. Deze zijn niet aan één bepaalde fase of een bepaald type project gebonden, maar kunnen te allen tijde hun bruikbaarheid bewijzen: Het is van belang gebleken dat aan de betrokkenen in het planproces daadwerkelijk feed-back wordt gegeven. Geef aan of er met bepaalde opmerkingen iets is gedaan en beargumenteer dit ook. Dit kan teleurstellingen in een later stadium (en daarmee oponthoud) voorkomen. Ook indien met bepaalde opmerkingenhnbreng niets is gedaan is het beter dit direct terug te melden (met redenen) dan dit op z'n beloop te laten. In het verlengde van de vorige opmerking is het van belang dat de procesmanager enerzijds over de nodige hoeveelheid geduld bezit, bijvoorbeeld om zaken drie keer uit te leggen, anderzijds is het van belang dat op de juiste momenten doortastend wordt opgetreden. Een handleiding bestaat hier niet voor.

Drie case-studies

41

3.4 Tot slot

De drie case-studies zoals beschreven in dit rapport en de algemene opmerkingen die naar aanleiding daarvan in dit hoofdstuk zijn gemaakt vormen slechts een kleine bijdrage aan de omslag die Rijkswaterstaat aan het maken is. Toch raakt de wijze waarop dit rapport is opgezet en het doel zoals verwoord in hoofdstuk 1 aan de kern van het open planproces: het open staan van ervaringen van anderen, het daadwerkelijk luisteren naar elkaar en (van elkaar) willen leren zijn de meest essentiële zaken die nodig zijn om de omslag naar een open werkwijze te doen slagen.

Drie case-studies

42

O

Het open planproces .,..,,.,...~...,,.,,,~~,,.,,*,.,,,,,,,..,~...,.,,,,.,.,... Achtergrond en karakteristieken

Vakgroep Milieukunde Universiteit Utrecht

dr, J.C. Verdaas dr, P.P.J. Driessen prof. dr. P. Glasbergen januari 1997

Achtergrond en karakteristieken

Inhoudsopgave

1 Inleiding3 2 Overwegingen bij de keuze voor een open planproces 6 3 Karakteristieken van een open planproces 70 4 Eisen ten aanzien van een open planproces 14

5 Toepasbaarheid 16 6 Management van open pîanprocessen:

Relevante factoren 23

7 Conclusies 26 Literatuur 27


Inleiding Planning in een turbulente omgeving Planprocessen bij de overheid hebben in toenemende mate een complex karakter. Dat komt in de eerste plaats doordat de maatschappelijke vraagstukken waarop de planning zich richt ingewikkelder worden. Maar ook de sturingsvraagstukken zijn gecompliceerd. Een overheid is zelden nog in staat de ingewikkelde maatschappelijke problemen in haar eentje op te lossen. Doorgaans dient samenwerking te worden gezocht met andere overheden en maatschappelijke groeperingen bedrijven, belangenorganisaties, etc. - om de gewenste oplossingen te realiseren. De noodzaak tot samenwerking geeft planprocessen evenwel een onzeker karakter. Het is immers niet te verwachten dat de belangen van de betreffende partijen steeds op een lijn liggen.

-

Ook Rijkswaterstaat wordt met deze toenemende complexiteit van planprocessen geconfronteerd. Rijkswaterstaat verricht vele, uiteenlopende activiteiten: de aanleg van infrastructuur, het verwijderen van baggerspecie, het voorzien in zandwinningslocaties, etc. Het kenmerkende van deze activiteiten is, dat Rijkswaterstaat voor een vlotte uitvoering ervan afhankelijk is van de medewerking van andere overheden, belangenorganisatiesen financiers. Tegelijkertijd dient zij te zorgen voor een voldoende maatschappelijk draagvlak voor deze activiteiten. In het verleden werd door de oplossingsgerichte wijze van werken en de interne gerichtheid van de organisatie echter onvoldoende aandacht besteed aan hetgeen er in de samenleving leefde (Rijkswaterstaat, 1996: 5). Medewerking van andere partijen werd bovendien vaak pas gevraagd wanneer de plannen al waren vastgesteld. In participatie van andere partijen bij de voorbereiding van de plannen was niet voorzien. Hierdoor ontstond al snel bestuurlijke en maatschappelijke weerstand, terwijl juist medewerking van deze partijen was vereist. Als gevolg daarvan konden bepaalde projecten


3

niet of slechts met ernstige vertraging en veel commotie ten uitvoer worden gebracht.

Naar een nieuwe strategie: het open planproces De bewustwording van de eigen rol in een turbulente omgeving heeft bij Rijkswaterstaat geleid tot de keuze voor een meer open inrichting van planprocessen. De term 'open' duidt daarbij op de beoogde interactie met de omgeving: enerzijds draagvlak creëren, anderzijds actieve medewerking realiseren van andere partijen bij de uitvoering van plannen. In een open planproces worden de belangen van de omgeving op een open en zorgvuldige wijze aan de eigen belangen van Rijkswaterstaat gekoppeld (Rijkswaterstaat 1996: i). Verwacht wordt dat de open benadering leidt tot een verhoging van de kwaliteit van het planproces en tevens een versnelling tot gevolg heeft van de besluitvorming. Inmiddels werken het hoofdkantoor en de regionale directies van Rijkswaterstaat bij grote studieprojecten al met de open benadering. De directie Noord-Holland heeft tevens 'spelregels voor het open planproces' ontwikkeld. Daarbij wordt aandacht besteed aan vragen als: wanneer is een open benadering zinvol, welke voorwaarden gelden er voor open planning en hoe zou zo'n planproces procesrnatig en inhoudelijk kunnen verlopen (Rijkswaterstaat, 199617

Doel van dit rapport Een open benadering noodzaakt ook tot een andere invulling van het management van planprocessen. Bij open planprocessen gaat het immers niet om het realiseren van een eenvoudig 'project', waarvan het doel eenduidig is geformuleerd, een beginpunt en eindpunt herkenbaar zijn en de financiering, de tijdsbesteding en de personele inzet vooraf kunnen worden vastgesteld. Het tegenovergestelde is eerder waar. Bij open planprocessen hebben we te doen met een grote mate van onzekerheid. Beleidsdoelen zullen ter discussie staan, het beoogde resultaat zal slechts vaag omschreven zijn en over de inzet van personeel en de beschikbaarheid van beleidsinstrumenten zal pas gaandeweg het planproces duidelijkheid worden verkregen. Open plan-


4

I

O

hing is dus in hoge mate een onbestemd proces, waarbij weliswaar over de richting van de uitkomst enige duidelijkheid zal zijn, maar het daadwerkelijke eindresultaat pas na verschillende overleg- en onderhandelingsrondes kan worden vastgesteld. Het omgaan met deze onzekerheden vereist een specifieke vorm van 'procesmanagement'. Dit rapport richt zich daarbij echter niet op de dagelijkse operationele praktijk van het procesmanagement. Het rapport beoogt juist, los van de werkelijkheid van alle dag, meer inzicht te bieden in de oorsprong, achtergronden en overwegingen die aan het open planproces ten grondslag liggen.

I


5

2

Overwegingen bij de keuze voor een open planproces

.......................................................... Bij een open planproces wordt uitgegaan van de gedachte dat de overheid niet in staat is om complexe maatschappelijke problemen in haar eentje op te lossen. De ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat het sturend vermogen van de overheid beperkt is en dat de overheid bij de uitvoering van haar beleid afhankelijk is van een groot aantal andere publieke en private partijen. Het beeld van een overheid die aan de top van een piramide staat en van daaruit alle andere partijen in het maatschappelijk veld bestuurt, maakt gaandeweg plaats voor het beeld van een overheid die deel uitmaakt van een netwerk van min of meer gelijkwaardige partners (Nelissen, 1992). Het proces van besturing is daarmee ook aan te duiden als netwerksturing. Dat mensen gebruik maken van netwerken is een evident gegeven. Iedereen gebruikt vrienden, familieleden en collega's om in de zakelijke of privésfeer dingen te regelen die niet of moeilijk zelfstandig te realiseren zijn. Het kan hierbij gaan om uiteenlopende zaken. Dat er netwerken van sociale relaties bestaan is dus geenszins nieuw en dat deze netwerken ook worden gebruikt bij de voorbereiding en uitvoering van beleid ligt dus voor de hand. Het begrip 'netwerk' heeft evenwel lange tijd een negatieve connotatie gehad. Aanvankelijk verwees dit begrip naar de aanwezigheid van gevestigde belangenorganisatiesdie de realisatie van door democratisch gelegitimeerde organen genomen beslissingen blokkeerden. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op de neo-corporatistischewijze van beleidsvoering met betrekking tot de landbouw, waarbij lange tijd sprake was van een gesloten front tussen agrarische organisaties en het Ministerie van Landbouw. luist dit gesloten front verhinderde jaren lang de aanpak van de milieuproblematiek In de landbouw (Ministerie van LNV, 1994).


6

Recent wordt meer in positieve zin gedacht over netwerken. Indien overheden zich actief opstellen binnen netwerken die bestaan rondom bepaalde maatschappelijke problemen, kunnen organisaties met gelijkgerichte belangen elkaar ondersteunen bij het vinden van oplossingen voor deze vraagstukken. Daarnaast kunnen organisaties met tegengestelde belangen worden gestimuleerd tot een vruchtbare samenwerking. Doordat maatschappelijke groeperingen en overheden elkaar ondersteunen kunnen bijvoorbeeld hulpmiddelen worden aangewend waarover beide partijen zelf niet of onvoldoende beschikken. Op die wijze kan een zogeheten 'win-win-situatie' worden gecreëerd. Dat netwerken tegenwoordig in een meer positieve zin worden benaderd is niet verwonderlijk. De problemen waarmee onze maatschappij wordt geconfronteerd worden steeds complexer. Een organisatie als Rijkswaterstaat ondervindt dat voortdurend. Als bijna vanzelf worden daardoor de afhankelijkheden tussen publieke partijen onderling en tussen publieke en private partijen steeds duidelijker. Er kan dan ook niet gesproken worden van een keuze voor de overheid om te gaan onderhandelen met andere overheden en maatschappelijke groeperingen. Juist door het besef van toenemende afhankelijkheid is netwerksturing voor de overheid een noodzakelijkheid geworden (Hoekema, 1994: 6). Om tot besluitvorming in netwerken te kunnen komen moet een gestructureerd proces van interactie en communicatie op gang worden gebracht. Het gaat bij netwerksturing dus om het op gang brengen en inrichten van een open planproces. Zo'n open planproces biedt mogelijkheden c.q. is erop gericht de verschillende 'fragmenten' van maatschappelijke sturing samen te voegen en zo tot een breed gedragen en gezamenlijk 'geproduceerd' resultaat te komen. Open planning is dan ook aan te duiden als een vorm van 'co-productie'. Figuur 1 geeft inzicht in de belangrijkste kenmerken van de voorheen veel gebruikte hiërarchische sturing en de in opkomst zijnde netwerksturing. Een open planproces wordt door Rijkswaterstaat (1996) gedefinieerd als de procesmatige en inhoudelijke aanpak van


7

besluitvormingsprocessen,waarbij belangen van de omgeving op een open en zorgvuldige wijze aan de belangen van Rijkswaterstaat worden gekoppeld. Een open planproces veronderstelt dus een zekere externe gerichtheid, het openstaan voor signalen uit de omgeving, waarbij al 'zoekende en lerende' getracht wordt in voortdurende interactie met die omgeving tot een zo breed mogelijk gedragen oplossing t e komen. Een open planproces gaat uit van tweezijdige communicatie, waarbij de betrokken actoren elkaar over en weer van informatie voorzien en het niet zo is dat de niet-overheidsactoren enkel toeleverend zijn aan de voor de beleidsvoering verantwoordelijke overheid.


a

Flguur 1 Twee modellen van sturing (naar: Koppenjan et al., 1993)

Sturingsmodellen Dimensies

Hiërarchische sturing

analyseniveau

relatie bestuurder bestuurden

netwerk van actoren

perspectief

centrale, sturende instantie

interacties tussen actoren

karakteriseringvan relaties

hiërarchisch

wedenijds afhankelijk

karakteriseringvan interactie processen

neutrale implementatie van vooraf geformuleerde doelstellingen

interactieprocessen waarin informatie, doelen en mid. delen worden uitgewisseld

succescriterium

realisatie van formele beleidsdoeleinden

totstandkomen van gezamenlijke probleemoplossing

faaifactoren

vage doelen, te veel actoren, gebrek aan informatie en controle

blokkades en een gebrek aan incentives voor samenwerking

aanbevelingen voor sturing

coördinatie en centralisatie

netwerkmanagement:verbetering van de condities voor samenwerking


-

9

Netwerksturing

Karakteristieken van een open planproces ..........................................................

3

Centrale begrippen bij zo'n open planproces zijn 'afhankelijkheid', 'complexiteit' en 'consensusvorming': afhankelijkheid, omdat geen enkele actor in staat is zelf een oplossing te bewerkstelligen; complexiteit, omdat geen sprake is van een rechtlijnig beleidsproces, maar van een zoekproces met tal van onzekerheden; consensusvorming, omdat alleen op basis daarvan tot een oplossing kan worden gekomen. Hiermee onderscheidt de open benadering zich van wat de 'gesloten werkwijze' genoemd zou kunnen worden, waarbij de voor de besluitvormingverantwoordelijke organisatie intern naar een (de) oplossing zoekt teneinde deze vervolgens te implementeren. Eventuele bezwaren dan wel afwijkende ideeën van derden worden daarbij als te overwinnen obstakels gezien en niet zozeer als mogelijke bijdragen aan een breedgedragen oplossing. Er is in dit laatste geval geen sprake van tweezijdige communicatie en een gezamenlijk optreden van in een netwerk betrokken actoren. Van beide benaderingen kunnen enkele voor- en nadelen worden genoemd. Zo noemt Rijkswaterstaat als mogelijke voordelen van het open planproces onder andere de heldere probleemformulering, een inhoudelijk beter kwalitatief beleid, vertrouwen in Rijkswaterstaat als betrouwbare partner en de versnelling van het besluitvormingsproces. Dat het om mogelijke voordelen gaat blijkt uit de opsomming van de mogelijke risico's. Daar noemt Rijkswaterstaat als mogelijk nadeel dat bij een open planproces de beleidsdiscussie nimmer wordt beëindigd, terwijl bij de mogelijke voordelen van het open planproces nog over een versnelling van het besluitvormingsproces wordt gesproken. Andere potentiële risico's zijn een mogelijk gebrek aan effectiviteit en efficiëntie van de beleidsvorming en de hoge eisen die het open planproces aan de medewerkers stelt (Rijkswaterstaat, 1996).


I0

Voor een gesloten planproces zouden de respectievelijke voor- en nadelen gespiegeld kunnen worden. Door zo nadrukkelijk te spreken over de voor- en nadelen van de open en gesloten benadering ontstaat wellicht de indruk dat het ZOU gaan om een keuze tussen één van beide benaderingen, al liet de bespreking reeds zien dat een scherp onderscheid tussen mogelijke voordelen en risico's niet eenvoudig te maken is. In de praktijk is dan ook eerder sprake van een mix, waarbij afhankelijk van de randvoorwaarden en de complexiteit van het voorliggende project, een meer open dan wel gesloten benadering voor de hand ligt. Rijkswaterstaat geeft in dit verband zelf ook aan dat de toepassing van het open planproces geen vraagpunt is, maar dat het vooral gaat om de mate van toepassing. Het gaat er bij het vinden van de meest passende aanpak dus om de potentiële voordelen van de open benadering zoveel mogelijk te benutten en de mogelijke nadelen gelijktijdig te vermijden. Overigens is elk (open of gesloten) planproces afhankelijk van de inzet en kwaliteiten van de betrokken actoren. De redenen om voor een open planbenadering te kiezen zijn hierboven enigszins negatief geformuleerd, namelijk vanuit het 'falen' van de gesloten benadering: projecten liepen in het verleden vertraging op of kwamen niet aan uitvoering toe. Een en ander deed het imago van Rijkswaterstaat als betrouwbare beleidspartner geen goed. De keuze voor een open planproces kan echter ook positief geformuleerd worden, dus vanuit het open planproces zelf c.q. de problemen waarvoor het open planproces een mogelijke oplossing biedt. Driessen en Vermeulen (1995)benoemen 6 problemen waarvoor het open planproces een oplossing kan bieden: onvoldoende afstemming van de doelstellingen van de verschillende betrokken beleidsterreinen, waarbij de verschillende doelen slechts worden 'opeengestapeld'; een onvoldoende uitwerking van doelstellingen teneinde

Achtergrond e n karakteristieken

11

richting te geven aan de uiteindelijk te nemen maatregelen; een ontoereikende inzet en integratie van instrumentering en/of financiering; een onevenwichtige afweging van de verschillende belangen; een (te) beperkte probleemconceptie, waarbij andere percepties moeilijk in het beleidsproces kunnen doordringen; het grensoverschrijdende karakter van de problematiek en het ontbreken van internationale conflictoplossingsmechanismen. Dit laatste punt is minder relevant voor zover het de term internationale betreft; op inter-regionale schaal kunnen zich evenwel gelijksoortige problemen voordoen. Ervaring met de open benadering is tot nu toe vooral opgedaan bij de integrale beleidsplanning voor grote wateren en bij het ROM-gebiedenbeleid. Uit evaluatieonderzoek van het ROM-gebiedenbeleid kan worden geconcludeerd dat de kans dat het proces van consensusvormingdoeltreffend verloopt groter is als (Clasbergen en Driessen, 1993: 15213): duidelijk kan worden gemaakt dat de autonome ontwikkeling, dat wil zeggen de ontwikkeling zonder weloverwogen ingrijpen door de overheid, voor geen der belanghebbende partijen aantrekkelijk is; duidelijk kan worden gemaakt dat geen der belanghebbende partijen zelfstandig in staat is het probleem op te lossen, dat wil zeggen dat de overtuiging aanwezig moet zijn dat zij elkaar nodig hebben om tot probleemoplossing te komen: een gestructureerd proces van interactie en communicatie op gang kan worden gebracht, waarbij de projectdoelen


12

mogelijk worden geplaatst in een breder ontwikkelingsperspectief voor de regio of voor de betrokken belanghebbenden; het proces van samenwerking leidt tot een aanpak, die de betrokken partijen ervaren als een 'package deal', waarmee elk van hen op termijn per saldo meer te winnen dan te verliezen heeft (win-win situatie). Ook Rijkswaterstaat heeft in zijn projecten vaak te maken met meerdere publieke en/of .private belanghebbende actoren met uiteenlopende belangen. Juist in dergelijke constellaties is het gevaar groot dat de besluitvorming moeizaam verloopt indien deze actoren niet tijdig in het planproces worden betrokken. Uit de integrale beleidsplanning voor de grote wateren kan worden geleerd dat een open planproces kan bijdragen aan een soepeler verloop van de besluitvorming. Dit vereist wel een specifieke wijze van management, ook wel aangeduid als procesmanagement. Dit betekent niet zonder meer dat tussen de betrokken partijen te allen tijde consensus zal worden gerealiseerd (Driessen en Vermeden, 1995). Wel kunnen de actoren doordrongen raken van het besef dat de eigen belangen gediend worden door samenwerking.


13

4

Eisen ten aanzien van een open planproces

. . . . . . . . . . . . o

I

.

0

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

n . . . . , .

.

D

.

.

.

.

.

O

.

.

O

.

.

.

.

D

.

.

.

.

.

S

De vraag die in deze paragraaf wordt beantwoord is: waar moet een open planproces in elk geval aan voldoen? In de 'spelregels voor het open planproces' die Rijkswaterstaat (1996) heeft opgesteld zijn reeds enige voorwaarden genoemd. Er kan een onderscheid worden gemaakt in procesmatige voorwaarden en inhoudelijke voorwaarden. Als procesmatige voorwaarden zijn relevant:

omgevingsgerichtheid Door een omgevingsgerichte houding kan beter inzicht ontstaan in belangen, ideeën en wensen van partijen die voor realisering van het project relevant kunnen zijn. Bij deze partijen dient ook draagvlak t e worden gecreëerd voor het project. efficiëntie Tijd, energie en geld van beleidsvormers is schaars. De tijd, energie en geld die aan het ene beleidsprobleem besteed wordt gaat ten koste van andere, mogelijk belangrijkere, vraagstukken. 0 zorgvuldigheid Het besluitvormingsproces dient zorgvuldig te verlopen. Dit vereist aandacht voor afweging van belangen en het creëren van consensus, motivering van besluiten, helderheid in procedures, duidelijkheid over de rollen van de verschillende deelnemers.

onafhankelijkheid De procesmanager dient zich zo onafhankelijk mogelijk op te stellen en zich te concentreren op het bereiken van compromissen tussen de verschillende belangen.


14

bereidheid tot compromisvorming Alle betrokken partijen dienen bereid te zijn om compromissen te sluiten. Zonder deze bereidheid is een open planproces kansloos. Compromisvorming betekent dat partijen iets op hun belangen zullen moeten toegeven, maar anderszins ook nieuwe kansen zien voor tegemoetkoming aan de eigen belangen. Als inhoudelijke voorwaarden zijn relevant: voldoende variëteit Het gaat hier om variëteit aan probleemformuleringen, doelen en alternatieven. De relevante partijen dienen ook betrokken te worden bij de probleemanalyse, de doelformulering en de alternatievenontwikkeling. consistentie Door het hanteren van een consistente lijn weten alle betrokkenen waar zij aan toe zijn. De bestaande beleidskaders (voor Rijkswaterstaat vooral het Structuurschema Verkeer en Vervoer en de Derde Nota Waterhuishouding) zijn maatgevend. flexibiliteit Tijdens het planproces moeten nieuwe inzichten en alternatieven ingebracht kunnen worden. Op dit punt dient een juiste balans te worden gevonden met de eis van consistentie.

I


15

5

Toepasbaarheid

.......................................................... Met de vraag 'wanneer een open planproces toe te passen?' wordt niet zozeer bedoeld òf voor een open planproces moet worden gekozen, maar gaat het vooral om de toe te passen mate van openheid. In welke situaties ligt welke mate van openheid voor de hand en - nog belangrijker hoe kan zo'n situatie worden herkend? Welke relevante factoren bepalen de mate van openheid van het planproces?

-

Open planprocessen worden vaak in verband gebracht met complexe beleidssituaties. Hoe complexer het uit te voeren project, hoe meer er sprake zal zijn van onzekerheden, hoe meer een open planproces voor de hand ligt. Openheid is echter een relatief begrip dat gerelateerd is aan de complexiteit van het betreffende project. Zo kan in een eenvoudig project, waarbij Rijkswaterstaat slechts met één andere belanghebbende t e maken heeft en er van weinig onzekerheden sprake is, relatief gezien van meer openheid sprake zijn dan in een complex project met veel onzekerheden waarbij er van de tien belanghebbenden 'slechts' zeven bij de besluitvorming worden betrokken. Juist bij complexe projecten, waar vanwege de onzekerheden de noodzaak tot openheid het meest pregnant aanwezig is, vergt het creëren van maximale openheid de grootste inspanning. Randvoorwaarden waarbinnen een project moet worden uitgevoerd kunnen echter de mate van openheid beperken. Een randvoorwaarde wordt gedefinieerd als een eis die vanuit het project niet te beïnvloeden is en waaraan het project onvoorwaardelijk moet voldoen (Wijnen et al., 1994: 62). Randvoorwaarden kunnen zowel inhoudelijk als organisatorisch van karakter zijn. In het eerste geval kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de minimale omvang van een te realiseren zanddepot. In het laatste geval kan bijvoorbeeld worden gedacht aan zaken als beschikbare menskracht, financiën en tijd. Randvoorwaarden kunnen de gewenste interac-


16

tie tussen de belanghebbenden dus beperken, bijvoorbeeld omdat het onder tijdsdruk niet met alle belanghebbenden voldoende kan worden overlegd. Complexiteit (en de daarmee samenhangende onzekerheden) en randvoorwaarden bepalen aldus in onderlinge samenhang de mate waarin een planproces open kan zijn en dienen bij de start van een project in beeld te worden gebracht. Beide begrippen worden hieronder nader uiteengelegd.

Complexlteit Ter bepaling van de complexiteit van een project worden in de literatuur diverse uitwerkingen gegeven (Glasbergen, 1996; Nelissen, 1988; Wijnen et al., 1994). Toegespitst op de projecten van Rijkswaterstaat en de ideeën hieromtrent van Rijkswaterstaat zelf is hieruit de volgende indeling gedistilleerd.

* technisch-inhoudelijke complexiteit Deze vorm van complexiteit heeft betrekking op het ontwerp van het te verwezenlijken project zelf. Zo maakt het voor Rijkswaterstaat nogal wat uit of een Oosterscheldedam of een viaduct wordt gebouwd (Rijkswaterstaat, 1996). complexiteit van de actorconstellatie Ten aanzien van de actorconstellatie gaat het om de volgende factoren: 1 het aantal actoren: naarmate er meer belanghebbenden zijn wordt het ingewikkelder om alle meningen te peilen èn deze op elkaar af te stemmen; 2 de tegenstrijdigheid van de belangen:

hoe meer tegenstrijdige belangen in de besluitvorming een rol spelen of kunnen gaan spelen, hoe complexer de besluitvormingzal zijn;

~

~

~


~~

~

17

3 de afhankelijkheid van elkaar:

hoe meer Rijkswaterstaat bij realisatie van het project afhankelijk is van derden, hoe meer noodzaak er is voor co-productie. complexiteit van de beleidscontext Naast de 'ingewikkeldheid' van het project zelf en de actoren met hun belangen die bij het concrete project betrokken zijn is elk project te plaatsen in een bredere maatschappelijke en bestuurlijke context. Geen enkel project kan immers van z'n omgeving geïsoleerd worden. In deze context kunnen de volgende factoren worden onderscheiden: 1 de voorgeschiedenis:

Elk project heeft z'n eigen verleden. Situaties en ervaringen uit dit verleden kunnen het planproces van een nieuw project beïnvloeden. Het is daarom zaak voor een soepel verloop van het planproces zicht op deze factor te krijgen. 2 maatschappelijke weerstand:

Bij met name de aanleg van infrastructurele projecten kan Rijkswaterstaat op grote maatschappelijke weerstand rekenen. Dit kan de besluitvorming ernstig bemoeilijken: beroepsproceduresworden onvermijdelijk. Ook kan de maatschappelijke weerstand de houding van sommige bij het proces betrokken actoren beïnvloeden. De houding van sommige gemeenten en de provincie Gelderland inzake de Betuwelijn kunnen daarbij als voorbeeld worden genoemd.

3 politiek belang: Naarmate een project grotere invloed op de omgeving heeft neemt meestal het politiek belang evenredig toe. Tijdens het planproces kan het politieke belang toenemen of afnemen. Dit kan de besluitvorming eveneens beïnvloeden.


18

complexiteit van de organisatie Het laatste aspect dat mede de complexiteit van een project bepaalt betreft factoren in de organisatorische sfeer. Onderscheiden worden: 1 de tijdspanne waarover een project zich uitstrekt: Naarmate een project zich verder in de tijd uitstrekt wordt het doorgaans moeilijker alle aspecten die in het planproces een rol kunnen spelen te overzien. De onzekerheid neemt toe. Zo kunnen nieuwe inzichten en bijvoorbeeld bijstelling van het beleid voor bij aanvang nog niet te voorziene - wendingen in het besluitvormingsproces zorgen.

-

2 de financiële omvang: Projecten met een grote financiële omvang maken de besluitvorminggecompliceerder, bijvoorbeeld omdat de financiering moeilijker rond te krijgen is.

3 risico's voor de opdrachtgever: Naarmate er minder mogelijkheden zijn om de risico's af t e wentelen op anderen, nemen de risico's voor de opdrachtgever toe.

De bovenstaande factoren, die de mate van complexiteit van een project indiceren en daarmee inzicht bieden in de noodzaak voor een meer open aanpak, zullen in de praktijk onderling vaak nauwe samenhang vertonen. Zo zullen technisch ingewikkelde projecten vaak kostbaarder zijn, zich over een langere periode uitstrekken, politiek gevoeliger liggen, etc. Daar waar weinig actoren belanghebbende zijn zal vice versa de politieke gevoeligheid geringer zijn, de maatschappelijk weerstand kleiner en zal minder snel sprake zijn van tegengestelde belangen. Zoals gezegd brengt complexiteit een bepaalde mate van onzekerheid met zich mee. Friend en Jessop (1969)onderscheiden drie soorten van onzekerheid welke samenhangen met de vorm van complexiteit


I9

onzekerheid betreffende de kennis over de omgeving; Is er bijvoorbeeld voldoende inzicht in wat voor ontwikkelin-

gen zich in de diverse maatschappelijke sectoren zullen voordoen? Dit type onzekerheid is duidelijk gerelateerd aan de complexiteit van de beleidscontext. onzekerheid over de vraag welke waarden en normen boven andere geprefereerd moeten worden; Welke afweging komt tussen de verschillende deelbelangen tot stand? Hierin speelt met name de actorconstellatie, waarin de diverse waarden en belangen worden ingebracht, een rol. onzekerheid aangaande de wensen, intenties en strategieën van andere actoren met invloed op het object van planning; Ook deze onzekerheden hangen met name samen met de beleidscontext en de actorconstellatie. in aanvulling op de drie soorten onzekerheden die Friend en Jessop onderscheiden zou nog gesproken kunnen worden van: onzekerheid die samenhangt met de technisch-inhoudelijke aspecten van complexiteit; Is de juiste kennis beschikbaar, bestaat er inzicht in de mogelijke effecten van het betreffende ontwerp, etc. *onzekerheid betreffende de (eigen) organisatie; in hoeverre kunnen onzekerheden betreffende de tijdspanne, budgettering, beschikbare menskracht, etc. gereduceerd worden? Een open planproces kan helpen de hier genoemde onzekerheden te verkleinen dan wel de complexiteit te doen afnemen, doordat de benodigde en elders beschikbare informatie in het planproces wordt ingebracht.


20

O

O

Randvoorwaarden De gewenste mate van openheid zoals die na analyse van de complexiteit van een project naar voren komt kan worden beperkt door randvoorwaarden waarbinnen het project moet worden uitgevoerd. Voor een deel hangen de te benoemen randvoorwaarden samen met de factoren zoals die onder de noemer van complexiteit zijn onderscheiden. Een essentieel verschil is echter dat randvoorwaarden absolute betekenis hebben en niet in het planproces zelf gewijzigd kunnen worden. Een voorbeeld: als complicerende factor is een brede tijdspanne genoemd. Dit betekent dat op voorhand bekend is dat de besluitvormingjaren gaat duren, maar dat de precieze periode mede afhankelijk is van het verloop van het planproces. Tijd geformuleerd als randvoorwaarde betreft bijvoorbeeld een absolute deadline waarbinnen het project moet zijn afgerond, bijvoorbeeld in geval van dijkverzwaring. De mogelijke openheid van het planproces kan door zo'n randvoorwaarde worden beïnvloed.

Ten aanzien van randvoorwaarden kan een onderscheid worden gemaakt in inhoudelijke en organisatorische of procesmatige randvoorwaarden. inhoudelijke randvoorwaarden De inhoudelijke randvoorwaarden met betrekking tot het uiteindelijke projectresultaat zelf kunnen (in 't Veld, 1995) van invloed zijn op de mate van openheid. Is bijvoorbeeld de lokatie voor een zanddepot geen onderdeel van het besluitvormingsproces, of is een tracé reeds vastgesteld, dan is de onderhandelingsruimte ten aanzien van deze punten nihil. Dit kan van invloed zijn op de houding van belanghebbenden in het planproces. Daarnaast kunnen overkoepelende beleidskaders op nationaal niveau (Structuurschema Verkeer en Vervoer en Derde Nota Waterhuishouding), en wellicht in een enkel geval op provinciaal niveau, randvoorwaarden bevatten die de ruimte voor een open planproces beïnvloeden.


21

0 organisatorische of procesmatige randvoorwaarden Belangrijke randvoorwaarden in dit verband zijn tijd en geld. Het aspect tijd is hiervoor reeds toegelicht. De beschikbare hoeveelheid geld voor een project 'schept de mogelijkheden voor een project' (Rijkswaterstaat, 1996). Dit kan beperkingen opleggen, of juist mogelijkheden scheppen, ten aanzien van de onderhandelingsruimte, bijvoorbeeld om belanghebbenden tegemoet te komen. Ook het beschikbare budget om het proces te organiseren (voorlichting, overlegrondes, inhuren adviseurs) is een belangrijke randvoorwaarde. Daarnaast is het primaat van de politiek van belang. Dit heeft te maken met de delegatie van bevoegdheden en wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor de beslissing. Met andere woorden: mag de omgeving alleen meepraten of ook daadwerkelijk meebeslissen? Tenslotte kunnen randvoorwaarden samenhangen met de interne organisatie. Vanuit de interne organisatie, de wijze waarop de verhoudingen tussen betrokken afdelingen en de verdeling van verantwoordelijkheden is geregeld, kunnen eveneens randvoorwaarden aan het planproces worden gesteld.

Door bij een project de mate van complexiteit en de specifieke randvoorwaarden te formuleren ontstaat inzicht in de mate van openheid die gewenst dan wel haalbaar is. Hoewel daarmee slechts een eerste aanzet tot een open planproces is gegeven, is dit een belangrijke stap. Zaken die hier over het hoofd worden gezien of anderszins foutief worden ingeschat vergroten de kans op knelpunten in de loop van het planproces.


22

Management van open planprocessen: Relevante factoren

6

O....

D

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

,

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

~

.

~

.

.

Een open planproces is in paragraaf 2.2 geschetst als een proces met een open en zoekend karakter waarbij tal van onzekerheden een rol kunnen spelen. Er valt daarom geen vast format te geven voor de wijze waarop een open planproces moet worden ingericht. Niet voor niets wordt een open planproces vaak gezien als een leerproces. Zowel binnen één besluitvormingsproces als in opeenvolgende besluitvormingsprocessen is het zaak te leren van eerdere ervaringen. Een leerproces veronderstelt cyclische in plaats van lineaire werkprocessen; tijdens de rit moet ruimte voor aanpassingen en bijstelling aanwezig zijn. Tevens is het zaak te reflecteren op de eigen rol in de besluitvorming en na te gaan of succes- en faalfactoren benoemd kunnen worden. Dit neemt niet weg dat er wel degelijk een aantal - nauw met elkaar verweven - aspecten kan worden onderscheiden die in onderlinge samenhang van belang zijn voor het welslagen van het open planproces (Driessen en Vermeuten, 1995). Genoemd kunnen worden: de fasering van de interactie- en communicatieprocessen; Er kan een onderscheid worden gemaakt in: a de initiatieffase, waarin draagvlak voor de open aanpak moet worden gecreëerd; b de cognitieve fase, waarin getracht moet worden de geïsoleerde probleempercepties tot een gemeenschappelijke beeldvormingte brengen; c de productieve fase, waarin de handelingsbereidheid van de actoren wordt bepaald; d de besluitvormingsfase, waarin het formeel vastgestelde plan wordt vastgesteld en het maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak wordt getoetst (van interne besluitvorming naar externe legitimatie).

O Achtergrond en karakteristieken

23

de selertiwe activering van actoren; Het gaat crcrn die actoren te activeren waartussen onmisitenbaa: ail?ailkelijkheidsrelaties bestaan. Aan de andere kant tricri l i e t aantal actoren worden beperkt om het planproces werkbaar i< houden. u

de vorming van een specifieke organisatiestructuur;

He! ;s van belang dat de betrokken actoren zich in de wijze V J ~ I Ú I Ohet ~ prc>;ect wordt georganiseerd kunnen vinden. Pas dan kunnen immers afspraken worden gemaakt over de financiering, de inzet van personeel, de toelevering van lnforinatie en het vaststellen van termijnen voor onderhandeling.

de definiëring van het beleidsprobleem; Tussen de betrokken actoren moet overeenstemming bestaan over de vraag welk probleem of welke problemen nu eigenlijk moeten worden opgelost. Aangezien diverse betrokken verschillende percepties van het probleem kunnen bezitten, dan wel verschillende problemen opgelost willen zien, kan het zinvol zijn de vraagstelling te verbreden. iiierdoor komen meer oplossingsrichtingen en daarmee poteritiële win-win situaties in beeld. de vormgeving van de interactie- en communicatieprocesser;;

ionder op deze plaats een voorkeur voor een bepaalde methode uit te spreken, kan worden opgemerkt dat een gestructureerd onderhandelingsprocestussen de diverse partijen, waarbij constant de potentiële win-win situaties voor ogeri worder; gehouden en de partijen met elkaar in gesprek blijven, de kansen op een succesvolle afronding verhogen. de inschakeling van een mediator; De procesmanager kan een belangrijke rol spelen in het proces. Deze dient het overleg en onderhandelingsprocest e begeleiden en een actieve bijdrage te leveren aan het creëren van compromissen. Een procesmanager dient dus ook inhoudelijk op de hoogte te zijn van de problematiek. Om


24

redenen van capaciteitsgebrek kan ook een externe procesmanager (ook wel: mediator) worden ingeschakeld. Uiteraard kan ook om andere redenen een mediator worden ingeschakeld: ZO is het mogelijk dat de onafhankelijke rol van de (interne) procesmanager in het geding is. Ook kan een externe manager bij impasses nieuwe impulsen geven of als arbitrage fungeren. de ontwikkeling van voorwaarden voor implementatie; Uitvoering van eenmaal overeengekomen beleid is allerminst een vanzelfsprekende zaak. Tijdens de uitvoering kunnen alsnog problemen ontstaan indien bepaalde actoren weerstanden hebben tegen de voorgenomen uitvoering. De doeltreffendheid van de uitvoering (Driessen en Vermeden, 1995) kan worden bevorderd als: 1 het overeengekomen beleid dusdanig wordt geformali-

seerd dat de betrokken actoren zich eraan gebonden achten; 2 duidelijk wordt aangegeven wat de taken per betrokken actor zijn (waarbij duidelijk moet zijn welke instrumenten worden ingezet, binnen welke termijnen activiteiten gerealiseerd moeten worden en wie verantwoordelijk is voor de bekostiging);

3 een organisatorische voorziening is geschapen met als functie het begeleiden en controleren van de uitvoering van de vastgestelde maatregelen; 4 de deelnemende partijen afspreken nieuwe beleidsvoor-

nemens die van invloed kunnen zijn op de uitvoering aan de voor de uitvoering verantwoordelijke organisatie voor te leggen.


25

7

Concl us ies De toepassing van het open planproces betekent een belangrijke breuk met de in het verleden toegepaste werkwijze. De open benadering is echter geen wondermiddel. Bedacht dierit te worden dat voor het succesvol laten verlopen van een open planproces een aantal van belang zijnde factoren kan worden onderscheiden, maar nimmer garanties kunnen worden gegeven voor succes, welke aanpak ook wordt gehanteerd. Het open planproces vraagt vooral om een andere wijze van werken, zowel in- als extern. Er bestaat echter geen standaard-methodiek waarmee een open planproces kan worden ingericht. Gespraken zou kunnen worden van een cultuuromslag waarbij met name de houding ten opzichte van andere partijen en het meer gericht zijn op methoden van conserisusvorrning belangrijke kenmerken zijn. Het bewust zijn van de wijze waarop een open planproces kan worden ingericht is een belangrijke, zo niet de belangrijkste, voorwaarde voor een succesvolle aanpak.


26

Literatuur

Driessen, P.P.J. en W.J.V. Vermeden (1995). Network management in perspective; concluding remarks on network management as an innovative form of erivironmental management, in: P. Glasbergen (ed.). Managing Environmental Disputes, Kluwer, Dordrecht, 1995, pp. 155178. Glasbergen, P. (red.) (1991). Integrale beleidsplanning voor grote wateren, Sdu, Den Haag. Glasbergen, P. en P.P.J. Driessen (red.) (1993).Innovatie in het gebiedsgericht beleid; analyse en beoordlei,ngvan het ROM-gebiedenbeleid, Den Haag, Glasbergen, P. (1996). Ruimtelijk dwarsliggen; reflectie op een planningsstelsel in revisie, Bestuurskunde, nr. 6, pp. 286295. Friend, J.K. and W.N. Jessop (1969). Local government and strategic choice; an operational research approach to the processes of public planning, Tavistock Publications, London. Hoekema, A.J. (1994). Enkele inleidendevragen over onderhandelend bestuur, in: H.D. Stout en A.J. Hoekema (red.). Onderhandelend bestuur, Boekenreeks NJB 16, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, pp. 1-26. In 't Veld, R. (1995). Procesarchitect oplossing voor stroperigheid besluitvorming, De Overheidsmanager, nr. 3,pp. 1-3. Koppenjan, J.F.M. e t al. (1993). Netwerkmanagement in het openbaar bestuur; over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnebverken, VUGA, Den Haag.

l


27

Ministerie van LNV (1994). Sturing op maat; een andere benadering van milieuproblemen in de land- en tuinbouw, Den Haag. Nelissen, N.J.M. (1992). Besturen binnen verschuivende grenzen, oratie, Zeist. Rijkswaterstaat, Directie Noord-Holland (1996). Spelregels voor het open planproces; uitgangspunten en implementatie, Haarlem. Wijnen, C.,W. Renes en P. Storm (1994). Projectmatig werken, Utrecht, 1994.

~


28

Management van open planprocessen

Recommend Documents