Kodifikáció. ésközigazgatás. CSÖRGITS LAJOS Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban problémák

2013/2.

Kodifikáció és közigazgatás A TARTALOMBÓL CSÖRGITS LAJOS Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban problémák

elméleti és gyakorlati

BOROS ANITA Közigazgatási eljárás az Európai Unióban FRANCZEL RICHÁRD A második Orbán-kormány kormányzati struktúrája három év távlatából BARTA ATTILA A közigazgatás területi szintjének legfontosabb jellemz i, kodifikációs állomásai Magyarországon 1867 és 1989 között TÁBIT RENÁTA A helyi népszavazás elektronizálása, mint a fenntartható közigazgatás vetülete alternatív megoldások BIRÓ ANDRÁS A közigazgatási hatósági eljárás jelene és jöv je - Könyvbemutatóval egybekötött szakmai konferencia PAPP OLGA Területi álomigazgatás ? Recenzió Barta Attila Területi államigazgatás Magyarországon cím könyvér l

Kiadja a Kodifikátor Alapítvány, Pécs

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS

Kodifikáció és Közigazgatás Kiadja a Kodifikátor Alapítvány 7622 Pécs, Légszeszgyár u. 2/3.

Főszerkesztő Tilk Péter

tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK

A Szerkesztőbizottság elnöke Patyi András

intézetvezető egyetemi tanár, rektor, Nemzeti Közszolgálati Egyetem

A Szerkesztőbizottság titkára Naszladi Georgina

PhD-hallgató, PTE ÁJK

A Szerkesztőbizottság tagjai Balogh Gábor Barta Attila Boros Anita Darák Péter Fábián Adrián Gaál Róbert Gyergyák Ferenc Hoffman István Jászberényi Gábor Kiss György Kocsis Miklós Küpper, Herbert Mogyorósi Sándor Mohos Gábor Rőder Richárd Schmidt Jenő Sepsey Tamás Smuk Péter Temesi István Varga Zsolt

osztályvezető, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala tanársegéd, Debreceni Egyetem egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem elnök, Kúria tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK jegyző, Szombathely Megyei Jogú Város főtanácsadó, Alkotmánybíróság Hivatala adjunktus, ELTE ÁJK igazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal egyetemi tanár, PTE ÁJK adjunktus, PTE ÁJK Prof., dr., Institut für Ostrecht München jegyző, Budapest Főváros VI. kerület Terézváros jegyző, Veszprém Megyei Jogú Város osztályvezető, Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal, Hatósági Főosztály, Szabálysértési Osztály elnök, TÖOSZ főtanácsadó, Alkotmánybíróság Hivatala tanszékvezető egyetemi docens, Széchenyi Egyetem tanszékvezető egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem

jegyző, Kisújszállás Város

A kiadvány megjelenését a Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kara támogatta. A kiadvány szerkesztése a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával készült. HU ISSN 2063-5826 A lapban megjelent tanulmányok anonim lektorálást követően kerülnek közzétételre.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS TARTALOMJEGYZÉK

Tartalomjegyzék Köszöntő

4

Csörgits Lajos Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban – elméleti és gyakorlati problémák

5

Boros Anita Közigazgatási eljárás az Európai Unióban

49

Franczel Richárd A második Orbán-kormány kormányzati struktúrája három év távlatából

62

Barta Attila A közigazgatás területi szintjének legfontosabb jellemzői, kodifikációs állomásai Magyarországon 1867 és 1989 között

72

Tábit Renáta A helyi népszavazás elektronizálása, mint a fenntartható közigazgatás vetülete – alternatív megoldások

83

Biró András A közigazgatási hatósági eljárás jelene és jövője Könyvbemutatóval egybekötött szakmai konferencia

97

Papp Olga Területi álomigazgatás…? Recenzió Barta Attila Területi államigazgatás Magyarországon című könyvéről

103

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS KÖSZÖNTŐ

Köszöntő A Kodifikátor Alapítvány kuratóriuma és az immár negyedik számával jelentkező Kodifikáció és Közigazgatás c. folyóirat szerkesztőbizottsága nevében tisztelettel köszöntöm az Olvasót! A folyóirat e lapszámában mind az alkotmányjog, mind a közigazgatási jog területéről több érdekes írás olvasható. Elsőként terjedelmes, átfogó anyagot talál az Olvasó az önkormányzati feladatellátás napjainkban történő alakulási folyamatairól – elméleti és gyakorlati összefüggések alapján vizsgálva a kérdéskört, majd a „Közigazgatási eljárás az Európai Unióban” címmel ellátott informatív tanulmánnyal bővítheti ismereteit. Betekintést nyerhet a második Orbán-kormány kormányzati struktúrájába (három év távlatából), majd a közigazgatás területi szintjének legfontosabb jellemzői, kodifikációs állomásai tárulnak elé az 1867 és 1989 közötti Magyarország vonatkozásában. Képet kaphatunk e lapszámból a helyi népszavazás elektronizálási lehetőségeiből is. A tartalmas írásokat két, szintén színvonalas írás – konferencia-, illetve könyvbemutató zárja. A Kodifikáció és Közigazgatásnak továbbra is az a célja, hogy az alkotmányjog és a közigazgatási jog területén született jogalkotási produktumok közül a nagyobb hatású, érdekesebb jogszabályokat, jogszabályi változásokat bemutassa, elemezze – alapvetően gyakorlatias, jogalkalmazói szemszögből, egyúttal azonban tudományos igénnyel. E területről örömmel fogadunk írásokat tisztelt olvasóinktól, reménybeli szerzőinktől. Reméljük, hogy e lapszámunk is elnyeri tetszését. Minden észrevételt örömmel fogadunk a [email protected] címen. Kellemes böngészést és kellemes ünnepeket kíván a lap főszerkesztője: Pécsett, 2013 decemberében dr. Tilk Péter tanszékvezető egyetemi docens

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS CSÖRGITS LAJOS: AZ ÖNKORMÁNYZATI FELADATELLÁTÁS ALAKULÁSA NAPJAINKBAN…

5

Csörgits Lajos, aljegyző Győr MJV Önkormányzatának Hivatala Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban – elméleti és gyakorlati problémák I. Bevezetés Jelenleg egy kiterjedt államigazgatási reform zajlik, mely a helyi önkormányzatok jogállását, feladatait is érinti. Az elmúlt tizenöt évben mind politikai mind szakmai szinten folyamatosan napirenden volt az önkormányzati rendszer megreformálásának szükségessége, átalakítása, az önkormányzatok feladatainak bővítése-csökkentése,1 de szabályozási szinten kardinális változtatásra nem került sor. A jelenlegi államreform számos területen idézett és idéz elő változásokat, melyeket az érintettek részben pozitívan részben negatívan fogadnak. Az önkormányzati területen végbemenő változásokat is különböző módon lehet értékelni, attól függően, honnan is szemléli az értékelő. Jelen tanulmányban az önkormányzatokat érintő változásokat és azokon keresztül a változásokkal nem érintett feladatellátási területeket kívánom bemutatni úgy, hogy a változások megítélésével kapcsolatban semleges maradjak. 2013. január 1. napjától, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) legnagyobb részének a hatálybalépésétől az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás nagy része többé-kevésbé átalakult, ennek részét képezte az önkormányzati feladatok megreformálása is. Voltak olyan szakterületek, melyek szabályai jelentősen változtak, de akadtak kevésbé, illetve változatlan szabályokkal működő szakterületek is. Jelentősen változó területnek lehet tekinteni a közneve1

V. ö. Bencsik András: A helyi önkormányzatok helye, szerepe a fogyasztóvédelem igazgatásában, In. Fábián Adrián (szerk.) 20 éves a magyar önkormányzati rendszer, A Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, 2011, 242-251. o.

2013/2.

lési feladatok változását, a közgyűjteményi feladatváltozást, kevésbé változónak a szociális feladatokat, míg változatlannak (nem egy esetben a már végbement korábbi változások miatt) tekinthetőek egyes közszolgáltatási feladatok. Jelen tanulmányban az önkormányzatokat érintő, Mötv. 13. §-ban2 szereplő feladatokat 2

13. § (1) A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés; 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); 3. a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; 4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; 5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); 6. óvodai ellátás; 7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadóművészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása; 8. szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások; 9. lakás- és helyiséggazdálkodás; 10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; 11. helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás; 12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás; 13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; 14. a kistermelők, őstermelők számára - jogszabályban meghatározott termékeik - értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; 15. sport, ifjúsági ügyek; 16. nemzetiségi ügyek; 17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában; 18. helyi közösségi közlekedés biztosítása;


veszem sorra, elsődlegesen az utóbbi időben lezajlott változásokat kiemelve, a köznevelési feladatokat kivéve, mivel azok változásával kapcsolatban már kifejtettem észrevételeimet.3 A feladatváltozás során felmerült elméleti és gyakorlati kérdéseket érdemes elemezni – melyet győri példákon keresztül teszek meg, tekintettel arra, hogy munkám miatt napi szinten foglalkozom ezekkel –, mivel az államszervezeti reform részeként mind az állampolgárok, mind az intézmények, fenntartók életében jelentős változásokat eredményezett. Ugyanakkor érdemes kiemelni, hogy máig (2013. szeptember vége) nem sikerült teljes mértékben végrehajtani a jogszabályokban előírt változási előírásokat, illetve a jövőre nézve is számos tanulsággal szolgálhatnak a tapasztalatok a rendszer „finomhangolásainak”4 megtételéhez. Ahhoz azonban, hogy a feladatokra vonatkozó szabályokat elemezni lehessen, először szükséges az Alaptörvény és az Alkotmány önkormányzatokra vonatkozó szabályainak összevetése és a helyi közügy fogalmának meghatározása. Tekintettel arra, hogy a jelen tanulmány célja az önkormányzati feladatok átstrukturálódásának bemutatása, így nem foglalkozom külön az egyházi, alapítványi vagy egyéb fenntartású intézmények, illetve tulajdonú gazdasági társaságok általi közszolgáltatások feladatellátásával. Ebből kifolyólag csak az önkormányzati feladatellátáshoz szorosan és megkerülhetetlenül kapcsolódó változások, illetve változatlanságok képezik a vizsgálat tárgyát, hiszen a 2011-2013. években bekö19. hulladékgazdálkodás; 20. távhőszolgáltatás; 21. víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül. [Mötv. 13. § (1) bek.] 3 Csörgits Lajos: Az önkormányzati köznevelési feladatellátás alakulása napjainkban - elméleti és gyakorlati problémák, In: Jog, Állam, Politika, V. évf., 2013/2. szám, 127-155. o. 4 Mint például a mezőgazdasági képzést végző szakiskolák Klebelsberg Intézményfenntartó Központtól a Vidékfejlesztési Minisztériumhoz, mint fenntartóhoz való kerülése 2013. augusztus 1. napjával.

2013/2.

6

vetkezett reformok tulajdonképpen az állami és önkormányzati feladatok „újraosztását” eredményezik. A feladatellátáshoz kapcsolódó, illetve annak alapját képező finanszírozási rendszer átalakulásának kérdései külön tanulmány témáját képezhetik, amellyel terjedelmi okok miatt szintén nem foglalkozom jelen tanulmányban.

II. Az önkormányzatiság, mint az önkormányzati feladatok alapja A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény az Alkotmányhoz (röviden: Alk.) képest teljesen más koncepció alapján határozza meg a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat. Ennek alátámasztásául elég utalni a megváltozott és az Alaptörvényből – az Alkotmányhoz képest – „hiányzó” szabályokra, amelyek a téma szempontjából relevánsak.

1. A helyi önkormányzáshoz való jog a) Az Alkotmány esetében a helyi önkormányzatok szabályrendszere a helyi önkormányzáshoz való jogra, mint a helyi közösségek önkormányzáshoz való kollektív jogára épült: „A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” [Alk. 42. §] Ezen kollektív jogosultság biztosítékaként a képviselő-testületet megillető alapjogok is deklarálásra kerültek [Alk. 44/A. §], amelyeket csak kétharmados törvény korlátozhatott [Alk. 44/C. §], és amely alapjogokon alapuló jogszerű hatáskörgyakorlás bírói jogvédelemben részesült. [Alk. 43. § (2) bek.] Ezen alapjogok elsősorban a végrehajtó hatalommal szemben jelen-


7

tettek védelmet, azaz egyfajta vertikális hatalommegosztás történt meg.5

mányzáshoz való jog deklarációjában9 nyert kifejeződést az Alkotmányban.10

A helyi önkormányzáshoz való jog valamennyi település számára biztosított volt, így ebben az értelemben valamennyi település egyenlőnek minősült. Ez a rendszer éppen a múlt túlkapásai6 miatt alakult ki, viszont az önkormányzati rendszer túlaprózottsága és az egyre növekvő feladatok miatt finanszírozhatatlanná vált.7

b) Az Alaptörvény tulajdonképpen ehhez igazodik, amikor nem rendelkezik a helyi önkormányzáshoz való jogról és annak tartalmáról, hanem a helyi közügy fogalmát helyezi a középpontba. A helyi önkormányzást az államszervezet részét képező helyi önkormányzatok tevékenységeként fogja fel. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénybe került át a helyi önkormányzáshoz való jog rögzítése, mely szerint: „a helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg.” [Mötv. 3. § (1) bek.] Az Alaptörvény pusztán annyit mond, hogy „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek.” [Alaptörvény 31. cikk (1) bek.]

Elfogadható Jakab András azon álláspontja, miszerint a helyi önkormányzáshoz való jog az Alkotmányban is tulajdonképpen hatásköri szabály volt. Az Alkotmánybíróság az önkormányzáshoz való jog értékelése kapcsán nem is használta a szükségességarányosság tesztjét.8 Az önkormányzati alapjogok korlátozása tekintetében az sem követelmény, hogy annak korlátozására kizárólag más alapvető jog és szabadság vagy egyéb alkotmányos cél érdekében kerülhet sor. [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] Álláspontom szerint ez a megállapítás nem pusztán az egyes önkormányzati alapjogokra vonatkozhat, hanem az alapjogok összességére is, amely a helyi önkor-

5 Küpper, Herbert: A helyi önkormányzás joga, In: Jakab András: Az Alkotmány kommentárja II., Századvég Kiadó, Budapest, 2009, 1503. o. 6 A rendszerváltást megelőzően az önkormányzati autonómia nem érvényesülhetett, a tanácsi döntéseket a központi pártpolitika határozta meg. Helyi szinten is a pártvezetők, azaz az állampárt akarata érvényesült. 7 V. ö. Rácz Vanda: „A változás mámorától a józan mértéktartásig” – a helyi önkormányzatok gazdasági kondícióinak változása 1991-1995. között, In: Mikolasek Sándor: Önkormányzatok az államban, állam az önkormányzatban, Komárom, 1995, 121142. o. 8 Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, HVG-Orac, Budapest, 2011, 272. o.

2013/2.

Az Alaptörvény megváltozott rendelkezései tekintetében az Alkotmánybíróság 2013. július 3-án kinyilvánította elvi véleményét. A többségi álláspont szerint az Alaptörvény11 és az Mötv.12 rendelkezéseinek együttes értelmezésével nem állt elő változás a korábbi alkotmányos szabályokhoz képest. Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény az ott meghatározott önkormányzati hatásköröket alapjogként definiálja. Ezzel ellentétes álláspontot csak Pokol Béla képvisel, aki különvéleményében kifejti, hogy azzal, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogként való deklarációja „átkerült” az Alkotmányból az Mötv.-be, koncepcionális változás történt. Mégpedig az, hogy a helyi ön9

„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” [Mötv. 42. §] 10 V. ö. Patyi András: Egyes önkormányzati alapjogok viszonylagossága, In: Magyar Közigazgatás, 1998/9. szám, 522-523. o. 11 Alaptörvény 31. cikk (3) bek., 33. cikk (1) bek. 12 Mötv. 3. § (1) bek., 41. § (2) bek., 42. §


kormányzáshoz való jog nem minősül alapjognak, az Alaptörvényben rögzített rendelkezések pusztán hatásköri szabályok. Ily módon azon alaptörvényi rendelkezés, amely kimondja, hogy „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek,” csak államszervezési elvnek tekinthető. [18/2013. (VII. 3.) AB határozat] A normatív megfogalmazást érdemes összevetni a 1990 előtti rendelkezéssel, mely szerint: „Tanács működik a fővárosban, a megyékben, a főváros kerületeiben, a városokban és a községekben.” [Alk. 42. § (1) bek. – 1990. szeptember 30-a előtti időállapot] Az alaptörvényi megfogalmazás a rendszerváltás előtti szabályozási fordulatra hasonlít, melyből nem tűnik ki a helyi önkormányzáshoz való kollektív jogi jelleg, sőt még csak az sem, hogy minden településen kell-e önkormányzatnak működnie. c) Úgyszintén nem határozza meg az Alaptörvény az önkormányzatok szintjeit, ebből következően nem alkotmányos alapjog, hogy valamennyi település önkormányzattal rendelkezzen, így ennek az alkotmányos védettsége megszűnt. A hiány arra vezethető viszsza, hogy az alkotmányozó többség megosztott volt az Alaptörvény elfogadása során abban, hogyan alakuljon át az önkormányzati rendszer, beleértve a főváros kétszintű rendszerét is, és inkább elodázta a döntést. Ennélfogva és az önkormányzáshoz való jog deklarációjának hiányában a települések közösségeinek nem sérülhet ezen kollektív joga, hiszen az Alaptörvényben az nem létezik, csak az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében hatásköri szabályként rögzített rendelkezések léteznek. Így a jövőben nem lenne alaptörvény-ellenes azon önkormányzati rendszer, amely nem biztosítaná valamennyi település számára az önkormányzati autonómiát. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (röviden: Charta)13 sem írja elő, 13

A Charta az Európa Tanács égisze alatt született 1985. október 15-én, Strasbourgban, és az 1997. évi XV. törvény iktatta be a nemzeti jogrendbe.

2013/2.

8

hogy minden településen léteznie kell önkormányzatnak, pusztán annyit rögzít, hogy a közfeladatokat a lehető legközelebb eső közigazgatási szerv útján kell megvalósítani, kivéve, ha a feladat természete, nagysága vagy a hatékonysági és gazdaságossági szempontok mást indokolnak. [Charta 4. cikk 3. pont] Ezt betű szerint teljesítjük is, de például az oktatási rendszer átalakításával kapcsolatban a Charta szellemiségével ellentétes tendencia figyelhető meg. d) Az Alkotmánybíróság korábbi álláspontja szerint sem volt a helyi önkormányzáshoz való jog korlátozhatatlan, arra törvényben kerülhetett sor, és csak akkor sértette az Alkotmány rendelkezéseit, ha az alapjogot olyan mértékben korlátozta a törvényhozó, hogy az az alapjog kiüresedéséhez vezetett, vagy azt teljesen elvonta. [2/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 27, 30.] Kérdésként merül fel, hogy vannak-e alapvető hatásköri jogok az Alaptörvényben, amelyek az Alkotmánybíróság előtt védelemben részesülnek. Az Alaptörvény kimondja, hogy a helyi önkormányzat önállóan szabályoz és igazgat. [Alaptörvény 32. cikk (1) bek. a)-c) pont] Ez az autonómia lényegét adja. Az önkormányzatok tekintetében nem más szervtől való függetlenségről beszélhetünk, hiszen az önkormányzatok az államszervezet részeit képezik, és más állami szervekkel ellenőrzési-felügyeleti viszonyban állnak, vagy egyéb módon hatnak egymásra (pl. pénzforrással történő ellátás, szakmai irányítás), hiszen fontos, hogy a demokratikusan létrehozott önkormányzati szervezet is a jogszabályok keretei között működjön. Az önkormányzati működés lényege a nagyfokú autonómia birtokában történő joggyakorlás. A Charta a helyi önkormányzás lényegét ebben ragadja meg, amikor úgy fogalmaz, hogy „a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.” [Charta 3. cikk 1. pont]


Az önálló szabályozó és igazgató hatáskör gyakorlásának keretei azonban nincsenek az Alaptörvény és a Charta szintjén sem lefektetve, így annak feltételeit törvény állapítja meg. Ennek megfelelően nem állapítható meg, hogy létezne a puszta deklaráción túl alapvető hatásköri jog. Kizárólag az önkormányzati felségjogok maradtak az Alaptörvényben, melyeket az Alkotmánybíróság is véd. A Charta azonban nem írja elő, hogy ezeket alkotmányos szinten kellene rögzíteni. A szabályozási és igazgatási autonómián kívül az Alaptörvény deklarálja a szervezeti autonómiát. [Alaptörvény 32. cikk d) pont] A szervezeti autonómia kapcsán fontos arra utalni, hogy az magában foglalja a személyzeti autonómiát, azaz azt, hogy nem egy külső szerv vezetője gyakorolja a munkáltatói jogokat az alkalmazottak felett. Az önkormányzati autonómiához elengedhetetlen a pénzügyi-gazdasági önállóság (nem függetlenség). Ez azt jelenti, hogy az önkormányzati működéshez elegendő forrást kell biztosítani. [Charta 9. cikk, Alaptörvény 32. cikk (1) bek. f) és h) pont] e) A téma kapcsán elengedhetetlen a helyi közügy fogalmának és a helyi közhatalom gyakorlásának a körülírása. Mit is lehet a „helyi” fogalma alatt érteni? A „helyi” fogalmának meghatározásakor az állami és a helyi közötti hatáskör elhatárolásából kell kiindulni. Negatív megközelítésből kiindulva minden közügy helyinek tekintendő, ami nem elsősorban az állami, azaz az országos szinthez kötődik. Így a „helyinek” sajátossága, hogy az országos szinthez képest alacsonyabb, meghatározott területi szintekhez kötődik. Ebben a megközelítésben a helyi feladat és az állami (azaz központi) feladat egymás ellentéte.14 14 Az állami és az önkormányzati rendszer egységessége, illetve elkülönült léte tekintetében nincsen egységes álláspont. Az Alaptörvény nem foglal egyértelműen állást ebben a kérdésben, jóllehet az Mötv. pedig egymásnak ellentmondó rendelkezéseket tartalmaz. Az Mötv. preambuluma a helyi önkormányza-

2013/2.

9

A helyi és az állami között azonban az Alaptörvény – és az Alkotmány – alapján sem húzható egyértelmű határvonal. Elméleti síkon is lehetnek olyan ügyek, amelyek amellett, hogy országos szinten is kiemelt jelentőséggel bírnak, a helyi viszonyokat is befolyásolják (pl. a Zengő hegyre tervezett, de a Tubes-hegyre megépülő katonai radar ügye). Így a „helyi” és az „állami” eldöntése mindig a jogalkotóra marad az Alaptörvény keretében meghatározott garanciális szabályok szem előtt tartásával: kizárólag a helyi jelentőségű ügyek nem kerülhetnek el a helyi önkormányzatok hatásköréből. Ezen túl azonban mindig az Országgyűlés dönti el, hogy a hagyományok alapján – vagy azzal szakítva – milyen módon szervezi meg az állami-helyi feladatellátást. A helyi önkormányzatok kapcsán fontos utalni arra, hogy a helyi közügy körébe tartozó feladatokat kizárólag törvény rendezheti. Megjegyzendő az is, hogy helyi szinten mind a települési, mind a területi (megyei) szintet értette az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), mint ahogy érti az Mötv. is. A területi decentralizáció részeként a két külön szint a központi szinttel áll szemben, míg egymáshoz képest ugyanazt a helyzetet foglalják el, kevés kivételtől – ide értve a szervezési szintből és így a méretből eredő feladatkülönbségeket – eltekintve azonos státusz illeti őket. Mindazonáltal a helyi önkormányzatokon sok esetben csak a települési önkormányzatokat értik, és elfeledkeznek a megyékről. Talán azért, mert a rendszerváltáskor nem kapták vissza korábbi kiemelt szerepüket a közigazgatásban (a szocialista, és azon belül a tanácsrendszer centralizált működése nem hasonlítható egy szabad önkormányzati rendszer működéséhez), hanem az akkori jogalkotó inkább a településekre bízta a feladatok jelentős részét, a kotokat az egységes állami szervezetrendszer részének tekinti, míg az Alaptörvény viszont a „helyi önkormányzat és állami szervek” fordulattal él. [Alaptörvény 34. cikk (1) bek.]


rábbi erős központosítás ellentételezéseként. A megyék csak annyiban láttak el önkormányzati feladatot, amennyiben azt a települési önkormányzatok nem látták el, azaz a szubszidiaritás elve alapján részesedtek az önkormányzati feladatokból.15 Így a megyék – főleg az idő múlásával összefüggő települési önkormányzati feladatbővülések eredményeképpen is – egyre inkább feladat-, hatáskör- és forrásnélküli szervekké váltak. A rendszerváltást követő években a megyei feladatok tekintetében nem annyira az önkormányzatokhoz, mint a központ államigazgatási szervekhez kerültek. A települési önkormányzatok tekintetében viszont a decentralizáció teljes mértékben megvalósult.16 Ennélfogva a feladatok egyrészről települési szinten, másrészről központi szinten koncentrálódtak, így megyei szinten nem alakulhatott ki az a fajta közösség, amely a megyei közügyekbe kívánt volna beleszólni, a megyei közgyűlés sem vált igazán a politika színterévé.17 Az Alaptörvény által meg nem követelt alapjogot és az önkormányzatok szintjeit az Mötv. rögzíti. Az Mötv. kimondja, hogy a helyi önkormányzás joga a települések és a megyék választópolgárainak közösségét illeti meg. [Mötv. 2. § (1) bek és 3. § (1) bek.] Korábban az Alkotmány rögzítette az önkormányzatok szintjeit, melyek a következők voltak: a község, a város, a főváros és a kerület, valamint a megye. [Alk. 42. §] Az is tény viszont, hogy ezen meghatározáshoz képest léteztek a megyei jogú városok, és területfejlesztési egységként létezett a kistér15 Pálné Kovács Ilona: Helyi önkormányzatok és végrehajtó hatalom, In: Glatz Ferenc: A demokrácia intézményrendszere Magyarországon, Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1997, 119. o. 16 A rendszerváltáskor a tanácsrendszer megszűnésével az 1586 tanács helyett 3112 helyi önkormányzat kezdte meg működését, ebből 3093 települési és 19 megyei önkormányzat. A települési önkormányzatok a következők szerint oszlottak meg: 2905 községi, 157 városi, 8 megyei jogú városi, 1 fővárosi és 22 fővárosi kerületi önkormányzat. [A helyi önkormányzati rendszer tizenöt éve. 1990-2005. 15 év a magyar demokrácia szolgálatában. BM Duna Palota és Kiadó, Budapest, 2005, 23. o.] 17 Pálné Kovács: i. m., 119. o.

2013/2.

10

ség és a régió is, továbbá az államigazgatási szinten legalább 3-4 feladatban visszaállításra kerültek a régi járások más elnevezéssel, mint pl. körjegyzőség, okmányirodai, építéshatósági vagy kereskedelemigazgatási körzetközponti jegyzői hatáskörök, illetve a különböző társulások. A területi szintek ilyen meghatározása az Alaptörvényből kimaradt. A jelenlegi szabályok alapján azonban továbbra is megilletik valamennyi település közösségét – az Alaptörvényben ugyan már nem deklarált – helyi önkormányzáshoz való jog, így az a félelem, hogy önkormányzatok összevonásra kerülnek, alaptalan volt. Az tény viszont, hogy a jogszabályi környezet a települési önkormányzatok szorosabb együttműködését támogatja. Az is tény, hogy vannak olyan nagyon alacsony lélekszámú települések (százas nagyságrendben 100 fő alatti települések), ahol a képviselő-testület vagy a polgármester megválasztása is nehézséget okoz. A jelenleg hatályos szabályokra tekintettel tehát továbbra is érvényesül az Alkotmánybíróság azon megállapítása, mely szerint minden önkormányzat önálló felelősséggel dönthet az Alkotmányban még alapjogokként szereplő ügyekben. [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 208.] A „helyi közügy intézésének” fogalmát az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a)-c) pontja tükrében kell értelmezni, ami alapján az „intézés” normatív vagy egyedi ügyben történt döntéshozatalt jelent. Ebbe a felosztásba nehezen illeszkedik a helyi érdekek más szervek vagy személyek felé történő képviselete, így például az önkormányzati érdekképviseleti szövetségek létrehozásában való részvétel. [Alaptörvény 32. cikk (1) bek. k) pont] Ennél többet az Alaptörvény nem ír elő, azaz, ha az önkormányzat rendelkezik szabályozási és igazgatási jogkörrel, akkor azzal az Alaptörvényben rögzített követelmények teljesülnek. Az igazgatás tekintetében kiemelendő még, hogy annak önállónak kell lennie, ami azt jelenti, hogy az önkormányzat külső befolyástól mentesen műkö-


dik. Ebben az esetben elsősorban az állami szervektől való önállóságot kell érteni.18 Persze el lehet gondolkozni azon, mennyire befolyásmentes egy döntés meghozatala, ha az elvileg szabadon választható megoldáshoz egy jogszabály negatív következményt fűz, pl. a korábbi adóerő-képesség vagy a mostani úgynevezett elvárt bevétel számításánál a vélelmezett helyi iparűzési adó mértéke kapcsán. Ez azonban nem jelenti azt, hogy felelősség nélküli lenne az önkormányzatok tevékenysége. Az önkormányzatok demokratikus felelősséggel rendelkeznek, ami a helyi önkormányzáshoz való jog alanyaihoz kötődik. És természetesen mindebből nem következik az, hogy a jog az önkormányzatok működését ne kötné. Az önkormányzatokra nézve is irányadók a jogszabályok, amelyek betartását a megyei (fővárosi) kormányhivatal (röviden: kormányhivatal) törvényességi felügyeleti eljárás keretében kontrollál.

11

korlátozhatja, vagy bizonyos területen megvonhatja. Ezzel szemben az Alaptörvény kevés védelmet biztosít. Ezen szabályok egyértelműen egy gyengébb önkormányzatiság és egy centralizáltabb államműködés felé mutatnak. A rendszerváltáskor létrehozott önkormányzati rendszer teljes revízióját ígérte az új összetételű parlament, mely magába foglalja a feladatok, a hatáskörök és a finanszírozás szabályainak áttekintését és újraszabályozását.20 Az Alaptörvény rendelkezései egyértelműen abba az irányba mutatnak, hogy az önkormányzatok önállósága a feladatokkal és hatáskörökkel együtt csökken, és egy centralizált, központból irányított, de legalábbis felügyelt helyhatósági rendszer alakul ki. Fontos rögzíteni azonban, hogy a jelenlegi törvényességi szempontú felügyeleti beavatkozás az önállóságot nem sérti, annak célja a jogszerű helyzet kikényszerítése, a jogszerűtlenség kiküszöbölése.

2. A helyi közügy meghatározása A helyi közügyek intézésén kívül az Alaptörvény a helyi közhatalom gyakorlását említi, melynek érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi közhatalom gyakorlása a helyi közügyek intézéséhez képest nem ad többletfeladatot az önkormányzatoknak, inkább azokat más szempontból fogja öszsze.19 f) Összességében tehát megállapítható, hogy a helyi önkormányzáshoz való jognak az alapjogi védettsége megszűnt, a helyi önkormányzatok védelme gyengült. A jelenlegi szabályok alapján azonban az nem mondható el, hogy a helyi önkormányzatok súlytalanná váltak volna. A jövőre nézve azonban mindenképpen aggályos, hogy sarkalatos törvény módosításával az Országgyűlés az önkormányzatok jogait lényegesen csorbíthatja, és ezzel az önkormányzati autonómiát 18 Érdekes azt megvizsgálni, hogy a kormányhivatal aktuspótlási joga és a bírságolási joga hogyan egyeztethető össze az önálló igazgatás követelményével. [Mötv. 132. § (1) bek. e) és l) pont] 19 Küpper: A helyi önkormányzás joga, 1511. o.

2013/2.

Az Alaptörvény alapján tehát az önkormányzatok feladata a helyi közügyek intézése. [31. cikk (1) bek.] A helyi közügyek fogalmának rögzítése azonban szintén törvényre marad, azaz az állami és önkormányzati szféra határvonalainak pontos kijelölése a törvényhozó feladata, hiszen jelenleg az Alaptörvényben meghatározott egyes feladatoknak nincsen rögzítve a lényegi tartalma – a helyi önkormányzáshoz való jog –, amely a feladat- és hatáskör korlátozása esetén vizsgálható lenne. Jóllehet Magyarországon az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom nem válik el, de a törvényhozás keretében az önkormányzati feladatmeghatározás területén az Országgyűlés aktivizmusa jobban megmutatkozhat. Az önkormányzati feladat- és hatáskörtelepítéshez azonban elengedhetetlen lenne a 20 Csörgits Lajos: Összefoglaló a Megyei Jogú Városok Szövetségének I. féléves közgyűléséről. In: Új Magyar Közigazgatás, III. évf., 2010/6-7. szám, 101. o.


helyi közügy fogalmi megalapozása, hiszen az az önkormányzatiság immanens elemének tekinthető, így annak meghatározása az önkormányzati autonómia garanciája lehetne.21 Bár az Alaptörvény feladat- és hatásköri szabályként tartalmaz bizonyos jogosultságokat – önálló igazgatás, tulajdonosi joggyakorlás joga, vállalkozás joga, együttműködés joga stb. [32. cikk (1) bek. c), e), g) és k) pont] –, ugyanakkor azok bírói jogvédelme nem került rögzítésre az Alaptörvényben, kizárólag az Mötv.-ben. [5. §]22 Nemcsak a helyi közügy fogalmának meghatározása nem történt meg az Alaptörvényben, hanem az önkormányzati feladat- és hatáskörmegosztási elvek deklarálása sem. Az állami és önkormányzati feladatmegosztás kapcsán rögzítésre kerülhetett volna az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikk (1) bekezdésében rögzített szubszidiaritás elve, amely azt szolgálná, hogy az önkormányzati autonómia körébe eső tényezőket a lehető legtágabban értelmezhesse a helyi önkormányzás jogát gyakorló alany, míg az állam viszont arra lenne szorítva, hogy az állami „beavatkozást” a minimálisra csökkentse ezen a területen.23 A nyugat-európai tendencia az, hogy az állami és önkormányzati feladatok szervezetileg egyre inkább összefonódnak. Ezt jelzi az Alaptörvény is: a helyi önkormányzáshoz való jog, mint közösségi alapjog az Alaptörvény szintjén már nem jelenik meg,24 ugyan21 Torma András: Az állami, a közigazgatási és az önkormányzati feladatokról, In: Ádám Antal – Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet. Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2008, 160. o. 22 Patyi András: Gondolatok a magyar helyi önkormányzati rendszer általános szabályairól, In: Deli Gergely – Szoboszlai-Kiss Katalin (szerk.): Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., Győr, 2013, 385. o. 23 Torma: i. m., 160. o. 24 Küpper, Herbert: A magyar önkormányzatok német szemmel, In: JURA, IX. évf., 2003/1. szám, 2003. 165. o.

2013/2.

12

akkor az Alaptörvény további rendelkezéseiből25 egyértelműen kitűnik, hogy az önkormányzati és az államigazgatási szervezetrendszer megkülönböztetése továbbra is fennmarad.26 Az, hogy az önkormányzat valamely szerve is kivételesen ellát államigazgatási feladatot, önmagában nem jelent problémát, ha megfelelő alkotmányos és törvényi garanciák mellett történik: az állami feladatellátás nem veszélyeztetheti az önkormányzati autonómiát. Véleményem szerint azonban az alkotmányos követelmények rögzítése feltétlenül szükséges lenne, hogy a feladat-meghatározás keretében az állam ne „államosíthassa” az önkormányzatokat.27

III. A szektorális feladatokra vonatkozó szabályok A helyi önkormányzatok helyben biztosítandó közfeladatait és a helyi közügyeik katalógusát az Mötv. 13. §-ának (1) bekezdése tartalmazza. Jelen fejezetben az ezekre vonatkozó szabályok alakulását veszem sorra. Az Mötv. csak a kereteket határozza meg, az egyes feladatokhoz kapcsolódó részletszabályokat, az önkormányzatokra vonatkozó méretükből vagy más tulajdonságukból fakadó eltéréseket az ágazati törvények előírásai tartalmazzák.

1. A kulturális feladatok A muzeális intézmények működésének jogszabályi kereteit a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közműve25

Az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése leírja, hogy a Kormány államigazgatási szerveket hozhat létre, és önkormányzati szerv létrehozására nem jogosult. Úgyszintén az Alaptörvény 34. (3) bekezdése ezt erősíti, hiszen eszerint polgármester számára államigazgatási feladat- és hatáskört csak kivételesen állapíthat meg törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet. Az Alkotmánybíróság ezen, az Alkotmányban is rögzített szabályok kapcsán kifejtette, hogy „a helyi önkormányzatok és az államigazgatás elválasztása tükröződik a polgármester jogállásának alkotmányi szabályozásában is.” [55/1994. (XI. 10.) AB határozat] 26 Patyi: i. m., 385. o. 27 Küpper: A magyar önkormányzatok német szemmel, 166. o.


lődésről szóló 1997. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Kultv.) 37/A-51. §-a tartalmazza, mely szerint muzeális intézményt bármely jogi és természetes személy alapíthat, de a muzeális intézménnyé nyilvánítást csak a miniszter által kiadott működési engedély tanúsíthatja. Ebből következően a „múzeum” megjelölést is csak a működési engedéllyel rendelkező szervezet vagy szervezeti egység használhatja nevében a működési engedélyben meghatározottak szerint. A Kultv. 50. § (1) bekezdése alapján „a muzeális intézmény fenntartója az a természetes személy, jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, amely biztosítja a muzeális intézmény folyamatos és rendeltetésszerű működéséhez szükséges feltételeket.”

13

riája megszűnt, és helyette a megyei hatókörű múzeum típusa került szabályozásra. Ez azonban nem jelenti azt, hogy tartalmilag az egyes intézmények tekintetében ne történt volna változás vagy csak elnevezésbeli változás történt volna. A múzeum fogalmát a Kultv. rögzíti, eszerint „múzeum a kulturális javak tudományosan rendszerezett gyűjteményeiből álló muzeális intézmény, amely a kulturális javakat és a szellemi kulturális örökség elemeit tudományos, örökségvédelmi, oktatási és ismeretátadási céllal gyűjti, megőrzi, feldolgozza, kutatja és kiállítja, továbbá egyéb formákban közzé teszi.” [Kultv. 42. § (1) bek.] A téma szempontjából részletesen a megyei múzeummal és a megyei hatókörű városi múzeummal kell foglalkozni.

1.1. A jogszabályi változások ismertetése 28

A Kultv. 2013. január 1-jei módosulása átrendezte az önkormányzatok kulturális feladatait is. A Kultv. a muzeális intézményeket három kategóriába osztotta és jelenleg is ebbe osztja: vannak a múzeumok, a közérdekű muzeális gyűjtemény és a közérdekű muzeális kiállítóhely. [Kultv. 37/A. § (7) bek.] Ezeknek a tisztázása a törvényi módosítással történik meg, mert korábban csak a jogszabály szerkezeti felépítéséből lehetett erre a felosztásra következtetni.29 A múzeumok további típusokba sorolhatók: tematikus múzeum, területi múzeum, megyei hatókörű múzeum, országos szakmúzeum és országos múzeum. [Kultv. 37/A. § (7) bek. c) pont] Ez a felosztás a korábbi szabályokhoz30 képest annyit változott, hogy a megyei múzeumok kategó28 A Kultv. vonatkozó rendelkezéseit az értekezésben akként idézem, hogy a jelenleg hatályos rendelkezések idézése esetén a pontos jogszabályhelyet magában a törzsszövegben tüntetem fel, míg ha a 2013. január 1jét megelőző időállapotot használok, arra lábjegyzetben utalok. A Kultv.-t a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2012. évi CLII. törvény módosította átfogóan. 29 Kultv. V. Fejezet alcímei 30 Kultv. V. Fejezet alcímei

2013/2.

A megyei múzeumok fenntartása korábban állami feladat volt, amely azonban önkormányzati feladattá vált. Ez a „kiváltság” azonban kizárólag a megyeszékhely megyei jogú város (a továbbiakban: megyei jogú város) önkormányzatait illeti meg. A megyei jogú városok kötelesek egy megyei hatókörű városi múzeumot fenntartani, amelynek lehetnek tagintézményei. [Kultv. 45. § (1)-(3) bek.] A megyei jogú város ezt a feladatát nem kizárólag a saját területére nézve biztosítja, hanem az egész megyére nézve ellátja. [Kultv. 45. § (1) bek.] A megyei hatókörű városi múzeumokon kívül az önkormányzatok területi és tematikus múzeumokat tarthatnak fenn. [Kultv. 46-47. §] A területi múzeum területe kiterjedhet egy vagy több önkormányzat közigazgatási területére vagy egy járás közigazgatási területére is. [Kultv. 46. § (1)-(2) bek.] A tematikus múzeum „a kulturális javak egy meghatározott csoportját, illetve egy témát érintő gyűjtőkörrel, országos vagy korlátozott gyűjtőterülettel, vagy egy muzeológiai szakterületet (szakágat) felölelő gyűjtőkörrel, korlátozott gyűjtőterülettel rendelkező intézmény.” [Kultv. 47. § (1) bek.] Ez a meghatározás nem változott a korábbi szabályokhoz képest.


A közérdekű muzeális gyűjtemények továbbra is azon, a kulturális javak meghatározott értékeinek egységes gyűjtési szempontok szerint létrejött, egységesen kezelt és őrzött, szabályozott módon nyilvántartott és dokumentált együttesét jelenti, „mely a múzeumi követelményeknek nem felel meg, de tudományos, illetőleg művészi értéke alapján a miniszter közérdekű muzeális gyűjteménynek minősíti.” [Kultv. 48. § (1) bek.] Közérdekű muzeális kiállítóhely fogalma is változatlanul hatályosul: „az a jelentősebb önálló gyűjteménnyel nem rendelkező intézmény (pl. személyhez, eseményhez, szervezethez vagy földrajzi ponthoz kötődő emlékház, emlékpark, régészeti park, kastély, tájház, galéria stb.), amely a miniszter engedélyével jogosult a kulturális javak, régészeti lelőhelyek, illetőleg épületek vagy épületegyüttesek tartozékaikkal és berendezéseikkel együtt történő bemutatására.” [Kultv. 48. § (3) bek.] A valódi változás a muzeális intézmények fenntartói és irányítói jogaiban történt módosítással állt be. A korábbi szabályok szerint muzeális intézmény alapítására bármely természetes vagy jogi személy jogosult volt, a törvényben meghatározott kivétellel. [Kultv. 39. § (1) bek.] A téma szempontjából ilyen kivétel volt a megyei múzeum, amely esetében az állam volt a kizárólagos fenntartó – a megyei intézményfenntartó központ (röviden: MIK) útján – 2012. január 1-jétől kezdődően. [Kultv. 45. § (1) bek.] Az ezt megelőző időszakban pedig a megyei önkormányzatok. [Kultv. 45. § (1) bek. (2011. december 31-i időállapot)] A fenntartó azon túl, hogy alapítja a költségvetési szervet az alapító okirat elfogadásával, jóváhagyja a szervezeti és működési szabályzatát, gyakorolja az intézmény vezetője felett a munkáltatói jogokat. Ezeken kívül biztosítja a muzeális intézmény folyamatos és rendeltetésszerű működéséhez szükséges személyi és infrastrukturális feltételeit. [Kultv. 50. § (1) bek. és (2) bek. b), c) és e) pont]

2013/2.

14

A kulturális feladatok területén az oktatási feladatokkal éppen ellentétes folyamatok zajlódtak le: a korábban az állam fenntartásában működött megyei múzeumok átkerültek a megyeszékhely megyei jogú városi önkormányzatokhoz, melyek 2013. január 1jétől kezdődően a megye egész területére kötelesek ezt a feladatot ellátni. A muzeális intézmények felett az irányítói jogokat a kultúráért felelős miniszter gyakorolja továbbra is. [Kultv. 51. § (1) bek.] Ezen szakmai irányítói jog tartalmilag azonban kibővült és pontosításra került, hiszen annak módjai a jogszabályban rögzítésre kerültek. [Kultv. 51. §]

1.2. A muzeális feladatok a) A megyei jogú városi önkormányzatok a kulturális feladatok átszervezése kapcsán az oktatási terület átstrukturálódásával egyidejűleg kényszerültek a megyei múzeumok átvételére. Ebben az időszakban azonban még nem volt tisztázott, hogy mi lesz a megyei múzeumi igazgatóságok sorsa. A 2012. december 4-i Magyar Közlönyben jelent meg az a kormányhatározat, amelyben a Kormány kifejezésre juttatta abbéli szándékát, hogy a megyei múzeumok bizonyos tagintézményeinek fenntartását nem kívánja átengedni az önkormányzatok számára, hanem azt valamely állami fenntartású muzeális intézmény keretében kívánja biztosítani. Győr Megyei Jogú Város esetében ez azt jelentette, hogy a Győr-Moson-Sopron Megyei Múzeumok Igazgatóságának tagintézményeként működő nagycenki Széchenyi István Emlékkiállítás 2012. december 30-ától a Magyar Nemzeti Múzeum szervezetében működik tovább. [1543/2012. (XII. 4.) Korm. határozat 1. pont a) alpont 2. alpont] Ennek végrehajtásához azonban a fenntartónak – a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak – módosítania kellett a megyei igazgatóság alapító okiratát, abból ki kellett vezetni a nagycenki tagintézményt. Az alapító okirat módosítása ugyan 2012. december 12-én megtörtént december 30-i hatállyal, de


a bejegyzési eljárás eredménye a 2013. évi január 14-i Hivatalos Értesítőben jelent csak meg.31 Annak ellenére, hogy a múzeumi igazgatóságok alapító okiratának módosítása még folyamatban volt, az önkormányzatoknak is végre kellett hajtani a törvény által előírt, alapító okirat-módosítással járó feladatokat. A Magyar Államkincstárnál jelentett ez külön problémát, hiszen az önkormányzatok úgy nyújtották be az alapító okirat módosításaikat és a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt alapító okiratokat, hogy abban egyébként a miniszter által kezdeményezett változások nem szerepelhettek. Az ebből fakadó másik probléma viszont az önkormányzatoknál jelentkezett: úgy kellett módosítani az alapító okiratokat, hogy az önkormányzat képviselő-testülete által végrehajtott alapító okirat módosítását megelőző időállapot szerinti szöveget nem ismerhette. Ez az alapító okirat módosításánál számos bizonytalanságot idézett elő, különös tekintettel az önkormányzati döntéshozatalra és a muzeális intézmények alapító okiratainak módosítására és bejegyzésére vonatozó szabályokra. b) Az állami-önkormányzati átadás-átvételi eljárás előzményéhez hozzátartozik az, hogy 2012. január 1-jét megelőzően a megyei múzeumok fenntartása – amelyek a megyei múzeumok igazgatóságaként működtek – a megyei önkormányzatok feladatkörébe tartozott, innen került át a fenntartási jog az államhoz, amely ezt a feladatát a megyei intézményfenntartó központon keresztül látta el. A megyei önkormányzatoktól az államhoz átkerült megyei múzeumok igazgatóságainak továbbadása a megyei jogú városi önkormányzatokhoz a feladathoz rendelkezésre álló személyi, tárgyi és pénzügyi feltételek 31 IX-09/30/1104/2012. okiratszámú Győr-MosonSopron Megyei Múzeumok Igazgatósága alapító okirata, egységes szerkezetben 1.3.1., 11. pont, záradék IX-09/30/310/2012. okiratszámú Győr-MosonSopron Megyei Múzeumok Igazgatósága alapító okirata, egységes szerkezetben 1.3.1.3.10.

2013/2.

15

egyidejű átadásával történt meg. [2012. évi CLII. törvény 30. § (2) bek.] Az államosítás, majd ismételt önkormányzati feladattá válás tehát két lépcsőben zajlott. Az önkormányzati kulturális feladatok ezen átstrukturálása megfelelő előkészítéssel megoldható lett volna egyszeri feladatátadással-átvétellel, ami kevesebb munkával és vélhetően kevesebb költséggel járt volna. A megyei múzeumok igazgatóságai rendelkeztek még tagintézményekkel. A megyei múzeumok igazgatósága fenntartói jogának átszállása azonban a megyei múzeumok tagintézményei tekintetében nem feltétlenül kerültek a megyeszékhely megyei jogú városok önkormányzataihoz, mert a megyei jogú városok csak a megyeszékhelyen lévő tagintézményei tekintetében szerezték meg törvény erejénél fogva a fenntartói jogokat. [2012. évi CLII. törvény 30. § (2) bek.] A nem megyeszékhely megyei jogú város területén lévő megyei múzeumi tagintézmények a működési engedélyben meghatározott székhely szerinti települési önkormányzathoz kerültek. [2012. évi CLII. törvény 30. § (3) bek.] Általános és egyetemleges jogutódok lettek tehát részben a megyei jogú városok önkormányzatai, részben más települési önkormányzatok a muzeális feladatok tekintetében. [2012. évi CLII. törvény 30. § (4) bek.] c) Valójában ez azt jelentette, hogy a megyei múzeumok igazgatóságának lett a jogutóda a megyeszékhely megyei jogú város önkormányzata úgy, hogy az egyes tagintézmények fenntartói jogának átvezetése meg kellett, hogy történjen, azaz a települési önkormányzatoknak a megyei múzeumok igazgatósága tagintézményeire új költségvetési szervet kellett létrehozniuk úgy, hogy azok a tagintézmények tekintetében jogutódoknak tekinthetők. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) fogalmai szerint ez a kiválás. [Áht. 8. § (3) bek.] A törvény előírása és a települési önkormányzatok képviselő-testületei által elfogadott alapító okiratok alapján kivált korábbi tagintézmények után „megmaradt” megyei


múzeumok igazgatósága került át a megyeszékhely megyei jogú városok önkormányzatához úgy, hogy a korábbi fenntartó helyébe az önkormányzat lépett. Ehhez a fenntartóváltozáshoz is azonban az kellett, hogy az önkormányzat módosítsa a megyei múzeumok igazgatóságának alapító okiratát úgy, hogy maga még arra nem is jogosult, hiszen a módosítás időpontjában még nem rendelkezett fenntartói jogosultságokkal, miközben a törvény biztosította a 30 napos véleményezési időközt a miniszternek. Ha ezen határidőn belül nem hoz döntést, akkor azt úgy kell tekinteni, hogy a javaslatban foglaltakkal egyetért. [Kultv. 45. § (5) bek. a) pont] A kultúráért felelős miniszter véleménye nélkül a képviselő-testület nem dönthetett, annak ellenére, hogy a miniszter véleménye nem köti a döntéshozót. Ezzel az állásponttal egyébként a Magyar Államkincstár nem értett egyet, álláspontja szerint a miniszteri véleményhez az önkormányzatnak hozzá kell igazítania az alapító okiratot. Ez a harmincnapos határidő azonban nagyon elnyújtotta a döntés-előkészítési eljárást, amelyhez kötődően 2013. január 1-jei hatállyal a képviselőtestületi döntésnek is meg kellett születnie, és a döntés végrehajtásának is meg kellett történnie. Mindehhez azonban hozzátartozik, hogy 2012. december 15-ig kellett a MIK és az átvevő települési önkormányzatnak az átvételről szóló megállapodást megkötni. [2012. évi CLII. törvény 30. § (5) bek.] Ezt követően lehetett csak a miniszternek véleményezésre megküldeni az alapító okiratot. A megállapodásban került rögzítésre, hogy mely jogutód intézményhez kerülnek a dolgozók, a feladatellátáshoz szükséges vagyontárgyak. A személyi állomány vonatkozásában a végzettségi és képesítési előírásokra is tekintettel kellett lenni. A megállapodásban kellett külön kitérni a pályázatokban vállalt kötelezettségek és az abból származó jogosultságok rendezésére, valamint az egyéb kötelezettségekre is.

2013/2.

16

Az átadással érintett vagyonelemek tekintetében azonban máig (2013. szeptember 30.!) nem született még megállapodás, utoljára a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. augusztus hó folyamán tájékoztatta az önkormányzatokat, hogy a megállapodás előkészítéséhez további egyeztetésre van szüksége az illetékes minisztériummal. Az átadási-átvételi megállapodás tervezete nem tér ki az átadott és átvett ingó és ingatlan vagyontárgyak kezelésére és működtetésére. Törvény erejénél fogva a kezelői jog a megyei intézményfenntartó központról az önkormányzatra szállt, de – ugyanúgy, ahogy a köznevelési intézményeknél ez megtörtént – a vagyoni kérdéseket külön megállapodásnak kellene rendeznie. d) Azzal, hogy a megyei jogú városokhoz kerültek a megyei múzeumok és annak a megyeszékhelyen lévő tagintézményei, az önkormányzat – a jogszabályi rendelkezésekre is figyelemmel – a muzeális intézményrendszerének átszervezésére kényszerült, hiszen törvény előírása folytán 2013. január 1-jétől megyei hatókörű városi múzeum fenntartására köteles, e mellett azonban szinte nyilvánvaló, hogy a megyeszékhely megyei jogú városok és más jogutód települési önkormányzatok is rendelkeztek valamilyen muzeális intézménnyel. A meglévő múzeumok mellett tehát 2013. január 1. napjától a megyeszékhely megyei jogú városok megyei hatókörű városi múzeummal, míg más települések egyéb muzeális intézménnyel „gazdagodtak”. A települési önkormányzatok azonban a hatékony feladatellátás érdekben azzal szembesülhettek, hogy célszerű lenne a múzeumokat egy intézmény keretében integrálni a párhuzamos feladatellátás megszüntetése érdekében. Mindez azzal járt, hogy a megyei múzeumok alapító okiratát a jogszabályi rendelkezésekhez és a valóságban végbement jogutódlási folyamatokhoz kellett igazítani. Az átvett megyei múzeumnak tehát nem egy egyszerű átnevezése történt meg, hanem a székhelyek „kiszervezése”. Ezzel az átszervezéssel azonban természetesen párhuzamosságok is előálltak, amelyet a hatékony és gazdaságos munkavégzés szem-


pontjából meg kellett oldani, amely azonban már a 2013. évre maradt. Ennek több oka is volt. Egyrészről a törvény kimondta, hogy a közalkalmazotti jogviszonyokat és a munkaviszonyokat a fenntartói jog átszállása nem érinti, így nem lehetett az átvétellel egyidejűleg a dolgozói létszámot csökkenteni, hiszen csak a fenntartói jog birtokában jogosult az új fenntartó a közalkalmazotti létszámról dönteni. [2012. évi CLII. törvény 30. § (6) bek.] Másrészről a Magyar Államkincstár jelezte, hogy egy napon a nyilvántartási rendszere nem tud azonos költségvetési szervnél két módosítást átvezetni, ami egyrészről a fenntartó-váltás, másrészről az intézmények összevonása folytán állt volna elő, jóllehet ennek jogszabályi akadálya nem lett volna. Ennek kapcsán megjegyzendő még, hogy a költségvetési szerv beolvadással történő megszüntetésére is irányadó azon rendelkezés, hogy a miniszter előzetesen véleményezi az alapító és a megszüntető okiratot is. [Kultv. 45. § (5) bek.] Ennek eredményeképpen az intézmények összevonására csak később kerülhetett sor. Az összevonások kapcsán talán ésszerűbbnek mutatkozhat, hogy a megyei hatókörű városi múzeumba olvadnak be a városi múzeumok, ugyanakkor ezt jogszabály nem írja elő, így előfordulhat az is, hogy a városi múzeumba történő beolvadással szünteti meg az önkormányzat képviselőtestülete a megyei hatókörűt úgy, hogy az adott városi múzeum a korábbi – MIK-től „megörökölt” – megyei hatókörű városi múzeum jogutódja lesz. Ebben az esetben azonban a városi múzeumnak kell megyei hatókörűvé válnia, mert a megyei jogú város kötelező feladat egy ilyen városi múzeum fenntartása. Ezt a megoldást választotta Győr is. Az átszervezésnek azonban más megoldása is elképzelhető, így az önkormányzat dönthetett új intézmény alapítása mellett is, amely a meglévő intézményeknek a jogutódja lett. Ez az összeolvadás. [Áht. 11. § (3) bek.] Annak, hogy melyiket választja egy önkormányzat, inkább üzenetértéke van a dolgozók, illetve a lakosság irányába. 2013/2.

17

A párhuzamosságok megszüntetése miatt előállt szükséges létszámcsökkentés mértékére csak a tényleges működést követően lehetett javaslatot tenni. Ennek is azonban szigorú eljárásrendje van. Az engedélyezett álláshelyek számát az irányító szerv, ez esetben a képviselő-testület állapítja meg. Az engedélyezett álláshelyek számának csökkentését követően – melyet a költségvetési rendeleten is át kell vezetni –, lehet a közalkalmazotti jogviszony megszüntetésével kapcsolatos eljárást megkezdeni, melynek hossza szintén hetekben vagy hónapokban mérhető.32 Az átalakítások kapcsán külön probléma volt továbbá, hogy megyei hatókörű városi múzeum esetén az igazgatói megbízás visszavonásához (ugyanúgy ahogy a megbízáshoz is) 32 A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) szerint elsőként a felmentéssel érintett közalkalmazottat arról kell tájékoztatni, hogy lehetősége van azt kérni, hogy tájékoztassa őt arról, hogy van-e az iskolai végzettségének és szakképzettségének, szakképesítésének megfelelő másik betöltetlen munkakör. Amennyiben a közalkalmazott a tájékoztatás közlésétől számított két munkanapon belül írásban nem nyilatkozik, akkor fel lehet őt menteni. Amennyiben úgy nyilatkozik, hogy kíván élni ezzel a lehetőséggel, akkor a munkáltató, tehát a múzeum igazgatója haladéktalanul megkeresi a fenntartót (az önkormányzatot), aki a megkeresés kézhezvételétől számított 5 napon belül tájékoztatja a munkáltatót arról, hogy van-e másik betöltetlen álláshely a munkáltatón belül, a munkáltató irányítása alatt álló másik munkáltatónál, illetve az önkormányzat által fenntartott más, a Kjt. hatálya alá tartozó munkáltatónál. Ezt követően a munkáltató a felmentés előtt legalább 10 nappal korábban tájékoztatja a felajánlható munkakörökről, és arról a lehetőségről, hogy nem szüntethető meg a nyugdíjasnak nem minősülő azon közalkalmazottak jogviszonya, „akik együttesen írásban, egy nyilatkozatba foglaltan olyan tartalommal kérik kinevezésükben a munkaidő mértékének módosítását, hogy az a munkáltató által közölt, a közalkalmazottak között kérelmük szerint elosztható napi vagy heti munkaidő együttes mértékét nem haladja meg, (…) megjelölve a kinevezésében kikötendő munkaidő mértékét, amely napi négy óránál rövidebb nem lehet”. Ha van felajánlható munkakör, és a közalkalmazott 5 napon belül úgy nyilatkozik, hogy azt elfogadja, akkor a kinevezést a munkáltató módosítja, vagy az áthelyezés iránt intézkedik. Ha nem fogadja el, nem nyilatkozik, vagy nincsen betöltetlen munkakör, akkor fel lehet menteni a közalkalmazottat. [Kjt. 30/A. §]


a miniszter egyetértése kellett, amelyre szintén a javaslat kézhezvételétől számított 30 napon belül nyilatkozhat. Amennyiben a miniszter nem támogatja az igazgatói megbízás visszavonását, akkor az önkormányzat képviselő-testülete nem tudja azt megtenni. Egy intézmény megszűnése esetén, amelyhez kell a miniszter előzetes véleménye, szerintem nem szükséges a vezetői (igazgatói) megbízás visszavonása, mivel nem létező intézménynek vezetője sincs. Ezt a minisztérium is hasonlóan gondolta, egyedül a Magyar Államkincstár ragaszkodott a miniszter egyetértéséhez és a vezetői megbízás visszavonásához, mivel a rendszerük nem tudta kezelni másként a változást. A megyei jogú városokon kívüli települési önkormányzatok fenntartásába került múzeumok esetében is várható tendencia, hogy a települési önkormányzat sem tart fenn több múzeumi intézményt, így a települési önkormányzatok is hasonló folyamatok elébe néznek, mint a megyei jogú városok.

1.3. A könyvtári feladatok a) A Kultv. rendezi továbbá a nyilvános közkönyvtári feladatok ellátásnak kérdését is, kimondja, hogy a nyilvános könyvtári ellátás rendszerének működtetése az állam és a helyi önkormányzatok feladata. [Kultv. 53. §] 2012. december 31-ig a települési önkormányzatok kötelező feladata volt a könyvtári ellátás biztosítása, amely feladatának vagy nyilvános könyvtár fenntartásával vagy más önkormányzat vagy az állam által fenntartott, nyilvános könyvtár szolgáltatásának megrendelésével tehetett eleget. [Kultv. 64. § (1) és (2) bek.] A fővárosban a kötelező könyvtári közszolgáltatást Budapest Főváros Önkormányzatának a kerületek könyvtári ellátását is biztosító nyilvános könyvtár fenntartásával kellett és kell teljesítenie. A települési könyvtáron kívül a tavalyi év végéig az állam kötelező feladata volt a könyvtári ellátás megyei szintű biztosítása, mely kizárólag megyei nyilvános könyvtár fenntartásával valósulhatott meg. [Kultv. 64. § (4) bek.] 2013/2.

18

Abban nem történt változás 2013. január 1jétől se, hogy a települési önkormányzat kötelező feladataként határozza meg a törvény a települési könyvtári ellátás biztosítását, mely szintúgy megtörténhet könyvtár fenntartásával vagy megyei könyvtár szolgáltatásainak igénybevételével. [Kultv. 64. § (1)-(2) bek.] A települési önkormányzatok közül azonban a megyeszékhely megyei jogú városok megint csak speciális helyzetet „élveznek”, mert a megyei jogú város könyvtári ellátási kötelezettségét kizárólag megyei könyvtár fenntartásával biztosíthatja, azaz feladatellátása a megye egész területére kiterjed. [Kultv. 64. § (6) bek.] E rendelkezés egyúttal a megyeszékhely megyei jogú városai könyvtárainak 2013. január 1-jével történt kötelező megszüntetését eredményezte. A fenntartóváltozás azt is jelenti, hogy az állam a könyvtárak tekintetében kizárólag a szakmai irányítást tartotta fenn magának, amely hatáskör címzettje a kultúráért felelős miniszter. [Kultv. 69. §] A települési könyvtár szakmai besorolása szerint községi, városi, vagy fővárosi könyvtár lehet, mely gyűjteményét és szolgáltatásait a helyi igényeknek megfelelően alakítja, közhasznú információs szolgáltatást nyújt, helyismereti információkat és dokumentumokat gyűjt, és szabadpolcos állományrésszel rendelkezik. A fővárosi könyvtár a főváros területére vonatkozóan, míg a megyei könyvtár a megye egész területére vonatkozóan teljesít szolgáltatást, melynek keretében állami feladatként ellátja a megyei kötelespéldányokkal, a digitalizálással, a gyűjteményeket feltáró elektronikus katalógus építésével kapcsolatos feladatokat is. A megyei könyvtár a települési könyvtár részére megállapított feladatokon túl további feladatok biztosítására is köteles.33 [Kultv. 65-67. §] A tizenöt33

„66. § A megyei könyvtár a megye egész területére vonatkozóan az 55. § (1) bekezdésében és a 65. § (2) bekezdésében foglaltakon túl állami feladatként a) ellátja a megyei kötelespéldányokkal, a digitalizálással, a gyűjteményét feltáró elektronikus katalógus építésével kapcsolatos feladatokat, b) szervezi a területén működő könyvtárak együttműködését,


ezer fő feletti lakosságszámú városokban elsősorban önálló intézményben kell a nyilvános könyvtári ellátást biztosítani. A nyilvános könyvtári ellátást biztosító intézmények összevonása más intézménnyel csak szakmai vagy jelentős gazdálkodási előnyök esetében indokolt. A nyilvános könyvtárak átszervezésével kapcsolatos intézkedésekhez a miniszter véleményét előzetesen ki kell kérni. b) A könyvtárak tekintetében a fenntartói jogok hasonló kört ölelnek fel: a fenntartó – esetünkben nevesítve az önkormányzat a képviselő-testület útján – elfogadja a könyvtár alapító okiratát és módosítását, szervezeti és működési szabályzatát, biztosítja a feladatellátás feltételeit. [Kultv. 68. § (1) bek. b) és c) pont] Az alapító okiratot is – hasonlóan a múzeumoknál ismertetettekhez – a miniszternek meg kell küldeni. Ebben az esetben a miniszter nemcsak véleményezési jogot, hanem egyetértési jogot gyakorol, amelyre szintén a javaslat kézhezvételétől számított 30 napja van. Ha az előzetes egyetértés gyakorlására nyitva álló határidőt elmulasztja, úgy kell tekinteni, hogy az alapító okirattal egyetért. [Kultv. 68. § (3) bek. a) pont] Ennek kapcsán tehát hasonló kérdések merültek fel, mint a múzeumi feladatellátási struktúra kialakításánál. c) végzi és szervezi a megye nemzetiséghez tartozó lakosainak könyvtári ellátását, d) a települési könyvtárak tevékenységét segítő szolgáltatásokat nyújt, e) szervezi a megyében működő könyvtárak statisztikai adatszolgáltatását, f) végzi az iskolán kívüli könyvtári továbbképzést és szakképzést, g) működteti a Könyvtárellátási Szolgáltató Rendszert, h) megállapodás alapján igénybe vehető szolgáltatásokat nyújt a 64. § (3) bekezdésében megjelölt könyvtári szolgáltató helyen nyújtott könyvtári szolgáltatások megszervezéséhez a települési önkormányzatok számára, i) koordinálja a települési könyvtárak fejlesztését, j) koordinálja a települési könyvtárak minősítésének előkészítését, k) ellátja az Országos Dokumentumellátási Rendszerről szóló kormányrendeletben a szolgáltató könyvtár számára meghatározott feladatokat.” [Kultv. 66. §]

2013/2.

19

A könyvtárak átszervezése során nem ismételem meg azon problémákat, amelyek a múzeumok kapcsán felmerültek, így különösen a döntéshozatali eljárás eljárási jogi nehézségeit, hanem kizárólag az új könyvtári ellátás kereteinek kialakítása során felmerült problémákra koncentrálok. A fentiekben már utaltam rá, hogy egy település egy nyilvános közkönyvtárat tarthat fenn. Azzal viszont, hogy a megyei könyvtárak az egyébként könyvtárakat fenntartó megyei jogú városi önkormányzatokhoz kerültek, szükségképpen intézménymegszüntetésre kényszerültek. A könyvtárakat az önkormányzatok jogutódlással szüntették meg. Ebben a tekintetben két út közül választhattak, vagy egy teljesen új intézményt hoznak létre úgy, hogy az a korábban létező könyvtárak jogutódja lesz. Ezt hívjuk összeolvadásnak. A másik lehetséges út a beolvadás volt. Ebben az esetben a beolvadó költségvetési szerv megszűnik, amelynek a jogutódja az a költségvetési szerv lesz, amelybe beolvad. [Áht. 11. § (3) bek.] A könyvtárak átszervezése kapcsán nem lehet elmenni amellett, hogy az általános művelődési központokról ne essen szó. Törvény rendelkezése folytán az általános művelődési központok, amelyek közoktatási – és így 2013. január 1-jétől állami feladatot – és egyéb törvénybe meghatározott feladatot – témánk miatt kiemelve a kulturális (könyvtári) feladatot – láthattak el. Az ilyen intézmények alapító okiratát az önkormányzati fenntartónak 2013. január 1-jei hatállyal úgy kellett módosítania, hogy „az általa fenntartott települési önkormányzati és 2013. január 1jétől állami feladattá váló köznevelési alapfeladatot egyaránt ellátó többcélú intézmény (…), hogy az intézmény 2013. január 1-jétől kizárólag önkormányzati feladatot lásson el.” Így ha az intézmény az állami feladattá váló oktatás mellett ellátott kulturális tevékenységet is, akkor az alapító okiratot úgy kellett módosítani, hogy abból a kulturális feladat kivezetésre kerüljön: vagy úgy, hogy új szervet alapít az önkormányzat, vagy meglévő


költségvetési szervet jelöl meg jogutódként. [2012. évi CLXXXVII. törvény 2. § (1) bek. a) pont, 4. §] Említést érdemel még, hogy az iskolák esetében is kötelező volt és ma is az az iskolai könyvtári szolgáltatás biztosítása. Ez korábban két formában valósulhatott meg, vagy iskolai könyvtár fenntartásával vagy pedig nyilvános könyvtár szolgáltatásának megrendelésével. Ez utóbbi esetben a szerződő könyvtár telephelyeként működtek az iskolai könyvtárak, amelyek esetében nemcsak az intézménnyel jogviszonyban álló személyek, hanem bárki más is igénybe vehette a könyvtár által nyújtott szolgáltatást. A közoktatási struktúra átalakítása az iskolai könyvtári ellátás biztosítása tekintetében nem idézett elő – az köznevelési feladatellátáshoz képest – egyéb változást: az iskolai könyvtári feladat a köznevelési feladat ellátásával együtt az államhoz került.

1.4. A közművelődési feladatok A települési önkormányzatok közművelődési feladatainak átszervezését a Kultv. 2013. január 1-jei módosítása nem érintette olyan mértékben, mint pl. a közgyűjteményit. A korábbi részekben tárgyalt önkormányzati feladatokkal – mint például az oktatással, a könyvtári ellátással – fennálló szoros összefüggése miatt a közművelődés is átszervezésre került. A már tárgyalt önkormányzati feladatok vonatkozásában felmerült, a közművelődéssel kapcsolatos kérdések már az adott részben megtárgyalásra kerültek, ezért itt kizárólag arra térek ki, hogy a megyei önkormányzatoktól az államhoz került feladatkör kapcsán két év óta tart a vita az illetékes minisztériumban, hogy átkerüljenek-e ezek a feladatok az intézményekkel együtt a megyeszékhely megyei jogú városok önkormányzataihoz. Hol felerősödik, hol elhal az átadási szándék. Ez az akarat még 2011 nyarán vetődött fel először, és azóta nem sikerült a feladat ellátásának helyéről döntést hozni. A közművelődés hatályos szabályozása szerint [Mötv. 6. § és 13. § (1) bek. 7. pontja, 2013/2.

20

Kultv. 73-81. §] a helyi önkormányzatokat közművelődési közszolgáltatások teljesítésére kötelezik. A Kultv. kimondja, hogy a települési önkormányzat a helyi társadalom művelődési érdekeinek és kulturális szükségleteinek figyelembevételével, a törvény és a helyi lehetőségek, sajátosságok alapján rendeletben határozza meg, hogy e feladatot milyen konkrét formában, módon és mértékben lát el. A közművelődési tevékenység helyi önkormányzati feladatairól és ellátásuk feltételeiről szóló önkormányzati rendelet megalkotása feltétele az állami normatív támogatásnak, pályázati és egyéb költségvetési források elnyerésének. [Kultv. 77. §] Annak meghatározását, hogy az egyes településtípusok esetében – figyelemmel a lakosság számára, a helyi adottságokra, igényekre, lehetőségekre, hagyományokra stb. – mi minősül „kötelező” közművelődési feladatnak, a jogszabály helyi rendelet keretébe utalja. Azaz a kötelező közművelődési feladat tartalma – a jogszabályok elvi elvárásainak érvényesítésén túl – az, amit a települési önkormányzat rendeletében maga számára kötelezőnek előír, és melyhez a szükséges intézményi kereteket, megkövetelt szakképzettséggel és szakmai gyakorlattal bíró személyi feltételeket, működtetési és finanszírozási eszközöket, feltételeket biztosítja. Megyei jogú városban, városban, fővárosi kerületben az önkormányzat közművelődési intézmény, míg községekben közösségi színtér, illetve helyi igény és lehetőség szerint közművelődési intézmény működtetése kötelező. [Kultv. 78. §] A települési önkormányzat a rendeletében meghatározott közművelődési feladatok megvalósítására a törvény követelményeinek megfelelő jogi személlyel, magánszeméllyel közművelődési megállapodást köthet. [Kultv. 79. §] A közösségi színteret, illetve közművelődési intézményt fenntartó önkormányzat meghatározza a közösségi színtér, illetve a közművelődési intézmény használati szabályait, működésének módját, valamint a közművelődési intézmény feladatait, kiadja az általa


fenntartott közművelődési intézmény alapító okiratát, működési engedélyét, jóváhagyja szervezeti és működési szabályzatát, éves munkatervét és költségvetését, biztosítja a feladatok ellátásához és a közösségi színtér, illetve közművelődési intézmény fenntartásához szükséges, a Kultv. szerinti szervezeti, személyi, szakképzettségi és tárgyi feltételeit, kijelöli a közösen létesített vagy önkormányzatok közötti társulásban fenntartott közösségi színtér, illetve közművelődési intézmény esetében a működtetői jogok gyakorlóját. Az önkormányzatok kötelező közművelődési feladatellátásának garanciájaként a Kultv. úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó közművelődési intézmény létesítése, átszervezése, megszüntetése, illetőleg tevékenységének 60 napon túli szüneteltetése esetén a testületi döntés meghozatala előtt 30 nappal a miniszter véleményét be kell szerezni és annak tartalmát a képviselő-testülettel ismertetni kell. [Kultv. 81. § (1) bekezdése]

1.5. Nem kötelező kulturális önkormányzati feladatok 1.5.1. Hivatásos előadó-művészeti intézmények működtetése Az előadó-művészeti szervezetek támogatásáról és sajátos foglalkoztatási szabályairól szóló 2008. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Emtv.) 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy: a művelődéshez való jog érvényre juttatásának elősegítése érdekében az állam hozzájárul ahhoz, hogy a helyi, valamint a települési és területi nemzetiségi önkormányzatok az önként vállalt helyi közszolgáltatási feladatellátás körében megteremthessék az előadó-művészeti tevékenység feltételeit. Az előadó-művészeti szervezet fogalma alá a színház, opera, bábszínház, balett, filharmónia együttesek tartoznak. Az előadóművészeti szervezet fenntartója bármely természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiség nélküli gazdasági társaság lehet, 2013/2.

21

amely az előadó-művészeti szervezet felett felügyeleti vagy tulajdonosi jogokat gyakorolja. [Emtv. 44. § 10. pontja] A jogszabály ezáltal megteremti a lehetőséget az önkormányzatok számára (is) arra, hogy előadóművészeti szervezetet alapítsanak és működtessenek. Az előadó-művészeti intézmények működtetésének sajátossága, hogy az Emtv. és végrehajtási rendeletei előírják ezen szervezetek hatósági nyilvántartásba vételét, minősítését, adatszolgáltatási kötelezettségeiket, az állammal, illetve a fenntartóval kötendő szolgáltatási szerződéskötésüket, a művészeti tevékenységre vonatkozó sajátos munkajogi szabályokat stb. Mindehhez kapcsolódik egy tevékenységi és minőségi teljesítményrendszer, mely az állami támogatás összege kiszámításának alapját képezi. 1.5.2. Települési önkormányzati levéltár működtetése A köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Levtv.) 20. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat a képviselő-testülete, hivatalai és intézményei, valamint ezek jogelődei levéltári anyagára kiterjedő illetékességgel közlevéltárat létesíthet, mely a fenntartó önkormányzat közvetlen felügyelete és irányítása alatt működik. Települési önkormányzat levéltárának létesítéséhez a kultúráért felelős miniszter előzetes hozzájárulása szükséges. A miniszter azonban megtagadhatja a hozzájárulást, illetve visszavonhatja azt, ha a levéltár folyamatos működésének személyi és dologi feltételeit hosszabb távon nem látja biztosítottnak, vagy ha a levéltár működését meghatározó feltételek megszűnnek. Ebben az esetben a fenntartó önkormányzat köteles a levéltárat megszüntetni. Az országban jelenleg négy települési önkormányzat működtet levéltárat. Ha a települési önkormányzat megszünteti levéltárát, annak anyagát a települési önkormányzat székhelye szerint területileg illetékes közlevéltárban kell elhelyezni. Ilyen esetben a települési önkormányzat a levéltár céljait


szolgáló vagyonát használatra köteles átengedni az illetékes közlevéltár fenntartójának, jelenleg a Magyar Országos Levéltárnak. Érdekesség, hogy a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 116. §-a elrendeli, hogy az önkormányzati levéltár éves beszámolóját, valamint munkatervét a helyi önkormányzat képviselő-testülete hagyja jóvá, azaz itt egy nem az Mötv.-ben nevesített át nem ruházható hatáskörrel találkozhatunk. A Levtv. módosításával az elmúlt évben az általános (megyei) levéltárak beolvadtak a Magyar Országos Levéltár (MOL) szervezetébe és annak megyei szintű szervezeti egységeként működnek tovább. A megyei levéltáraknak a MOL szervezetébe történő olvadásával létrejött a Magyar Nemzeti Levéltár. A törvénymódosítással a megyei levéltárak intézményi önállósága megszűnt, azonban a közfeladat-ellátás tartalmi elemei nem változtak. A Magyar Nemzeti Levéltár komplex és egységes feladatellátással mind a kulturális örökség megőrzését, mind pedig a közigazgatást szolgálja. Tehát itt azzal az érdekességgel lehet találkozni, hogy nem a megyeszékhely megyei jogú város kapta meg a feladatot a megyei önkormányzattól a múzeumi és könyvtári közgyűjteményi feladatellátás szemben, hanem azt az állam magának tartotta fenn.

2. A szociális és egészségügyi feladatok 2.1. A változott szociális feladatok a) Az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről és egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXCII. törvény rendezte 2013. január 1-jét megelőzően a települési önkormányzat vagy társulásaik által az 1. mellékletben felsorolt a) pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos személyek otthona, 2013/2.

22

b) pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos személyek rehabilitációs intézménye, c) pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos személyek lakóotthona, d) fogyatékos személyek gondozóháza, pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek átmeneti otthona, e) gyermekvédelmi szakellátást biztosító intézmény - ideértve a többcélú gyermekvédelmi intézményt is - helyzetét, amellyel ezen intézmények fenntartói jogaiban jogutódlás állt be [2012. évi CXCII. törvény 1. §] Az intézmények átvétele során és az így átvett intézmények állami fenntartásában is a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság jutott szerephez. [316/2012. (XI. 13.) Korm. r., 349/2012. (XII. 12.) Korm.r. 2. §] A szociális területen azonban az átszervezés nem ment teljesen végbe, hiszen az állami átvétel kizárólag a hivatkozott mellékletben meghatározott intézményi körben történt csak meg, de várható, hogy a jövőben (a jelenleg ismert jogszabálytervezetek szerint 2014. január 1-jétől) a mellékletben nem szereplő települési önkormányzatok intézményei is állami fenntartásba kerülnek. b) A feladatátadás kapcsán külön problémát jelent az, hogy az állam nem valamennyi önkormányzati szociális feladatot vesz át, hanem az alapellátás marad önkormányzati feladat, míg a szakellátások kerülnek át az államhoz. És mivel az önkormányzati szociális intézmények nem pusztán az állami átvétellel érintett, hanem egyéb – az alapellátás körébe eső – szociális feladatot is ellátnak, ezért az átadás-átvételen túl az önkormányzatnál maradó feladat ellátását is az önkormányzatnak kell megfelelő és megnyugtató módon rendeznie. 2013. január 1-jétől kezdődően az állam kötelező feladatai közé tartozik a fogyatékos személyek gondozóháza, a pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek átmeneti otthonának fenntartása [a szociális igazgatásról és


szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 88. § (1) bek.], míg korábban a harmincezer főnél több állandó lakosú települések feladata volt a nappali és átmeneti elhelyezést nyújtó ellátás biztosítása. [Szt. 88. § (2) bek. c) és d) pont] Az Szt. alapján tehát maga a feladat kerül át az önkormányzattól az államhoz. Míg a szociális feladatok átszervezése kapcsán született jogszabály alapján csak az annak mellékletében meghatározott intézmények esnek az állami átvétel alá. [2012. évi CXCII. törvény 1. melléklet] Ennélfogva megállapítható – és ezt az Emberi Erőforrások Minisztériuma is elismeri –, hogy a két jogszabályi rendelkezés egymásnak ellentmond. Így állhat elő az a helyzet, hogy azok az önkormányzatok, amelyeknek a szociális intézményei nem szerepelnek a hivatkozott mellékletben, mint átvétellel érintett intézmény, jogszabályellenesen tartják fenn a szociális intézményeiket és látnak el általa az Szt. alapján már állami feladatnak minősülő feladatot. Azokkal az önkormányzatokkal – így Győr Megyei Jogú Város Önkormányzatával is –, amelyek esetében integráltan, egy intézmény keretében működik az átmeneti ellátással együtt más alapszolgáltatás is, az állam által a fenntartói feladatok ellátására kijelölt szerv, a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság megállapodást kötött a szolgáltatás nyújtásának átvállalásáról. A megállapodás 2013. január 1. napjától 2013. december 31. napjáig érvényes. Közben a győri önkormányzat és a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság között aláírásra került a feladatellátási megállapodás. Ebben a megbízó számára a megbízott 10 férőhelyet biztosít, amiért a megbízó szolgáltatási díjat fizet, amely a kiadásoknak csak kb. 20%-át fedezi, ezért azt Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata kiegészíti a teljes összegre. A megállapodás szerint ezt a keretösszeget lehet korrigálni a 2012. évi beszámolóban elszámolt kiadások mentén. A megállapodás 2013. január 1-jétől 2013. december 31-ig tartó időszakra köttetett. Ez 2013/2.

23

azonban csak átmeneti megoldást jelent, mint említettem az átvételek előkészítése folyamatban van. c) A Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság tájékoztatása szerint a fogyatékosok átmeneti gondozóházának átvétele ingatlannal együtt 2014. január 1-jével megtörténik. Az előzmények ismeretében arra lehet számítani, hogy nemcsak maga a feladat, hanem az intézmény kerül át az államhoz, így előfordulhat és elő is fordult az, hogy – mivel a „megmaradó” szociális feladatok ellátására az önkormányzatnak új intézményt kell alapítania, és ahhoz a szükséges engedélyeket be kell szereznie – bizonyos feladatok ellátása átmenetileg jogszerűen nem biztosítható. Ennek elkerülésére azok az önkormányzatok, amelyek a jövőben lesznek csak érintettek egy esetleges átszervezésben – alapozva a lezajlott folyamatokra – felkészülhetnek erre úgy, hogy az átvétellel feltehetően érintett intézmények alapító okiratából kivezetik azokat az önkormányzati feladatokat, amelyek az előzetes várakozások szerint maradnak az önkormányzatoknál. A „kivezetett” önkormányzati feladatra új intézményt kell alapítani, melynek be kell szereznie minden működési engedélyt, amely hiányában nem folytathat ilyen tevékenységet. Az így kialakult vagy kialakulóban lévő intézményrendszer kapcsán felmerül továbbá, hogy az alapító szabadon dönthet arról, hogy a költségvetési szerv gazdasági szervezetét hogyan alakítja ki. Amennyiben önállóan működő és gazdálkodó intézmény34 útján 34

„7. § (1) „Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv a) a fejezetet irányító szerv, a fejezetet irányító szervi jogállással bíró költségvetési szerv és a középirányító szerv, b) a központi hivatal, c) az önkormányzati hivatal, d) az országos területi hálózattal rendelkező költségvetési szerv központi szerve, e) a társulási tanács munkaszervezeti feladatait ellátó költségvetési szerv, és f) a költségvetési szervként működő közreműködő szervezet.


látja el a szociális feladatot, akkor az önkormányzat képviselő-testületének döntésén múlik, hogy a gazdasági feladatokat a szociális intézmény keretén belül vagy új, gazdasági szervezet alapításával vagy ilyen szolgáltatás vásárlásával35 valósítja meg. Ha viszont a szociális intézmény önállóan működő36 – és nem önállóan működő és gazdálkodó –, akkor az intézmény jogszabály előírása folytán nem rendelkezhet gazdasági szervezettel. [Ávr. 9. § (4) bek.]

(2) Önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szervnek - az (1) bekezdésben foglalt költségvetési szerveken kívül - az a költségvetési szerv sorolható be különösen, amely a) jelentős terjedelmű és összetett közfeladatokat lát el, b) a közfeladat ellátásában országos, megyei vagy egyéb, a településinél nagyobb területi jellegű illetékességgel jár el, vagy c) esetén a közfeladat terjedelme, az ellátottak száma, az ügyfélforgalom volumene, az alaptevékenység ellátását támogató szellemi és fizikai tevékenységet végző szervezeti egységek működtetése e besorolást indokolja.” [368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.) 7. § (1) bek.] 35 Jogszabály lehetővé teszi, hogy „költségvetési szerv működtetésével, üzemeltetésével, a vagyon használatával, hasznosításával, védelmével kapcsolatos feladatok ellátása a gazdasági szervezeten kívül, szolgáltatás megrendelésével is történhet.” [Ávr. 9. § (3) bek.] Ténylegesen viszont akkor is szolgáltatásmegrendelésről van szó, amikor a szociális feladatot ellátó intézmény munkamegosztási megállapodást köt az önkormányzat vagy más irányító szerv irányítása alá tartozó gazdálkodó szervezettel. 36 „7. § (3) Önállóan működő költségvetési szervnek az a költségvetési szerv sorolható be különösen, amely a) kizárólag szakmai szervezeti egységekre tagozódik - ideértve a jogszabályban szakmai alapfeladatellátásként megjelölt ellátó jellegű tevékenységeket is és szakmai alaptevékenysége nem eszközigényes, vagy b) a szellemi, fizikai támogató funkciókat ellátók száma külön szervezeti egység létrehozását nem igényli, e funkciók más költségvetési szerv által elláthatók.” [Ávr. 7. § (3) bek.] „8. § (1) Az önállóan működő költségvetési szerv a) az alapfeladatai ellátását szolgáló személyi juttatásokkal és az azokhoz kapcsolódó járulékok és egyéb közterhek előirányzataival minden esetben, b) egyéb előirányzatokkal a munkamegosztási megállapodásban foglaltaktól függően rendelkezik.” [Ávr. 8. § (1) bek.]

2013/2.

24

Külön gazdálkodó szervezet létrehozása mellett tipikusan akkor dönt az önkormányzat, ha egy adott – például szociális, köznevelési vagy kulturális – területhez kötődő feladatot több intézménye látja el. Ebben az esetben nem indokolt, hogy valamennyi intézmény rendelkezzen gazdálkodó szervezettel, és így gazdasági vezetővel, hanem a párhuzamosságok kiküszöbölése végett, egy önálló intézmény látja el az adott területre nézve a gazdálkodással összefüggő valamennyi feladatot. Ilyen önálló gazdálkodó szervezet lehet olyan költségvetési szerv, ami az önkormányzat irányítása alatt áll – tipikusan erre a célra alapított intézmény –, vagy más irányító szervvel kötött megállapodás alapján az irányítása alá tartozó gazdálkodó szervezettel rendelkező költségvetési szerv (a továbbiakban együtt: kijelölt gazdálkodó szervezet). [Ávr. 10. § (1) bek.] A gazdasági szervezettel nem rendelkező intézmény és a kijelölt gazdálkodó szervezetnek minden esetben munkamegosztási megállapodást kell kötni, melyet az irányító szerv – önkormányzati intézmény esetén a képviselő-testület – hagy jóvá. [Ávr. 10. § (4) és (5) bek.] A munkamegosztási megállapodásban kell rögzíteni, hogy mely szerv látja el a működtetéssel, a költségvetés tervezésével, az előirányzat-módosítás, -átcsoportosítás és -felhasználás végrehajtásával, a finanszírozási, adatszolgáltatási, beszámolási és a vagyon használatával, védelmével összefüggő feladatokat, valamint a pénzügyi és számviteli feladatokat. [Ávr. 9. § (1) bek., 10. § (6) bek.]

2.2. A változatlan szociális feladatok a) A bemutatott jogszabályi változást követően, az ott meghatározottakon kívül a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások kapcsán az önkormányzatok továbbra is kötelezettek feladatok ellátására az Szt. és a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvtv.) alapján. A helyi önkormányzat a szociális és gyermekjóléti szolgáltatást egyházi vagy más, nem állami szervvel, fenntar-


tóval kötött ellátási szerződés útján is biztosíthatja. Az étkeztetés keretében (alapszolgáltatás) [Szt. 86. § (1) bek. b) pont] azoknak a szociálisan rászorulóknak az egyszeri meleg étkezéséről kell gondoskodni, akik azt önmaguk, illetve eltartottjaik részére tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képesek biztosítani. A nagyobb települések a közterületen élő hajléktalan személyek ellátására népkonyhát tartanak fenn. A házi segítségnyújtás (alapszolgáltatás) [Szt. 86. § (1) bek. c) pont] keretében a szolgáltatást igénybe vevő személynek saját lakókörnyezetében kell biztosítani az önálló életvitel fenntartása érdekében szükséges ellátást. Ez valamennyi önkormányzat kötelező feladata az étkeztetéssel együtt. A családsegítés (alapszolgáltatás) [Szt. 86. § (2) bek. a) pont] a szociális vagy mentálhigiénés problémák, illetve egyéb krízishelyzet miatt segítségre szoruló személyek, családok számára az ilyen helyzetekhez vezető okok megelőzése, a krízishelyzet megszüntetése, valamint az életvezetési képesség megőrzése céljából nyújtott szolgáltatás. A kétezer főnél nagyobb lakosságszámú településen kötelező feladat. A nappali ellátás (alapszolgáltatás) [Szt. 86. § (2) bek. b)-c) pont] a hajléktalan személyek, a saját otthonukban élő, idős koruk miatt önmaguk ellátására részben képes személyek (ez a háromezer főt meghaladó lakosú településeken kötelező, míg a bekezdés többi eleme csak a tízezer fő feletti településeknél), a 18. évüket betöltött fekvőbeteg gyógykezelést nem igénylő pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos, autista személyek részére biztosít lehetőséget a napközbeni tartózkodásra, társas kapcsolatokra és szervezi – igény szerint – az étkeztetésüket. A hajléktalan személyek nappali ellátására nappali melegedő működhet. A következő feladatok a harmincezer fő feletti lakosságszámú önkormányzatoknál 2013/2.

25

kötelező. Az átmeneti elhelyezést biztosító intézmények (szakosított ellátás) [Szt. 86. § (2) bek. d) pont] – a hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása kivételével – ideiglenes jelleggel, legfeljebb egyévi időtartamra teljes körű ellátást biztosítanak. Ezt általában idősek gondozóházának, hajléktalan személyek átmeneti szállásának és éjjeli menedékhelyek fenntartásával biztosítják az önkormányzatok. Az önmaguk ellátására nem vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek napi legalább háromszori étkezéséről, szükség szerint ruházattal, illetve textíliával történő ellátásáról, mentális gondozásáról, egészségügyi ellátásáról, valamint lakhatásáról ápolást, gondozást nyújtó intézményben kell gondoskodni (szakosított ellátás). [Szt. 90. § (2) bek.] Idősek otthonában a jogszabályban meghatározott mértékű gondozási szükséglettel bíró, de fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátást nem igénylő idős személyek ellátása történik. A hajléktalan személyek rehabilitációs intézménye – otthona – (szakosított ellátás) [Szt. 90. § (2) bek.] a bentlakók önálló életvezetési képességének kialakítását, illetve helyreállítását szolgálja. A hajléktalan személyek tartós bentlakásos ellátásáról (szakosított ellátás) [Szt. 90. § (2) bek.] az önmaguk ellátására nem vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek számára napi legalább háromszori étkezéssel, szükség szerint ruházattal, illetve textíliával történő ellátással, mentális gondozással, egészségügyi ellátással ápolást, gondozást nyújtó intézményben kell gondoskodni. A településeknek és a fővárosi kerületeknek a gyermekjóléti szolgáltatások működtetése lakosságszámtól független kötelezettsége. Ennek keretében az önkormányzatok a Gyvtv.-ben foglaltak szerint biztosítják a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást, a személyes gondoskodást nyújtó alapellátások keretében a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekek napközbeni ellátását, a gyermekek átmeneti gondozását, szervezik és köz-


vetítik a máshol igénybe vehető ellátásokhoz való hozzájutást. [Gyvtv. 94. § (2) bek.] A családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek napközbeni ellátását, szakszerű gondozását és nevelését biztosító intézményben kell ellátni (bölcsőde). [Gyvt. 94. § (3) bek. a) pont] Az intézmény alapfeladata a családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek nappali felügyelete, gondozása, szükségleteinek kielégítése, nevelése, foglalkoztatása, étkeztetése, harmonikus testi és szellemi fejlődésének elősegítése az életkori és egyéni sajátosságok figyelembevételével. Ha a gyermek a 3. életévét betöltötte, de testi vagy szellemi fejlettségi szintje alapján még nem érett az óvodai nevelésre, a 4. életévének betöltését követő augusztus 31-éig nevelhető és gondozható a bölcsődében. A bölcsőde végezheti a fogyatékos gyermekek korai habilitációs és rehabilitációs célú nevelését és gondozását is. [Gyvtv. 94. § (1) bek.] Az a települési önkormányzat köteles bölcsődét működtetni, amelynek a területén 10000 főnél több állandó lakos él. [Gyvtv. 94. § (3) bek.] A gyermekjóléti szolgáltatás (gyermekjóléti központ) [Gyvt. 94. § (3) bek. d) pont] olyan, a gyermekek érdekeit védő speciális szolgáltatás, amely a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családból kiemelt gyermek visszahelyezését. A megyei jogú városnak, valamint a negyvenezer fő feletti településnek a feladat ellátására Gyermekjóléti Központot kell működtetnie. A gyermekek átmeneti gondozása (gyermekek átmeneti otthona) [Gyvt. 94. § (3) bek. b) pont] keretében a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését elősegítő, az életkorának, egészségi állapotának és egyéb szükségleteinek megfelelő étkeztetéséről, ruházattal való ellátásáról, mentálhigiénés és egészségügyi ellátásáról, lakhatásáról kell gondoskodni. Az a gyermek helyezhető itt el, 2013/2.

26

aki átmenetileg felügyelet nélkül maradt vagy ellátását a család életvezetése veszélyezteti. A húszezer fő lakosságszám feletti önkormányzatok kötelezettsége ez. A családok átmeneti ellátása (családok átmeneti otthona) [Gyvt. 94. § (3) bek. c) pont] során az otthontalanná vált szülő kérelmére együttesen helyezhető el a szülő és gyermeke, ha az elhelyezés hiányában lakhatásuk nem lenne biztosított, és emiatt a gyermeket el kellene választani szülőjétől. Ez a kötelezettség a harmincezer fő feletti településeket terheli. b) A fentieken kívül a településeknek sok fajta, a szociális szolgáltatásba tartozó önként vállalt feladata lehet. A nem kötelező ellátások alapja a lakossági szükséglet oldaláról jelentkező igény, amelyet elfogadnak a döntéshozók a megfelelő szakmai, pénzügyi, jogi elemzések után. Ezek közül a leggyakoribbak a következők. Támogató szolgáltatás, melynek célja a fogyatékos személyek lakókörnyezetben történő ellátása, elsősorban a lakáson kívüli közszolgáltatások elérésének segítése, valamint életvitelük önállóságának megőrzése mellett a lakáson belüli speciális segítségnyújtás biztosítása révén. Az utcán tartózkodó hajléktalan személyek helyzetének, életkörülményeinek figyelemmel kísérését, szükség esetén ellátásának kezdeményezését és az ehhez kapcsolódó intézkedések megtételét utcai szociális munka keretében kell végezni. Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás esetén az ellátott egy technikai eszközön (mely lehet kötött vagy mobil) tarthat kapcsolatot egy diszpécserszolgálattal a nap 24 órájában, és jelzés esetén felveszik vele a kapcsolatot vagy segítséget küldenek a részére.

2.3. Az egészségügyi feladatok a) Az egészségügyi alapellátás megszervezése és biztosítása, valamint az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások biztosítása az önkormányzatok kötelező feladata. [Mötv. 13. § (1) bek. 4. pont] Az önkormányzatok kötelező feladatai az egészségügyi


ellátás következő területein jelennek meg: a felnőtt és gyermek háziorvosi, a fogorvosi ellátás, a védőnői szolgálat működtetés és orvosi ügyelet biztosítás. Ezek valamennyi önkormányzat kötelező feladatai. Úgyszintén önkormányzati feladat az iskola-egészségügyi ellátás biztosítása. Ezen egészségügyi feladatokat hívja az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) egészségügyi alapellátásnak. [Eütv. 152. § (1) bek.] Az Ötv. az alapellátást a települési önkormányzatok kötelező feladataként határozta meg, ugyanakkor a megyei önkormányzatok feladata volt az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátások biztosítása, amelyet azonban a település átvállalhatott. [Ötv. 70. § (1) bek. b) pont] Ez azonban átalakult. A háziorvosi és fogorvosi feladatok ellátására az önkormányzatok feladat-ellátási szerződést kötnek az orvosokkal. [2000. évi II. törvény 2/B. § (1) bek.] Feladat-ellátási szerződés olyan orvossal köthető – aki lehet közalkalmazott, egyéni vállalkozó vagy bármely más gazdálkodó szervezet is –, aki a praxisjogot megszerezte. A praxisjogot37 engedélyező hatósági határozat azt jelenti, hogy az orvos tevékenységét az önkormányzati rendeletben meghatározott körzetben területi ellátási kötelezettséggel végzi. [2000. évi II. törvény 1. § (2) bek. c) pont, 2/B. § (6)-(7) bek.] Ez az ellátási kötelezettség azonban betegek részéről megengedi a szabad orvosválasztást. Praxisjog megszerzését megelőzően – amennyiben annak megszerzését követően – az önkormányzat feladat-ellátási szerződést kíván kötni az orvossal, akkor a felek előszerződést kötnek, egyébként az önkormányzat a szándékáról nyilatkozik. [2000. évi 37

A praxisjog vagyoni értékű jog, amely azt jelenti, hogy – jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén – elidegeníthető, (de bérbe nem adható). Öröklés esetén pedig a házastárs és az egyenesági leszármazó – ebben a sorrendben – folytathat orvosi tevékenységet. [2000. évi II. törvény 2. § (3)-(4) és (9) bek.]

2013/2.

27

II. törvény 2/A. § (2) bek.] Ez tehát azt jelenti, hogy az önkormányzat nem köteles meghatározott orvossal szerződést kötni, hanem maga választja meg, hogy az önkormányzati feladatot melyik orvos útján kívánja biztosítani. A feladat-ellátási szerződésben kerül rögzítése38 a szerződő felek kötelezettsége, így az is, hogy önkormányzat milyen mértékben járul hozzá a fenntartáshoz (pl. rendelő biztosítása, rezsiköltségekhez való hozzájárulás stb.). [2000. évi II. törvény 2/B. § (1) bek. c) pont] A feladat-ellátási szerződésben rendelkezni kell az orvos ügyeletben történő részvételéről is. [2000. évi II. törvény 2/B. § (1) bek. e) pont] Ez azt jelenti, hogy a kötelező önkormányzati feladatnak az önkormányzat úgy is eleget tehet, hogy valamennyi feladat-ellátási szerződéses jogviszonyban álló orvost kötelez az ügyelet biztosítására, de ennek választhatja egyéb módját is (pl. arra külön szerződést köthet egy orvossal). Az ügyeletet lehet biztosítani a mentőszolgálattal39 kötött szerződés útján is. A kisebb települések a kötelező feladatuknak sok esetben szolgáltatásvásárlással vagy társulásban tesznek eleget, hiszen a lélekszám nem indokol önálló praxis fenntartását. Az orvosi ellátás biztosítása azonban nem kétszereplős jogviszony, hiszen – jóllehet az önkormányzat a feladatellátásra kötelezett és így a felelős – a finanszírozó az állam,40 míg

38 A szerződés kötelező tartalmi elemeit csak 2012. január 1-jétől határozza meg a jogszabály. [2000. évi II. törvény 2/B. §] 39 A mentés állami feladat, míg a betegszállítás 2009. január 1-jétől már nem tartozik ebbe a körbe. A betegszállítást gazdálkodó szervezetek végzik. [Eütv. 96. § (1) bek., 97. §] 40 Az orvos az Országos Egészségbiztosítási Pénztárral csak akkor tud szerződni, ha az önkormányzattal már megköttetett a feladat-ellátási szerződés. [43/1999. (III. 3.) Korm. r. 7. § (1) bek.] A finanszírozás az alapdíjból, a fixdíjból és a teljesítménydíjból tevődik össze. [43/1999. (III. 3.) Korm. r. 2. § d) pont] A teljesítménydíjat az ellátottak életkorára és állapotára (pl. terhes nő) nézve adott pontszámoknak


a szakmai felügyeletet a megyei (fővárosi) népegészségügyi szakigazgatási szervek látják el. b) A védőnői ellátás jelenleg még helyi közfeladat, azonban a Kormány szándékai41 szerint állami feladattá fog válni. A védőnők is – hasonlóan az orvosokhoz – az önkormányzat képviselő-testülete által rendeletben meghatározott körzetben végzik ellátási kötelezettséggel tevékenységüket (területi védőnők). A területi védőnők mellett iskolai védőnők is működnek, amely ellátás már az iskola-egészségügyi ellátás fogalmi körébe tartozik. A jogszabály csak a maximálisan ellátható személyek számát határozza meg, minimális létszámot nem ír elő. Ezt a létszámot a jogszabályban meghatározott pontokkal korrigálni kell, amely számítás pontértékben kiadja a feladatok értékét, ami nem haladhatja meg az 1000 pontértéket. [49/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet 5. § (1) bek., 6. sz. melléklet] c) Az iskola-egészségügyi ellátás az iskolavédőnői szolgálaton kívül az iskolaorvos szolgáltatásból áll. [26/1997. (IX. 3.) NM rendelet 1. § (2) bek.] Az iskolaorvos közalkalmazott, akinek a szerepe az egészségügyi ellátási rendszerben nem teljesen világos, hiszen tevékenysége az elsősegély-nyújtásra, illetve arra korlátozódik, hogy a gyermeket, illetve a tanulót háziorvosához irányítsa vagy fekvőbeteg intézetbe szállítassa. [26/1997. (IX. 3.) NM rendelet 4. § (3) bek.] d) A fentieken kívül minden egyéb egészségügyi ellátást az önkormányzat önként vállalt feladatként tud teljesíteni. Az egészségügyi szakellátások biztosítása jelenleg állami feladat. 2011. december 31-ig a szakellátások biztosítása megyei önkormányzati feladat a degressziós táblázattal számított értéke határozza meg. [43/1999. (III. 3.) Korm. r. 3. sz. melléklet] 41 2013. november 14-ig a védőnői tevékenység átszervezésére miniszteri biztos került kinevezésre Bábiné Szottfried Gabriella személyében. Ez idő alatt a legfontosabb elvégzendő feladat az Országos Védőnői Szolgálat felállítása és védőnői tevékenység egységes szabályozásának megteremtése. [20/2013. (V. 24.) EMMI utasítás 1. §, 2. § a)-b) pont]

2013/2.

28

volt. A megyei önkormányzati feladatok nem tartoznak a tárgyalt téma területére, ezért csak röviden utalnék arra, hogy a megyei önkormányzati egészségügyi feladatok ellátást 2012. január 1-jétől kezdődően a megyei intézményfenntartó központok a fenntartásukba átkerült intézmények útján biztosították. [2011. évi CLIV. törvény 6. § (3) bek., 9. § (2) bek.] Az átadás-átvétel azonban nem zajlott le teljes körűen, mert az államosításra kizárólag a törvény 1. mellékletében meghatározott intézmények vonatkozásában került sor. [2011. évi CLIV. törvény 6. § (4) bek., 1. melléklet] 2012. április 28-ától a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet (a továbbiakban: GYEMSZI) gyakorolja a fenntartói jogokat az állam által átvett egészségügyi intézmények tekintetében. [59/2011. (IV. 12.) Korm. r. 2. § m) pont] A legnagyobb probléma a megyéknél, mint fenntartóknál az intézmények eladósodottsága volt, melynek oka a finanszírozási rendszerben rejlett.

2.4. Lakásgazdálkodás A lakásgazdálkodás tárgyalható gazdálkodási és szociális feladatként is. Én a szociális ellátáshoz való szorosabb viszonya miatt a szociális feladatok között tárgyalom. Az önkormányzati lakás- és helyiséggazdálkodás is az önkormányzati feladatok körébe esik. [Mötv. 13. § (1) bek. 9. pont] Annak részletes szabályait a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) és az ennek felhatalmazása alapján született önkormányzati rendeletek határozzák meg. [Mötv. 14. § (1) bek.] A lakásgazdálkodás részben vagyongazdálkodási,42 részben szociális kérdés. Az önkormányzati lakás- és helyiséggazdálkodás esetében az önkormányzat gazdasági teljesítőképességéhez igazodva tudja csak a szociális helyzet és a nem szociális szem42 A tanulmány keretében önállóan a vagyongazdálkodási feladatokkal azért nem foglalkozom, mert az olyan szerteágazó terület, amely önálló tanulmány tárgyát is képezheti.


pontok alapján a lakások bérletét szabályozni és biztosítani. [Ltv. 3. § (1) bek., 19. §, 36. § (2) bek.] Az önkormányzati lakások elidegenítésének feltételeit az önkormányzat képviselőtestülete rendeletben határozza meg. [Ltv. 54. §] Az ebből befolyt teljes bevételt elkülönített számlán kell elhelyezni, melyet az önkormányzat kizárólag lakáscélokra és az ezekhez kapcsolódó infrastrukturális beruházásokra használhatja fel, így különösen új lakás építésére, új vagy használt lakás megvásárlására, lakóépület teljes vagy részletes felújítására, korszerűsítésére, városrehabilitációra, lakóövezetbe sorolt építési telek kialakítására, közművesítésre. A bevétel szolgálhat továbbá EU-források és lakáscélú állami támogatásokhoz pályázati önrész biztosítására, valamint önkormányzati helyi támogatás nyújtása. [Ltv. 62. § (1) és (3) bek.] Az önkormányzatok a kilencvenes években próbáltak megszabadulni a lakásállományuktól, mivel ezzel bevételhez jutottak, kiadásaik pedig csökkentek. Lakásállománnyal elsődlegesen a nagyobb települések rendelkeztek. Később, a gazdasági helyzet romlásával egyre több lakos jelent meg az önkormányzatoknál, hogy lakásra lenne szüksége, de a fenti okok miatt az önkormányzatoknak nem volt lakásuk. Ekkor állami segítséggel bérlakás építési programot tudott egy-két település elindítani, de jelentős változást nem hozott. Azokon a településeken van jelentősebb bérlakás állomány, ahol nem adták azokat el. A településnek lakáskoncepciót kell készíteni, illetve lakásrendeletet elfogadnia, ha húsznál több lakása van. A rendeletben lehet szabályozni a fentebb már írtakat, és a lakáskoncepció alapján lehet az adott település lakásállománya és pénzügyi lehetőségei tükrében meghatározni, milyen típusú lakásokat tart fenn, pl. szociális alapú, támogatott lakbérű, piaci alapú, előtakarékos, fecske, nyugdíjas stb.

2013/2.

29

A szociális bérlakások bérlőinek gyakran halmozódik fel lakbér és közüzemi díj hátraléka, melyet az előtt kell kezelni, mielőtt az összeg kezelhetetlen nem lesz. Ennek során együtt kell működnie a szociális ellátórendszer különböző ágainak, így az önkormányzatok feladatkörébe tartozó hajléktalanok ellátásáért felelős szerveknek, hiszen cél a kilakoltatás, és ezzel a hajléktalanná válás megakadályozása.

3. A turisztikai, sport és településmarketing tevékenység43 a) Az önkormányzatoknak nincsen a turizmussal és településmarketinggel kapcsolatos jogszabályban lefektetett kötelezettsége. A sportról szóló 2004. évi I. törvény 55. §-a44

43 A sportnak a kultúrához való viszonya koránt sem tisztázott. Van olyan álláspont, amely a sportot a kultúra részeként fogja, az értekezés keretében azonban én a kultúrától külön tárgyalom, nem tagadva azt, hogy a kultúrához nagyon szorosan kötődik. A sportnak, mint önálló közfeladatnak az önálló tárgyalását egyrészről az indokolja, hogy az Mötv. is külön nevesíti, másrészről pedig a jogszabályi alapjaik is eltérőek. [Mötv. 13. § (1) bek. 7. és 15. pont, Kultv., 2004. évi I. törvény] A legújabb álláspontok szerint továbbá ez a három terület szorosan összefügg, és önálló feladatcsoportot képeznek. 44 „55. § (1) A települési önkormányzat - figyelemmel a sport hosszú távú fejlesztési koncepciójára -: a) meghatározza a helyi sportfejlesztési koncepciót, és gondoskodik annak megvalósításáról, b) az a) pontban foglalt célkitűzéseivel összhangban együttműködik a helyi sportszervezetekkel, sportszövetségekkel, c) fenntartja és működteti a tulajdonát képező sportlétesítményeket, d) megteremti az önkormányzati iskolai testnevelés és sporttevékenység gyakorlásának feltételeit. (2) A települési önkormányzat az (1) bekezdésben foglaltakon kívül - a köznevelésről szóló törvényben meghatározottak szerint - biztosítja az önkormányzati iskolai sportkörök működéséhez, vagy az ezek feladatait ellátó diáksport-egyesületek feladatainak zavartalan ellátásához szükséges feltételeket. (3) A megyei és a fővárosi önkormányzat az (1)-(2) bekezdésben foglaltakon túl sportszervezési feladatai körében: a) segíti a területén tevékenykedő sportszövetségek működésének alapvető feltételeit, b) közreműködik a sportszakemberek képzésében és továbbképzésében,


viszont szabályozza a sporttal kapcsolatos feladatokat, melyek nem túl széles skálán mozognak, és ahol még nem sikerült a jogalkotónak átvezetnie az önkormányzati rendszer átszervezéséből adódó feladatváltozásokat a címzetti körben, azaz még mindig legtöbb feladat címzettje a megyei önkormányzat, illetve a köznevelési törvény új szabályai sem kerültek a feladatoknál átvezetésre. Ugyanakkor önként vállalt feladatként sporttámogatásokat is biztosítanak a helyi sportszervezetek működéséhez,45 amely problematikus a tilalmazott állami támogatásokra vonatkozó uniós előírások szempontjából, de jelen tanulmánynak nem témája, így azt nem tárgyalom. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy sokszor erőn felül is támogatják a települések a sportszervezeteket, versenyzőket. Ennek a politikusok számára marketing értéke van, egyrészt ha tudják a tagok, kin keresztül jutottak a támogatáshoz, másrészt a sikerek esetén a közös fellépések pozitív képén keresztül. b) A turizmushoz kapcsolódó feladatokat önként vállalt tevékenységként végzi a település, mivel külön jogszabály nem ír elő kötelező feladatokat. A kisebb települések társulásban, nagyobb települések önállóan szoktak végezni e feladatok ellátását. Magát a c) segíti a sportági és iskolai területi versenyrendszerek kialakítását, illetve az e körbe tartozó sportrendezvények lebonyolítását, d) adottságainak megfelelően részt vesz a nemzetközi sportkapcsolatokban, e) ellátja a nemzeti sportinformációs adatszolgáltatással összefüggő területi feladatokat, f) közreműködik a sport népszerűsítésében, a mozgásgazdag életmóddal kapcsolatos sporttudományos felvilágosító tevékenység szervezésében, g) közreműködik a sportorvosi tevékenység feltételeinek biztosításában. (4) A megyei jogú városi önkormányzat illetékességi területén - adottságainak megfelelően - ellátja a (3) bekezdésben meghatározott feladatokat.” [2004. évi I. törvény 55. § (1)-(4) bek.] 45„55. § (6) Az e törvényben meghatározott feladatai alapján a tízezernél több lakosú helyi önkormányzatok rendeletben állapítják meg a helyi adottságoknak megfelelően a sporttal kapcsolatos részletes feladatokat és kötelezettségeket, valamint a költségvetésükből a sportra fordítandó összeget.” [2004. évi I. törvény 55. § (6) bek.]

2013/2.

30

turisztikai szolgáltatásokat önkormányzati szinten nehéz elválasztani a kultúra, a sport és a szabadidő terén nyújtott szolgáltatásoktól, megtett intézkedésektől, hiszen ezek a területek célcsoportjukat illetően egy közös tevékenység, a településmarketing tevékenység alá tartoznak. Magának a településmarketingnek a modern felfogás szerint 3 célcsoportja különböztethető meg, a lakók, a befektetők és a turisták csoportja, melyek igényeinek kielégítésére történnek a települési fejlesztések, illetve a kommunikáció még a legkisebb településen is. Azon települési fejlesztések, melyek a turizmus érdekében történnek (pl. információs kétnyelvű táblarendszer-hálózatfejlesztés, látogatóközpont vagy tourinform iroda fejlesztése stb.), egyaránt szolgálják a település lakosságát is, hiszen számukra is irányt mutatnak lakhelyükön a táblák, ők is betérhetnek információért, jegyet vásárolni a látogatóközpontba, vagy kiülhetnek a kerékpárút mellett kialakított padra. A nagyobb települések stratégiát is szoktak készíteni, illetve intézmény vagy gazdasági társaság formájában látják el a feladatokat, például kiajánlások megtétele vagy részvétel turisztikai és gasztronómiai vásárokon. Sok településen működik Turisztikai Desztinációs Menedzsment (röviden: TDM), amikor az önkormányzat és a turisztikai szolgáltatók (szállodák, éttermek, múzeumok stb.) szorosan együttműködnek az önkormányzat koordinálása mellett. A turisztikai fejlődést az állam is ösztönzi azzal, hogy az önkormányzat minden egyes forint idegenforgalmi adóbevétele után a településnek +1+1 vagy +1+0,5 forint kiegészítést ad. c) A fenti tevékenységek egészülnek ki további településmarketinghez köthető feladatokkal, mint pl. a települési rendezvények (falunap, fesztiválok stb.) megszervezése, támogatása, ami további látogatóösztönzőként is hat a helyi lakosok kiszolgálása mellett. Ezek a rendezvények a közművelődési feladatokba is beletartoz(hat)nak, amely kötelező feladat. Ezért is nehéz sokszor beso-


rolni egy feladatot, hogy az kötelező vagy önként vállalt-e.

4. Az önkormányzati közszolgáltatások46 A közszolgáltatás a szolgáltatások azon sajátos típusa, melynek legfőbb jellemzője a közösségi jelleg. Közszolgáltatás mindazon – az állam, a helyi önkormányzatok vagy más szervezetek által nyújtott – szolgáltatás, amely a lakosok széles körének nyújt valamilyen ellátást, és nem minősül az állam egyoldalú közhatalmi aktusának. A közszolgáltatás olyan szolgáltatás, amelynek megszervezéséért végső fokon az állam vagy a helyi önkormányzat felel, és amely mindenki számára azonos feltételek mellett vehető igénybe. Az Mötv. elhatárolja egymástól a községi önkormányzatot, a járásszékhely városi és a városi önkormányzatot, valamint a megyei jogú város települési önkormányzatot a közszolgáltatási kötelezettségeik alapján.47 Az Mötv. 41. § (6) bekezdése szabályozza a közszolgáltatások nyújtásának módját, melyet a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására – jogszabályban meghatározottak szerint – költségvetési szerv, gazdálkodó szervezet, nonprofit szervezet és egyéb szervezet alapításával, továbbá természetes és jogi személy-

31

lyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel szerződés kötésével láthat el. Törvény előírhatja, hogy meghatározott közszolgáltatást kizárólag erre a célra alapított költségvetési szerv, olyan állami vagy legalább többségi önkormányzati tulajdonban álló, jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság, amelyben az állam vagy az önkormányzat legalább többségi befolyással bír vagy e gazdasági társaság legalább többségi tulajdonában álló és legalább többségi befolyása alatt álló jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság vagy önkormányzati társulás láthat el. [Mötv. 41. § (8) bek.] A feladatfinanszírozási rendszer keretében az Országgyűlés a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak a feladatot meghatározó jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátását feladatalapú támogatással biztosítja, vagy azok ellátásához a feladat, a helyi szükségletek alapján jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján támogatást biztosít. [Mötv. 117. § (1) bek. a) pont]

4.1. Településüzemeltetési és más technikai jellegű közszolgáltatások 4.1.1 Köztemetők kialakítása és fenntartása

46

V. ö. Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása, ELTE, Budapest, 2009. 47 „20. § (1) A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.”[Mötv. 20. § (1) bek.] „21. § (1) A járásszékhely városi, valamint a városi önkormányzat - törvényben meghatározottak szerint olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket saját területén és vonzáskörzetében, vagy a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes biztosítani. (2) A megyei jogú város települési önkormányzat, amely - törvényben meghatározottak szerint, az abban foglalt kivételekkel - azokat a közszolgáltatásokat is biztosítja, melyek saját területén túl a megye egészére vagy nagy részére kiterjednek. ” [Mötv. 21. § (1)-(2) bek.]

2013/2.

A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény határozza meg településmérettől függetlenül a feladatokat. Ebből kiemelendő, hogy a köztemető fenntartója a települési önkormányzat, fővárosban a fővárosi önkormányzat. A temető fenntartásáról a települési önkormányzatok társulás, illetőleg együttműködés útján is gondoskodhatnak. [1999. évi XLIII. törvény 5. § (3) bek.] A fenntartásba a létesítés, a bővítés, a lezárás és a megszüntetés is beletartozik. A temető üzemeltetését a kegyeleti közszolgáltatási szerződésben és a jogszabályokban meghatározott rendelkezések szerint kell ellátni [1999. évi XLIII. törvény 16. §],


amelyre gazdálkodó szervezettel lehet kegyeleti közszolgáltatási szerződést kötni. A díjmegállapítás önkormányzati hatáskörben történik, melyet önkormányzati rendeletben kell megállapítani, mint ahogy a temető használatának szabályait is, melyeket évente felül kell vizsgálni. [1999. évi XLIII. törvény 40. § (3) bek.] 4.1.2. Közvilágításról való gondoskodás A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény határozza meg településmérettől függetlenül a feladatokat, mely szerint az önkormányzat, mint közvilágításra kötelezett (a továbbiakban: közvilágításra kötelezett), továbbá az e kötelezettséget átvállaló személy jogosult közvilágítási berendezést az elosztóhálózat tartószerkezetén és létesítményeiben elhelyezni és üzemben tartani. Az elosztó köteles ezt tűrni és együttműködni. Az elosztó az e rendelkezés szerinti tűrésért és együttműködésért a közvilágítási elosztási díjon felül külön ellenszolgáltatásra nem jogosult. [2007. évi LXXXVI. törvény 34. § (1) bek.] 4.1.3. Kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása A kéményseprő-ipari közszolgáltatásról szóló 2012. évi XC. törvény alapján a közszolgáltatás biztosítása a megye egész területén a megyeszékhely megyei jogú város önkormányzatának, Budapesten a fővárosi önkormányzatnak a kötelező feladata, de a települési önkormányzatok átvállalhatják ezt. [2012. évi XC. törvény 2. §] A díjmegállapítás önkormányzati hatáskörben történik, önkormányzati rendeletben. Itt érdemes megjegyezni, hogy a megyeszékhely megyei jogú város a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezéseitől eltérően nem csak a közigazgatási területére, hanem a megye egész területére állapítja meg a díjat a vonatkozó kormányrendelet és belügyminiszteri rendelet figyelembevételével. Ezen érdekesség kapcsán jegyzem meg, az önkormány2013/2.

32

zatok rendeletalkotásával is külön tanulmányokban érdemes foglalkozni.48 4.1.4. A helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 8. § (1) bekezdése szerint a közúti közlekedéssel összefüggő állami és önkormányzati feladatok a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése; a közúti közlekedés szervezeti és működési feltételeinek meghatározása; a közúthálózat fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése. 4.1.5. Közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása Központi jogszabály nem rendelkezik róla, helyi önkormányzati rendelettel szabályozható terület. A közterületek fenntartásához kapcsolódó központi jogszabály a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény melynek 42. § (1) bekezdése szerint a közszolgáltató a közterületen elhagyott hulladékot öszszeszedi, elszállítja és kezeli, ha erre a települési önkormányzattal megkötött hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződés kiterjed. Felhatalmazást kapnak a települési önkormányzatok képviselő-testületei, hogy rendeletben állapítsák meg a közterület tisztán tartására vonatkozó részletes szabályokat. [2012. évi CLXXXV. törvény 88. § (1) bek.] 4.1.6. Gépjárművek parkolásának biztosítása A helyi közúton, a helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elől el nem zárt magánúton, valamint téren, parkban és egyéb közterületen közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosítása a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény alapján történik.

48 Vö. Tilk Péter: A(z önkományzati) jogalkotás helyzete, szabályozása, néhány neuralgikus pontja, In: Kodifikáció és közigazgatás, II. évf., 2013/1. szám, 76-90. o.


A helyi közutakon, valamint a helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elől el nem zárt magánutakon, tereken, parkokban és egyéb közterületeken járművel történő várakozás biztosítását célzó közszolgáltatást a helyi önkormányzat vagy az Mötv. 16/A. §-a szerinti szolgáltató látja el. [1988. évi I. törvény 9/D. § (2) bek.]

33

kormányzat kiadásai és bevételei nagyon hasonlóak, hiszen a feladatot általában az önkormányzat cége látja el, amelynek így juttatható vissza a bevétel adómentesen, mivel a költségeket, habár külön tételes kimutatást kell vezetni, ellenőrizni igazából senki sem tudja külső szervként.

4.2. Helyi közösségi közlekedés A parkolás, mint polgári jogi jogviszony alapján a parkolási szolgáltatást igénybe vevő által megfizetett várakozási díj és pótdíj öszszege a helyi önkormányzatot illeti meg. A szolgáltató legalább a szolgáltatás ellátásához szükséges költségekre jogosult. [1988. évi I. törvény 9/D. § (6) bek.] A várakozási díjakból és pótdíjakból eredő bevételeket és azok felhasználását a helyi önkormányzatnak nyilván kell tartania. A nyilvántartást az önkormányzat honlapján közzé kell tenni. [1988. évi I. törvény 15/E. § (2) bek.] Az adatok közzétételéért, folyamatos hozzáférhetőségéért és hitelességéért az önkormányzat polgármestere felel. [1988. évi I. törvény 15/D. §] A törvény 15/A. § (4) bekezdése szerint a várakozási díj mértékét a helyi önkormányzat (fővárosban a fővárosi önkormányzat) rendeletében egy órára vonatkozó várakozási díjként határozza meg. A várakozási díj mértékének meghatározása során figyelemmel kell lenni a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűségére. A várakozási díjat úgy kell megállapítani, hogy legalább a ráfordításokra és a működéshez szükséges kiadásokra fedezetet biztosítson. A várakozási díj mértékét a várakozási terület jellemzői, így különösen a várakozási terület településen belüli adottságai, infrastruktúra, különböző fizetési lehetőségek biztosítása figyelembevételével kell meghatározni. A fentiekből kitűnik, hogy a magánterületekre, azaz parkolóházakra, mélygarázsokra nem terjed ki a jogszabály hatálya, függetlenül attól, hogy az is állhat önkormányzati tulajdonban, csak magánterületként. Ez esetben tulajdonosi joggyakorlóként tud az önkormányzat díjat megállapítani, de azt nem rendeletben teszi, mivel akkor magánjogviszonyt szabályoz. A szolgáltató és az ön2013/2.

A személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény szerint a települési önkormányzat, valamint önkormányzatok társulásának önként vállalt feladata lehet, a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban jelen részben együtt: önkormányzat) kötelező feladata a közszolgáltatások megszervezésével kapcsolatos intézményi és szabályozási keretek kialakítása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások megszervezése, a közlekedési szolgáltató kiválasztása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások – a személyszállítási közszolgáltatási szerződések megkötésével történő – megrendelése, a helyi közlekedés díjainak szerződés keretében történő megállapítása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások bevételekkel nem fedezett indokolt költségeinek megtérítése, valamint a szolgáltatások teljesítésének ellenőrzése. [2012. évi XLI. törvény 4. § (4) bek.] 2012. április 1-jéig az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény szerint az önkormányzat rendeletben állapította meg a díjakat. Ezt követően a 2012. évi XLI. törvény 2012. július 1-jei hatályba lépésével a díj megállapítása a közszolgáltatási szerződésben történik. [2012. évi XLI. törvény 4. § (1) bek. g) pont] A városi önkormányzat és a megyei jogú város települési önkormányzata közszolgáltatási feladatai között különbség alapvetően nincs, de a helyi személyszállítási közszolgáltatási szolgáltatások esetében alkalmazott alapellátás szintjének rendeletben történő megállapítására a megyei jogú város képviselő-testülete felhatalmazással rendelkezik (az egyéb települési önkormányzat nem) a 2012.


évi XLI. törvény 49. § (4) bekezdése alapján. Az elővárosi személyszállítási szolgáltatásról a főváros és a megyei jogú város esetében szó lehet, az egyéb települési önkormányzatoknál nem [2012. évi XLI. törvény 2. § 6. pont]. Helyi közösségi közlekedés mintegy 100 településen van Magyarországon. Az állami támogatás, mely évek óta 37-38 milliárd közötti összeg, 92%-át a Budapest kapja meg, a maradékon osztozik a 23 megyei jogú város, mert a kb. 75 kisebb település összesen pár száz millió forintos támogatást kap. A probléma, hogy az Antall-kormány által megszüntetett 3 lábú finanszírozás ezredfordulókori visszaállítása után 2005-től elmaradt az árkiegészítés valorizációja, miközben az utasok egyharmada nem fizető utas, másik egyharmada pedig kedvezménnyel utazik. Ez azt jelentette, hogy az állam meghatározta a kedvezményeket, melyeket nem arányaiban, hanem fix összegben fizetett ki, így a jegyáremelkedések nyomán az már nem fedezte a díjakat. Mivel az állami finanszírozás sem lett valorizálva, így az is értéktelenedett. Ehhez társult, hogy az árkiegészítést sem tényleges számok alapján fizették, hanem egy becsült forgalom alapján. Így a harmadik lábra, a megrendelő önkormányzatokra maradt a működési támogatáson kívül a veszteség finanszírozása is. Sújtotta őket, hogy az általuk biztosított működési támogatás után az adóhatóságok egy része áfa-fizetést várt el, ami tovább drágította finanszírozást. 2012ben egységesítette a NAV az álláspontját, és állapította meg, hogy mégsem tartozik ez a támogatás az áfa körbe, de csak 5 évre viszszamenőleg tudnak revízióval élni az alanyok. Az meg csak érdekesség, hogy a Volán-társaságok főtulajdonosa az állam, mely egyszer nem adja oda a saját részét, majd azt egy ideig áfával növelten fizetteti meg az önkormányzatokkal. A kialakult helyzet a társaságoknak sem volt jó, mivel egy ideig a helyközi rendszerből tudták finanszírozni a veszteségeiket, mivel az önkormányzatok sem voltak hajlandóak, illetve tudták kifizetni a saját részüket, de a 2013/2.

34

keresztfinanszírozás lehetőségének megszűnésével őket is nyomta a veszteség. Arról nem is szólva, hogy az uniós rendeletben meghatározott amortizációs pótlással és észszerű nyereséggel nem is számolhattak. A fentiek miatt kezdett tárgyalásokba a Kormány 2011-2012-ben, hogy rendezzék a kialakult helyzetet, mielőtt a rendszer összeomlik. Mint kiderült, évi 8 milliárd többletforrás megoldotta volna a helyi közösségi közlekedés problémáját Budapestet leszámítva, ám a javaslat nem ment át a parlamenti többségen. A főváros közlekedésének finanszírozása az állam nagyarányú szerepvállalása nélkül megoldhatatlan, az évi 30-35 milliárd támogatáson kívül további 30 milliárdra van szüksége az önkormányzati támogatáson kívül. Magyarországon a közösségi közlekedés ellátottsága sokkal magasabb szintű, mint Nyugat-Európában, ami nyilván a motorizáltsággal is összefüggésben van. Ugyanakkor azt sehol nem engedhetik meg, hogy üres, illetve nem fizető utasokkal félig teli buszok közlekedjenek, ezért a rendszer fenntarthatósága érdekében kilométer kivonásoknak kell történnie, ami utasszám vesztéssel jár, illetve a kedvezmények rendszerét kell felülvizsgálni, amit nyilván nem választási évben vagy azt megelőzően fognak elvégezni.

4.3. Hulladékgazdálkodás A hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény szerint a települési önkormányzat a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátását a közszolgáltatóval kötött hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződés útján biztosítja [2012. évi CLXXXV. törvény 33. § (1)], amelyet csak egy, az Országos Hulladékgazdálkodási Ügynökség (röviden: OHÜ) által engedélyezett szolgáltatóval köthet írásban. [2012. évi CLXXXV. törvény 34. §] A szolgáltató a 2014 közepétől csak nonprofit társaság lehet. A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg többek között a hulladék-


gazdálkodási közszolgáltatás tartalmát, a hulladékgazdálkodási közszolgáltatással ellátott terület határait; a közszolgáltató tagjai (részes felei), illetve az alvállalkozó által végzett hulladékgazdálkodási tevékenységet; a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, valamint a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződés egyes tartalmi elemeit; kedvezmények eseteit; az üdülőingatlanokra és az időlegesen használt ingatlanokra vonatkozó sajátos szabályokat. [2012. évi CLXXXV. törvény 35. §] A települési önkormányzatok hulladékgazdálkodási feladataik ellátása érdekében egymással társulhatnak. [2012. évi CLXXXV. törvény 36. § (1) bek.] Jellemző, hogy térségi társulás keretében látják el a feladatokat, mivel uniós támogatásra így tudtak pályázni az uniós jogszabályokban előírt hulladékgyűjtési, hulladékfeldolgozási és hulladékártalmatlanítási rendszer kialakításához. Ez esetben a tagoknak külön-külön saját rendeleteikben, de egységesen kell megállapítaniuk a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásának és igénybevételének szabályait, az elkülönített hulladékgyűjtésre vonatkozó részletes szabályokat, a közterület tisztán tartására vonatkozó részletes szabályokat stb. Közel 50 végrehajtási rendeletnek kellene megjelennie, ezek közül eddig csak néhányat adtak ki, így a képviselő-testületek nem tudják a saját szabályaikat megalkotni. A törvény továbbá maga is ellentmondásos, így kérdéses, hogy kell-e szerződés a szolgáltatás létrejöttéhez vagy sem. Ezen kívül a hulladéktörvény rendelkezései más jogszabályba is ütköznek, így például a törvény szerint közterületen lakossági hulladékgyűjtőt elhelyezni csak közterület-használati engedéllyel lehet, miközben a közterület-használattal kapcsolatos jogszabály szerint az önkormányzat dönt, hogy a közterület használatát engedélyezési (államigazgatási) eljárás keretében engedi hasznosítani, vagy arra polgári jogi szerződést köt, de az egyik kizárja a másikat. 2013/2.

35

A díjmegállapítás miniszteri rendeletben történik, amely fél éve nem jelent meg, és kéttényezős: rendelkezésre állási díjból és ürítési díjból áll. [2012. évi CLXXXV. törvény 47. § (3) bek.] A rezsidíj-csökkentés érinti ezt a közszolgáltatást, amellyel az egyik probléma, hogy így előfordulhat, hogy nem teljesítik a társulások az uniós pályázatban vállalt kötelezettségeiket, ami a támogatás visszafizetését eredményezheti, másrészről a szolgáltatóknak veszteséget okoz, ami az uniós díjmegállapítási előírásoknak nem felel meg. A törvény hatálya alól az idei évtől kikerült a folyékony hulladék, ami korábban hulladéknak minősült.

4.4. Távhőszolgáltatás A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény szerint a területileg illetékes települési önkormányzat, a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat az engedélyes vagy engedélyesek útján köteles biztosítani a távhőszolgáltatással ellátott létesítmények távhőellátását. Az önkormányzat képviselőtestülete rendeletben határozza meg a távhőszolgáltató és a felhasználó közötti jogviszony részletes szabályait, valamint a hőmennyiségmérés helyét, ideértve a mérés technológiai helyét is; a távhőszolgáltatási csatlakozási díjat, a távhőszolgáltatási csatlakozási díj fizetési feltételeit; azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegő-tisztaságvédelmi szempontok alapján célszerű a távhőszolgáltatás fejlesztése; a távhőszolgáltatás szüneteltetésének és a felhasználók korlátozásának feltételeit, a korlátozás szabályait és sorrendjét, valamint a távhőszolgáltató azzal kapcsolatos jogait és kötelezettségeit stb. [2005. évi XVIII. törvény 6. §] A díjmegállapítás a vonatkozó NFM rendelet alapján történik, melyet a rezsicsökkentés érint. [2013. évi LIV. törvény] A díjat kéttényezős rendszerben: rendelkezésre állási díjként és fogyasztás mennyisége vagy átalány alapján kell megállapítani.


4.5. Viziközmű-szolgáltatás 4.5.1. Közműves ivóvízellátás és közműves szennyvízelvezetés A víziközmű szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény szerint az állam vagy a települési önkormányzat kötelessége és joga gondoskodni a közműves ivóvízellátással és a közműves szennyvízelvezetéssel és tisztítással kapcsolatos víziközműszolgáltatási feladatok elvégzéséről. [2011. évi CCIX. törvény 1. §] Víziközmű kizárólag az állam és települési önkormányzat tulajdonába tartozhat. [2011. évi CCIX. törvény 6. §] E törvényhely értelmében a víziközműszolgáltatóknak 2013. január 1-jével a víziközművagyont a fekvése szerinti települési önkormányzat tulajdonába kellett adnia. Ez azt jelenti, hacsak nem trükköznek a számviteli lehetőségekkel az önkormányzatok és a cégek, akkor a cégeknek többmilliárdos veszteséggel, azon felül áfa fizetési kötelezettséggel kell számolniuk az idei esztendőben, melyhez járul még a vezetékek után fizetendő új adó. A közigazgatási területén lévő felhasználási helyekre és az azokat közvetlenül ellátó víziközmű-rendszerre nézve a települési önkormányzatot – a fővárosban a fővárosi önkormányzatot – illetik az ellátásért felelős jogai és terhelik annak kötelezettségei. [2011. évi CCIX. törvény 9. §] A feladat ellátásához szükséges víziközműüzemeltetési jogviszony az ellátásért felelős és a víziközmű-szolgáltató között létrejöhet vagyonkezelési szerződéssel, koncessziós szerződéssel vagy bérleti-üzemeltetési szerződéssel. [2011. évi CCIX. törvény 15. § (2.) bek.] A tavaly még az országban működő több mint négyszáz (idén már csak mintegy nyolcvan) szolgáltató közül csak egynek jött létre a szerződése koncessziós szerződés útján. A díjmegállapítást a közműves ivóvízellátás, valamint a közműves szennyvízelvezetés és tisztítás vonatkozásában a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal javaslatá2013/2.

36

nak figyelembevételével a víziközműszolgáltatásért felelős miniszter rendeletben határozza meg. A rendelet másfél éve nem jelent meg. A rezsicsökkentés érinti a víz- és szennyvízdíjakat is. A díj rendelkezésre állási részből és mért fogyasztás alapján számított részből áll. A jogalkotó célja a törvény megalkotásával az volt, hogy a mintegy négyszáz szolgáltatóból legfeljebb mintegy 40 maradjon, melyek díjai hosszútávon egységesítésre kerülnek. A módszer az, hogy 2015-ig el kell érni egy meghatározott számú felhasználói egységet, ha nem, akkor nem láthat el víziközmű-szolgáltatói feladatokat a társaság, ezért is kellett a vagyont átadni, hogy ne okozzon problémát, ha szolgáltatót kell váltani. Az egységesítéssel a probléma az, hogy mind az ivóvíz, mind a szennyvíz szolgáltatásának eltérőek a költségei attól függően, honnan kell kinyerni vizet, milyen távolságra, milyen domborzati viszonyok közt kell szállítani, milyen a kinyert víz, illetve begyűjtött szennyvíz minősége, mennyit kell őket tisztítani stb. 4.5.2. A nem közművel összegyűjtött háztartási szennyvíz begyűjtésére vonatkozó közszolgáltatás (korábban folyékony hulladék) A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 44/C. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat vagy azok társulása kötelezően ellátandó közszolgáltatásként a közüzemi csatornahálózatba vagy a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló kormányrendeletben meghatározott módon engedélyezett egyedi szennyvízkezelés után befogadóba nem vezetett háztartási szennyvíz begyűjtésére közszolgáltatást szervez és tart fenn. A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg a közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; a közszolgáltató megnevezését, valamint annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen ellátni köteles és az ártalmatlanítás céljából történő átadási helyet; a köz-


szolgáltatás ellátásának rendjét, módját és időtartamát, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, valamint a közszolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; a közszolgáltatás igénybevételére vonatkozó kötelezettséget, a közszolgáltatás igénybevételének módját és feltételeit; az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények és a szolgáltatás ingyenességének eseteit; az üdülőingatlanokra, az időlegesen használt és a nem használt ingatlanokra vonatkozó sajátos szabályokat stb. [1995. évi LVII. törvény 44/C. § (2) bek.] A települési önkormányzat képviselő-testülete a közszolgáltatás ellátására írásban szerződést köt. [1995. évi LVII. törvény 44/G. § (1) bek.] A közszolgáltatás igénybevételéért a nem közművel összegyűjtött háztartási szennyvíz mennyiségével arányos díjat kell fizetni. A díjmegállapítás az önkormányzat hatásköre, önkormányzati rendeletben. A díjmegállapításnál figyelembe kell venni azt a jogszabályi előírást, hogy azoknak, akik ráköthetnének a csatornarendszerre és nem teszik, ösztönzőleg az év elejétől mintegy tízszeres, és a környezeti adottságtól függően további eltérítésként akár harmincszoros díjat kell fizetni, mint korábban. A pár évvel korábbi díjmegállapítási előírást az önkormányzatok egy-két esettől eltekintve elszabotálták, mivel olyan bonyolult szabályokat tartalmazott, hogy nem értették hogyan kellene a díjat megállapítani. Az idézett jogszabályok a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény hatályba lépésével, 2013. január 1-jétől alkalmazandók, korábban folyékony hulladékként a települési hulladékgazdálkodási közszolgáltatás körébe tartozott. A település lakói gyakran nem a kijelölt szolgáltatótól veszik igénybe a szolgáltatást, mivel az hivatalos áron dolgozik, hanem feketén végeztetik el a munkát, így a szennyvíz nem a kijelölt ürítőkbe kerül, hanem általában a szántóföldekre.

37

4.6. A településfejlesztési és településrendezési feladatok a) Vannak kötelezően ellátandó, de nem a közszolgáltatások körébe tartozó feladatok. Ilyen a településfejlesztés, a településrendezés, melyet az 1997. évi LXXVIII. törvény szabályoz. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 6. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme érdekében e törvény és végrehajtási rendeleteinek keretei között településfejlesztési és településrendezési feladatokat lát el. Ezt nagyobb településeken a főépítész látja el, így figyelemmel kíséri többek között a helyi építési szabályzat – ami egy rendelet, mely tartalmazza a szabályozási tervet, a szerkezeti tervet, a különböző alátámasztó munkarészeket (a közlekedéstől a vezetékes infrastruktúrán át a környezetvédelemig, örökségvédelemig stb.) – módosításainak (pl. lakossági kezdeményezésre) előkészítésével, annak értelmezésével, városképi vélemény kialakításával kapcsolatos előírásokat. A település működtethet véleményező szervként tervtanácsot. A törvény lehetőséget ad az új fejlesztések esetén az infrastrukturális feladatok részbeni áthárítására a beruházóra.49 b) A helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás a vizek kártételei tárgyában született 1995. évi LVII. törvény is állapít meg kötelező feladatot. Ennek keretében a vizek kártételei elleni védelem érdekében szükséges feladatok ellátása – a védőművek építése, fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése, valamint a védekezés – az állam, a helyi önkormányzatok, illetve a károk megelőzésében vagy elhárításában érdekeltek kötelezettsége. A helyi önkormányzatok feladata a legfeljebb két település érdekében álló védőművek létesítése, a helyi önkormányzat tulajdonában lévő védőművek fenntartása, fejlesztése és azokon a védekezés ellátása; a település 49

Településrendezési szerződés megkötésével [Étv. 30/A. §]

2013/2.


belterületén a patakok, csatornák áradásai, továbbá a csapadék- és egyéb vizek által okozott kártételek megelőzése – kül- és belterületi védőművek építésével – a védőművek fenntartása, fejlesztése és azokon a védekezés ellátása stb. [1995. évi LVII. törvény 16. § (1), (5) bek.] c) A stratégiai zajtérkép és intézkedési terv elkészítéséről az 1995. évi LIII. törvény 46. § (4) bekezdése rendelkezik úgy, hogy a külön jogszabályban meghatározott települési önkormányzatnak környezetállapot-értékelést környezeti zajra vonatkozóan – a külön jogszabályban meghatározott területekre, létesítményekre, és az ott előírtak szerint – stratégiai zajtérkép alapján kell elkészítenie. Erre az elmúlt időszakban jelentős uniós forrás állt rendelkezésre, és számos településen meglepő eredményt hozott, mivel nem azok a helyek lettek a legkritikusabbak, melyeket a lakosság annak tartott. Ugyanezen jogszabály 48. § (4) bekezdés a) pontja a füstriadó terv készítését írja elő az önkormányzat képviselő-testületének. Bizonyos szennyezettségi érték esetén életbe kell léptetni az adott fokozatnak megfelelő rendelkezéseket. Ez általában Magyarországon a lakosság tájékoztatásának elrendelését jelenti, csak egy-két esetben kellett a forgalmat korlátozni az elmúlt években, de üzemek leállítására nem került sor. A szennyezettség nem csak az adott településen lévő károsanyag kibocsátással függ össze, hanem a település elhelyezkedésének és légköri viszonyainak is meghatározó szerepe van.

5. A települési önkormányzatok rétegpolitikái 5.1. Ifjúságügy, idősügy és a helyi esélyegyenlőség a) Az Mötv. a kötelező feladatok közt felsorolja az ifjúságügyet is. [Mötv. 13. § (1) 15. pont] Ugyanakkor az ifjúsági feladatok ellátásában az önkormányzatoknak szinte teljesen szabad keze van, mivel többször terveztek ifjúságról szóló törvényt elfogadni, de 2013/2.

38

még nem született meg. Ez viszont azt is jelenti, hogy az egyéb jogszabályokon és feladatokon keresztül az önkormányzatok szinte teljes feladat- és intézményrendszere érintett. Integrálja a fiatalok részvételével, a fiatalok információhoz jutásával, a szakemberek, köztisztviselők és közalkalmazottak feladataival, a közösségi terekkel, és a forrásokkal kapcsolatos kérdésköröket. Az ifjúsági törvénytervezetekben közös volt, hogy az ifjúsággal kapcsolatban ellátandó feladatokat a települések lakosságszáma alapján kívánták meghatározni, de a településméretek szerinti kategorizálása és a feladatok viszont már alapvetően különböztek. Az Országgyűlés 88/2009. (X. 29.) OGY határozatával elfogadta a Nemzeti Ifjúsági Stratégiát (röviden: NIS), majd a Kormány 1590/2012. (XII. 17.) Korm. határozatával a Nemzeti Ifjúsági Stratégia 2012-2013. évekre vonatkozó cselekvési tervét. Mindkét dokumentum elsősorban országos szintre koncentrál, de a helyi önkormányzatokat is megemlítik. A NIS-ben úgy tervezik, hogy „Az ifjúsági intézményrendszer helyi szintjét alkotják az önkormányzati ifjúsági referensek, valamint az ifjúsági információs és tanácsadó irodák (ifjúsági irodák), ifjúsági információs pontok. A referensek feladata jellemzően a megyeszékhelyeken, városokban az önkormányzatok ifjúsággal kapcsolatos intézkedéseinek koordinálása.” Ösztönözni szeretnék az önkormányzatokat arra, hogy a helyi döntéshozásba minél jobban vonják be a civil szervezeteket, hozzanak létre helyi ifjúsági tanácsokat, jöjjenek létre települési gyermek és/vagy ifjúsági önkormányzatok. Valamint vizsgálnák annak a lehetőségét, hogy milyen feladatokat lehetne kötelezővé tenni az önkormányzatok számára. A nagyobb településeken ezek az intézmények, személyek már évtizedek óta működnek. b) Az Mötv.-ben kizárólag az ifjúságpolitika van nevesítve, az idősügyi politika nincsen,


így az önként vállalt önkormányzati feladat. Ennek keretében az önkormányzatok szervezetet alapíthatnak az idősek érdekeinek képviseletére, a generációk közötti kapcsolat, szolidaritás erősítésére, művelődési és képzési, kulturális és szabadidős programok szervezésére és összehangolására, együttműködés kialakítására. Az állam ezt pénzügyileg nem finanszírozza, de az idősügyi politika jelentőségét jelzi, hogy létezik Idősbarát Önkormányzat Díj, melyre az önkormányzatok minden évben pályázhatnak. [58/2004. (VI. 18.) ESzCsMBM együttes rendelet 1. §] c) A települési önkormányzatok ötévente kötelesek helyi esélyegyenlőségi programot készíteni, mely a hátrányos helyzetű társadalmi csoportokra nézve – beleértve a gyermekeken és az időseken túl a nők, a mélyszegénységben élők, romák, a fogyatékkal élő személyek csoportját – oktatási, lakhatási, foglalkoztatási, egészségügyi és szociális szempontokra figyelemmel helyzetelemzést ad. A helyzetelemzésre tekintettel pedig komplex intézkedési tervet is kell készíteni. [2003. évi CXXV. törvény 31. § (1)-(2) bek.]

5.2. Nemzetiségi ügyek A régi, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: régi Nek. tv.) hatályát vesztette, és 2011. december 20-ától az új, a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Nek. tv.) lépett hatályba, amely több feladatot is meghatároz a helyi önkormányzat számára. A helyi önkormányzatnak a szervezeti és működési szabályzatában részletesen szabályoznia kell a képviselő-testülete feladatait a településen működő települési nemzetiségi önkormányzattal kapcsolatban. [Nek. tv. 10. § (6) bek. a) pont]

2013/2.

39

A helyi önkormányzat a helyi nemzetiségi önkormányzat részére biztosítja az önkormányzati működés személyi és tárgyi feltételeit, továbbá gondoskodik a működéssel kapcsolatos végrehajtási feladatok ellátásáról. Az önkormányzati működés feltételei és az ezzel kapcsolatos végrehajtási feladatok körébe tartozik, hogy a helyi önkormányzat a helyi nemzetiségi önkormányzat részére havonta igény szerint, de legalább tizenhat órában, az önkormányzati feladat ellátásához szükséges tárgyi és technikai eszközökkel felszerelt helyiséget ingyenes használatra biztosítja, a helyiséghez, továbbá a helyiség infrastruktúrájához kapcsolódó rezsiköltségek és fenntartási költségek viseli. Úgyszintén feladata, hogy az önkormányzati működéséhez50 (a testületi, tisztségviselői, képviselői feladatok ellátásához) szükséges tárgyi és személyi feltételeket biztosítsa, a testületi üléseket – különösen a meghívókat, az előterjesztéseket, a testületi ülések jegyzőkönyveit és valamennyi hivatalos levelezést – és a testületi döntéseket és a tisztségviselők döntéseit előkészítse, a testületi és tisztségviselői döntéshozatalhoz kapcsolódó nyilvántartási, sokszorosítási, postázási feladatokat ellássa. [Nek. tv. 80. § (1) bek. a)-d) pont] A települési önkormányzat ellátja továbbá a helyi nemzetiségi önkormányzat működésével, gazdálkodásával kapcsolatos nyilvántartási, iratkezelési feladatokat is, és biztosítja a jelnyelv és a speciális kommunikációs rendszer használatát. A helyi önkormányzat viseli valamennyi a feladatellátáshoz kapcsolódó költséget a helyi nemzetiségi önkormányzat tagja és tisztségviselője telefonhasználata költségeinek kivételével. [Nek. tv. 80. § (1) bek. e)-g) pont]

50 Önkormányzati működésen értendő a testületi üléseken és a közmeghallgatáson túl, a bizottságok működése, a tisztségviselők és képviselői megbízatás ellátása, valamint a kötelező önkormányzati feladatok ellátását szolgáló rendezvények megtartása is. [Nek. tv. 80. § (5) bek.]


A törvény értelmében a helyi önkormányzatnak és a helyi nemzetiségi önkormányzatnak megállapodásban kellett rögzíteniük a helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetésének előkészítésével és megalkotásával, valamint a költségvetéssel összefüggő adatszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével, továbbá a helyi nemzetiségi önkormányzat önálló fizetési számla nyitásával, törzskönyvi nyilvántartásba vételével és adószám igénylésével kapcsolatos határidőket és együttműködési kötelezettségeket, a felelősök konkrét kijelölésével. Továbbá rögzíteni kell, hogy a fenti feladatokon a jegyző, vagy annak – a jegyzővel azonos képesítési előírásoknak megfelelő – megbízottja részt vegyen a nemzetiségi önkormányzat testületi ülésein. [Nek. tv. 80. § (3)-(4) bek.] A helyi nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról a helyi nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatala gondoskodik, amelyet szintén a megállapodásban kell rendezni. [Áht. 27. § (1) bek.] 2012. január 1-jéig a kisebbségi önkormányzatok a költségvetési koncepció tervezetéről véleményt alkothattak, amely rendelkezés viszont az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendeletben (Ávr.) már nem érvényesül [az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. r. (a továbbiakban: Ámr.) 35. § (3) bek.]

40

támogatások megszerzése érdekében. Ezek az önkormányzatok, melyek nem is működnek rendesen, a ténylegesen és jól működő valódi nemzetiségi önkormányzatokkal szemben is ellenszenvet kelt. Az új választási szabály a következő választásra megoldhatja ezt a problémát, mivel a népszámlálási adatokhoz köti a választások kitűzésének lehetőségét. A gyakorlati tapasztalat az, hogy nem könynyű feladat a nemzetiségi önkormányzatok feladatainak ellátása, mivel az különösen érzékeny terület. A két szerv között nincs alá- és fölérendeltségi viszony, azonban a gyakorlatban néha úgy tűnik, hogy a települési önkormányzatnak a nemzetiségi önkormányzat alá kell helyeznie magát, hiszen a települési önkormányzatnak mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy a nemzetiségi önkormányzat betartsa a rá vonatkozó szabályokat, ez viszont nem könnyű, mert sok esetben a nemzetiségi önkormányzat úgy tekint a településire (és a törvényekre), mintha a működését próbálná akadályozni. Tulajdonképpen a települési önkormányzat feladata és felelőssége, hogy a nemzetiségi önkormányzat a rá vonatkozó jogszabály szerint működjön, azonban nincs „kényszerítő” eszköze a kérésen kívül, hogy az esetleges mulasztásokat a nemzetiségi önkormányzatoknál megakadályozza. Törvényességi felügyeleti joga a megyei kormányhivatalnak van.

6. A rend-, katasztrófa- és honvédelmi feladatok 6.1. Rendvédelmi feladatok

A települési önkormányzatoknak ezek a kötelezettségei váltották a korábbi ügyviteli kiszolgálását, illetve a már korábban említett kisebbségi önkormányzat költségvetésének a települési önkormányzat költségvetési rendeletbe építés kötelezettségét. Mint látható, sokkal terhesebbé vált a települési önkormányzatok helyzete. Ez azért visszás, mivel sok helyen él a „nemzetiségi turizmus vagy biznisz”, azaz 30-an összeállnak, hogy létrehozzanak egy nemzetiségi önkormányzatot a 2013/2.

a) A bűnözés megelőzése és visszaszorítása, a közbiztonság javítása a társadalom közös érdeke és feladata. A megelőzés elsősorban állami feladat, melynek fő irányait törvényi felhatalmazás alapján a Kormány határozza meg. Természetesen az önkormányzatok feladata is a megelőzés, azonban a helyi szinten felmerülő problémákra fókuszálva kell kialakí-


tania a szükséges szervezetrendszert, figyelemmel a jogszabályi előírásokra. Az Ötv. helyébe lépett Mötv. rögzíti, hogy melyek az önkormányzat által kötelezően ellátandó helyi közügyek, helyben biztosítható közfeladatok. Ezek között szerepel a közreműködés a település közbiztonságának biztosításában, a honvédelem, a polgári védelem és a katasztrófavédelem. b) Az önkormányzatnak 2013. január 1. napjától lehetősége van arra, hogy a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával is gondoskodjon. [Mötv. 17. § (1) bek.] A szervezet az alaptevékenységét az illetékes rendőr-főkapitánysággal kötött írásbeli együttműködési megállapodás alapján, a rendőrség szakmai felügyeletével végezheti. [Mötv. 17. § (2) bek.] E szervezet személyi feltételeit, alaptevékenységét törvény állapítja meg. [Mötv. 17. § (3) bek.] c) A helyi lakosság a rendvédelmi szervektől, elsősorban a rendőrségtől várja el a bűnmegelőzési feladatok elvégzését, a felmerülő problémák megoldását. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) III. Fejezete rögzíti többek között, hogy a rendőrség milyen formában működjön együtt a helyi önkormányzatokkal. A rendőrkapitányság évente egy alkalommal beszámol az illetékességi területén működő képviselő-testületnek a település közbiztonsági helyzetéről, a közbiztonság érdekében tett intézkedésekről és az azzal kapcsolatos feladatokról. [Rtv. 8. § (4) bek.] A beszámoló elfogadásáról a képviselő-testület dönt. Amennyiben a képviselő-testület a beszámolót elutasítja, akkor a rendőrkapitány három hónapon belül ismét beszámol. Ismételt elutasítás esetén a települési önkormányzatok többsége a rendőr-főkapitánysághoz fordulhat, amelynek következményeként a rendőr-főkapitány vizsgálatot folytat le a városi rendőrkapitányságon a vezető alkalmassága tekintetében is. Ennek eredményéről a képviselő-testületeket tájékoztatja, va2013/2.

41

lamint jogosult a szükséges szervezeti, személyi és belső irányítási intézkedéseket megtenni. [Rtv. 8. § (5) bek.] A települési önkormányzat továbbá szerződést köthet a közigazgatási illetékességi területén működő rendőrkapitányság vezetőjével helyi közbiztonsági feladatok elvégzésére, a rendőrség és önkormányzati szervek tevékenységének összehangolására. [Rtv. 9. § (1) bek.] A települési önkormányzat és a rendőrkapitányság jogosult továbbá bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságot létrehozni, melynek célja a közbiztonsággal összefüggő feladatok hatékonyabb ellátása. Ebbe az együttműködésbe civil szervezetek is bevonhatók. [Rtv. 10. § (1) bek.] Érdemes kiemelni, hogy a helyi önkormányzatok az egyetlenek, amelyek közvetlenül adományt nyújthatnak a rendőrkapitányságoknak, természetesen a szigorú jóváhagyási rend betartásával. Bárki más csak a rendőrség alapítványát támogathatja annak megakadályozása érdekében, hogy összefonódás alakuljon ki a rendőrség és a rendőrségen kívüli személyek, szervek között. Természetesen arra lehetőség van, hogy a helyi önkormányzatnak adományozzon valaki adományt azzal a meghagyással, hogy a helyi rendőrség számára azt továbbadományozza. A rendőrség és a helyi önkormányzati működés egyébként is szorosan összefonódik, hiszen a rendőrkapitányság helyi rendőrőrsi szerv létesítése esetén köteles kikérni az illetékességi területén lévő település képviselőtestületének véleményét, úgyszintén a rendőri szerv vezetőjének kinevezése előtt be kell szerezni a képviselő-testület véleményét. [Rtv. 8. § (1)-(2 bek.] d) Az Országgyűlés a 115/2003. (X. 28.) számú határozatával elfogadta a Társadalmi Bűnmegelőzés Nemzeti Stratégiája című dokumentumot, és amelynek eredményeképpen a Kormány évente határozatot hozott a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti


stratégiája rövid, közép és hosszú távú céljainak végrehajtásával kapcsolatos kormányzati feladatok meghatározására, utoljára azonban 2008-ban. [1009/2004. (II. 26.) Korm. határozat, 1036/2005. (IV. 21.) Korm. határozat, 1016/2007. (III. 20.) Korm. határozat, 1035/2008. (V. 30.) Korm. határozat] E határozatokban is megfogalmazásra került, hogy a társadalmi bűnmegelőzési stratégia akkor hatékony, ha a helyi társadalompolitika részeként valósul meg. [1035/2008. (V. 30.) Korm. határozat I. Fejezet 1. pont, II/B. Fejezet 1. pont a) alpont] Meg kell találni a települési bűnözés kihívásaira a helyben hatékony megoldásokat. Ennek tükrében egyre több településen íródik bűnmegelőzési stratégia és ahhoz kapcsolódó cselekvési terv. Ennek fontos szempontja, hogy a helyi problémákra helyezi a hangsúlyt és megoldási alternatívák kerülnek kidolgozásra, hogy a lehető leghatékonyabb együttműködés alakuljon ki a különböző szervezetek között, például: önkormányzat, helyi hatóságok, intézmények, civil szervezetek – elsősorban polgárőr szervezetek –, egyházak között. Azonban szem előtt kell tartani, hogy a törvényi szabályozás értelmében intézkedési joga és lehetősége csak és kizárólag a rendőrségnek van.

6.2. Mezőőrség, közterület-felügyelet a) A fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény a helyi önkormányzatok részére mezei őrszolgálat felállítását teszi lehetővé. A mezei őrszolgálat a települési önkormányzat közigazgatási területéhez tartozó termőföldek őrzéséről ily módon gondoskodhat. [1997. évi CLIX. törvény 16. § (1) bek.] A mezei őrszolgálat megalakítása előtt az önkormányzatnak megállapodást kell kötnie a rendőrséggel, az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvényben meghatározottak szerint. [1997. évi CLIX. törvény 24. §] Az 2013/2.

42

önkormányzatok vagy a közterületfelügyelettel együtt intézményként tartják fenn a mezei őrszolgálatot, vagy közvetlen önkormányzati (hivatali) dolgozóként alkalmazzák őket. Szigorú alkalmazási feltételek egyike a lőfegyver-viselési engedély és általában a saját lőfegyver megléte, hogy azok engedélyezése, beszerzése, tárolása ne az intézményt terhelje. b) A közterület-felügyelet létrehozását, működését, feladatát elsődlegesen a közterületfelügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény határozza meg. Feladata a közterületi rend és tisztaság védelme, a tömegközlekedési eszközök használati rendjének fenntartása, az önkormányzati vagyon védelme. Melynek keretében a közterületek jogszerű használatát, a közterület rendjére és tisztaságára vonatkozó jogszabály betartását ellenőrzi, közreműködik a közterület, az épített és a természeti környezet védelmében, a társadalmi bűnmegelőzési feladatok megvalósításában, a közbiztonság és a közrend védelmében, az állat-egészségügyi és ebrendészeti feladatok ellátásában és a mozgásában korlátozott személy parkolási igazolvány jogszerű használatának és birtoklásának az ellenőrzésében. [1999. évi LXIII. törvény 1. § (4) bek.] Közterület-felügyeletet mind a községi, a városi, a megyei jogú városi képviselőtestület, mind a fővárosban kerületi képviselő-testület és a közgyűlés is létrehozhat a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként, önálló költségvetési szervként vagy költségvetési szerv belső szervezeti egységeként. Közterület-felügyeletet több önkormányzat társulásos formában is működtethet. [1999. évi LXIII. törvény 1. § (2) bek.] A közterület-felügyelő hivatalos személy, aki erre vonatkozó előírások szerint vizsgát tett, feladatát közterületen országosan egységes formaruhában, felügyelői jelvénnyel látja el. Tehát míg a mezőőrök a település külterületén, addig a közterület-felügyelők a belterületen jogosultak eljárni. A közterületfelügyelőket sokan tekintik a települési rendőröknek, habár a nyugat-európai országok-


ban működő települési rendőrségtől messze áll a jogállásuk.51 A közterület-felügyelők elsődlegesen a kisebb súlyú közösségellenes ügyekben tudnak eljárni, szabálysértési feljelentést tenni, helyszínen bírságolni. A szabálysértési törvény 2012-es változása előtt az önkormányzati rendeletekben szabályozott szabálysértések elsődleges és szinte az egyetlen üldözői voltak annak ellenére, hogy a Rtv. a rendőrök számára is intézkedési kötelezettséget írt elő. c) A polgárőrségről és a polgárőr tevékenység szabályairól szóló 2011. évi CLXV. törvény a környezetük biztonságáért felelősséget érző állampolgárok számára lehetőséget biztosít polgárőr szervezet létrehozására. A polgárőr egyesület is akkor kezdheti meg munkáját, ha a működési területén illetékes rendőr-főkapitánysággal írásbeli megállapodást köt. [2011. évi CLXV. törvény 4. § (1) bek. a) pont] A polgárőr egyesületeknek meg kell felelniük az egyesülési jogról, a közhasznúsági jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény rendelkezéseinek is. A helyi önkormányzat önként vállalt feladatként támogathatja az e tevékenységre irányuló helyi önszerveződő közösségeket és kapcsolatot tarthat velük a bűnmegelőzési feladatok hatékonyabb ellátása érdekében. A gyakorlatban az tapasztalható, hogy az említett két törvénynek a polgárőr egyesületek nehezen tudnak megfelelni, bürokratikusnak látják a pénzügyi támogatáshoz való hozzájutást is. Sokan feladták tevékenységüket, mert úgy látták, hogy a két törvénynek való megfelelés rengeteg plusz (papír)munkával jár. A kapcsolattartás átalakult az önkormányzat és a polgárőr egyesületek között. Az önkormányzat által nyújtott támogatás átadásakor és azt követően az egyesületek elvárják, hogy a jogszabályban meg51 Lévai Zoltán a Fővárosi Közgyűlés MDF-s tagja (2006-2010), a Rendészeti Bizottság alelnöke többször szorgalmazta a települési rendőrség intézményének bevezetését.

2013/2.

43

határozott követelmények betartására az önkormányzat minden esetben hívja fel a figyelmet és nem magától értetődő számukra, hogy ismerniük kell mindkét törvényt, mert a nélkül működni nem lehet. Az önkormányzatra úgy tekintenek, mintha az gördítene működésük elé minden évben egyre több akadályt. d) A bűnmegelőzés és a bűnüldözés csak egységes fellépéssel működik hatékonyan, ezért szoktak a rendőrök, közterületfelügyelők és polgárőrök egységes járőrözést, ellenőrzést végezni. A bűnmegelőzéshez hozzátartozik, hogy nagyobb településeken a kábítószerrel, illetve a fiatalkorúak, időskorúak védelmével kapcsolatban rendszeres egyeztetéseket tartanak a bíróság, ügyészség, rendőrség, szociális és oktatási terület szakembereinek, valamint az érintettek (pl. diákönkormányzat, idősügyi tanács, idősek klubja stb.) vezetőinek bevonásával, melynek keretében megelőző, figyelemfelhívó, demonstrációs ismertetőket, előadásokat, bemutatókat is tartanak. Települési rendőrség nem létezik, jóllehet a mezőőr és a közterület-felügyelő is rendelkezik olyan hatáskörökkel, illetve jogosultságokkal (pl. fegyverhasználat), amelyek tipikusan rendőrségi jogosítványok szoktak lenni, ilyen például a járőrözés, enyhe szabálysértések vagy egyéb közigazgatási jogsértések szankcionálása. Így átgondolandó lenne, hogy a közbiztonság területén hatáskörrel rendelkező hatóságok egységes rendszere legyen kialakítva, hiszen eltérő hatóságok nagyon hasonló vagy ugyanolyan területen rendelkeznek jogosultságokkal. A széttagoltság pedig megnehezíti az intézkedések és az eljárások foganatosítását. Ez jelentheti akár a települési rendőrség bevezetését is, mint ahogy sok európai országban működik is. Feladata lehetne a járőrözés, valamint a közlekedési és egyéb kisebb súlyú szabálysértések esetén történő eljárás. A nagyobb súlyú vagy nyomozást igénylő ügyekben az állami rendőrség járhatna el.


6.3. A katasztrófavédelem és a tűzoltóság a) A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvényben és a végrehajtásáról szóló 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendeletben a polgármester katasztrófák elleni védekezéssel kapcsolatos feladatai szerepelnek. Míg 2012-ben még a polgármester volt a helyi védelmi bizottság vezetője, addig a törvény módosulása kapcsán január 1-jétől már a járási hivatalok vezetői. Ennek ellenére számos hatásköre és feladata maradt a polgármestereknek: a polgármester (a fővárosban a főpolgármester) az illetékességi területén irányítja és szervezi a felkészülés és a védekezés feladatait. E feladatok végrehajtására – a hivatásos katasztrófavédelmi szerv területi szerve egyetértésével – közfoglalkoztatási támogatást igényelhet az erre a célra létrehozott költségvetési előirányzat terhére, a külön jogszabályban meghatározottak szerint. A törvény külön veszi a megelőzési időszakban és a védekezés irányítása során a feladatokat. A településeknek közbiztonsági referenst kell alkalmazniuk, akinek feladata jogszabályban meghatározott feladatok teljesítése, adatszolgáltatások, tervek, kárfelmérések stb. elkészítése, döntések előkészítése. A közös önkormányzati hivatalt működtető települések polgármesterei közösen jelölik ki a referenst, megállapodásuk hiányában ezt a jogkört a közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja. Még a köztudatba nem ment át, hogy a helyi védelmi bizottságot már nem a polgármester vezeti, nem ő jogosult intézkedések elrendelésére, ezért a 2013-ban kialakult katasztrófahelyzetekben (hó, árvíz) a lakosok a polgármesterektől várták az intézkedést, akiknek meg volt kötve a kezük, és sokszor még a kellő információt sem kapták meg. Ugyanakkor a korábban kialakított és működő rendszerekre, hálózatokra támaszkodott a katasztrófavédelem, de csak az után, miután bebizonyosodott, hogy az adott katasztrófahelyzetet a szakszerv nem tudja maga megoldani, igaz ezzel több napos késedelembe 2013/2.

44

kerültek. Érthető, hogy ilyen helyzetben az emberek a legközelebbi közigazgatási szervet keresik, hiszen velük találkoznak nap, mint nap, velük van közvetlen kapcsolatuk, bennük bíznak. Csak remélhető, hogy ezt a szakmai döntést majd igazolja a gyakorlat, és nem csinálnak a különböző szervek presztízskérdést egy-egy helyzetből. b) A katasztrófavédelem szervezetrendszerébe kerültek be a tűzoltási feladatok. A katasztrófavédelemről szóló törvény mondta ki, hogy 2012. január 1-jével52 a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok állami tűzoltósággá alakulnak át. Az állami tűzoltóságok az önkormányzati tűzoltóságok általános jogutódjai lettek. [2011. évi CXXVIII. törvény 84. § (1) bek.] A tűzoltóságok átalakítása során – a köznevelési struktúraváltozással ellentétben – minden, az önkormányzat tulajdonában lévő, ingó és ingatlan vagyon a feladattal együtt az államhoz került, mely a tűzoltóság használatában volt és a tűzoltóság működtetését és fenntartását szolgálta. [2011. évi CXXVIII. törvény 84. § (2) bek.] A vagyon átadásának és átvételének 2012. január 1-jével meg kellett történnie. [2011. évi CXXVIII. törvény 84. § (3) bek.] Ez a vagyonátadás kiterjedt minden olyan vagyonra is, amelyeket az önkormányzat pályázat keretében szerzett meg, és vállalta, hogy azok tulajdonjoga tekintetében a megállapodásban rögzített ideig nem következik be változás. Az álláspont az volt, hogy a megállapodásban rögzített kötelezettség megszegése esetén is az államhoz kerülne a vagyontárgy tulajdonjoga. A jelzálogjoggal terhelt ingatlan esetében meg kellett egyezni a jelzálog jogosultjával az átterhelésről. Amennyiben egyezség nem jött létre, a kormányhiva52 A hivatásos önkormányzati tűzoltóságok 1995-ben alakultak meg. 2000. január 1-jéig a hivatásos települési önkormányzati tűzoltóságok mellett léteztek a megyei tűzoltóságok, mint állami tűzoltóságok, azonban az ezredfordulóval a megyei tűzoltóságok és a polgári védelmi szervezetek a katasztrófavédelmi szervezetbe beolvadtak. A hivatásos önkormányzati tűzoltóságok [1999. évi LXXIV. törvény 25. § (2) bek.] és a települési polgári védelem 2012. január 1jéig azonban fennmaradt. [2011. évi CXXVIII. törvény 63. §]


tal döntött a fedezetcseréről, amellyel szemben nem volt helye fellebbezésnek. Nem lehetett fedezetcserét eszközölni, ha a hitelt ingatlan felújítására vette fel az önkormányzat. [2011. évi CXXVIII. törvény 84. § (2) bek.] A jogszabály nem sok felkészülési időt hagyott az önkormányzatoknak, hiszen a törvény 2011. október 3-án jelent csak meg a Magyar Közlönyben, és az átadásnak 2011. december 31-ig meg kellett történnie. A megállapodások megkötésére azonban a szoros határidőkre tekintettel nem került sor, ezért került sor 2012. január 5-i hatállyal a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény módosítására. Ez rendelkezik úgy, hogy az önkormányzati vagyon tulajdonjoga törvény erejénél fogva átszáll az államra, míg a vagyon kezelője viszont a hivatásos katasztrófavédelmi szerv központi szerve (Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, röviden: OKF) lett. [1996. évi XXXI. törvény 46/C. § (3) bek., 234/2011. (XI. 10.) Korm. r. 2. § (1) bek.] Az önkormányzat így a megállapodást nem az állammal, hanem az OKF-fel kötötte meg. A pénzmaradvány elszámolására és az OKF-nek történő átadásra csak a képviselő-testület általi elfogadását követően kerülhetett sor, így ez is a tavaszi hónapokra csúszott. A 2012. január 1-jei átállás zökkenőmentességéhez az is kellett, hogy a már az OKF alkalmazottainak számító dolgozók decemberi munkabérét januárban az önkormányzatok fizessék ki utólagos elszámolás mellett, hiszen az átállás a Magyar Államkincstárnál sem volt 2012. január 1-jével átvezethető. A hivatásos tűzoltóság tehát a hivatásos katasztrófavédelmi szerv helyi szerve lett, megszűnt az önálló költségvetési szervi léte. [1996. évi XXXI. törvény 30. § (1) bek.] Az önálló költségvetési szervi lét megszűnése azzal jár, hogy a gazdálkodási és pénzügyi jogköröket is a katasztrófavédelmi szervezet vezetője gyakorolja, így arról sem dönthet a tűzoltóság, mint a katasztrófavédelem helyi 2013/2.

45

szervének parancsnoka, hogy szolgáltatásgyújtással bevételt szerezzenek (bérmunka), amely viszont a korábbiakban működött. A hivatásos tűzoltóság azonban továbbra is beszámol a működési területén a települési képviselő-testületeknek. [1996. évi XXXI. törvény 30. § (5) bek.] A hivatásos önkormányzati tűzoltóságok megszüntetése kapcsán utalnék arra, hogy a települési tűzvédelem tipikusan helyi közfeladat szokott lenni, amely mellett nyilvánvalóan létezik az állami tűzoltóság. Kell lennie olyan települési szervezetnek, amelynek az alkalmazottai megfelelő helyismerettel rendelkeznek. Másrészről a tűzoltási feladatokhoz és azok feltételeinek megteremtéséhez elengedhetetlen a helyi specifikációk figyelembevétele, amit egy „központi hatalom” nehezen tud megítélni. Az átszervezés nem érintette az önkéntes és létesítményi tűzoltóságokat. A települések tehát továbbra is tarthatnak fenn önkéntes tűzoltóságokat. [1996. évi XXXI. törvény 28. § b)-c) pont] Az önkéntes tűzoltóságok felett a hivatásos tűzoltóság rendelkezik hatósági ellenőrzési hatáskörrel. [1996. évi XXXI. törvény 31. § d) pont] Az önkéntes önkormányzati tűzoltóságok53 köztestületnek minősülnek, amely parancsnokának kinevezéséhez kell a területi katasztrófavédelmi szerv vezetőjének egyetértése. [1996. évi XXXI. törvény 34. § (2) bek.] Az önkéntes önkormányzati tűzoltóságok finanszírozása különböző tényezők alapján történik. Ilyen tényező a települések közigazgatási területének nagysága és lakosságszáma, ipari létesítmények léte, közlekedési infrastruktúra milyensége, melyeket súlyozva osztják szét a rendelkezésre álló pénzkeretet. [239/2011. (XI. 18.) Korm. r. 13. § (1) és (3) bek.] A hivatásos önkormányzati tűzoltóságok finanszíro53

Az önkéntes tűzoltóságok azonban nem a többlépcsős beavatkozási lehetőséget biztosítják. Németországban elsőként a hivatásos tűzoltók avatkoznak be tűz esetén, majd szükség esetén az önkéntesek. Az önkéntes tűzoltók munkáltatók általi alkalmazását pedig az állam pénzügyileg támogatja. Amerikában pedig minden tűzoltó önkéntes.


zása is hasonlóképpen zajlott. A létesítményi tűzoltóságok szabályai sem változtak az elmúlt időszakban, azokkal részleteiben nem foglalkozom, hiszen azok sajátossága, hogy gazdálkodó szervezetek fenntartásában működnek. [1996. évi XXXI. törvény 4. § q) pont] A tűzoltóságok átszervezésével egyidejűleg a helyi polgári védelmi szervezetek is a katasztrófavédelmi szervezet részévé váltak. [2011. évi CXXVIII. törvény 23. § (4) bek. e) és g) pont, 61-63. §] A katasztrófavédelmi szervezetrendszer tárgyalása kapcsán utalnék továbbá arra, hogy az önkormányzati feladatok biztosítása terén még egy fontos jogosultságot kapott az OKF területi szerve: a hulladékgazdálkodás elégtelensége esetén maga jelölheti ki a feladatot ellátó szervet. Ez a megoldás rendszeridegennek tekinthető, és annak indokoltsága is megkérdőjelezhető, hiszen kérdésként merül fel, hogy a helyi viszonyokról honnan szerez tudomást. Természetesen adódik az a kérdés is, hogy miért pont a hulladékgazdálkodási tevékenység esetében kap egy szakigazgatási szerv kijelölési jogot.

6.4. Honvédelmi feladatok54 A helyi védelmi bizottságnak nemcsak katasztrófahelyzet esetén van feladata, hanem honvédelmi feladatokkal is rendelkezik. Így ebben a körben is utalni kell a 2013. január 1-jétől bekövetkezett változásra. A polgármester korábban a helyi védelmi bizottság elnöke volt, de a változással ezt a pozíciót a járási hivatal vezetője tölti be. [2011. évi CXIII. törvény 27. § (1) bek.] Ezzel a törvénymódosítással a katonai igazgatási és a polgári védelmi feladatok is átkerültek a járási hivatalhoz. Valójában azonban a tényleges végrehajtás, tehát a meghozott döntések alapján az intézkedések végrehajtása a polgármesternél maradt, hiszen a polgármester rendelkezik 54

Mötv. 13. § (1) bek. 12. pont

2013/2.

46

azokkal az eszközökkel, amelyek béke, rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet vagy váratlan támadás idején tényleges beavatkozásra adnak lehetőséget. (pl. a településen működő önkormányzati szervek tevékenységének összehangolása, a rendkívüli intézkedésekből eredő feladatok végrehajtásának irányítása). [2011. évi CXIII. törvény 29. § (2) bek. c) és f) pont] Így valójában az irányító (a döntéshozó) és a döntést végrehajtó személye elvált egymástól. Álláspontom szerint helyesebb lenne, ha a döntéshozó lenne felelős annak végrehajtásáért is.

7. A települési önkormányzatok külső kapcsolatai 7.1. Kapcsolattartás a civil szervezetekkel és az egyházakkal a) Az Mötv. 6. §-a többek között rögzíti, hogy a helyi önkormányzat a feladatellátása során támogatja a lakosság önszerveződő közösségeit, együttműködik e közösségekkel, biztosítja a helyi közügyekben való széles körű állampolgári részvételt, erősíti a település önfenntartó képességét. Az Mötv. 53. § (3) bekezdésében rögzíti, hogy a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg a tevékenységi körükben tanácskozási jog a képviselő-testület és a bizottsága ülésein. A civil szervezetek támogatása önként vállalt feladat. 2012. január 1. napját követően csak olyan civil szervezet kaphat költségvetési támogatást – beleértve a helyi önkormányzati támogatásokat is –, amely letétbe helyezte beszámolóját. [2011. évi CLXXV. törvény 75. § (1) bek.] A törvény hatálybalépése előtt nyilvántartásba vett közhasznú, illetve kiemelkedően közhasznú jogállás esetében a számviteli beszámolót letétbe helyező szervezet 2014. május 31. napjáig továbbra is igénybe veheti


a törvény hatálybalépése előtt megszerzett, valamint a jogszabályok által számára biztosított kedvezményeket, jogállása közhasznúnak minősül. A törvény hatálybalépése előtt nyilvántartásba vett közhasznú, illetve kiemelkedően közhasznú jogállású szervezet a törvény szerinti feltételeknek való megfelelése esetén 2014. május 31. napjáig kezdeményezheti a törvénynek megfelelő közhasznúsági nyilvántartásba vételét. [2011. évi CLXXV. törvény 75. § (5) bek.] A gyakorlati tapasztalat azt mutatja, hogy a civil szervezetek az említett letétbehelyezést csak azért teszik meg, mert egyébként önkormányzati támogatásban nem részesülhetnének. A törvény rendelkezéseit úgy kezelik, hogy még bürokratikusabbá vált a támogatáshoz való hozzáférés. Sok szervezet azonban nem értesült a jogszabályi változásról, csak akkor, amikor önkormányzati támogatásba részesült, tehát elmondható, hogy csak az önkormányzat követeli meg a szervezettől, hogy a rá vonatkozó jogszabályt alkalmazza. Sok civil szervezet kizárólag az önkormányzati támogatás reményében működik, más, országos szintű pályázatokon kevesen vesznek részt. b) Szintén önként vállalt feladat az egyházi szervezetek helyi szinten történő támogatása. A lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény hatályát vesztette 2012. január 1. napjától. Helyébe a 2011. évi CCVI. törvény lépett. Az új szabályozás sok problémát jelentett az egyházak számára. A legtöbb probléma a 11. §-ban foglalt belső egyházi jogi személy nyilvántartásba vételével kapcsolatban merült fel. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a plébániák, lelkészségek vezetői nem készültek fel az új szabályozásra, nem tudták, hogy minek kell megfelelniük, hogy önkormányzati támogatásban részesülhessenek. A több száz 2013/2.

47

év alatt kialakult rendszert tulajdonképpen most papíron is meg kell jeleníteni. Ez sok problémát okozott és az egyházak részéről az volt a visszajelzés, hogy az önállóságukat csorbítja e törvény, sőt az érzékenyebb felekezetek létezésük megkérdőjelezését feltételezték. Sajnálatos módon itt is az önkormányzatnak kell véghezvinni a törvényi akaratot annak érdekében, hogy a törvényeknek megfelelő felekezeteket tudjon támogatni. c) Az önkormányzatnak a civil szervezetekkel és az egyházakkal való kapcsolattartása kapcsán érdemes utalni arra, hogy a civil és az egyházi szervezetek is tevékenyen részt vesznek a településen a közszolgáltatások nyújtásában, hiszen vásárol(hat)nak tőlük szolgáltatást. Leginkább az elesettek támogatásához kapcsolódik a tevékenységük (pl. szenvedélybetegek ellátása), így ezek során is szorosan együttműködik egymással az önkormányzati és a civil szféra.

7.2. Külügyi tevékenység55 Nemzetközi kapcsolatok léteznek államközi és önkormányzati szinten. A települési önkormányzatok szabadon dönthetnek arról, hogy külföldi önkormányzattal együttműködnek, testvértelepülési kapcsolatot létesítenek, illetve, hogy nemzetközi szervezethez csatlakoznak, vagy abból kiválnak. Ezek a képviselő-testületi hatáskörök át nem ruházhatóak. [Mötv. 42. § 6. pont] Ezen kapcsolatok két- vagy többoldalú megállapodások megkötésével alakulnak ki. Testvértelepülési és regionális kapcsolatok természetesen nemcsak határokon átnyúlóan létezhetnek, hanem magyar viszonylatban is, de az értekezés keretében – jelentőségénél fogva – kizárólag a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozom. A kétoldalú megállapodások tipikusan testvértelepülési kapcsolatok kialakítása vagy projekt-megvalósítás céljából köttetnek. Az 55 V. ö. Mérey Zsolt: A helyi önkormányzatok nemzetközi kapcsolatai – Városdiplomácia, In: Nyusztay László (szerk.): Szakdiplomáciai tanulmányok, BGF Külkereskedelmi Főiskolai Kar, Budapest, 2000


48

ilyen megállapodások sokrétűek lehetnek, de elsősorban a gazdaság, a kultúra, az oktatás vagy a sport területén születnek. Előfordul, hogy közös intézmény fenntartására és működtetésére vállalkoznak a felek. Ez az alapja annak, hogy a megállapodásban részes települések csereprogramokat, tanulmányutakat, nemzetközi rendezvényeket, közös konferenciákat szervezzenek. Ezek a testvérvárosi kapcsolatok természetesen más lehetőséget adnak a határ menti településeknek a szomszédos országok vonatkozásában vagy az anyacég és a leányvállalat székhelye, telephelye szerinti települések tekintetében.

gyen.57 Magyarországon jelenleg zajló folyamatok tekintetében nincsen egyértelmű tendencia: bizonyos önkormányzati feladatok az államhoz kerültek, míg más feladatokat pedig újonnan kapott az önkormányzat – vagy az önkormányzati szektorból (például a társulásoknál a munkaszervezeti feladatok megöröklése) vagy az állami szektorból (pl. a megyei hatókörű múzeumok fenntartását, amely egyébként 2012. január 1-jétől kezdődően megyei önkormányzati feladatból vált állami feladattá, hogy aztán 2013. január 1jétől megyeszékhely megyei jogú városi feladat legyen).

A testvérvárosi kapcsolatok mellett többoldalú megállapodás aláírásával városközi szervezeteknek (pl. Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa56) vagy regionális szerveződéseknek (pl. Nyugat-Pannónia (Hármas Duna-vidék) Eurorégió) lehet is tagja lehet az önkormányzat, amely szinten kölcsönös előnyökkel jár. Úgyszintén az Európai Unió is támogatja, hogy a települési önkormányzatok az uniós források hatékonyabb felhasználására jogi személyiségű társulást hozzanak létre államok közötti szinten. Ez a létrejött társulás az Európai Területi Társulás (angolul: European Grouping for Territorial Cooperation, EGTC), mely keretében a határon átnyúló és regionális együttműködések is megvalósíthatóak.

A ’80-as években a közfeladatok ellátása tekintetében másfajta elgondolás volt irányadó, amelyben Thatcher és Reagen zászlóvivők voltak: az állami feladatokat ki kell szervezni a piaci szereplők részére, hiszen a kereslet és a kínálat ebben az esetben találkozik, és az állam beavatkozása nélkül a piaci törvényszerűségek folytán létrejön egy olyan állapot, amelyben a minőségi és mennyiségi követelmények megfelelő arányban lesznek jelen. Az évek során azonban az is bebizonyosodott, hogy ez nem működik, a feladatellátás sokkal költségesebb, ezért az ezzel ellentétes törekvések erősödtek: az állam maga finanszírozza a feladatellátást és tartja fenn az ellátó intézményrendszert. Annak meghatározása, hogy hol húzódjon az állami szerepvállalás határa, parttalan vitákhoz vezet. Az állami-önkormányzati feladatellátást és a magánszféra szereplőinek a feladatellátásba történő bevonást az „optimális állapot” megteremtése érdekében ötvözni kell, az nem válhat a napi politika „játszóterévé”.

IV. Záró gondolatok Az állami és önkormányzati feladatok folyamatos változásban vannak, azok időben és térben is nagyon változatosan, eltérően alakulnak. A jelenleg uralkodó általános európai felfogás azonban az, hogy az állami feladatvállalás kevesebb és ezzel hatékonyabb le-

56 Az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa az a fórum, ahol a helyi és regionális választott képviselők kifejthetik véleményüket, és közvetítik, megjelenítik érdekeiket az ET felé. Ez az a szerv, amely a Charta megvalósulását is figyelemmel kíséri.

2013/2.

Az új feladatellátási struktúrában azonban még fontosabb lesz az önkormányzati és állami szereplők együttműködése,58 amely az Alaptörvényben is elvi síkon megjelenik. [Alaptörvény 34. cikk (1) bek.]

57

Torma: i. m., 153-164. o. Zongor Gábor: Itt a világvége, avagy merre és hogyan tovább önkormányzatok?, In: Jegyző és Közigazgatás, XV. évf., 2013/1. szám, 7-9. o. 58

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS BOROS ANITA: KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS AZ EURÓPAI UNIÓBAN

Boros Anita, egyetemi docens Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatási eljárás az Európai Unióban I. Közigazgatási jog az Európai Unióban – az uniós jog végrehajtása A közigazgatási eljárásjog minden esetben anyagi természetű jogszabályok végrehajtására hivatott. Ennek megfelelően az európai közigazgatási eljárásjog meghatározásához is elengedhetetlen annak tisztázása, pontosan mit is kell végrehajtani az Európai Unióban, illetve a végrehajtásnak milyen közigazgatási jogi aspektusai és feltételei vannak. Ez tehát azt jelenti, hogy meg kell vizsgálnunk, beszélhetünk-e uniós közigazgatási jogról és azon belül közigazgatási eljárásjogról? A közigazgatási jog fogalmának meghatározására számos szerző vállalkozott. Mind a közigazgatási jognak, mind a közigazgatási eljárásjognak kimunkált fogalomrendszere van a nemzeti jogokban, azonban az uniós közigazgatási jog és méginkább az uniós közigazgatási eljárásjog fogalmának meghatározását tekintve nem ez a helyzet. Ez részben azzal magyarázható, hogy a szakirodalom képviselői sokáig elsősorban a tagállami autonómia elvéből következően tagállami hatáskörnek tekintették a közigazgatási jog szervezeti és jogi kereteinek kialakítását,1 és az Unió működését nem kifejezetten közigazgatási aspektusból vizsgálták. Az elmúlt években jelentős változásnak lehetünk tanúi: bizonyos területeken erőteljesen megfigyelhető az uniós jog erőteljes ráhatása a tagállami közigazgatási jogra. Ez elsősorban azokon a területeken szembeötlő, amelyek különös jelentőséggel bírnak a belső piac működésében.

A közigazgatási jog europanizálódása, az európai közigazgatási jog létrejötte, a nemzetközi trendek, a határon átnyúló eljárási cselekmények és együttműködési formák alapjaiban változtatják meg az egykori nemzetállamhoz kötődő közigazgatási felfogásokat. Az európai közigazgatási jog és a közigazgatási jog europanizálódása két olyan fogalom, mely újabban a közigazgatási joggal foglalkozó szakemberek homlokterében áll: az európai közigazgatási jog elsősorban az Unió jogának végrehajtását jelenti egyrészről az Unió szervei, másrészről a tagállami közigazgatási szervek által, míg a közigazgatási jog europanizálódása elsősorban abban ragadható meg, hogy az Unió egyes területeken a jogalkotás és a jogalkalmazás terén aktívan meghatározza a tagállami közigazgatási jog szabályozásának irányát.2 Az európai közigazgatásra vonatkozó szabályok egyfelől az alapító szerződésekben, másfelől a másodlagos jogban jelennek meg. Önálló uniós közigazgatási jogi fejezetet ugyanakkor nem találhatunk az uniós jogforrásokban. Ennek okán az Unió közigazgatása és közigazgatási eljárásjoga is eltér a tagállami közigazgatástól. A tagállami és az uniós közigazgatás eltérőségének számos oka van, de talán a legfontosabb, hogy eltérő fogalomrendszer érvényesül az Unió és a tagállamok jogában. Csak az unió jogát tekintve kevésbé azonosíthatók be a közigazgatás fogalmának határai, mint a tagállami közigazgatási jog esetében: ez részben az uniós közigazgatási jog által ellátandó funkciók kevésbé konkretizált voltára, részben a klasszikus közigazgatási szervezeti keretektől eltérő sajátos hatáskörtelepítési szabályokra vezethető vissza. Az uniós közigazgatás minden aspektusának vizsgálata megérne egy doktori disszertációt is, ezért tanulmányunk jelen fejezetében el2

1

Fábián Adrián: Az EU-jog és a tagállami közigazgatási eljárás kapcsolódási pontjai. In: Magyar Közigazgatás. 2006/10:615.

2013/2.

49

Az europanizációval összefüggésben ld. Boros Anita: A közigazgatási jog és a közigazgatási eljárásjog europanizálódása. In.: Jogtudományi Közlöny 2011. LXVI. évf. 3.sz. p. 175-187.


sődlegesen abból a szempontból vizsgáljuk az uniós jogot, hogy megállapítsuk: létezik-e uniós közigazgatási eljárásjog, és ha igen, melyek annak jellemzői. Szervezeti oldalról érdemes abból az alaptételből kiindulnunk, hogy az unió jogának végrehajtását sajátos uniós szervezetrendszer látja el, sajátos eljárási szabályok alapján. Ebből következően az uniós közigazgatási jogviszony egyik alanyai az az uniós szervek és az uniós jog végrehajtásában részt vevő tagállami közigazgatási szervek összessége. Ebben az értelemben tehát léteznek uniós közigazgatási szervek. Az uniós jog végrehajtása tekintetében megkülönböztetünk közvetlen és közvetett végrehajtást. Az uniós jog közvetlen végrehajtása azt jelenti, hogy az Unió jogát az Unió saját szervei, míg a közvetett végrehajtás során a tagállami közigazgatási szervek hajtják végre.3 A végrehajtás ily módon történő két meghatározó irányát az utóbbi időben kiegészíti egy harmadik, nevezetesen az együttműködésen alapuló végrehajtás.4 Maradva a szorosabb értelemben vett Unión belüli közigazgatásnál és közigazgatási eljárásnál, az kétségtelen, hogy az uniós közigazgatás csúcsszerve a Bizottság, azonban a szerteágazó uniós közigazgatási jogi feladat végrehajtásában a Bizottságot számos egyéb szerv segíti. Ide sorolhatók az ún. uniós decentralizált és végrehajtó ügynökségek, vagy a szakilletve tudományos testületek. A decentralizált ügynökségek az uniós intézményektől független, az európai közjog hatálya alá tartozó szervek.5 Ilyen például az Európai Élelmiszer-biztonsági Hatóság (EFSA), az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal (EFCA), vagy a Közösségi Növényfajtahivatal (CPVO). A végrehajtó ügynökségek az 58/2003/EK rendelet alapján kerültek 3

Danwitz: Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, 2008, 311-312. 4 Danwitz, i.m. 313.p. 5 http://europa.eu/abouteu/agencies/regulatory_agencies_bodies/index_hu.ht m (2013.09.20.)

2013/2.

50

felállításra bizonyos uniós programok igazgatásához kapcsolódó feladatok ellátására. Ide sorolható például a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatala (TEN-T EA), vagy a Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Ügynökség (EACI).6 Azt, hogy az említett szervek közül melyik rendelkezik a hazai közigazgatási eljárásjogban ismert hatósági jogkörrel, azaz mikor járhatnak el olyan ügyekben, ahol az ügyfelek számára valamilyen jogot, vagy kötelezettséget állapítanak meg, az függ egyfelől az adott szervtípus jellegétől, másfelől attól, hogy milyen hatásköröket gyakorolhat. Közigazgatási eljárásjogi tekintetben az olyan hatáskörök, amelyekhez eljárásjogi természetű hatáskörök tapadnak, az alapító szerződésekben a Bizottsághoz kerültek telepítésre. Ezeket a hatásköröket a Bizottság szervei útján, vagy a már említett egyéb szervek bevonásával látja el. Az bizonyos, hogy olyan általános eljárási norma, mint a hazai Ket., az osztrák AVG, vagy a német VwVfG, jelenleg nem létezik az Unió jogában. Ez persze nem jelenti azt, hogy ne léteznének eljárási szabályok. Ahogyan arra már utaltunk, néhol maguk az alapító szerződések is meghatároznak eljárási természetű szabályokat, amelyek esetében a hatáskör címzettje elsődlegesen a Bizottság és persze az uniós jog végrehajtásában részt vevő egyéb szervek eljárását is meghatározzák bizonyos szabályok, azonban azok meglehetősen heterogén szabályozási módszerek mentén kerültek kidolgozásra, így jelenleg igen színes képet festenek és elsősorban (belső) eljárási szabályzatokban jelennek meg. Természetesen nem szabad megfeledkeznünk az uniós jog végrehajtásának másik pilléréről, a tagállami végrehajtásról sem. Figyelemmel arra, hogy írásunk elsődlegesen az unión belüli eljárási szabályok rövid áttekintésére hivatott, a tagállami közigazgatás uniós végrehajtásban betöltött szerepével most nem foglalkozunk, így csak megjegyezzük, hogy a Lisszaboni Szerződés az „Igaz6

http://europa.eu/abouteu/agencies/regulatory_agencies_bodies/index_hu.ht m (2013.09.20.)


51

gatási együttműködés” c. fejezettel megerősíti, hogy „Az uniós jog tagállamok általi eredményes végrehajtását (…) közös érdekű ügynek kell tekinteni.”7 Az uniós tagállamok heterogén közigazgatási berendezkedése, eltérő eljárási szabályai mondhatni az uniós jog végrehajtásának egy másik kellően bonyolult szintjét képezik.

intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak. A 336. cikk alapján elfogadott szabályzat és alkalmazási feltételek tiszteletben tartásával az Európai Parlament és a Tanács – rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben – rendelkezéseket állapít meg ennek érdekében”.

Nos, előbbi megállapításainkra figyelemmel célszerűnek mutatkozik, ha vizsgálódásunkat a Bizottságra fókuszáljuk.

Ezeket az általános közigazgatási jellegű felhatalmazásokat egészítik ki az az alapító szerződések egyéb, általános, valamint egyes, általunk szakigazgatási természetűnek titulált különös szabályai, valamint azok gyakorlati alkalmazását segíti számos egyéb, nem kötelező jellegű, de eljárási természetű szabályt megfogalmazó dokumentum, ilyen pl. a Helyes hivatali magatartás európai kódexe.

II. A Bizottság eljárása A Bizottság által gyakorolható hatásköröket egyfelől az alapító szerződések, másfelől egyes másodlagos jogforrások határozzák meg. Anélkül, hogy az alapító szerződésekben lefektetett valamennyi eljárási rendelkezést hosszasan elemeznénk, tanulmányunk jelen fejezetében csak a legfontosabb kérdésekre kívánunk rávilágítani. Ezek közül talán a legfontosabb az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 17. cikkének (1) bekezdése, mely szerint „A Bizottság előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket. A Bizottság gondoskodik a Szerződések, valamint az intézmények által a Szerződések alapján elfogadott intézkedéseknek az alkalmazásáról. Az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett felügyeli az uniós jog alkalmazását. Végrehajtja a költségvetést és irányítja a programokat. A Szerződésekben meghatározott feltételek szerint koordinatív, végrehajtó és igazgatási feladatokat lát el.” Emellett a Lisszaboni Szerződés 298. cikke kimondja: „Feladataik ellátása során az Unió 7 Az Unió csupán felajánlja a segítségét a tagállamoknak, melynek keretében támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges közigazgatási kapacitásaik javítására irányulnak. Az ilyen fellépés különösen az információk és a köztisztviselők cseréjének megkönnyítését, valamint a képzési programok támogatását foglalhatja magában. A 197. cikk (2) bekezdésének 3. fordulata azonban kiemeli, hogy egyetlen tagállam sem köteles igénybe venni a támogatást.

2013/2.

Az általános eljárási jellegű szabályok közül kiemelést érdemel az EKSz. 189-190. cikke, mely az egyedi ügyekben eszközölhető határozathozatalra vonatkozó szabályokat fekteti le és akként rendelkezik, hogy „feladatai ellátása érdekében (…) a Bizottság e szerződés rendelkezéseinek megfelelően határozatokat hoz (…). A határozat teljes egészében kötelező azokra nézve, akiket címzettként megjelöl. A (…) a Bizottság által elfogadott határozatoknak indokolást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra vagy véleményre, amelyet e szerződés értelmében be kell szerezni.” A 191. cikk alapján a határozatokról értesíteni kell a címzettjeiket, és azok az értesítéssel lépnek hatályba. A 192. cikk a döntések végrehajtása kapcsán kimondja, hogy a Bizottság olyan határozatai, amelyek − az államokat kivéve − a jogalanyokra vagyoni kötelezettséget rónak, végrehajthatók. A végrehajtásra annak az államnak a hatályos polgári eljárási szabályai vonatkoznak, amelynek területén a végrehajtásra sor kerül. A határozatot végrehajtási záradékkal az a nemzeti hatóság látja el − az okirat valódiságának vizsgálatán kívül minden más ellenőrzést mellőzve −, amelyet az egyes tagállamok kormányai erre a célra kije-


lölnek, és amelyről a Bizottságot és a Bíróságot tájékoztatják. Ha ezeknek az alaki követelményeknek az érintett fél kérelmére eleget tettek, a fél a nemzeti jognak megfelelően közvetlenül az illetékes hatóságtól kérheti a végrehajtást. A végrehajtást csak a Bíróság határozata alapján lehet felfüggeszteni. A végrehajtási eljárás szabálytalanságára vonatkozó panaszok tekintetében azonban a nemzeti igazságszolgáltatási szervek rendelkeznek hatáskörrel. Számos eljárási rendelkezéssel találkozhatunk a másodlagos jogban is. Ezeknek a rendelkezéseknek egy része általános, míg mások speciális, ágazati eljárási szabályokat határoznak meg. Általános közigazgatási eljárási kérdéseket szabályozó szekunder jogi jogforrás például az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet, amelynek célja, hogy a lehető legteljesebben érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának, és ezzel kapcsolatban általános elveket és korlátokat állapítson meg az EK-Szerződés 255. cikke (2) bekezdésének megfelelően. A hivatkozott rendelet nyolcadik preambulum-bekezdése szerint a rendelet teljes körű alkalmazásának biztosítása érdekében az Unió valamennyi tevékenységére vonatkozóan az intézmények által létrehozott valamennyi ügynökség köteles alkalmazni a rendeletben megállapított elveket. Erre való figyelemmel a rendelet meghatározza a dokumentumokhoz való hozzáférés általános eljárásrendjét. Hasonlóképp általános eljárási szabályokat határoz meg a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló 45/2001/EK rendelet is. Az egyes uniós politikák, vagy a közigazgatási jog nyelvére lefordítva szakigazgatási területeken sajátos eljárási szabályok kerültek kidolgozásra. Talán a két legjellemzőbb pél2013/2.

52

da a versenyjogi és az állami támogatásokra vonatkozó eljárások köre. Annak érdekében, hogy a Bizottság eljárási jogosítványaiba némiképp betekintést nyerjünk, vizsgáljuk meg, mi is történik az ilyen eljárásokban? Az általunk versenyjogi eljárástípusnak nevezett speciális Bizottsági eljárás legfontosabb jogalapja az 1/2003/EK rendelet, a Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról. A hivatkozott rendelet alaptényállása, hogy a Szerződés8 81. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozó olyan megállapodások, döntések és összehangolt magatartások, amelyek nem felelnek meg a Szerződés 81. cikke (3) bekezdésében foglalt feltételeknek, tiltottak anélkül, hogy ezt előzetes határozatnak kellene megállapítania. Hasonlóképpen tiltott a Szerződés 82. cikkében említett erőfölénnyel való visszaélés, anélkül hogy ezt előzetes határozatnak kellene megállapítania. A szóban forgó eljárásban a Bizottság és a tagállami hatóságok megosztott hatáskörrel rendelkeznek: a Szerződés 81. és 82. cikkének alkalmazása érdekében a rendelet konkrét eljárási hatásköröket állapít meg a Bizottság számára, és azt is leszögezi, hogy a tagállamok versenyhatóságai egyedi ügyekben alkalmazhatják a Szerződés 81. és 82. cikkét és a hivatalból vagy kérelemre lefolytatott eljárásaik során az alábbi döntéseket hozhatják: – előírhatják a jogsértő magatartás befejezését, – ideiglenes intézkedéseket rendelhetnek el, – kötelezettségvállalásokat fogadhatnak el, – pénzbírságot, kényszerítő bírságot vagy a nemzeti joguk által biztosított egyéb szankciót szabhatnak ki, vagy – amennyiben a tilalom feltételei nem teljesülnek, olyan határozatot is hozhatnak, hogy részükről semmilyen intézkedés nem indokolt.

8

Itt az EKSz. 81-82. cikke/EUMSz. 101-102. cikke.


A Bizottság eljárása során jogosult – jogsértés megállapítására: amennyiben a Bizottság kérelemre vagy hivatalból megállapítja a Szerződés 81. vagy 82. cikkének megsértését, határozatban a jogszerűtlen magatartással való felhagyásra szólíthatja fel az érintett vállalkozásokat és vállalkozások társulásait. E célból az elkövetett jogsértéssel arányos, a jogsértés tényleges megszüntetéséhez különböző jogorvoslati intézkedéseket tehet. Ha a Bizottság olyan határozatot szándékozik elfogadni, amely a jogsértés befejezését írja elő, és az érintett vállalkozások vállalják, hogy a Bizottság által számukra az előzetes értékelésben előírt elvárásoknak eleget tesznek, a Bizottság határozatával ezeket a kötelezettségvállalásokat a vállalkozások számára kötelezővé teheti. Az ilyen határozat határozott időre fogadható el és azt mondja ki, hogy a Bizottság részéről semmilyen további intézkedés nem indokolható. Természetesen ez nem zárja ki azt, hogy a Bizottság az eljárást kérelemre vagy hivatalból ismételten megindítsa, amennyiben a határozat alapjául szolgáló bármely tényben jelentős változás állt be, az érintett vállalkozások a vállalt kötelezettségeiknek nem tesznek eleget, vagy amennyiben a határozat alapját a felek által szolgáltatott hiányos, pontatlan vagy félrevezető információk képezték. – ideiglenes intézkedés elrendelésére: a versenyt veszélyeztető komoly és helyrehozhatatlan kár kockázata miatt felmerülő sürgős esetben a Bizottság saját kezdeményezésére, prima facie megállapított jogsértés alapján ideiglenes intézkedést rendelhet el. Az ideiglenes intézkedés határozott időre szól, és szükség esetén meghoszszabbítható. Az egyes eljárási szabályok tekintetében kiemelendő, hogy a bizonyítási teher az eljárás során a jogsértést állító felet vagy hatóságot terheli.

2013/2.

53

A Bizottság az eljárás érdekében adatszolgáltatásra szólítja fel az érintett vállalkozásokat, emellett adat szolgáltatását kérheti minden olyan természetes vagy jogi személytől, aki hozzájárul ahhoz, hogy a vizsgálat tárgyára vonatkozó információk beszerzése céljából meghallgassák. Emellett a Bizottság jogosult helyszíni vizsgálat lefolytatására is. A rendelet emellett rögzíti a felek, a panaszosok és más harmadik személyek meghallgatásának kötelezettségét, az érintett felek védekezéshez való joga tiszteletben tartásának követelményét, az iratbetekintési jog biztosítása kötelezettségének követelményét. Az alapeljárás végén a Bizottság határozattal bírságot szabhat ki, amelynek felülvizsgálata kezdeményezhető a Bíróság előtt. A rendelet ugyanis kimondja, hogy a Bíróság korlátlan jogkörrel rendelkezik az olyan határozatok felülvizsgálatára, amelyekben a Bizottság bírságot vagy kényszerítő bírságot határozott meg. A bírósági felülvizsgálat során a Bíróság törölheti, csökkentheti vagy növelheti a kiszabott bírság vagy kényszerítő bírság öszszegét. A tiltott állami támogatások tekintetében szintén speciális eljárási szabályok érvényesülnek. Az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK rendelet szerint, amennyiben egy tagállam valamilyen új támogatást kíván nyújtani, köteles azt előzetesen bejelenteni a Bizottságnak. A Bizottság a bejelentést megvizsgálja, és amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy a bejelentett intézkedés nem valósít meg támogatást, megállapítását határozatban rögzíti. Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság azonban úgy ítéli meg, hogy nem merült fel kétség a bejelentett intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, és amennyiben az a Szerződés 92. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, a Bizottság úgy határoz, hogy az intézkedés összeegyeztethető a közös piaccal (ún. "kifogást nem tartalmazó határozat").


Ha azonban az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság megállapítja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatot hoz. Az említett határozatokat a Bizottságnak két hónapon belül kell meghoznia. Ez a határidő a teljes bejelentés kézhezvételének időpontjától kezdődik. A hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, tartalmazza a Bizottság előzetes értékelését a javasolt intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a közös piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket. A határozat felszólítja az érintett tagállamot és az egyéb érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket egy meghatározott, általában egy hónapot meg nem haladó határidőn belül. Kellően indokolt esetben a Bizottság meg is hosszabbíthatja az előírt határidőt. A Bizottság a beérkezett észrevételeket közli az érintett tagállammal. A hivatalos vizsgálati eljárás szintén határozattal zárul. Amennyiben a Bizottság úgy találja, hogy – az érintett tagállam által végrehajtott módosítást követően a bejelentett intézkedés nem minősül támogatásnak, megállapítását határozatban rögzíti; – adott esetben az érintett tagállam által végrehajtott módosítást követően a bejelentett intézkedés közös piaccal való öszszeegyeztethetőségére vonatkozó aggályok megszűntek, a Bizottság az intézkedést a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja (ún. "megengedő határozat"). – bizonyos feltételek meghatározása szükséges, ún. "feltételt megállapító határozat"-ot hoz; – a bejelentett támogatás nem egyeztethető össze a közös piaccal, úgy határoz, hogy a támogatást nem lehet bevezetni ("elutasító határozat").

2013/2.

54

Az említett határozatokat főszabály szerint a legrövidebb időn belül meg kell hozni. Lehetőség van a bizottság ily módon kibocsátott határozatának a visszavonására is, például akkor, ha a Bizottság, miután lehetőséget biztosított az érintett tagállam számára észrevételeinek benyújtására, megállapítja, hogy a határozata helytelen információn alapult, amely döntő fontosságú volt a határozat meghozatalában. Természetesen a Bizottság azt is vizsgálja, hogy a fenti szabályok mellőzésével a tagállamok nem nyújtanak-e tiltott állami támogatásokat. Amennyiben a Bizottság tudomására jut egy feltételezett jogellenes támogatásra vonatkozó információ, a Bizottság késedelem nélkül megvizsgálja az információt és szükség esetén tájékoztatást kér az érintett tagállamtól. A Bizottság, miután lehetőséget biztosított az érintett tagállamnak észrevételei megtételére, olyan határozatot hozhat, amely – megköveteli a jogellenes támogatás nyújtásának felfüggesztését, amíg a Bizottság határozatot nem hoz a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről (ún. "felfüggesztő rendelkezés"), – megköveteli a jogellenes támogatások ideiglenes visszatérítését, amíg a Bizottság határozatot nem hoz a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről (ún. "visszatérítési rendelkezés"), amennyiben a rendeletben meghatározott feltételek teljesülnek. A visszatérítésről a Bizottság határozatot hoz. Amennyiben a tagállam nem tartja be a felfüggesztő vagy a visszatérítési rendelkezést, a Bizottság jogosult – a rendelkezésére álló információk alapján az ügy lényegére vonatkozó vizsgálat elvégzése mellett – az ügyet közvetlenül a Bíróság elé utalni, és annak megállapítását kérni, hogy a rendelkezések be nem tartása a Szerződés megsértését jelenti.


A Szerződés és a rendelet végrehajtása érdekében a Bizottság helyszíni ellenőrzést is folytathat. Amennyiben az érintett tagállam nem tartja be a feltételt megállapító vagy elutasító határozatokat, a Bizottság az ügyet közvetlenül a Bíróság elé utalhatja. Ahogyan arra már utaltunk, az uniós jog végrehajtásának legfőbb őre a Bizottság. Ennek okán a Bizottság folyamatos ellenőrzési feladatokat is ellát. Az uniós jog ellenőrzéséről szóló 2011-es Bizottsági jelentés9 tanúsága szerint a Bizottság hivatalból 2011 folyamán 1271 vizsgálatot indított. A legtöbb lehetséges kötelezettségszegést a következő három szakpolitikai területen azonosították: környezetvédelem, közlekedés, adóügy és vámunió. A leginkább érintett tagállamok Olaszország, Spanyolország és Lengyelország voltak. Amennyiben egy tagállam nem nyújt megoldást az uniós jog állítólagos megsértésére, a Bizottság az EUMSz. 258. cikke értelmében kötelezettségszegési eljárást indíthat. A már hivatkozott jelentés alapján 2011 végén 1775 kötelezettségszegési eljárás volt lezáratlan.10 A Bizottság összesen 399 kötelezettségszegési ügyet zárt le azért, mert a tagállam bizonyította, hogy nem sértette meg az uniós jogot. 2011-ben a Bíróság az EUMSz. 258. cikke alapján 62 ítéletet hozott, ezek közül 53 (85%) a Bizottságnak adott igazat. A tagállamok általában időben megteszik a szükséges lépéseket a Bíróság ítéletének való megfelelés érdekében. A Bizottságnak azonban 2011 végén az EUMSz. 260. cikkének (2) bekezdése értelmében 77 kötelezettségszegési eljárást tovább kellett folytatnia, tekintettel arra, hogy a tagállamok nem tettek eleget a Bíróság ítéletének. Az EUMSz. 260. cikkének (2) bekezdése szerinti kötelezett9

COM(2011) 588 végleges. Ez magában foglal minden olyan eljárást, amelyben a tagállam legalább hivatalos felszólítást kapott a Bizottságtól az EUMSZ 258. cikke értelmében.

2013/2.

55

ségszegéseknek közel fele a környezetvédelemmel volt kapcsolatos, és volt néhány ügy a belső piac és szolgáltatások, valamint a közlekedés területén is. Az uniós jog hatékony végrehajtása érdekében az Európai Bizottság 2007-ben elfogadta „Az eredmények Európája − a közösségi jog alkalmazásáról" című közleményt. A Bizottság e közleményben a Bizottság és a tagállamok közötti partnerségi megközelítésen alapuló projektet kezdeményezett annak érdekében, hogy biztosítsák az uniós jog pontos alkalmazását, a polgárok és vállalkozások hamarabb kaphassanak választ, és a hatóságok gyorsabban oldják meg a problémákat, továbbá szigorúbbá tegyék a meglévő eljárások kezelését és irányítását. E célból 2008 áprilisában kidolgozták az EU Pilot projektet, amely 15 önkéntes tagállammal kezdte meg működését. Az EU Pilot a Bizottság fő eszköze arra, hogy olyan témákról egyeztessen a részt vevő tagállamokkal, amelyek korai szakaszban (vagyis az EUMSZ 258. cikke szerinti jogsértési eljárás megindítása előtt) kérdéseket vetnek fel az uniós jog pontos alkalmazásával, illetve a nemzeti jog uniós jognak való megfelelésével kapcsolatban. Erre való figyelemmel a Bizottság az EUMSZ 258. cikke szerinti eljárás megindítása előtt főszabályként az EU Pilotot alkalmazza. Az ügyek volumenét tekintve a 2008. április2011. szeptember közötti időszak során öszszesen 2 121 ügyet integráltak az EU Pilotba. A korábbiakban kiemeltünk néhány példát a másodlagos jogból. Eljárási előírásokkal ugyanakkor találkozunk a Bizottság eljárási szabályzatában is. Az EUSz. 249. cikke (az EKSz. korábbi 218. cikkének (2) bekezdése és 212. cikke) alapján „A Bizottság eljárási szabályzatot fogad el annak biztosítása érdekében, hogy ő maga és szervezeti egységei megfelelően működjenek. A Bizottság gondoskodik e szabályzat közzétételéről.” A


Bizottság a hatályos eljárási szabályzatának11 21. cikke alapján a Bizottság főigazgatóságokból és azokkal egyenrangú szolgálatokból álló szervezeti egységet hoz létre. A Bizottság különböző eljárástípusokban hozhat döntést, nevezetesen szóbeli, írásbeli, felhatalmazási eljárásban vagy hatáskör-átruházási eljárásban. A Bizottság eljárási szabályzatának melléklete meghatározza a helyes hivatali magatartásra vonatkozó szabályokat is. E szabályok között lefektetésre kerülnek bizonyos eljárási alapelvek is, úgymint - jogszerűség - megkülönböztetés tilalma és egyenlő bánásmód - az arányosság, illetve - a következetesség alapelve. Emellett a szabályzat hivatkozott melléklete meghatározza a helyes hivatali magatartásra vonatkozó iránymutatások körét is. Ez témánk szempontjából azért érdekes, mert az említett iránymutatások keretében közigazgatási eljárási természetű szabályok is megfogalmazásra kerülnek. Ennek keretében szól a szabályzat - a pártatlanság, - valamennyi, közvetlenül érdekelt fél meghallgatásának, - a határozatok indokolásának és közlésének, illetve - a jogorvoslati lehetőségek ismertetésének követelményéről. Természetesen az uniós közigazgatási eljárás tekintetében is kiemelt jelentőséggel bír az uniós esetjog és a soft law területe is. Ahogyan arra már utaltunk, számos eljárási természetű alapelv kimunkálására valamilyen olyan dokumentumban került sor, amely nem minősült uniós jogszabálynak, de irányadó magatartási szabályokat határoztak meg az uniós szervek számára. Ezek az alapelvek egy jelentős része megjelenik az Alapjogi Chartában is, melyet az EUSZ. 6. cikke kötelező hatállyal ruház fel. A Charta 41. cikkében megjelenő „megfelelő ügyintézéshez való 11

C(2000) 3614 (2013.09.17.)

2013/2.

56

jog”, valamint a 42. cikkben deklarált „dokumentumokhoz való hozzáférés joga” olyan uniós közigazgatási eljárási alapjogok, amelyek részjogosítványait, azok tartalmának mérföldköveit a Bizottság jogalkalmazása és az egyes közigazgatási jellegű perekben Bíróság joggyakorlata alakította ki. Az idén azonban jelentős fordulatot vett az uniós közigazgatási eljárásjog eddigi fejlődése: a Parlament úgy ítélte meg, hogy szükség van az uniós közigazgatás egységesítésére és lehetőség szerint egy egységes unós közigazgatási eljárási kodifikáció kidolgozására.

III. Egy egységes uniós közigazgatási eljárásrend kidolgozásának a gondolata12 Az Európai Parlament Jogi Bizottsága 2010. március 23-án létrehozott egy, az uniós közigazgatási joggal foglalkozó munkacsoportot azzal a céllal, hogy feltérképezésre kerüljenek az uniós közigazgatási jog keretei, és egyben kidolgozásra kerüljön egy javaslat a szükségesnek ítélt beavatkozásokról. A munkacsoport által kidolgozott munkadokumentum alapján az Európai Parlament 2013. január 15-én egy állásfoglalást bocsátott ki. A Parlament állásfoglalásában megfogalmazta az Európai Bizottság számára azokat az ajánlásokat, amelyek a Parlament álláspontja szerint az Európai Unió közigazgatási eljárási jogának kialakításához szükségesek és egyben arra kérte a Bizottságot, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 225. cikke és 298. cikke alapján terjesszen elő egy, az európai közigazgatási eljárásról szóló jogszabályról szóló rendeletre irányuló javaslatot.13 14 12 Ld. részletesebben: Boros Anita: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga. In.: Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia. Konferenciakötet. Budapest, 2013. 5169. 13 (2012/2024(INI)) In.: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pu bRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20130004+0+DOC+XML+V0//HU (2013.05.15.) 14 A szóban forgó ajánlás nem az első volt az Unió történelmében az egységes közigazgatási eljárásjog


A Parlament állásfoglalásában meghatározza azokat a célokat és szabályozandó területeket, amelyeket a Bizottságnak célszerű megvizsgálnia a jogalkotási eljárás során. Az állásfoglalás szerint figyelemmel arra, hogy - az Uniónak a megfelelő ügyintézésre vonatkozó meglévő szabályai és elvei igen sokféle jogforrásban elszórtan találhatók meg: az elsődleges jogban, az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatában, a másodlagos jogszabályokban, a nem kötelező erejű szabályokban és az uniós intézmények egyoldalú kötelezettségvállalásaiban; - az Uniónak nincs koherens és átfogó, kodifikált közigazgatási jogi szabályrendszere, ami a polgárok számára megnehezíti az uniós jog értelmében fennálló közigazgatási jogaik megértését; - a különböző intézmények meglévő belső magatartási kódexei korlátozott hatásúak, egymástól különbözőek és jogilag nem kötelező erejűek; - ugyanannak a helyes hivatali magatartásra vonatkozó szabályzatnak kellene vonatkoznia minden uniós intézményre, szervre és ügynökségre; - a legtöbb uniós intézmény és szerv esetében a kodifikáció segítene megszüntetni a különböző kódexek párhuzamos létezéséből fakadó jelenlegi zűrzavart, biztosítaná, hogy az intézmények és szervek a polgárokkal fennálló kapcsolatukban ugyanazon alapelveket alkalmazzák, és a polgárok és a tisztviselők számára egyaránt kiemelné a szóban forgó elvek fontosságát; - az Unió valamennyi fellépésének meg kell felelnie a jogállamiság elvének, a hatáskörök szigorú elkülönítése mellett; - a megfelelő ügyintézésre vonatkozó szabályok elősegítik az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot, elvei pedig jelenleg is széles körben elfogadottak a gondolata kapcsán: 2001-ben a Parlament a Roy Perry által kidolgozott ajánlásában már javasolta a Bizottságnak a kérdés vizsgálatát, ám akkor a Bizottság a kérést visszautasította.

2013/2.

57

tagállamok körében; a szolgáltatási elv bevezetése elősegítené a polgárok jogos elvárásainak teljesítését, a szolgáltatásnyújtás javítása pedig a fokozott hatékonyság révén a polgárok és az igazgatás számára egyaránt előnyös lenne; - az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) ajánlásait figyelembe véve az Unió igazgatására vonatkozó egyértelmű és kötelező erejű szabályok pozitív jelzésként szolgálnának a közigazgatásokat érintő korrupció elleni harcban; - a Bíróság ítélkezési gyakorlatában szilárd eljárási elveket dolgozott ki, amelyek az uniós ügyekben lefolytatott tagállami eljárásokra vonatkoznak, és amelyek analógia alapján a közvetlen uniós igazgatásra is alkalmazandók; - az európai közigazgatási eljárásról szóló jogszabály fokozná az Unió legitimitását, növelné a polgárok uniós igazgatásba vetett bizalmát és egyben erősítené a nemzeti közigazgatási jogszabályok spontán közeledését, ennek megfelelően pedig az integrációs folyamatot, előmozdíthatná az együttműködést és a bevált gyakorlatok cseréjét a nemzeti közigazgatások és az EU igazgatása között az EUMSZ 298. cikkében felállított célkitűzések megvalósítása érdekében; elengedhetetlen egy megfelelően előkészített uniós eljárásjogi jogszabály kidolgozása. -

A fentieken túl a Parlament a jogszabály előkészítésére vonatkozó konkrét ajánlásokat is megfogalmazott.15 A Parlament szerint a rendelet céljául azt kell kitűzni, hogy a megfelelő ügyintézéshez való jogot az európai közigazgatási eljárásról szóló jogszabályon alapuló nyitott, hatékony és független közigazgatás útján garantálják. Erre 15 2012/2024(INI)) Melléklet az állásfoglalásra irányuló indítványhoz: a kért javaslat tartalmára vonatkozó részletes ajánlások. In.: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pu bRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20130004+0+DOC+XML+V0//HU (2013.05.15.)


való figyelemmel az ajánlás megpróbálja összefoglalni azokat az eljárásjogi kérdéseket, amelyek ezeknek a garanciáknak az érvényre jutását szolgálják. A Parlament állásfoglalásában kifejezésre juttatja, hogy a rendeletnek a helyes közigazgatás alapelveit kell kodifikálnia, továbbá az uniós közigazgatás által olyan egyedi esetekben követendő eljárást kell szabályoznia, amikor az eljárásban részt vevő fél természetes vagy jogi személy, valamint amikor egy magánszemély közvetlen vagy személyes kapcsolatba kerül az uniós közigazgatással.16 A rendelet hatályát tekintve annak az uniós intézmények, szervek és hivatalok (a parlamenti állásfoglalás szóhasználatában együtt: „uniós igazgatás”) uniós ügyfelekkel való kapcsolatára kell kiterjednie, azaz a szorosabb értelemben vett közvetlen uniós igazgatásra kell korlátozódnia és olyan egyetemes elveket kell tartalmaznia, valamint olyan eljárást megállapítania, amelyek lex specialis hiányában de minimis szabályként alkalmazhatók. Erre való figyelemmel a Parlament azt is megfogalmazza, hogy az ágazati eszközökben a személyeknek biztosított garanciák soha nem nyújthatnak kisebb védelmet, mint amit a rendeletben biztosítottak.17 A Parlament állásfoglalása értelmében a rendeletben a következő elveket kellene kodifikálni: - A jogszerűség elve: az uniós igazgatásnak a jognak megfelelően kell eljárnia és az uniós jogszabályokban meghatározott előírásokat és eljárásokat kell alkalmaznia. A közigazgatási hatásköröknek a jogszabályokon kell alapulniuk, és tartalmuknak is összhangban kell állnia a jogszabályokkal. Ennek okán a Parlament azt is megfogalmazta, hogy a hozott határozatok vagy intézkedések soha nem lehetnek önkényesek, illetve soha nem húzódhat mögöttük nem a jogsza16

1. ajánlás az elfogadásra kerülő rendelet célkitűzéséről és hatályáról. 17 2. ajánlás a rendelet és az ágazati eszközök közötti kapcsolatról.

2013/2.

-

-

-

58

bályokon alapuló cél, vagy nem a közérdeken alapuló ok. A megkülönböztetés-mentesség és az egyenlő bánásmód elve: a diszkriminációmentesség az uniós jog egyik fontos kérdésköre, melynek tartalmi meghatározása számos bírósági döntésben is megjelenik. Erre való figyelemmel a Parlament állásfoglalása szerint az uniós igazgatás elkerüli a személyek nemzetiségen, nemen, faji hovatartozáson, bőrszínen, etnikai vagy társadalmi származáson, nyelven, valláson vagy meggyőződésen, politikai vagy más véleményen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális beállítottságon alapuló valamennyi indokolatlan megkülönbözetését. Megismétli a Parlament a bírósági esetjogban szintén megjelenő alapelvet, mely szerint a hasonló helyzetben lévő személyeket a közigazgatási eljárás során azonos bánásmódban kell részesíteni és ettől eltérő, vagyis a diszkriminatív természetű bánásmódot csak az adott ügy objektív jellemzői indokolhatják. Az arányosság elve: A Szerződésekben is megjelenő arányosság elve a Parlament állásfoglalása szerint a közigazgatási eljárásjogban is megjelenne. Ennek megfelelően az uniós igazgatás kizárólag szükség esetén és a kívánt cél elérésének mértékéig avatkozik a személyek jogait és érdekeit érintő ügyekbe és ennek az alapelvnek megfelelően hoz döntést is. A döntéshozatal során az eljáró szervek kötelesek gondoskodni a magánszemélyek érdekei és az általános közérdek közötti méltányos egyensúly megteremtéséről, így nem keletkeztethetnek különösen olyan kötelezettséget az érintettek számára, amelyek a várható előnyhöz viszonyítva túlzott adminisztratív, vagy gazdasági terhet jelentenek. A pártatlanság elve: az uniós igazgatás pártatlan és független. Erre való figyelemmel a Parlament hangsúlyozza, hogy az uniós igazgatás köteles tartózkodni a személyeket hátrányosan érintő önkényes intézkedésektől, valamint a bármilyen indokkal alkalmazott megkülön-


-

-

-

-

-

böztetett bánásmódtól, hiszen az uniós igazgatás mindig az Unió és a közjó érdekében jár el, így fellépését nem vezérelheti személyes (ezen belül anyagi), családi vagy nemzeti érdek, sem pedig politikai nyomás. Az uniós igazgatásnak garantálnia kell a polgárok különböző típusú (üzleti, fogyasztói, és egyéb) érdekei közötti méltányos egyensúlyt. – A következetesség és a jogos elvárások elve: az uniós igazgatás a saját magatartását tekintve következetesen, valamint a szokásos hivatali gyakorlatának megfelelően jár el, mely utóbbit nyilvánossá kell tenni. Amennyiben egyes konkrét esetekben megalapozott oka van arra, hogy e szokásos hivatali gyakorlattól eltérjen, az eltérést indokolni kell. Az egyéneknek az uniós igazgatás korábbi gyakorlatán alapuló jogos és ésszerű elvárásait tiszteletben kell tartani. A magánélet tiszteletben tartásának elve: az uniós igazgatás a 45/2001/EK rendelettel18 összhangban tiszteletben tartja az egyének magánélethez való jogát. Az uniós igazgatás tartózkodik személyes adatok nem jogszerű célból történő feldolgozásától, illetve az ilyen adatoknak felhatalmazással nem rendelkező személyek részére történő továbbításától. A tisztességesség elve: A Parlament állásfoglalásában nem tér ki az alapelv dogmatikai tartalmára, mindössze leszögezi, hogy ezt az alapelvet a magánszemélyek és az igazgatás közötti kapcsolatokban a bizalom és a kiszámíthatóság légkörének megteremtése érdekében elengedhetetlen jogi elvnek kell tekinteni; Az átláthatóság elve: az uniós igazgatás nyitott. Dokumentálja a közigazgatási eljárásokat, továbbá megfelelő nyilvántartásokat vezet a bejövő és kimenő postáról, a beérkezett dokumentumokról, a hozott határozatokról és intézke-

18 Az Európai Parlament és a Tanács 45/2001/EK rendelete (2000. december 18.) a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról.

2013/2.

-

59

désekről. A tanácsadó testületektől és érdekelt felektől érkezett hozzászólásokat nyilvánosan elérhetővé kell tenni. A tájékoztatási kérelmeket az 1049/2001/EK rendeletben19 megállapított általános elvekkel és korlátokkal összhangban kell kezelni. A hatékonyság és a szolgáltatás elve: az uniós igazgatás intézkedéseire a hatékonyság és a nyilvános szolgáltatás kritériumai az irányadók. Ennek okán a Parlament kifejti, hogy a közigazgatási eljárás során eljárók tájékoztatják a nyilvánosságot az eléjük kerülő ügyek elintézésének módjáról. Ezzel összefüggésben a Parlament megfogalmazza az uniós áttétel definícióját is: amennyiben az uniós közigazgatási eljárás során olyan kérelem érkezik az eljárás során eljáró szervekhez, amelynek intézése nem tartozik a hatáskörükbe, a kérelmet előterjesztő személyt az illetékes szervhez irányítják.20

A 4. sz. ajánlásában a Parlament számos eljárási szabályt is megfogalmaz: - Az uniós közigazgatási eljárás hivatalból, vagy valamely érdekelt fél kezdeményezésére indulhat;21 Az egyedi határozat iránti kérelmek átvételét írásban igazolni kell, mely igazolásban fel kell tüntetni az adott döntés meghozatalára vonatkozó határidőt és a közigazgatási szervek hallgatásának jogkövetkezményeit; Amennyiben a kérelem valamilyen hibában szenved, az átvételi elismervényen fel kell tüntetni a hiba orvoslására, vagy a hiányzó dokumentum pótlására vonatkozó határidőt is; 22 - A kizárási szabályok körében lefektetés19 Az Európai Parlament és a Tanács 1049/2001/EK rendelete (2001. május 30.) az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről 20 3. ajánlás a közigazgatási eljárásra irányadó általános elvekről. 21 4.1. ajánlás: a közigazgatási eljárás kezdeményezéséről. 22 4.2. ajánlás: az átvételi elismervényről.


-

-

-

re kerül, hogy az uniós igazgatáshoz tartozó valamely szerv képviselője (ügyintézője) nem vehet részt olyan közigazgatási döntés meghozatalában, amelyhez pénzügyi érdeke fűződik. Ilyen esetben az eljáró személy tagja köteles a kizárási ok fennállását a közvetlen felettesével közölni, aki az ügy konkrét körülményeire tekintettel dönthet úgy, hogy kizárja az érintett tagot az eljárásból. Emellett bárki kérheti, hogy egy adott ügyben eljáró tisztviselőt zárjanak ki a döntéshozatali eljárásból, amennyiben a döntés a szóban forgó személy egyéni érdekeit érinti. Az erre vonatkozó kérelmet írásban kell benyújtani az indokok megjelölésével. A kérelemről az érintett tisztviselő meghallgatása után a tisztviselő közvetlen felettese dönt. Természetesen az állásfoglalás azt is előírja, hogy a kizárás kezelésére megfelelő határidőt kell kitűzni;23 A védelemhez való jogokat az eljárás minden szakaszában tiszteletben kell tartani. Ha az uniós igazgatás személyek jogait vagy érdekeit közvetlenül érintő döntést hoz, az érintett személyeknek még a határozathozatal előtt lehetőséget kell biztosítani álláspontjuk szóban vagy írásban történő kifejtésére – szükség esetén, illetve ha úgy kívánják, az általuk választott személy segítségével;24 Az érdekelt fél számára biztosítani kell a teljes körű hozzáférést a saját ügyének irataihoz;25 A közigazgatási döntéseket ésszerű határidőn belül, késedelem nélkül kell meghozni. A határidőket az egyes konkrét eljárásokra irányadó szabályban határozzák meg. Megállapított határidő hiányában a határidő hivatalból indult eljárás esetén nem haladhatja meg az eljárást kezdeményező határozat keltétől számított három hónapot, míg a kérelemre induló eljárások esetében a kére-

-

-

-

26

2013/2.

lem beérkezésétől számított három hónapot. Amennyiben valamilyen objektív körülmény okán – pl. hiánypótlás teljesítése, a felvetett kérdések bonyolultsága, vagy az eljárás felfüggesztésének esetében – az adott határidőn belül döntés nem hozható, az érintett személyt tájékoztatni kell erről és a döntést a lehető legrövidebb időn belül meg kell hozni;26 A közigazgatási döntéseket írásban kell meghozni, egyértelmű, egyszerű és érthető szövegezéssel, a címzett által választott nyelven, amennyiben az az Unió valamelyik hivatalos nyelve.27 Emellett a közigazgatási döntésekben világosan fel kell tüntetni a döntés alapjául szolgáló okokat, meg kell jelölni a lényeges tényeket és a döntés jogalapját. A döntésnek minden esetben egyéni indokolást kell tartalmaznia. Amennyiben az egyedi indokolás nem lehetséges, mert pl. a hasonló döntések nagyszámú ügyfelet érintenek, az általános indokolás is elfogadható azzal, hogy kérelemre az érintettet tájékoztatni kell az egyéni indoklásról;28 Az egyének jogait és érdekeit érintő közigazgatási döntéseket az érintett személlyel vagy személyekkel a döntés meghozatalát követően haladéktalanul közölni kell;29 A közigazgatási döntéseknek – ha az uniós jog úgy rendelkezik – rendelkezniük kell a fellebbezés lehetőségéről, az irányadó eljárási szabályokról, tájékoztatást kell tartalmazniuk a jogorvoslati kérelem benyújtásának helyéről és határidejéről. Amennyiben az uniós jog szerint bírósági eljárásnak, illetve az ombudsmanhoz előterjeszthető panasz benyújtásának is helye van, a döntésnek az ilyen típusú jogorvoslatok tekintetében is tájékoztatást kell tartalmaznia.30

4.6. ajánlás: a határidőkről. 4.7. ajánlás: a közigazgatási határozatok formájáról. 28 4.8. ajánlás: az indokolási kötelezettségről. 29 4.9. ajánlás: a közigazgatási határozatokról való értesítésről. 30 4.10. ajánlás: tájékoztatás az igénybe vehető jogorvoslatokról. 27

23 4.3. ajánlás: a közigazgatási határozatok pártatlanságáról. 24 4.4. ajánlás: a meghallgatáshoz való jogról. 25 4.5. ajánlás: az egyénnek a saját aktájához való hozzáférésre irányuló jogáról.

60


-

A Parlament állásfoglalása szerint az új jogszabálynak lehetőséget kell biztosítania arra, hogy az uniós igazgatási szerv hivatalból, vagy kérelemre saját hatáskörben orvosolja a döntésben szereplő elírást, számszaki vagy hasonló kisebb hibát. Emellett rendelkezni kell a rendeletben a közigazgatási határozatok más okból történő helyesbítéséről is.31

A fentiekben vázoltak kétségtelenül előremutatóak, azonban ahhoz, hogy az uniós eljárásjog fentiekben vázolt elveit és szabályait az Unió egy egységes uniós rendeletben lefektessen óhatatlanul szükséges az alábbi alaptételek vizsgálata: - A szóban forgó munkálatokat célszerű az uniós közigazgatási eljárási jogkörökkel rendelkező szervek „eljárásjogi értelemben átvilágításával” kezdeni és megnézni, vajon rendelkeznek-e már jól bevált külső vagy belső szabályozókkal; e körben célszerű pontosan meghatározni, hogy az uniós közigazgatási szervek közül ténylegesen melyek azok, amelyek kötelezettség vagy jog keletkeztető jogosítvánnyal rendelkeznek, egyszóval helyes lenne meghatározni a közigazgatási eljárási jogviszony „hatósági” oldalán részt vevők körét. Ez a kérdés már csak azért is kardinális, mert ha az uniós közigazgatási szervek alatt az uniós jog végrehajtásában részt vevő tagállami hatóságok eljárását is értjük, akkor itt sokkal többről van szó, mint egy, a szorosabb értelemben vett uniós szervekre kidolgozott jogszabályról.

31

5. ajánlás a döntés saját hatáskörben történő felülvizsgálatáról és kijavításáról.

2013/2.

-

-

-

61

Az uniós közigazgatási eljárás az uniós közigazgatási jog nemzeti közigazgatási jogokhoz hasonló kidolgozatlansága okán nehéz meghatározni, hogy általános értelemben ki minősül ügyfélnek. Segítségünkre szolgál ugyanakkor, hogy az uniós politikák szabályozásával párhuzamosan kialakultak bizonyos szakigazgatási területek, melyek esetében az Unió az eljárási szabályokat is meghatározta, így ezek esetében behatároltabbak az ügyfélfogalom, valamint az eljárási jogviszony egyéb szabályai is. A két előbbi fogalom kapcsán felmerül az a kérdés is, hogy vajon mi minősül közigazgatási eljárásnak az Unióban? A jogunkban ismert hatósági eljárás, vagy minden olyan, akár regisztratív jellegű eljárás is, amely során az uniós szervek kapcsolatba lépnek a potenciális ügyfelekkel? Ha már itt tartunk és általános jellegű, ugyanakkor rendeleti szintű jogszabály megalkotásáról beszélünk, felmerülhet az is, hogy ténylegesen mi is az uniós közigazgatási ügy?

Amennyiben ezek a kérdések tisztázásra kerülnek, el lehet gondolkodni az egyes eljárási természetű szabályokról is. Nos, bízunk benne, hogy az uniós jogalkotás során ezek az alapkérdések tisztázódnak és sikerül egy példaértékű uniós eljárási jogszabály megalkotása, mely aztán az uniós szervek és a tagállami eljárásjogok32 egyik iránymutató normája lehet.

32 Az eddigi gyakorlat alapján a tagállamok a legtöbb eljárási jellegű alapelvet átültettek a saját eljárásjogukba, még akkor is, ha azok esetleg nem kifejezetten a tagállami közigazgatási eljárásra vonatkoztak.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS FRANCZEL RICHÁRD: A MÁSODIK ORBÁN-KORMÁNY KORMÁNYZATI STRUKTÚRÁJA…

Franczel Richárd, megbízott előadó (ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet); Jogi és stratégiai referens (Miniszterelnökség) A második Orbán-kormány kormányzati struktúrája három év távlatából1 Három év telt el a 2010-es magyarországi kormányváltás óta. Ez az időtáv lehetőséget ad arra, hogy összefoglaljuk és értékeljük a magyar kormányzati rendszer átalakulását, eddigi tapasztalatait. Előadásomban kitüntetetten a magyar kormányzati struktúra szerkezeti jellemzőit, 2010 óta bekövetkezett módosulásait kívánom röviden bemutatni. A miniszteriális és államtitkári rendszerben lezajlott folyamatok, az állami – politikai és szakmai – vezetői struktúrában megfigyelhető tendenciák, trendek, fontosabb létszámbeli, személyi és szervezeti változások, a kormányzati fluktuáció vizsgálata során hangsúlyt kívánok fordítani a magyar parlamentáris-kancellári kormányzati rendszerben kitüntetett helyet elfoglaló miniszterelnöki funkcióra és intézményre, kiváltképp a magyar miniszterelnök munkaszervezete, a Miniszterelnökség főbb szervezeti és személyi változásaira, fontosabb jellemzőire.

I. A kormányzati struktúra átalakítása 1. A minisztériumok számának csökkenése A kormányzati struktúra 2010-es átalakításának legfőbb alapja a minisztériumok számának csökkentése volt, melynek keretében a korábban átlag tizenhárom tárcával működő kormányokhoz képest mindössze nyolc minisztériummal kezdte meg működését a má1

Jelen írás a Magyar Politikatudományi Társaság XIX. Vándorgyűlésén, Kolozsvárott, 2013. május 31én a szerző által tartott előadáson elhangzottakat tartalmazza. A téma bővebb kifejtéséről lásd a szerző Kormányzati viszonyok és állami vezetők I. és II. c. tanulmányait a Közjogi Szemle 2013/3-4. számaiban.

2013/2.

62

sodik Orbán-kormány. A három klasszikus kormányzati terület (belügy, külügy, honvédelem) önálló tárcát kapott, a korábban önálló miniszteriális megjelenítést kapó ágazatok pedig kvázi alágazatokká válva „integrálódtak” egy-egy nagyobb minisztérium alá. A sajtó ezeket a minisztériumokat – némi pejoratív felhanggal – a „csúcs” jelzővel illette, a szakirodalom pedig az ún. „integrált minisztériumok” kategóriát alkalmazza.2 Az átalakítás egyértelmű célja a kormányzati struktúra egyszerűsítése, és ezáltal könnyebb működtetésének reménye volt. A miniszteriális reform kivitelezői jól beazonosítható előnyökkel és hátrányokkal számolhattak. A pozitívumok közé sorolható az egységesebb és hatékonyabb kormánypolitika megteremtésének lehetősége, a bürokrácia csökkentése, de talán ezektől is nagyobb motiváló erővel bírt a hagyományos lobbiérdekek kordában tartása. Egyes szerzők a minisztériumok számának csökkentésében az ágazati érdekek ütközésének kormány alatti szintre szorítását és ebből fakadóan a miniszterelnök tehermentesítését vélik felfedezni.3 Ugyanakkor lehetséges hátrányként lehetett számolni azzal, hogy a több különböző ágazati területet magába olvasztó tárcák működtetése nehézkessé válik, a korábban önálló miniszteriális „kiemelést” élvező ágazatok némiképp leértékelődnek, továbbá bizonytalanná válik a miniszterek és a szakpolitikai államtitkárok viszonya, ami elmosódottabbá teszi a miniszteri felelősség kontúrjait, hiszen kérdéses, hogy miként viseli a felelősséget egy integrált minisztérium tárcavezetője az egyes alá tartozó államtitkárok által vezetett szakterületekért. Érdekes kérdésként merül fel például, hogy ha egy adott szakterületen (oktatás, kultúra, sport, stb.) valamilyen botrány történik, ami után az adott szakpolitikáért felelős államtitkár menesztésre kerül, miként érvényesíthető a miniszteri felelősség az 2

Gallai Sándor – Molnár Balázs: Átalakítás alatt zavartalanul? A második Orbán-kormány szerkezete. Working Papers in Political Science 2012/3. 7-8. o. 3 Gallai S. – Molnár B.: i. m. 8. o., illetve Szalai András: Hatékonyság és diszfunkcionalitás a magyar minisztériumi struktúrában – a minisztériumok vezetése az elmúlt húsz évben. Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011. 12. o.


adott szakpolitikai alágazat kapcsán? Kimerül(het)-e a miniszteri felelősség az adott szakpolitikai államtitkár menesztésében?4 2010-ben több korábban folyamatosan működő minisztérium megszűnt, illetve több új, illetve új elnevezésű tárca és funkció került visszaállításra. A miniszteriális struktúrát érintő, két legjelentősebb változás a Pénzügyminisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal megszűntetése volt. Előbbivel szemben – az első Orbán-kormány időszakában megfigyelhető tendenciákhoz hasonlóan – a gazdasági tárca kapott prioritást, utóbbi esetében pedig egy új, mintegy húsz éve tartó gyakorlatot felváltó struktúra kialakítására került sor. Ami a visszaállításokat illeti, a legfontosabb a 2006-2010 között kiiktatott Belügyminisztérium reaktiválása volt, emellett pedig a rendszerváltással megszüntetett miniszterelnök-helyettesi funkció visszahozatala emelhető még ki, mellyel voltaképp újabb eszközt és lehetőséget adtak a miniszterelnök tehermentesítésére.5

2. Kiemelkedés a kormányzati struktúrában A kormányzati szerkezet és működés jogi alapja és a működés eddigi tapasztalatai alapján két koordinációs hatalmi tényező emelhető ki, eltérő súllyal. Az egyik a ciklus során relatíve csökkenő befolyással bíró, a szakmai koordinációért és összkormányzati koordinációért felelős közigazgatási és igazságügyi miniszter, akinek hatalmi pozícióját ugyanakkor miniszterelnök-helyettesi minősége megerősít. Ettől is lényegesebb a tárca miniszterének és közigazgatási államtitkárának a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős minőségükből fakadó észrevételezési és kifogásolási jogköre a közigazgatásban dolgozó meghatározott vezetők megbízatásának keletkezésében. Az 4 Franczel Richárd: A kormányzati struktúra reformja. Méltányosság Politikaelemző Központ, 2010. 4-5. o., illetve Müller György: A kormányzati viszonyok változásai 2010-ben. Közjogi Szemle 2010/3. 15. o. 5 Franczel Richárd: A miniszterelnök alaptörvényi szabályozása. Jog – Állam – Politika 2013/2. 24-26. o.

2013/2.

63

ebből fakadó hatalmi súly, mint potenciális lehetőség akkor is meghatározó tehát, ha a gyakorlatban e hatáskörükkel nem feltétlenül élnek e vezetők. A másik koordinációs hatalmi tényezőt – furcsa módon – a kormányon kívüli szereplőben, nevezetesen a Miniszterelnökséget vezető államtitkárban, illetve magában a Miniszterelnökségben találhatjuk meg, hangsúlyozottan a 2012. június 2-ai személycserétől kezdődően. Az államtitkár ekkortól hangsúlyozottabb politikai koordinációt valósít meg, mely jelentős kihatással van a kormány döntéshozatali mechanizmusaira is. A funkcióban egyes szerzők már a kormány megalakulásakor egyfajta szociológiai értelemben vett „kvázi miniszterelnök-helyettesi” lehetőséget láttak.6 A kormányzati struktúrában „csak” szimbolikus hatalmi tényezőként jelenik meg a kisebbik szövetséges kormánypárt vezetője által betöltött, általános, vagy politikai miniszterelnök-helyettesi tisztséggel kitüntetett tárca nélküli miniszter, aki a nemzetpolitikát szimbolikusan is kiemelt kormányzati (nemzeti) üggyé teszi. A miniszterelnök akadályoztatása esetén – kivéve a kormányüléseket, ahol bár a helyettesítésnek a gyakorlatban nincsen hagyománya, a kormány ügyrendje szerint a közigazgatási és igazságügyi miniszter helyettesíti a kormányfőt – az általános miniszterelnök-helyettes látja el a miniszterelnöki teendőket, tehát a pozíciónak a szimbolikus mezőn túlmenően is van azért politikai-hatalmi jelentősége. Végül az egyes minisztériumok szerepe, jelentősége, illetve – az alájuk tartozó nagyszámú szakterületekből fakadóan – mérete okán ki kell emelni a nemzetgazdaság, a nemzeti fejlesztés és az emberi erőforrások komplex területeit (utóbbit különösen mérete miatt), amelyek relatíve számottevő hatalmi súllyal rendelkeznek. A bel- és külügy, honvédelem és vidékfejlesztés területei pedig az összkormányzat szempontjából az említettekhez képest relatíve kisebb hatalommal bírnak, noha a miniszter személye, befolyása 6

Müller Gy.: i. m. 12. o.


jelentékenyen növelheti az adott tárca tekintélyét (belügyminiszter).

3. Állami vezetői modellváltások Magyarországon, a 2010 utáni államtitkári struktúra A rendszerváltás utáni magyar kormányzati működésben három nagy korszak különíthető el az állami vezetői modellek tekintetében. 1990-2006 között a vonatkozó jogi szabályozás különbséget tett az állami vezetők körében politikai és szakmai vezetők között, előbbiekhez sorolva a miniszterelnököt, a minisztert és a politikai államtitkárokat, utóbbihoz pedig a közigazgatási és helyettes államtitkárokat. Ezt a hosszú ideig, mintegy tizenhat évig fennálló konstans modellt írta felül a második Gyurcsány-kormány, amikor is minden állami vezető politikai kinevezett lett, a szakmai és politikai testet elválasztó korábbi „lefejező vonal” eltűnt a rendszerből. Az új rendszerben a miniszterelnök és miniszter mellett – a ciklus elején minisztériumonként erőteljesen, majd a ciklus közepétől némileg enyhébben limitált létszámmal – immáron (jelző nélküli) államtitkárok, illetve szakállamtitkárok kerültek kinevezésre. A közigazgatási államtitkári pozíció megszűnt, ezáltal a minisztériumok szakmai vezetése is a politikai kinevezett szakmai miniszterekhez került. Egyes vélekedések szerint ez a struktúra háttérbe szorította a szakmai szempontokat, és nyíltan átpolitizálta a minisztériumok működését. Más vélekedések – például Pesti Sándor a Kommentár folyóiratban akkoriban megjelent elemzése – szerint viszont végre nem a gyakorlatot próbálták a „naiv” szabályokhoz igazítani, hanem épp fordítva, a ténylegesen meglévő gyakorlatot ültették át jogi formába, realizálva ezzel az addig megfigyelhető tendenciákat.7 A 2010-ben megalakuló új kormány visszatért a 2006 előtti felálláshoz, és az állami vezetőkön belül ismételten különbséget tesz politikai és szakmai vezetők között, előbbihez sorolva a miniszterelnököt, minisztere-

ket, illetve az ugyancsak jelző nélküli államtitkárokat, utóbbihoz pedig a közigazgatási és – a 2006-ig miniszter által történő kinevezéssel szemben immáron miniszterelnök által kinevezett – helyettes államtitkárokat. Fontos változás, hogy az államtitkári pozíción belül, noha törvényi szinten nem differenciál a jogalkotó, funkcionális értelemben mégis egyértelműen elkülöníthetőek a parlamenti (korábbi szóhasználattal élve: politikai), illetve az egyes (al)ágazatokért felelős szakpolitikai vagy szakterületi államtitkárok. A minisztériumok számának lecsökkentése következtében különálló miniszteriális minőségét elvesztő egyes ágazatokért a kvázi „junior minisztereknek” tekinthető szakpolitikai államtitkárok lettek felelősek. Ami az állami vezetői létszámot illeti, nagy mozgásteret jelent a miniszterelnök számára, hogy a közigazgatási államtitkárokat leszámítva – akikből minden minisztériumban egy lehet – nincs törvényi korlátja a kinevezhető államtitkároknak, illetve helyettes államtitkároknak. Müller György szerint ezzel a kormány szervezeti önállósága, illetve a miniszterelnök kinevezési mozgástere is bővült a 20062010 közötti állapothoz képest.8 Érdemes szemügyre venni a – jogi terminus szerint – jelző nélküli államtitkárokon belüli funkcionális különbségeket. Megállapítható, hogy a parlamenti államtitkárok feladatköre elsősorban továbbra is a miniszterek parlamenti helyettesítésére irányul, számukat tekintve pedig az a konvencionális szabály érvényesül, hogy – a közigazgatási államtitkárokhoz hasonlóan – minden minisztériumban egy működik. A közigazgatási államtitkárokkal ellentétben ugyanakkor alájuk nem, vagy csak kivételesen tartozik helyettes államtitkár, mint például a Vidékfejlesztési Minisztérium parlamenti államtitkára alá tartozó parlamenti, társadalmi és nemzetközi kapcsolatokért felelős helyettes államtitkár. A kvázi „alminiszterek”, vagy „junior miniszterek”, vagyis a szakpolitikai államtitkárok olyan (al)ágazatokért felelnek, amelyek korábban gyakorta különálló miniszteriális

7

Pesti Sándor: A kormányzati reform. Kommentár 2006/5. 93-94. o.

2013/2.

64

8

Müller Gy.: i. m. 14. o.


65

minőségben voltak. Ezen politikai vezetők közvetlen irányítása alatt már több, általában egy-két, vagy akár több (pl.: a KIM igazságügyért felelős államtitkára alatt három) helyettes államtitkár működik. A helyettes államtitkárok nagyobb számban a közigazgatási államtitkárok alatt fordulnak elő, közülük is kiemelkedik a KIM közigazgatási államtitkára, aki alá 2012. október 15-ig öt, ezt követően négy helyettes államtitkár is tartozik. Látható tehát, hogy helyettes államtitkárok a közigazgatási, a szakpolitikai és – kivételesen – a parlamenti államtitkárok alatt is működhetnek.

között funkciójukat tekintve megkülönböztethető a parlamenti, a szakpolitikai államtitkár, továbbá a Miniszterelnökség szervezeti egysége vonatkozásában a – később még említett – Miniszterelnökséget vezető, illetve Miniszterelnökségen működő államtitkár. A szakmai vezetők vonatkozásában pedig elkülöníthető a közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár és – a kormányszervezeti törvény szerint külön nevesített – Miniszterelnökségen működő helyettes államtitkár.

Ha már vizsgáltuk a kormányzaton belüli kiemelkedéseket, érdemes ebből a szempontból is górcső alá venni az államtitkárokat. A széles értelemben vett államtitkári struktúrán belül – igazodva az intézményi síkon is megfigyelhető viszonyokhoz ugyancsak két szereplő emelhető ki. Egyfelől a KIM közigazgatási államtitkára, aki – a kormányszervezeti törvényben9, a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó törvényben10, valamint az egyes miniszterek tevékenységét meghatározó kormányrendeletben11 lefektetett szabályok alapján az egész kormányzati struktúrára vonatkozó személyzetpolitikai befolyással bír, noha e jogkörével ezidáig nem igazán élt. Másfelől a 2012 nyarától kibontakozó és egyre nagyobb hangsúlyt kapó politikai kormányzás előtérbe helyezte a Miniszterelnökséget vezető államtitkár pozícióját, melyhez szervesen hozzájárult az ekkor végbement személycsere következtében kinevezett új államtitkár meghatározó és karizmatikus személye.

Ami a különféle szempontból megközelített kormányzati, állami vezetői fluktuációt illeti, mindenekelőtt érdemes először is meghatározni a kormány(zat) létszámát, illetve annak három év utáni változását, melynek tekintetében érdemes elhatárolni egymástól a kormányt, illetve a tág értelemben vett kormányzatot. Előbbi létszáma, illetve annak elmúlt három évben történő változása kapcsán említhető, hogy a megalakulásakor 10 fős kormány miniszterelnökből, illetve 9 miniszterből állt, melyből két – egy tárcavezető és egy tárca nélküli – miniszter egyúttal miniszterelnök-helyettesi kijelölést is kapott. Másfél évvel a megalakulás után 11 főre nőtt a kormány létszáma, 2011 decemberében ugyanis kibővült egy újabb tárca nélküli miniszteri pozícióval. 2013. március 7-től a kormány ismét 10 főből áll, az említett, 2011 decemberében létrehozott tárca nélküli miniszteri pozíció ugyanis megszűnt, pontosabban összevonásra került a gazdasági tárcával.

Némileg talán meglepő, de az új államtitkári struktúrában a miniszteri szint alatt funkciójukat tekintve gyakorlatilag hétféle kategóriával is találkozhatunk. A politikai vezetők

Ami a teljes összkormányzati állami vezetői létszámot illeti (politikai és szakmai vezetők együtt) – a Magyar Közlönyben megjelent adatok alapján – a kormány megalakulását követően 2010. június 10-én összesen 111 állami vezető, 44 politikai és 67 szakmai vezető kezdte meg munkáját. A 10 fős kormány mellett 34 államtitkár (8 parlamenti, 26 szakpolitikai, utóbbiból egy a Miniszterelnökséget vezető államtitkár), illetve 8 közigazgatási és 59 helyettes államtitkár. Három

9

A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény. 10 A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény. 11 Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm.rendelet.

2013/2.

4. Állami vezetői fluktuáció 2010-2013 között


évvel később, 2013. június 10-ei állapot szerint 28-cal több, összesen 129 állami vezető, 3-mal több, összesen 47 politikai és 15-tel több, összesen 82 szakmai vezető tevékenykedik. Az aktuálisan ugyancsak 10 fős kormány mellett 37 államtitkár (8 parlamenti, 29 szakpolitikai, utóbbiból egy a Miniszterelnökséget vezető, illetve ott működő két államtitkár), illetve 8 közigazgatási és 74 helyettes államtitkár van hivatalban. Ami a kormányon belüli állami (politikai) vezetői fluktuációt illeti, a korábbi gyakorlathoz képest lecsökkentett létszámmal működő kormányban a megalakulás óta eltelt három évben relatíve sok, összesen hat változás, ezen belül négy személycserére történt. Elsőként az NFM élén történt személycsere 2011 decemberében, Fellegi Tamást Németh Lászlóné váltotta. Ezzel párhuzamosan új taggal, az egyes nemzetközi pénzügyi szervezetekkel való kapcsolattartásért felelős tárca nélküli miniszterrel bővült a kormány, mely tisztség betöltője Fellegi Tamás lett. A harmadik változás (egyben második személycsere) az EMMI élén történt, 2012 májusában Réthelyi Miklóst Balog Zoltán váltotta. A negyedik változásra (egyben harmadik személycserére) 2012 júniusában került sor, ekkor az említett tárca nélküli minisztert, Fellegi Tamást Varga Mihály addigi Miniszterelnökséget vezető államtitkár váltotta e poszton. Az ötödik változás (egyben negyedik személycsere) az NGM vonatkozásában 2013 márciusában zajlott le, amikor is az MNB élére távozó Matolcsy Györgyöt Varga Mihály addigi tárca nélküli miniszter váltotta fel. Az ebből fakadó hatodik változás az említett tárca nélküli miniszteri tisztség egyidejű megszüntetése, pontosabban gazdasági miniszterhez történő telepítése volt. A három év során egyes minisztériumok állami vezetőinek vonatkozásában jelentős mértékű fluktuáció figyelhető meg, más tárcáknál viszont relatíve konstans az állapot. A legnagyobb mértékű változás a Nemzetgazdasági Minisztériumban következett be, itt a három év alatt két tucat személyi változásra került sor. Hasonlóan nagy volt a fluktuáció 2013/2.

66

a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban is, itt tizenhat személyi konzekvenciával járó változás mutatható ki. A többi minisztérium vagy közepesen, vagy csak alacsonyan fluktuált.12

5. A minisztériumok és a Miniszterelnökség összlétszáma A minisztériumok összlétszáma, illetve annak változása kapcsán a vonatkozó kormányhatározatot (1166/2010. (VIII. 4.) Korm.határozat) és annak módosításait érdemes segítségül hívni. A kormány megalakulását követően nem sokkal, 2010 augusztusában közzétett kormányhatározat szerint – a Miniszterelnökséggel együtt – 5.764 fő volt a minisztériumi összlétszám, a legnagyobb minisztérium a KIM (1086 fő), a legkisebb a BM (346 fő) volt. Az induláskori létszámot követően átlagosan két-három havonta módosult – hol emelkedett, hol csökkent – az egyes minisztériumok, és így a teljes kormányzat összlétszáma is. 2010 augusztusától 2011 júniusáig több minisztérium (KIM, HM, KÜM, NFM), illetve a Miniszterelnökség esetében enyhe bővülés figyelhető meg. Ezt követően viszont két nagy hullámban is létszámcsökkentésre került sor. Az egyik 2011. július elején ment végbe, ekkor jelentős, 237 fős apadás következett be, amely szinte minden minisztériumot érintett (NFM, BM és Miniszterelnökség kivételével, utóbbi kettőnél ekkor enyhe növekedés történt), leginkább a KIM-et és az NGM-et. A másik karcsúsításra egy évvel később 2012 nyarán került sor, ekkor 247 fővel csökkent a keret, ami ugyancsak szinte minden tárcát – főként a KIM-et – érintette, kivéve az EMMI-t és a Miniszterelnökséget, ahol a kormányzati átszervezéseknek megfelelően jelentős létszámbővülés történt, előbbi 63 fővel, utóbbi 141 fővel növekedett. Azóta számottevő változás nem történt. Összességében megállapítható, hogy a kormány megalakulása után három évvel, mintegy 158 fővel csökkent a teljes minisztériumi összlétszám, amely 2013 nyarán már csak 5.606 fő. 12

Lásd erről a Magyar Közlönyben megjelent kinevező/felmentő határozatokat.


A fenti számadatokat érdemes összevetni a korábbi ciklusok hasonló adataival. Az előző (Medgyessy- és Gyurcsány) kormányok miniszteriális összlétszámához képest a jelenlegi számarányok kifejezetten alacsonynak mondhatóak, a kormány felállásakor 2002ben 8.743 főben, 2006-ban 6.203 főben volt megállapítva a létszámkeret, ami a ciklus végére relatíve csökkent, de nem ment a mostani szint alá.13 Ugyanakkor az igazgatási és igazgatási jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szervek összlétszáma tekintetében már kedvezőtlenebb a helyzet. Noha a kormány megalakulásakor 59.975 fős keret került megállapításra (szemben például a 2006-os kormány felállásakor megállapított 63.469 fős kerettel), 2013 nyarára viszont már mintegy tízezerrel többre, 70.758 főre bővült ez a létszám.14

II. A miniszterelnök munkaszervezete: a Miniszterelnökség Az előadás második felében külön is kitérek a kormányzati struktúrában kitüntetett helyet betöltő miniszterelnök mögötti háttérapparátus, a Miniszterelnökség főbb jellemzőire, valamint szervezetének és tevékenységének néhány sajátosságára.

1. A Miniszterelnökség létrehozása: lehetőségek és megoldások 2010 óta a miniszterelnök munkaszervezete a Miniszterelnökség, mely egy önálló jogi személyiséggel rendelkező, önállóan gazdálkodó központi államigazgatási szerv, s noha nem minisztérium, mögöttes szabályként 13

A minisztériumokban foglalkoztatott köztisztviselők és munkavállalók létszámáról szóló 2242/2002. (VIII. 12.) Korm. határozat, illetve a Miniszterelnöki Hivatalban, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatási jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 2117/2006. (VI. 30.) Korm. határozat. 14 A Miniszterelnökségen, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 1166/2010. (VIII. 4.) Korm.határozat és módosításai.

2013/2.

67

mégis a minisztériumra vonatkozó szabályok vonatkoznak rá, tehát egyfajta „kvázi” minisztérium.15 A kormányzati struktúra egyik legfontosabb újításaként – a korábbi Miniszterelnöki Hivatal helyett – a miniszterelnök háttérapparátusa feladatainak addig egy szervezeten belüli ellátására két külön szervezet jött létre. Az egyik a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM), mely a kormányzaton belüli szakmai-közigazgatási koordinációért felel, és – többek között – a korábbi MeH jogutódjaként feladatainak nagy részét, az igazságügyi területet, illetve a területi igazgatás egyes feladatait fogja össze (2011 őszéig a kormányzati kommunikáció összefogása, 2012 nyaráig az egyházügyek, illetve az esélyegyenlőség, roma integráció, társadalmi felzárkózás területei is ide tartoztak). A másik a Miniszterelnökség, mely tehát a miniszterelnök közvetlen munkaszervezeteként a MeHen belül működő korábbi Miniszterelnöki Kabinetiroda jogutódja, s – főként 2012 nyarától – hangsúlyozottan is a politikai koordináció letéteményese. E duális struktúra kialakítói számára a szakirodalomból is ismert két lehetséges modell szolgálhatott kiindulópontul. Az egyik az ún. titkársági típusú modell, melyben a miniszterelnök munkaszervezete csak a kormány titkársági feladatait, az ülések előkészítését és a döntések végrehajtásának szervezését, ellenőrzését látja el. Az ilyen típusú hivatal vezetése nem igényel politikai szerepkört, azt sokkal inkább valamilyen vezető köztisztviselő (szakmai államtitkár) tölti be. A másik a kancellária típusú modell, melyben a miniszterelnök apparátusa kifejezetten összkormányzati koordinációt valósít meg és a titkársági típusú feladatokon túl ellátja a kormányzati működés szempontjából kiemelt fontosságú ágazatközi feladatok menedzselését is. E struktúra már politikailag motivált vezetőt (miniszter, politikai államtitkár) kíván meg. A rendszerváltás előtt, a Minisztertanács Titkársága elnevezés alatt 15

1/2012 (VIII. 31.) ME utasítás a Miniszterelnökség Szervezeti és Működési Szabályzatáról, 1-2 §-ok.


működő intézmény nevében is jelezte e működés jellegét, a rendszerváltáskor kialakított Miniszterelnöki Hivatal pedig már kialakításakor (noha az első két ciklusban még csak közigazgatási államtitkár vezette), majd még inkább 1998-tól, amikor már politikai kinevezett miniszter vezette a hivatalt (amit a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 1997-es törvény tett lehetővé), egyre egyértelműbben és erőteljesebben az utóbbi modellt valósította meg.16 A 2010-ben létrehozott Miniszterelnökség első két évében – noha politikai kinevezett államtitkár, Varga Mihály vezette – valamelyest mégis közelebb állt a miniszterelnököt csak titkársági szempontból kiszolgáló apparátus modelljéhez. A működés kezdeti elgondolása sokkal inkább szakmai és igazgatási szerepet szánt a miniszterelnök mögötti stábnak, illetve az ekkori államtitkár személyisége, vezetési stílusa is ehhez illeszkedett. A munkaszervezet az első két évben tehát kevéssé töltött be hangsúlyos összkormányzati koordinációt. A 2010-2012 közötti tapasztalatok, a kormányzati működésben jelentkező problémák és diszfunkcionalitások viszont egyértelművé tették, hogy a hatékonyság növelése érdekében a miniszterelnököt körülvevő apparátus nem tudja nélkülözni a kormányzati összműködés dinamikus felügyeletét és ellenőrzését. Ennek érdekében 2012 nyarától, Lázár János államtitkár kinevezésével egyértelmű elmozdulás következik be a kancellári típusú modell irányába. Bár klasszikus értelemben vett, német típusú kancellária ekkor sem jött létre – ez nem is volt cél –, de a Miniszterelnökség innentől kezdve egyre erőteljesebben a politikai koordináció központjává válik, az inkább a közigazgatási reform megvalósítására koncentráló KIM kormányzati koordinációs hatóköre pedig érezhetően csökken, tevékenysége a közigazgatási koordináció és adminisztráció irányába tolódik el. Noha a Miniszterelnökség keretében a korábbi MeH-re jellemző tükörreferatúra, vagy kife16

Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog – Általános rész. Osiris Kiadó, Budapest, 2006. 149-150. o.

2013/2.

68

jezetten ilyen szerepet betöltő szervezeti egység nincs, az apparátus – a Parlamenti Ügyekért Felelős és a Stratégiai és Tájékoztatási Helyettes Államtitkárság, miként a szervezet SZMSZ-ben is olvasható – politikai és szakmai szempontból is véleményezi a minisztériumok felől érkező, kormány elé kerülő döntési javaslatokat, kormány17 előterjesztéseket.

2. A Miniszterelnökség struktúrája: a szervezet állami vezetői Mint említettem, a Miniszterelnökség 2010es létrehozatalakor kevéssé volt a kormányzati koordináció letéteményese, ehhez igazodott kezdeti szervezeti felépítése és létszámadatai. Az elmúlt három év alatt struktúrája, feladatai és létszáma is jelentősen változott. Konstansnak tekinthető, hogy a Miniszterelnökséget a miniszterelnök irányítja és a Miniszterelnökséget vezető államtitkár vezeti. A szervezet vezetését befolyásolta, hogy 2012 nyarán személycserére és további két új vezetői funkció létrehozatalára és e funkciókat betöltő személyek kinevezésére is sor került. 2010 nyarától a Miniszterelnökségen ugyanis egy, a szervezetet vezető államtitkár tevékenykedett Varga Mihály személyében, 2012. június 2-án – Lázár János mellett – pedig két további új államtitkár is kinevezésre került. Ennek alapjaként június hónapban módosításra került a kormányszervezeti törvény, melynek értelmében – megkülönböztetendő a Miniszterelnökséget vezető államtitkártól – a jogalkotó létrehozta az ún. „Miniszterelnökségen működő államtitkár” kategóriáját.18 A két új kinevezett közül Győri Tibor, a Miniszterelnökség jogi ügyekért, Szijjártó Péter addigi miniszterelnöki szóvivő pedig a Miniszterelnökség kül17

Lásd erről: 1/2012. (VIII. 31.) ME utasítás a Miniszterelnökség Szervezeti és Működési Szabályzatáról, 17. § (1) bekezdés b) pont, illetve 23. § (1) bekezdés d) pont. 18 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvényt módosító 2012. évi LXXIII. törvény 6. § (1) bekezdése.


ügyi és külgazdasági ügyekért felelős államtitkára lett. A Miniszterelnökség további állami vezetői közül a szakmai vezetőkkel folytathatjuk a sort. A minisztériumokhoz képest fontos különbség, hogy ebben a szervezetben nem működik közigazgatási államtitkár, tehát a szervezet szakmai vezetése is az államtitkár kezében összpontosul. A helyettes államtitkárok megbízatása tekintetében ugyancsak eltérés figyelhető meg a minisztériumokhoz képest, ugyanis az ebbe a szervezetbe kinevezendő helyettes államtitkárokat a Miniszterelnökséget vezető államtitkár javasolja a miniszterelnök számára, és e javaslattétel kivételt képez a KIM közigazgatási államtitkára által a minisztériumokba kinevezendő helyettes államtitkárokkal szembeni kifogásolási jogát tekintve, vagyis e személyek esetleges „megvétózására” nincs lehetőség. Ami a Miniszterelnökség szakmai vezetőinek számát illeti, a kormányzati struktúrát tekintve talán ebben a tekintetben figyelhető meg a legnagyobb mértékű állami vezetői létszámbővülés. A 2010-es induláskor ugyanis összesen mindössze két helyettes államtitkár(ság) működött, 2013 júniusára ez a szám mintegy hatszorosára emelkedett. (2013. július 31-től pedig a helyettes államtitkárságok száma hétszerezésre növekedett).19 Az állami vezetők mellett a Miniszterelnökség szervezetéhez tartoznak egyes, a kormány(fő) munkáját segítő személyek is. Az egyik ilyen funkció a miniszterelnöki biztos, akit a miniszterelnök – normatív utasításával – a feladatkörébe tartozó feladat ellátására nevezhet ki, a másik a kormánybiztos, akit a Kormány – normatív határozatával – miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezhet ki. A miniszterelnök továbbá megbízást adhat diplomáciai, személyes tanácsadói vagy egyéb eseti jellegű feladat ellá19 Lásd erről a Magyar Közlönyben megjelent, helyettes államtitkárokat kinevező egyes határozatokat.

2013/2.

69

tására is, mely kategóriát a törvény miniszterelnöki megbízottként határozza meg.20 A miniszterelnök tanácsadóinak egy része miniszterelnöki megbízottként, más részük pedig (normál) megbízási szerződés keretében látják el tevékenységüket. Végül a Miniszterelnökség létszámát tekintve – a vonatkozó kormányhatározat és módosításai alapján – megállapítható, hogy kezdetben, 2010 augusztusától meglehetősen kevés, mindössze 94 fős létszám volt meghatározva. Ez a szám 2010. december közepétől 102-re, 2011. február végétől 128-ra, júliustól pedig 134-re emelkedett. Arányait tekintve a legnagyobb mértékű változásra 2012. június végétől került sor, ekkor mintegy duplájára, 275 fősre nőtt a létszám. Az induláskori állapothoz képest 2013 nyarára tehát 181 fővel emelkedett a létszám.21 (A Miniszterelnökség 2013. október 19-től hatályos SZMSZ-e 282 fős létszámot említ, ami épp háromszorosa a 2010. augusztusi 94 fős létszámnak.).

3. A Miniszterelnökség főbb feladatai és változása Végezetül a Miniszterelnökség főbb tevékenységeiről, illetve azok elmúlt három évben megfigyelhető bővüléséről szólnék. A Miniszterelnökség klasszikus feladatai közé tartozik – többek között – a miniszterelnök munkájának közvetlen támogatása, segítése, a hagyományos igazgatási, illetve összkormányzati politikai koordináció, a kormányzati politika kialakításában, végrehajtásában, ellenőrzésében való közreműködés, illetve a politikai stratégiaalkotás és elemzés. Az elmúlt három év során számos elemmel bővült a Miniszterelnökség tevékenységi köre. Az eddig bekövetkezett szakmai pro20

A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény, 31-33. §-ai. 21 A Miniszterelnökségen, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 1166/2010. (VIII. 4.) Korm.határozat és módosításai.


filbővülés jellegét és irányait tekintve különbözik a korábbi ciklusok ezirányú tendenciáitól, ugyanis az ide kerülő feladatok elsősorban univerzális és nem partikuláris jellegűek. Azaz nem, vagy nem csak önálló ágazati érdekeltséggel bíró szakpolitikai területek, hanem az egyes szakpolitikai területek egy részét vagy egészét horizontálisan átfogó, döntően összkormányzati érdekeltséggel és hatásokkal bíró feladatok. Az ilyen feladatkörök közül elsőként a kormányzati kommunikáció említhető, mely több szakaszban, fokozatosan került át a KIM-ből a Miniszterelnökséghez. E területért 2011 őszétől a Miniszterelnökségen működő, Giró-Szász András miniszterelnöki biztos által vezetett Kormányszóvivői iroda felel, melynek elnevezése a Miniszterelnökség 2013. február 1-jei hatállyal módosított SZMSZ-e szerint Kormányzati Információs Központ (KIK) lett. A kormányszóvivő közvetlen irányítása alá először két (a kormányszóvivő tájékoztatást segítő stratégiai, illetve igazgatási), majd 2012 őszétől három (Miniszterelnöki Sajtóirodát vezető, nemzetközi sajtókapcsolatokért felelős, illetve kormányzati internetes kommunikációért felelős) helyettes államtitkárság tartozik. (Az előadást követően 2013. június 30-a után az utóbbi helyettes államtitkár megbízatása megszűnt.) A másik fontos terület a kormányzati ellenőrzés, amit külön ellenőrzési szerv, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) végez, és amelynek irányítását a miniszterelnök a Miniszterelnökségen működő jogi ügyekért felelős államtitkár útján látja el. A következő feladatkör a polgári hírszerzés, melynek kapcsán két szerv is említhető. Egyfelől a 2012 ősze óta – a Külügyminisztériumtól – a miniszterelnök irányítása alá került, főként az országhatárokon kívül tevékenykedő Információs Hivatal (IH), melynek irányításával összefüggő feladatokat a miniszterelnök a Miniszterelnökséget vezető államtitkár útján látja el. Másfelől ugyancsak a Miniszterelnökséget vezető államtitkár közvetlen irányítása alá tartozó Nemzetbiztonsági Iroda, 2013/2.

70

illetve az irodát vezető helyettes államtitkár (Kádár Andrea Beatrix) kapcsolódik ehhez a területhez, akinek feladata – többek között – a miniszterelnök, illetve a munkaszervezetet vezető államtitkár külföldi vonatkozású programjainak figyelemmel kísérése, továbbá a kormány tagjai felől érkező információs igények koordinálása és továbbítása az Információs Hivatalhoz. A Miniszterelnökség tevékenységi körében 2012 nyarától domborodik ki a fejlesztéspolitika. 2012. június 1-jén jött létre a miniszterelnök vezetése alatt álló Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság (NFK), mely kormányszervnek – a vezetőjén kívül – tagja még két miniszter (NFM, NGM), illetve a Miniszterelnökséget vezető államtitkár. Az NFK dönt – többek között – minden olyan projektről, aminek támogatási igénye meghaladja az egymilliárd forintot. A 2012 nyarán bekövetkező nagyarányú személyi változások a fejlesztéspolitika területét is érintették, 2012. július 12-től ugyanis – a Miniszterelnökséget vezető államtitkár közvetlen irányítása alatt – kinevezést kapott a Fejlesztési Irodát vezető helyettes államtitkár (Homolya Róbert). 2012. november 1-től ugyancsak bővült a miniszterelnök munkaszervezetének fejlesztéspolitikai portfóliója, az NFM-től ugyanis ekkor került át a Széchenyi Programiroda Nonprofit Kft. (SZPI) működésének szakmai felügyelete, amit 2011 februárjában az Új Széchenyi Terv megvalósításának elősegítésére hozott létre a kormány. (Az előadást követően azóta bekövetkezett változás, hogy 2013. július 31-ei hatállyal az NFM-től a Miniszterelnökséghez került Csepreghy Nándor (kiemelt) fejlesztési programokért felelős helyettes államtitkár, továbbá 2013. augusztus 1-től 2014 nyaráig a miniszterelnök – e feladat ellátása érdekében államtitkári megbízatása mellé kormánybiztosi kinevezést is kapó, Miniszterelnökséget vezető államtitkár útján – irányítja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ).) A Miniszterelnökség tevékenységei vonatkozásában felértékelődtek a külügyi és külgazdasági ügyek is, mely szakterületek profilju-


kat tekintve ugyan átfedésben vannak a nemzetgazdasági és a külügyi tárca ágazati tevékenységével, mégis azok átfogó, más szakterületekre is hatással bíró jelentősége miatt miniszterelnökségi kiemelést (is) kaptak. Ezt egyfelől jelzi, hogy a miniszterelnök korábbi szóvivője, Szijjártó Péter 2012. június 2-án külügyi és külgazdasági államtitkári megbízatást kapott, akinek útján a miniszterelnök ellátja a Nemzeti Külgazdasági Hivatal (HITA) irányítását. Az államtitkár közvetlen irányítása alatt 2012 júliusától külügyi (Magyar Levente), 2013. március 19-től pedig külgazdasági (Horváth Zsuzsanna) helyettes államtitkár is működik. Végül érdemes megemlíteni, hogy több szempontból is kiemelést kapott a Miniszterelnökség tevékenységében a(z) – összefoglaló elnevezéssel – nemzeti, történeti és kulturális örökség védelme és ápolása is. Bár e terület jellegét tekintve ugyancsak ágazati (az emberi erőforrásokért felelős tárca) érdekeltségébe tartozik, mégis a nemzetpolitika olyan átfogó, ágazati érdekeltségeken túlmutató jelentőséggel is rendelkezik, mely találkozik a kormányzat által kitüntetett figyelemmel kísért, a Nemzeti Együttműködés Programjában is megjelenő, erre vonatkozó nemzetstratégiai célkitűzéssel. Ezen átfogó tevékenységi kör három elemre bonható. Az egyik a nemzetpolitika, a határon túliak támogatása. Ennek jegyében a kormány 2012. december 12-ével létrehozta a Nemzetstratégiai Kutatóintézetet (NPKI), melyet a

2013/2.

71

miniszterelnök irányít. A központi hivatal elsődleges feladata a magyar örökség korszerű újrafogalmazása, a nemzeti összetartozás erősítése, a külhoni magyarság erőforrásainak vizsgálata. A másik terület a nemzeti és kulturális örökség ápolása. Ehhez kapcsolódóan 2013 februárjától az EMMI felügyelete alól – a Miniszterelnökséget vezető államtitkár irányítása alatt – a Miniszterelnökséghez került a kulturális digitalizációval foglalkozó, 2011ben létrehozott Magyar Nemzeti Digitális Archívum és Filmintézet (MaNDA). 2013. május 22-én pedig létrejött a nemzeti örökség ápolásával, védelmével foglalkozó Nemzeti Örökség Intézete (NÖRI) is, mely a miniszterelnök irányítása alatt álló központi hivatal. A NÖRI látja el – többek között – a Kormány döntési joggal rendelkező, szakmai véleményező és javaslattevő testülete, a Nemzeti Emlékhely és Kegyelet Bizottság működésének operatív és adminisztratív feladatait, melynek működési feltételeit 2010 óta ugyancsak a Miniszterelnökség biztosítja. A harmadik terület a történetkutatás, melyhez kapcsolódóan három, a Miniszterelnökséget vezető államtitkár irányítása alá tartozó intézmény is említhető. Egyfelől a 2013. március 22-vel létrehozott Rendszerváltás Történetét Kutató Intézet és Archívum (RETÖRKI), másfelől a 2013. június 12-ei határozattal felállítását elhatározó Molnár Tamás Kutató Központ (MTKK), továbbá a Veritas Történetkutató Intézet.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS BARTA ATTILA: A KÖZIGAZGATÁS TERÜLETI SZINTJÉNEK LEGFONTOSABB JELLEMZŐI…

Barta Attila, tanársegéd Debreceni Egyetem ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék A közigazgatás területi szintjének legfontosabb jellemzői, kodifikációs állomásai Magyarországon 1867 és 1989 között1 Bevezető Jelen írás nem előzmények nélküli. A területi (másképp középszintű) közigazgatás egyik ágával, az ún. dekoncentrált államigazgatási szervek rendszerével több korábbi munkámban foglalkoztam már.2 Azonban a közigazgatás középső szintje a modern államokban jellemzően osztott, azaz bizonyos kivételekkel, de jellemzően időben egyszerre vannak jelen a központi szervek területi érdekektől mentesen működő kihelyezett szervezeti egységei, valamint a területi lakosság érdekeit képviselő önkormányzati szervek. Bár arányuk országonként és korszakonként változó, az európai államok polgári közigazgatása egyaránt támaszkodik mindkét meg1

„A kutatás a TÁMOP-4.2.4.A-2-11/1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.” A tanulmány a Magyary Zoltán Posztdoktori Ösztöndíj (A2-MZPD13-0016: A területi közigazgatás továbbfejlesztésének aktuális kérdései c. kutatás) keretében készült. 2 Többek között ilyenek voltak: - A területi államigazgatás fejlődése a rendszerváltástól napjainkig. Közjogi Szemle 2009/1. 5966. - Nemzetközi trendek, magyar tendenciák a Kormány területi képviseletében. In. P. Szabó Béla – Szemesi Sándor (szerk.): Profectus in litteris III., Előadások a 8. debreceni állam- és jogtudományi doktorandusz – konferencián. Licium-Art, Debrecen, 2012. 35-44. - A területi államigazgatás változásai az elmúlt húsz évben. Új Magyar Közigazgatás 2012/2. 310.

2013/2.

72

oldásra, nem tekinti őket egymás alternatívájának. Mindezek miatt szilárd meggyőződésem, hogy a közigazgatás területi szintjének hatásmechanizmusáról teljes kép csak valamennyi rendszer együttes vizsgálatával alkotható. Kizárólag ezáltal válhat világossá, hogy az adott országban milyen szerepet szán a jogalkotó a középszintnek, és hogyan történik a középszinten megjelenő érdekek integrálása. Mostani munkám éppen ezért nem a dekoncentrált szervek rendszerére, hanem korábbi kutatásaim mintegy komplementerként a magyar középszintű közigazgatás másik nagy szegmensére, a területi önkormányzatokra, valamint azok jogelődjeire irányul. Elsődleges célom, hogy korábbi munkáim komplementereként a magyar középszintű közigazgatást, és annak jogi hátterét a maga teljességében mutassam be, és érzékeltessem azokat a közigazgatás-történeti jellegzetességeket, amelyek érdemi kihatással bírtak a rendszerváltásra. Emiatt ebben az írásomban a történeti előzményeket taglalom és egy következő tanulmányomban ismertetem a rendszerváltás utáni következményeket. A történeti visszatekintés véleményem szerint sohasem öncélú. A közigazgatás esetében ez különösen igaz, mivel az állam legnagyobb szakigazgatási rendszereként változásai jellemzően csak hosszabb időtávon mutatkoznak meg. Ráadásul a magyar közigazgatás szervezete szempontjából a hagyományoknak komoly alakító ereje van. Ezek miatt vélem úgy, hogy területi közigazgatásunk aktuális kérdéseinek értelmezése elképzelhetetlen időbeli visszatekintés nélkül. A kronologikus áttekintést a rendszerváltásig két korszak legfontosabb jogszabályai köré rendezve végzem el: - egyfelől vizsgálom azt, hogy a magyar polgári közigazgatás kialakulásának folyamatában hogyan változott a középszintű feladatok ellátásának rendszere. - másfelől bemutatom, hogy a tanácsrendszer hogyan hatott erre a fejlődésre.


73

I. A területi közigazgatás, és ezen belül a területi önkormányzatok jogi szabályozása Magyarországon a rendszerváltásig

korszakot ismertetek azonos mélységben.6 Munkámat következtetésekkel zárom.

Közismert, hogy a közigazgatás szervezetét a rövidtávú jelenségek mellett hosszú távon elsősorban az állam által ellátott feladatok mennyisége és minősége befolyásolja.3 A felvállalt feladatok tömege a korszak uralkodó állam- és közigazgatás-felfogásának megfelelően változhat. A feladatok milyenségét illetően viszont rögzíthető, hogy a közigazgatás az idő előrehaladtával egyre speciálisabb ügyeket lát el.4 A fenti folyamat ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a hasonló problémákkal szembesülő államok szükségképpen ugyanolyan megoldásokat alkalmaznak közigazgatásukban, sőt! Egyazon probléma sikeres megoldásához akár több különböző úton is el lehet jutni, ugyanis nincs uniformizált, mindenhol és mindenkor alkalmazható igazgatási modell.5

1.1. A vármegyék (törvényhatóságok), mint a középszint bázisintézményei

A rendszerváltást megelőző mintegy 130 éves időtartamban két egészen eltérő igazgatási rendszer működött Magyarországon, ami középszinten is eltérő megoldásokat jelentett. Időben a korábbi, a kiegyezés nyomán kialakult, ún. polgári közigazgatás, amely középszinten szervezetileg osztott (másképp duális) volt. A második, az 1949/1950-től meggyökeresedett tanácsigazgatás, amely strukturális értelemben monista volt. A továbbiakban előbb a polgári, majd a szocialista állam középszintű igazgatását ismertetem. Terjedelmi okokból nem minden

1. A polgári korszak területi közigazgatása

Magyarországon a mai értelemben vett területi közigazgatás csak a XIX. század második felében jelenik meg. Annak ellenére, hogy a polgári közigazgatás kezdetét tipikusan a kiegyezést követő időszakra datáljuk, fontos rögzíteni, hogy mindez nem előzmények nélkül történt. Már a reformkorban érdeklődés mutatkozott a közigazgatás professzionális irányba történő megújításával kapcsolatban. Az 1848-as törvényhozás azonban az idő szűkössége miatt nem tudott átfogó közigazgatás-korszerűsítést végrehajtani. Az átalakítások érthető módon a központi szintre koncentrálódtak,7 a közigazgatás középső szintjének - lényegében a vármegyei igazgatás kérdésének - a végleges rendezését későbbre halasztották.8 Az 1867-es kiegyezés után a magyar közélet igazgatási értelemben a ’48-as törvényeket tekintette kiinduló alapnak, és a korszak hatalmi viszonyai között a döntéshozók azt fejlesztették tovább. Mivel a ’48-as alapkonstrukcióban a vármegyék közigazgatási szerepét drasztikusan nem formálták át, ráadásul egészen járási szintig kiépült végrehajtó szervezetük volt, a központi közigazgatás a korabeli viszonyok között erőteljesen tá6

3

Vö. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Hvg-Orac, Budapest, 2007. 63-68. 4 Fábián Adrián: Közigazgatás és szakigazgatás. (A szakigazgatás fogalma, jelentősége). In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog – Fejezetek szakigazgatásaink köréből. A szakigazgatás általános alapjai, nemzetközi összefüggései. Az állami alapfunkciók igazgatása. Complex, Budapest, 2013. 5 Lásd Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Complex, Budapest, 2011. 32.

2013/2.

A járások kérdését ebben a munkában külön nem érintem, miután azok történetével korábbi tanulmányomban kifejezetten foglalkoztam. Lásd: A magyar államigazgatás alsó-középszintjének átalakítása 2012ben. A járások feladataira és szervezetére vonatkozó főbb megállapítások. Kodifikáció és Közigazgatás 2012/2. 28-38. 7 Szamel Katalin: A megyerendszer fejlődésének története Magyarországon. ÁSZI, Budapest, 1981. 27. Valamint Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 80. 8 Ezt a megyei hatóság ideiglenes gyakorlásáról szóló 1848: XVI. tc. rögzítette.


maszkodott rájuk.9 A vármegyék tehát Magyarországon megmaradtak a területi közigazgatás főszervéül.10 Eredeti, ’48 előtti alakjukban ugyanakkor a vármegyék sem voltak elhelyezhetőek a polgárosodó állam hatalommegosztáson alapuló rendszerébe. A korszak egyik legfontosabb törekvésévé vált a vármegyei igazgatás közigazgatási keretekbe történő beillesztése. Ennek alapját a birói hatalom gyakorlásáról szóló 1869: IV. tc. 1. §-a teremtette meg. A közigazgatás és igazságszolgáltatás elválasztása után a vármegyék tisztán közigazgatási szervekként funkcionálhattak. Az 1869: IV. tc. azonban nem foglalkozott sem a közigazgatás, sem pedig a területi közigazgatás részletkérdéseivel. Ezt a feladatot az ún. törvényhatósági törvények végezték el, amelyek nevükkel ellentétben nem csak az önkormányzati karakterű igazgatási szervek, de – látszólag paradox módon – az ekkor még meglehetősen szűkre szabott területi államigazgatás fejlődésének irányát is megszabták. Az első, az 1870: XLII. tc., a második az 1886: XXI. tc., a harmadik pedig az 1929: XXX. tc. volt. Lényegében ezek a jogszabályok töltötték fel új tartalommal a feudális vármegyét, és alakították ki a korszak hatalompolitikai erővonalai mentén többkevesebb sikerrel a polgári kor követelményeinek megfelelő közigazgatási rendeltetésű törvényhatóságot. Röviden érdemes itt utalni a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870: XLII. törvénycikkre (továbbiakban I. Ttc.). Az I. Ttc. nem csupán amiatt fontos, mert ez volt az első vármegyéket (törvényhatóságokat) a maguk teljességében érintő polgári jogszabályunk, hanem amiatt is, mert ez volt az első közigazgatást kódex-szerűen rendező törvényünk, amely már nem a feudális jog pro-

9

Vö. Csizmadia: i.m. 104. és 107. Magyary Zoltán: A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működési rendje és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 62. 10

2013/2.

74

duktuma.11 A törvénycikk szabályozási logikájának rövid ismertetése megkerülhetetlen, ha valaki a kora-dualizmus középszintű közigazgatásával kíván foglalkozni. Tekintettel arra, hogy a kiegyezés után három évvel járunk, a központi államigazgatásnak – néhány kivételtől, így pl. honvédelmi és pénzügyi igazgatástól eltekintve – még nem alakultak ki elkülönült középfokú szervei. A feladatok megvalósításának elsődleges szervezeti bázisául az önkormányzatok, azon belül is elsősorban a tagolt apparátussal bíró vármegyei törvényhatóságok szolgáltak. Középszinten így az általános hatáskörű törvényhatóságok látták el a mostani fogalmaink szerinti államigazgatási és önkormányzati teendőket egyaránt. Miután azonban alapvető cél volt a törvényhatóságok működésének megfelelő befolyásolása, a jogszabály amellett, hogy az önkormányzati jogok széles skáláját nevesítette (pl.: a jogalkotási és döntési jogkört, a tisztségviselők megválasztásának lehetőségét), a későbbi rendelkezésekben mindezt formálissá tette a Kormánytól függő helyzet kialakításával.12 Az I. Ttc. nem hozott létre külön államigazgatási szervet a törvényhatóságokkal azonos szinten, helyette a törvényhatóság kapacitásaira épített. A központi akarat hathatós érvényesítése érdekében a főispánra, mint a Kormány törvényhatósági képviselőjére helyezte a hangsúlyt, aki ennek megfelelően széleskörű jogosítványokkal rendelkezett.13 Az önkormányzati jogok keretek közzé tere11 Vö. Sarlós Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 26. 12 Lásd az I. Ttc. 3. §, 16., 54-55., valamint 58. § e. pontját. 13 A tisztség bevezetéséről hasznos információkkal szolgál: Varga Norbert: A főispáni tisztség bevezetése Debrecen és Szeged szabad királyi városokban a köztörvény-hatósági törvény alapján. c. munkája. In: Mezey Barna – Révész T. Mihály (szerk.), Ünnepi tanulmányok Máthé Gábor 65. születésnapja tiszteletére. Gondolat, Budapest, 2006. 607-609. Továbbá lásd még: Stipta István: Intézménytörténeti adalékok az 1870: XLII. tc. végrehajtásához. In: Acta Juridica et Politica Tomus XLI. Fasciculus 32. Szeged, 1992. 492.


lése az állami közigazgatás közvetítésének gördülékenységét volt hivatott biztosítani. A területi államigazgatás kapcsán ahhoz ugyan nem fért kétség, hogy a központi szerveknek szükségük van kihelyezett egységekre, a dekoncentrált szervek időben mégis csak valamivel később jelentek meg, igaz, akkor a feladatok növekedése miatt számuk rohamosan bővült. A folyamatot csak erősítette, hogy a közigazgatás törvényhatósági, önkormányzati oldala (a városi törvényhatóságok kivételével) a polgári átalakulás ellenére is erőteljesen kötődött a hatalomból kiszoruló nemesi réteghez. Mivel az egyre szaporodó szakigazgatási ágak nem egymásra tekintettel alakultak, a jogalkotónak választ kellett adnia a gyorsan fragmentálódó területi közigazgatás problémáira.

1.2. Irányváltás a középszintű közigazgatásban az 1870/80-as években A ’70-es évek második fele a középszintű igazgatásba több újszerű megoldást is hozott. Az egyik legfontosabb az 1876: VI. törvénycikk nyomán kialakított közigazgatási bizottság (továbbiakban KB) intézménye, amely elsődlegesen azt a célt szolgálta, hogy az egyre terebélyesedő dekoncentrált szervi kör, valamint a törvényhatóságok működését összehangolja. A bizottság útján tehát elvileg lehetőség nyílt a középszinten szervezetileg megkettőződő közigazgatás összefogására. A teljességhez ugyanakkor hozzátartozik, hogy a KB útján a jogalkotó egy olyan testületet is nyert, ami a törvényhatóságok működését képes volt keretek közzé szorítani. A törvényhatóságok helyzetén azonban nem csupán ez változtatott. 1870-től az 1880-as évek közepéig 12-féle területi államigazgatási szerv jött létre, ami annak volt a következménye, hogy a jogalkotót apránként ugyan, de egyre több és több hatáskört vont el a törvényhatóságoktól, elsősorban pedig vármegyéktől. Érdemes kiemelni, hogy a minisztériumok elméletileg a vármegyék szervezetébe integrálva is létrehozhatták volna új szerveiket, mint ahogy arra egyébként volt is 2013/2.

75

példa (mondjuk a vármegyei tisztiorvosok, az iparfelügyelői hálózat,14 vagy állattenyésztési kerületi felügyelőségek15 esetében). Ehelyett azonban tömegesen létesítettek szervezetileg önálló dekoncentrált szerveket. Ez a folyamat pedig nélkülözte az egységes logikát, összkormányzati szemléletet, mivel elsősorban nem a racionalitási szempontok játszottak főszerepet, hanem a tárcák önérdeke, valamint az a tény, hogy a törvényhatóságok működésére a minisztériumok (ahogy arra fentebb is utaltam) nem tudtak olyan ráhatást gyakorolni, mint a kizárólag nekik alárendelt dekoncentrált szervekre. Ahogy azt Magyary Zoltán megjegyezte, általános iránnyá vált a feladatok államosítása, ami oda vezetett, hogy a korszak hátralevő részében „…a törvényhatóságok csak azokra az ügyekre nézve tekinthetők általános közigazgatási hatóságoknak, amelyek nem tartoznak a különös hatóságok valamelyikének a hatáskörébe.”16 A középszintű önkormányzatok helyzetén azonban nem csak a dekoncentrált szervek terjedése és a KB intézménye változtatott. Az 1880-as évek közepétől a jogalkotó a középszinten zajló folyamatok hathatós befolyásolása, valamint a központi akarat területi szintre történő gyors és eredményes konvertálása érdekében a testületként működő KB helyett az egyszemélyi tisztviselő posztját tartotta alkalmasabbnak. Ennek tudható be, hogy a főispán jogköre erőteljes kiszélesítésen megy át. Mivel a főispán tisztsége a törvényhatósági törvényben szerepelt, erősödése nyomán a vármegyei önállóság tovább csökkent (lásd az 1886: XXI. tc., továbbiakban II. Ttc.).17 14

Vö. 1893. évi XXVIII. törvénycikk az ipari és gyári alkalmazottaknak baleset elleni védelméről és az iparfelügyelőkről. 15 Lásd a mezőgazdasági ügyeknek a törvényhatóságoknál való intézéséről szóló 1912: XXIII. tc. 1-2. §-t. 16 Magyary: i.m. 210. 17 A jogszabály előkészítésének körülményeit jól bemutatja Edelényi Szabó Dénes: Magyarország közjogi alkotmányrészeinek és törvényhatóságainak területváltozásai c. munkája. Magyar Statisztikai Szemle, 1928/6. Valamint Stipta István: A vármegyei szervezet átalakítása Tisza Kálmán miniszterelnöksége ide-


A főispán továbbra is egyértelműen a központi közigazgatáshoz kötődő bizalmi személy volt,18 azonban a II. Ttc. nyomán immár nem csak a törvényhatóságokkal szemben rendelkezett érdemi jogosítványokkal, de kinevezési és előléptetési jogai miatt a középszintű államigazgatással kapcsolatban is.19 Mivel a közvetlen ráhatás lehetősége egyaránt adott volt mindkét nagy alrendszerben, a dekoncentrált szervek és a törvényhatóságok közötti különbségek relativizálódtak. A szabályozás lényegében a XX. század elejéig fennmaradt, radikális változást, reformot a belső erők nem hoztak. Jelentősebb átalakításokat a vesztes világháborúk eredményeztek.

1.3. A XX. század első felének változásai Az 1900-as évek első évtizedében a magyar közigazgatás egészét, és így áttételesen a területi szintjét is a háborús készülődés, az expanzív hatalmi célok kiszolgálása hatja át. A különleges körülmények korábban nem alkalmazott megoldásokat indukálnak középszinten, amelyek a polgári közigazgatás intézményeitől eltérőek. Ennek tipikus példája, hogy a háborús évek alatt a területi közigazgatás élére a háború esetére szóló kivételes intézkedésekről rendelkező 1912: LXIII. tc. alapján ún. kormánybiztosok (lényegében különleges jogosítványokkal bíró főispánok) kerültek, akik mind a közigazgatás személyzetével, mind a karhatalom közegeivel rendelkezhettek. Ez a fajta szabályozás ugyanakkor kivételesnek tekinthető, és miután átfogó közigazgatási reformra ebben az időszakban sem került sor, a középszintű közigazgatás – az értelemszerű eltérések mellett - lényegében az 1880-as évek végén kikristályosodott keretekben működött.

jén. Acta Juridica et Politica, Tomus XLVI. Fasciculus 5. Szeged, 1995. 42-62. 18 Balogh József: A főispánság története hazánkban és annak mai helyzete. (Közigazgatási értekezés), Debrecen, 1944. 34. Magyary: i.m. 285. 19 Sarlós: i.m. 161.

2013/2.

76

A vizsgált korszak hátralevő részét két dolog befolyásolta jelentősen. Az egyik a háborús vereség, ami területelcsatolásokkal járt, és magával hozta a revans igényét, a másik a fokozatosan kibontakozó gazdasági világválság. A kettő együtt a peremfeltételek elnehezülését jelentette és a XX. század elejére kialakult berendezkedés szabályainak további szigorítását eredményezte. A két világháború között tehát a társadalmi-gazdasági viszonyok ugyan stabilizálódtak, közjogi és szervezeti értelemben azonban be is betonozódtak, amit jól visszatükröz, hogy törvényhatósági választásokat utoljára 1934-ben tartottak, azt követően a mandátumokat egyszerűen meghosszabbították. Mindez nem kedvezett a közigazgatást érintő átalakítási, racionalizálási javaslatoknak sem, hiszen a döntéshozók számára elsődleges cél ekkortájt nem az ország adottságaihoz optimálisan igazodó közigazgatás kialakítása volt, hanem a költségek lefaragása.20 Emiatt született meg 1924-ben az ún. szanálási törvény,21 valamint állt fel az Országos Takarékossági Bizottság, melynek célja a közigazgatás egyszerűbbé és olcsóbbá tétele volt, tehát az, hogy nyers, pénzügyi eszközökkel a közigazgatást az ország gazdasági adottságaihoz igazítsa. A közigazgatás komplex korszerűsítésének igénye időben csak ezután fogalmazódott meg. Ennek programját az 1931-ben kormánybiztossá kinevezett Magyary Zoltán, és az újonnan felállított Racionalizálási Tárcaközi Bizottság dolgozta ki. Bár ehelyütt Magyary tudományos munkásságának, és szakmai észrevételeinek részletes bemutatására nincs lehetőség, két dolgot mindenképpen ki kívánok tőle emelni: - egyfelől hangsúlyozta, hogy az 1867 utáni magyar közigazgatásban nem valamilyen egységes szervezési elv, inkább az ötletszerűség és a rövidtávú megoldások domináltak. Ezeket is szem előtt 20 Lásd pl.: Hegymegi Kiss Pál: A magyar közigazgatás demokratikus átszervezéséről. Hegedűs és Sándor Irodalmi és Nyomdai Rt. Debrecen, 1924. 21 1924: IV. tc. az államháztartás egyensúlyának helyreállításáról.


-

kell tartani, amikor a területi közigazgatást kívánjuk értelmezni. másfelől különösen fontosnak tekintem Magyary azon észrevételét, mely szerint a középszintű önkormányzatok és államigazgatási szervek viszonyát gyenge kapcsolatok jellemezték. „Nincs kellő összhang a törvényhatóságok és az 1867 óta kifejlesztett állami külső szakigazgatási szervek között.”22

A fentiek alapján kijelenthető, hogy a háborúk közötti korszak területi igazgatása asszimetrikusan fejlődött, nem egyszer hatalmi megfontolások mentén. A középszintű önkormányzatok szerepe és hatásköre egységes logika hiányában nem nyert tisztázást. A területi államigazgatás ugyanakkor a vesztes háború negatív hatásai nyomán fellépő (pl.: szociális, munkaügyi, közegészségügyi kérdések) államosítás miatt tovább épült, igaz az integratív kötőpontok hiányában dezintegrációja is minden korábbinál magasabb szintet ér el. A Horthy-korszak végére a középszinten jelentkező feladatok aránya megfordul, a korabeli szakigazgatási területek töredéke maradt csupán a törvényhatóságoknál. Ezen az összképen hozott jelentős változást a tanácsigazgatás.

2. A tanácsigazgatás területi szintje A II. Világháború közigazgatásra gyakorolt közvetlen előzményeivel és következményeivel jelen tanulmányban nincs mód foglalkozni. Azt azonban fontos kihangsúlyozni, hogy a háború befejeződése után a megörökölt közigazgatási struktúra átalakítására nem került sor azonnal. Bár átmenetileg a közigazgatás szétzilálódott, 1945 után néhány évig még az öröklött szervezetrendszer útján valósították meg a felmerülő feladatokat. Ez azt eredményezte, hogy középszinten továbbra is a korrigált törvényhatósági törvények, valamint a nagyszámú területi államigazgatási törvénycikk képezte a középszintű közigazgatás joganyagát. 22

Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosítása. Athenaeum, Budapest, 1931. 18.

2013/2.

77

A politikai körülmények ugyanakkor kifejezetten kedveztek az újító gondolatoknak, amelyek nem ritkán az állami végrehajtó apparátus egészének átalakítását is felvetették. A legkidolgozottabb közigazgatáskorszerűsítési programmal a Nemzeti Parasztpárt rendelkezett,23 melynek politikai elképzelései ugyan lényegesen eltértek az egyre jobban megerősödő Magyar Kommunista Párt törekvéseitől, de közös nevezővel is rendelkeztek. Ez pedig a helyi önkormányzatok igazgatásban betöltött szerepének fokozása volt.24 A tanácsrendszer tehát korántsem volt magától értetődő választás abban az időben. Közigazgatási értelemben a fordulatot az 1949. évi Alkotmány hozta meg, amely egyértelműen jelezte a korábbi igazgatási struktúrával való szakítást. A Magyar Népköztársaság adminisztrációjának kialakítása során modellnek a szovjet állam berendezkedését tekintették, ami azonban egészen más alapokon nyugodott, mint a korábbi polgári (vagy ahogy akkor nevezték, burzsoá) közigazgatás. Az egész állami szervezet a hatalom egységes, osztatlan megközelítését vette kiinduló alapjának, a hatalom megosztásának elve helyett. Ez, a demokratikus centralizmus elvével, mely sajátos módon ötvözte a népképviselet (tehát nem önkormányzatiság), valamint a központosítás elemeit egyazon szervezeten belül, valamint az államigazgatás egységességének elvével kiegészülve egy olyan hierarchikus igazgatási apparátust eredményezett, amelyben értelmetlenné és értelmezhetetlenné vált az államigazgatás és helyi önkormányzatok közötti különbségtétel. A tanácsigazgatás egyébként maga is a korábban kimunkált igazgatási kereteket (értsd: 23

A közigazgatás megújítását célzó program lényegében Erdei Ferenc 1930-as években kidolgozott tervét vette alapul, aminek legmarkánsabb elemét a vármegyék és járások helyett kialakítandó önkormányzati alapon szervezett városmegyék képezték. 24 1945-től 1949 tavaszáig az MKP is úgy foglaltak állást, hogy az ország demokráciája annál egészségesebb, minél erősebbek a helyi önkormányzatok.


a fővárost, a fővárosi kerületeket, megyéket, járásokat, városokat és községeket) vette alapul, de tartalmában megváltoztatta azt. A közigazgatás középszintje ugyan szervezetileg monista lett, jelentőségét azonban ettől még nem veszítette el, sőt, a szocialista állam igazgatásának egységes, hierarchizált szervezetében rövid időn belül a megyei tanácsok meghatározóvá váltak. Ami egészen újszerű volt, az az igazgatáshoz való tudományos viszonyulás, és ez a jogi szabályozásban is látványosan visszaköszönt. A tanácsrendszert lépcsőzetesen átalakító három törvény egyre hosszabb kutatások eredményeként született meg. A tudományos kutatásokra pedig szükség is volt, miután a szocialista állam paternalista volt, azaz minden korábbinál szélesebb körben vállalt magára feladatokat, amelyeket hathatósan kellett kiszolgálni. A joganyag kodifikációja tehát látszólag maradéktalanul megvalósult, azonban ahogy azt majd lentebb is látni fogjuk, az idő előrehaladtával a kereteket a rendszer mindinkább szétfeszítette.

2.1. A tanácsrendszert megalapozó legfontosabb jogszabályok Ahogy arra korábban már utaltam, 19491950 után feladatokban és szervezetileg nem különült el egymástól középszinten az államigazgatás és önkormányzati igazgatás.25 Legmagasabb szinten maga az Alkotmány rendelkezett a tanácsi apparátusról. Az Alkotmány 30. § (1) bekezdése, valamint a helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény (továbbiakban I. tanácstörvény, másképp I. Tt.) 3. § (1)-(3) bekezdése értelmében középszinten megyei26 és járási tanács működött. Feladataik és hatásköreik eredetileg szükségképpen a korábbi rendszer elemeiből építkeztek, de a hatósági feladatok a kiteljesedő államosítás nyomán fokozatosan egészültek 25 A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény V. fejezete. 26 Az első tanácstörvény nyomán a megyei tanácsokra és a budapesti városi tanácsra vonatkozó végrehajtási rendelkezéseket a 143/1950. (V. 18.) MT sz. r. állapította meg.

2013/2.

78

ki újabb és újabb, jellemzően közszolgáltató feladatokkal. Bár a háború utáni újjáépítés és az erőltetett gazdasági fejlesztések27 miatt a szocialista állam és ennek nyomán a tanácsigazgatás is a központosítás magas fokát valósította meg, nem tartott igényt sem a főispánra, sem a közigazgatási bizottság intézményére középszinten. A nyilvánvaló ideológiai eltérés mellett ennek oka az, hogy a tanácsok hierarchikus láncolata önmagában garantálta a központi akarat megvalósulását, és miután elvileg a tanácsi szervezeten kívül más államigazgatási szerv nem működhetett, a koordináció korábbi formája is feleslegessé vált. A centralizáció miatt ugyanakkor lekerült a napirendről a korábban mindig is hangsúlyos középszint leépítése. Sőt, a tanácsrendszer négy évtizedét egyértelmű megyecentrikusság jellemezte. A tanácsigazgatást Magyarországra bevezető első tanácstörvény ugyanakkor nem bizonyult időtállónak. Ennek oka leginkább abban keresendő, hogy az I. Tt. a szovjet mintát a lehető legteljesebb mértékben megpróbálta a magyar viszonyokra ráépíteni, ami érthető módon tarthatatlan volt egy olyan igazgatási rendszerben, aminek Magyarországon – a Tanácsköztársaság átmeneti időszakától eltekintve - semmilyen közvetlen és szervesült előzménye nem volt. A magyar viszonyokhoz való jobb alkalmazkodás céljával született meg 1954-ben a II. tanácstörvény, (1954. évi X. törvény a tanácsokról, röviden II. Tt.) ami sokkal pontosabban választotta el a tanács egyes szerveit, határolta körül azok feladatait.

2.2. A tanácsrendszer kifejlett alakzata 1954 után a tanácsrendszer fenntartása ugyan nem volt kérdéses, az azonban már igen, hogy milyen irányba célszerű annak továbbfejlesztése. Tekintettel arra, hogy a II. Tt. egészen 1971-ig hatályban volt, a szabályozás stabilitását nem lehet megkérdőjelezni. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 27

Szoboszlai György: A középszintű (járási-városi) területi igazgatás és társadalmi környezet. MTA-ÁJTI, Budapest, 1973, 64.


(továbbiakban III. Tt.) megszületéséig azonban több olyan jogszabály is napvilágot látott, amelyek kifejezetten a területi közigazgatásra fókuszáltak, és a megyék középirányító szerepét erősítették. Ilyen előzmények után nem meglepő, hogy a harmadik tanácstörvény már egyenesen úgy foglalt állást, hogy a tanácsok jellegüket tekintve a nép hatalmát megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei,28 olyan totális tömegszervezetek,29 amelyek rendeltetése a pártszervek és a lakosság közötti kapcsolat biztosítása. Anélkül, hogy a tanácsi szervezet részletes fejtegetésébe mennék, utalok arra, hogy a III. Tt. a 62. §-ban deklarálta, hogy a tanácsi hatáskörbe tartozó szakigazgatási feladatokat a végrehajtó bizottság ún. szakigazgatási szervei látják el.30 Ez látszólag uniformizált struktúrát jelentett, mivel a szakigazgatási szerveket a megyei tanácsok osztályaiként szervezték meg, amelyek hosszú időn át változatlanok voltak. A korabeli megoldás azonban ettől differenciáltabb volt. A szakigazgatási tevékenység köre folyamatosan változott, ráadásul a törvény értelmében a tanácsok széles körben tartottak fenn humánszolgáltatásokat nyújtó intézményeket is.31 Az 1970-es évekre ez oda vezetett, hogy a tanácsok holdudvarában egy mindinkább terebélyesedő, ún. szakigazgatási intézményi kör alakult ki, amelyet azonban sem a III. Tt., sem más jogszabály nem szabályozott megfelelően.32 A jogi alulszabályozottság, valamint a közszolgáltatásokat nyújtó bizonytalan kiterjedésű szervi kör növekvő önállósága meglátásom szerint maga is hoz-

28

III. Tt. 2. §. 29 III. Tt. 3. §. 30 Vö. Fonyó Gyula (szerk.): Tanácstörvény. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1980. 31 III. Tt. 14. §. 32 Kilényi Géza: A tanácsi szakigazgatási szervezet továbbfejlesztésének tudományos vizsgálata. In: A közigazgatás fejlesztése. MTA-ÁJTI, Budapest, 1976 13.

2013/2.

79

zájárult a tanácsi szervezet gyors felbomlásához a rendszerváltáskor.33 Hogy még inkább árnyaljak a látszólag egyszerű képen, utalok arra, hogy már a II. Tt. óta megvolt a lehetőség arra, hogy államigazgatási szervek létezzenek a tanácsi szervezeten kívül. A kivételek jellemzően természetföldrajzi okokra voltak visszavezethetőek (pl.: Bányakapitányságok, Nemzeti Park- és Természetvédelmi Igazgatóságok), vagy rendészeti szervek voltak. A centralizáció fokozatos oldódásával a kezdeti markáns szervezeti integráció is oldódott. A központosítás csökkentésének volt a következménye a járási szint fokozatos kivezetése is,34 a települések és megyék közötti közvetlen irányítási viszonyok intézményesítése érdekében. A demokratikus centralizmuson belüli arányok lassan ugyan, de módosulni látszottak. A demokratizálódás több konkrét intézkedésben is testet öltött, így pl. a közös tanácsokon belül elöljáróságok jöttek létre, továbbá ügyfélszolgálati irodák nyíltak. Bár a szocialista blokkon belül a magyar tanácsrendszer kifejezetten demokratikusnak minősült, a ’80-as évekre elérte saját határait. Miután ezidőtájt a tudomány és politika érdeklődése már az igazgatás önkormányzati típusú megújítására fókuszált, a tanácsrendszer fenti elemeinek továbbfejlesztésére nem került sor.

2.3. A középszint és a területi önkormányzatok kérdése a 80-as évek második felében A ’80-as évek második felében a tudományos munkák, szakmai koncepciók szinte kivétel nélkül három kérdéskörnek tulajdoní33 Bálint Tibor: A magyar tanácsrendszer fejlődése. Budapest, Kossuth, 1984. 13. 34 Kodifikációs szempontból ez több lépésben valósult meg. Első elemként elfogadásra került az 1970. évi III. törvény, amely az országgyűlési képviselők és a tanácstagok választásáról szóló 1966. évi III. törvényt módosította. Majd 1972-ben, az Alkotmány módosítása nyomán, a megye területének járásokra való felosztása is csupán lehetőség és nem kötelezettség volt.


tottak jelentőséget. A központi közigazgatásnak, a személyi állomány kérdéseinek, valamint a helyi önkormányzatok témakörének. Témánk szempontjából utóbbi az, ami különösen hangsúlyos, mivel a középszintű igazgatás koncepcionális megújítása is ennek mentén dőlt el. A területi közigazgatás 194950 előtti, osztott jellegű megszervezése általánosan elfogadott iránynak tűnt, azonban a megyei tanácsok átalakítása kapcsán szakmai értelemben több lehetséges út körvonalazódott: - a III. Tt. által megformált tanácsrendszerhez, mint kiinduló állapothoz képest mérsékeltebbnek tekinthető elképzelés a középszintű tanácsok átalakítását szorgalmazta, mindezt azonban úgy, hogy a területi igazgatási feladatokat kizárólag a megyei keretekben működő dekoncentrált államigazgatási szervek lássák el (államigazgatási megye). Ezzel párhuzamosan az elképzelés települési szinten széleskörű önkormányzati fúzióval és erős társulási rendszerrel számolt a feladatok megfelelő színvonalú ellátása érdekében.35 - a másik elképzelés homlokterében az állt, hogy a középszint ugyan osztott lesz, vagyis abban működik megyei önkormányzat is, ezt azonban települési önkormányzatok társulásaként tervezte létrehozni (társulásos megye). Eszerint az elképzelés szerint az államigazgatási feladatokat megyei szinten egy hivatal látta volna el, amely egyben felügyeleti jogosítványokkal is rendelkezett volna az önkormányzatok irányába. - a harmadik elképzelés magját középszinten az államigazgatási szervek mellett működő és széleskörű önkormányzatisággal bíró megye adta, ami törvényben meghatározott feladat-, és hatáskörrel, valamint választott testülettel rendelkezik, és ami nagyon fontos, a településeknek nem felettese, hanem mellérendelt partnere. 35 Vö. Verebélyi Imre: A tanácsönkormányzat kibontakozásának irányai. In: Verebélyi Imre (szerk.): A tanácsigazgatás önkormányzati megújulása. Budapest, ÁSZI, 1987. 40.

2013/2.

80

Eltéréseik ellenére látható, hogy a ’80-as évek végén, a leendő középszintű közigazgatást körülíró szakmai koncepciók a megye irányító szerepének csökkentését (esetleg teljes negligálását), valamint a település és megye közötti hierarchikus viszonyok felszámolását tekintették kiindulási alapjuknak. Mindez nem alaptalan, ha figyelembe veszszük, hogy a rendszerváltás előtt mindkét nagy igazgatási érában - néhány település kivételével - a középszint volt hangsúlyos. A rendszerváltás eredménye középszinten valójában nem egy vegytiszta modell lett, hanem politikai kompromisszumok okán a fenti elképzelések keveréke. A középszintű közigazgatás ugyan duális lett, azonban ebben a rendszerben a megyei önkormányzatok szerény szerepkörrel rendelkeztek, a területi államigazgatás pedig sajátos, evolutív fejlődésnek indult. Ezeket a kérdéseket azonban nem itt, hanem majd a következő munkámban részletezem.

II. Következtetések 1. Fragmentált területi közigazgatás a polgári korszakban A történeti áttekintés alapján rögzíthető, hogy a kiegyezés olyan gazdasági-társadalmipolitikai környezetet teremtett, amely egy központosított közigazgatást hívott életre. A közigazgatási szervek rendszere a XIX. század végére erőteljes differenciálódáson ment keresztül, középszinten a két nagy alrendszer jól elkülöníthetővé vált. A középszintű feladatok ellátásának rendszere a törvényhatóságok kérdéseivel szorosan összeforrva alakult. Az idő előrehaladtával általános törekvéssé vált, hogy az országosan egységes intézést igénylő ügyekben a vármegyei szervek helyett az államigazgatás járjon el. A magyar területi közigazgatás ugyanakkor aszimmetrikusan fejlődött. A megkésett polgárosodás, a dualizmus sajátos hatalmi rendszere nem kedvezett az önkormányzatiság megerősödésének. Hiába rendelkeztek önálló végrehajtó apparátussal a vármegyei tör-


vényhatóságok, ha a területi lakosság érdekei helyett elsősorban a deklasszálódó nemesség egzisztenciáját igyekeztek megőrizni. A települések szerepe és súlya – néhány kivételtől eltekintve – marginális volt. Mindezek együtt oda vezettek, hogy közigazgatásunk középszintje erős jogosítványokat birtokolt ugyan, azonban ezzel egyidejűleg fragmentált is volt. A dualista, majd a két világháború közötti magyar közigazgatást alapvetően a hatalmi viszonyok formálták. A szisztematikus fejlesztés hiánya a jogszabályokban is visszaköszön, amelyek sokszor kétirányú megoldásokkal operáltak. Területi szinten a kezdetben igen hatékony megoldások ellenére (pl.: közigazgatási bizottság, főispán) a széttöredezett struktúrát nem sikerült megfelelő módon integrálni, egységes működésre bírni. Az igazodási pontot jelentő törvényhatósági törvények sem nyújtottak átfogó szabályozást. A korszak végére középszinten a közigazgatás egyes ágai és szakigazgatási területei sokkal inkább egymás mellett éltek, semmint összhangban dolgoztak.

2. Monista struktúra a középszinten 1949/50 után A magyar közigazgatás 1949-et követően új úton fejlődött tovább. A szocializmus ugyanis egészen más módon értelmezte az állam jelenségeit. Mivel a szocialista állam számára elengedhetetlen volt a társadalmi-gazdasági folyamatok széleskörű és hathatós befolyásolása, egy centralizált, piramisszerűen építkező rendszert alakított ki. Középszinten ez oda vezetett, hogy a korábbi dezintegráció helyébe a lehető legteljesebb szervezeti integráció lépett. A megyei tanácsok szerepét csak fokozta, hogy a mintának tekintett szovjet megoldás kezdetektől fogva a területi szintre koncentrálta a hatalom egy részét. A fentiekből szükségképpen következett az, hogy a települési szint ebben a struktúrában is háttérbe szorult, a települések önállóságában a jogalkotó inkább csak korlátokat látott. Annak ellenére, hogy a ’70-es évekre a ta2013/2.

81

nácsrendszer differenciálódni kezdett, irányíthatósága továbbra is fennmaradt a pártszervek parallel hálózatának köszönhetően. A formális megoldásokon túl az informális eszközök mindvégig meghatározóak maradtak, ami miatt a tanácsrendszer működésének jelentős része nehezen kutatható.

3. Közös jellegzetességek, melyek érdemben befolyásolták a rendszerváltás utáni közigazgatást is A részletes leírások és a fenti megállapítások arra engednek következtetni, hogy a rendszerváltás előtti két nagy igazgatási éra egészen eltérő adminisztratív megoldásokat munkált ki. A két időszak között markáns eltérések mutatkoznak, amelyek az állam és közigazgatás eltérő értelmezéséből és megszervezéséből fakadnak. Van azonban egy nagyon komoly hasonlóság, ami mindkét időszakra igaz. Ez pedig az, hogy hatalmi és közigazgatási értelemben mindkettő központosító volt. A közigazgatás alacsonyabb szintjein ez további hasonlóságokat indukált. - Egyfelől azt, hogy mind a polgári közigazgatás, mind a tanácsigazgatás a területi szintet preferálta a települési szint helyett. A polgári korban ezt elsősorban a vármegyékre alapozott adminisztráció megöröklése indokolta. A fokozatosan kiteljesedő területi államigazgatás ezt a helyzetet pedig csak tovább erősítette. A tanácsigazgatás a középszintű közigazgatás súlyán és fontosságán maga sem változtatott, mivel a XX. század gazdasági és társadalmi jelenségeinek szocialista értelmezése egyenes úton vezetett az államra háruló feladatok drasztikus növekedéséhez. - A másik fontos hasonlóság az, hogy középszinten szükség volt olyan intézményekre, amelyek kifejezetten a központi akarat megvalósítását szolgálja. A polgári közigazgatás egyik legkarakteresebb intézménye ebben a körben a Kormány területi képviseletét ellátó, hozzá lojális főispán, aki azonban nem rendelkezett


elkülönült szervezettel. Ehhez hasonló intézményt a szocializmusban is találunk. Az időszakosan működő testületek tanácselnökei és végrehajtó bizottsági titkárai voltak azok, akik az általános hatáskörű szervek jogosítványait folyamatosan gyakorolták, és mivel több szálon is kötődtek a felettes szervekhez, alkalmasak voltak a központi akarat alacsonyabb szintű megjelenítésére. A lojalitást olyan eszközök biztosították, mint a párttagság, a listáról való választás, vagy a felettes szervek személyzeti jogosítványai. A megnevezett hasonlóságok szem előtt tartása azért fontos, mert a rendszerváltás során ezeket a jellegzetességeket a döntéshozók jelentős része negatív történeti hagyatékként kezelte és tudatosan ellenpontozni kívánta. Ez vezetett oda, hogy az

82

államigazgatás helyett a helyi önkormányzatokat, a területi szint helyett pedig a településit priorálták. A természetes ellenreakció nyomán azonban közigazgatásunk kiegyensúlyozatlan lett, és meglátásom szerint középszinten az intézmények megfelelő helyét és szerepét napjainkban sem sikerült megtalálni. Szilárd meggyőződésem az, hogy a középszintű feladatok ellátására nincs kizárólagos recept. A hangsúly mindig azon van, hogy az adott állam a felvállalt feladataival adekvát adminisztratív struktúrát működtessen, olyat, amiben az egyes alrendszerek egymással összhangban fejtik ki működésüket.36 Közigazgatásunk megújítása véleményem szerint csak úgy lehetséges, ha az államigazgatást és az önkormányzatokat egyben látjuk, problémáikat egymásra tekintettel értelmezzük és kezeljük.37 További kutatásaim feladata lesz az, hogy megerősítsék, illetve megcáfolják ezeket a meglátásaimat.

36

Ennek igénye nem csupán napjainkban merül fel. Már közvetlenül a rendszerváltás után megfogalmazódott szakmai körökben hasonló vélemény, lásd pl. Balázs István: A közigazgatás modernizálása Középés Kelet Európában. Magyar Közigazgatás, 1991/7. 650., de a kétezres évek végén ugyanúgy problémának tekintették, ahogy ma. Például: Pálné Kovács Ilona: Európaizáció és a magyar területi közigazgatás. In: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet, Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára. Kódex, Pécs, 2008. 193. 37 „A kutatás a TÁMOP 4.2.4.A/2-11-1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.”

2013/2.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS TÁBIT RENÁTA: A HELYI NÉPSZAVAZÁS ELEKTRONIZÁLÁSA…

Tábit Renáta, tanársegéd Nemzeti Közszolgálati Egyetem KTK A helyi népszavazás elektronizálása, mint a fenntartható közigazgatás vetülete – alternatív megoldások1 I. Előszó A közigazgatás, ezen belül az önkormányzati igazgatás elektronikus alapokon való továbbfejlesztése napjainkra megkerülhetetlen kérdéssé vált. Az internet és a modern tömegtájékoztatás korában, amikor a társadalom tagjainak többsége (kutatások szerint főképpen a fiatalabb generáció)2 ügyes-bajos dolgait a számítógép és a világháló segítségével intézi, nem lenne-e hatékony és egyszerű megoldás a helyi népszavazás elektronizálása? A szkeptikusok azonnal ellenérvként hivatkoznak az adatbiztonság és a személyes adatok védelmének követelményeire. Ezeket az alapvető fontosságú kérdéseket magunk sem tartjuk elbagatellizálhatónak, de az informatika nyújtotta előnyöket a helyi igazgatásban is fel kell használni, a modernizációval lépést kell tartani.

kus tértivevény vagy az elektronikus okmányiroda intézményéről. Elektronikus úton nyújthatjuk be adóbevallásunkat, elektronikus úton egyéni vállalkozást alapíthatunk, online vásárolhatunk, de megemlíthetjük még az elektronikus jegyrendszerek és foglalási rendszerek, az értékpapír-és árutőzsde működését, az e-learning, az e-ticket intézményét, stb. Ha hatósági ügyekben – ahol a hatóság az ügyfél számára jogot vagy akár kötelezettséget is megállapíthat – vagy a bankszektorban3 lehetséges az elektronizálás, akkor a helyi népszavazásnál ennek elviekben szintén nem lehetne akadálya („az okmányirodai hálózat eddigi működése bebizonyította, hogy több hatósági ügy is szinte teljes egészében elektronikusan feldolgozható...”4). Ha lépést akartunk tartani a korszak technikai változásával, használnunk kell a legújabb infokommunikációs megoldásokat és ez az igény a közigazgatással, közelebbről az önkormányzati igazgatással szemben is megfogalmazható követelményként. Vajon a 2013. augusztus 25-én Budapesten, a Margitsziget területi hovatartozása kérdésében tartott, a sajtóban „a világ legkisebb népszavazása”ként5 aposztrofált helyi népszavazás – elektronikus lebonyolítás esetén – ugyanúgy a humor kategóriájába lett volna sorolható?6 3

Jelen korunk átlagembere már a számítógép, illetve az internet segítségével intézi közigazgatási, pénz-és munkaügyeit, nem beszélve a cégeljárások elektronizálásáról, az elektroni1

A tanulmány a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közszervezési és Szakigazgatási Intézete által, 2013. május 16-án tartott Fenntartható közigazgatás című konferencián elhangzottak alapján készült. Köszönet a megíráshoz nyújtott segítségéért Májer Viktornak, Budai Balázs Benjáminnnak, Rytkó Emíliának, Péterfalvi Attilának és Vincze Ferencnek. 2 Ide kapcsolódóan megemlítendő az ún. korosztályi lejtő fogalma, ami olyan időben elnyúló folyamat, amely azt mutatja, hogy minél idősebb a társadalom vizsgált korcsoportja, annál kisebb az IKT (információs és kommunikációs technológia) eszközök iránti használati hajlandósága. Lásd Budai Balázs Benjámin: Az e-közigazgatás elmélete, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009. 88. o.

2013/2.

83

„Márpedig ha egy bank, amely a pénzünket kezeli, megbízik ebben, akkor a közigazgatásnak is el kell gondolkoznia azon, hogy milyen módszerek a megfelelők a személyes és egyéb érzékeny adatok kezelésére.” „Az e-közigazgatás alfája az elektronikus azonosítás” Interjú Fekete Gábor helyettes államtitkárral, Közszolgálat. Közigazgatási Magazin, 2013. október, 3-4. o. 4 Forrás: Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP) www.nfu.hu 5 A helyi népszavazásban részvételre jogosultak köre ugyanis 3 fő volt. Forrás: http://index.hu/belfold/budapest/2013/08/25/mar gitsziget/?p=0. A letöltés időpontja: 2013. augusztus 28. 6 Az esettel kapcsolatban lásd továbbá: Fogarasi József: Margitsziget c. írását (http://www.fogarasijozsef.hu/index.php?option=co m_content&view=article&id=418:margitsziget&catid =50:2009&Itemid=67), illetve Milánkovich András – Szentgáli-Tóth Boldizsár: Kié a Margitsziget I-II. c. írását (http://arsboni.hu/margit1.html; http://arsboni.hu/margit2.html).


Online lebonyolítás esetén talán kevésbé lett volna az említett helyi népszavazás köznevetség tárgya7 és talán kevésbé járul hozzá ez az eset ahhoz, hogy a politika komolytalanná tegye e – álláspontunk szerint igenis fontos – jogintézményt. A dolog költségvetési vonzata már kevésbé ad okot humorizálásra: a helyi népszavazás költsége az önkormányzat előzetes becslése szerint 250.000 Ft, azaz fejenként (mivel összesen hárman szavazhattak) 83.000 Ft volt.8 Az országos népszavazás kapcsán Tóth Zoltán már 2008-ban megállapította, hogy „a világ vezető hatalmai (USA, Oroszország, az EU egyes országai) jelentős törvényi és beruházási lépéseket tesznek az elektronikus szavazás bevezetésére és ezzel a választások, népszavazások költségeinek optimalizálására (...). Egy elektronikus népszavazás intézménye nem csak technikai fordulatot, hanem politikai fordulatot is hozhatna a népszavazás kitűzésének a gyakoriságában (gyakorlatilag a kormány tevékenységének folyamatos lakossági ellenőrzését tenné lehetővé).”9 Hogyan illeszthető be a helyi népszavazás elektronizálása a fenntartható közigazgatás eszményébe? A fenntarthatóság a Világ Tudományos Akadémiáinak Nyilatkozata megfogalmazásában: „az emberiség jelen szükségleteinek kielégítése, a környezet és a ter7

Mindezek mellett azt el kell ismernünk, hogy az említett helyi népszavazás témája (a Margitsziget területi hovatartozása) nem volt marginális kérdés, ugyanis a jogalkotó az 1950-től ezidáig (2013. júliusa) a XIII. kerületi önkormányzathoz tartozó Margitsziget fővárosi önkormányzat közvetlen igazgatása alatt álló területté nyilvánítása kérdésében, a kerületi önkormányzat véleményének kikérése nélkül, normatívan, törvényben egyoldalúan döntött az egyedi döntést igénylő területszervezési kérdésben. A kerületi önkormányzat tehát mintegy végső eszközként használta fel a helyi népszavazás jogintézményét e konkrét ügyben. 8 Forrás: http://index.hu/belfold/budapest/2013/08/25/mar gitsziget/?p=0. A letöltés időpontja: 2013. augusztus 28. 9 Tóth Zoltán: Mibe kerül egy országos népszavazás társadalmi szinten? Üvegzseb és fekete pénz, Jura 2008/2. szám 206. o.

2013/2.

84

mészeti erőforrások jövő generációk számára történő megőrzésével egyidejűleg.”10 A költséghatékonyság a helyi népszavazás elektronikus alapokra helyezése mellett szóló egyik legfontosabb érv.11 „A fenntartható fejlődés (környezeti fenntarthatóság) szempontjából cél, hogy az alkalmazandó infokommunikációs technológiák járuljanak hozzá a közigazgatási működés anyag- és energiaigényének a csökkentéséhez, továbbá az online szolgáltatások használatának a terjedésével ez a hatás az ügyfeleknél is jelentkezzen.”12 A költséghatékonyság mellett az ésszerűség érvét is említhetjük, ugyanis „... ha egy papíron aláírom a nevem és postázom, azt a közigazgatás elfogadja. Ugyanezt elektronikusan már nem. Ez még a bizalmatlanságon is túlmutat, ez egyszerűen ésszerűtlen.”13 Az e-közigazgatással kapcsolatban kétféle szélsőséges nézet létezik. Az egyik a szkeptikus, amely kételkedik az elektronizálás bárminemű alkalmazásában, a másik az emegoldások mindenhatóságát hirdeti, azt egyfajta csodaszernek tekintve. Magunk az arany középutat követve azon az állásponton vagyunk, hogy elképzelhetőnek tartjuk a számítógép, az internet, a mobiltelefon, illetve a t-közigazgatás14 felhasználását a helyi népszavazásban, ennek érdekében kísérleti jellegű megoldások bevezetését és alkalmazását javasoljuk és ezek végkimenetelétől függően az online helyi népszavazás önkormányzati alkalmazását szorgalmazzuk. Kumin Ferenc szerint „ amennyiben a technológia további garanciákat kínál a biztonságos működésre, a kísérletek egyre inkább hétköznapi gyakorlattá válhatnak. Ehhez viszont már nem kizárólag a technológia, hanem a jog világának hozzájárulása is szük10

http://www.nfft.hu/fogalma/ Letöltés időpontja: 2013. április 30. 11 A költséghatékonyság igenis fontos szempont, annak ellenére (vagy éppen azért, mert), hogy a magánszektorra jellemző verseny- és hatékonysági kényszer hiánya tapasztalható a közigazgatásban. 12 Forrás: EKOP, www.nfu.hu 13 Budai: i.m. 450. o. 14 Digitális televíziózáson alapuló közigazgatási ügyintézés.


séges, hiszen számos kulcskérdést a törvényhozók és nem a műszaki szakemberek tudnak megválaszolni.”15 Mindenképpen szükségesnek tartjuk az önkormányzatok ilyen irányú képességeinek és hajlandóságának feltérképezését, valamint a lakosság körében közvélemény-kutatások alkalmazásával annak felmérését, hogy felkészültek-e, hajlandóak-e, megfelelő erőforrásokkal rendelkeznek-e az online szavazásra. A szolgáltató állam koncepciójához illeszkedve itt különösen hangsúlyos az egyes emberek élethelyzetéhez igazodó szolgáltatások biztosítása, magyarán az online szavazás lehetőségként és nem kötelezettségként való bevezetése (kezdetben legalábbis), vagyis a választás szabadságának16 és a fokozatosság elvének garantálása. Budai Balázs már 2005-ben megállapította, hogy „a népszavazás elektronikus lebonyolításának megvalósítását a jelenlegi azonosítási és biztonsági technológiák elviekben lehetővé tennék.”17 Az azóta eltelt további nyolc évben a technológia még inkább fejlődött.

II. A helyi szintű e-népszavazás bevezetésének előfeltételei A külföldi szakirodalomban az elektronikus szolgáltatások bevezetésének előfeltételeit általánosságban az alábbiakban határozzák meg: 18 15 Kumin Ferenc: Részvételi televíziózás: az sms és a televíziós interaktivitás új útjai. In: Budai Balázs Benjámin – Sükösd Miklós: M-kormányzat. Mdemokrácia. Mobilkommunikáció a közigazgatásban, a politikában és a nonprofit szektorban, 385. o. 16 Csakúgy, mint a közigazgatási hatósági eljárás esetén, annak ellenére is, hogy a rendszerek párhuzamos működtetése redundáns hivatali működést eredményez. 17 Budai Balázs Benjámin – Szakolyi András: Interaktív önkormányzat, Magyar Mediprint Szakkiadó, 2005., 41. o. 18 Tarmo Kalvet: Electronic services in public administration. In: Improving relations between the administration and the public. Proceedings from the Seventh Annual Conference held in Sofia, Bulgaria, March 25-27 1999. (Edited by: Joanne Caddy and Jak Jabes). Thet Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe. 114-116. o.

2013/2.

85

1. az alapvető infrastruktúra megléte (hálózatok, kliens oldali szolgáltatások; a legfőbb kihívás a helyi önkormányzatok e területen való fejlesztése); 2. az adatgyűjtés és adatbiztonság folyamatos fejlesztése; 3. a humán faktor: az emberek digitális írástudásának fejlesztése (oktatás, nevelés; témánkhoz kapcsolódóan fontos követelmény, hogy mobiltelefon-kezelés szintű és egyszerűségű legyen az elektronikus felületen a szavazatleadás mechanizmusa); 4. az elektronikus szolgáltatások fejlesztése megfelelő finanszírozást és befektetést igényel központi szinten is; 5. szisztematikus és széleskörű, átfogó megközelítést kell alkalmazni (a közszféra és a magánszektor együttműködése nélkülözhetetlen a jó gyakorlatok kialakításához); 6. hatékony technológiai alap, informatikai rendszerfejlesztési program; 7. ún. support staff, karbantartó és üzemeltető személyzet (pl. rendszergazda, projektfelelős); 8. biztonságos környezet (megfelelő jogalkotási keretek, közbizalom); 9. megfelelő internet hozzáférés. Az előfeltételek vizsgálatát részletesebben is indokolt elvégezni.

Ha már célként tűztük ki az elektronikusan lebonyolítható helyi népszavazás bevezetésének lehetőségét, - az első és legfontosabb feladat a tudományos-empirikus kutatások elvégzése


-

-

-

mindkét oldalon (önkormányzatok – lakosság), ezt követheti a jogszabályi alapok kialakítása (a tudomány de lege ferenda javaslatai alapján), a(z esetleges) jogi szabályozás figyelembevételével konkrét szoftverprogramok megírása, ún. kísérleti programok alkalmazása19 is szóba jöhet; ezután a gyenge pontok, fenyegetettségek feltérképezése, elemzése (éles helyzetekben szimulált hackertámadások, ún. ethical hacking, illetve ethical hacker segítségével20).

Ami a tudományos kutatásokat illeti, tanulmányunkkal reményeink szerint hozzájárulunk az elmélet és a gyakorlat közötti szakmai párbeszéd megindításához. Amennyiben az elméleti felvetés követőkre talál, empirikus kutatások segítségével kaphatunk közelebbi képet a megvalósítás gyakorlati oldaláról. „Az infokommunikációs eszközök többsége nem igényel számottevő anyagi ráfordítást. Az, hogy az önkormányzat él-e velük, elsősorban vezetői elhatározás kérdése. Sok esetben a jegyzők, polgármesterek nincsenek tisztában azokkal a lehetőségekkel, amelyeket az informatika, az internet nyújt. Fontos, hogy az állampolgárokban is kialakuljon a véleménynyilvánítási lehetőségek iránti igény, elvárás.”21 Ehhez csatlakozva, Rytkó Emília véleményével egyetértve, megállapíthatjuk, hogy a helyi népszavazás online lebonyolítása két tényező függvénye: 1. vezetői elhatározás, 2. a lebonyolítást megvalósító program (szoftver) megfelelő megírása. Az általunk megkérdezett, helyi népszavazás lebonyolításában már közreműködő városi jegyzők – legnagyobb örömünkre – üdvözölték 19 Vö. az Egyesült Királyság: az ún. pilot schemes. Andrew Joint: Electronic voting. In: E-government: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. 408-410. o. 20 Az ethical hacker olyan biztonságtechnikai szakember, aki a programot fejlesztő cég/szervezet megbízásából a termékkel kapcsolatos belső részletek kisebbnagyobb arányú ismeretében megpróbálja azokat a gyenge pontokat feltárni, amelyek valós támadások alapjául szolgálhatnak. 21 Budai – Szakolyi: i.m. 23. o.

2013/2.

86

kezdeményezésünket, már csak a költségtakarékosság miatt is hasznosnak tartanák ennek az elméleti felvetésnek a gyakorlatban való kipróbálását. Nagyon fontosnak tartanánk a legjobb megoldások (best practices), tapasztalatok megosztását az egyes önkormányzatok között, már csak az elméleti felvetések gyakorlati megvalósítása miatt is. A megvalósítás hátterét az önkormányzatok informatikai állapotának helyzete jelenti; amely napjainkban a következőkkel jellemezhető: - „az önkormányzatok csaknem mindegyike rendelkezett legalább egy számítógéppel,22 az ellátottság mértéke a hazai önkormányzatokat tekintve 96%; a számítógéppel rendelkező önkormányzatok 44%ában van belső számítógépes hálózat, s ugyanennek a körnek 63%-a használ elektronikus bankszámlakezelő rendszert; - az önkormányzati hivatalok 92%-a rendelkezik internet-hozzáféréssel, ezen belül növekszik a szélessávú kapcsolatok elterjedése (az önkormányzatok 53%-a rendelkezik szélessávú hozzáféréssel); - nem terjedt el az elektronikus dokumentumkezelő rendszerek, illetve a nyílt forráskódú szoftverek23 használata; - a dolgozók informatikai továbbképzésében a hagyományos képzési formák dominálnak.”24 A jogszabályi alapok kialakításánál kiindulópontunk az önkormányzatok szabályozási 22

Hozzá kell tennünk, hogy amennyiben a megvalósítás – kezdetben legalább is – az ún. közösségi hozzáférési pontok felhasználásával (vagy központi megvalósítás esetén esetleg az ügyfélkapu használatával) is történik, akkor az önkormányzat oldaláról az informatikai eszközellátottság hiányosságai nem feltétlenül jelentenek kiküszöbölhetetlen hátrányt. 23 Ezek lényege a megismerhetőség, az ilyen szoftverek „felhasználhatóak ugyan kereskedelmi forgalmú termékek kifejlesztéséhez, de az így keletkezett termékek forráskódját is közkinccsé kell tenni a fejlesztőnek” [Forrás: Budai – Szakolyi: i.m. 161. o.]. 24 Forrás: EKOP, www.nfu.hu. Az adatok forrása: az önkormányzatok IKT használata és elektronikus szolgáltatásai országosan, reprezentatív felmérés magyarországi önkormányzati hivatalok körében, Központi Statisztikai Hivatal, 2005 december.


szabadsága. Álláspontunk szerint e kérdésben nincs szükség központi jogszabályra, tekintettel arra, hogy minden önkormányzat maga döntheti el, hogy a helyi népszavazást milyen formában (hagyományos-papír alapú, vagy elektronikus/on-line) bonyolítja le; illetve arra a tényre is, hogy vannak olyan önkormányzatok, amelyek eddig még nem tartottak helyi népszavazást. Az Országgyűlésben részletes vitára váró, népszavazás kezdeményezéséről szóló törvényjavaslatban25 annyi azonban mégis deklarálható volna, hogy a helyi önkormányzat a helyi népszavazást elektronikusan is lebonyolíthatja, ennek feltételeit, részletes eljárási szabályait önkormányzati rendeletben szabályozza, magyarán a törvény a felhatalmazás alapjait adná meg. Amennyiben viszont a helyi döntéshozók a helyi népszavazás elektronikus lebonyolítása mellett döntenek, úgy az eljárási szabályokról mindenképpen önkormányzati rendeletet kellene alkotni. Elképzelhető azonban, hogy a törvény végül is nem szabályozza e kérdéskört. Ebben az esetben alternatív megoldásként javasoljuk, hogy a jogalkotó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés tárgyában elfogadott, jelenleg még hatályos 29/2000. (X. 27.) BM rendeletben alakítsa ki e kérdéskör jogszabályi alapjait, tekintettel arra, hogy a rendelet a települési és a területi szintű helyi népszavazás és helyi népi kezdeményezés szervezési, ügyviteli és számítástechnikai előkészítését, valamint lebonyolítását magában foglaló választási irodai feladatokat szabályozza (lásd e tanulmány IV. illetve VII. pontját); a miniszteri rendeletben tehát megteremthetők a jogszabályi feltételek. Rátérve most már a megvalósításhoz vezető konkrét lépésekre, indokolt vizsgálni, hogy az online helyi népszavazás lebonyolítását segítő szoftverprogram hogyan hozható létre: 25

T/3479. számú törvényjavaslat a népszavazás kezdeményezéséről.

2013/2.

87

1. saját fejlesztés útján (önerőből), pl. saját honlapon (az önkormányzati honlap ugyanis számos lehetőséget nyújt a hatékonyabb lakosság-önkormányzat kommunikációra26) saját kóddal; a legvalószínűbb megoldás ez esetben az outsourcing, kiszervezés (külső cég) útján történő megvalósítás; 2. egységes „állami/központi” rendszer (pl. ügyfélkapu) igénybevételének segítségével;27 3. alkalmazásszolgáltatás (SaaS, Software as a Service) útján. Ennek lényege „az önkormányzatok felé kiszolgáló központok felállítása. Az önkormányzatok elektronikus közigazgatási támogatása a regionális operatív programok összehangolt fejlesztésén keresztül valósul meg. A szigetszerű rendszerek elkerülése érdekében indokolt olyan országosan alkalmazandó helyi közigazgatási keretmodell felállítása, amelynek központi eszköze az önkormányzatokat kiszolgáló alkalmazásszolgáltató. Az országban néhány ilyen ASP28-központba koncentrálható a helyi elektronikus közigazgatás működését támogató hardver infrastruktúra, valamint az önkormányzatok által lehívható alkalmazások. Ezzel elérhetővé válik a legkorszerűbb infokommunikációs technológiai előnyök kihasználása a korlátozott költségvetésű kis intézmények számára is, méghozzá gazdaságosan. Az ASP-központok kialakításánál tekintettel kell lenni a teljes körű államigazgatási tevékenység támogatására, az újraszervezett folyamatokra és eljárásokra, valamint az I. NFT keretében létrejött önkormányzati informatikai fejlesztésekre, különös tekintettel a „legjobb gyakorlatok” továbbgondolá26

Budai – Szakolyi: i.m. 90. o. Ez felhasználható lehetne akár az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, a nemzetiségi önkormányzati képviselők valamint az Európai Parlament tagjainak választásánál is. 28 Az idézetben található ASP (Application Service Provider) megjelölés (amely összekeverhető az Active Server Pages kifejezéssel: http://en.wikipedia.org/wiki/Active_Server_Pages) helyett kevésbé félreérthető a Software as a Service (SaaS) kifejezés, ezért magunk ennek használatát részesítjük előnyben. 27


sára. Az ASP-központok keretében megvalósítandó e-közigazgatási szolgáltatások területi elterjesztésében fontos szerepet kapnak a regionális operatív programok támogatási rendszerei.”29 Az interneten elérhető legutóbbi adatok30 szerint az önkormányzatok 67%-a rendelkezik saját honlappal (ez kb. 2.000 weboldalt jelent). Ez nagyjából most is ennyi. A helyi népszavazások akár ezeken keresztül is lebonyolíthatók.

III. Érvek a helyi népszavazás elektronizálása kapcsán – pro és kontra A helyi népszavazás elektronikus alapokra helyezése mellett és ellen többféle érv sorakoztatható fel. MELLETTE SZÓLÓ ÉRVEK költség-és energiahatékonyság31 energia-és időmegtakarítás a korszerűbb technológiák használatával rugalmasság, kényelem,33 gyorsaság a szavazatösszesítés leegyszerűsödése (ez mindöszsze pár kattintás)

29

ELLENE SZÓLÓ ÉRVEK manipuláció, visszaélések32 alacsony lakossági bizalom informatikai infrastruktúra (az informatikai működés tárgyi feltételei) elmaradottsága34 internet elérhetőség korlátozottsága (ez kiküszöbölhető a mobiltechnológiák, illetve a t-

Forrás: EKOP, www.nfu.hu 2008-as adatok szerint. 31 Megspórolhatók a nyomtatási és papírköltségek, a szavazatszámláló bizottságok tagjainak munkadíja, a szavazókörbe utazás költségei. 32 Tegyük azért hozzá, hogy elektronikus megvalósítás esetén ennek esélye kisebb, mint személyes szavazásnál. 33 Egy választási bizottsági felmérés szerint az Egyesült Királyságban a 2001. évi általános választások során a szavazástól távol maradók 21%-a a távolmaradás okaként azt jelölte meg, hogy „nem mentek el a szavazóhelyiségbe, mert az túl sok kényelmetlenséggel jár.” Forrás: Andrew Joint: Electronic voting. In: Egovernment: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. 392. o. 34 Vö. a 22. lábjegyzettel. 30

2013/2.

tér-és időkorlátok áthidalása (nincs szükség személyes megjelenésre) a lakosság demokrácia tudatának erősödése, a választópolgári apátia csökkentése a helyi (közvetlen) demokrácia kiszélesítése, a helyi népszavazások gyakoriságának fokozása a szervezet, a munkafolyamatok racionalizálása a polgár és a helyi döntések közötti távolság helyi népszavazás esetén közeledik egymáshoz38

88 közigazgatás használatával) 35 információs esélyegyenlőség biztosításának nehézsége (digital divide, e-gap!36) digitális írástudás37 alacsony szintje

Forrás: saját szerkesztés

Ami a választópolgári apátiát illeti, az Egyesült Királyságban a 2002. május 2-i helyhatósági választások során, az elektronikus sza35 Olyan területeken pedig, ahol az internet lefedettség korlátozott, a t-közigazgatás mindazokat a funkciókat meg tudja valósítani, mint az internet. A magyar lakosság televízióval való ellátottsága 2012-ben 97% , akinek tehát nincs otthon internet-elérése, számítógépe, annak ez jelenthet alternatívát. A számítógépinternet és a televízió összekapcsolódásának eredményeképpen az előnyök még inkább kézzelfoghatóak az ún. Smart TV-k esetén. Ez olyan televízió, amely a hagyományos TV-hez képest továbbfejlesztett képességekkel rendelkezik a kapcsolódás, a tartalom és a felhasználói élmény tekintetében (magyarán olyan televíziók, amelyekkel internet hozzáférés birtokában – számítógép híján – akár internetezhetünk is). 36 Digitális szakadék, digitális egyenlőtlenség. Az információs társadalomban kialakuló rés, szakadék, egyenlőtlenség, amely az IKT eszközökhöz hozzáférők és nem hozzáférők között, majd a hozzáférés minősége mentén alakul ki. [Forrás: Budai: i.m. 87. o.]. 37 Az infokommunikációs eszközök és szoftvereik használatának képessége, amely alkalmassá teszi a felhasználókat arra, hogy valamilyen szinten kezeljék az információs társadalom infrastruktúráját, eszköztárát. [Forrás: Budai: i.m. 77. o.] 38 Pálné Kovács Ilona: A helyi önkormányzatok és a helyi politika. In: Állam és polgár. Változás és folyamatosság a politikai szocializációban Magyarországon (szerk: Csepeli György, Kéri László, Stumpf István), MTA Politikai Tudományok Intézete, Magyarországi Politikai Képzési Központ, Budapest, 1992. 213-221. o.


vazás kísérleti programjainak kipróbálásakor bebizonyosodott, hogy a választópolgári részvétel elektronikus megvalósítás esetén alapvetően növekszik, növelhető. Ennek bemutatására és bizonyítására az alábbi táblázat szolgál: Választási részvétel a helyhatósági választásokon A helyi önkormányzat neve

Részvétel 2002-ben

Részvétel az előző választáson

+ vagy – 2002ben (%) +11

Az elektronikus felület jellege

Liverpool City 36,50 25,50 T, SMS, PC Council Liverpool City 18,30 15,90 +2,40 T, SMS, PC Council Sheffield City 46,68 38,96 +7,72 PC, SMS, Council VK Sheffield City 21,91 17,89 +4,02 PC, SMS, Council VK Sheffield City 38,70 31,93 +6,77 PC, SMS, Council VK St Albans City 23,30 24,10 -0,80 PC, T, VK & District St Albans City 38,90 41,90 -3,00 PC, T, VK & District Crewe & 21,80 18,60 +3,20 PC, VK Nantwich BC Crewe & 36,40 37,50 -1,10 PC, VK Nantwich BC Swindon BC 31,20 27,70 +3,50 PC, T London 27,60 28,40 -0,80 VK Borough of Newham Stratford on 42,00 39,00 +3,00 VK Avon DC Bolton Metro- 32,70 26,80 +5,9 VK politan Council Chester City 22,20 18,70 +3,5 VK Council Chester City 40,80 39,60 +1,2 VK Council Chester City 38,50 35,80 +2,7 VK Council Forrás: Andrew Joint: Electronic voting. In: E-government: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. 409-410. o. (Magyarázat az elektronikus felület jellegéhez: T = Telefonos szavazás; SMS = SMS-en keresztül történő szavazás; PC = PC-n keresztül történő szavazás; VK = érintőképernyős felületen, fülkében történő szavazás)

A megvalósítással kapcsolatban nagy hiányosság, hogy „a legtöbb önkormányzatnak jelenleg nincs érvényben lévő, informatikai fejlesztési terveket is tartalmazó, közös eközigazgatás bevezetési stratégiája, és a kistérségi szintű stratégiakészítés iránti igény is csak az elmúlt években alakult ki. E nélkül pedig nem vagy nehezen tudnak eredményes fejlesztéseket megvalósítani. Az önkormányzati fejlesztéseknél fontos szempont a központi közigazgatási rendszerekkel való 2013/2.

89

együttműködési képesség követelménye.”39 Utóbbit azért is hangsúlyozzuk, mivel – amiként azt a megvalósítást segítő szoftverprogram létrehozásának lehetséges módjainál már említettük – az egységes „állami/központi” rendszer (pl. ügyfélkapu) is felhasználható lehet a népszavazás elektronizálásánál.

IV. Megvalósítási alternatívák, a megvalósítás informatikai háttere A fokozatosság elvéből kiindulva a megvalósítást két lépcsőben képzeljük el:40 1. az első szakaszban elégségesnek látszik a már létező és működő közösségi hozzáférési pontokon (pl. eMagyarország pontok az ország több mint 2.000 pontján)41 kialakított „szavazóhelyiségben”, szavazási pontokon elhelyezett tableteken (ún. szavazópulton) lebonyolítani a szavazást biometrikus azonosítás után (pl. ujjlenyomat);42 A biometrikus azonosítás formái: 1. íriszdiagnosztika, 2. retinaletapogatás, (e kettő drága!) 3. hangelemzés, (nem teljesen megbízható) 4. arcfelismerés, 5. ajakmotorika, (e kettő nehézkes) 6. ujjlenyomat. (Ujjlenyomat felismerő mobiltelefonokat 2003. júliusában mutattak be Japánban.)43 2. a valódi online helyi népszavazás megvalósítási szakaszába átlépve kényelmesen, otthonról szavazunk, például az önkormányzat honlapján felhasználó39

Elektronikus Közigazgatás Operatív Program, www.nfu.hu, letöltés időpontja: 2013. február 28. 40 A megvalósítás további lehetséges módjai tekintetében lásd: Andrew Joint: Electronic voting. In: Egovernment: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. 393-394. o. (Types of Electronic Voting). 41

http://www.emagyarorszag.hu/index.php/eMagyaro rszag-Pontok/ 42 Szóba jöhet még az ún. elektronikus ügyfélazonosító kártyák használata is (e-kártya). 43 Budai – Sükösd: i.m. 122. o.


név-jelszó és mobilaláírás segítségével (PKI,44 illetve W-PKI45). Mindaddig, amíg a „két rendszer” párhuzamosan működik (tehát vannak olyanok, akik továbbra is hagyományos módon szavaznak, és vannak olyan szavazók, akik már otthonról), ki kell küszöbölni azokat a visszaélési lehetőségeket, amelyek abból adódhatnak, hogy esetleg lehetnek olyan szavazók, akik otthonról is szavaznak elektronikusan és személyesen is a szavazóhelyiségben. Ami az azonosítás kérdését illeti, álláspontunk szerint, a legegyszerűbb megoldás a mobilaláírás alkalmazása. „Az elektronikus azonosítás az elektronikus közigazgatás alfája. Tíz évvel ezelőtt az volt az általános elgondolás, hogy az elektronikus azonosítás eszköze az elektronikus aláírás lesz. ... Ennél sokkal egyszerűbbé és olcsóbbá vált a kétcsatornás, általában a mobiltelefon-birtokláson alapuló azonosítás, szinte minden pénzügyi intézmény ezt használja. ...a mobiltelefonos azonosítás, ami sok szempontból ugyanolyan biztonságú azonosításra képes, több felhasználási területen számos országban rendkívül elterjedt.”46 Az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program szerint is „kiemelt feladat az elektronikus szolgáltatások kialakíthatóságához az ügyfelek távoli elérésénél alkalmazott kellő biztonságot nyújtó azonosítása, illetve a jognyilatkozatuk letagadhatatlanságának megvalósítása.”47

44 PKI (Public Key Infrastructure, nyilvános kulcsú infrastruktúra), amely nyilvános titkosítást és digitális igazolást használ a biztonságos elektronikus dokumentumok és tranzakciók hitelesítése céljából (egyénre jellemző és pártatlan, megbízható harmadik személy bocsátja ki). Forrás: Budai: i.m. 361. o. 45 W-PKI (Wireless Public Key Infrastructure, vezetékmentes nyilvános kulcsú infrastruktúra), amely a PKI követelményeinek teljesítésére a mobiltelefonokat és a mögöttük felépített GSM (illetve UMTS) infrastruktúrát használja. Forrás: Budai: i.m. 362. o. 46 „Az e-közigazgatás alfája az elektronikus azonosítás” Interjú Fekete Gábor helyettes államtitkárral, Közszolgálat. Közigazgatási Magazin, 2013. október, 3. o. 47 Forrás: www.nfu.hu

2013/2.

90

A ma már mintegy 2.000 helyszínt jelentő eMagyarország Pontok hálózata és a benne működő, képzett, humán segítséget biztosító és motivációt növelő eTanácsadó-hálózat (2010 végén mintegy 1620 eTanácsadóval), a hasonló portfólióval rendelkező Teleházak hálózata, a közművelődési intézmények, a közkönyvtárak, a közgyűjtemények, a posták és más közösségi terek jó talajt jelentenek, amelynek fejlesztése és a jelenlegi igényeknek, a technológiai fejlődésnek való megfeleltetése nélkülözhetetlen. Fontos célnak tartjuk e közösségi terek együttműködéseinek kiszélesítését.48 Az okostelefonok elterjedésével akár a mobiltelefon is felhasználható lehetne az elektronikus voks elküldésére. „Az sms sok szempontból tökéletes médiuma a tömeges visszacsatolásnak: • a ma forgalomban lévő valamennyi (GSM-) készülék képes a küldésre és a fogadásra; • egyszerűségénél fogva a kevésbé műszaki orientáltságú felhasználók is képesek a használatára; • a fogadói oldalon könnyen, gyorsan és egyértelműen feldolgozható az elküldött üzenet tartalma annak szöveges mivoltából eredően; • a rendkívül kis adattartalmú és sávszélesség-igényű üzenetek tömege nem terheli túl a véges számban rendelkezésre álló kommunikációs csatornákat.”49 A megvalósítással kapcsolatban fontosnak tartjuk, hogy a programok, kísérleti programok fejlesztésének finanszírozásához a központi kormányzat segítsége lehet a kiindulópont, elsősorban pályázati források rendelkezésre bocsátásával, ahogy az az Egyesült Királyságban is megvalósult 2003 májusjúliusában.50

48

Forrás: Digitális Megújulás Cselekvési Terv. Budai – Sükösd: i.m. 378. o. 50 Andrew Joint: Electronic voting. In: Egovernment: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. 410. o. 49


A megvalósítás informatikai hátterét a következő ábra segítségével mutatjuk be:

Forrás: saját szerkesztés Az ábrán jól látható, hogy a rendszer működtetéséhez három réteget kell kialakítani: 1. prezentációs réteg (kliens alkalmazások); 2. webes réteg (szerver oldali alkalmazás); 3. adatbázis réteg. A kliens alkalmazások azok a felhasználói programok vagy felületek, amelyeket a szavazók látnak vagy az otthoni számítógépükön, laptopjukon, esetleg mobiltelefonjukon (okostelefonjukon) vagy az ún. szavazási pontokon (a közösségi hozzáférési helyeken kialakított „szavazóhelyiségek”) a szavazópulton (ún. front office vagy front end). A webes réteg a szerver oldali alkalmazás, tehát az a program, ami fogadja és feldolgozza a szavazatokat, amelyek ezt követően az adatbázis rétegbe kerülnek (utóbbi kettőt hívjuk back office-nak vagy back end-nek is). Az adatbázis réteggel szemben fontos elvárás, hogy – a személyes adatok védelme és az 2013/2.

91

adatbiztonság követelményeinek, valamint a szavazás titkosságának érvényesülése miatt is

– szigorúan védett és titkos legyen, abba csak és kizárólag az arra jogosultak tekintsenek be, végezzenek műveleteket. Fontos követelmény, hogy a három réteg között a kommunikáció biztonságos protokollok használatával biztonságos csatornákon keresztül bonyolódjék le (pl. HTTPS, TLS/SSL, esetleg VPN).51 Ami a program működését illeti, az első és legfontosabb feladat a szavazó azonosítása, vagyis az autentikáció. Ennek során a felhasználó (szavazó) megadja a harmadik fél által nem ismert felhasználónevét és jelszavát, majd a belépést követően ezeken felül még mobilaláírással (mobiltelefonra sms-ben kapott azonosító kóddal) is azonosítja magát.52 Ezt a felhasználónevet és jelszót a választópolgár már bizonyos idővel a szavazás napja előtt megkaphatná, elképzeléseink szerint a helyi választási iroda vezetőjétől. Ezt követően a program azonosítja azt, hogy 51 Mindezek a biztonságos megvalósítás informatikai hátterét jelentik. 52 Ez a megoldás az internetes banki felületeken már jól működő, hatékony, bevett gyakorlat.


a belépni szándékozó szavazati jogosultsággal rendelkezik-e (van-e szavazati joga, a helyi népszavazással érintett településen lakóhellyel rendelkezik-e, nincs-e kizárva a választójog gyakorlásából, nem szavazott-e már53), ezt a folyamatot nevezzük autorizációnak. A több lépcsős azonosítást követő sikeres belépés esetén adhatja le a választópolgár a szavazatát, amely az adatbázis rétegbe kerül és amely – a szavazás titkosságának érvényesülése érdekében – immáron név nélkül tárolja a szavazatokat.

V. Jó gyakorlatok „A nyugati demokráciákban már van rá példa, hogy helyi népszavazásokat tartanak elektronikus úton. Egy 2002-ben végzett Matáv-felmérés szerint olyan országokban, mint Norvégia, Dánia, Kanada, az USA, Hollandia, Dél-Korea, Ausztrália és Finnország, a lakosságnak családonként több mint 50%-a rendelkezik interneteléréssel az otthonában, de a közigazgatással való kapcsolattartásra még ezeken a helyeken is csak mintegy 30% használja rendszeresen ICT eszközét. Magyarországon viszont, ahol a családoknak csak mintegy 17%-ának54 van valamilyen formában internetelérhetősége, majdnem ugyanennyi keresi a kapcsolatot a közigazgatási szférával. Ez arra utal, hogy hazánk kiváló terep lenne az e-szavazásra, s ennek nem az lenne a feltétele, hogy minden család rendelkezzen on-line PC-vel.”55 Ha nem is túl sok, de legalább néhány példa már bizonyítja, hogy érdemes az elektronizálással komolyan foglalkozni. A konkrét esetek az alábbiak: 1. Bracknell-Forest-i önkormányzati 53

önkormányzat eportálja

A választójog meglétének ellenőrzése a folyamat korábbi szakaszaiban is elvégezhető (pl. az már nem is kaphat felhasználónevet és jelszót, akinek nincs választójoga), így a program mentesíthető ennek vizsgálata alól. 54 Ezzel kapcsolatban frissebb adat a kézirat lezárásáig sajnos nem állt rendelkezésünkre. 55 Budai – Sükösd: i.m. 281-282. o.

2013/2.

92

(http://consult.bracknellforest.gov.uk/portal/). Regisztrációt követően a választópolgár az internetes felületen keresztül „elmondhatja” a véleményét a közösségi kérdésekben, amelyet a döntéshozók a döntés meghozatala során lehetőség szerint figyelembe vesznek. A honlapra mindig felkerülnek az aktuális, közösségi témakörök, problémák, megoldandó feladatok, döntéstervezetek;56 meghatározzák a konzultáció időtartamát; végezetül közzéteszik az eredményeket (tehát a már lezajlott konzultációkba is betekinthetünk, azokba beleolvashatunk, azok között kereshetünk is stb.). 2. 2002 májusában Nagy-Britanniában, a liverpooli és a sheffieldi helyi választásokon a szavazóknak lehetőségük volt kísérleti jelleggel sms-ben voksolni (www.cellular.co.za). 3. Budaörs város önkormányzata (http://www.budaors.hu/?module=foru m). A város honlapján a választópolgárok elmondhatják véleményüket olyan közérdeklődésre számot tartó ügyekben, mint például a közbiztonság, az orvosi ellátás, a szúnyogirtás, a közösségi közlekedés, a szemétszállítás, az idősek otthona, a piac, az okmányirodai ügyintézés, a parlagfű elleni védekezés, stb. 2012. októberétől pedig az önkormányzat kísérleti jelleggel megnyitotta 3 dimenziós internetes ügyfélszolgálatát (ún. „virtuális városháza”). Hivatali időben már itt is elérhetők az ügyfélszolgálat munkatársai, akik készséggel állnak az érdeklődők rendelkezésére okmányirodai, hivatali, városi ügyekkel kapcsolatban. A megfelelő alkalmazások letöltése után vehetők igénybe a fenti szolgáltatások, és ha valaki elakadna, technikai tájékoztatást is kaphat az ún. segítőktől, akik a virtuális térben folyamatosan rendelkezésre állnak.

56 A legutóbbi az ún. „Bus Strategy” volt, ahol a közösségi közlekedésre vonatkozó információkra voltak kíváncsiak, és ezek ismeretében történtek meg a fejlesztések.


93

1. az adatbiztonság, a személyes adatok védelme;59 Az informatikai szakma képviselői szerint megfelelő biztonsági intézkedések esetén a visszaélési és hibalehetőségek száma csökken. „Az adatvédelmi aggályokat részben kivédi a német elektronikus személyi igazolványok álnév funkciója. A személyi igazolványok RFID chipjeiben lehetőség van álnév használatára, melyet kizárólag internetes azonosításra lehet

használni. Az álnevet az okmány számából és az online szolgáltatót jelölő számból hozza létre a Szövetségi Információtechnikai Biztonsági Hivatal (BSI). Az alkalmazás segítségével felgyorsulhat az azonosítás az online banki szolgáltatásoknál, az internetes szerződéseknél, de természetesen az elektronikus közigazgatási szolgáltatásoknál is.”60 Az elektronikus szavazórendszernek a legmagasabb szintű védelmet kell biztosítania a mások nevével való visszaélések, a szavazatismétlések, a hackelések és a csalások kivédése érdekében.61 2. a szavazás titkosságának garantálása (itt a program megfelelő kidolgozására, megírására, továbbá az azt kezelő illetékesre kell hangsúlyt fektetni); 3. az e-népszavazás elfogadottsága, ennek három vetülete: - társadalmi (itt szerepe lehet a már említett közvélemény-kutatásoknak, a szondáztatásnak, a lakossági vélemények megismerésének), - politikai (az elektronizálást esetlegesen ellenző politikai csoportok érveivel szemben felhozható érvünk az, hogy digitális megvalósítás esetén a csalás és a tévedés egy ponton zárható ki és ellenőrizhető, míg emberi közreműködés esetén ezek lehetősége kevésbé ellenőrizhető és zárható ki),62 - jogi, jogszabályi (fontos követelmény a jogi környezet felkészítése az új társadalmi jelenségek, folyamatok támogatására);

57

60

4. Hajdúszoboszló (sms alapú helyi népszavazás, isms):57 Hajdúszoboszlón egy alkalommal sms alapú, közvetlen demokráciára épülő „helyi népszavazást” tartottak. Az a rendszer, amelyet kipróbáltak, „automatizmusai révén alkalmas több százezres választói létszámú szavazások lebonyolítására is”.58 5. Az abai „modell”: a helyi demokrácia fejlesztése, a társadalmi szerződés létrehozása (ennek részei – többek között –: az intelligens várossá válás programja, mobiltelefonos tájékoztató jellegű szavazások, a honlapon rendszeres fórumok szervezése). (http://www.aba.hu/?module=news&act ion=show&nid=27283)

VI. Megoldásra váró kérdések Az e-népszavazás bevezetése esetén számos neuralgikus pont felvethető, aminek megválaszolására az alábbiakban teszünk kísérletet.

Hajdúszoboszló jegyzője szerint e próbálkozás a szó valódi értelmében nem tekinthető helyi népszavazásnak (már csupán a normatív szabályozottság hiánya miatt is), csupán egy „gyenge kísérlet” maradt, inkább közvélemény-kutatásnak tekinthető; az általános tapasztalat az, hogy az emberek nem mozdulnak meg [ez esetben a viszonylag magas részvételi aránynak az volt az indoka, hogy egy mindenkit érintő és érdeklő, éles kérdést tettek fel (Épüljön-e 4-es elkerülő út Hajdúszoboszló köré?), ehhez azonban komoly ösztönzési eszközöket kellett alkalmazni; problémák és nehézségek leginkább az azonosítással kapcsolatban merültek fel]. 58 Budai – Sükösd: i.m. 201. o. 59 Lásd ehhez még Budai – Szakolyi: i.m. IT infrastruktúra – IT biztonság című 15. fejezetét 149-160. o.

2013/2.

Budai – Sükösd I. m. (M-kormányzat. Mdemokrácia) 296. o. 61 Andrew Joint: Electronic voting. In: Egovernment: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. 405. o. 62 Az abai vezetés egyik megállapítása az abai modell kapcsán az alábbi: a választópolgárok különbséget tudnak tenni a pártalapú politizálás és a helyi közpolitika között, ezt a meggyőződést kihasználva jelentős lépéseket lehet tenni a bizalom és a részvétel irányába. Abán tehát megállapítható, hogy minél kevésbé jelenik meg a településen a pártalapú politika, annál nagyobb a választópolgárok helyi közügyekbe való bekapcsolódódásának hajlandósága; a lakosság rendkívül nyitott az új irányába. Forrás: http://www.aba.hu/?module=news&action=show& nid=27283. Letöltés időpontja: 2013. október 2.


4. ún. gyenge pontok, fenyegetettségek felmérése és lehetőség szerinti kiküszöbölése (a már említett ún. ethical hacker segítségével).

VII. Javaslat a helyi népszavazás elektronikus lebonyolításáról szóló önkormányzati rendelet szövegére Végezetül elképzeléseink szerint a tárgykörben megalkotandó önkormányzati rendeletnek az alábbiakról kellene rendelkeznie. ...sz. rendelettervezet a helyi népszavazás elektronikus lebonyolításáról ...Város/Község/Megyei Jogú Város Önkormányzatának Képviselőtestülete/Közgyűlése a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény/a népszavazás kezdeményezéséről szóló ...törvény ...§-ában foglalt felhatalmazás alapján a helyi népszavazás elektronikus lebonyolítása érdekében a következő rendeletet alkotja: 1. Általános rendelkezések 1. § (1) A választópolgár szabadon dönti el, hogy szavazatát papír alapon vagy a helyi népszavazás elektronikus lebonyolítására szolgáló online felületen adja le. (2) A választópolgár a népszavazás napját megelőző 40. napig nyilatkozik, hogy a szavazás mely formáját választja (a továbbiakban: előzetes regisztráció). (3) A szavazatát elektronikus úton leadó választópolgár azonosítása érdekében a Helyi Választási Iroda (a továbbiakban: HVI) legkésőbb a népszavazás napja előtt hét nappal felhasználónevet és jelszót bocsát a választópolgár rendelkezésére. A felhasználónév és

2013/2.

94

jelszó titkos, azt csak a választópolgár és a HVI tagjai ismerik. (4) A szavazatát elektronikus úton leadó választópolgár – a szavazata azonosítását és hitelesítését garantáló, mobiltelefonszámra kapott azonosító kód (a továbbiakban: mobilaláírás) végett – köteles megadni mobiltelefonszámát. 2. Eljárási szabályok 2. § (1) Az elektronikusan szavazó választópolgár az önkormányzat honlapján/az ügyfélkapun (a továbbiakban: szavazófelület) a szavazás napján az előzetesen megkapott felhasználónév és jelszó segítségével bejelentkezik. (2) A választópolgár a népszavazásra feltett kérdés alatt megjelenő igen vagy nem gomb megnyomásával adja le szavazatát. (3) A szavazat leadásának jóváhagyása mobilaláírás segítségével történik. (4) A szavazófelületen alkalmanként legfeljebb ... kérdésben tartható helyi népszavazás. (5) A rendeletben nem szabályozott eljárási kérdésekben a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. Záró rendelkezések 3. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő ... napon lép hatályba. (2) A rendelet kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. ...................... polgármester PH.

................... jegyző


Felhasznált irodalom Budai Balázs Benjámin: E-government avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az online demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002. Budai Balázs Benjámin – Sükösd Miklós: Mkormányzat. M-demokrácia. Mobilkommunikáció a közigazgatásban, a politikában és a nonprofit szektorban, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005. Budai Balázs Benjámin – Szakolyi András: Interaktív önkormányzat, Magyar Mediprint Szakkiadó, 2005. Budai Balázs Benjámin: Az e-közigazgatás elmélete, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009. Pálné Kovács Ilona: A helyi önkormányzatok és a helyi politika. In: Állam és polgár. Változás és folyamatosság a politikai szocializációban Magyarországon (szerk: Csepeli György, Kéri László, Stumpf István), MTA Politikai Tudományok Intézete, Magyarországi Politikai Képzési Központ, Budapest, 1992. 213-221. o. Tóth Zoltán: Mibe kerül egy országos népszavazás társadalmi szinten? Üvegzseb és fekete pénz, Jura 2008/2. szám 205-210. o. „Az e-közigazgatás alfája az elektronikus azonosítás” Interjú Fekete Gábor helyettes államtitkárral, Közszolgálat. Közigazgatási Magazin, 2013. október, 3-5. o. Tarmo Kalvet: Electronic services in public administration. In: Improving relations between the administration and the public. Proceedings from the Seventh Annual Conference held in Sofia, Bulgaria, March 25-27 1999. (Edited by: Joanne Caddy and Jak Jabes). Thet Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe. 109-117. o.

2013/2.

95

Andrew Joint: Electronic voting. In: Egovernment: A Practical Guide to the Legal Issues. London, Sweet & Maxwell, 2004. Internetes források: Magyary Program (Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program, MP 12.0, A haza üdvére és a köz szolgálatában, KIM, 2012.augusztus 31.) http://magyaryprogram.kormany.hu/admin /download/d/2c/40000/Magyary%20kozig %20fejlesztesi%20program%202012%20A4. pdf Letöltés időpontja: 2013. április 27. Digitális Megújulás Cselekvési Terv 20102014. Az infokommunikációs ágazat cselekvési terve a társadalom és a gazdaság megújulásáért, Nemzeti Fejlesztési Minisztérium http://www.kormany.hu/download/7/0d/3 0000/Digitalis_Megujulas_Cselekvesi_Tervu ll.pdf Letöltés időpontja: 2013. május 3. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program http://www.nfu.hu Letöltés időpontja: 2013. április 23. A Margitszigetről döntött a világ legkisebb népszavazása http://index.hu/belfold/budapest/2013/08 /25/margitsziget/?p=0 Letöltés időpontja: 2013. augusztus 28. Fogarasi József: Margitsziget Letöltés időpontja: 2013. október 2. http://www.fogarasijozsef.hu/index.php?op tion=com_content&view=article&id=418:m argitsziget&catid=50:2009&Itemid=67 Milánkovich András – Szentgáli-Tóth Boldizsár: Kié a Margitsziget I-II. Letöltés időpontja: 2013. október 22. http://arsboni.hu/margit1.html; http://arsboni.hu/margit2.html


96

Honlapok: http://www.nfft.hu/fogalma/ http://www.emagyarorszag.hu/index.php/e Magyarorszag-Pontok/ http://consult.bracknellforest.gov.uk/portal/ www.cellular.co.za http://www.budaors.hu/?module=forum http://www.aba.hu/?module=news&action =show&nid=27283 Jogszabályok: A népszavazás kezdeményezéséről szóló T/3479. sz. törvényjavaslat

2013/2.

A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény Az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény Az állami és önkormányzati szervek elektronikus információbiztonságáról szóló 2013. évi L. törvény A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés tárgyában elfogadott 29/2000. (X. 27.) BM rendelet

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS BIRÓ ANDRÁS: A KÖZIGAZGATÁSI HATÓSÁGI ELJÁRÁS JELENE ÉS JÖVŐJE…

Biró András, jogtanácsos A közigazgatási hatósági eljárás jelene és jövője Könyvbemutatóval egybekötött szakmai konferencia A Magyar Ügyvédi Kamara impozáns Díszterme adott otthont 2013. október 9-én annak a konferenciának, amely a maga nemében egyedülállónak tekinthető az elmúlt évek konferenciái között. Egyedülálló mind témájában, mind jellegében. A közigazgatási hatósági eljárás egy olyan jogterület, amely nem áll a piaci konferencia és rendezvényszervező cégek tevékenységének célkeresztjében. Ebből következően ritkán kerül sor közigazgatási hatósági eljárási tárgyú konferenciára. A rendezvény egyedülálló volt abban a tekintetben is, hogy bemutatásra került Dr. Boros Anita, a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium miniszteri főtanácsadója, illetve Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kara egyetemi docensének új könyve, A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyve címmel. A program levezető elnöke Dr. Tamás András, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem professzor emeritusa volt. A rendezvény megnyitó előadásait Dr. Darák Péter, a Kúria elnöke, illetve Dr. Bánáti János, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke tartotta. Dr. Darák Péter elnök úr hosszan méltatta a könyvet és felhívta a figyelmet arra, hogy amennyiben a jogalkalmazó valamilyen új problémával szembesül, érdemes egy olyan, a konferencián is bemutatott könyvhöz hasonló, átfogó művet áttanulmányozni, amely a felmerülő kérdésre adandó válasz mellett egyéb kapcsolódó kérdésekre is rávilágít. Dr. Darák Péter hozzátette: a könyv hidat képez a közigazgatás-tudomány és a közigazgatási joggyakorlat között. Ez a könyv ugyanis integrálja az eddigi joggyakorlat és közigazgatás-tudomány már kimunkált és jól bevált tapasztalatait, úgy, hogy mellőzi a szükségte2013/2.

97

lenül hosszú elméleti fejtegetéseket, de a tudományos igénnyel olvasók számára is tartalmaz mondanivalót. Ez a szemlélet a mai magyar jogásztársadalomban különösen nagy segítséget jelent, a jogi kiadványok olvasóközönsége ugyanis két táborra osztható: az egyik elméleti megközelítésben is foglalkozik egy-egy jogággal, ismeri a legújabb külföldi szakirodalmat és maga is gyakran publikál, míg a másik a hazai tudományos műveket felhasználva igyekszik eligazodni a jogszabályok dzsungelében. A Kúria elnöke kiemelte, hogy a kézikönyv az esetjog bemutatása mellett a korábbi, hasonló tárgyú hazai műveket is feldolgozza – ez az összegző szemlélet pedig különösen üdvözlendő, hiszen korábban nem egyszer volt tapasztalható, hogy neves szerzők „elmentek egymás mellett”. Dr. Bánáti János a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke megnyitó előadásában kihangsúlyozta, hogy a jogalkalmazók és jelen esetben az ügyvédek számára is kiemelt jelentősége van az olyan műveknek, mint amilyen A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyve. Ennek számos oka van: az ügyvédi kar a jogalkalmazói szféra részese és egyben a jogalkalmazói szféra egy sajátos szegmense. A közigazgatási hatóságok, mint az Állam megtestesítői jelennek meg az ügyfél szemében. Ez a viszony óhatatlanul magában rejti az aláfölérendeltség jellemzőit. Ebben a viszonyban a közérdek védelme és az ügyfél jogának, jogos érdekének a védelme egyaránt fellelhető. Az ügyvédi jogalkalmazásban elsődlegesen a mellérendeltség érvényesül az ügyféllel kötött polgári jogi szerződés keretein belül. A közigazgatási hatóság köteles a törvény rendelkezéseit betartani és betartatni. Az ügyvédi jogalkalmazásban az ügyvédnek ilyen lehetősége és kötelezettsége nincs. Ennek megfelelően került jogalkotói reparációra is az ügyvédi esküre vonatkozó ama korábbi szabályozás, mely a törvények betartatását írta elő. Immáron az ügyvédek ugyanarra esküsznek, mint sok száz éve.


Hasonlóképpen speciálisan alakulnak a felelősségi szabályok is: a hatóság pártatlanságát és felelősségének egyes szabályait számos jogforrás, így egyebek mellett az Alaptörvény is megfogalmazza. Az ügyvédi felelősség ugyanakkor egyfajta perszonális felelősség. Az ügyvédi jogalkalmazás néhány felvázolt speciális jellegzetessége mellett nem szabad megfeledkezni a kamarák közigazgatási hatósági tevékenységéről sem, mely során az ügyvédek élete tekintetében kiemelkedően fontos közigazgatási aktusok kibocsátására jogosultak, mint köztestületek. Különösképp ide sorolható a kamarai tagság megszüntetése. Dr. Boros Anita, A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyvét Dr. Temesi István, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatástudományi Kara tanszékvezető egyetemi docense mutatta be. Tanszékvezető úr elsőként bemutatta a szerző elmúlt tíz éves munkásságát. Kiemelte, hogy a szerző nemcsak a tudományos életben ért el kimagasló eredményeket, hanem a gyakorlati közigazgatásban is széles körű tapasztalatokat szerzett. Ennek okán már nem az első közigazgatási hatósági eljárási tanulmány vagy könyv szerzője. A kézikönyv valóban az elnevezésének megfelelő felépítésű: könnyen kezelhető, mellőzi a felesleges jogdogmatikai fejtegetéseket, gyakorlatorientált és úgy próbál a legfontosabb gyakorlati problémákra fókuszálni, hogy szakigazgatási területekről hoz példákat, jogeseteket és feldolgozza a Ket. hatályba lépését követően közzétett legfontosabb bírósági döntéseket. Ennek eredményeként egy több mint háromszáz bírói döntést és számos uniós bírósági ítéletet feldolgozó, gyakorlatorientált, probléma-centrikus művet tarthat a kezében az olvasó, mely mind a mindennapi jogalkalmazásban, mind a jogalkotásban, mind pedig az oktatásban elfoglalhatja méltó helyét a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó szakirodalmi művek körében. A terjedelmi korlátokra figyelemmel, bizonyos részekkel a könyv nem tud 2013/2.

98

részleteiben foglalkozni, hanem elsődlegesen az alapeljárás, a jogorvoslat és a végrehajtás szabályaira fókuszál, melyek a hatósági eljárás legfontosabb szabályait foglalják magukban. A Kiadó képviseletében Fodor Ferenc méltatta a kiadványt és elmondta, hogy céljuk a kézikönyv továbbfejlesztése annak érdekében, hogy még inkább alkalmazkodjanak a jogalkalmazói megrendelői kör igényeihez. Dr. Boros Anita megköszönve a könyv méltatását a Közigazgatási hatósági eljárás a tudomány szemszögéből címmel nyitotta a szakmai előadások sorát. Docens Asszony előadásában a közigazgatási hatósági eljárás hatékonyságáról, valamint a hatósági eljárás számára megmutatkozó kihívásokról beszélt: az ügyfelek évente több millió alkalommal érintkeznek a közigazgatási szervekkel, míg bírósági ügye az állampolgárok csak elenyésző százalékának van. Ebből következően nagyon fontos a közigazgatási eljárás szabályozása és annak gyakorlatban történő megfelelő megvalósulása. A hatékonyság szorosan összefügg a megfelelő ügyintézéshez való uniós alapelv érvényre jutásával, illetve a közigazgatás egyszerűsítésének nemzetközi és uniós jogi követelményével. A közigazgatási hatósági eljárás hatékonyságának egyes tényezői kapcsán az előadó górcső alá vette a hatályos szabályozás neuralgikus pontjait, az eljárási jogviszony alanyainak elvárásait, illetve a szabályozási problémák áthidalására szolgáló megoldási javaslatokat. A közigazgatási hatósági eljárásnak emellett új kérdésekre is választ kell adniuk. Ezek a kihívások új, rugalmas, könnyen reagáló hatóságokat és eljárást feltételeznek. Az új típusú problémák kapcsán az előadó utalt a természeti katasztrófákra, a nemzetközi és uniós eljárási kérdésekre, a demográfiai változásokra, továbbá a financiális problémák eredményezte kihívásokra, a transzparencia követelményének mind szélesebb körben történő érvényre juttatásának a követelményére, az állam és a hatóságok viszonyrendszerére.


A közigazgatási hatósági eljárás az Alkotmánybíróság szemszögéből címmel tartott előadást Dr. Kiss László alkotmánybíró, aki azokat az alkotmánybírósági határozatokat gyűjtötte össze, amelyek relevánsak a Ket. értelmezése tekintetében. Alkotmánybíró úr arra is rámutatott, hogy az Alkotmánybíróság az elmúlt évtizedekben jelentős jogértelmezési szerepet töltött be a közigazgatási hatósági eljárás területén is. Az Alkotmánybíróság megváltozott hatásköre ugyanakkor minden bizonnyal a továbbiakban csak korlátozottan teszi majd lehetővé a korábbi gyakorlat folytatását. Az Alkotmánybíróság elsődlegesen a különböző eljárási alapelvek értelmezésével segíti a közigazgatási jogalkalmazók munkáját. Ezek az alapelvek többnyire nem csak a közigazgatási hatósági eljárás, hanem más eljárásjogok számára is irányadók. Az alkotmánybírósági határozatok másik része ugyanakkor konkrét eljárási normához, vagy annak értelmezéséhez tapadnak: ilyennek tekinthető a hatásköri vita kapcsán az a megállapítás, mely szerint a vitának azonos ügyben kell fennállnia, vagy ide sorolható az előzetes értesítés tekintetében az ügyfélcentrikusság alapelvének értelmezése, de akár a szabad bizonyítás terjedelmének meghatározása vagy a költségviselés szabályainak hiányosságai okán elfogadott alkotmánybírósági határozatok is. Az ügyészség szemszögéből Dr. Gerencsér Balázs Szabolcs, a Legfőbb Ügyészség ügyésze vizsgálta a közigazgatási hatósági eljárást. Ügyész úr bemutatta az ügyészség új típusú hatósági eljárásban betölthető szerepének legfontosabb szabályait, rávilágítva az uniós és a nemzetközi természetű, büntetőjogon kívüli ügyészségi funkciókra. Az ügyészség egyéb közérdekvédelmi feladatai körében törvényességi ellenőrzés keretében vizsgálhatja a közigazgatási hatósági döntések jogszerűségét és bizonyos kereteken belül ügyészi fellépéssel élhet, melynek eredményeként végső soron peres féllé is válhat a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata so2013/2.

99

rán. A délután folyamán a jogalkalmazói szegmens leginkább érintett köre, a járási hivatalok, a kormányhivatalok és a jegyzői hatáskörök kapcsán kerültek feldolgozásra a közigazgatási hatósági eljárás szabályai. A közigazgatási hatósági eljárás a jogalkalmazók (a kormányhivatalok) szemszögéből címmel Dr. Kiss Elek igazgató a Szabolcs Szatmár Bereg megyei kormányhivatal képviseletében foglalta össze a Ket. és a kormányhivatali munka legfontosabb összefüggéseit. A kormányhivatalok 2011. január 1-jétől kezdték meg működésüket, mint a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei. Székhelyük a megyeszékhelyeken van, a főváros és Pest megye esetében egyaránt Budapesten. A hivatalt kormánymegbízott vezeti, akit a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki és ment fel. A kormányhivatal hivatalszervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgató munkáját általános helyettesként az igazgató segíti. A kormányhivatal közvetlenül a kormánymegbízott vezetése alatt álló szervezeti egységekből, a törzshivatalból és az ágazati szakigazgatási szervekből áll. A törzshivatal és a szakigazgatási szervek szervezetileg főosztályokra és osztályokra tagolódnak. A kormányhivatal államigazgatási hatósági jogkört gyakorol, melynek keretében a különböző ügyekben első vagy másodfokon jár el. A kormányhivatal hatáskörébe különböző államigazgatási hatósági ügyek tartoznak. Az első fokú hatáskörök közé tartozik a kisajátítási eljárás, bányaszolgalmi jog alapítása iránti eljárás, útlejegyzés, korlátozási kártalanítás, stb. Másodfokon jár el a jegyző a járási hivatal hatáskörébe tartozó azon ügyekben, ahol jogszabály nem jelöl ki más államigazgatási szervet felügyeleti, fellebbezés elbírálására jogosult szervként. Másodfokon jár el például a helyi adók (építményadó, telekadó, magánszemély kommunális adója, talajterhelési díj, helyi iparűzési és idegenforgalmi adó) és a belföldi rendszámú gépjárművek adója


ügyében, ha a település, a fővárosban a fővárosi (helyi iparűzési adó), illetőleg a kerületi önkormányzat jegyzője jár el. Emellett az anyakönyvvezető anyakönyvi bejegyzés iránti kérelmet elutasító vagy a házasságkötésnél való közreműködést megtagadó határozata, illetve a jegyző anyakönyvi igazgatási ügyekben hozott határozatai elleni fellebbezést másodfokon a kormányhivatal bírálja el. A kormányhivatalok Építésügyi és Örökségvédelmi Hivatala bírálja el többek között például az önkormányzat jegyzője, illetve a Járási Hivatal Építésügyi Hivatala (elsőfokú építésügyi hatóság) építésügyi hatósági ügyben hozott döntése (határozata, végzése) elleni fellebbezéseket is. A kormányhivatal kiterjedt hatáskörökkel rendelkezik emellett a telepengedélyezési és a kereskedelmi hatósági tevékenység kapcsán is. A jegyző a bejelentéshez kötött tevékenységeket ugyanis – bizonyos esetekben a működési engedély megadásával egyidejűleg − nyilvántartásba veszi és igazolást ad ki. Az eljárás során hozott tiltó határozat, illetve az engedélyköteles kereskedelmi tevékenység esetén hozott döntés elleni fellebbezést az illetékes kormányhivatal bírálja el. Az előbbiekből következően a kormányhivatal mind első fokú, mind másodfokú szervként „napi kapcsolatban áll” a Ket.-tel, ezért igazgató úr üdvözölte a jogalkalmazók számára is hasznos, könynyen kezelhető kézikönyv kiadását. A járási hivatalok szemszögéből Dr. Józsa Zsanett a Nagykanizsai Járási Hivatal vezetője mutatta be a járási hivatali munka és a hatósági eljárás kapcsolódási pontjait. Hivatalvezető asszony rámutatott arra, hogy a járási hivatalok jogalkalmazói tevékenysége során mind a Ket., mind a szakigazgatási normák kiemelt jelentőséggel bírnak. A járási hivatalok felállításának elsődleges célja éppen ezeknek a szabályoknak az egységes értelmezése és az ügyfelek igényeinek lehető legszélesebb körű kiszolgálása volt. Elsősorban okmányirodai feladatokat, a gyermekvédelmi és gyámügyeket, valamint egyes szociális, környezetvédelmi, természetvédelmi igazgatási ügyek intézését vették át a településektől a 2013. január 1. napjával megalakult járási 2013/2.

100

hivatalok. Az azonos szabályok mentén lefolytatható eljárásokkal hatékonyabb, racionálisabb ügyintézés valósulhat meg országszerte. A járási hivatalok feladata a megyei szintnél alacsonyabb szinten intézendő államigazgatási feladatok ellátása. Erre való figyelemmel azok az ügyek maradtak a jegyzőknél, amelyekhez a helyi viszonyok ismerete elengedhetetlen, vagy érvényesülhet a helyi mérlegelési lehetőség is pl.: birtokvédelmi ügyek. Az előadó elmondta, hogy a törzshivatalon belül az okmányirodai munka és a Hatósági Osztály tevékenysége emelendő ki. Emellett hatósági hatásköröket gyakorolnak a járási hivatalokhoz telepített különböző szakigazgatási szervek is, mint például a földhivatalok, a gyámhatóságok, az építési és örökségvédelmi hatóságok, a népegészségügyi hatóság, vagy a munkaügyi kirendeltségek. A területi közigazgatási reform egyik célja az egyablakos ügyintézés biztosítása a folyamatosan bővülő számú, felállításra kerülő kormányablakok szervezeti keretein belül, melynek akadálymentes működése és a szakszerű szakemberállomány rendelkezésre állásának biztosítása érdekében folyamatosan folynak a továbbképzések. A jegyzői jogalkalmazói munka egyes kérdésköreivel foglalkozott Kiss Anita Budapest Főváros III. Kerület, Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat jegyzője, aki elmondta, hogy a közigazgatási reform keretében létrehozott járási hivatalok kialakításával számos hatáskör átkerült ugyan a járási hivatalokhoz, azonban számos olyan hatáskör, amely helyi szabályozáshoz kapcsolódik, mérlegelési jogkörbe tartozik, a települési jegyzőnél maradt. A jogalkalmazói problémák tekintetében jegyző asszony rámutatott arra is, hogy nehézséget jelentett az Áe. a Ket., majd a Ket.Novella alapján párhuzamosan folyó eljárások lefolytatása, azonban az idő


előrehaladtával a korábbi ügyek fokozatosan „kikopnak” a jogalkalmazásból. Az előadó előadásában kiemelte a legfontosabb jegyzői hatáskörbe tartozó ügytípusokat: az építéshatósági eljárásban sokáig problematikus volt az ex lege ügyfelek eljárásbeli kezelése. A tárgykörben elfogadott tavalyi szabályozás ugyanakkor szűkítette az ügyfél fogalmát. Problematikus ugyanakkor ez elektronikus és a papír alapján folyó párhuzamos eljárások követése és az új szabályozás bizonyos hiányosságai. A kereskedelmi hatósági tevékenység tekintetében speciális szabályozás érvényesül, ugyanis a szolgáltatási törvény rendelkezései lesznek elsődlegesek és a Ket. csak annyiban alkalmazható, amennyiben a szolgáltatási törvény valamely eljárási kérdést nem szabályoz. Sajnos a szóban forgó hatósági tevékenységhez kapcsolódó anyagi jogi szabályok változása sem kedvez az egyértelmű jogalkalmazásnak. Az adóigazgatási eljárások esetében a legproblematikusabb terület jó ideig az adó végrehajtási eljárás volt, de a végrehajtási törvény III. fejezetének Ket. végrehajtási fejezetébe való átemelésével feloldódott a probléma. A birtokvédelmi ügyek kapcsán jegyző aszszony kiemelte, hogy a Ket. és a vonatkozó kormányrendelet speciális szabályrendszert alkotnak, számos olyan problémával (pl. a nem fizető bérlővel szemben támasztható igények), melyek megoldására nem ad lehetőséget a vonatkozó jogforrások rendszere. Jegyző asszony arra is felhívta a figyelmet, hogy bizonyos szociális ellátások tekintetében (közgyógyellátás és ápolási díj) megosztott hatásköröket gyakorolnak a jegyzők és a járási hivatalok, mely számos problémát okoz mind az ügyfelek, mind az eljáró hatóságok számára. A jogalkalmazók sorát az ügyvédi jogalkalmazás zárta: Dr. Jámbor Attila ügyvéd elsősorban az építéshatósági eljárás új szabályai2013/2.

101

ról és egyes jogalkalmazási problémákról tájékoztatta az egybegyűlteket. Ügyvéd úr felhívta a figyelmet arra, az építéshatósági eljárás új szabályrendszere némiképp eltér a korábban megszokottól: a korábban említettekhez csatlakozva az előadó kiemelte, hogy kiterjedtebb lett a jogforrások köre, változott az ügyfél fogalma, bizonyos esetekben a polgármester az eljáró hatóságot kötő véleményt bocsát ki, változtak az eljárás megindulásáról szóló értesítés szabályai. Ügyvéd úr rámutatott néhány ellentmondásra az új szabályok és a Ket. rendelkezései, így például a fellebbezési jogról való lemondó nyilatkozat előterjesztése már az alapkérelem előterjesztésekor, a fellebbezés tartalma, a használatbavételi eljárás megindulása, vagy a hatósági bizonyítványra vonatkozó építési illetve általános eljárási szabályok viszonya kapcsán. A szakmai konferenciát Dr. Fábián Adrián, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tanszékvezető egyetemi docense zárta A közigazgatási hatósági eljárás és az ágazati szakigazgatási normák viszonya c. előadásával. Tanszékvezető úr előadásában felhívta a figyelmet arra, hogy a Ket. meglehetősen tágra nyitotta a kaput a speciális ágazati jogszabályok jogalkotói számára. Ötvennégy esetben szól a Ket. az „eltérő” vagy az „eltérően”, huszonnyolc esetben pedig a „másként” való szabályozás lehetőségéről. Ehhez kapcsolódnak még a privilegizálási és a szubszidiaritási szabályok is, tehát összességében több mint száz esetben lehet eltérni a Ket. százhetvenhét szakaszától. Ebből következően egyetértett tanszékvezető úr Boros Anita arra vonatkozó kérdésével, mely szerint valóban megkérdőjelezhető a Ket. általános eljárási kódex jellege. Az előadó utalt a korábban elhangzott előadásokra és bizonyos jogalkotási hibákra vagy hiányosságokra: ilyen például a fellebbezésre vonatkozó indokolási kötelezettség előírása az építéshatósági eljárásban, mely a fellebbezési eljárásban ama szabály fényében, mely szerint a fellebbezési kérelemben fog-


laltak nem kötik a másodfokon eljáró hatóságot, meglehetősen feleslegesnek tűnik. A jegyző asszony által nevesített párhuzamos hatáskörök gyakorlása tekintetében tanszékvezető úr kifejtette, hogy a Ket. már most is tartalmaz megoldást arra, ha esetleg az ügyfél nem a megfelelő helyen terjeszti elő a kérelmét. Erre való figyelemmel szükségtelennek tűnik az említett eljárások kapcsán a hatóságok egymásra várása okán kialakított új eljárásrendi szabályok lefektetése. A birtokvédelmi szabályok tekintetében egy alapvető hibára hívta fel az előadó a figyelmet: a birtokvédelmi szabályokat meghatározó kormányrendeleti szabályban

2013/2.

102

megfogalmazott „Ket. kizárási klauzula” megfogalmazására nincs törvényi felhatalmazás. Összességében egy rendkívül színvonalas konferenciának lehettünk részesei, ahol a jogalkalmazói szférában, a tudomány területén és a hatósági eljárásban egyébként meghatározó szerepet játszó szervek képviselőit hallhattuk. Sajnálatos, hogy a jogalkotó részéről nem hallhattunk előadást. Az bizonyos, hogy mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazók számára hasznos rendezvényt zártunk és a közigazgatási hatósági eljárással foglalkozók egy hiánypótló szakirodalmi művel lettek gazdagabbak. Gratulálunk a szerzőnek és az előadóknak!

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS PAPP OLGA: TERÜLETI ÁLOMIGAZGATÁS…?

Papp Olga, PhD hallgató Debreceni Egyetem ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék; Marton Géza Állam-és Jogtudományi Doktori Iskola

Területi álomigazgatás…? Recenzió Barta Attila Területi államigazgatás Magyarországon című könyvéről A magyar területi államigazgatás a közelmúltban átalakításon ment keresztül. Első olvasásra ez egy egyszerű megállapításnak látszik, mégis nehéz pontosan meghatározni a változások időbeli dimenzióját, irányát, miértjét és eredményét. Az átalakítás, illetve a jövővel kapcsolatos kérdőjelek okán is alapvető és aktuális témával foglalkozik Barta Attila Területi államigazgatás Magyarországon című kötetében (Gondolat Kiadó, Budapest, 2013. Dignitas Iuris Debreceni Iskola XIII. 317 p.). A címből kiindulva intenciónk az, hogy a területi államigazgatás jelenlegi magyarországi struktúrájának, működésének bemutatásával állunk szemben. Azonban a könyvbe belelapozva, majd azt elolvasva kiderül, hogy ennél sokkal többről van szó. A szerző egyrészt az I. fejezetben Magyarország határain túlra is elkalauzolja az olvasót, hiszen európai kontextusba helyezi a kérdéskört, meghatározott szempontrendszer alapján vizsgálva az Európai Unió tagállamainak területi államigazgatását, másrészt él a történeti elemzés módszerével is, szólva a különböző korszerűsítési kísérletekről. Mivel az ideális az, ha egy tudományos kutatás vagy módszer nem öncélú, a szerző mindezt azért teszi, hogy megválaszolásra kerüljön az a kérdés, miszerint a magyar területi államigazgatás fejlődése illeszkedik-e az európai tendenciákhoz, vagy pedig sajátos utat jelent. Az Európai Unió tagállamainak középszintű államigazgatási rendszerét megvizsgálva elsősorban a jelenbeli és jövőbeli folyamatokra, illetve követelményekre nézve ad eligazítást a monográfia. Eszerint a gazdasági2013/2.

103

társadalmi válsághelyzetekre a tagállamok a területi szint, ezen belül a területi államigazgatás erősítésével fognak válaszolni, országspecifikus módon. A közigazgatás hatékonysága tekintetében kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a végrehajtó szintként funkcionáló dekoncentrált szervek rendszere megfelelően működik-e. A kötetben megfogalmazott egyik elvárás az, hogy ez egy erős és aktív, ugyanakkor a partneri viszonyokat előtérbe helyező állam hasonló ismérvekkel felruházott megvalósító apparátusának a része legyen. A szerző szerint a területi államigazgatásra a jövőben európai szinten fontos szerep hárulhat az eredményesebb állam koncepciójának megvalósulása terén a versenyképesség fokozása, a civil szféra fejlesztése és a különböző kormányzati szintek közötti kommunikáció erősítése által. Az európai és a magyar jellemzők összevetésekor egyaránt kimutathatók azonosságok (a Kormány területi szintű képviseletének megléte, a végrehajtó funkciók megerősítésére, szervezeti integrációra törekvés stb.) és különbségek (például az, hogy Magyarországon recentralizációs irány figyelhető meg, míg az európai tendencia jellemzően a feladat- és hatáskörök területi szint felé vándorlása, vagy hogy a szervezeti integráció másutt kevésbé abszolút jellegű, mint nálunk). A magyar területi államigazgatás történetében tulajdonképpen alig lehet statikus pontot találni. A szerző is abból indul ki, hogy a közigazgatás államigazgatási alrendszerének területi szintje nem egyenes vonal mentén fejlődött, szabályozása tele volt irányváltásokkal és kilengésekkel. A rendszerváltás után is hiányzott a területi államigazgatásból a stabilitás. Többek között ez indokolja azt, hogy a jelenlegi helyzet megértéséhez szükséges a múlt, vagyis a történeti előzmények feltárása. E körben külön fejezetekben ismerkedhetünk meg az 1848-tól kezdődően kialakuló modern polgári közigazgatástól a rendszerváltásig, a rendszerváltástól 2010-ig, illetve a 2010-től napjainkig tartó periódus középszintű államigazgatása fejlődésének

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS PAPP OLGA: TERÜLETI ÁLOMIGAZGATÁS…?

főbb állomásaival (II-IV. fejezet). A szerző minden fejezet végén megfogalmazza legfontosabb következtetéseit, megállapításait, értékeli a vizsgált időszak történéseit. Ezek közül azokra érdemes különösen figyelmet fordítanunk, amelyek a mai állapotokkal párhuzamba állíthatók. A dualizmus és a tanácsigazgatás időszakát is a középszintű igazgatás kiemelkedő szerepe és súlya jellemezte, biztosítva volt a Kormány területi képviseletének ellátása, a települési szint pedig gyakorlatilag nem volt érdemi szereplő. Mindez összhangban van azzal, hogy a központosító törekvések hol erősebben, hol kevésbé, de folyamatosan jelen voltak. A rendszerváltást követően a területi államigazgatás átalakítási kísérletei sorozatosan megakadtak. Ennek okát a szerző az egységes politikai elhatározás hiányában, a négyéves ciklus adta stratégiai korlátokban, illetve a strukturális és humán tényezők hiányosságaiban látja. Hozzá kell tenni, hogy – a történelmi tapasztalatok okán is – ebben az időszakban a helyi önkormányzatok viszonylag nagy súlyt és autonómiát kaptak. A 2010 utáni átalakítások nyomán a középszinten egyértelműen az államigazgatás vált dominánssá. Ez alátámasztja azt, hogy jelenleg recentralizációs folyamatnak lehetünk tanúi, illetve hogy napjaink eredményei nem előzmény nélküli megoldásokon alapulnak. A szervezeti integráció mögött a hatékonyságra, ésszerűségre való törekvés húzódik meg, illetve nagyobb jelentőséget kap az ügyfélközeliség mint cél. A kötet azonban

2013/2.

104

nem hallgatja el a mostani változások hibáit, hiányosságait sem. Az utolsó, V. fejezet a Következtetések címet viseli, amelyben összefoglalva megtaláljuk a munka tanulságait. A könyv mélyreható tudományos igénnyel tárja fel azt a témakört, amelynek bemutatására és értékelésére vállalkozik. Nagyon széles jogszabályi és szakirodalmi bázisra támaszkodik, így a különböző tudományos álláspontok megismerésére és összevetésére is lehetőségünk nyílik. Ezen kívül a munka feladatának tekinti az önálló álláspont kialakítását, javaslatok megfogalmazását is. Nyelvezete tudományos, ugyanakkor jól érthető és követhető, szerkezete átlátható, felépítése logikus. A könyv mondanivalóját többek között a szerző által készített vagy aktualizált ábrák és táblázatok támasztják alá. Mindez alkalmassá teszi a kötetet arra, hogy a szakmai közönség számára is rendkívül értékes legyen, ugyanakkor érdeklődő olvasók, egyetemi hallgatók is haszonnal forgathassák. Vajon milyen szempontok, felismerések és elvárások fogalmazhatók meg annak érdekében, hogy közelebb jussunk a közigazgatás területi – elsősorban államigazgatási – szintjének kiegyensúlyozott, ideális szabályozásához? Milyen tényezők determinálják ennek a megvalósíthatóságát és milyen az európai környezet? Meggyőződésem, hogy Barta Attila munkájának elolvasását követően közelebb juthatunk ezeknek az összetett kérdéseknek a megértéséhez és megválaszolásához.


TÁJÉKOZTATÓ A TILK OKTATÁSI ÉS TANÁCSADÓ BT. SZOLGÁLTATÁSAIRÓL

Szakmai múlt: jogalkotási és jogalkalmazási (benne minisztériumi és alkotmánybírósági) tapasztalat, számos sikeres alkotmánybírósági eljárás, több, mint tízéves, referenciákkal is igazolt, jogalkotással és jogalkalmazással egyaránt foglalkozó tevékenység, önkormányzati működéssel kapcsolatos, folyamatos szakértői munka. A Cég képviselője a Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Karának PhD fokozatos tanszékvezető docense. Szolgáltatási profil: alkotmányjogi és közigazgatási jogi tanácsadás; különösen:

jogszabály-értelmezési kérdések megválaszolása, szakértői anyagok, válaszok kidolgozása a teljes alkotmányjogi és közigazgatási jogi spektrumra kiterjedően, mind a napi rendszerességgel előforduló, mind ritkábban megjelenő problémák tekintetében, akár rendszeres (folyamatos) konzultáció keretében; alkotmánybírósági, kúriai vagy ombudsmani megkeresésre adandó válasz kidolgozása, véleményezése; különféle belső szabályzattervezetek kidolgozása; „aggályos” szabályozási megoldások előzetes és utólagos – törvényességi

vagy alkotmányossági szempontú – véleményezése; különféle – helyi vagy központi jogszabályra vonatkozó – jogszabálytervezetek, jogszabály-módosító tervezetek elkészítése; helyi népszavazási, népi kezdeményezési esetekre vonatkozó konzultáció, teljes körű tanácsadás és segítségnyújtás; a folyamat jogszerű és hatékony „irányítása” a megbízó érdekei szerint; egyes alapvető jogokkal kapcsolatos problémák (diszkrimináció-tilalommal, egyenlő bánásmóddal kapcsolatos esetek, adatvédelmi kérdések stb.) szakszerű kezelése, a jogi háttér és az alkotmánybírósági, bírósági, ombudsmani elvárások rendszerezésével, megoldási javaslatokkal; alkotmányossági, közigazgatási jogi kérdésekben oktatási, továbbképzési tevékenység, konzultáció.

Különösen ajánljuk szíves figyelmükbe az új önkormányzati törvény szabályainak értelmezéséhez igénybe vehető segítséget és lehetőséget. Teljes diszkréció, gyors, rugalmas problémamegoldás, folyamatos rendelkezésre állás! Keressen bennünket bizalommal!

Levélcím: H-7622 Pécs Jogász u. 2. Telefon: +36 70 504-40-34 E-mail: [email protected]

2013/2.

105


MONITUM KFT. - CÉGISMERTETŐ A MONITUM KFT. többes profilú vállalkozás, amely fél évtized óta rendszeresen végez szakértői tevékenységet a) szervezetfejlesztési és közpolitikai, b) általános jogi, valamint közjogi (alkotmány- és közigazgatási jogi) területeken, valamint c) specializált tevékenységként az oktatási jog területén.

A MONITUM KFT. tevékenységi körébe tartozik a) közjogi szervezetek belső működési rendjének kialakítása és az azzal kapcsolatos szabályozások alkotmányossági és törvényességi szempontú auditja, b) jogszabálytervezetek készítése, c) közjogi típusú jogorvoslatra irányuló anyagok kidolgozása, d) felsőoktatási intézmények szervezetiés működési rendjének kialakítása és kontrollja, e) általános oktatási jogi szaktanácsadás (köz- és felsőoktatás tekintetében egyaránt), valamint f) felsőoktatási jogsegély-szolgálat működtetése (fél évtizedes referenciával).

A MONITUM KFT. rendszeres kapcsolatban áll ügyvédi irodákkal és a tevékenységi köréhez tartozó (nem jogi) szakértőkkel, akiknek a segítségével ügyfelei részére komplex szolgáltatásokat tud nyújtani.

2013/2.

106

A MONITUM KFT. állandó vagy eseti megbízói között megtalálhatunk a) b) c) d)

köztestületet, országos érdekképviseleti szervezetet, központi közigazgatási intézményeket, vagyongazdálkodással foglalkozó (állami) céget, e) helyi önkormányzatokat, f) felsőoktatási intézményeket és azok szervezeti egységeit, g) a vállalkozás valamely profiljában érintett magánszemélyeket.

A MONITUM KFT. ügyvezetője dr. Kocsis Miklós PhD, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékének főállású adjunktusa; kutatási területe a közjogi dogmatika alkalmazhatósága, a jogalkotás elmélete és gyakorlata, valamint a felsőoktatási autonómia kérdése. E szakmai háttérre támaszkodva a MONITUM KFT. hatékonyan látja el megbízóinak képviseletét bármely, a tevékenységi körébe tartozó kérdésben. Amennyiben tevékenységünk felkeltette érdeklődését, kérjük, megoldandó problémájával keresse bizalommal a MONITUM KFT. ügyvezetőjét, dr. Kocsis Miklóst az alábbi elérhetőségeken: e-mail: [email protected] tel. +36(20)461-54-62


107

Kiadványajánló A Kodifikátor Alapítvány kiadványai * Az alábbi kiadványok a www.kodifikator.hu weboldalon vagy a [email protected] e-mail címen megrendelhetők.

1. Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga I. Alapelvek, alkotmányos intézmények. Pécs, 2013 2. Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet. Pécs, 2013 3. Kocsis Miklós – Tilk Péter (szerk.): A művészet szabadsága – alkotmányjogi megközelítésben. Pécs, 2013 4. Kocsis Miklós – Tilk Péter (szerk.): Jogalkotás és társadalmi részvétel – esetek és problémák. Pécs, 2013 5. Kocsis Miklós – Tilk Péter: Az új alkotmányjogi panaszeljárás igénybe vétele a gyakorlatban – jogalkalmazóknak (CD). Pécs, 2012 * Az alábbi kiadványok a www.kodifikator.hu weboldalról ingyenesen letölthetők.

1. Kodifikáció és Közigazgatás Közjogi jellegű jogalkotási eredmények bemutatását, értékelését célul kitűző szakmai, tudományos folyóirat, évente két lapszámmal, 2012 óta. 2. Kodifikáció Jogalkotással kapcsolatos írások közlését célul kitűző szakmai, tudományos folyóirat, évente két lapszámmal, 2012 óta.

2013/2.

Kodifikáció. ésközigazgatás. CSÖRGITS LAJOS Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban problémák

Recommend Documents