2011.10.12.
Önkormányzati finanszírozás válaszúton – a mai dilemmák és előzményeik
Dr. Vigvári András intézetvezető egyetemi tanár
[email protected]
Pénzügy Intézeti Tanszék
Közfeladat és kormányzati szintek KÖZFELADA Közfeladat T
1)KÖZPONTI szint 2)SZUBNACI ONÁLIS szint
Közösség Terület Területi egység
Állam szerkezet
KORMÁNYZ ATI SZINTEK
1
2011.10.12.
Fiskális föderalizmus normatív elmélete • Hagyományos, első generációs elmélet, jellemzően észak-amerikai eredetű normatív. – Feltételezés: a központ jól informált, a politikusok a közjót szolgálják ezért tevékenységük célja társadalmi a jólét maximalizálása. – Redisztribúciós és stabilizációs funkciót kerülni kell.
• Második generációs elmélet, jobban tükröződik a valóság. – Közösségi döntések elméletének talaján áll, a politikus is ember. – Számol az információs aszimmetriával. – Másként tekint a stabilizációs és allokációs funkcióra.
Kormányzati funkciók megosztása a szintek között 1) Hatáskörök és pénzek megosztása 2) Bizonyos javak csak helyi szinten állíthatók elő 3) A szolgáltatáshoz szükséges információk rendelkezésre állása 4) A szubnacionális szinten előforduló „túlcsordulás” (spillover hatás)
2
2011.10.12.
A decentralizáció jellemzői • Az alsóbb szintű kormányzatoknak a közszolgáltatások biztosításában önálló, egymástól független döntési lehetőségük van. (Ebben különbözik a dekoncentrációtól.) • Az alsóbb szintű kormányzatok között bizonyos versengés van. • Externális, vagy túlcsordulási hatások a közszolgáltatások terén.
A decentralizáció előnyei • Közjavak (allokációs funkció) iránti igények térben különbözőek, a felelősség és az erőforrások alsóbb kormányzati szintre történő delegálása jobb megfeleléssel kecsegtet. • A közszolgáltatások méretgazdaságossági jellemzői és ebből adódóan költségei is differenciáltak. • A decentralizáció oldja az előbbiekből adódó gazdálkodási, információs és politikai korlátokat, szemben a centralizált megoldással, amely nem tud differenciált döntéseket hozni.
3
2011.10.12.
A decentralizáció hátrányai • A költséghatékony megoldások függnek az ellátott feladatok jellegétől, külső adottságoktól (technológia, földrajzi viszonyok stb.) • Ösztönzési probléma, fly paper hatás, az önkormányzatok elköltik a kormányzati támogatásokat. • Túlcsordulási hatás,a fiskális ekvivalencia elve sérül, bizonyos fogyasztók potyáznak. • Az önkormányzatok potyázása (eladósodás, „kijárás”)
Kapcsolatok a két szint között Központi szint
Alsó szint
adminisztratív információs PÉNZÜGYI politikai
4
2011.10.12.
Önkormányzati modellek • normatív alapon: • Paternalista. • Liberális. • Szolidaritás elvű.
• az európai tapasztalatok alapján • Rajnai modell • Centralizált mediterrán modell • Skandináv modell • Átmeneti országok sajátosságai
A „magyar modell” néhány jellemzője • Létrejöttekor a nemzetközi trendekkel szembeni megoldások is voltak. • A differenciálatlan feladattelepítés. Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. • „Konfliktuskonténer” szerep – kollektív felelőtlenség rendszere. – A gazdaságpolitikai kényszerek és a politikai opportunizmus. – Rossz ösztönzések, kölcsönös bizalomhiány.
5
2011.10.12.
Nemzetközi tendenciák az utóbbi 20 esztendőben • Decentralizáció erősödött a központosított országokban. • Integráció a skandináv és rajnai modell országaiban. • Regionalizáció a mediterrán modellt követő országokban és néhány átalakuló országban.
Önkormányzatok súlya (DEXIA)
Az önkormányzatok kiadásai a GDP százalékában
Az önkormányzati alkalmazottak az összes közszolgálatban alkalmazottak százalékában
Cseh Köztársaság
12
57
Franciaország
11
30
7
47
Magyarország
13
65
Ausztria
17
16
Spanyolország
20
77
Németország
20
35
Olaszország
15
42
Lengyelország
13
59
Dánia
33
79
Szlovákia
6
2011.10.12.
Önkormányzati szintek és koncentráció (DEXIA) Települési önkormányzat (db) Cseh Köztársaság
Egy önkormányzatra jutó lakosságszám
6 249
1.640
36.683
1.720
Szlovákia
2 891
1.870
Magyarország
3 175
3.170
Ausztria
2 357
3.510
Spanyolország
8 111
5.430
Németország
12.312
6.690
Olaszország
8 101
7.270
Lengyelország
2 478
15.390
98
55.480
Franciaország
Dánia
Az önkormányzatok pénzügyi függőségi mutatói 100% 80% 60% 40% 20%
Egyéb** saját bevételek az összes bevétel %ában Adóbevételek* az összes bevétel %-ában
Né m Fr e to a n rsz cia ág or sz ág Dá Sz nia lo Cs vé ni e M ho a r ag s ya zág ro rs Sz zág lo vá Ro kia m án ia
0% Kormányzati transzferek az összes bevétel %ában
7
2011.10.12.
Az alsóbb szintű kormányzati kiadásainak funkcionális megoszlása Oktatás
Né m et or Fr sz an cia ág or sz ág Dá ni Sz a lo vé Cs ni a eh o M rs ag zá ya g ro rs z Sz ág lo vá k Ro ia m án ia
60 50 40 30 20 10 0
Szociális védelem Kommunális szolgáltatások Egészségügy Gazdasági Egyéb*
Szerkezeti ellentmondások a gazdasági alapok vonatkozásában • A feladatok folyamatos extenzív és intenzív (szakmai törvények irreális követelményei) bővülése együtt járt a működés finanszírozás elaprózódásával, a források elégtelenségével. • Az önkormányzatok alkotmányos státusza és fiskális rendszere (támogatási és adómegosztási rendszer) között ellentmondás alakult ki. • Gyenge kontrollok.
8
2011.10.12.
Helyi önkormányzatok pénzügyi architektúrája és költségvetési korlátja • Alkotmányban rögzített gazdasági alapok (saját bevétel, állami hozzájárulás, vagyon) • De jure nagyfokú jogi önállóság, bevételi politikában, vagyonhasznosításban, feladatellátás célszerű formáinak kiválasztásában. • De facto a központi szabályozás erős hatása, • A pénzügyi piacokra történő kilépés szabadsága. Nincs automatikus szuverén garancia, adósságrendezési tv. • Rossz minőségű kontrollok. ( Gyenge információs rendszer, nem hatékony hitelfelvételi korlát, felügyelet és belső és külső ellenőrzés elégtelensége.)
A decentralizáció minőségét rontó tényezők 1. Kormányzati szintek közötti információs aszimmetria. 2. Elégtelen helyi kapacitások. 3. Elégtelen finanszírozás. 4. Közigazgatási meg nem felelés. 5. Közpolitikai koordinálatlanság. OECD szakértői csoport
9
2011.10.12.
A magyar rendszer korszerűsítésének jelenlegi feltételrendszere • A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája • Alaptörvény 32-35. cikk • ÖTV. koncepció. Megyei önkormányzatok „kiürítése”, bizonyos feladatok a decentralizáció helyett dekoncentrált módon kerülnek ellátásra. • Az önkormányzati rendszer pénzügyi válságban: – Forráshiány a meglévő feladatok ellátásával kapcsolatosan, – Eladósodottság,
Pénzügyi decentralizáció a modern gazdaságban Feladat (Közfeladat )
Forrás (Közpén z)
Helyi szint
10
2011.10.12.
Miben tud segíteni a jól működő pénzügyi rendszer? • Transzparens önkormányzati működés és elszámoltathatóság biztosítása. • Kiszámítható gazdasági környezet a helyi közfeladat szervezés. • Célszerű szolgáltatási üzemméret követésére és a tartalékok felhasználására történő ösztönzés. • Spill over-ek kezelése. • Célzottság, méltányos kiegyenlítés.
Pénzügyi rendszer • Forrásszerkezet – Központilag szabályozott bevételek rendszere, – Helyi adók, díjak vagyonhasznosítási bevételek szerepe,
• A helyi adóztatás jellege. • Forrásallokáció és pénzellátás módja. • Költségvetési korlát keménysége – Folyó hiány megengedett-e? – Hitelfelvétel szabályozása. – Kimentés kérdései (Csődtörvény vs. ÖNHIKI, 6/3, egyéb diszkrecionális intézkedések) .
11
2011.10.12.
A jó pénzügyi rendszer alapelvei • Hatékonyság – Ösztönzési elem (saját bevételek növelése) – A pénzügyi fegyelem betartása
• Méltányosság – A közszolgáltatások azonos szintjének biztosítása
• Stabilitás – A források kiszámíthatósága hosszú távon
A források allokálásának lehetőségei • Adórendszeren keresztüli – – – –
Adómegosztás, Pótadóztatás, Helyi adóztatás A gyakorlatban mix
• Támogatási rendszer – Lehet forrásorientált, – Kiadásorientált (feladat finanszírozás) – A gyakorlatban mix
12
2011.10.12.
Adórendszeren keresztüli allokáció • Vertikális: – helyi adórendszer, – központi adó(k) megosztása, átengedése, – pótadóztatás lehetősége. (Egy központi adóhoz kapcsolódó pótlólagos adókulcs alkalmazása)
• Horizontális: – kikényszerített adómegosztás (pl. adóerőképességen keresztüli újraelosztás) – önkéntes helyi adó megosztás,
A támogatások céljai 1) A helyi kormányzati szint közfeladatainak finanszírozásához való hozzájárulás (szolgáltatási minimumok, új feladatok) 2) A decentralizált feladat költségeinek megtérítése. 3) Kiegyenlítés • Jövedelmi bázis, fiskális kapacitás és szolgáltatási kapacitások különbözőségeinek mérséklése. • „Spillover” hatások kezelése. 4) Fejlesztések támogatása.
13
2011.10.12.
A szub-nacionális kormányzatoknak nyújtott támogatások típusai 1. Szabad
1.1.Kötelező
felhasználású 1.2. Egyedi
TÁMOGATÁS
2.1. Kötelező
A. Általános B. Feladathoz kötött
i. Hozzájárulástól nem függő ii. Hozzájáruláshoz kötött
2. Kötött felhasználású 2.2. Egyedi
» Fejlesztési célú » Működési célú
A támogatások központi allokációja • Vertikális elosztás – Ad hoc módon, maradék elv, – Bázis elven, – A központi bevételek meghatározott arányában, lehet több tényezőn alapuló formula (fixing)
• Horizontális elosztás – Közpolitikai ágazatok között. • Szükségletek, • Kapacitások elégségessége,
– Különböző fiskális kapacitással rendelkező önkormányzatok között • Fiskális kapacitások kiegyenlítése, • Minimális ellátási szint biztosítása.
14
2011.10.12.
Policy dilemmák • A támogatási transzferek növelését kiváltó hatások, hogyan lehet egyensúlyt teremteni az igények és a lehetőségek között? • Milyen legyen az általános és kötött támogatások aránya? • Az adók és támogatások aránya milyen legyen? • Az „átmenet” mikéntje. (pl. a HIPA a mai önkormányzati adósságok legfőbb biztosítéka)
Forrásszerkezeti dilemmák • Támogatások, megosztott bevételek, helyi adók aránya. • Helyi adórendszer: – Lakossági vs. vállalkozói terhek. – Van-e bevételi potenciál egy más helyi adó rendszerben?
15
2011.10.12.
Kiszámíthatóbb és transzparens forrásallokáció • A vertikális és a horizontális elosztás keveredésének mérséklése, • Fixing technikák alkalmazása. Nominális és reál „horgonyok” alkalmazása. • A hozzájárulási jogcímek számának radikális csökkentése, • A hozzájárulások mértékének megalapozottabbá tétele.
Célszerű kiegyenlítési rendszer • A kiegyenlítés szükségessége nem vitatható. • Eszközei: – kompozit mutató alapján történő központi forrásallokáció. – célszerűen adómegosztáson alapuló.
16
2011.10.12.
Hitelfelvétel szabályozása • Folyó kiadásokra önkormányzati szinten a hitelfelvétel nem megengedhető, „aranyszabály”. • A mai szabályozás nem jó és ez nem mérték, hanem filozófia kérdése. • A fiskális fenntarthatóság biztosítása, egzogén komponens. Ez összefügg a forrásszabályozással. • Az egyedi önkormányzat hitelképességének fenntartása, endogén komponens.
Az információs rendszer javításának szükségessége • Nem jól mérhetők a költségvetésben lévő kockázatok. „Optikai csalódások” döntően a pénzforgalmi szemlélet miatt – Adósságrendezési törvény 60/90 napos szabálya – Helyi adóbevételek és megosztott bevételek tervezhetősége.
• ∑ Megalapozatlan közpolitikai döntések, számon kérhetetlen szabályok. • Nem mérhetők a költségvetésen- és mérlegen kívüli kockázatok.
17
