Kadernota voorkoming Misbruik en Oneigenlijk gebruik waterschap Noorderzijlvest

Kadernota Voorkoming Misbruik en Oneigenlijk gebruik Waterschap Noorderzijlvest - 2016 1. Inleiding 1.1 Doel kadernota De voorliggende kadernota beschrijft op hoofdlijnen het beleid ten aanzien van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van het waterschap Noorderzijlvest. Vanuit één integrale visie wordt invulling gegeven aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. De maatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen zijn met elkaar in overeenstemming en worden afgewogen tegen de mogelijke financiële gevolgen van risico’s. In het vervolg van deze nota wordt gesproken over het M&O-beleid. Uitvoering geven aan M&O-beleid betekent met een kritische blik kijken naar bestaande interne regelgeving maar tevens naar de totstandkoming van nieuwe regelingen. In de uitvoering vindt een toets plaats op de interne en externe regelgeving die ‘M&O-gevoelig’ is. De belangrijkste risicogebieden die M&O-gevoelig zijn, worden in de voorliggende nota beschreven. Per risicogebied wordt na een korte inleiding de situatie bij het waterschap Noorderzijlvest beschreven en is het M&O-beleid vastgelegd. 1.2 Wettelijk kader De aanleiding voor deze kadernota zit in de verplichting om aan te tonen dat rechtmatig wordt gehandeld met betrekking tot de mutaties in de balans en de lasten en baten in de jaarrekening1. De accountant geeft niet alleen een oordeel over het getrouwe beeld maar tevens een oordeel over de rechtmatigheid. De accountantscontrole bevat een onderzoek naar de naleving van (financiële) wet- en regelgeving (voorwaardencriterium), naleving van begrotingsregels (begrotingsrechtmatigheid) én de toepassing ervan inzake misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-criterium). In het kader van goed financieel beheer is de organisatie zodanig ingericht dat bij de beleidsuitvoering relevante wet- en regelgeving wordt nageleefd en dat de besteding en inning van het publieke geld waarmee gewerkt wordt, rechtmatig gebeurt. Door middel van een goede interne beheersing en inrichting van de organisatie beperkt het dagelijks bestuur de kans op onrechtmatigheden. De wet schrijft niet voor dat er M&O-beleid moet worden vastgesteld. In de Verordening Beleids en Verantwoordingsfunctie waterschap Noorderzijlvest2 zijn echter in hoofdstuk 5 algemene artikelen opgenomen over de administratie en organisatie. Zo moet het dagelijks bestuur diverse organisatorische en administratieve zaken vastleggen in een besluit, waaronder de wijze waarop wordt voorkomen dat misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en eigendommen van het waterschap wordt gemaakt (artikel 24, lid 1, letter j.). Deze (geactualiseerde) kadernota3 geeft uitvoering aan deze bepaling.

Waterschapswet, 2007 Op basis van artikel 108 Waterschapswet; op 15 oktober 2008 vastgesteld door AB 3 Vervangt de kadernota van oktober 2010, vastgesteld door het DB op 20 oktober 2010 1 2

Kadernota voorkoming Misbruik en Oneigenlijk gebruik waterschap Noorderzijlvest 2016

1

2. Beleid voorkoming Misbruik en Oneigenlijk gebruik 2.1 Misbruik en Oneigenlijk gebruik Onder misbruik en oneigenlijk gebruik wordt het volgende verstaan4: Misbruik: “Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of uitkeringen te verkrijgen of niet of dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen, dan wel het bevoordelen van relaties.” Oneigenlijk gebruik: “Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of gelden, of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.” Misbruik is onrechtmatig en kan gelijkgesteld worden met het plegen van fraude om zich onrechtmatige overheidsgelden toe te eigenen. Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving maar is het handelen in strijd met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Kortom, misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. M&O-beleid heeft zowel een externe als interne werking. Het raakt de (integriteits)aspecten die samenhangen met misbruik (i.c. fraude) of oneigenlijk gebruik. Samenspanning door een ambtenaar met een aanbesteder c.q. aanvrager, het bevoordelen van bevriende relaties of het aannemen van steekpenningen en dergelijke kunnen in financiële zin dezelfde effecten hebben als het door derden bewust onjuist handelen. M&O-gevoeligheid: daarvan is sprake als het waterschap bij de uitvoering van (financiële) regelingen afhankelijk is van gegevens van derden (natuurlijke of rechtspersonen). Een M&O-gevoelige regeling is een regeling waarbij de aanspraak op een subsidie (uitkering), de verplichting om een heffing te betalen of de hoogte van de heffing of subsidie, afhankelijk is van gegevens die door de belanghebbende zelf worden verstrekt. Maar ook het verkrijgen van een recht (vergunning) of handhaving kan M&O gevoelig zijn en kan zich vertalen in geld. Het voorgaande betekent dat M&O gevoeligheden vooral betrekking hebben op financiële aanspraken en/of lasten. 2.2 Belang van het M&O-beleid De rechtmatigheid van financiële mutaties is in belangrijke mate afhankelijk van de betrouwbaarheid van de verstrekte gegevens, alsmede de integriteit van het handelen van personen. Dit geldt zowel ten aanzien van derden als voor interne functionarissen. Waar het waterschap afhankelijk is van informatie van derden, is het van belang te controleren dat deze informatie juist en volledig is. Door derden verstrekte gegevens kunnen een “natuurlijke” tendentie hebben niet betrouwbaar te zijn door onjuiste, onvolledige of niet tijdige informatie. Dit vanwege het financiële belang om meer middelen/rechten te kunnen ontvangen of minder middelen te hoeven betalen.

4

Zie ook het Controleprotocol Accountantscontrole Jaarrekening


2

Maar ook de functionarissen van een organisatie kunnen in verleiding of in de positie komen handelingen te verrichten of na te laten om daarmee financieel gewin te behalen. Hierbij kan sprake zijn van fraude of tenminste van doorbreking van de gewenste integriteit. De integriteit van interne of externe personen is in het kader van de jaarrekeningcontrole geen object van accountantsonderzoek, tenzij er specifieke risico’s worden gesignaleerd. Het is wel van belang dat door middel van het treffen van de juiste maatregelen, zoveel mogelijk wordt voorkomen dat misbruik en oneigenlijk gebruik kan plaatsvinden of dat dit tijdig wordt ontdekt. Specifieke maatregelen die zijn getroffen en betrekking hebben op het financieel beheer zijn wel onderwerp van het accountantsonderzoek. Het M&O beleid maakt onderdeel uit van individuele verordeningen, beleidsregels en beheersmaatregelen. Bij het opstellen van nieuwe regels/verordeningen wordt nagegaan of er voldoende maatregelen zijn genomen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Een afzonderlijke kadernota M&O beleid is echter gewenst omdat: 1. de betrouwbaarheid van door derden verstrekte gegevens niet in alle gevallen kan worden ondervangen met de normale interne controles. Interne controle maatregelen reiken in veel gevallen niet verder dan de grenzen van de eigen organisatie; 2. de praktische werking van beheersmaatregelen staat of valt in belangrijke mate met de integriteit van functionarissen. Bij niet integer handelen kunnen bestaande procedures en interne controles (bewust) worden omzeild of zelfs buiten werking gesteld. Alertheid op risicogebieden en zwakke plekken in de organisatie is geboden, in aanvulling op reguliere beheersmaatregelen; 3. er een risico-afweging dient plaats te vinden en een kosten/baten analyse bij de vaststelling van beheersmaatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik; 4. het van belang is dat er vanuit één integrale visie wordt gewerkt aan het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik. Ofwel de maatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen zijn met elkaar in overeenstemming. Door middel van een vastgesteld M&O beleid kan het waterschap zich zowel intern als extern verantwoorden over de gemaakte keuzes. 2.3 Algemene beleidsuitgangspunten Het M&O-beleid is ingedeeld naar de volgende categorieën maatregelen: 1. Opstellen regelgeving en procedures 2. Voorlichting/communicatie 3. Controle 4. Sancties 5. Evaluatie en bijsturing 2.3.1 Opstellen regelgeving en procedures Bij de totstandkoming van nieuw beleid/regelgeving wordt aandacht besteed aan de M&O gevoelige aspecten van de voorgenomen regelgeving of beleid. Het proces richt zich zoveel mogelijk op het vermijden van M&O gevoeligheid. Dit door heldere definities te gebruiken, vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden, een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep en een slagvaardige reparatiewetgeving bij gebleken misbruik en oneigenlijk gebruik. In de M&O-gevoelige regelingen kunnen sancties op misbruik worden opgenomen.


3

Wanneer om bestuurlijke of andere redenen een expliciete M&O gevoelige component in de regeling is opgenomen, dan wordt dit nadrukkelijk in de besluitvorming tot uitdrukking gebracht. 2.3.2 Voorlichting en communicatie Via voorlichting worden belanghebbenden op de hoogte gebracht van het bestaan, inhoud en toepassing van de wet- en regelgeving door het bestuur. Bij die voorlichting wordt aangegeven dat misbruik en oneigenlijk gebruik, en fraude, gevolgen zullen hebben. Mogelijk leidend tot een besluit tot intrekking, naheffing of bestraffing. Het geven van voorlichting is voornamelijk bedoeld om de acceptatiegraad van de regeling te verhogen. Wanneer een regeling niet geaccepteerd wordt, zal de neiging tot niet naleven van de regeling hoger zijn dan bij acceptatie. In het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik is voorlichting een belangrijk middel. 2.3.3 Controle Door middel van controle kan gesignaleerd worden of er sprake is van misbruik en/of oneigenlijk gebruik. Controle is een onderdeel van het beleid dat gericht is op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Controles maken primair onderdeel uit van de bedrijfsprocessen. Daarnaast worden verbijzonderde interne controles uitgevoerd op de getrouwheid en rechtmatigheid, conform de Verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Noorderzijlvest5 en de daarop gebaseerde Kadernota Interne controle6. 2.3.4 Sancties Sancties zijn erop gericht misbruik en oneigenlijk gebruik te herstellen in de rechtmatige situatie dan wel, in geval van fraude, te bestraffen. Opgelegde sancties kunnen een leereffect hebben maar hebben daarnaast ook een preventieve werking. Op te leggen sancties worden opgenomen in de voor het betreffende risicogebied geldende regelgeving, zowel interne als externe regelgeving. De algemene norm voor de toepassing van sancties is dat tenminste het behaalde voordeel wordt weggenomen. In geval van (vermoeden van) fraude wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. 2.3.5 Evaluatie en bijsturing Gebreken in een regeling of beleid kunnen worden ontdekt en hersteld wanneer in de fase van de beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan M&O. Naar aanleiding van evaluaties kan een indicatie worden gegeven van de effectiviteit van het M&O beleid. Tevens wordt inzicht verkregen in de toereikendheid van de controlemogelijkheden. Door stelselmatig te toetsen of verordeningen nog van kracht zijn en/of verordeningen te schonen van regels die geen duidelijke betekenis meer hebben, kan de kans op misbruik en oneigenlijk gebruik worden verminderd. Ten slotte kan in het kader van de cyclusbenadering (Plan, Do, Check, Act) een evaluatie leiden tot aanpassing van de regelgeving en/of van het controlebeleid. In bijlage 1 is een niet limitatieve opsomming gegeven van mogelijkheden voor de vormgeving van M&O beleid.

5 6

Laatste versie van 2008, vastgesteld door AB Vastgesteld door DB september 2014


4

3

Risicogebieden waterschap

3.1 Algemeen De uitwerking van de algemene beleidsuitgangspunten in concrete beheermaatregelen leidt tot keuzes die de organisatie maakt. Deze beheermaatregelen maken geen onderdeel uit van de kadernota M&O-beleid. Tenzij er sprake is van streng M&O-beleid (zie hieronder). De maatregelen zijn wel geïntegreerd in de administratieve organisatie/ interne controle (AO/IC) en zijn opgenomen in de beschrijving van de processen. Bij M&O-beleid is onderscheid te maken in: a. streng M&O-beleid: ten opzichte van de reguliere AO/IC zijn specifieke en aanvullende (controle) maatregelen noodzakelijk om het risico van misbruik of eigenlijk gebruik te mitigeren; deze maatregelen strekken zich zowel uit tot de voorwaardenscheppende sfeer als het actieve toezicht daarop (controle, handhaving); b. gematigd M&O-beleid: waakzaamheid, in de vorm van (extra) kritische beoordeling van de onderbouwing van informatie, is geboden; maatregelen in de voorwaardenscheppende sfeer zijn aan te bevelen; c. geen specifiek M&O-beleid: mits de reguliere AO/IC (bijvoorbeeld inzake functiescheiding) toereikend is, zijn geen aanvullende maatregelen noodzakelijk. In het vervolg van deze paragraaf worden de belangrijkste risicogebieden met betrekking tot M&O nader uitgewerkt. Na een korte algemene inleiding wordt ingegaan op de situatie bij het waterschap. Hierbij is aangegeven in welke mate de risico’s worden afgedekt en is de intensiteit van het gewenste M&O-beleid vastgelegd. M&O-beleid is proportioneel, ofwel de maatregelen staan in relatie tot het risico dat misbruik en oneigenlijk gebruik kan voorkomen. Niet alle beleidsterreinen van het waterschap zijn even gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Leidend is hierbij in welke mate de hoogte van de geldstroom afhankelijk is van gegevens die door derden worden verstrekt. Op basis hiervan is het gewenste M&O-beleid geformuleerd. 3.2 Integriteit De “integriteit” met betrekking tot het omgaan met relaties is een punt van continue aandacht. Het is van belang dat overheden gedrags- en omgangscodes ontwikkelen, bijvoorbeeld ten aanzien van: relatiegeschenken, uitnodigingen voor evenementen, internet en emailgebruik, relaties, nevenfuncties etc. De waterschappen zien integriteit als een belangrijk onderdeel van de professionele verantwoordelijkheid van alle medewerkers en bestuurders. In opdracht van de Unie van Waterschappen heeft een landelijke werkgroep, in nauwe samenwerking met BIOS, handreikingen en voorbeeldregelingen ontwikkeld om de sector bij het vormgeven van het beleid en de uitvoering hiervan te faciliteren. Het A&O-fonds Waterschappen heeft nieuwsbrieven en informatietoolkits ter beschikking gesteld7.

7

http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/BIOS/data/Publicaties/Downloads/WEB-IB_Integriteit


5

Situatie Noorderzijlvest Het waterschap maakt gebruik van de hiervoor aangegeven landelijke tools. In 2004 is de Gedragscode voor het waterschap Noorderzijlvest vastgesteld. Tevens is een Regeling uitvoering integriteitsbeleid bij het waterschap Noorderzijlvest vastgesteld (2004). De code en de regeling zijn van toepassing op de ambtenaren van het waterschap. Daarnaast is een Gedragscode voor internetgebruik en een Reglement internetgebruik vastgesteld (2003). Er worden workshops gehouden voor medewerkers die een integriteitsgevoelige functie hebben. Aan nieuwe medewerkers wordt zowel de code als de regeling verstrekt (is een vast onderdeel van het introductieprogramma). In het integriteitsbeleid is een artikel opgenomen over het gebruik van waterschapseigendommen. Zowel de gedragscode(s) als de regeling(en) worden in de loop van 2016 geactualiseerd. Naar aanleiding van aanpassing van de Ambtenarenwet is in 2007 door het algemeen bestuur het besluit genomen tot het verplicht stellen van de eed of belofte voor alle medewerkers van het waterschap. Sinds 2008 leggen alle medewerkers de eed of de belofte af. De directie is verantwoordelijk voor het periodiek rapporteren over het gevoerde integriteitsbeleid aan de ondernemingsraad en aan het bestuur. Voor het bestuur is de ’modelgedragscode integriteit volksvertegenwoordigers in gemeenten, provincie en waterschappen’8 beschikbaar. Dit is een product van de VNG, het IPO, de UvW en het ministerie van BZK. In een themabijeenkomst integriteit van het algemeen bestuur 9 is d code besproken. Bestuursleden aanvaarden hun bestuurslidmaatschap na het afleggen van de eed of de belofte. Nevenfuncties worden gemeld van zowel bestuurders als ambtenaren. Voor integriteit is tenminste een gematigd M&O-beleid gewenst. Het huidige beleid binnen het waterschap Noorderzijlvest past hierin en wordt gecontinueerd. Wel is het raadzaam de actualiteit van de codes en regelingen regelmatig te toetsen op actualiteit (o.a. op toepasbaarheid) en op het daadwerkelijk gebruik. Door BIOS en het A&O fonds waterschappen wordt de actualiteit periodiek getoetst. Er moet invulling worden gegeven aan het afleggen van de verantwoording aan de OR en het bestuur. 3.3 Verstrekken van subsidies en bijdragen Subsidieverlening is een kritisch proces. Subsidies kunnen in beginsel alleen worden verstrekt op basis van een daarvoor geldende verordening, tenzij de subsidies met naam en toenaam in de begroting zijn vermeld. Een beroep van instellingen op een subsidieverordening, mits passend binnen de gestelde kaders, kan niet zomaar worden geweigerd. Het waterschap is daarbij afhankelijk van de betrouwbaarheid van de door instellingen verstrekte gegevens. Situatie Noorderzijlvest Het waterschap kent in structurele zin slechts in beperkte mate subsidies/bijdragen toe aan derden. Zo wordt jaarlijks een bijdrage verstrekt aan een molenstichting. Voor het verlenen hiervan is in 2002 door het dagelijks bestuur algemeen beleid vastgesteld. Er zijn geen specifieke subsidievoorwaarden gesteld waarvoor de ontvanger gegevens verstrekt (derhalve niet M&O gevoelig). De bijdrage worden in het Beleidsjaarplan opgenomen (begroot bedrag 2016 ± € 55.000).

8 9

http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/BIOS/data/Nieuws/2015/modelgedragscode_20150302_volksvertegenwoordigers 18 november 2015


6

Voor het toekennen van overige subsidies (en donaties) is in 2006 door het dagelijks bestuur beleid vastgesteld. Ook deze subsidies, in totaal < € 5.000 per jaar, zijn niet M&O gevoelig. Incidenteel stelt het bestuur van het waterschap specifieke bijdrageregelingen vast10. Voor het definitief vaststellen van de bijdrage is het waterschap meestal afhankelijk van verstrekte gegevens van derden. Dit proces is M&O gevoelig. In 2016 zijn er geen bijdrageregelingen actueel. Gezien het (aanmerkelijke) financiële belang dat met subsidieverlening gemoeid kan zijn, is tenminste een gematigd M&O-beleid gewenst. Bij het vaststellen van de subsidievoorwaarden (voorwaardenscheppend) wordt extra aandacht geschonken aan de te nemen M&Omaatregelen. Gedacht kan worden aan voorwaarden voor het indienen van een verzoek (standaardformulier), afgeven van een voorlopige beschikking, indienen definitief verzoek met onderbouwing van gegevens, eventueel eisen van een accountantsverklaring etc. Deze voorwaarden worden vooraf gecommuniceerd naar de subsidie-ontvangers. 3.4 Personeelslasten De interne controle op personeelslasten is in het algemeen goed te organiseren. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn: kopie ID-bewijs, formele aanstelling door bestuur, directie of management, relatie met prestaties/ activiteiten en een controle los van de personeelsadministratie. Indien de administratieve organisatie hieromtrent goed is geregeld, zijn geen bijzondere risico’s aan de orde. Bijzondere aandachtspunt is het gebruik van personeelsvoorzieningen (waaronder kostenvergoedingen). De uitbetaling van hiervan is M&O gevoelig omdat uitbetaling alleen kan geschieden indien aan de bepalingen is voldaan. Het financiële belang hiervan is redelijk beperkt. Situatie Noorderzijlvest Bij de aanname van nieuw personeel worden de persoons- en identiteitsgegevens en diploma’s van betrokkenen opgevraagd, beoordeeld en vastgelegd in het personeelsdossier. De formele aanstelling van medewerkers vindt plaats door de secretaris-directeur of de procesmanagers (mandaat). Onder de personeelsvoorzieningen worden vergoedingen verstaan ten aanzien van secundaire arbeidsvoorwaarden zoals vergoeding dienstreizen, verblijfkosten en studiekosten. Voor de (uitbetaling van de) personeelsvoorzieningen heeft het waterschap regelingen vastgesteld mits niet geregeld in de SAW. Financieel betreft het plm. € 800-850.000 per jaar. De regelingen zijn bekend gemaakt aan alle personeelsleden en staan op het Aquanet. Een wijziging in een regeling wordt direct gecommuniceerd. Declaraties worden ofwel digitaal of op papier ingediend en worden goedgekeurd c.q. ondertekend door de leidinggevende (manager). Zij zijn voorzien van achterliggende stukken, zoals bonnen en facturen. Er vindt geen uitbetaling plaats zonder accordering van de leidinggevende en inlevering van een onderliggend stuk. Omdat er voldoende AO/IC maatregelen binnen het proces van uitbetaling van personeelskosten zijn genomen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen, is voor personeelslasten geen specifiek M&O-beleid noodzakelijk.

10

Bijv. uit het verleden stimuleringsregeling IBA, rioleringswerken, afkoppelen van regenwater.


7

3.5 Inkoop en aanbesteding Inkopen en aanbestedingen vertegenwoordigen een aanzienlijk financieel belang. Het is daarom belangrijk dit (deel)proces vast te leggen en intern afspraken te maken over de rollen, taken en bevoegdheden maar ook over de wijze van aanbesteding. De interne controle op de uitvoering van de transactie en de (financiële) afwikkeling daarvan, kan via budgetten en functiescheiding zodanig vorm worden gegeven dat de juistheid en volledigheid daarvan voldoende is gewaarborgd. Bij een aanbesteding vindt informatieverstrekking door bedrijven plaats. Echter door de wettelijke aanbestedingsprocedures is de interne afhankelijkheid hiervan beperkt. In het aanbestedingsbeleid worden specifieke M&O-aspecten, zoals criteria voor het uitsluiten van (malafide) bedrijven, meegenomen. Op basis hiervan lijkt een specifiek M&O-beleid ten aanzien van inkopen en aanbestedingen als zodanig niet van belang. Kritische punten blijven echter de totstandkoming van de transactie en de objectieve controle op de aanvaardbaarheid (vooral kwaliteit) van de geleverde prestatie. Het sluiten van de transactie (overeenkomst) is uiteindelijk vaak terug te voeren tot een “persoonlijke” afspraak tussen twee mensen, die elk grote belangen vertegenwoordigen. Subjectieve overwegingen en invloeden zijn hier bijna per definitie aan de orde. Dit geldt, zij het in mindere mate, ook voor de beoordeling van de verrichte prestaties. Dit aspect raakt het integriteitsbeleid binnen de organisatie, met name voor wat betreft het omgaan met relaties (zie punt 3.2. hiervoor). Situatie Noorderzijlvest Inkoop en aanbesteding omvat bij Noorderzijlvest jaarlijks een bedrag tussen de € 45-55 miljoen. Relevante M&O aspecten bij inkoop en aanbesteding zijn: de kredietwaardigheid en certificering van de leverancier, geleverde prestaties, kwaliteit en duurzaamheid van de geleverde prestaties, de financiële afwikkeling van de transactie en de juiste naleving van de (externe en interne) aanbestedingsregels. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is door het dagelijks bestuur vastgesteld11. Alle afspraken rondom inkoop en aanbesteding zijn op Aquanet opgenomen. Het proces van inkoop en aanbesteden is decentraal georganiseerd met een adviserende en deels uitvoerende rol voor het inkoopcluster. Het inkoopcluster heeft een belangrijke rol in de bewaking en toepassing van de aanbestedingsregels en de (toetsing van de) kwaliteitsbeoordeling van de leveranciers (onderdeel van contractmanagement). Voor wat betreft de aspecten rondom prestaties en de financiële afwikkeling zijn in het inkoopproces en de factuurverwerking AO/IC-maatregelen opgenomen. Voor de inkoop- en aanbesteding is geen specifiek M&O-beleid noodzakelijk. Op grond van het vastgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid en op grond van AO/IC-maatregelen zijn er voldoende waarborgen geschapen. Vanuit de verbijzonderde interne controle (uit te voeren door de controller) wordt aandacht geschonken naar de M&O-aspecten bij inkoop- en aanbesteding.

11

Beleid 2013-2016 vastgesteld in november 2013


8

3.6 Belastinginkomsten De belastingheffing is grotendeels gebaseerd op objectieve gegevens (bevolkingsregister, woningcartotheek, kadaster) of gegevens van niet-betrokken derden (taxateurs). De interne controle op de belastingheffing kan, zeker in de grotere organisaties, goed worden georganiseerd. Adequate functiescheidingen zijn hierbij van groot belang. Op onderdelen (bijvoorbeeld waarde eigen woning) zijn beïnvloedingen van derden mogelijk, maar het financiële effect hiervan is beperkt. Om deze reden lijkt M&O-beleid voor belastingen niet urgent. In geval van kwijtschelding en verminderingen van aanslagen wordt gebruik gemaakt van inkomensgegevens van de betreffende aanvrager. Hiervoor is, voor de toetsbaarheid van de gegevens, de afhankelijkheid van de informatie van derden groter. In de praktijk kunnen hiermee voor individuen c.q. bedrijven/instellingen belangrijke bedragen gemoeid zijn. Voor deze categorie is een gematigd M&O-beleid aan te bevelen. Situatie Noorderzijlvest De gemeenschappelijke regeling Hefpunt voert, op basis van regelgeving van het waterschap Noorderzijlvest, de belastingheffing en –invordering uit voor het waterschap. Het waterschap heeft een kwijtscheldingsregeling dat de regels uit de Uitvoeringsregeling van de Invorderingswet en de bepalingen van de Leidraad Invordering Waterschappen volgt. Het algemeen bestuur van Hefpunt heeft een Beleidsnotitie inzake M&O gebruik vastgesteld12. Op basis hiervan zijn bij Hefpunt voldoende maatregelen genomen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Het waterschap heeft een regeling voor het heffen van leges (bij het verlenen van bepaalde vergunningen, ontheffingen en diensten van het waterschap). Gezien het zeer geringe belang (enkele duizenden euro’s per jaar), is hiervoor geen specifiek M&O-beleid noodzakelijk. Voor het onderdeel kwijtschelding en verminderingen is een gematigd M&O-beleid wenselijk. De uitvoering van de regelingen ligt bij Hefpunt. Via de accountantscontrole en het verslag van bevindingen bij de jaarlijkse verantwoording van belastingopbrengsten, geeft de accountant van Hefpunt haar bevindingen over de uitvoering van het desbetreffende M&Obeleid. 3.7 Vergunningverlening en handhaving Bij vergunningverlening en handhaving gaat het om belangrijke juridische en maatschappelijke processen. De directe financiële gevolgen kunnen beperkt van betekenis zijn, doch gezien de maatschappelijke belangen (gevaaraspecten, milieu, gezondheid) is sprake van een afbreukrisico. Bovendien kan sprake zijn van indirecte financiële gevolgen (schadeclaims). De belangen van de vergunningaanvrager, in combinatie met de relatief sterke afhankelijkheid van het waterschap van die aanvrager voor wat betreft de informatievoorziening, vormen risico’s op het gebied van M&O (bijv. integriteit). De onafhankelijkheid van de vergunningverlener en de handhaver is hierbij tevens kritisch.

12

Laatste versie d.d. 16 maart 2015


9

Situatie Noorderzijlvest De taken van het waterschap op het gebied van vergunningverlening en handhaving hebben betrekking op directe en indirecte lozingen (kwalitatief), het aan- en afvoeren van water uit oppervlaktewater, het lozen of onttrekken van oppervlaktewaterwater (kwantitatief), het onttrekken van grondwater en keurontheffingen. Als wettelijk kader hiervoor is van toepassing de Waterwet (2010). Voor alle handelingen in een watersysteem wordt één vergunning verleend. Ten gevolge van de invoering van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO) is de bevoegdheid tot het verlenen van vergunningen voor indirecte lozingen bij de gemeente dan wel de provincie komen te liggen (omgevingsvergunning). Het waterschap heeft voor de indirecte lozingen een adviserende rol c.q. geeft voor bepaalde lozingen een bindend advies. Het zwaartepunt ten aanzien van de indirecte lozingen is verschoven naar toezicht. Voor directe lozingen blijft het waterschap het vergunningverlenende en handhavende gezag. Met betrekking tot vergunningverlening en handhaving is, gezien de juridische en maatschappelijke belangen en de mogelijke risico’s, een streng M&O-beleid noodzakelijk. Dit uit zich in de volgende maatregelen / waarborgen om misbruik en oneigenlijk gebruik (zoveel mogelijk) uit te sluiten: - De taken vergunningverlening en handhaving zijn functioneel gescheiden. - Voor het aanvragen van een vergunning of ontheffing gebruik maken van standaarden13. Voor het verlenen van vergunningen en ontheffingen werken met standaard modellen. - De van de standaard afwijkende vergunningen en ontheffingen voorafgaand aan verzending controleren/beoordelen door juristen van het waterschap. - Negatieve beschikkingen op vergunningaanvragen vooraf bespreken met een juridische beleidsmedewerker. - Het toekennen van een gedoogschikking14 gaat in overleg met een juridische beleidsmedewerker. - De ontwerpbeschikkingen voor lozingsvergunningen voor complexe bedrijven vooraf toetsen door een collega-vergunningverlener of een andere functionaris15 en een juridische beleidsmedewerker. - De ontwerpbeschikking voor lozingsvergunningen voor minder complexe bedrijven vooraf toetsen door een collega-vergunningverlener of een andere functionaris. - Voor de beoordeling van aanvragen om lozingsvergunning op grond van de Waterwet de CIW-aanbevelingen volgen. - Afdoening van aanvragen om een vergunning ligt bij een procesmanager en is niet aan behandelende ambtenaren gemandateerd. - Bestuurlijk gevoelige vergunningen afdoen door een manager, na voorafgaand overleg met de portefeuillehouder c.q. het dagelijks bestuur. - Het instemmen met projectplannen (op basis van de Waterwet) voor projecten of werken van het waterschap zelf, vindt plaats door een manager van een ander proces dan de aanvrager16.

Zoals Omgevingsloket (OLO) en landelijke formulieren van RWS of UvW Komt nagenoeg niet voor bij NZV 15 Bij NZV door coördinator vergunningen; concepten worden eveneens ter advies voorgelegd aan materie deskundigen 16 M.n. bij projecten in proces WSWV. In dit proces vindt de beoordeling van het projectplan plaats. Eventueel voorleggen aan DB. 13 14


10

-

Handhaving van de eigen installaties vindt onafhankelijk plaats door handhavers van andere organisaties17.

3.8 Schadeclaims Of een door derden ingediende schadeclaim voor toekenning in aanmerking komt, is in hoge mate afhankelijk van de beoordeling van de aansprakelijkheid van het waterschap in relatie tot aan derden toegebrachte of door derden geleden schade. Daarbij gaat het primair om de vraag of de schade in redelijkheid geheel of ten dele voor rekening van het waterschap dient te komen en secundair om de hoogte van het schadebedrag. Het behandelen van schadeclaims gebeurt op basis van gegevens en verklaringen van derden. Er is dus sprake van een hoge M&O gevoeligheid. De schadeclaims kunnen niet worden geweigerd indien de betrokkene aan de voorwaarden voldoet. Het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking is hierbij (aanmerkelijk) groter dan bij subsidieverlening. Dit gezien de sterke persoonlijke belangen én de omstandigheid dat de betrouwbaarheid van de gegevens van de betrokkene allesbepalend zijn voor het proces. Situatie Noorderzijlvest Schadevergoedingen worden verstrekt op basis van de aansprakelijkheidsregels in het Burgerlijk Wetboek, dan wel op basis van eigen regelgeving. Het waterschap heeft twee eigen schaderegelingen vastgesteld: Beleidsregel schadevergoeding waterbergingsgebieden waterschap Noorderzijlvest (2012) en Procedureverordening nadeelcompensatie waterschap Noorderzijlvest (2012). Het financieel belang kan groot zijn. In de praktijk is tot op heden beperkt beroep

gedaan op de regelingen. Daarnaast kent het waterschap oogstderving- en grondverwerkingsvergoedingen toe. Deze zijn aan te merken als eigen schaderegelingen. De vergoedingsnormen worden veelal in gezamenlijk (waterschaps)verband vastgesteld. Voor de afhandeling van aansprakelijkstellingen op grond van het Burgerlijk Wetboek wordt de claim voorgelegd aan de verzekeringsmaatschappij van het waterschap (WA-verzekering). Geringe schades worden veelal direct voor eigen risico genomen. De verzekeringsmaatschappij beoordeelt de ontvankelijkheid van de claim en bepaald veelal de hoogte van de geleden schade. In nagenoeg alle gevallen volgt het waterschap het advies van de verzekeringsmaatschappij. Voor het afdoen van dergelijke claims is geen specifiek M&Obeleid noodzakelijk. Voor de eigen regelingen is streng M&O-beleid noodzakelijk. Bij de totstandkoming van een regeling wordt extra aandacht geschonken aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik (voorwaardenscheppend). Voor het aanvragen (en toekennen) van schadevergoedingen voor oogstderving of grondverwerking zijn standaardformulieren in gebruik. De eigenaar van een kadastraal perceel geeft op het formulier de schade aan, het schadebedrag en zijn bankrekening. De desbetreffende opzichter/teamleider of projectleider tekent de aanvraag voor akkoord. Het budget is veelal toegewezen aan dezelfde medewerker. Hierdoor is de controlerende en beschikkende functie is één hand, wat vanuit M&O-gevoeligheid niet wenselijk is. Extra maatregelen bestaan uit het afdoen van de schademeldingen door anderen (bijv. administratie) en extra controles op het bankrekeningnummer. Deze controles worden afgestemd op de financiële omvang per jaar. Daarnaast wordt vanuit de verbijzonderde interne controle (uit te voeren door de controller) aandacht geschonken aan het afwikkelen van schadeclaims (op basis van risicobeoordeling). 17

Bijv. bij NZV: handhaving op zuiveringen door Hunze en Aa’s


11

Gezien het (huidige) beperkt financieel belang bij de eigen schade- en nadeelcompensatieregelingen, vindt er per schadegeval een afweging plaats of specifieke en aanvullende controles noodzakelijk zijn. Dit is ter beoordeling aan de verantwoordelijke manager. 4 Accountant en M&O-beleid Voor de accountantscontrole is de naleving van de feitelijke bepalingen in de specifieke voorschriften, zoals de uitvoeringsbepalingen in verordeningen, bepalend voor zowel het getrouwheidsoordeel als het oordeel over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties. De aanwezigheid van een algemeen M&O-beleidskader is dienstbaar voor de accountantscontrole. De accountant heeft, vanuit de getrouwheidscontrole, een eigen verantwoordelijkheid inzake de beoordeling van de deugdelijkheid (actualiteit) van de getroffen M&O-maatregelen. Manco´s in de getroffen M&O-maatregelen zullen veelal resulteren in een onzekerheid in de controle omdat de van derden ontvangen informatie niet op juistheid en/of volledigheid kan worden getoetst. Tenzij er daardoor aantoonbaar misbruik is geconstateerd en er aldus een rechtmatigheidsfout is ontstaan. De actualiteit van het M&O-beleid is een rechtmatigheidsaspect dat op basis van het Waterschapsbesluit (hoofdstuk 5 accountantscontrole) onderdeel is geworden van de jaarlijkse accountantscontrole. Integriteit en M&O zijn begrippen die sterk aan elkaar zijn gerelateerd. Toch is het niet aan de accountant om de integriteit te beoordelen. Wel zal de accountant bij de controle met behulp van een risicoanalyse nagaan of hij meer aandacht moet geven aan de getrouwheids- en rechtmatigheidsrisico’s die mogelijk veroorzaakt worden door integriteitsrisico’s. Uiteindelijk spreekt de accountant geen oordeel uit over integriteit, maar over de getrouwheid van de jaarrekening en over de rechtmatige totstandkoming van de baten en lasten en de balansmutaties. Indien daarbij op integriteitsproblemen wordt gestuit, dan zal dit worden opgenomen in het verslag van bevindingen. In deze nota is de term fraude gevallen. Fraude en misbruik zijn verwante begrippen. Bij de controle door de accountant geldt de frauderichtlijn (RAC 240). De beoordeling van het M&O-beleid heeft zijn waarde voor de werkzaamheden die de accountant op grond van de frauderichtlijn uitvoert.


12

Bijlage 1. Voorbeelden invulling aan M&O-beleid (niet limitatief) a) Regelgeving  Screenen van verordeningen op: - duidelijkheid/ ondubbelzinnigheid van bepalingen, resp. mogelijke verbeteringen hierin; - mogelijke tegenstrijdigheden tussen bepalingen; - eventuele overbodige bepalingen; - (on)mogelijkheden voor handhaving en controle, resp. mogelijke verbeteringen hierin.  Regelen in subsidieverordening en verordeningen inzake vergunningen en heffingen: - dat betrokkenen bij subsidie-aanvraag expliciet dienen te verklaren dat de verstrekte gegevens betrouwbaar zijn en/of - dat betrokkenen zijn verplicht mee te werken aan een validatie (door waterschap) van verstrekte gegevens en/of - dat het dagelijks bestuur specifieke controlemaatregelen bij de betrokkenen kan doen/ laten uitvoeren.  In het delegatie- en mandaatbesluit opnemen dat de budgethouder verantwoordelijk is (eventueel binnen nader te stellen kaders) voor het voorkómen van M&O-gebruik. b) Voorlichting  Brochures of publicaties (internet) over integriteitsbeleid en M&O-beleid van het waterschap: - wat zijn de risico’s; - wat verwacht het waterschap van betrokkenen; - wat is het handhavingsbeleid.  Heldere voorwaarden inzake M&O-beleid opnemen in relevante verordeningen: - opnemen van belangrijkste bepalingen; - bepalen dat instellingen of personen zich hieraan conformeren als zij een subsidie of vergunning aanvragen.  Interne voorlichting en communicatie van regels en gedragscodes (persoonlijk uitreiken onder personeel, rapportage over naleving). c) Controle  In vastgelegde en vastgestelde AO-procedures verankeren van: - inhoud, diepgang en frequentie van controle op gegevens, eventueel getrapt naar financiële omvang; - dubbele bezetting, c.q. verantwoordelijkheid voor kritische externe contacten; - specifieke aandacht voor mogelijk M&O-gebruik in besluitvormingsprocedures.  Integriteitsbeheersende maatregelen: - antecedentenonderzoek; - integriteitscodes.  Periodieke beoordeling interne beheersing, i.c. succes handhaving M&O-criterium.  Periodieke risicoanalyse (zoals een frauderisicoanalyse). d) Sanctie  Terugvordering/ restitutie van subsidie in geval van achteraf gebleken onjuistheden.  Intrekking van vergunning in geval van achteraf gebleken onjuistheden.  Ambtshalve verhoging van belasting/ heffing in geval van achteraf gebleken onjuistheden.  Ontslaggronden. e) Evaluatie  Periodieke interne evaluatie-onderzoeken.  Periodieke operational audits.


13

Kadernota voorkoming Misbruik en Oneigenlijk gebruik waterschap Noorderzijlvest

Recommend Documents