: i : : : i i , i , i i : i : : i i : : i : i
Medio 2010 hebben achttien BMG-onderzoekers alle gemeentelijke organisatieconcepten in kaan gebracht. In eerste instantie werd via de websites van de 430 Nederlandse gemeenten ge'rhventariseerd uit welke hooÍdonderdelen de organisaties bestaan. Deze inÍormatie is vervolgens
gerubriceerdnaartypeorganisatiestructuur: in hoeverre is sprake van een 'piramidaal'
sectoren- of dienstenmodel, dan wel van een 'plat' afdelingenmodel of een andersoortig model. De afdelingenmodellenzijnvervolgensonderscheiden naar een 'vedicale' beleidsinhoudelijke indeling (ruimtelijke ordening,welzijn, enzovoort), dan wel een 'horizontale' c.q. 'gekantelde' indeling (frontoff ice, backoff ice, enzovoort). Aanvullend zijn 129 gemeentesecretarissen teleÍonisch geïnterviewd. Gevraagd is naar de mate van tevredenheid over het gehanteerde organisatieconcept en naar zogenaamde innovatie-
punten.Gemeentesecretarissenzienintegrale samenwerking binnen hun organisatie als grootste probleempunt en zien externe samenwerking als belangrijkste punt van vernieuwing.
tachtig: Jaren negentig: secretariemodel sectorenmodel Sche ding beleid en Be e d en u tvoering utvoerrng samengebracht dde enfunct es centraal lvlidde enÍuncties decen (P OFAH), n et in de ln) traa (in de Un, ' ntegrale managers') Secretaris de baas van Secretaris primus inter pares secretarie en N,4T Advies op Advies Pranid"a Jaren
l\,4
Tabel
t
Laatste tien jaar: afdelingenmodel Wel/niet scheid ng be eld en uitvoenng Midde enfuncttes 'gekan
teld' centraal (control/ facj tair)
Secretars de baas, hulp van adlunct(en) Plat-e1 outsoL cing
Dne generatíes organisatiemoàellen
In de jaren tachtig van de vorige eeuw stond het zogenaamde secreÍ./i^ó^d^ tO lV IVUV
nf moor
o nn
zolfclanr'1
ïir l, nnncl la rvgor
n-^ct lqoèt
-^n'r.-|. r(lOdl. Ugl
on do mielr-lelon
h^l l-i^l^ alê g. a Uu nêmêênlAaê^ralcr'a UUó UVUI ^\/^f I CL UUICU^ VUI llsEl .lcocvlctO aan | vt rí mnn" Lonnon nomoonlan rcEt ttut | 991 rugr I rja rrgEJLg ggt u9 mooclo t|ggt tim | n|
no elionclon rLst
.la nrol, in rrrtrrnorinn l-.li laidna v9 il | u9 l.rt o^^a uil vvgt il tv. utL tstuug nÀ',inn up duvtuè oi.r r+ino. JUUtuLdt o^nratrri^ tu quv,Eè èttudilu>. ^^ ^^.,i^ó
\/nn. vvv
rn r-a óana è rvL l^t uu nnnllinl' sgr ililuLuuulg
en diensten die verschillende adviezen aan het college uitbrachten; hel college rnoest dan zelf maar uitzoeken wat te doen,
,Y_'
in rio irron aênênl.. n ninnor r r 'r Y, onnrnrnnmnÀnl
secrorerrrouer
^L^^ ^^F Vcr rcLc r.
-
À^ 't oe g'urelu ^.^+^v^ n
._'- ove" naar eel nnmnnarnn
.,aal x uer I eer lLet vaaK oensTenmooel
!^r vvur\'^-^--Le I rcL "^ rddrrtèLU kel.ner( nU' I tjvt \
O
enI ur r Lvvut lrrnerinn WaS VVq> UdL dat Ugtgtu beleir^l ur il tV
I
bij elkaar werden gebracht rn één sector of dienst, dikwills één voor rLimLel
a het eerste decennium van deze eeuw blilkt 764/o van alle gemeentelijke organisatres rntern te werken met een 'plat' afdelingenmode.r Dat is een groot verschll met eind laren negent g, toen 70% van À annl^n,_nr tllê nêmaaalên nn n êê^ , èeU-Ulel - n{ tsle"llUdel Ul Uel had.': Op dit moment beschikt nog slechts 22aÁ van
,(e c.q. g'ordgebiedzaker. éer voor .raatschappelijke c.q
r"la hrrururvu ridrno ruv ,4 Qf\ namoanl -^-l^.^h t- ul u9 ^+ ^^n r JYvlvtYt vgr I ggr rtgr I uvct cut d enslenmodel. In 2oo van de gemeeften nanteert
inwonerszaken en eén voor de middelenfuncties. Verwarrend was dat de middelenfunclies c.q. PTOtrAH furcries tegelijk zo diep .noge ( in de organisatie werden gesitueerd, orndat de leidende 'principes van integraal management' meebrachten dat managers zowel veranïwoordelijk werden gehouden voor de 'outputs' van hun 'business unit' als voor de gebrJikte irputs Het belargri (ste pJnL var kritie( jegens dir model wero in de loop der ja'en de'verkoke.rg': sectorhoofoen en diersldirecLeurel d:e p.inair sturen op hun ergen sector en dtenst en minder oog hebben voor
mer een ande.soort g model of orgaÍ-isatiecon
namoontohrodo
cept,1 Deze bevind ngen komen uit een onderzoek dal BMC diï aa. heel ;ilgevoe'd onder alle 430
Andere kritiekpunten betroffen de rol van de gemeentesecretaris - die slechts 'primus inter pares' was in het directie oÍ managementteam, alsook het piramidale en daardoor stroper ge karakïer van het model. Want birner de secroren of diensïer bestond vee,al weer een J twaa .r ^( r(", .Ap. :ír-lolinnon rreaus en, oÍ teams,
Nloriarle
ndco
\/nlnonc
rja uu
nomoonlan
haloidcnonó.rlinlnanz'a' ucreruogut u dLtuL tvv
tv
on qtratonicnha
rrreencl' rlzLon
ala aai' ' èLqdtrn | \..icuu-
rende een periode van ongeveer tien jaren bepaalde waarden in het centrum van de belangstelling van politici en beleidsmakers, waarbij bepaalde andere \^/)tralên nonanaar.{ vvoor u9 | \^/^raiAn vvvruct I vc tcvcgtu.
,
ra | | rar^lia tËduLtu uq4t ^..r^^vp
staan deze andere waarden in het daarop volgende oecennrum meer centraa , met verwaar oztng van de waarden van het voorafgaande decennium en eventuele andere waarden. Deze tieorie wordt +raai bevesrigd door l'et hisrorisch perspectieÍ van de organLsat eontwikkeling van alno nqgp rlp Neder anr^lqê nêmêênlên nar-lt rrando ^1o u|:,U vF
decenria, In hooÍdlilrer zijn daa.n d.ie gereraLies organ sarierodeller te onderscl'eioen. (zie rabel 11
\/:r-af nnnevcer do nlettor l.frurrur
oor rrnnnrisseli^n
<
ot
or
traal
n n urgr Àiannt^nlraa elo oEULU conlnro- cr - u,\1, Imnr'.lol. vuu . uu rèLY ilddg
nêneenten a,,,it 7a ut utL, 4u
vOOf een
raa+aarAa ru>luutuu
naa ltug
een laag .neÏ vaaÁ wat groTer geworden - aioelingen. Er warer gemeenten d e daarbij de beleidsinhoudeli1íe ordening (afdelingen ruimtelijke ordening, welzijn, enzovood) handhaafden, n-aar er wa'en ook gemeenren o e - gelnspi.eerd door de Lheo.e van SleChtS
'rjo do uur9sr nr rrnor'6 u9 lnnine uvrus rian vq I us -
lu rn+nrÀar' n4t lvtugt I -../ tdd '^,-l vvdL vvu uut | hnr | iv l/-nr+r,a u ilotg
indeling' ging heten: een be eidsïerreinoverstijgende 'frontoÍftce' voor alle k anïcontacLen. daarachLer een eveneens oeleidsLerreinoverstijgende'backofÍ ce' en voorts een beleidsterreinoverstijgende beleidsafdeling, al dan niet met inbegrip van het strategisch, project en prog'ammamaragernent, Daarmee werden beleid en uitvoering weer u t elkaar gehaald, zoals in
ó U U
o
O tu
TPC HOOFDARTIKEL
het secretariemodel. Ook de middelenfuncties kantelden steeds vaker naar enerzijds een afdeling voor de centrale siuring (concerncontrol, bestuurs- en managementondersteuning) en anderzilds een meer faciliterende afdeling. Deze laatste werd en wordt ook steeds meer uitbesteed of in 'shared services' onderqebracht, eventueel samen met andere gemeenten. De gemeentesecretaris werd in dit model formeel weer meer 'de baas . heïgeen kracht werd bijgezet door de bi,na overal ingevoerde titpl ':lnemoon dircnte. rr' - ineiion nndicr hiincstaan dOOr een Of "neer directeuren oÍ adlunct-directeuren. Ge{eï op de beleidsgeneratielheorie rijst de vraag of gemeenten anfo 2010 moge ilk aan de vooravond staan van weer een nieuwe generatie organisatieconcepten, De conjunctuur in het openbaar bestuur - bestuurlilke reorganisatie, herindelingen, bezuinigtngen, vergrilzing
-
geeft extra voedsel aan die gedachte, Voor ons was dit de voornaamste aanleiding voor ons onderzoek: welk organisatieconcept hanteren gemeenten op dit moment, hoe tevreden zijn ze daarover en welk nieuw organisatieconcept kondigt zich aan voor het nieuwe decennium?e
O
o
Í
ó
emeenten hanter en v eel u er schillende b enamingen u o or de int erne or dening G
ó 0 ó
6 O
È
In het onderzoek hebben we eerst alle gemeentelilke organisatieconcepten in kaarl gebracht. Daartoe is via de websites van de 430 Nederlandse gemeenten geinventariseerd uit welke hooÍdonderdelen de organisaties bestaan. Deze informatie is vervolgens gerubriceerd naar type organisatiestructuur: in hoeverre is sprake van een 'pirami daal' sectoren- oÍ dienstenmodel, dan wel van een 'plat' aÍdelingenmodel of een andersoortig model. De afdelingenmodellen hebben we vervolgens onderscheiden naar oÍvrel de gebruikelijke 'verticale' beleidsinhoudelijke indeling (ruimtelijke ordening, welzijn, enzovoorl), oÍvrel een 'horizontale' c.q. 'gekantelde' indeling volgens de 'logica van de bu"ger (Írontoffice. backoÍÍice. enzovoorl). Eenvoudig was dat overigens niet. Gemeenten spreken namelijk niet alleen (ofschoon nog wel steeds het meest) van diensten, sectoren en afdelingen, maar daarnaast van eenheden of units, directies, clusters, producrgroepen. staÍgroepen. klantgroeoen. projectgroepen, programma-units, secties, domeinen, frontoffice, klant(en)contactcentrum, gemeentewinkel, backoffice, midoÍÍice en teams. Hoe konden we in deze veelheid van benaminoen onze onderscheidingen aanbrengen?
Belangrijkste punt waarop afdelingenmodellen zich onderscheiden van sectoren-/dienstenmodellen is voor ons dat de middenmanagementlaag is geschrapt, Organisaties die aldus het 'piramidale' karakter hebben afgezwakt maar een andere benaming ztln gaan hanteren, hebben we toch tot de afdelingenmodellen gerekend. Van een 'niet gekanteld afdelingenmodel'spreken we wanneer de beleidsinhoudelijke indeling voorop staat. Sommige gemeenten blijken
echter een afdelingenmodel te hebben dat in feite een piramidaal sectoren- oÍ dienstenmodel is. Die hebben we dan ook maar als zodanig beschouwd. Bij kleine gemeenïen is het piramidale karakter niet oí nirder aan de orde (de grens hebben we bij 20 000 ,nwoners gelegd). We spreken van een 'wel gekanteld afdelingenmodel' wanneer de verschtllende beleidsterreinen zijn samengebracht in beleidsterreinoverstijgende oenheden D:arh;i is l^et voor ons nieï voldoende dat een frontoÍfice kan worden onderscheiden ook wel publiekszaken, klant(en)contactcentrum (KCC), gemeentewinkel oÍ nog weer anders genoemd, Dat rs namelijk in heel vee gemeenten heL geval - en daarmee niet meer onderscheidend. We verlangen nog twee aanvullende criteria. In de eerste plaats dat het in de ÍrontoÍfice niet alleen gaat om burgerzaken, maar in beginsei om alle'klantcontacten', met inbegrip van de vergunningverlening. In de tweede plaats dat er naast een beleidsterreinoverstilgende ÍrontofÍice tenminste ook een beleidsterreinoverstijgende beleidseenheid is. Waar niet volledig aan deze voorwaarden wordt voldaan en sprake is van een bepaalde mix van niet gekanteld en gekanteld, noemen we dat een 'deels gekanteld afdelingenmodel', bijvoorbeeld bij een 'zachle' (niet ook ruimtelijke) Írontotfice in combinatie met een beleidsterreinoverstijgende beleidsaÍdeling. Waar geen sprake is van een afdelingenmodel in een van de bedoelde varianten, noch ook van een sectoren- of dienstenmodel, is een Zndersoorlig model of ^-^^^;^^t:^^^^^^^+' ^-h de OfOe. 0 aat gdl ll>aLtevvt tvcPL ul I
Het toepassen van onre ordeningscr,terta heefl geleid tot de uitslag als in tabel 2. Uit het schema kan worden afgeleid dar 22 ao van de gemeenlen
over een sectoren- of dienstenmodel beschikt en daï76 a/o van de gemeenten een aÍdelingenmodel hanteerl. Daarvan is 53 % niet gekanteld, 11 % wel gekanield en 12 % deels gekanteld. Daarnaast h.niêArt ) a^ van.iê oêmêêniên oon| ur:nderqnnrlio (rY rvvr uvvr I uu vv, | model of organisatieconcept.rr l-lo nointonriorrrr_la nomoonlacocrol ru :ju,,,LUl
eriqqon norian
gemiddeld een 7,5 aan het organisatiemodel dat in hun gemeente wordt gehanteerd. De verschillen in waardering tussen de verschillende modellen ziln tamelijk verwaarloosbaar. Opmerkelijk is wel dat de als meer 'innovatieÍ' te boek staande gekantelde modellen niet hoger scoren dan de niet gekantelde modellen,
We realiseren ons dat deze rapportcijÍers betrekkelijk ziint, Le ver 'r'lc slar:c1 7a kr rnnen hot hcold nnr^ênên vvvv' vvr Ltlt .],ia ziia ornon rrloaq kor rrl ' f)o mêêclê 4,1, I
u,v
nomeontocoYv' ' 'vv' '!vvv
orgaverantwoordelijk zi]n geweest voor een recente veranderoperatre.l2 De rappoftcijÍers zrjn ook betrekkelijk omdat we niet hebben onderzocht in hoeverre deze beelden Á^^r!^^ ''^ anderen hebben (burgers, '+"^VAg '^^I I-^+ Oll UL UUUIUUI I UIU crelarissen roepen graag hel b,eerd op dat hun nic2liê hêt nnad c1noi .-ker zal als
---..
zi1
I
raads eden, bestuurders, andere managers, ambtenaren), Voor een beeld dat burgers hebben van hun gemeente kunnen we terecht bij ander onderzoek, zoals de scores op hel in neer dan rweehonde-o
gemeenten toegepaste instrument 'De staat van de gemeente'. Het beeld dat daaruit oprijst is een magere voldoende tot ruime voldoende voor het Íunctioneren op de verschillende 'burgerrollen' (5,8 ï/m 7 ,O), met alleen een onvoldoende (5,4) voor het poliïtek bestuurlilk fu,ncLioneren.'
Onder verbeterpunten verstaan we hier: te verbeteren punten; zaken dus die in de ogen van de gemeentesecretaris minder goed gaan. We hebben 'ranglijst' gemaakt met betrekking tot het aantal daï aon uel,qo,u l-roneeld rrorhoïor vcr uvLvr pUflt werd genoemd.'a Verbeterpunten: moerzaam rntegraai samenwerken: 3Bx;
een keren
'I 2 3
4 5 6 7
8
soms Le sne, dinger op bordje direct,e: bedrijfsoureaus: te reactieÍ: AO/lC; managementinformatie; bestuurscultuur; klantgericht werken; klantgerichter werken; beleidsafdeling bestuurlijk meest interessant; werkdruk; beledskwaliteit; scheiding beleid en uitvoering; college te dominant; ambtelijke top geen positie; verbinding staÍ - liln; model neigt weer naar sectorenmodel: 1x.
ekant elde mo dellen gekantelde modellen G
sc
or en
niet
ho
a
er dan
niet
Het moeizaam integraal samenwerken is absolute koploper: 3Bx - hel vaakst (niet verrassend) bil de sectoren- en dienstenmodellen, maar toch ook opmerkelijk veel bil de afdelingenmodellen. Soms wordt het anders genoemd, maar wordt hetzelÍde bedoeld: zoals verkokering, verbetering concernsturing, verblnding lijn - project, scheiding belejd uitvoering of afdelingsbelang versus organisatiebelang.
Onder innovatiepunten verstaan we hier: punten waarin de vernieuwing wordt gezocht; zaken waarin wordt geinvesteerd, Kilkend naar het aantal keren dat een bepaald innovat epunt wordt genoemd ontstaaL de volgende ranglijsï','-
ó
te groot MT/te veel leldinggevenden: 7x; Innovatiepunten: P&C/bedrljÍsvoering/zakelijkheid; te veel over1 meer/beter extern samenwerken: 25x; head/staf 6x; 2 ontwikkeling van een KCC/Írontoffice: .1 8x; bureaucratie/stroperigheid/Ílexibiliteit/te veel 3 van sectoren- of dienstenmodel naar afdelingenmodel: 10x; lagen; te wetnig managementcapaciteit/span of 4 ontwikkeling backotfice; minder aÍdelingen/teams: 9x; control/support: 5x; 5 organisch c.q. met kleine aanpassingen veranderen; digitalisering; prolectmatig werken; leiderschap, waaronder processturing/procesgerichte organisatie: 7x; inhoude ik sturende managers en rechtstreeks oÍ 6 verbeteren interne samenwerking; doorontwikkeling directie,/afde verbrrdend sTuren: processet: 4x, iirgenmodel : uitbesteding/outsou.cirg : 5x, ineÍficiëntie; cltltuur/elkaar te weinig aanspreken: 7 regionalisering; minder leidinggevenden: 4x; 3x; B stroomlilning/betere (P&C) inÍormatie/informatie-infrastructuur te veel overleg; ie intern beheerslngsgericht; te formatiereductie/inkrimpen: 3x, veel c.q. onevenwichtige afdelingen; strategisch 9 meer generalisten in piaats van spec alisten; geen organisatie-/ vermogen; basis op orde; weinig financieeí structuurwilziging ; netwerkorganisatie; kerntakendiscussie; proinzicht/besef: 2x. grammaorganisatie/programmasturing ; social media; flexwerken te weinig capaciteit i,h.a.; klaagcultuur; verdeling shared service center; meer efficiency/sne heid: 2x; van de middelen; van buiten naar binnen denken; 10 matrlx-achtiger; doorontwikkelen aan de nano van samentel-^hili+^i+ 1,^+^^^^^^, IIruuilrLUrt; Kerer rsiir ilenwerking;functioneren vingstrends; kennisontwikkeling; kleine compacte organisatte met zelfsturende teams; regionalisering; door platheid kerntaken; ketensamenwerking; ICT; huisvesting; kwalite1sma;
Percentage
Gemiddeld cijfer (met aantal)
22
7,2
Qe)
Nlet gekanteld aídel ngenmode
Aantal 94 229
53
/,6
(68)
We gekanteld afdetngenmodel
47
t]
Soort model / concept Sectoren-/dtenstenmode
50 Andersoort g model of organisatieconcept 0 Totaal 430 Dee s gekante d aÍdelingenmodel
1
Tabelz.
Organisatieconctpten
O O
I
12 2
100
76
7.5 7,2 7,3 7,5
(1_1
111) (5) (125),'..
-U o
7 O
È
(
TPC t
HOOFDARTIKEL
rl
nagement; fusie; lossere structuur; van programmabureau naar prolectenbureau; flexibele schil die door externen wordt rngevuld;. scheiding interne en externe taken; meer bedrijfsmatig/planmatig; hybride gemeente: vernieuwend bezuinigen; sturen op inhoud en niet op hoeveelheid: meer verantwoordelijkheid teamleiders; meer gericht op halen politieke doelen; borgen kernwaarden; andere structuur zonder biauwdruk; B&W wellicht direct organisatie laten aansturen; meer faciliteren: lx. Koploper bij de innovatiepunten is het nog meer of beter extern samenwerken (25 x) meL andere gerneentef , maa" ook net bu"gers en marktpartijen. Andere overheden worden in dat verband niet genoemd. Soms heet het ook hier anders, zoals 'vitale allianties', regisserende c.q. regiegemeente. regieorganisatie. var buirer r-aa" binnen of partner in netwerken. De meeste gerneentesecretarissen maken rn het interview desgevraagd melding van een afgerond of lopend leiderschaps- of MDtraject.'- Het wordt n.et zo duidelijk hoe dergelijke trajecten zicn \/êrn^r
rr_lên
tnt r/rrorandarrnnon in\ hat nahentaarr]o
nrneniqetionnnconl
Daarop doorvragend ontstaat de indruk dat beide sporen tamelilk los Lralecten worden kennelijk vooral dingen geleerd die de trainers aandragen. meer dan dat een andere leiderschapsstill wordt beproeÍd in aansluiting op een gewijzigd organisatieconcept. Ook samenhang van de organisatieontwikkeling met planning & control (P&C) is blijkens de inle'views lagerroeg niet aanwezig, De meeste gemeentesecreïarissen melden dat goed aan de P&C is gewerkt. Daarmee lilken ze vooral te bedoelen; in instrumentele zin, zodanig dat de accountant en dus ook de gemeenteraad tevreden zijn.
var elkaar staan: in leiderschaps en MD o o rU m
U
(,)
-
8 L
Het
blyft
een
voortdurend
zoek en nd,d.r een pdssend
' 1' ''' ' ap een passe,ndniueaumet a,antat rcntnggev enaen I
r
f
een pa.ssena,e span oJ
,
cjntr}t
It
Wat nu te denken van deze onderzoeksuitkomsten? Duidelijk is in ieder geval dat een zeer ruime meerderheid van alle gemeenten de a'gelopen jaren een om'nezwaai heeft gemaakt van een sectoren / dienstenmodel naar een aÍdelingenmodel. Diverse gemeenten overwegen dit alsnog te doen, dan wel het bestaande afdelingenmodel 'door te kantelen . 'Bewijs' daï de organ;satie daardoor beter zal gaar' functloneren is er bepaald niet. Het voornaamsïe kritiekpunt tegen het sectoren-/dienstenmodel - de verkokering - is ook bij de aÍdelingenmodellen nog sLeeds het voornaamsLe kriLiekpunL, In de literatuur wordt de vraag overigens steeds nadrukkelijker opgeworpen oÍ deze kritlek zinvol is, of het ideaal van 'alle neuzen dezelÍde kant op' niet een achterhaaíde droom is.rs De uitdaging is tegenwoordig veel meer het respecteren en verbinden van versch llen in werksooden en talenten, Het nieuwe sleutelwoord is: 'variëteit',1s Maar ook de andere klachten over het sectorenmodel (zoals bureaucratie en ineÍficiëntie) lijken bepaald nog niet uitgebannen. Wie nog wat scherper kijkt en doorvraagt, die ziet dat binnen de (ten opzichte
vor I Àa ug ó^^+^r^'rn -guLvrË
-{inaqfonmndollan\ g I urg r_ na rJrur rr I rvuuilur
/
relatief grotere afdeíingen van de afdelingenmodellen veelal sponLaan wee' sprake is van de vorming van kleinere eenheden en/oí lea'ns, meL Leamleiders en/of 'serio ren als irformele leid nggevender. Zo kan ondanks het Íormeel ingevoerde nlrïio
mndol Íoitoliik cnra
-P''Ke Tlll
van een nog ingewikkelder en moeilijker aan ïe sïuren piramide dan de nirqmir{o
r_lia
armoo
had moeten worden opgeheven.
Waarom blijven gemeenten dan toch alsmaar intern veranderen - ook al brengt het niet wat men wjl? n^r ,--1,^^ i^ IIUt dIIdLE ^fl^+^^n^ UdL h^^A,,^^.^l IIUUIL VUUIdI r^ LU ]IIdNUI I IIIUL IUE -^+ UE ^i^, omgevrrgsdruk ípoL t ek, rnaatschappelijk) er het
overlevingsmechanisme bij politici. bestuurde's en rnanagers om naar boven en naar bruiten toe de drrr in+o nra -laat . ar inr-lrr rL to rrocrinan, rler mo--. ,,.Jl I Uilif I lels iiil'l UUeL : Ue'l mechanisme dat flink ontkoppeld is van de min of meer 'autonome dynamiek op de werkvloeren'.20 ziin nm tê mê'lên Ovcrioens zor r hc- cen miqva--innY'\""' dat na elk decennium sprake is van een doordachte, bewJste ons ag. waarbij de gemeentesecreLar s het rationele scharnierpunt zou zijn.21 Het is meer zo dat na vedoop van tild weer een nleuwe mode 'dominant in de ';cl't komL [e hangen . Daarbij oltstaat een breed gedeeld geloof in relatief nieuwe waarden, zoals organ sch, incrementeel, 'l'efsf geen model' en heil verwachten van externe samenwerking. Onder invroed var dergelij(e gedeelde waarden /^4^lc rlo ggr aan | 4VVC| harnronan -\^/^rm| r \VUVgrè |VVt tLCt I, dtJ Vl UYVVV9Y| | alla A tg 9V ^í ^êmêênlan
een school vissen, weer eenzelÍde kant op. Organrsatjeadviseurs schrijven daarbij voor diverse gemeenten wederom'vernreuwende' plannen met ideaalbeelden en organisaLiep aatjes die ir essent e wee'veel op elkaar gaan lijken. In de literatuur wordt dit verschijnsel wel'institutionele isomoríie' genoemd.22
De
tr end í s kl ein s ch aligh
zou
je
met
ei
d en daarb y
jeleíderscha[) en control
mjeten aa,nsLutten gouèqru rolet,o tr rqqan anorziiIo r) ug /7^^ló udrè l^^1. uYnur ^n^ru i^ ^^ ^^, ^clo ruruL u Lrrrur I ur ru 4rJU.) .zu'ke nieuwe organrsatieconcepLen en anderzijds r,orl. >,r'tl. ' nA r9o na vvul vdd^ 4vvon. uv nênrrncrn vP n^ vc \^/^/,r,lanr vguro9orvuilrr linoc ^vruul
Om de verbinding met de werkvloer te bevorderen zouden de plannenmakers er in ieder geval verstan-
dig aan doen om de internationale trends
- gesteund
door empirisch onderzoek - te volgen. Dat betekent onder andere: niet telkens diskwa ificerende deaalbeelden wlllen implementeren, niet steeds grootscheeps reorgantseren en nret met prestatie-indicatoren sturen en controleren op afstand, want dat roept alleen maar meer divergen tie en aansturingprob,lemen op.24 De trend is kleinschaigheid en daarbij met je leiderschap en control weten aan te sluiten. Fr bestaat niet één ideale werkelilkheid en een daarmee corresponderende'beste organisatiestructuur' ('hark') die we met z'n allen moeten willen hebben, zo stellen wetenschappers voods in koor. De uitdaging is:
maatwerk, zowel naar werksooften als naar functionarissen. Teams dje urtvoerend werk doen moet je anders aansturen dan teams die beleidswerk doen. En met de 'Ílexibele schil' van tijdelijk personeel - waar het de komende jaren wellicht steeds meer op zal uitdraaien
-
ga
Je
anders om dan met fret vaste personeel,
Verwacht mag worden dat het streven naar een kleinere (rijks)overheid meebrengt dat in de komende jaren meer taken naar gemeenten worden overgeheveld, zonder de bijbehorende personele en Íinanciële middeler. Dat zet de gemeenLe,tjke organisattes enorm onder druk, met als gevolg: verhevigde rol discussies, (nog) meer uiïbesteding van uitvoerend werk en meer overlaten aan het maatschappelilk veld. Wat betekent dit voor de rol en inrichting van deze organisaties? Uir o'-rs orde.zoe< blijkt op hel eerste gez cht r-iet dat zich voor het komende decennium al een nieuw dominant organisatreconcept als opvolger van het aÍdelingenmodel aandient, De drang om verder te verplatten zet de komende laren vermoedelijk wel verder door, gepaard gaand met meer flexibilisering ('Het Nieuwe Werken') en een leiderschap dat vooral bezig is met teamfaciliterlng, het bevorderen van samenwerken in netwerken en ketens dwars door organisatiegrenzen heen en met werkende weg verancieren, op organische en incrementele wijze. Tegelijkertild wordt in de praktijk ook nog druk gesleuteld aan jnterne structuren, mede als gevolg van signalen die vanuit 'Den Haag' komen: de opdracht om een KCC te ontwikkelen, herindelin gen, interne ingrepen onder druk van bezuinigingen. Ondanks alle verschillen staan gemeentesecretarissen en veel wetenschappers met zulke wensbeelden toch weer min of meer zij aan zij. In de beleving van velen moet het allemaal opnieuw drastisch anders De'beleidsgeneratietheorie' wordt daarmee anno 201 0 wederom bevestlgd.
Als we dergelijke notles uit de praktilk en de theorie op ons aten inwerken, welk toekomstbeeld doemt dan op? Zo ïe zien stevenen we af oo een scenario mel ondanks herindetingen - relatie+ kle,re gemeentelijke organisaties die veel uitbesteden en in beleidsketens
nauw samenwerken met maatschappelljke partners en andere over ne0en. Het werk concentreed zich meer en meer in kÍeinschairge teams, dte op verschillende wilze worden aangestuurd, In een aantal gevallen (going concern?) kan sprake zijn van 'hard' sturende teamlejders, in andere gevallen (beleidswerk?) is sprake van djrecte politieke aansturing of van zelfsturende (prolect)teams. Tussen en boven de teams functioneren idealiter, onder regie van de secretaris, nog slechts 'webbers': geen hiërarchisch leidinggevenden, maar 'spinnen in het web' die tot taak hebben om zich intern en extern voor de verbindingen in re ./eLLen, Deze 'webbers vertegenwoordiger- enerzijds l-eL college van Burgerreesïer en Wethor-rders en zorgen anoerzijds voor Loe.usting en ondersteuning van de teams. Directies en managementteams kunnen in dit scenario worden opge heven: Burgemeester en Wethouders doen voodaan de dagelijkse aansturing van de organisatie. Feitelijk gebeurt dat nu vaak ook al en bij de 'wethouders van buiten' verschuiÍt het politieke accent al meer en meer naar het managerial accent. O O
E
Dir ecties en mdnd.qementt e dms'Ltunnen uJ orden 0p g eheu en, B &W-gaan de dag elyks e d.dnstunng L I ., r.. I..1 1 uan ae orga,ntsatle 60en - wa,t nu JetteluR Dd.dR )oR 1
1. G.L ZO
IS
Uiteindelijk hebben we zo dan loch weer eer- nieuw orgarisaiieconcept, ook al heeft het geen vaste vorm. Het is meer een soorl 'spinnenwebconcept',2s waarin ook maatschappelijke pafrners en andere overheden kunnen f gureren. De invulling verschilt zeer per gemeente en per dossier, aÍhankelijk van omstandigheden en te maken (rol) keuzes. Dat js het aantrekkelijke ervan: niet een 'boven versus onder-' of een 'buiten versus binnen-model', niet piramidaal, niet plat en nlet uniform, maar een Ílexibel, open en politiek gestuurd concepï, waarin teams en interacties relevanter zijn dan organisatiegrenzen. En de route daar naar toe is natuurlijk niet díe van de zoveelste topdown geplande grootscheepse reorganisatie ineens, maar een werkende weg veranderproces vanuit teams die er al zijn.26 Een irreële toekomstdroom, haaks op onuitroeibare bureaucratische overlevingsmechanismen? Of een inspirerend ontwikkelscenario, passend bij het nieuwe decennium? Hoe dan ook, wordt vervolqd.
m
U
o
9 O
L
TPC (
HOOFDARTIKEL
Noten
r
z
Aanvanl<elijk werd voor dit plaLte'model ook wel de benaming 'direcriemodel' gehan. teerd, maar deze benaming is inmiddels weinig onderscheidend meer, omdat in nage= noeg alle gehanteerde modellen ook in de sectorenmodellen sprake is van een 'algemeen directeur' en/of een of meer andere directeuren of adjunct-directeuren. Harrie Aardem4 Doomerhing uanBBI - Etaluatie uan eenverandeingsbewegíngby de Ned,erlandse gemeenten, Leusden zooz: t47 e.v. In d.e grotere gemeenten werd ook wel gesproken van een dienstenmodel of concerndienstenmodel - dat dan weer meer lijkt op het secretariemodel. De drie nieuwe overzeese gemeenten Bonaire, Saba en Sint Eustatius nog niet meegerekend. Ook deelgemeenten zijn buiten beschouwing gebleven. We spreken van '(organisatie)concept' omdat de gewenste 'papiererl wijze van ordening en sturing niet hoeft samen te vallen met hoe het feitelijke ordenen en sturen gáat. Het onderzoek werd uitgevoerd door achttien BMC-onderzoekers, t.w. Jantine Trommelen, Annerieke de Jong, Peter Beumer, Bart Remmen, Antoinette Stegeman, Winnie Valkhof, Linda van der Sanden, Rob Appel, Herman Uffen, Ron EveÍs, Marten Boels, Alinda Blauw, Anna Lelieveld, Bart Velthoven, Paul Ellerbeck, Sven Meijer, Marlies de Vries en Ella Croonenberg.
Michiel
Vries, 'Developments in Europe: the idea ofpolicy generations', in: of Administratite Sciences, r9g9, 65. 4y er. PIOFAH = personeel, informatievoorzieningen, financiën, automatisering, huisvesting. Volgens de 'logica van de burger'moest de gemeentelijke organisatie worden ingericht S. de
Intemational Rexiew 7 8
in aansluiting op zogenaamde 'burgerrollen: de burger als 'klant' (frontoffice, dienst, verlening), de burger als bnderdaan'(backoffice, vergunningverlening en handhaving), de burger a1s 'partner' (centrale beleidsafdeling) en de burger als 'wijkbewoner' (buitenafdeling). Zie o.a. Harrie Aardema & Arno Korstel, De staat xan àe gemeente - Op w eg
naar een hand.zame landelyke gemeent emonitor,
D
en lH,aeg 2oo5.
onderzoeksresultaten inclusief de volledige lijst van 43o gemeenten, de wagenlijst en de interuiewerslagen - zijn beschikbaar bij de auteur. Het ligt in het voornemen om hienan in een later stadium een uitgebreidere publicatie te maken. Bijvoorbeeld een organisatieconcept gebaseerd op 'zelfsturende teams', zoals bij de De integrale
o o E
d 2
L1
(')
ó
gemeente Doesbug het geval is. Of de 'netwerkorganisatie' met 'zelfsturende vakgroepen van de gemeente Voorst. Ook de roo.ooo+ gemeenten zijn veelal andersoortig. Bij de Nederlandse provincies is een vergelijkbare ontwikkelíng te zien, zoals BMCcollega Richard Andringa inventariseerde. Van de twaalfprovincies beschikken nog slechts drie over een dienstenmodel met een beleidsinhoudelijke ordening. Zes provin' cies zijn overgestapt op een niet gekanteld afdelingenmodel. Drie provincies zijn overg estapt op wat een gekanteld dienstenmodel zou kunnen worden genoemd. Bij de provincies hebben we geen interuiews afgenomen. Zie ook: R.P.L.M. van Lier. D e prouinciale
10 (-)
È
organisatie in continue std.at xdn rerd,ndenng - Waarom verand,eren provincies van arganísatiemodel? Rotterdam zo o7. 12
Ook hebben we geen contextvariabelen kunnen opnemen, zoals de politieke stabiliteit en de financiële positie van de gemeente. Deze beinvloeden het oordeel van de gemeentesecretaris natuurlijk ook.
AÍno
F.A. Korsten, Deugdelyhbestuuli Heerlen zoro, pag. 4z: buger als kiezer 5,4; burger als klant 6,9; burger als onderdaan 5,8; burger als partner 7,o; burger als wijkbewoner 6,5; burger als belastingbetaler 6,r.
Sommige punten werden evenveel keren genoemd, die hebben we in de lijst van elkaar onderscheiden met een puntkomma.
16 17 18
Als in vorige noot. We realiseren ons dat het onderscheid tussen verbeterpunten en innovatiepunten niet zeer scherp is, maar deze verkenning levert toch een aardig beeld op van waaÍ gemeenten naar toe bewegen. Niel alJe gemeenfesecretarissen wJren genegen om een rapportcijfe. te geven. MD. management development. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, De onthokeingvoorbij - Slim organíserenvoor meer regelruimte, Amsterdam 20o8. Zie ook: Harrie Aardema & Arno Korsten, 'Gemeentelijke organisatiemodellen Hoe integraler het moet, hoe minder je het ziet...', in: Hans Bekke, Kees Breed en Pieter de Jong (red.), Naar en collegiaal en samenhangend overheidsbestuaÍ, Den Haa g 2oo9i 2o9 eÍ. Hierover meer in: Harrie Aardema, Vo orbtl dehypocratie , Innotatiehans toor mlhstetteg, enwaord,ígers en mensen omhenheen, Nphen aan den Rijn zoro. Lees ook: Nils Brunsson, e
D ecision-Making, oxford zoo7. De secretaris blijkt wèl vaak de initiator te zijn bij de invoering van een nieuw organisatieconcept. Bij de provincies is dat ook zo, in 83 z van de gevallen, aldus Van Lier in zijn genoemd onderzoek.
The Consequences of 21
Pau1J. DiMaggio & Walter W. Powell, 'The Iron Cage Revisited:
lnstitutional
Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields', in: W.W. Powell & PJ. DiMaggio (ed.), The Neu Institutiondlism in Organizationdi Ándlgsis, Chicago 199r: 63 e.v Zie o.a. Harrie Aaràema, Stille waarden - Een reflectie op otemomeing inpublíeh managem?nt nêr He:o rnoc Vgl. Karl WeicÈ& Robert Quinn, 'Organizational Change and Development: Episodic and Continuous Changing', in: Jaap J. Boonstra (ed,.), Dynamics of Organízational Change and,Leaming, Chichester zoo4: r77 e.r
Zieookal 'blijkbaartienjaÍentewoeg HarieAardema,Contextmanagement,Eenníeuw zooo: n8 ev (Gezocht:manoger diehunnen'webben').
bestuurs- enmqnagementconcept,DenlFraag
)6 Van hoog tot laag, met inbegrip van het college van Burgemeester en Wethouders, dat immers ook een team is. Over de beoogde nieuwe manier yan veranderen: Harrie Aardema & Thijs Homan, 'Publieke petrischaaltjes', in: Harrie Aardema,
Wim Derksen, Michiel Hemeijer & Pieter
de Jong (red.),
Meemaard.e tan debestuurshund.e - Liber dmicorumvoororof. F.Á. KoÍsten.
dr. Amo
