Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief De Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland

Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief De Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland Met steun van

Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem

Katholieke Universiteit Leuven Instituut voor de overheid Parkstraat 45 bus 3609 B-3000 Leuven België

Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief: de Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland

Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief De Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland

Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem

Katholieke Universiteit Leuven Instituut voor de overheid Parkstraat 45 bus 3609 B-3000 Leuven België ‫׀‬i‫׀‬


Inhoudstafel

Deel 1: Inleiding & Onderzoeksopzet

15

1.

15

Inleiding 1.1.

2.

3.

4.

Onderzoeksopzet

15

De Public Service Bargains-typologie

17

2.1.

Public Service Bargains: definitie en componenten

17

2.2.

Soorten Public Service Bargains

18

Nederland: algemeen

19

3.1.

Het kabinet

20

3.2.

Het parlement

20

3.3.

De departementen

21

3.4.

Verzelfstandiging: de agentschappen en de ZBO’s

22

De contractualisering van topambtenaren in Nederland

23

4.1.

Wat is contractualisering?

23

4.2.

Wat was de situatie voor de creatie van de ABD en de TMG?

24

4.3.

Wat is de situatie nu?

24

Deel 2: De contractualisering van Nederlandse topambtenaren

27

5.

De Algemene Bestuursdienst (ABD)

27

5.1.

Historiek

27

5.2.

Ontwikkeling ABD

29

5.3.

Bureau ABD

30

5.4.

Werving en selectie van de kandidaten

32

6.

De Top Management Group (TMG)

34

6.1.

Historiek

34

6.2.

Werkgeverschap

35

6.3.


36

6.4.

Het werkterrein van de TMG

37

Deel 3: De afhankelijke variabelen

39

7.

Identiteit

39

7.1.

40

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Persoonlijke identiteit en demografie

7.1.1.

Diversiteit

40

7.1.2.

Politieke achtergrond en politieke benoemingen

44

7.1.3.

Educatieve achtergrond

47 K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid


7.1.4. 7.2.

8.

47

Rolidentiteit

48

7.2.1.

Definiëring van de concepten

7.2.2.

Toepassing in de Nederlandse case: topambtenaren in dienst van het rijk 50

7.2.3.

Topambtenaren in dienst van de agentschappen en de zbo’s

48 54

7.3.

Sociale identiteit

54

7.4.

Tussentijds besluit

56

Institutionele relaties

59

8.1.

De centrale departementen

60

8.1.1.

In de kerndepartementen

60

8.1.2.

In de zbo’s en de agentschappen

64

De minister en zijn persoonlijke staf

65

8.2. 8.2.1.

Relaties met de topambtenaren in de kerndepartementen

66

8.2.2.

Relaties met de topambtenaren uit de zbo’s en agentschappen

69

8.3.

Het parlement

69

8.3.1.

Aard van de contacten tussen beide partijen

70

8.3.2.

De Oekaze-Kok

70

8.4.

De belangengroepen, de media en de burgers

72

8.4.1.


72

8.4.2.


73

8.5. 9.

Herkomst

Tussentijds besluit

73

Performance management

76

9.1.

Planningsfase - Voorbereiding

76

9.1.1.


77

9.1.2.


80

9.2.

Opvolgingsfase - Uitvoering

80

9.2.1.


81

9.2.2.


81

9.3.

Evaluatiefase – Controle

82

9.3.1.


82

9.3.2.


83

9.4.

Act-fase - Verantwoording

84

9.4.1.

Loon in de Nederlandse Rijksdienst

84

9.4.2.

Het rapport van de Commissie Dijkstal

85

9.4.3.

In de kerndepartementen: Gevolgen van een negatieve evaluatie

87

9.4.4.

In de kerndepartementen: Gevolgen van een positieve evaluatie

88

‫ ׀‬iii ‫׀‬


9.4.5. 9.5.

In de zbo’s en de agentschappen Tussentijds besluit

89 90

10.

Besluit

92

11.

Toekomst

99

12.

Lijst van contactpersonen

101

13.

Bijlagen

102

‫ ׀‬iv ‫׀‬

13.1.

Bijlage 1: Het SG-overleg anno 2008

102

13.2.

Bijlage 2: Werkafsprakenformulier

103

13.3.

Bijlage 3: Van 13 naar 11 ministeries

108

K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid


Lijst tabellen

Tabel 3.1: Ontwikkeling volume ABD- en TMG-leden 1997-2009 ................................ 35 Tabel 4.2: Aantal personen in leeftijdscategorieën en per schaal eind 2007 (Bureau ABD, 2007) ...................................................................................................... 42 Tabel 4.3: In-, door- en uitstroom ABD (Bureau ABD, 2007) ..................................... 43

Lijst figuren

Figuur 2.1: Organogram Bureau ABD ................................................................. 31 Figuur 3.2: Structuur Rijksdienst ..................................................................... 34 Figuur 4.3: Percentage vrouwen per schaal eind 2009 (Bureau ABD, 2010a).................. 41 Figuur 4.4: Historische ontwikkeling van het percentage vrouwen in de ABD (Bureau ABD, 2010a)..................................................................................................... 41 Figuur 4.5: Belang van politieke kleur volgens ambtenaren zelf (Roethof, 2005) ............ 46 Figuur 4.6: Schalen rolidentiteit – overzicht........................................................ 57 Figuur 4.7: Cascade van prestatieakkoorden en werkafspraken in Nederland (Ketelaar et al., 2007) ................................................................................................. 77 Figuur 8: Aantal TMG-leden die boven WOPT-norm uitkomen ................................... 87 Figuur 9: Gemiddelde bijzondere beloning leden Top Management Group in € (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010) ........................................... 89

‫׀‬v‫׀‬


Het mandaatsysteem in een international perspectief. Case: de Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland

Managementsamenvatting A. Onderzoeksopzet Dit onderzoek heeft als doel de impact van de contractualisering van topambtenaren in Nederland op de identiteit en rolperceptie, institutionele relaties en prestatiemanagementsysteem van topambtenaren te evalueren. Deze contractualisering kwam geleidelijk tot stand, zowel wat betreft de arbeidsrelatie als met betrekking tot de sturingsrelatie, als gevolg van een lange reeks opeenvolgende hervormingen in de ambtenarij. Arbeidsrelatie Nederland kent een erg sterk positiesysteem, dat vooral voor de lagere rangen geldt. Voor de leden van de ABD geldt eerder een carrièresysteem, maar gezien de beperkte omvang van de ABD is het positiesysteem nog steeds dominant. De TMG-leden onderscheiden zich van de rest van de ABD door hun afwijkende rechtspositie. Een ABD-lid werkt in dienst van het Rijk, met een benoeming voor – in beginsel – 5 jaar. Er geldt voor hen geen verplichte mobiliteit. De benoemingen duren voort zolang er geen nieuwe functie gevonden wordt. Een TMG-lid werkt in dienst van het ministerie van BZK, en wordt voor de duur van zijn benoeming gedetacheerd naar een departement, met een verplichte mobiliteit. Ze hebben dus een contract van bepaalde duur. Als er niet onmiddellijk een geschikte functie te vinden is, dan komt de topambtenaar voor het ministerie van BZK te werken. Heeft hij na 2 jaar nog steeds geen geschikte job gevonden, dan is ontslag uit de Rijksdienst mogelijk. De voorselectie van topambtenaren gebeurt door ambtenaren zelf. De uiteindelijke selectiebeslissing ligt bij de vakminister, die evenwel niet zonder goedkeuring van de voltallige ministerraad kan gebeuren. Sturingsrelatie Door de invoering van de werkafspraken in 2001 werd de sturingsrelatie gecontractualiseerd. De secretaris-generaal maakt in samenspraak met zijn minister de werkafspraken op, de directeur-generaal doet dit in samenspraak met zijn secretarisgeneraal. Ook de persoonlijke ontwikkeling van de topambtenaar komt hierbij aan bod. Het Bureau ABD verzamelt de werkafspraken en biedt ondersteuning bij de evaluatie ervan. B. Afhankelijke variabelen Van de afhankelijke variabelen wordt verondersteld dat ze beïnvloed worden door de onafhankelijke variabele. In dit onderzoek gaan we de impact na van de contractualisering van topambtenaren op hun identiteit, hun institutionele relaties en hun performance management. Deze drie variabelen kunnen we beschouwen als de afhankelijke variabelen, de contractualisering van topambtenaren is de onafhankelijke variabele.

‫׀‬6‫׀‬



Identiteit en rolperceptie Onder ‘identiteit’ behandelen we drie aspecten: de persoonlijke identiteit, de rolidentiteit en de sociale identiteit van de topambtenaren. -

Persoonlijke identiteit

Leeftijd ABD en duur van functie: De gemiddelde leeftijd van ABD-leden in 2007 was 52 jaar. Geen enkele topambtenaar is jonger dan 40 jaar. De gemiddelde tijd in functie ligt erg laag: in 1996 zat een SG gemiddeld 3,3 jaar op post. In 2000 was dit, ondanks kritieken op de te hoge mobiliteit, nauwelijks gewijzigd (3,6 jaar) 1 .Recentere cijfers zijn moeilijk te bemachtigen, omdat het Bureau ABD zelf op zoek is naar een goede manier om de mobiliteit in kaart te brengen (bron: interview). Politieke achtergrond: De Nederlandse topambtenarij is politiek neutraal, met uitzondering van de ‘persoonlijke assistenten’. In geval van een regeringswissel zijn het enkel die laatsten die mee opstappen met de minister. Diploma: Er heeft geen grote verschuiving plaatsgevonden op het vlak van educatieve achtergrond. De juridische diploma’s domineren nog steeds in de ministeries, zij het dat hun relatief gewicht afgenomen is. De educatieve achtergrond van de topambtenaren in de ZBO’s en de agentschappen vertoon echter een andere tendens: de economische en administratieve diploma’s halen hier de bovenhand. Herkomst: De hoge mobiliteit onder topambtenaren speelt zich voornamelijk af binnen de grenzen van de publieke sector. Nederlandse topambtenaren zijn nog steeds in hoofdzaak interne doorgroeiers vanuit het Rijk. 71% van de topambtenaren heeft nooit buiten het Rijk gewerkt, en 5% heeft zijn hele carrière in hetzelfde ministerie doorgebracht. Van de 70 benoemingen op TMG-niveau die sinds 2000 gebeurden, ging 25% naar personen die van buiten de Rijksdienst afkomstig waren. De streefnorm van 6:3:1 2 werd daarmee niet gehaald. We kunnen aldus concluderen dat de persoonlijke identiteit van de Nederlandse topambtenaren weinig wijzigingen ondergaan heeft de voorbije jaren. De voornaamste veranderingen deden zich voor op het vlak van diploma’s en herkomst, waar meer benoemingen dan oorspronkelijk voorzien naar externen gingen. -

Rolidentiteit

De traditionele rol van de Nederlandse topambtenaar was die van beleidsadviseur. Over de huidige primaire rolidentiteit van de topambtenaar in de departementen bestaat echter geen consensus. Er wordt geponeerd dat ze ten gevolge van de creatie van de ABD meer professionals geworden zijn. Andere stemmen voeren aan dat in het postFortuyntijdperk topambtenaren meer dan ooit mee het beleid moeten bedenken en uitwerken, met aandacht voor de ontvangst bij publiek en media, en bovenal vermijden

1

Dit betreft uiteraard een momentopname en moet daarom met de nodige voorzichtigheid vergeleken worden met de oudere cijfers.

2

Dit staat voor de verhouding ‘ABD-leden – doorgroeiers van binnen de Rijksdienst – externe benoemingen (van buiten de Rijksdienst)’.

Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫׀‬7‫׀‬


dat de minister op enigerlei wijze schade ondervindt. Een derde opinie, ten slotte, is dat de topambtenaren meer managers geworden zijn, ten nadele van hun specialistische kennis. De sterke nadruk op bedrijfsvoering is hiervan een illustratie. Over de rolidentiteit van topambtenaren in de agentschappen en de ZBO’s bestaat meer eensgezindheid: zij zijn steeds meer managers en professionals geworden. We kunnen concluderen dat de rolidentiteit van de Nederlandse topambtenaar niet volledig aan onze verwachtingen beantwoordt. Ze zijn meer manager en meer professional geworden ten opzichte van vroeger, maar andere rollen, zoals die van beleidsadviseur en politiek-tactisch adviseur, blijken eveneens een belangrijke plaats in te nemen. Er kan niet zonder meer geconcludeerd worden dat de oude rolidentiteit verdwenen is, en plaatsgemaakt heeft voor een geheel nieuwe rolidentiteit. -

Sociale identiteit

De sociale identiteit van de topambtenaren lag mee aan de oorsprong van de oprichting van de ABD. Een te sterke identificatie met het eigen departement, ten gevolge van een vergevorderde verkokering, bedreigde de efficiënte werking van de Rijksdienst. De oprichting van een korps van topambtenaren moest de coördinatie en integratie bevorderen. Door hen rechtstreeks in dienst te laten werken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kwam een lossere band met het vakministerie tot stand, en werd de blik meer gericht op de overheid in het algemeen. Het SG-overleg en de idee “dat kan mijn toekomstig departement zijn” spelen eveneens een belangrijke rol. Ook de hoge mobiliteit wordt gezien als een middel om de focus meer te richten op regeringsbrede doelstellingen, dan enkel op persoonlijke en organisatiespecifieke doelstellingen. We verwachtten dat topambtenaren zich primair zouden identificeren met het eigen departement, ten gevolge van hun persoonlijke verantwoordelijkheid voor de prestaties van dat departement. Onze data leveren echter bewijs voor het tegendeel van deze stelling: Nederlandse topambtenaren identificeren zich op de eerste plaats met de Rijksoverheid. Institutionele relaties Onder ‘Institutionele relaties’ behandelen we de relaties van de topambtenaar met de horizontale departementen, de minister en zijn persoonlijke staf, het parlement en de media, de belangengroepen en de burgers. -

Relaties met de horizontale departementen

We onderzochten welke organisaties betrokken zijn bij het HR management binnen de Rijksoverheid en welke organisaties op het vlak van financiën ondersteuning bieden en/of controle uitvoeren, teneinde de ‘freedom to manage’ van de topambtenaar te bestuderen. Gezien de coördinerende machten traditioneel erg zwak zijn in Nederland, beschikken de topambtenaren over aanzienlijke autonomie, vooral op het vlak van HRM. Het Bureau ABD bepaalt het raamwerk op vlak van HR voor topambtenaren. De individuele departementen hebben echter een grote mate van autonomie wat de ‫׀‬8‫׀‬



implementatie betreft van centraal vastgelegd richtlijnen en zijn eindverantwoordelijk voor de rekrutering, uitgezonderd de rekrutering van de TMG. Het BABD vervult dus vooral een ondersteunende rol. Door een toenemende centraliseringstendens zijn de Nederlandse topambtenaren er echter van overtuigd dat hun autonomie inzake HRM gedaald is. Ook op het vlak van budgettaire aangelegenheden beschikken de Nederlandse topambtenaren over aanzienlijke autonomie. De sterke centraliseringstendens en de aangekondigde besparingen zouden kunnen doen vermoeden dat de autonomie in hoofde van de topambtenaren in de toekomst zal afnemen. De grote inspraak en betrokkenheid van het SG-overleg echter bij de uittekening van de besparingen vormt echter een tegenargument voor deze vermoedens. Het ziet er dus naar uit dat er reeds een relatief horizontale relatie in voege was 3 , maar dat deze licht gedaald is, en in de toekomst nog verder onder druk zou kunnen komen te staan. Het is echter nog te vroeg dag om definitieve conclusies te vellen met betrekking tot de gevolgen van de regeringswissel. -

Relaties met de minister en zijn persoonlijke staf

De voornaamste actor in de persoonlijke staf van de minister is de ‘politieke assistent’. Deze politieke assistent is voornamelijk verantwoordelijk voor het onderhouden van relaties met de parlementaire commissies, de politieke partij en de regering. Wanneer de minister vertrekt, vertrekt ook de politieke assistent. De relatie tussen topambtenaren, ministers en hun persoonlijke staf hangen nauw samen met de primaire rol van de topambtenaar. De grote nadruk op bedrijfsvoering vanuit politieke hoek, heeft de rol als manager en professional versterkt. In de werkafspraken worden de politieke doelstellingen door de minister ingevuld, en komt het aan de topambtenaar toe de manageriële doelstellingen vast te leggen. Hoewel de werkafspraken geen sterk sturingsinstrument blijken te zijn, is men het er wel over eens dat ze gezorgd hebben voor een structureel overlegmoment tussen bewindsvoerders en de top van de ambtenarij. Één van de doelstellingen die beoogd werden bij de oprichting van de TMG, was het verbeteren van de politiek-ambtelijke relaties. Waarnemers spreken echter van een toegenomen afstand tussen politiek en topambtenaren, en een verhoogde controledrang in hoofde van de politici. In die zin noteren zij een veranderde politieke cultuur. De verhoogde controledrang kan deels verklaard worden door een reeks incidenten in de media, die geleid heeft tot een gestegen wantrouwen vanwege de politici ten opzichte van de ambtenarij. Dit heeft zich gemanifesteerd in een versteviging van het primaat van de politiek en het opnieuw tot stand brengen van een meer hiërarchische relatie. Het gestegen wantrouwen heeft daarnaast ook als gevolg gehad dat een aantal ministers hun advies in toenemende mate buiten de ambtenarij gingen zoeken, bij externe

3

Met ‘horizontale relatie’ doelen we op een relatie die niet gebaseerd is op bovenschikking – onderschikking, maar die integendeel gebaseerd is op een coöperatieve relatie tussen evenwaardige partners, waarin actoren elkaar ondersteunen in plaats van een enkelzijdige focus op aansturing en controle.

Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫׀‬9‫׀‬


consultants en politieke adviseurs. Een aantal auteurs concluderen dan ook dat de modus vivendi tussen politici en topambtenaren aan vernieuwing toe is. De relaties tussen ministers en topambtenaren in de agentschappen en de zbo’s worden gekenmerkt door een grote autonomie in hoofde van de topambtenaren. Ook voor hen geldt de verwachting dat deze manageriële en operationele vrijheid zal afnemen, ten gevolge van de eerder vermelde centraliseringstendens en nieuwe regeringsprioriteiten. We vonden geen aanwijzingen dat de relatie tussen de topambtenaar en de minister en zijn persoonlijke staf evolueerden naar een meer evenwaardige relatie. Het tegendeel bleek zich te manifesteren: verschillende waarnemers zijn van mening dat ministers hun controle over de ambtenarij trachtten te verhogen, en op die manier het primaat van de politiek trachten te verstevigen en opnieuw een meer hiërarchische relatie tot stand te brengen. -

Relaties met het parlement

De relaties met het parlement behandelen de frequentie, de intensiteit en de aard van de interactie tussen topambtenaren en het parlement en de parlementsleden. Een aantal wijzigingen kon genoteerd worden. De Oekaze-Kok uit 1998 legde de contacten tussen parlementsleden en ambtenaren in het algemeen aan banden, door te bepalen dat steeds een voorafgaandelijke toestemming van de minister vereist was en dat enkel feitelijk informatie mocht verstrekt worden. De impact van deze maatregel was enorm, niet in het minst op de perceptie van de topambtenaren, die zich beledigd voelden. Het voornaamste gevolg van deze maatregel was dat parlementairen hun informatie gingen zoeken buiten de ambtenarij. Op latere tijdstippen werd evenwel gepoogd deze maatregel bij te stellen. Met betrekking tot responsabilisering van topambtenaren ten opzichte van het parlement, zijn de meningen verdeeld. In 2006 werden stappen gezet in die richting, maar de secretarissen-generaal zelf zijn geen vragende partij om ten overstaan van de Tweede Kamer verantwoording af te leggen. Zij verwijzen naar een onverenigbaarheid met de ministeriële verantwoordelijkheid. De relaties die topambtenaren onderhouden met het parlement en de parlementariërs zijn niet sterk veranderd. Net als vroeger verschaffen topambtenaren voornamelijk technische informatie voor gespecialiseerde commissies, ter ondersteuning van hun minister. Er is geen ambtelijk draagvlak om verantwoording af te leggen ten opzichte van het parlement. -

Relaties met de belangengroepen, de burgers en de media

De relaties met de media, de belangengroepen en de burgers ten slotte, zijn eveneens onderhevig aan verandering. Voor onze conclusie betreffende de relatie tussen topambtenaren en de belangengroepen, de media en de burgers moeten we een onderscheid maken tussen topambtenaren in de ministeries, en topambtenaren in de zbo’s en in de agentschappen. Voor de topambtenaren in de ministeries kon geen sterke stijging in de frequentie of intensiteit van contacten met deze actoren worden vastgesteld. Een uitzondering daarop vormen de contacten met de media: de topambtenaren die aan het hoofd staan van een ministerie kenden een sterk toegenomen zichtbaarheid in de media,

‫ ׀‬10 ‫׀‬



zij werden steeds meer het publieke gezicht van hun departement. Dit leidde tot heel wat kritiek. Bij de topambtenaren aan het hoofd van de zbo’s en de agentschappen viel wel een belangrijke wijziging te noteren. Met de ondertekening van een Handvest sprak een aantal onder hen zich uit voor meer horizontale verantwoording, ten opzichte van belangengroepen en burgers. We kunnen hier dus wel een evolutie in de richting van een meer horizontale relatie vaststellen. De relaties met de media, de belangengroepen en de burgers zijn licht gewijzigd, vooral op het vlak van contacten tussen de media en de topambtenaren in de ministeries. In de relatie tussen topambtenaren in de agentschappen en zbo’s en de belangengroepen en de burgers viel wel een evolutie in de richting van een meer horizontale relatie op te tekenen. Het systeem van performance management Bij de bespreking van het performance management-systeem bespreken we de vier fasen uit de performance management cyclus: plan – do – check – act. -

Plan

Er is een systeem van planningsdocumenten in voege, met een werkafspraak voor topambtenaren op individueel niveau. De SG bereidt de werkafspraak voor, en pleegt nadien overleg met zijn bewindspersoon. DG’s overleggen met hun SG, etc. De nadruk ligt daarbij meer op procesafspraken, dan op resultaatsafspraken. Deze documenten zijn niet openbaar. Voor de topambtenaren in de zbo’s en agentschappen zijn er individuele prestatiecontracten, waarin het gebruik van prestatie-indicatoren meer verspreid is dan bij topambtenaren in de ministeries, maar nog niet in grote mate. -

Do

De opvolgingsfase is niet sterk geformaliseerd, en verschilt van departement tot departement. Men heeft – naar Brits model – delivery scorecards geïntroduceerd om de voortgang van 67 regeringsprioriteiten te monitoren. Gezien er zelden prestatieindicatoren opgenomen worden in de werkafspraken, kan geen verschuiving vastgesteld worden van input- en procesindicatoren naar output- en outcome-indicatoren. De opvolging van de agentschappen gebeurt door het moederdepartement. Tweemaal per jaar gebeurt een tussentijdse rapportering, alvorens over te gaan tot een eindrapportering in de vorm van een jaarverslag. De topambtenaren in de agentschappen rapporteren in grotere getale over hun volledige resultaten, dan hun collega’s in de zbo’s (92% ten opzichte van 74%). Twaalf procent van de topambtenaren in de zbo’s geeft aan helemaal niet over de eigen resultaten te rapporteren. -

Check

De evaluatie van de topambtenaar gebeurt door de minister, in het geval van de SG’s, en met ondersteuning vanuit het Bureau ABD of vanuit de departementale diensten. Dit kan op een formeel of informeel moment plaatsvinden. Voor andere topambtenaren gebeurt Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬11 ‫׀‬


de evaluatie door de ambtelijke hiërarchische meerdere. Het gebruik van de werkafspraken voor de evaluatie verschilt sterk van departement tot departement. Eén van de verzuchtingen van de groep van topambtenaren is het gebrek aan een eenduidig en transparant referentiekader voor het beoordelen van prestaties. De zbo’s worden geëvalueerd door de raad van bestuur of de raad van toezicht, de agentschappen door het moederdepartement. We kunnen dus concluderen dat er doorgaans een evaluatie plaatsvindt, doch dit niet op een structurele formele wijze, en met beperkt resultaat. De act-fase zal dit verduidelijken.

-

Act

In de act-fase onderzochten we de hoogte van de prestatiegerelateerde verloning, en de kans op ontslag/demotie of promotie. Een negatieve evaluatie kan als gevolg hebben dat de topambtenaar ontslagen wordt, doch dit gebeurt eerder ten gevolge van een vertrouwenskwestie, dan omwille van een tekortkoming in de prestaties. Een positieve evaluatie kan resulteren in een prestatiegerelateerde verloning bovenop het basissalaris, doch van beperkte omvang. De praktijk is echter dat deze vooral gebruikt wordt om onrechtvaardigheden op vlak van beloning weg te werken. Ook voor de topambtenaren aan het hoofd van de zbo’s en de agentschappen geldt een eerder zwakke link tussen prestaties en beloning. In zoverre deze link bestaat, bestaat deze in negatieve zin. Dit wil zeggen: onvoldoende prestaties worden bestraft door middel van een inkrimping van het organisatiebudget. In vergelijking met de ministeries, is er bij deze organisaties wel duidelijk een grotere tendens naar meer sturing op prestaties. We kunnen concluderen dat een informeel en eerder zwak prestatiemanagementsysteem in voege is voor de topambtenaren in dienst van het Rijk. Doorheen de gehele cyclus zijn wel elementen te vinden van een sturing op prestaties, doch de concrete uitwerking in de praktijk geeft aan dat van een echte doorgedreven sturing op prestaties geen sprake kan zijn. Onze hypothese werd aldus niet bevestigd. -

Conclusie

De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek was of de contractualisering van topambtenaren een effect had op een aantal variabelen: de identiteit en rolperceptie van topambtenaren, de institutionele relaties en het prestatiemanagementsysteem. Hiertoe werden een aantal hypothesen geformuleerd. Wat betreft onze eerste hypothese: “De invoering van een contractualisering resulteert in een verschuiving van een traditionele “Schafferiaanse” identiteit van de ambtenaar naar een manageriële identiteit” is het antwoord gemengd. Een aantal deelaspecten van de identiteit en rolperceptie van topambtenaren volgden deze evolutie. Dit is het geval voor de persoonlijke identiteit en voor de rolidentiteit. Voor de sociale identiteit konden we dit niet vaststellen. Wel vonden we dat de sociale identiteit sterk veranderd is. De tweede hypothese: “De invoering van een contractualisering veroorzaakt een verschuiving van een meer hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie” kan evenmin eenduidig met ‘ja’ beantwoord worden. Met een aantal actoren, zoals de

‫ ׀‬12 ‫׀‬



belangengroepen, de media en de burgers, evolueerden de relaties zeer zeker in deze zin. Met andere actoren, met name de centrale departementen was er in oorsprong sprake van een vrij horizontale relatie, maar de sterk aanwezige centraliseringstendens laat ons vermoeden dat dit in de toekomst aan verandering onderhevig zou kunnen zijn. Met de minister en zijn persoonlijke staf evolueerde de relatie in de tegenovergestelde richting. Meer dan vroeger probeert de minister de topambtenaar onder controle te houden, en de hiërarchische relatie te verstevigen. Onze derde hypothese: “De invoering van een contractualisering resulteert in een verschuiving van gehoorzaamheid aan de regels naar een resultaatgeoriënteerd systeem” kon niet bekrachtigd worden vanuit de empirie. Er is wel een debat gaande om naar een meer resultaatgeoriënteerd systeem te evolueren, vooral voor de leden van de Top Management Group. Het Bureau ABD zou hierin een grotere rol moeten gaan spelen. Een tweede onderzoeksvraag had als doel te achterhalen of alle variabelen wel of niet in dezelfde richting evolueerden. Evolueerden alle variabelen in de richting van een managerial PSB of was een evolutie naar een hybride PSB waarneembaar? Het antwoord op deze tweede onderzoeksvraag blijkt uit het antwoord op bovenstaande hypothesen. Er heeft geen volledige vervanging plaatsgevonden van de traditionele Schafferian PSB door een managerial PSB. Elementen uit de oude PSB blijven doorwerken, zodat een soort van ‘layering’ optreedt. In de nieuwe PSB bestaan aldus kenmerken uit de klassieke PSB naast een (klein) aantal eerder typisch manageriële aspecten. We kunnen dus concluderen dat niet alle variabelen in dezelfde richting evolueren, en dat er een hybride PSB tot stand gekomen is op het terrein. Of alle variabelen na een periode van divergentie toch nog zullen convergeren is moeilijk te voorspellen, omdat de nieuwe regering een stevige inkrimping van de overheid in het vooruitzicht gesteld heeft 4 . Het valt nog af te wachten in welke richting dit de Public Service Bargain zal gaan beïnvloeden. We vinden in Nederland een grote aandacht voor de Rijksoverheid als concern, voor ‘corporate identity’, etc. die voortkomen uit de strijd tegen de verkokerde Rijksdienst. Dit zijn tendenzen die door sommige auteurs bestempeld worden als aspecten van het post-NPM-tijdperk (zie onder meer: Lodge & Gill, 2010; Pollitt, 2003).

4

In “hoofdstuk 11. Toekomst” gaan we hier verder op in.

Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬13 ‫׀‬


Dankwoord De auteurs van dit onderzoeksrapport wensen de collega’s van de Universiteit Leiden te bedanken voor hun hulp en ondersteuning bij de totstandkoming van dit rapport. Onze dank gaat daarbij uit naar prof. dr. Frits van der Meer, Tom Dijkhuizen, en in het bijzonder dr. Trui Steen. Zij verzamelden de empirische data bij de Nederlandse SG’s – zowel wat vragenlijsten als interviews betreft - en verzorgden ondersteuning en kritische feedback op eerdere versies van dit rapport.

‫ ׀‬14 ‫׀‬


Het mandaatsysteem in de federale overheid geplaatst in een internationaal perspectief

Deel 1: Inleiding & Onderzoeksopzet Het eerste deel van dit rapport schetst het bredere onderzoeksopzet en het theoretische kader waarbinnen deze case study kadert. Vervolgens wordt de institutionele organisatie van Nederland kort besproken, voor zover dit relevant is voor de rapportage over dit onderzoek. Dit deel eindigt met een definitie van contractualisering in het algemeen, en een historische terugblik op de top van de Nederlandse ambtenarij vóór deze contractualisering.

1. Inleiding 1.1.

Onderzoeksopzet

Gedurende de laatste 20 jaar werden in een aantal landen new public managementhervormingen doorgevoerd. Één van de meest opvallende hervormingen was de contractualisering van topambtenaren. Nieuw-Zeeland kan als een voorloper beschouwd worden: reeds in 1988 werden de voormalige Permanent Heads omgevormd tot Chief Executives. Andere landen, zoals Nederland en het Verenigd Koninkrijk volgden deze trend in de loop van de jaren ’90. In Nederland creëerde men een nieuwe structuur, onder naam van de Algemene Bestuursdienst. Binnen deze ABD werd een afzonderlijke structuur in het leven geroepen voor de 60 hoogste topambtenaren, de Top Management Group.(Putseys & Hondeghem, 2002). In het Verenigd Koninkrijk kwam de Senior Civil Service tot stand. Men kan België beschouwen als een nakomer op dit gebied. Pas met de Copernicushervorming in 2001 werd de vaste benoeming vervangen door een mandaatsysteem. Het doel van dit nieuwe systeem was de verantwoording en de prestaties te verbeteren. Het onderzoek naar het mandaatsysteem in Nederland maakt deel uit van het project “Het mandaatsysteem in de federale overheid geplaatst in een internationaal perspectief”. Op basis van de typologie van "Public Service Bargains" (PSB) van Christopher Hood werden een aantal variabelen geïdentificeerd die de contractualisering van de relatie met de ambtenaren kenmerken (Hood, 2000; Hood & Lodge, 2006). In dit onderzoek willen we de mogelijke impact van de verschuiving richting een manageriële public service bargain 5

5

Een PSB is een impliciet of expliciet ruilakkoord, afgesloten tussen de politiek en de ambtenarij. De klassieke ruil ziet eruit als volgt: politici krijgen van de ambtenaren loyaliteit en een aantal vaardigheden ter beschikking en geven in ruil daarvoor de flexibiliteit in tewerkstelling op. Ambtenaren krijgen vastheid van Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬15 ‫׀‬


nagaan op de volgende drie variabelen: de identiteit van topambtenaren, de institutionele relaties en het prestatiemanagementsysteem.

RQ1 : Heeft de contractualisering van topambtenaren een verandering teweeggebracht in de identiteit van topambtenaren, hun institutionele relaties en hun prestatiemanagementsysteem ?

We formuleren volgende hypotheses: -

De invoering van een mandaatsysteem resulteert in een verschuiving van een traditionele “Schafferiaanse” identiteit van de ambtenaar naar een manageriële identiteit.

-

De invoering van een mandaatsysteem veroorzaakt een verschuiving van een meer hiërarchische relatie naar een relatie die gebaseerd is op coöperatie.

-

De invoering van een mandaatsysteem resulteert in een verschuiving van gehoorzaamheid aan de regels naar een resultaatgeoriënteerd systeem.

Hybride PSB’s bevatten elementen van zowel de originele PSB als de manageriële (nieuwe) PSB: de variabelen kunnen dus wel of niet in dezelfde richting evolueren. Hybride PSB’s kunnen ook een tussenfase vormen: de variabelen kunnen na verloop van tijd convergeren (na een mogelijke divergentie). Het doel van dit project is de impact van de invoering van een mandaatsysteem na te gaan op deze afhankelijke variabelen. Tevens trachten we de oorspronkelijke PSB te reconstrueren en de huidige (indien er een verschil is) te achterhalen. RQ2 :Impliceert een veranderende bargain noodzakelijkerwijze een evolutie van de drie variabelen – identiteit, institutionele relaties en performance management – in dezelfde richting ? Is het mogelijk dat er convergentie optreedt, na een eventuele initiële divergentie ?

betrekking, verantwoordelijkheid en beloning. In ruil daarvoor voeren ze geen oppositie (vb.: staking) tegen de politici en het gevoerde beleid (Hood & Lodge, 2006).

‫ ׀‬16 ‫׀‬



Dit onderzoek behandelt 4 case studies, zijnde: het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Canada. Het voorliggend rapport presenteert de onderzoeksresultaten van de casestudie naar de topambtenaren in Nederland. Primaire en secundaire bronnen, alsook een aantal semi-gestructureerde

diepte-interviews

met

betrokkenen

binnen

de

Nederlandse

rijksoverheid leveren de data voor dit onderzoek aan. Met “topambtenaar” doelen we op de hoogste ambtenaar van een ministerie in Nederland (met name de secretaris-generaal), en zijn equivalent in de andere casestudies. Het is belangrijk een onderscheid te maken tussen de topambtenaren in dienst van het rijk en de leidende ambtenaren bij de zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), vooral wat betreft het performance management. We zullen zien dat men op dat vlak bij zbo’s verder geëvolueerd is dan in de kerndepartementen. Het rapport is als volgt opgebouwd: in het eerste deel bespreken we de typologie van Public Service Bargains, de algemene politieke en bestuurlijke organisatie van Nederland, en het concept ‘contractualisering’. In deel twee behandelen we de onafhankelijke variabele: de Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group. Vervolgens bespreken we in deel drie de afhankelijke variabelen: identiteit (hoofdstuk 7), institutionele relaties (hoofdstuk 8) en performance management hoofdstuk 9). We eindigen dit rapport met een korte vooruitblik naar de toekomst toe (hoofdstuk 11).

2. De Public Service Bargains-typologie De public service bargains-typologie vertrekt van een

ruilrelatie tussen politici en

ambtenaren. De centrale vraag is wat beide partijen geven en krijgen in de onderlinge werkrelatie. In de komende paragrafen wordt deze typologie meer uitgebreid besproken. 2.1.

Public Service Bargains: definitie en componenten

Het concept ‘public service bargain’ is oorspronkelijk afkomstig uit het werk van Bernard Schaffer (1973). Hood (2000) breidde Schaffer’s concept uit: ‘any explicit or implicit understanding between (top) public servants and other actors in a political system over their duties and entitlements relating to responsibility, autonomy and political identity, and expressed in convention or formal law or a mixture of both’. In later werk definiëren Hood & Lodge (2006) public service bargains als ‘explicit or implicit agreements between public servants and those they serve’. De public service bargain is een strategische ruilrelatie tussen ambtenaren en hun politieke meerderen en/of de bredere samenleving. Deze ruil werd enerzijds gevormd door de specifieke (institutionele) geschiedenis en eerdere overeenkomsten in een land, en Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬17 ‫׀‬


anderzijds, door de gecombineerde wensen en verlangens van alle betrokken partijen. Drie sleutelconcepten

geven

deze

ruilrelatie

vorm:

beloning,

competentie

en

loyaliteit/verantwoordelijkheid. Ambtenaren stellen hun vaardigheden en competenties ten dienste van het politieke niveau, en bij uitbreiding de samenleving. Afhankelijk van het soort public service bargain aanwezig in een bepaald land, of tussen bepaalde groepen, varieert de rol die ambtenaren vervullen, en de vaardigheden en competenties die verwacht en vereist worden om hun taak te volbrengen. In ruil hiervoor ontvangen zij een beloning, die zowel materieel als immaterieel kan zijn. Naast een salaris, kan de beloning bestaan uit een pensioen, extralegale voordelen, status, premies, vastheid van betrekking, een

gegarandeerde

carrière,

snelle

promotie,

etc.

Het

concept

‘loyaliteit/verantwoordelijkheid’ duidt aan wie aan wie verantwoording verschuldigd is, en waarover, en wie aan wie loyaliteit verschuldigd is. Hierin zit ook de schuldvraag vervat: wie wordt met de vinger gewezen indien de resultaten onvoldoende blijken te zijn, of als er fouten gemaakt worden? Welke consequenties hangen daaraan vast? 2.2.

Soorten Public Service Bargains

Er zijn verschillende soorten bargains: public service bargains verschillen niet alleen tussen landen, maar ook binnen de publieke sector in een welbepaald land. Hood onderscheidt vijf soorten bargains, die in twee grote categorieën kunnen ondergedeeld worden: de systemische en de pragmatische bargains. De systemische bargains zijn ingebed in het grondwettelijk kader, of stevig verankerd in andere wettelijke teksten. De pragmatische bargains daarentegen zijn niet vastgelegd in wettelijke teksten, hebben een meer oppervlakkige sociale fundering of maken deel uit van een veel engere overeenkomst tussen politici en ambtenaren. Pragmatische bargains zijn aldus – volgens Hood – eenvoudiger te veranderen. Onder de systemic bargain worden de consociational en de Hegelian bargain geplaatst. Een consociational bargain is typisch te vinden in een sociaal sterk gefragmenteerde samenleving. Leden van de verschillende sociale groepen in de overheidsadministratie verschaffen een vorm van ‘social glue’ die de samenleving bij elkaar houdt. In ruil ontvangen ze een deel van de administratieve macht, vaak onder de vorm van openlijke of de facto quota’s voor de verschillende groepen. De Hegelian bargain gaat terug op de principes van Georg Hegel (1967), waarin ambtenaren met een hoge mate van autonomie het algemene belang van de staat of de samenleving bewaken, in ruil voor status, materiële beloning en de garantie op een veilige, voorspelbare carrière (Hood, 2001).

‫ ׀‬18 ‫׀‬



De Schafferian, hybrid en managerial bargains zijn subvormen van de pragmatic bargain. Deze bargains bevinden zich op een continuüm van meest collectieve bargain tot meest individuele bargain. De meest gekende bargain is de Schafferian bargain, die tot voor kort de dominante bargain was in de meeste Westminster administraties. Deze bargain is tevens de meest homogene bargain: de belangrijkste voorwaarden van de bargain zijn over het algemeen van toepassing op de gehele groep van ambtenaren. In de Schafferian bargain ruilen ambtenaren loyaliteit en competente dienstverlening aan de regering van de dag voor vertrouwen, anonimiteit, selectie op basis van verdienste en een vaste betrekking. Volgens Hood (2000) vindt er een verschuiving plaats in de richting van een nieuw type bargain, de zogeheten ‘managerial’ public service bargain. Deze vorm van bargain impliceert een hogere autonomie voor topambtenaren in ruil voor een verhoogde verantwoordelijkheid, inclusief de schuld voor onvoldoende resultaten of fouten. De managerial bargain is, in tegenstelling tot de Schafferian bargain, de meest individuele bargain, waar – in navolging van de private sector – loon en voorwaarden individueel bepaald worden en onderhandelbaar zijn. Tussen deze twee extremen van het continuüm in bevindt zich de hybride bargain. In deze bargain is er meer ruimte voor individuele afspraken tussen politici en ambtenaren dan in een Schafferian bargain, doch deze afspraken zijn gekaderd binnen een ruimere collectieve public service bargain, in tegenstelling tot een managerial bargain. De schuld wordt gedeeld tussen politici en ambtenaren, in plaats van een volledige transfer in de richting van de individuele ambtenaar (Hood, 2001).

3. Nederland: algemeen Nederland maakt deel uit van het Koninkrijk der Nederlanden, dat ook de Nederlandse Antillen en Aruba omvat. Nederland is een constitutionele monarchie, met een parlementaire democratie. De machten van de monarch zijn, een paar uitzonderingen niet te na gesproken, vooral ceremonieel. De verdeling van machten is gebaseerd op het concept van de gedecentraliseerde unitaire staat. Er zijn 3 bestuurslagen: de centrale overheid, de provincies en de gemeenten 6 . Daarnaast zijn er ook de waterschappen, die zorgen voor het lokale watermanagement (Ministry of Foreign Affairs, 2003).

6

In 2005 zijn er 12 provincies en 470 gemeenten (Neelen et al., 2005).



3.1.

Het kabinet

De regering (of het kabinet) is, sinds 1848, steeds een coalitieregering. Geen enkele partij heeft sindsdien de meerderheid behaald in het parlement. Men regeert in Nederland volgens het poldermodel. Dit betekent niet dat men koste wat kost een consensus probeert te bereiken, zoals vaak aangenomen wordt. Het poldermodel streeft ernaar om met alle partijen rond de tafel te gaan zitten, met andere woorden: een consultatieve bestuursstijl. Deze manier van werken wordt ook wel de Nederlandse versie van de “Derde weg” genoemd (Algemene Bestuursdienst, 1999). De minister-president is de voorzitter van de ministerraad. Hij is de “primus inter pares”, hij is dus geen semi-president (van Thiel, 2008). Nederland heeft een cabinet system, in plaats van een prime minister system. Dit betekent dat de minister-president geen macht heeft over de andere ministers. Deze terughoudendheid ten opzichte van leiderschap zit diep geworteld in de Nederlandse cultuur, deels omwille van een calvinistische erfenis, deels omwille van de niet-elitaire aard van de Nederlandse samenleving (Steen & Van der Meer, 2007). De ministers zijn geen lid van het parlement. In 2008 telt de Nederlandse overheid 13 departementen 7 . De regering (of het kabinet) bestaat uit de minister-president Jan Peter Balkenende, 15 ministers, waarvan 3 ministers zonder portefeuille zijn, en 11 staatssecretarissen. Deze ministers zonder portefeuille moeten de ontkokering (of “decompartmentalization”) bewerkstelligen. Het kabinet is een coalitie van CDA, PvdA en ChristenUnie. Enkel de ministers maken deel van de ministerraad, die wekelijks op vrijdagmorgen samenkomt. Guusje ter Horst is minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De SG van BZK is Roos van Erp-Bruinsma sinds 1 oktober 2008. Voorheen was dit Jan Willem Holtslag. De DG BABD is Jan Willem Weck 8 , voorheen was dit Benita Plesch. 3.2.

Het parlement

De volksvertegenwoordiging voor Nederland zijn de Staten-Generaal. In 1815 werd in de grondwet een tweekamerstelsel ingevoerd. De Staten-Generaal bestaan sindsdien uit de Eerste Kamer en de Tweede Kamer. Nederland kent een asymmetrisch bicameralisme. Dit

7

Na de verkiezingen in 2010 vonden een aantal belangrijke wijzigingen plaats betreffende het aantal departementen, en hun bevoegdheden. In bijlage 3 wordt een overzicht aangeboden van deze wijzigingen. De cijfers in deze tekst bespreken de situatie ten tijde van het kabinet Balkenende IV (2007-2010), tenzij anders aangegeven.

8

Op 1 maart 2011 zal Weck zijn functie als DG ABD neerleggen, en maakt hij de overstap naar ABD TOP Consultants.

‫ ׀‬20 ‫׀‬



wil zeggen dat beide Kamers sterk van elkaar verschillen, bijvoorbeeld wat betreft verkiezing, samenstelling en omvang. Het grootste verschil ligt in hun ongelijke politieke gewicht 9 . De Eerste Kamer is vergelijkbaar met de Belgische Senaat, de Tweede Kamer is het Nederlandse equivalent van de Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers. Verder in dit rapport wordt gekozen voor de benaming “parlement”, om de leesbaarheid te verhogen. 3.3.

De departementen

Nederland telt, zoals reeds gezegd, 13 departementen. Hoewel er slechts 13 departementen zijn, zijn er in 2008 toch 14 SG’s. Roel Bekker is de programma-SG, van het programma “Vernieuwing Rijksdienst” 10 . Algemeen gesproken is er een één-op-éénrelatie tussen een SG en een minister, d.w.z. dat voor één departement slechts één minister verantwoordelijk is. Enkel in het geval van een programma-SG en een programma-minister geldt deze één-op-éénrelatie niet. De Nederlandse ambtenarij bestaat volgens de laatste telling in 2007 uit ongeveer 120 000 VTE’s (College van Secretarissen-Generaal, 2007). Dit getal omvat de ambtenaren tewerkgesteld binnen de kerndepartementen en in de agentschappen. Aan het hoofd van een ministerie of kerndepartement staat een secretaris-generaal. Deze wordt bijgestaan door een plaatsvervangend SG. Er is een min of meer algemeen geldende taakverdeling onder beide SG’s: de SG zelf is meer beleidsinhoudelijk en politiek georiënteerd dan zijn plaatsvervanger. Deze is eerder verantwoordelijk voor de beheersmatige organisatie van het ministerie (Vancoppenolle, 2006). De ambtelijke en politieke leiding worden inhoudelijk ondersteund door het Bureau secretaris-generaal. Het Bureau secretaris-generaal zorgt voor samenhang in de beleidsvorming binnen het ministerie. Het Bureau zorgt dus met andere woorden voor de intradepartementale coördinatie. Het Bureau vervult een sleutelpositie in het ministerie, en behandelt onder meer

ook

parlementaire

aangelegenheden

en

coördineert

de

behandeling

van

ministerraadstukken. Naast intradepartementale coördinatie, bestaan er ook ambtelijke structuren die de interdepartementale coördinatie verzorgen. Zo zijn er de ambtelijke voorportalen,

de

interdepartementale

commissies,

de

(interdepartementale)

9

Voor meer informatie verwijzen we naar de websites van beide Kamers: www.eerstekamer.nl en www.tweedekamer.nl.

10

In 2010 liep de benoeming van Roel Bekker ten einde. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het programma ligt nu bij iedereen afzonderlijk. In hoofdstuk 11 gaan we dieper in op de allerlaatste evoluties met betrekking tot de Nederlandse topambtenaren en hun aansturing.



projectorganisaties en de procesorganisaties. Een voorbeeld van een procesorganisatie is de Inspectie Financiën, van het gelijknamige ministerie (Neelen et al., 2005). Onder het niveau van SG werken een aantal directeuren-generaal. Beide functies maken deel uit van schaal 19. De directoraten-generaal houden zich bezig met een bepaalde beleidssector. Het zijn dikwijls omvangrijke en relatief zelfstandig werkende eenheden. Hun belang in het intradepartementale krachtenspel is groot. Op een lager niveau werken de directeurs, zij staan aan het hoofd van directies. Zij maken deel uit van schaal 15 tot en met 18. De directies vallen op hun beurt uiteen in (hoofd)afdelingen, en soms deze afdelingen weer in bureaus (Neelen et al., 2005). Het is pas sinds 1988 dat de positie van SG de huidige centrale rol inneemt. Voordien zorgde de negatieve ervaring tijdens de Tweede Wereldoorlog voor een beperking van de rol van SG. Sinds 1988 staat een SG formeel aan het hoofd van een ministerie. 3.4.

Verzelfstandiging: de agentschappen en de ZBO’s

Als onderdeel van de New Public Management-hervormingen in Nederland werd de overheid geherstructureerd en werden taken afgeschaft. Daarnaast werden delen van de organisatie en van het personeel op afstand geplaatst. In dit kader vond de functionele decentralisatie plaats: men ging men over tot verzelfstandiging. Verzelfstandiging kan zowel intern als extern gebeuren. Een agentschap is intern verzelfstandigd. Dit betekent dat een agentschap onder de volle ministeriële verantwoordelijkheid valt, maar wel over autonomie beschikt met betrekking tot het managementregime (Van der Meer & Raadschelders, 2007). Nederland telt in 2008 40 contractagentschappen, waarin 80% van de ambtenaren in rijksdienst tewerkgesteld zijn. Dit aantal agentschappen neemt nog toe (van Thiel & Yesilkagit, 2008). Externe verzelfstandiging gebeurt onder de vorm van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Over de definitie van een zbo bestaat discussie. Om te specifiëren waar wij in deze tekst op doelen, hanteren we volgende definitie: Een zbo is een bestuursorgaan dat publieke of bestuurstaken uitvoert op het niveau van de centrale overheid. Hoewel ze gesitueerd zijn op het niveau van de centrale overheid, kunnen ze toch op een regionale schaal geschoeid zijn. Een zbo is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister, het staat hoogstens onder toezicht van een minister. De minister is niet verantwoordelijk voor de organisatorische functionering van een zbo. Formeel is een minister ook niet verantwoordelijk voor een zbo, ten overstaan van het parlement. De ministeriële verantwoordelijkheid is beperkt tot wat vastgelegd is in de oprichtingswetgeving van de betrokken organisatie. Deze is bij zo goed als elke zbo anders geregeld. Zbo’s verschillen

‫ ׀‬22 ‫׀‬



van elkaar in hun taken, maar ook met betrekking tot hun wettelijke basis, financiering, rechtspositie van het personeel, organisatorische vormgeving en inbedding. Over het algemeen is het personeel ambtenaar (Verhoest & van Thiel, 2004). Zbo’s komen voor in 3 verschillende vormen van rechtspersoonlijkheid: privaatrechtelijke zbo’s (vb.: De Nederlandsche Bank NV), publiekrechtelijke zbo’s zonder rechtspersoonlijkheid (vb.: Wageningen Universiteit) en publiekrechtelijke zbo’s met rechtspersoonlijkheid (vb.: de Kamers van Koophandel). Wat de rechtspositie van de topambtenaren betreft, is er een duidelijk onderscheid tussen de agentschappen en de zbo’s. In de agentschappen heeft 91% van hen een vaste aanstelling, vergelijkbaar met de rechtspositie van een rijksambtenaar. In de zbo’s is dit slechts 27%. Het merendeel van de topambtenaren in de zbo’s heeft weliswaar een vaste aanstelling, maar dit op basis van een (eigen) collectieve arbeidsovereenkomst. Tijdelijke contracten voor topambtenaren zijn onbestaande bij de agentschappen, en bij de zbo’s heeft in totaal slechts 11% van de topambtenaren een tijdelijk contract (van Thiel & Yesilkagit, 2006). In 2000 telde Nederland ten minste 431 zbo’s. In 2008 is dit aantal opgelopen tot 630 (van Thiel & Yesilkagit, 2008). De meeste zbo’s bevinden zich op de beleidsterreinen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Verkeer & Waterstaat; Volksgezondheid, Welzijn en Sport; en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (Verhoest & van Thiel, 2004). De zbo’s stellen in totaal zo’n 50 000 VTE’s tewerk (Luts et al., 2008).

4. De contractualisering van topambtenaren in Nederland 4.1.

Wat is contractualisering?

In veel OESO-landen stellen we een toenemende contractualisering vast van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie. De verandering in de sturingsrelatie heeft betrekking op een evolutie van een traditionele hiërarchische sturing van de topambtenaar naar een contractuele sturing, met afspraken omtrent doelen en middelen door middel van een prestatie-akkoord. De wijziging in de arbeidsrelatie betreft het einde van de traditionele statutaire rechtspositie. In de plaats hiervan wordt de topambtenaar tewerkgesteld op basis van een arbeidscontract (Putseys & Hondeghem, 2002). De idee achter deze wijzigingen in de sturings- en arbeidsrelatie is de volgende: door een aantal ambtenaren meer ruimte (macht) te geven, in verband met personeel en budget naar analogie met hun tegenhangers in de privésector, zou de overheid verbeteren.. In ruil nemen die ambtenaren directe verantwoordelijkheid op en onderwerpen ze zich aan ex post-



controles, in de vorm van het bereiken van doelen en een monitoring op armlengte. De vastheid van betrekking verdwijnt. In de komende paragrafen wordt een poging ondernomen om de oorspronkelijke situatie – voor de contractualisering – te reconstrueren en, als deze contractualisering veranderingen heeft teweeggebracht, de huidige situatie te ontleden en te duiden. 4.2.

Wat was de situatie voor de creatie van de ABD en de TMG?

De creatie van een ‘senior civil service’ in 1995 betekent het ontstaan van de ABD 11 . Dit betekende nog geen verandering in de sturings- en/of arbeidsrelatie. De contractualisering van beide relaties vond pas plaats met de oprichting van de TMG in 2001. In paragraaf 6.1 gaan we hier dieper op in. Voor de creatie van de TMG beschikte de Nederlandse topambtenaar over een vaste betrekking. Volgens Roel Bekker (SG Programma Vernieuwing Rijksdienst) waren de topambtenaren toen niet altijd gericht op samenwerking, zeer loyaal aan zowel de minister als aan de publieke zaak, en soms heel dominante persoonlijkheden (Bekker, 2009). De relatie tussen de minister en de topambtenaar paste binnen de theorie van de ‘principal-agent’. De ambtenaar voerde met andere woorden uit wat de politici beslisten. Dit is het klassieke Weberiaanse model, waarbinnen het primaat van de politiek heerst. Er is een korte gezagslijn tussen de principaal en de agent. Het ontbreken van verantwoordelijkheid voor de ambtenaar wordt opgevangen door de ministeriële verantwoordelijkheid 12 . De ambtenaar is loyaal aan zijn functie, en niet aan zijn bewindspersoon. Bij een machtswissel werkte de ambtenaar dus loyaal voort, hij was niet gepolitiseerd. 4.3.

Wat is de situatie nu?

In 2001 werd de TMG gecreëerd. Zoals we verder in dit rapport uiteen zullen zetten, werken de TMG-leden op basis van een contract van bepaalde duur. Dit is dus de contractualisering van de arbeidsrelatie. Zij werken in dienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en worden voor de duur van hun benoeming in hun functie gedetacheerd bij het desbetreffende departement. Als na afloop van deze

11

Zie ook paragraaf 5.1 (en 6.1)

12

In paragraaf 8.2 wordt dieper ingegaan op het principe van de ministeriële verantwoordelijkheid.

‫ ׀‬24 ‫׀‬



benoeming geen nieuwe geschikte functie kan gevonden worden, dan volgt het ontslag uit de rijksdienst 13 . In 2001 werd tevens het werkafsprakensysteem 14 ingevoerd. Met de invoering van dit systeem vond de contractualisering van de sturingsrelatie plaats. De contractualisering van beide relaties vond dus nagenoeg op hetzelfde moment plaats (Putseys & Hondeghem, 2002). Deze werkafspraken worden opgemaakt tussen een bewindspersoon en zijn secretaris-generaal, en tussen een secretaris-generaal en zijn directeurs-generaal, enz. Wij bekijken hier enkel de werkafspraken tussen de minister en zijn SG. Deze afspraken bestaan uit 3 onderdelen: de beleidsprioriteiten, de bedrijfsvoering en een persoonlijk gedeelte. In dit laatste deel komen onder andere de persoonlijke ontwikkeling van de topambtenaar aan bod 15 . Het doel van deze contractualisering was, zoals gezegd, een verbeterde overheid. Meer autonomie en directe verantwoordelijkheid, in ruil voor het op zich nemen van de schuld. In de werkafspraken bepaalt de minister de beleidsprioriteiten. Over het algemeen geeft hij nauwelijks of geen sturing met betrekking tot het management van het departement. Doorgaans wordt dit overgelaten aan de topambtenaar. Uit enkele interviews is gebleken dat de theorie, meer autonomie en verantwoordelijkheid in ruil voor het op zich nemen van schuld, niet opgaat. De topambtenaar zou niet meer verantwoordelijkheid gekregen hebben en de eindafrekening zou niets te maken hebben met de bereikte resultaten. De voorwaardelijke wijs wordt hier gehanteerd, omdat dit de mening van een enkeling betreft. Wij zullen met meer zekerheid hierover kunnen spreken als we de resultaten van de survey verwerkt hebben. De klassieke visie waarin de loyale en plichtsgetrouwe ambtenaar op de achtergrond blijft, is achterhaald, volgens een paper van het ministerie van BZK (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). De onvoorspelbaarheid van de sociale omgeving en de nieuwe eisen die aan ambtenaren en diensten gesteld worden, leiden tot het herdefiniëren van de bureaucratische organisatie en van de ambtenarij als een beroep. Enkele van deze nieuwe eisen zijn coöperatie in de plaats van directie, visie i.p.v. regulering, cohesie i.p.v.

13

Wij gaan hier in hoofdstuk 6 meer uitgebreid op in.

14

Zie hoofstuk 9. Performance management.

15

In bijlage 2 bij dit rapport vindt u een blanco werkafsprakenformulier.



specialisme, enz.. Deze eisen lijken te wijzen op een bevestiging van onze hypothese: meer netwerken en samenwerking, en minder hiërarchische sturing. Ook programma-SG Bekker (Bekker, 2009) ziet een veranderde rol voor de hedendaagse topambtenaar: hij moet innovatief zijn, zijn medewerkers inspireren en samenwerking tot stand brengen. Dit wijst op het toegenomen belang van “leadership” 16 . Paul ’t Hart stelt vast dat de anonimiteit van de ambtelijke organisatie en hun leidinggevenden verdwijnt (Algemene Bestuursdienst, 2006a). We haalden in deze paragraaf reeds een aantal voorbeelden aan van mogelijke veranderingen in de relatie tussen politici en topambtenaren. Het doel van deze studie is voorbij het anekdotische te gaan, meer algemene tendensen bloot te leggen, en hiervoor mogelijke verklaringen aan te reiken. De komende hoofdstukken zullen nagaan in hoeverre we al dan niet empirisch materiaal kunnen vinden dat onze hypothesen ondersteunt.

16

Het aspect “leadership” komt meer uitgebreid aanbod onder 7.1.2 “Rolidentiteit”.

‫ ׀‬26 ‫׀‬



Deel 2: De contractualisering van Nederlandse topambtenaren Het tweede deel van dit rapport bespreekt de organisatie van de Algemene Bestuursdienst (ABD), die de contractualisering van de Nederlandse topambtenaren vormgeeft, en de Top Management Group (TMG). Vooreerst wordt de historiek van de ABD besproken: wanneer werd deze gecreëerd? We bespreken de evolutie van de ABD sinds haar ontstaan. Wie maakt deel uit van deze groep? Vervolgens komt de tewerkstelling van de leden van de ABD aan bod, alsook het management van de ambtenarij in het algemeen, en van de ABD in het bijzonder. In een volgend hoofdstuk wordt de top van de ABD – de Top Management Group – besproken. Daarnaast bespreken we de wervings-, selectie- en aanstellingsprocedure voor topambtenaren. Eindigen doen we met een korte reflectie over de mobiliteit van de ABD-leden.

5. De Algemene Bestuursdienst (ABD) “Ik durf wel de stelling aan dat de oprichting van de ABD de enige geslaagde rijksvernieuwingsoperatie is. De programmaministers, de coördinerende staatssecretarissen; het is allemaal weer afgeschaft. Wat beklijft, is de civil service.” Koos van der Steenhoven, voormalig SG OCW en huidig directeur ABD Top Consultants (Bureau ABD, 2010b).

5.1.

Historiek

Het idee voor het oprichten van een soort “senior civil service” bestond al sinds 1945. Het zou nog 50 jaar duren vooraleer, onder de regering-Kok, effectief de Algemene Bestuursdienst opgericht werd op aanbevelen van de commissie-Wiegel (1993). In het regeerakkoord stond: “Officials will change jobs regularly and gain experience at different ministeries. This will promote cooperation within the public administration and cut down unnecessary bureaucracy.” (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Minister Dijkstal was toentertijd minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De oprichting van de ABD in 1995 moest een antwoord bieden op de toegenomen complexiteit en internationalisering van beleidskwesties en op de toegenomen eisen ten opzichte van overheidsmanagers (Algemene Bestuursdienst, 1996). De oprichting van de ABD was daarnaast een gevolg van een lang debat over hoe de flexibiliteit van de overheidsadministratie kon verhoogd worden en hoe de hoge graad van verkokering kon verminderd worden (Van der Meer & Toonen, 2005). Deze verkokering is een gevolg van de Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬27 ‫׀‬


langdurige invloed van coalitieregeringen in Nederland en de scheiding van beleid en uitvoering door de New Public Management-hervormingen. Het doel van de ABD was om het professionalisme en de integriteit in de openbare dienst te bevorderen, en tevens de effectiviteit van de voorbereiding en de implementatie van het regeringsbeleid te verhogen door te investeren in mensen, in mobiliteit en in kwaliteit. Er werd gekozen voor een stap-voor-stap-aanpak. Door deze incrementele werkwijze hoopte men de criticasters het zwijgen op te leggen en het vertrouwen te winnen van de twijfelaars. Om die reden werden ook geen nieuwe consultatieve lichamen gecreëerd. Men heeft ervoor gekozen voort te werken met bestaande structuren zoals het SG-overleg en het Interdepartementale Coördinatiecomité voor Personeelsbeleid bij het Rijk (Algemene Bestuursdienst, 1996). In 1998 werd de Raad van Advies in het leven geroepen. Deze raad is samengesteld uit ABD-leden en managers uit de private sector. Zij voeren op een periodieke basis overleg met de DG ABD over de ontwikkeling en de werking van de ABD (Algemene Bestuursdienst, 2000). De ABD concreet De ABD is een virtuele organisatie, zonder organisatiestructuur, die enkel bestaat uit haar leden. Oorspronkelijk waren dit enkel de salarisschalen 17 tot en met 19. In 2000 en 2001 werden daar respectievelijk de schalen 16 en 15 aan toegevoegd. Anno 2008 zijn er plannen in de maak om schaal 15 en 16 opnieuw uit de ABD te halen 17 . Er zal vanaf dan enkel nog op strategische plekken bijstand worden geboden. Het BABD zal reeds vanaf schaal 11 mensen gaan begeleiden, talent spotten en het Management Development-denken versterken, om mensen op te leiden voor de toekomstige topfuncties. Een programma dat bij deze doelstelling aansluit is het ABD-Kandidatenprogramma, dat werd ingericht in 2002. Alle ministeries kiezen jaarlijks twee kandidaten uit schaal 14 of 15, die het potentieel en de ambitie hebben om door te groeien naar een hogere managementfunctie bij het rijk. De totale duur van het programma kan oplopen tot maximum 4 jaar. De kandidaat die het programma met succes beëindigt komt in aanmerking voor een ABD-functie. Het eerste programma kreeg de naam “de Zijderoute” mee (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2006). De inkrimping van de ABD is te wijten aan de

17

Dit is niet gebeurd. Zij maken nog steeds deel uit van de ABD, doch de decentrale MD-consultants van de departementen zorgen nu voor de loopbaanbegeleiding en vacaturevervulling van de ABD-managers in schalen 15en 16, en niet meer het Bureau ABD (Bureau ABD, 2010b).

‫ ׀‬28 ‫׀‬



bekommernis om een goede service te verlenen aan een groep die te groot geworden is om efficiënt te kunnen managen. Op deze manier zal de ABD zich opnieuw beperken tot de schalen 17-18-19. Het ‘job system’ en het ‘career system’ Het Nederlandse systeem is in vergelijking met andere Westerse systemen nogal ongewoon, omwille van haar openheid en pure job-oriëntatie (Algemene Bestuursdienst, 1996). Nederland kent een combinatie van een job en een career system. Het job system (of “position-based system”) is vooral van toepassing voor de lagere rangen, voor deze rangen geldt een gedecentraliseerd departementaal systeem. Het career system geldt meer voor de hogere rangen. Gezien de beperkte omvang van de ABD, heeft het ontstaan ervan weinig veranderd aan de dominantie van het job system. Ook voor het leger, de diplomatie en de politie geldt een career system (Van der Meer & Toonen, 2005). Er is een evolutie waarneembaar in de richting van een career system (neo-Weberiaans). Het is moeilijk om aanwijzingen te vinden voor een evolutie van een Weberiaans syteem naar een New Public Managementsysteem. Het lijkt alsof beide systemen eerder naast elkaar blijven voortbestaan. Dit is in strijd met onze hypothese dat er een evolutie waarneembaar is van een klassiek bureaucratisch (Weberiaans) systeem naar een managerial systeem. 5.2.

Ontwikkeling ABD

In de ontwikkeling van de ABD kan men drie fasen onderscheiden. In de periode 1995-2000 lag de nadruk vooral op het verhogen van de mobiliteit tussen de verschillende ministeries. De motivatie hierachter was dat de ontkokering zou bewerkstelligd worden. Bijkomende reden was dat topambtenaren met een andere achtergrond in staat zouden zijn een frisse en nieuwe wind te laten waaien doorheen het departement. In de daaropvolgende periode 2000-2005 verschoof de focus naar het waarborgen van de opvolging op managementposities in het Rijk. Om die opvolging te waarborgen is in een volwaardige Management Development-functie geïnvesteerd bij de ministeries afzonderlijk (decentraal) én bij Bureau ABD (centraal). Er werd dus voor gekozen om te investeren in de kwaliteit van het management, de kwantiteit (i.e. het promoten van mobiliteit) werd van secundair belang (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Daarnaast werd gewerkt aan verschillende MD-instrumenten om te investeren in talenten die kunnen doorgroeien naar de leidinggevende posities in het Rijk.



In de derde en huidige fase 2005-2010 ligt de nadruk op de directe verbinding tussen maatschappelijke ontwikkelingen en individuele kwaliteiten en drijfveren van managers als richtlijn in het Management Development. Hierbij is er specifieke aandacht voor flexibiliteit én duurzaamheid. De managementtaken binnen het Rijk worden verbonden met de strategische loopbaanplanning van (potentiële) ABD-managers. Ook wordt in de derde fase verder geïnvesteerd in de diversiteit van de ABD (Bureau ABD, 2006; Bureau ABD, 2010b). In deze derde fase werden een aantal vernieuwende projecten opgestart. Zo werd in 2009 een haalbaarheidsstudie uitgevoerd door de DG ABD, op vraag van het SG-Overleg, voor de creatie van een ‘Academie voor hoger publiek management’, die zich zou richten op topambtenaren in schaal 17 en hoger. In de loop van 2010 zou hierover gerapporteerd worden (Jaarverslag ABD, 2010). Een ander project dat in 2009 van start ging was het ABD-PLEX: Programma Leiderschap Externe Instroom. Het programma gaat ervan uit dat het vak van ambtenaar een vak apart is. Het richt zich specifiek op leidinggevenden van buiten het Rijk, zodat zij zich sneller de politiek-bestuurlijke omgeving eigen maken. Er wordt daarbij expliciete aandacht besteed aan het vernieuwend potentieel dat deze mensen met zich meebrengen. In 2010 werd van start gegaan met een consultancy- en interim-managementgroep op het hoogste niveau: de ABD TOP Consultants. TOP staat voor ‘Tijdelijke Opdrachten, Projecten en

Programma’s’.

Op

deze

manier

hoopt

de

Rijksoverheid

zelf

advies-

en

interimmanagementvraagstukken op te lossen en de kosten voor externe inhuur naar beneden te halen. Op korte termijn zal voornamelijk gewerkt worden aan departementale herindelingen, voorgenomen decentralisatie en rationalisatie van de bedrijfsvoering. ABD TOP Consultants werd opgericht in nauwe samenwerking met ABD-Interim. Indien nodig kan de senior consultant via ABD-Interim op korte termijn ondersteuning krijgen van een interimmanager op directeurniveau. Een laatste initiatief ten slotte is de ABD Top Spin, dat in 2010 vorm kreeg. Het Bureau ABD gaat hierbij, samen met het ABD-lid, actief op zoek naar passende werkervaringen buiten het Rijk. 5.3.

Bureau ABD

Het tastbare deel van de ABD is het Bureau ABD, dat zorgt voor het beheer van de ABD. Bij de oprichting van de ABD in 1995 stelde het BABD slechts 5 mensen tewerk. In 2008 werken er niet minder dan 44 FTE’s bij het BABD. Het feit dat in 1995 de titel van DG gegeven werd aan iemand die aan het hoofd stond van een equipe van slechts 5 mensen, wijst op

‫ ׀‬30 ‫׀‬



het belang dat door de toenmalige regering gehecht werd aan de ABD (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Het BABD bestaat uit 5 afdelingen:

Figuur 2.1: Organogram Bureau ABD

De kernactiviteit van het BABD ligt bij de eenheid MD-Consultancy. Management development (MD) is “the combined effort of the organization and civil servants to develop the personal qualities and skills of the higher civil servants in order to meet the demands for an adequate task performance” (Van der Meer & Toonen, 2005). Deze eenheid werkt op basis van accountmanagement. Dat betekent dat elke consultant een aantal ministeries als klant heeft. De eenheid “Coördinatie Werkgeverschap Schaal 19” is verantwoordelijk voor de regie en de evaluatie van de jaarlijkse werkafspraken (Putseys & Hondeghem, 2002). Op de evaluatie van de werkafspraken komen we later in deze tekst nog terug. De hoofdopdrachten van het BABD zijn het selecteren van kandidaten voor vacatures, het verzorgen van loopbaanbegeleiding voor de leden van de ABD, het ontwikkelen en implementeren van het management development (MD) ten opzichte van de leden en het bevorderen van de mobiliteit (Algemene Bestuursdienst, 1999). De focus ligt dus niet op de versterking van professionele en technische expertise (OECD, 2008). In 2000 werd het Bureau uitgebreid en ondergebracht bij het ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, waarbinnen het een onafhankelijke positie inneemt. De directeurgeneraal van de BABD ressorteert rechtstreeks onder de minister van BZK, en niet onder de secretaris-generaal. Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬31 ‫׀‬


Het BABD speelt een rol bij de rekrutering, benoeming, carrière-ontwikkeling, training en mobiliteit van de topambtenaren. De individuele departementen hebben echter een grote mate van autonomie wat de implementatie betreft van centraal vastgelegd richtlijnen en zijn eindverantwoordelijk voor de rekrutering. Dit geldt niet voor de TMG (Ketelaar et al., 2007). Het BABD werkt proactief. Eerder dan te wachten tot er een vacature ontstaat, gaat het Bureau zelf tweezijdige transfers creëren (Algemene Bestuursdienst, 1996). De beoordeling van het functioneren van de ABD-leden ligt bij het lijnmanagement in de departementen, en dus niet bij het BABD. Het BABD vervult wel aanvullende taken, zoals het bij elkaar brengen van gegevens, het objectiveren van het materiaal, het geven van advies

en

begeleiding

in

een

breder

perspectief

en

op

langere

termijn.

De

loopbaangesprekken tussen de ABD-loopbaanadviseur en de ABD-leden zijn vertrouwelijk. Elk ABD-lid heeft periodiek zo’n gesprek met een loopbaanadviseur. Onderwerpen van gesprek daarbij zijn de loopbaan tot dusver, de huidige functie, de ontwikkeling, enz. Ook wordt gekeken naar een eventuele volgende job en naar de wenselijkheid van aanvullende opleiding of coaching. Jaarlijks voert elke SG een gesprek met medewerkers van het BABD. Ze bespreken daarbij de uitvoering van het ABD-beleid en de realisatie van de loopbaanafspraken tussen het departement en het individuele ABD-lid (Algemene Bestuursdienst, 2000). Het BABD organiseert ieder jaar een ontmoeting tussen het voltallige kabinet en de topambtenaren uit de topmanagementgroep, teneinde het belang van partnerschap te onderstrepen en de samenwerking te verbeteren. (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Deze bijeenkomst is ook gekend onder de naam Top Management Forum of TMF (Breed, 2005). Er wordt in een informele sfeer gezamenlijk over een concreet thema van gedachten gewisseld. 5.4.


Vacatures binnen de ABD worden gemeld aan het Bureau ABD. Het betrokken ministerie stelt een profiel op voor de vrijgekomen functie. De vacatures en de bijbehorende profielen worden vermeld op de ABD-website en in de ABD-nieuwsbrief. Op basis van sollicitaties en eigen zoekwerk via netwerken stelt het Bureau ABD een eerste kandidatenlijst op die besproken wordt met de opdrachtgever. Daarna wordt de lijst aangepast en, indien nodig, worden de SG’s van de kandidaten ingelicht. Het Bureau ABD benadert de kandidaten en de opdrachtgever nodigt de geïnteresseerde kandidaten uit

‫ ׀‬32 ‫׀‬



voor een oriënterend gesprek, waarna de betrokkenen beslissen over een vervolg in een departementaal selectietraject. Het Bureau ABD wordt hierover geïnformeerd. Het betrokken departement start een selectieprocedure en sluit deze af met de keuze van een kandidaat. Het Bureau ABD wordt op de hoogte gehouden van het verloop en de uitkomst van de procedure, neemt contact op met alle kandidaten en evalueert de procedure. Daarna stelt het Bureau ABD een benoemingsadvies op voor de minister van BZK. Na instemming van de minister van BZK stelt het opdrachtgevende departement een ontwerp-koninklijk besluit op, mede-ondertekend door de minister van BZK. Een veiligheidsonderzoek gaat daar eventueel aan vooraf. De gewone ABD-leden werken in dienst van het Rijk, met een benoeming voor – in beginsel - 5 jaar. Voor hen is er geen verplichte mobiliteit. Deze benoemingen duren voort zolang er geen nieuwe functie wordt gevonden (Putseys & Hondeghem, 2002). In de praktijk kennen ze een hoge mobiliteit. Dit wordt verder besproken in paragraaf 7.1.4. Aan de basis van de werving en selectie ligt de ABD-Schouw. Daarbij bespreken de DG ABD en de SG’s van de departementen jaarlijks de ontwikkeling van de leidende ambtenaren. Daarbij komen onder meer eventuele knelpunten, hun ambities en politieke opdrachten aan bod (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2006). Er zijn ruim 150 ABD-functies bij de belastingsdienst. Hiervoor is afgesproken dat het BABD op verzoek wordt ingeschakeld. Daarom worden deze functies niet meegenomen. Met het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft het BABD een afzonderlijk contract.



6. De Top Management Group (TMG) 6.1.

Historiek

In 2000 werd de Top Management Group opgericht binnen de Algemene Bestuursdienst. Tot deze groep behoren de leden van salarisschaal 19, dit zijn de functies die in art.7, lid 4 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) opgesomd zijn en de onder het gezagsbereik van een minister vallen 18 . In de praktijk zijn dit: de SG’s, de DG’s en de inspecteurs-generaal. Daarbovenop maken ook volgende personen deel uit van de TMG, omwille van hun bijzondere functie: de thesaurier-generaal, het hoofd Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de directeur van het Centraal Planbureau, de directeur van het Sociaal Cultureel Planbureau, de directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving en de Nationale Coördinator Terrorismebestrijding. In 2008 bestaat de TMG uit 65 leden. Een andere naam voor de TMG is de “Top Zestig” (OECD, 2008).

Figuur 3.2: Structuur Rijksdienst

Zoals gezegd werd de ABD gecreëerd in 1995, en de TMG in 2000. De evolutie van de grootte van de ABD sinds 1997, en tevens de evolutie van de omvang van de TMG is af te lezen uit onderstaande tabel 19 .

18

De SG en de DG’s van het ministerie van Buitenlandse Zaken vallen onder het gezagsbereik van de minister van Buitenlandse Zaken. Formeel horen zij niet tot de Top Management Group (Bureau ABD, 2010b).

19

Waar in de tabel geschatte aantallen worden weergegeven, zijn geen exacte gegevens bekend.

‫ ׀‬34 ‫׀‬



Aantal/Jaar

ABD-leden

TMG-leden 20

1997

366

65

1998

338

65

1999

332

63

2000

628

61

2001

739

66

2002

801

72

2003

803

72

2004

813

69

2005

Ca. 800

Ca. 70

2006

799

63

2007

749

57

2008

Ca. 800

65

2009

Ca. 800

70

Tabel 3.1: Ontwikkeling volume ABD- en TMG-leden 1997-2009

In bovenstaande tabel valt de grote stijging van het aantal ABD-leden in 2000 op. Dit valt te verklaren door de opname van ambtenaren in managementfuncties uit salarisschaal 16. Een jaar later worden ook ambtenaren uit salarisschaal 15 in de ABD opgenomen, in zoverre zij een managementfunctie bekleden (Bureau ABD, 2010b). Met uitzondering van deze uitbreidingen, is de omvang van beide groepen doorheen de jaren stabiel gebleven. 6.2.

Werkgeverschap

Sinds 2000 is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties formeel bevoegd tot

voordracht

voor

aanstelling

en

ontslag

van

leden

van

de

TMG

en

voor

vervolgbenoemingen in het TMG-systeem. Voor andere rechtspositionele aangelegenheden (inclusief beloningsbeslissingen), lag tot voor kort de bevoegdheid bij de vakminister van

20

De Top Management Group werd opgericht in 2000. Cijfers van 1997 tot en met 1999 duiden het aantal leden in schaal 19 aan.



het departement waarbij het TMG-lid tewerkgesteld was. Deze hybriditeit leidde echter tot onduidelijkheid in de verdeling van verantwoordelijkheid tussen het vakdepartement en de minister van BZK. Sinds 1 april 2006 werd de TMG administratief en financieel ondergebracht bij het ministerie van BZK. Op die manier kwam er een einde aan de bestaande hybride en onduidelijke situatie. Niet alleen de beloningsbevoegdheid, alle werkgeverstaken m.b.t. de TMG verschoven naar het ministerie van BZK. De DG ABD neemt deze waar namens de minister. De topambtenaren komen nu op de loonlijst van het ministerie van BZK terecht, en worden voor de duur van hun benoeming gedetacheerd bij het vakdepartement. De vakministers blijven wel verantwoordelijk voor de aansturing van de topambtenaren (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2006). 6.3.


De benoemingen voor de TMG gebeuren op basis van competitie en staan open voor zowel interne als externe kandidaten. In de eerste vijf jaar na de instelling van de TMG in 2000 werd 25% van de TMG-benoemingen door kandidaten van buiten de Rijksdienst ingevuld (Bureau ABD, 2006) Voor de topmanagementgroep geldt een afwijkende benoemingsprocedure, in vergelijking met de benoemingsprocedure voor de gewone ABD-leden. Bij de TMG is niet alleen de werving, maar ook de voorselectie centraal georganiseerd door het Bureau ABD. Bij deze voorselectie is een voorselectiecommissie betrokken met een externe voorzitter, de SG van het betrokken ministerie (als het gaat om de vacature van de SG wordt deze vervangen door een DG) en twee andere SG’s. De voorgeselecteerde kandidaten worden vervolgens ontvangen in het selectieproces van het departement, waarbij uiteindelijk de vakminister de keuze maakt. Daarbij kan de vakminister niet buiten de voorgeselecteerde kandidaten gaan. Het recruteringsproces past dus binnen een hybride proces, waarbij het BABD de kandidaten screent en rangschikt, en een shortlist opmaakt. Daarna heeft de minister de manoeuvreerruimte om iemand uit de lijst te kiezen of te verwijderen (OECD, 2008). Hij beschikt over een vetorecht. De minister van BZK doet uiteindelijk – na een gunstig afgesloten assessment en veiligheidsonderzoek – de voordracht in de ministerraad. De minister van BZK zal niemand benoemen tegen de wil van de vakminister in, gezien dit zou leiden tot een onvruchtbare samenwerking tussen de topambtenaar en de vakminister 21 .

21

Onder de vorige minister van BZK heeft zich in deze materie nooit een probleem voorgedaan. Diens opvolgster – Guusje ter Horst - wou echter meer sturing op de benoemingen. Vooral het aantal vrouwelijke

‫ ׀‬36 ‫׀‬



De uiteindelijke eindbeslissing ligt bij de voltallige ministerraad. Door middel van een koninklijk besluit vindt de formele aanstelling plaats. Daarbij gaat het om een vaste aanstelling als lid van de topmanagementgroep met een tijdelijke plaatsing in de functie. De nieuwe topmanager en de betreffende minister tekenen vervolgens de werkafspraken. In het eerste jaar na de benoeming houdt het Bureau ABD een evaluatie. Voor de TMG-leden geldt een afwijkende rechtspositie. Zij werken in dienst van het ministerie van BZK. Ze zijn in vaste algemene dienst, met benoemingen van telkens 7 jaar. De beoogde mobiliteit schommelt rond de 5 jaar. De realiteit in 2000 was een mobiliteit van ongeveer 3,6 jaar 22 (Putseys & Hondeghem, 2002). De mobiliteit is verplicht. Zowel verticale als horizontale mobiliteit is mogelijk (Steen & Van der Meer, 2007). Officieel is er geen verschil tussen een DG en een SG. In de praktijk echter werd in de laatste 12 jaar slechts eenmaal een voormalige SG als DG aangesteld. Verlengingen zijn mogelijk, doch uitzonderlijk. Een voorbeeld hiervan is de huidige SG bij Defensie, Ton Annink. Hij werd SG in 2003, en in 2011 werd zijn benoeming met 2 jaar verlengd 23 . Als er niet onmiddellijk een geschikte functie te vinden is, dan komt de topambtenaar voor het ministerie van BZK werken. Heeft deze na 2 jaar nog steeds geen geschikte job gevonden, dan is ontslag uit de Rijksdienst mogelijk. Sinds januari 2001 werd aan het mandaat voor leden uit schaal 19 een werkafspraak gekoppeld. Deze wordt jaarlijks opgemaakt tussen de minister en de SG, of tussen een SG en een DG. Het betreft een vertrouwelijk document en het is niet toegankelijk voor derden. Het systeem van werkafspraken wordt verder besproken in hoofdstuk 9. 6.4.

Het werkterrein van de TMG

Het werkterrein van de TMG beslaat een breed veld. Elk lid van de TMG is functioneel belast met de ambtelijke leiding van al wat het ministerie betreft (SG) of de ambtelijke leiding van een bepaald beleidsdomein, een uitvoeringsorganisatie of een inspectie (DG of

ambtenaren aan de top kreeg haar bijzondere aandacht. Indien er dus twee evenwaardige kandidaten beschikbaar zijn, een man en een vrouw, en de vakminister verkiest de mannelijke kandidaat, dan zal deze moeten argumenteren waarom de vrouwelijke kandidaat niet aangesteld wordt (bron: interview). 22

Deze cijfers moeten met de nodige voorzichtigheid behandeld worden, gezien het een momentopname betreft.

23

Voor meer informatie, zie: http://www.defensie.nl/actueel/nieuws/2011/01/07/46177360/Ton_Annink_2_jaar_langer_secretaris_gen eraal



IG). Een TMG-lid is “de hoogste ambtelijke baas” en om die reden verantwoordelijk voor de prestaties van het departement (of organisatieonderdeel). Sommigen beschrijven dit als “het managen van de omzetting van politiek gesanctioneerde beleidsbeslissingen in concrete uitvoeringsdaden” (Mulders et al., 2006).

We bespraken in het tweede deel van dit rapport de onafhankelijke variabele, namelijk de contractualisering van de Nederlandse topambtenaren. We zijn geïnteresseerd om te onderzoeken wat de impact is van deze contractualisering op een aantal afhankelijke variabelen. In deel 3 van dit rapport komen deze afhankelijke variabelen aan bod: identiteit, institutionele relaties en performance management.

‫ ׀‬38 ‫׀‬



Deel 3: De afhankelijke variabelen We onderzoeken wat de impact is van de contractualisering van topambtenaren op 3 afhankelijke variabelen 24 . Achtereenvolgens bespreken we de variabelen identiteit, institutionele relaties en prestatiemanagement. Elk van deze variabelen valt uiteen in een aantal subvariabelen. Bij de variabele identiteit komen zowel de persoonlijke identiteit, de rolidentiteit als de sociale identiteit aan bod. Vervolgens bespreken we de institutionele relaties. We maken het onderscheid tussen de relaties met de centrale departementen;

de

belangengroepen,

de

minister media

en en

zijn de

persoonlijke burgers.

staf;

Ten

het

slotte

parlement; bespreken

en we

de het

prestatiemanagementsysteem, aan de hand van de cyclus “plan-do-check-act”. De data voor deze variabelen werden aangeleverd door een uitgebreide literatuurstudie en documentanalyse, elite-interviews met een aantal mensen die erg vertrouwd zijn met het systeem en een bevraging van de Nederlandse SG’s door dr. Trui Steen in 2009 (Steen, 2009; Steen & Van der Meer, 2011).

7. Identiteit Bij de afhankelijke variabele identiteit bekijken we de demografische gegevens en de persoonlijke waarden en doelstellingen, de rolidentiteit en de sociale identiteit. Is de topambtenaar vandaag minder een “klassieke bureaucraat” en meer een “manager” geworden? Ligt er meer of minder nadruk op zijn rol als leider, of als beleidsadviseur? Zitten er “andere” ambtenaren aan de top? Een aantal kenmerken hebben ze alvast gemeenschappelijk: een passie voor de publieke zaak, bereid zijn om keuzes te maken, zich aangesproken voelen door maatschappelijke ontwikkelingen en door de combinatie van visie en resultaatgerichtheid, en tenslotte plezier vinden in het managen (den Boer et al., 2004).

24

De contractualisering van de topambtenaar is in dit onderzoek de onafhankelijke variabele. De afhankelijke variabele(n) worden door de onderzoeker geobserveerd/gemeten en worden verondersteld te worden beïnvloed door de onafhankelijke variabele. In dit onderzoek zijn de afhankelijke variabelen: identiteit, institutionele relaties en performance management van de topambtenaar.



7.1.

Persoonlijke identiteit en demografie

We gaan na of de topambtenaren nu jonger zijn, of er meer vrouwen aan de top zitten, of ze een andere socio-economische achtergrond hebben, enz. Tevens onderzoeken we ook de politieke achtergrond en persoonlijke waarden en doelstellingen van de topambtenaar. In 2002 werd het streefprofiel voor de managers van de ABD geformuleerd. Op een zeker abstractieniveau verbindt dit profiel wat ABD-managers met elkaar gemeenschappelijk hebben. Daarbij werden 5 primaire managementopdrachten onderscheiden. Deze leidden tot de benoeming van 22 competenties. Door gebruik te maken van competenties kunnen organisationele doelen op een strategisch niveau vertaald worden in prestaties op individueel niveau (Van der Meer & Toonen, 2005). Dit streefprofiel vormde het uitgangspunt voor het eindprofiel voor leden van de TMG. Alle leden van de TMG moeten minimaal over de kwaliteiten uit dit eindprofiel beschikken (Mulders et al., 2006). Dit competentieraamwerk kent 3 toepassingen: het vacatureformulier, het loopbaanformulier en de assessmentcenters (Algemene Bestuursdienst, 2000). 7.1.1.

Diversiteit

We hebben aandacht voor drie dimensies van diversiteit: leeftijd, geslacht en etnische of culturele achtergrond. Door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt wordt het steeds moeilijker voor de overheid om hooggeschoold personeel aan te trekken. Tegelijkertijd zal binnenkort een groot segment pensioengerechtigde ambtenaren de rijksdienst verlaten. Om deze twee redenen hecht de Nederlandse overheid, en het BABD in het bijzonder, veel belang aan het diversifiëren van het ambtenarenapparaat. Het is zelfs opgenomen als één van de aandachtspunten in de werkafspraken. Een aanwijzing voor het belang dat gehecht wordt aan diversiteit, is het plan van aanpak van de ABD, dat in 2007 werd opgesteld, om de diversiteit in de hoogste managementlagen te vergroten. In het programma Samen zaaien, samen oogsten werkt de ABD met de ministeries aan een bredere vertegenwoordiging van vrouwen en allochtonen in hogere managementposities (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008b).

Gender De TMG telt in 2008 65 leden, waarvan 13 vrouwen. Dat is 20%. Het streefdoel voor het aantal vrouwen in topambtelijke functies is 25% tegen 2010 (Bureau ABD, 2006). Het aandeel van vrouwen in ABD-posities steeg van 16,7% in 2006 naar 18,2% in 2007. In dat jaar werden in de TMG 7 vrouwen en 12 mannen benoemd (op een totaal van 57). 19,3% van de TMG was toen van het vrouwelijke geslacht. In de gehele ABD (inclusief TMG) was in 2007 30,6% van de benoemingen voor een vrouw weggelegd, zodat het totale aandeel

‫ ׀‬40 ‫׀‬



vrouwelijke ABD’ers in 2007 op 18,2% stond. Dat is een verdubbeling t.o.v. het jaar 2000. Onderstaande tabellen geven een overzicht van de cijfers in 2007 en de evolutie sinds 2000.

Figuur 4.3: Percentage vrouwen per schaal eind 2009 (Bureau ABD, 2010a)

Figuur 4.4: Historische ontwikkeling van het percentage vrouwen in de ABD (Bureau ABD, 2010a)

Etnische achtergrond Het aantal allochtonen aan de top is verwaarloosbaar: in de toplaag zijn er helemaal geen, eronder zijn het slechts enkelingen. In 2003 telde de ABD 2 leden die afkomstig waren uit een minderheidsgroep in de samenleving. Twee jaar later waren het er nog steeds slechts 3 (Bureau ABD, 2006).

Leeftijd Wat de gemiddelde leeftijd van de topambtenaren betreft, de leeftijdsverdeling in de gehele ABD ziet eruit als volgt (in 2007):



Tabel 4.2: Aantal personen in leeftijdscategorieën en per schaal eind 2007 (Bureau ABD, 2007)

Geen enkele topambtenaar is jonger dan 40 jaar. De gemiddelde leeftijd van de topambtenaar is 52 jaar (met 54 jaar als meest voorkomende waarde) (den Boer et al., 2004).

Mobiliteit Er zitten nu niet zo zeer andere ambtenaren aan de top, maar vooral ambtenaren die reeds ervaring opgedaan hebben op een ander ministerie. In de literatuur en in de Nederlandse pers vinden we veelvuldig de bezorgdheid terug over de negatieve gevolgen van de hoge mobiliteit van topambtenaren. De Bolkestein-richtlijn (over de mobiliteit van topambtenaren) bedreigt de continuïteit volgens Frequin, zelf een topambtenaar (2006). De ABD zelf en de contacpersonen die in het kader van dit onderzoek geïnterviewd werden, ontkennen ten stelligste dat de hoge mobiliteit leidt tot een vermindering van het institutioneel geheugen van de ambtenarij. De vooropgestelde streefnorm voor de door- en instroom werd vastgelegd in de verhouding 6:3:1. Sinds 2000 werden er ongeveer 70 benoemingen gedaan op niveau van schaal 19 (TMG-niveau). Daarvan werd 35% van de benoemingen ingenomen door een zittend TMGlid, 40% van de benoemingen kwam uit het echelon van directeursfuncties en 25% ging naar personen die van buiten de rijksdienst afkomstig waren (Bureau ABD, 2006). De streefnorm van 6:3:1 werd dus niet gehaald 25 , meer zelfs: er werden meer externen aangeworven dan de door de streefnorm vooropgesteld werd (25% i.p.v. 10%). De exacte in-, door- en uitstroom van de ABD in 2007 ziet eruit als volgt:

25

In 2009 werd de streefnorm wel grotendeels gehaald, met als ratio 58:32:11 (Bureau ABD, 2010a).

‫ ׀‬42 ‫׀‬



Tabel 4.3: In-, door- en uitstroom ABD (Bureau ABD, 2007)

De bevordering van de mobiliteit werkt dus wel, maar ze kent een verschillende succesratio naargelang de leeftijdscategorieën en het geslacht. Jongere topambtenaren jobhoppen meer dan oudere topambtenaren. Vrouwen veranderen ook meer van job dan hun mannelijke collega’s. Dit is voornamelijk te wijten aan de ‘jacht’ op vrouwelijk managementtalent. In 1996 zat een secretaris-generaal gemiddeld 3,3 jaar op zijn post. De directeurs-generaal zaten toen gemiddeld 4,2 jaar op hun post (Van der Meer & Raadschelders, 2007). In 2000 was dit nauwelijks gewijzigd: een SG zat toen gemiddeld 3,6 jaar op zijn post. Recentere cijfers over de mobiliteit zijn moeilijk te verkrijgen, omdat het thema voorwerp is van veel discussie, en omdat het Bureau ABD nog op zoek is naar een goede meetmethode om de mobiliteit in kaart te brengen (bron: interview). Na 2008 wordt een extra grote uitstroom verwacht. De babyboom-generatie heeft op dat moment immers de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, door de FPU Remkes-regeling. Deze regeling laat toe dat een vertrek uit de Rijksdienst op 62-jarige leeftijd mogelijk is. Om deze uitstroom op te vangen werd in 2005 het traject “Verzilvering” in het leven geroepen. Dit project houdt in dat het Bureau ABD samen met ervaren managers op zoek gaat naar loopbaanstappen buiten de gebruikelijke managementfuncties. Men hanteert hierbij een brede oriëntatie, zowel wat betreft het type werk

(adviesopdrachten,

talentbegeleiding, interim-opdrachten, etc.) als wat werkomgeving betreft (bij het Rijk, bij andere overheden of bij maatschappelijke organisaties) (Bureau ABD, 2006). In de hogere schalen stromen relatief meer vrouwen uit, dan dat er vrouwen in die schaal aanwezig zijn (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008b). Uit één van onze interviews kwam naar voren dat er nauwelijks uitstroom is van TMG-leden naar het bedrijfsleven. Deze mobiliteit naar het bedrijfsleven ligt hoger bij ambtenaren uit schaal 16 en 17, dan bij ambtenaren uit de hogere schalen. Enkel mensen die uit een niche Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬43 ‫׀‬


komen, zoals de financiële sector, maken wel nog vlot de overstap. Het adagium “eens een topambtenaar, altijd een topambtenaar” lijkt van toepassing te zijn. Een verklaring die aangereikt werd, was dat de topambtenaren te zeer gehecht geraakt waren aan hun extralegale voordelen als topambtenaar. Om deze mobiliteit te bevorderen werd een uitwisselingsprogramma tussen de overheid en het bedrijfsleven gecreëerd. Een voorbeeld hiervan is de uitwisseling van managers in de vorm van een detachering van 1 à 2 jaar, tussen Shell en de rijksoverheid (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008a). 7.1.2.

Politieke achtergrond en politieke benoemingen

Volgens art. 3 uit de Nederlandse grondwet geldt “Alle Nederlanders zijn op gelijke voet in de openbare dienst benoembaar”. Hieruit volgt dat (partij)politieke affiliatie in principe geen rol zou mogen spelen bij benoemingen in de publieke sector. De literatuur over dit onderwerp werpt echter een ander licht op dit onderwerp. Zowel Baakman als de Raad voor het Openbaar Bestuur vermelden dat “[…] de facto is lidmaatschap van één der (grote) partijen een noodzakelijke voorwaarde voor een benoeming in een openbare functie” (Raad voor het Openbaar Bestuur, 1998; Baakman, 2004). Het is belangrijk dat we kritisch omspringen met deze informatie. Het onderzoek van Baakman beslaat de periode 1990-2000. Zijn bevindingen moeten daarom in een correct perspectief geplaatst worden. Het rapport van de ROB uit 2006 schetst al een heel ander beeld: “Voor topambtenaren geldt de benoemingsprocedure van de ABD en […] dat de ABDprocedure voldoende waarborgen biedt voor transparantie, en voor de benoeming van de juiste personen op de juiste plaatsen binnen de top van de rijksdienst.” (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2006). Uit de literatuur en de interviews komt naar voren dat de ambtenaren in Nederland niet sterk gepolitiseerd zijn. Dit wordt nog versterkt door de selectieprocedures van de ABD en het organiseren van kweekvijvers voor talent voor topfuncties (Frequin, 2006). De meeste auteurs claimen dat politieke benoemingen ofwel onbestaande, ofwel zeer uitzonderlijk zijn. Bijkomend onderzoek wijst uit dat politieke overwegingen enige rol spelen bij topbenoemingen, maar dan eerder vanuit een motief om alle grote partijen te vertegenwoordigen dan een opzettelijke dominantie van een partij. In interviews die van Thiel afnam in 2008 gaven de respondenten toe dat er veel mogelijkheden waren voor politieke invloed op benoemingen, maar dat deze invloed meer van de regering en de individuele ministers uitging, dan van de politieke partijen (van Thiel, 2008). Ook ’t Hart sluit zich hierbij aan. Zowel in zijn eigen onderzoek, als in de literatuur is er geen bewijs voor (partij)politieke benoemingen. Wat wel van groot belang is, is de gemeenschappelijke

‫ ׀‬44 ‫׀‬



visie van de topambtenaar en de bewindspersoon op de beleidskaders 26 . Dit speelt een veel grotere rol dan partijpolitieke overwegingen ('t Hart et al., 2002). De SG’s zijn dus gepolitiseerd wat het beleid betreft, niet wat de partijen betreft. Hoewel de topambtenaren dus niet sterk gepolitiseerd zijn, komt uit een aantal interviews toch naar voren dat er desondanks een trend van toenemende politisering waarneembaar is in Nederland. Over het effect van de invoering van de ABD op het verschijnsel van politieke benoemingen lopen de meningen uiteen. De ene zegt dat de “managerial revolution” die plaatsvond, gezorgd heeft voor een depolitisering van benoemingen. Een ander is van mening dat door de nadruk op mobiliteit de substantiële kennis van de topambtenaar over zijn beleidssector verminderd is, waardoor deze meer politiek geworden is. Zijn voornaamste taken zouden nu het managen van processen en het beschermen van de minister tegen potentiële politieke risico’s geworden zijn (Noordegraaf, 2000). Uit een onderzoek uit 1996 bleek dat de meeste Nederlandse topambtenaren aanhanger waren van de socialistische partij. 41% van hen was toen lid van een politieke partij (Nelissen et al., 1996). Ter vergelijking: van de kiesgerechtigde bevolking is slechts 2,5% lid van een politieke partij (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2006). Bijna alle SG’s zijn lid van een politieke partij, maar dit kan niet zonder meer beschouwd worden als een teken van politisering. Doorgaans zijn ze lid van één van de grote partijen, die regelmatig in de regering zitten. Onderzoek door Steen (2009) wees uit dat slechts 1 SG lid was van de liberale VVD, tegenover 9 (op 14) die lid waren van de PvdA of de CDA. Dit lidmaatschap wordt niet luidkeels verkondigd, noch ten allen prijze verborgen gehouden (van Thiel, 2008). Uit cijfers blijkt dat de ambtenaren zelf ook niet echt geloven in het belang van een politieke kleur om hogerop te raken. Op de vraag “Om SG of DG te worden is je politieke kleur van belang” antwoordde slechts 37% “zeer mee eens” tot “mee eens” (Roethof, 2005).

26

Een beleidskader verwijst naar de grote lijnen van het beleid. Het is als het ware het kader waarbinnen het beleid meer specifiek wordt uitgetekend.



Figuur 4.5: Belang van politieke kleur volgens ambtenaren zelf (Roethof, 2005)

Een topambtenaar mag zich met partijpolitieke activiteiten inlaten (bijvoorbeeld: gemeentepolitiek), dit is niet verboden. Zolang hij zich niet op het eigen beleidsterrein profileert, is er geen probleem voor de samenwerking met de minister. Het wordt echter sterk afgeraden. Veel topambtenaren hebben een partijlidmaatschap, maar weinigen van hen zijn ook actieve partijleden (Nieuwenkamp, 2001). De ene partij is wel beter vertegenwoordigd onder de topambtenaren, dan de andere. Zo zijn er bijvoorbeeld heel weinig topambtenaren van VVD-signatuur, omdat deze meer geneigd schijnen te zijn om voor het bedrijfsleven te kiezen (bron: interview). Volgens een artikel uit HP De Tijd gaan alle belangrijke functies in de publieke sector naar leden van de Partij van de Arbeid, de Christen-Democratische Alliantie, de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie of D66, in die volgorde (2006). De laatste jaren van Paars II 27 deed de PvdA aan politieke benoemingen. Onder meer daardoor verminderde het aantal ambtenaren van CDA-signatuur significant. Voorheen, en na Paars II opnieuw, was/is het vooral CDA die zich aan politieke benoemingen bezondigt. Het betreft hier dan niet zozeer ambtelijke functies, maar eerder politieke functies (bijvoorbeeld: burgemeester, commissaris van de Koningin, etc.) en dan vooral toezichthoudende functies. Het fenomeen doet zich echter niet in zo sterke mate voor, dat er sprake kan zijn van een “spoils system”. De secretarissen-generaal die in functie benoemd werden sinds het begin van de regering-Balkenende IV (2007-2010) vertonen in hoge mate dezelfde politieke kleur als hun bevoegde minister (Steen, 2009).

27

Paars II verwijst naar de coalitie van PvdA, VVD en D66 onder leiding van premier Wim Kok, die van 1998 tot 2002 aan de macht was.

‫ ׀‬46 ‫׀‬



7.1.3.

Educatieve achtergrond

De studieachtergrond van de topambtenaren heeft wel een evolutie ondergaan. Een historisch overzicht: in 1947 was 75% van de Nederlandse rijksambtenaren jurist van opleiding. In de jaren ’60 was dat nog 50%, in 1988 nog slechts 25%. Deze cijfers moeten met de nodige voorzichtigheid gehanteerd worden: in absolute cijfers is het aantal juristen niet gedaald, hun percentage is alleen teruggelopen. Vandaag stellen we een revival vast van het aantal rijkstopambtenaren met een juridisch diploma. Meer dan een derde van hen heeft een juridische achtergrond (34%). De tweede grootste groep zijn de economen (20%). Daarna volgen de technische diploma’s (18%) en de bestuurskundigen (‘slechts’ 11%) (den Boer et al., 2004). De topambtenaren bij de zbo’s en de agentschappen hebben vooral een economische of administratieve opleiding genoten (ongeveer 33%). Van een dominantie van de juristen zoals in de kerndepartementen het geval is, is hier dus nauwelijks sprake (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 7.1.4.

Herkomst

In deze paragraaf bespreken we de herkomst van de topambtenaren. We gaan na waar ze werkten vooraleer ze een topfunctie bij het Rijk uitoefenden. De cijfers zijn gebaseerd op een kwantitatieve analyse van ongeveer 100 CV’s (den Boer et al., 2004). Een eerste vaststelling is dat ervaring

buiten het Rijk geen vereiste is om

rijkstopambtenaar te worden. 36% van de totale groep van rijkstopambtenaren heeft nooit buiten het Rijk gewerkt. Bij decentrale overheden is dat veel minder het geval. De rijkstopambtenaren vertonen aldus een gelijkenis met de gemeentesecretarissen. Ook zij hebben vooral ervaring opgedaan binnen de eigen bestuurslaag. Waar komen de Nederlandse SG’s en DG’s dan wel vandaan? De cijfers leren dat er slechts bij mondjesmaat gerecruteerd wordt in de private sector. Slechts 29% deed ervaring op in het bedrijfsleven. Dat deden zij gemiddeld gedurende 10 jaar. Dit wil zeggen dat 71% nooit buiten de publieke sector gewerkt heeft. Ondanks de sterke nadruk sinds jaren op het belang van mobiliteit binnen de Nederlandse ambtenarij, is het wisselen van werkgever geen conditio sine qua non om de ambtelijke top te bereiken. 5% van de topambtenaren werkte in 2004 nog steeds voor de allereerste werkgever (den Boer et al., 2004). De Nederlandse topambtenaren zijn dus voornamelijk doorgroeiers uit het Rijk. Om sollicitaties van externe kandidaten aan te moedigen, is het BABD een partnerschap aangegaan met gespecialiseerde rekruteringsagentschappen (Bureau ABD, 2004).



Één evolutie die alvast waar te nemen valt: de secretarissen-generaal en de directeursgeneraal zijn steeds minder vaak uit het eigen departement afkomstig. In 2004 was nog 42% van de SG’s en DG’s afkomstig uit het eigen departement, en 32% uit een ander departement. Er is in 2008 niet één topmanager die nog nooit op een ander ministerie heeft gezeten (den Boer et al., 2004). Wat de herkomst van de topambtenaren in de agentschappen en zbo’s betreft, deze zijn vooral afkomstig uit de betrokken beleidssector. Slechts 5% van hen is uit het moederdepartement zelf afkomstig (van Thiel & Yesilkagit, 2006). Één vaststelling die we alvast konden doen is dat de ABD geen afzonderlijke ambtelijke elite is, zoals de ENA en de Oxbridgenetwerken.

7.2.

Rolidentiteit

De Nederlandse topambtenaar kan verscheidene rollen aannemen: de professional, de manager, de bureaucraat, de leider en de beleidsadviseur. Welke rol haalt de bovenhand anno 2008, en is dit een verschil met vroeger? Verder is de rolidentiteit eveneens van belang wat de prestaties van de topambtenaar betreft. De roltheorie stelt immers dat een rolconflict zal leiden tot dalende prestaties (Rizzo et al., 1970). Vooraleer we ingaan op de concrete situatie in Nederland, schetsen we welke invulling in dit onderzoek gegeven wordt aan de verschillende rollen. 7.2.1.

Definiëring van de concepten

In deze paragraaf definiëren we de concepten die in dit onderzoek gehanteerd worden. Deze definities zijn niet absoluut, maar vormen een hulpmiddel om spraakverwarring te vermijden. We

starten

met

te

verduidelijken

wat

een

professional

is.

De

ideaaltypische

karakteristieken van een beroep zijn de volgende: de toepassing van systematische theoretische kennis en vaardigheden, het ontbreken van een gestandaardiseerd product, autoriteit en autonomie gebaseerd op de toepassing van specifieke kennis en vaardigheden, gespecialiseerde opleiding, zich organiseren in een beroepsassociatie, het bestaan van een gedragscode, enz. (Rainey, 2003). Het centrale element in de definitie van professionalisme is de autonomie van de professional, wiens controle gelimiteerd wordt door “peer-group control”. Een professional baseert zijn legitimiteit op zijn expertise (Exworthy & Halford, 1999). We gaan na in hoeverre de Nederlandse topambtenaar zichzelf als een professional beschouwt, of hij gespecialiseerde opleidingen

‫ ׀‬48 ‫׀‬



volgt, vakgerelateerde literatuur doorneemt en professionele bijeenkomsten attendeert, enz. In tegenstelling tot een professional, baseert een manager zijn legitimiteit op zijn positie in de hiërarchie. De manager onderschrijft de waarden van het New Public Management, hanteert de nieuwste managementtechnieken, is gericht op het verbeteren van de processen en de structuur van de organisatie en draagt efficiëntie hoog in het vaandel. De manager stuurt de organisatie aan op basis van materiële doelen (Breed, 2005). De bureaucraat is de typische klassieke bureaucraat volgens het model van Weber. Hij volgt de voorgeschreven regels en procedures, heeft nauwelijks een boodschap aan de nieuwe managementtechnieken, staat aan het hoofd van een hiërarchisch gestructureerde organisatie waar promotie gebeurt op basis van anciënniteit, enz. Het aspect ‘leadership’ kreeg de jongste jaren steeds meer en meer aandacht, zowel in de literatuur als in de praktijk. Ambtelijk leiderschap is “het uitoefenen van invloed op de missie, koers en resultaten van een ambtelijke organisatie door functionarissen met ambtelijke eindverantwoordelijkheid”. De ambtelijke leider coacht en motiveert zijn medewerkers, inspireert ze door zijn visie en voorbeeld, spendeert veel aandacht aan communicatie en stuurt de organisatie aan op basis van normen en waarden. Managers zouden meer op ‘dingen’ georiënteerd zijn, tegenover leiders die meer op ‘mensen’ zouden georiënteerd zijn (Breed, 2005). De beleidsadviseur tenslotte beschouwt het adviseren van zijn minister als het belangrijkste aspect van zijn job. Hij is niet louter de uitvoerder van het beleid (zoals de bureaucraat), maar werkt zelf ook actief mee aan het voorbereiden en uittekenen van dit beleid. Er moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen politieke adviseurs, politieke assistenten en beleidsadviseurs. Een politieke adviseur is niet hetzelfde als een politieke assistent. Een politieke adviseur is een politiek zwaargewicht, die zich inhoudelijk intensief bezighoudt met het departement. Hij is benoemd op basis van een vertrouwensrelatie met de minister en biedt (partij-)politieke steun en advies aan de minister persoonlijk. Een politieke assistent daarentegen is een persoon met een lagere rang, die de relaties met de partij en de fractie onderhoudt (Nieuwenkamp, 2001). Een beleidsadviseur is een door competitie aangeduide ambtenaar met een lange staat van dienst, die als missie heeft om de verschillende beleidsopties uit te tekenen (OECD, 2008). De beleidsadviseur komt in deze paragraaf aan bod. De politieke adviseur en de politieke assistent komen later, in paragraaf 8.2, ter sprake. Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬49 ‫׀‬


7.2.2.

Toepassing in de Nederlandse case: topambtenaren in dienst van het rijk

De Nederlandse ambtenarij is traditioneel sterk betrokken bij het produceren van beleidsadvies.

In

deze

rol

van

primaire

beleidsadviseurs,

vertonen

Nederlandse

topambtenaren grote overeenkomsten met hun tegenhangers in het Whitehall-model. Het zwaartepunt van de beleidsvoorbereiding in de Nederlandse administratie ligt vooral bij de directoraten-generaal (Brans et al., 2006; Steen & Van der Meer, 2007). Het invoeren van functies van beperkte duur (contracten) zou niet zo heel veel invloed gehad hebben op het functioneren van de topambtenaren, maar de mobiliteit en de aandacht voor prestaties, inclusief het concurrentieprincipe, wel. Dit zou geleid hebben tot een soort van elitelaag. Deze hervormingen zouden meer gedaan hebben om een manageriële cultuur te creëren dan de meer bureaucratische maatregelen.

Hoe moet de topambtenaar zijn? Bij het BABD houdt men zich momenteel bezig met het definiëren van het “vak” van ambtenaar. Dit is een stap in het professionaliseringsproces. “Is het überhaupt een vak?”, en: “Welke kwaliteiten moet een ambtenaar dan hebben?”, zijn vragen die behandeld worden. Uit empirisch onderzoek bij de top van de ABD (de TMG) naar de gemeenschappelijke kenmerken van TMG’ers, kwamen volgende drie eigenschappen uit interviews naar voren: accountable willen en kunnen zijn, een situatie kunnen lezen en zelfinzicht (Mulders et al., 2006). Het BABD organiseert regelmatig conferenties en bijeenkomsten voor de ABD en ook specifiek voor de TMG. Op deze manier worden veelvuldig kansen gecreëerd waar de Nederlandse topambtenaren elkaar kunnen ontmoeten, netwerken kunnen opbouwen en onderhouden, en kennis kunnen uitwisselen. Door de persoonlijke contacten tussen topambtenaren te stimuleren, probeert het BABD de interdepartementale samenhang en samenwerking te verhogen (Algemene Bestuursdienst, 2000). Zo is er bijvoorbeeld de Haagse School: op de eerste dinsdag van elke maand praten topambtenaren met elkaar op een informele manier over modern overheidsmanagement. Het Bureau heeft op die manier een systeem van ‘peer supervision’ georganiseerd dat aan de leden de kans geeft werkgerelateerde onderwerpen met elkaar te bespreken (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Deze intercollegiale consultatie wordt aangeboden aan alle managers vanaf het niveau van plaatsvervangend directeur, en is dus niet uitsluitend bedoeld voor TMG-leden (Breed, 2005). Sedert enkele jaren beschouwt het BABD ambtelijk leiderschap als de belangrijkste eigenschap bij het selecteren en ontwikkelen van hogere ambtenaren. “Echt leiderschap

‫ ׀‬50 ‫׀‬



houdt in dat men uitdagingen aanpakt en de vruchtbare interactie tussen verschillende ideeën en modellen aanmoedigt.” (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Het BABD ontwikkelde de ‘Profieltest Persoonlijk Leiderschap’, ook gekend als de Pauka-scan, die bedoeld is om het leiderschapsbegrip tastbaar te maken. Deze test wil een antwoord bieden op de vraag: ben ik een leider, zo ja in welke mate en wat zijn mijn leiderschapspotenties die nog ontwikkeld kunnen worden? De resultaten zijn strikt voor eigen gebruik van degene die de test doet (Breed, 2005).

De cultuur van topambtenaren Een onderzoek door Breed (2007) naar de cultuur van topambtenaren in Nederland leverde een interessant resultaat op met betrekking tot dit onderzoek. Breed wilde een aantal types van topambtenaren identificeren aan de hand van de cultural theory 28 van Mary Douglas. In tegenstelling tot wat Breed verwachtte, trof hij slechts één enkel type topambtenaar aan. Dit type situeerde zich binnen het egalitarisme van Douglas, met als kenmerken: een lage regeldruk en een hoge groepsdruk, groepsgedrag, machtstoepassing, en nadruk op participatie en gemeenschap. In het egalitaire wereldbeeld wordt veel betekenis toegekend aan netwerken als maatschappelijke relatievorm. Dit ondersteunt alvast onze hypothese dat er een evolutie is van een hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie. Breed trof dus niet het type aan dat binnen de hiërarchie van Douglas zou passen – overeenkomstig met de klassieke bureaucraat in dit onderzoek – noch het type dat binnen het individualisme zou passen – overeenkomstig met de manager in dit onderzoek. Hij concludeerde dat de top van de ABD een homogene groep is, die gedreven wordt vanuit maatschappelijke betrokkenheid en sterk gericht is op samenwerking.

Evolutie van het takenpakket van topambtenaren De Nederlandse bestuurskundige Paul ’t Hart meent een verschuiving waar te nemen van een klassieke Weberiaanse bureaucraat, naar een pragmatische professional. Hij verwoordt het als volgt: “[…] most Dutch ministers and department officials no longer perceive their working relationship exclusively from a classical hierarchical Weberian point of view, nor as a blurred ‘hybrid’ or clubbish form of sectoral ‘village life’, but more in terms of a

28

Deze theorie komt oorspronkelijk uit de culturele antropologie en werd door March en Olsen, en door Wildavsky getransponeerd naar de bestuurskunde.



pragmatic-professional

transaction

between

officeholders

with

(potentially)

complementary contributions to successful policymaking.” ('t Hart & Wille, 2006). De klassieke visie op het beroep van topambtenaar is onder druk komen te staan door een aantal incidenten in de media 29 . Deze visie, waarbij de professional loyaal en plichtsbewust op de achtergrond blijft, werd als achterhaald beschouwd. Er moest op zoek gegaan worden naar een nieuwe invulling van het begrip. Zo moest dirigeren plaatsmaken voor coöperatie, regulering voor visie en specialisatie voor cohesie (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). In een panelgesprek met een aantal TMG-leden komt de identificatie met volgende rollen naar voor: ervoor zorgen dat de minister zich comfortabel kan voelen, een belangeloos adviseur van de minister zijn, het coachen van onervaren politici, de minister de dag door loodsen, enz. (Mulders et al., 2006). Hieruit blijkt zowel het belang van de rol als beleidsadviseur, als een rol in het verzorgen van continuïteit.

Evolutie van de gevraagde competenties Competenties kunnen betrekking hebben op kennis van inhoud en van processen. De inhoudelijke kennis is een bron van macht voor de topambtenaren, samen met hun positie in de hiërarchie. De procedurele kennis heeft te maken met het bevorderen van resultaten, met de realiseren van beleid en programma’s. Dit is gelinkt met de prestaties van de topambtenaar en van de organisatie. De kerncompetenties voorspellen de overdraagbaarheid van de topambtenaren over verschillende departementen en sectoren, of het gebrek daaraan, wanneer hun kennisbasis sectorspecifiek is. Er ontstaat een mogelijke trade-off tussen het ontwikkelen van gespecialiseerde kennis en een “goanywhere” korps. Immers, in de domeinen waar technische vaardigheden en inhoudelijke kennis dominant zijn, is er minder mobiliteit (OECD, 2008). Door de nadruk op afslanking van de administratie en verhoging van de efficiëntie, daalde competentiemanagement op de lijst van regeringsprioriteiten (Van der Meer & Toonen, 2005). Het bovenstaande debat past in het bredere debat van “generalisten versus specialisten”. Een generalist beschikt vooral over institutionele kennis, en niet zozeer over kennis die specifiek gerelateerd is aan een bepaald beleidsdomein. Institutionele kennis omvat kennis

29

Twee bekende voorbeelden zijn: het conflict in 1998 tussen minister van Justitie Winnie Sorgdrager en de leiding van het openbaar ministerie, en de ruzie in 1999 tussen minister van Economisch Zaken Annemarie Jorritsma en haar SG (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005).

‫ ׀‬52 ‫׀‬



van de spelregels, de voornaamste stakeholders en gatekeepers, het beschikken over goede netwerken, enz. Een specialist daarentegen heeft een zeer uitgebreide kennis van een bepaald beleidsdomein, bijvoorbeeld: milieu, onderwijs, gezondheidszorg, enz. Deze kennis is niet overdraagbaar naar andere domeinen. Ambtenaren met een specialistische kennis zijn door de aard van hun kennis verplicht in dezelfde organisatie of sector te blijven (OECD, 2008). De topambtenaren beschikten vroeger, voor de manageriële hervormingen, vooral over inhoudsgerelateerde

vaardigheden

(focus

op

input

en

beleidsadvies).

Na

deze

hervormingen verschoof de aandacht naar de procesgerelateerde vaardigheden. Deze procesgerelateerde vaardigheden doelen vooral op het managen van een departement, met een focus op het bereiken van resultaten (een “manager”). De sterke nadruk op ‘bedrijfsvoering’ sluit hierbij aan. Er werden een aantal programma’s opgericht met bijzondere aandacht voor delivery en leadership. Er werd een competentieraamwerk ontwikkeld, met competenties als “public service ethos” en “political awareness”. Dit zijn competenties die betrekking hebben op manageriële en leiderschapsvaardigheden.

De

aandacht voor “political awareness” zou echter kunnen duiden op een toenemend belang van een politiek-tactische adviesrol. Als gevolg van de verschuiving van “content” naar “process” ontstond de bezorgdheid om het verlies van specialistische kennis (OECD, 2008; Steen & Van der Meer, 2007). In de Nederlandse pers werd deze vrees ook geuit, dat de ABD enkel “algemene” managers zou voortbrengen, managers zonder vakinhoudelijke kennis. De ABD zelf zegt wel degelijk te waken over de vakkennis van de topambtenaren (een “bureaucraat” in de positieve zin). Als reactie op de kritiek werd het systeem van mobiliteit bijgestuurd. Sinds 2000 circuleren de topambtenaren binnen groepen van ministeries. De meer bestuurlijke departementen bijvoorbeeld, wisselen onderling topambtenaren uit (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Er is geen consensus over de huidige rol die de Nederlandse topambtenaren vervullen. Sommige auteurs menen dat de hervormingen van de publieke sector ervoor gezorgd hebben dat de topambtenaren “overheidsmanagers” geworden zijn (van Thiel et al., 2005). De SG’s zelf identificeren zich vooral met hun rol als leider en als bureaucraat (Steen, 2009). Volgens Hans Jeekel (voormalig Tweede Kamerlid, nu ambtelijk leidinggevende) zijn de Nederlandse topambtenaren echter geëvolueerd van het louter uitvoeren van beleid, naar het bedenken van beleid (Jeekel, 2005). Dit suggereert een verschuiving in rol van een “klassieke bureaucraat” naar een “beleidsadviseur”. Hij argumenteert dat de taken van topambtenaren veranderd zijn in het post-FortuynKarolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬53 ‫׀‬


tijdperk. Ze moeten zeer gevoelig zijn voor wat leeft in de maatschappij en hun politieke meerderen adviseren over sociale trends en hun implicaties. Ze moeten beleid omzetten in realiteit, en daarbij zeer beducht zijn voor incidenten die hun minister schade zouden kunnen berokkenen. Verder hebben ze de leiding over grote reorganisaties in hun ministeries en fungeren ze als rolmodel voor hun staf. Meer dan ooit is hun positie afhankelijk van meetbare verwezenlijkingen, hoewel de mate waarin hun prestaties meetbaar zijn het voorwerp is van enige controverse (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). Ook in onze interviews werd gesuggereerd dat de Nederlandse topambtenaren minder met de lange termijn en het algemeen belang begaan zijn, maar eerder de heerser van de dag dienen, een soort van “u vraagt, wij draaien”. De topambtenaren zouden nu meer bezig zijn met brandjes blussen en dienstverlening aan de minister. Dit wijst op een rol als beleidsadviseur, en mogelijk zelfs op een meer politiek-tactische adviesrol. Topambtenaren in dienst van de agentschappen en de zbo’s

7.2.3.

De topambtenaren in de verzelfstandigde organisaties zelf zeggen veel aandacht te besteden

aan

moderne

managementtechnieken,

aan

professionalisme

en

kwaliteitszorgsystemen. Ze hanteren een bedrijfskundig jargon. Een opmerkelijk feit is dat ze een beroepsvereniging opgericht hebben en een eigen academie. Ze beschikken tevens over een gedragscode voor goed bestuur (Schillemans, 2005). Dit zijn elementen die sterk wijzen in de richting van de professional en de manager. Ook de Nederlandse bestuurskundige Van Thiel stelt dat de hoofden van de uitvoerende agentschappen “New Public Managers” geworden zijn (van Thiel et al., 2005). Als we kijken naar de frequentie van de contacten tussen het moederdepartement en de verzelfstandigde organisaties, dan valt op dat de werkvloer significant meer contact heeft met het moederdepartement in verband met financiën en beleid, dan de topambtenaren zelf. Dit zou erop kunnen wijzen dat de topambtenaar zich vooral bezighoudt met het managen van de organisatie (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 7.3.

Sociale identiteit

De manageriële hervormingen hebben de topambtenaren verantwoordelijk gemaakt voor hun eigen departement. We formuleerden volgende hypothese: ten gevolge van de hervormingen, hebben de topambtenaren hun identificatie verlegd van het macroniveau (de

rijksoverheid)

naar

het

mesoniveau

(het

departement).

Identificeren

de

topambtenaren zich nu met de andere topambtenaren?

‫ ׀‬54 ‫׀‬



Het beleid omtrent management development is expliciet gericht op het verhogen van de ‘employability’ van ambtenaren. Dit betekent dat een ambtenaar zich identificeert met de overheid en de publieke sector in het algemeen, en niet met een specifiek departement of een specifieke eenheid (Van der Meer & van Nispen, 2000). Door de invoering van de TMG heeft er een verschuiving van de identificatie plaatsgevonden. Door de TMG rechtstreeks aan te werven bij het ministerie van BZK, kwam een lossere binding met het vakministerie tot stand. Men richtte zich meer op het Rijk als concern. In 2001 werd dit nog onmogelijk geacht. Vooral op het niveau van SG’s is deze verschuiving treffend. De secretarissen-generaal komen wekelijks bij elkaar: een formele vergadering elke twee weken wordt afgewisseld met een meer informele bijeenkomst (Steen, 2009). Het SG-overleg, onder leiding van SG Wim Kuijken 30 , denkt nu in functie van het Rijk, in plaats van in functie van de departementen. Op dat niveau lijkt de ontkokering bereikt. De SG’s ontmoeten elkaar op inhoud, en dat was voorheen nooit gebeurd. We zien hier dus het tegenovergestelde van wat we verwachtten te vinden. Deze nieuwe manier van denken heeft ook een invloed op hoe de ene zijn beleid maakt tegenover de andere. Er ontstaat een soort collegiale benchmarking. De idee “het kan mijn toekomstig departement zijn” speelt een belangrijke rol. Op een lager niveau is de verkokering echter niet voorbij. Er zijn wel meer verbindingen ontstaan tussen de departementen. Door het overleg op SG-niveau is het ABD-Kandidatenprogramma kunnen ontstaan, alsook het Traineeprogramma voor jonge ambtenaren en de ABD-interim. Dat was een aantal jaren eerder nog ondenkbaar. Er valt dus een grote spin-off waar te nemen. Er wordt tevens geprobeerd om departementale opleidingsprogramma’s te veralgemenen. Het betrof hier geen bewuste interventie, het is meer organisch gegroeid. De TMG beschouwt zichzelf ook als een groep. Een treffend voorbeeld hiervan is het volgende. Er bestaat binnen de ABD een interimsysteem. De leden van de TMG zijn vragende partij om zo’n systeem ook in voeren voor de Top Management Group, los van het interimsysteem dat reeds bestaat binnen de ABD. Dit wijst erop dat zij zich als groep identificeren en zich wensen te distantiëren van de rest (i.c. de ABD).

30

Sinds december 2009 staat het SG-overleg onder leiding van Richard van Zwol.



In vergelijking met andere Europese landen is de macht van de topambtenaren in Nederland, en dan vooral van de SG’s, heel hoog. Sommige auteurs menen dat de controle op topambtenaren door de Nederlandse regering verminderd is sinds de invoering van de ABD (Van der Meer & Raadschelders, 2007). Een voorbeeld van die grote macht is de nota die door het SG-Overleg aan de regering werd overhandigd bij de uittekening van het regeerakkoord van Balkenende IV: “De verkokering voorbij”. Hierin doen de SG’s zelf een aantal voorstellen voor de vernieuwing van de rijksdienst, met als opvallendste item een besparing van €750 miljoen (College van Secretarissen-Generaal, 2007). De nota is door het kabinet bijna integraal overgenomen in het regeerakkoord. Volgens de rapporten van de OESO zouden de reeds machtige SG’s nog machtiger geworden zijn door de invoering van een “senior civil service”, i.c. de ABD. De topambtenaren hebben ook een relatief hoge saliëntie in de media (OECD, 2008). 7.4.

Tussentijds besluit

Met betrekking tot de persoonlijke identiteit van de Nederlandse topambtenaar kunnen een aantal trends geïdentificeerd worden. Gemiddeld genomen is de leeftijd van de ABDleden gedaald, en is de proportie vrouwelijke topambtenaren sterk gestegen. De ABDleden kennen een hoge mobiliteit, wat zowel in de literatuur als in de pers tot bezorgdheid heeft geleid. Er wordt gevreesd voor een verlies aan continuïteit en institutioneel geheugen. Opmerkelijk is echter dat deze mobiliteit hoofdzakelijk binnen de grenzen van de publieke sector geldt. Ondanks het mobiliteitsgerichte beleid van de ABD, zijn de Nederlandse topambtenaren nog steeds voornamelijk doorgroeiers vanuit het Rijk, en op het hoogste niveau is er nauwelijks uitstroom naar de private sector. We kunnen dit illustreren aan de hand van enkele cijfers: 71% van de topambtenaren heeft nooit buiten het Rijk gewerkt, en 5% heeft zelfs nooit voor een ander ministerie gewerkt. We noteerden ook een hogere mobiliteit bij jongere en vrouwelijke topambtenaren. Politieke benoemingen zijn in Nederland niet echt een issue. De selectieprocedures van de ABD laten hiertoe ook weinig ruimte. Uit eerder onderzoek naar dit onderwerp blijkt dat niet zozeer de politieke kleur, dan wel een gelijklopende visie van doorslaggevend belang is. Enkele kritische stemmen hebben vraagtekens geplaatst het effect van de invoering van de ABD op de politisering van topambtenaren, maar afdoend bewijs ter ondersteuning van deze stelling werd niet aangereikt. 63% van de secretarissen-generaal en directeursgeneraal geven ook zelf aan dat een politieke kleur niet van belang is om de ambtelijke top te bereiken.

‫ ׀‬56 ‫׀‬



Op het vlak van educatieve achtergrond van topambtenaren vallen geen grote wijzigingen te noteren. De juridische diploma’s domineren nog steeds in de ministeries, zij het dat hun relatief gewicht afgenomen is. De educatieve achtergrond van de topambtenaren in de ZBO’s en de agentschappen vertoon echter een andere tendens: de economische en administratieve diploma’s halen hier de bovenhand. Over de primaire rolidentiteit van de Nederlandse topambtenaar in de departementen bestaat geen consensus: er wordt geargumenteerd dat zij ten gevolge van de creatie van de ABD echte professionals geworden zijn. Andere stemmen voeren aan dat in het postFortuyntijdperk topambtenaren meer dan ooit mee het beleid moeten bedenken en uitwerken, met aandacht voor de ontvangst bij publiek en media, en bovenal vermijden dat de minister op enigerlei wijze schade ondervindt. Een derde opinie, ten slotte, is dat de topambtenaren meer managers geworden zijn. Dit zou volgens sommigen zich in dergelijke mate manifesteren, dat de specialistische kennis van topambtenaren dreigt verloren te gaan. De ABD reageerde op deze bezorgdheden door het mobiliteitssysteem te veranderen: sinds 2000 circuleren topambtenaren nu binnen groepen van departementen, die inhoudelijk met elkaar verbonden zijn. De SG’s zelf beschouwen zichzelf voornamelijk als leiders en als bureaucraten (technische experten). Figuur 6 geeft een overzicht van de scores op de verschillende schalen. Het moge duidelijk wezen dat de verschillen tussen deze rollen klein zijn. Average scores on combined items Professional scale

2,29

Leadership scale

2,04

Manager scale

2,54

Policy advisor scale

2,67

Bureaucrate scale

2,25

Scale ranging from 1= strongly agree to 5= strongly disagree (N=6) Figuur 4.6: Schalen rolidentiteit – overzicht

Over de rolidentiteit van topambtenaren in de agentschappen en de ZBO’s bestaat meer eensgezindheid: zij zijn steeds meer managers en professionals geworden. Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬57 ‫׀‬


De sociale identiteit van topambtenaren vormde het voorwerp van bezorgdheid bij de ABD. De sterk gefragmenteerde rijksdienst moest beter gecoördineerd en geïntegreerd worden, doorheen een korps van topambtenaren. Door hen rechtstreeks in dienst te laten werken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kwam een lossere band met het vakministerie tot stand, en werd de blik meer gericht op de overheid in het algemeen. Ook het SG-overleg en de idee “dat kan mijn toekomstig departement zijn” spelen een belangrijke rol. Onze hypothesen werden tot dusver allen in meer of mindere mate bevestigd, met uitzondering van onze hypothese met betrekking tot de sociale identiteit van de topambtenaar. We vonden hier precies het tegenovergestelde van wat we verwacht hadden te vinden. In de conclusies van dit rapport komen we hierop terug.

‫ ׀‬58 ‫׀‬



8.

Institutionele relaties

In het hoofdstuk “Institutionele relaties” bespreken we de relatie van de topambtenaar met de minister en zijn persoonlijke staf, de centrale departementen, het parlement en de parlementaire commissies en met de belangengroepen, de media en de burgers. We kijken of we bewijs kunnen vinden voor onze hypothese dat er een evolutie is van een hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie. Er

zijn

in

Nederland

drie

structurele

hoofdvormen

van

ambtelijke

leiding

(besturingsmodellen) van het departement. Een eerste vorm is het klassieke SG/DG-model, dat gekenmerkt wordt door een eenheid van leiding en een ononderbroken bevelsketen, een formalisatie van taken, verantwoordelijkheden en bevoegheden, een standaardisering van werkwijzen en specialisatie van taken. Dit traditionele model is vooral effectief in een niet al te complexe omgeving en in een organisatie waarvan de output voorspelbaar is. Het kent een beperkte flexibiliteit en traagheid. Het risico op verkokering is in dit model groot omdat het sterk verticaal georganiseerd is. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bijvoorbeeld is volgens dit model georganiseerd 31 . Een volgende vorm is het ambtelijke stafmodel. Dit is een variant op het SG/DG-model. De coördinatie van en de afstemming tussen het beleid tussen de SG en de DG’s gebeurt via een periodiek overleg in de ambtelijke staf. De laatste vorm is het bestuursraadmodel. In dit model is het departement geheel anders gestructureerd. De bestuursraad stuurt op de strategische hoofdlijnen en de klassieke DG’s zijn

verdwenen.

De

kernwoorden

van

dit

model

zijn

integraal

management,

contractmanagement, enz. De ambtelijke top beperkt zich tot de hoofdlijnen. Op deze manier nemen zij afstand van de dagelijkse sturing. De DG’s zijn portefeuillehouders geworden met verschillende directies of aandachtsgebieden in hun portefeuille. Met dit model probeert men de verkokering tegen te gaan (Nieuwenkamp, 2001). Bij het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werkt men via het bestuursraadmodel 32 . In deze raad zetelen de SG en de plaatsvervangende SG, de DG’s en de thesaurier-generaal (in het geval van het ministerie van Financiën). Zij komen wekelijks bij elkaar om onderwerpen te bespreken die het gehele ministerie aangaan

31

Informatie afkomstig van de website van de Rijksoverheid: www.rijksoverheid.nl/ministeries/szw (laatst bekeken: December 2010).

32

Gezien deze vorm doorheen de tijd veranderlijk zijn, is het belangrijk te noteren dat het hier een momentopname betreft. Deze data zijn geldig anno 2011.



(2008). De meeste ministers en topambtenaren zijn geen voorstanders van het bestuursraadmodel. Hun voorkeur gaat uit naar het SG/DG-model of het ambtelijke stafmodel (Nieuwenkamp, 2001). De meest voorkomende bestuursvorm van een agentschap is een directeur. Dit is het geval in

92%

van

de

agentschappen.

Deze

directeur

is

onveranderlijk

door

het

moederdepartement benoemd, al dan niet na consultatie van of op voordracht van de betrokken organisatie. De twee populairste bestuursvormen bij zbo’s zijn de directeur (65%) en de raad van bestuur (38%). De raad van bestuur mag ofwel zelf een kandidaat benoemen, ofwel een kandidaat voordragen, waarna die door de minister benoemd wordt (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 8.1.

De centrale departementen 33

De vragen waarop we in dit hoofdstuk een antwoord willen bieden zijn: welke departementen zorgen voor ondersteuning en welke zorgen voor controle? Heeft de topambtenaar veel vrijheid ten opzichte van deze departementen, of is hij gebonden aan hun voorschriften en regels? 8.1.1.


Al decennialang zijn de coördinerende machten zeer zwak in Nederland. De ministerpresident is de “primus inter pares” en heeft als dusdanig geen macht over de andere ministers. Het ministerie van Algemene Zaken werd gecreëerd om het algemene regeringsbeleid te coördineren en onder de bevoegdheid van de minister-president gebracht. De minister verantwoordelijk voor de coördinatie van het personeelsbeleid voor de centrale overheid (in casu de minister van BZK) kan geen andere minister terzijde schuiven, ondanks zijn formele machten op dit specifieke gebied. De meeste macht ligt bij de afzonderlijke departementen (Steen & Van der Meer, 2007). Er is een wildgroei van interdepartementale commissies, maar deze hebben geen coördinerende macht. Het interdepartementale overleg leidt doorgaans tot magere compromissen (Verhoest & van Thiel, 2004).

33

Met “centrale departementen” doelen we op de departementen die een coördinerende, ondersteunende of controlerende taak op zich nemen ten opzichte van de andere departementen. In België zouden we spreken over “horizontale departementen”. Er mag geen verwarring ontstaan met de term “kerndepartementen”, die verwijst naar de ministeries. Met “kerndepartementen” verwijzen we naar die taken die de nationale overheid niet verzelfstandigd heeft.

‫ ׀‬60 ‫׀‬



Human resources management Gezien de reeds eerder besproken zwakke coördinerende krachten, en de verregaande decentralisatie van bevoegdheden naar de departementen, is het moeilijk om centrale departementen te identificeren in Nederland. Desondanks kan op het vlak van human resources management het ministerie van BZK aangeduid worden als bevoegd departement voor de interdepartementale coördinatie. Gezien het ministerie niet over de nodige macht beschikt om dit te bewerkstelligen, zijn de maatregelen die het neemt meestal zwak en van korte duur (Van der Meer & Toonen, 2005). Ook op de volgende domeinen heeft het ministerie van BZK een ondersteunende functie door kennis en expertise ter zake te bundelen en samen te werken aan een rijksbrede, integrale, domeinoverstijgende aanpak: organisatie, inkoop, huisvesting, ICT en facilitair. In 2007 hield minister ter Horst een pleidooi voor een grondwetswijziging waardoor alle ministers samen verantwoordelijk zouden worden voor alle departementen. Er zou vanaf dan themagericht te werk gegaan worden. Ze stelde: “We hebben geen minister van Personeelszaken. Elk departement regelt dat afzonderlijk en beschikt over een eigen salarisadministratie. Dat is te gek voor woorden.” (ter Horst, 2007). Het voorstel stierf echter een stille dood. Door de bovenstaande sterke nadruk op bedrijfsvoering, is er sprake van een toegenomen centraliseringstendens 34 . Ten gevolge hiervan is de autonomie van de topambtenaar gedaald. Budgettaire coördinatie In het kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst werd een aanzienlijke inkrimping van de Rijksoverheid in het vooruitzicht gesteld, zowel wat uitgaven als wat personeelsaantallen betreft. Een tweede aspect van het programma was het bevorderen van

de

interdepartementale

samenwerking.

Centralisatie

van

staffuncties

en

ondersteunende diensten waren daarbij de speerpunten bij de start van het programma. Dit gaf aanleiding tot een debat – ook onder secretarissen-generaal – over de mate waarin centralisering

van

staffuncties

kan

verplicht

worden.

De

noodzaak

om

de

personeelsaantallen in te krimpen vormen een belangrijke incentive voor departementen om bepaalde diensten gemeenschappelijk te organiseren. Uit een onderzoek door Steen in 2009 bij de secretarissen-generaal bleek dat zij van mening waren dat zij over aanzienlijke

34

Zie ook verder in dit hoofdstuk, bij de creatie van de DG OBR, i.v.m. de centralisering van bedrijfsvoering.



autonomie in budgettaire aangelegenheden beschikken, en tevens – hoewel iets minder – in HRM-aangelegenheden. De centrale departementen worden daarbij vooral beschouwd als ondersteuning, en slechts een beetje als controlerende instanties (Steen, 2009). De grote financiële autonomie blijkt ook uit de vernieuwingen in het kader van het programma “Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording” (VBTB). Dit idee kwam in 1999 op de regeringstafel, en in 2001 werden de eerste beleidsbegrotingen in de Tweede Kamer voorgesteld. Het VBTB had als doel het bereiken van meer resultaatgerichtheid, en past in die zin binnen het NPM. De doelen moesten SMART geformuleerd worden, en er moest

werk

gemaakt

worden

van

een

ex

ante-evaluatiecultuur 35 .

In

sommige

departementen bestond reeds een ex ante-evaluatiecultuur vóór de invoering van VBTB, bijvoorbeeld Verkeer & Waterstaat. Het gaat hier dus niet over een ex post-evaluatie. Onderzoek door Bestebreur (2001) heeft echter uitgewezen dat als gevolg van VBTB het aantal beleidsartikels in de begroting sterk gedaald is, maar dat de gemiddelde grootte ervan sterk toegenomen is: van € 200 miljoen tot € 1 miljard. Binnen een beleidsartikel staat het de departementen vrij om, zonder verdere parlementaire goedkeuring, te schuiven met de middelen naar believen. Dit geeft aldus een niet onaanzienlijke ‘marge de manoeuvre’ op vlak van financieel management. Er zijn daarnaast enkele diensten die fungeren als ondersteuning bij het proces van beleidsformulering: de directoraten van Financiële en Economische Zaken (FEZ) – die in quasi alle departementen terug te vinden zijn - en de afdeling Beleidsevaluatie en Instrumentatie (BEI) van het ministerie van Financiën. De FEZ zijn vergelijkbaar met de Belgische Inspectie van Financiën (IF), doch de IF is slechts marginaal betrokken bij het proces van beleidsformulering. De FEZ speelt zowel formeel als informeel een belangrijke rol in het ondersteunen van beleidsanalyses van de verschillende departementen. FEZ gaat de betrouwbaarheid van de financiële en de beleidsinformatiesystemen na die gebruikt werden

bij

de

beleidsanalyse,

in

samenwerking

met

de

departementale

Accountantdiensten (DAD). Er bestaat geen functioneel equivalent van de BEI in België. De BEI promoot professionele beleidsanalyse, en voorziet in methodologische beleidstraining en ex ante-evaluatiesoftware voor de verschillende departementen (Brans et al., 2006).

35

In 2004 werd een eerste balans opgemaakt van VBTB, met als voornaamste bevinding dat de doelen niet voldoende SMART geformuleerd werden. Er werd door sommige betrokkenen geopperd dat het planning- en control-denken te manifest werd, wat zou leiden tot strategisch gedrag en innovaties zou blokkeren. De eindconclusie was dat er veel tijd en middelen geïnvesteerd waren sinds de invoering, met zichtbare resultaten, maar dat er toch nog een stevige weg te gaan was.

‫ ׀‬62 ‫׀‬



Interdepartementale samenwerking Het Sociaal Jaarverslag van het Rijk stelt vast dat er steeds meer samenwerking is onder de ministeries (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008b). Om tijdelijke samenwerkingsprojecten of -directies sneller en eenvoudiger van start te laten gaan, werd een speciale kleine en faciliterende eenheid opgericht bij het ministerie van BZK en de Rijksgebouwendienst. De eenheid werkt samen met ervaringsdeskundigen bij ministeries. Ze

houdt zich onder andere bezig met het vinden en het inrichten van

geschikte werkplekken, de financiële afhandeling en eventueel de contracten van betrokken medewerkers, enz. Op deze manier probeert men te voorkomen dat elk ministerie op dit gebied zelf het wiel uitvindt. Een voorbeeld hiervan is de Werkmaatschappij. Sinds 2006 fungeert de Werkmaatschappij als een “shared services center”. Het is een baten-lastendienst van het ministerie van BZK, en functioneert als een autonome unit binnen het DG OBR. Deze biedt onderdak aan interdepartementale samenwerkingsverbanden, vooralsnog uitsluitend op het gebied van bedrijfsvoering (met name PIOFACH). Het acronym PIOFACH staat voor: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting. Vooral op die gebieden zijn toegenomen coöperatieve verbanden waarneembaar. De Werkmaatschappij faciliteert zowel initiatieven als bedrijfseenheden: initiatieven zijn samenwerkingsverbanden tussen 2 of meer ministeries die zich in project- of ontwikkelfase bevinden; bedrijfseenheden zijn samenwerkingsverbanden tussen twee of meer ministeries die producten en diensten leveren aan deze en mogelijk andere ministeries. De beleidsvorming voor bedrijfsvoering was verdeeld over een aantal ministeries. De rijksbrede taken op het terrein van organisatie en bedrijfsvoering werden ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het uitgangspunt was de concernaanpak: het standaardiseren en bundelen waar dat mogelijk was. Op 1 oktober 2007 heeft men een nieuw directoraat-generaal bij het ministerie van BZK in het leven geroepen: DG Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DG OBR). De DG is Jaap Uijlenbroek. Hierin is het beleid voor de bedrijfsvoeringsfuncties (behalve communicatie en financiën) geconcentreerd. De belangrijkste taak van dit nieuwe DG is om een zo efficiënt mogelijke interdepartementale bedrijfsvoering te realiseren. Als onderdeel van deze operatie is het Regiebureau Inkoop Rijksoverheid (ministerie van Economische Zaken) medio 2008 overgegaan naar het DG OBR. Op de andere terreinen werd dit in de loop van 2008 geregeld (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008b).



8.1.2.

Onder

In de zbo’s en de agentschappen meer

ten

gevolge

van

de

zwakke

coördinerende

machten

kunnen

de

verzelfstandigde organisaties redelijk autonoom opereren. Als er invloed uitgeoefend wordt van buitenaf, dan is deze hoofdzakelijk afkomstig van het moederdepartement zelf, en niet of nauwelijks van het ministerie van Financiën of andere ministeries (van Thiel & Yesilkagit, 2006). De minister van BZK coördineert het zbo-beleid, maar slaagt er niet in voor een uniformering van de regelgeving hieromtrent te zorgen. De vakministers dragen zelf hun beleidsvisie uit over de (verscherping van de) aansturing van de zbo’s die onder hen ressorteren. Ter vergelijking: in Vlaanderen gebeurt dit meestal vanuit de horizontale departementen. In Nederland is er verzet tegen een uniformering en wordt er geopteerd voor ad hoc-oplossingen (Verhoest & van Thiel, 2004). De “freedom to manage”, of de manoeuvreerruimte voor de topambtenaren in de zbo’s, verschilt van zbo tot zbo. De topambtenaren geven zelf aan dat de politieke sturing vooral bepaald wordt door de politieke gevoeligheid van de desbetreffende materie. De formele zelfstandigheid ten opzichte van het moederdepartement speelt een minder belangrijke rol in deze. Een topambtenaar van een agentschap dat regelmatig in het nieuws is, verwoordt het als volgt: “De bewindspersonen worden voor alles wat wij doen verantwoordelijk gehouden en worden hierop regelmatig aangesproken in de Kamer” (Schillemans, 2005). Over het algemeen hebben ze wel een meer autonome positie dan hun tegenhangers in de kerndepartementen (van Thiel et al., 2005). Volgens de resultaten van de COBRA-enquête die in 2006 werd afgenomen bij directieleden van zbo’s, agentschappen, enz. 36 , hebben de topambtenaren in de verzelfstandigde organisaties over het algemeen veel invloed op de totstandkoming van nieuw beleid (van Thiel & Yesilkagit, 2006). De invloed met betrekking tot de te gebruiken instrumenten is daarbij groter dan de invloed met betrekking tot de doelgroep. Er is ook een substantiële groep die aangeeft net heel weinig autonomie te hebben. Men kan hierbij een onderscheid maken tussen 2 modellen. Er is de uitvoeringsorganisatie, die zeer zelfstandig werkt en

36

Deze enquête werd ook afgenomen bij directieleden van rechtspersonen met een wettelijke taak, productschappen, bedrijfschappen en waterschappen, en overheidsstichtingen. Die resultaten werden echter in deze analyse niet meegenomen. Voor meer informatie verwijzen wij graag naar het Respondentenrapport Cobra enquête (van Thiel & Yesilkagit, 2006).

‫ ׀‬64 ‫׀‬



zelf beslissingen kan nemen (eventueel na consultatie van het moederdepartement). Daarnaast is er ook het type van organisatie waarbij het moederdepartement beslist, steeds na raadpleging van de organisatie zelf. De autonomie op het vlak van HRM is onveranderlijk hoog. De autonomie op financieel vlak is minder hoog dan op het vlak van HRM. 8.2.

De minister en zijn persoonlijke staf

Één van de doelstellingen van de invoering van de TMG was het verbeteren van de politiekambtelijke verhoudingen. In deze paragraaf proberen we na te gaan in hoeverre vooruitgang geboekt werd op dat vlak. Vanuit het theoretisch kader van dit onderzoek, formuleerden we de hypothese dat de relatie tussen een minister en zijn topambtenaar evolueert van een hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie. We trachten ook na te gaan in hoeverre er een verschil is tussen de topambtenaren in de kerndepartementen en de topambtenaren in de verzelfstandigde organisaties. Vooreerst kort nog een uiteenzetting met betrekking tot de verantwoording over ambtelijk handelen. Deze schets is hier op zijn plaats, omdat de oorspronkelijke public service bargain inhield dat de minister de verantwoordelijkheid voor het handelen van de ambtenaar op zich nam, in ruil voor loyaliteit van de ambtenaar (ruwweg gesteld). De verantwoording over ambtelijk handelen is normaliter georganiseerd volgens drie samenhangende principes: de ministeriële verantwoordelijkheid leert dat de minister verantwoordelijk is voor het handelen van zijn ambtenaren. Als complement geldt hierop de ambtelijke loyaliteit ten opzichte van de minister. Het stelsel wordt vervolgens ‘afgesloten’ met de vertrouwensregel: de minister regeert bij de gratie van het feit dat hij het vertrouwen geniet van de Tweede Kamer ('t Hart et al., 2002). We zullen zien in hoeverre deze ruil stand blijft houden. Volgens de typologie van Peters (Peters, 1987; Peters, 1997) kunnen we de politiekadministratieve relaties in Nederland catalogeren onder het “functional village life model” 37 . Dit houdt in dat politici en ambtenaren de beleidsrol delen langs functionele lijnen. Er zijn 5 indicatoren, via dewelke we tot deze typering komen. Ten eerste, de beleidsagenda in Nederland is zeer technisch. Daarbovenop komt het feit dat het aantal “political executives” beperkt is. De grote overeenkomsten tussen de achtergrond en de

37

Gezien de samenloop van de publicatie van dit artikel en de oprichting van de ABD, moeten de conclusies van Peters met de nodige voorzichtigheid benaderd worden.



carrières van zowel politici als ambtenaren vormen een derde indicator. Als vierde ondersteunend argument geldt dat Nederlandse ministers zichzelf vooral zien als managers van hun departement. Ten slotte wordt het politiek-administratieve systeem gekenmerkt door een sterke verkokering die interdepartementale mobiliteit en beleidscoördinatie bemoeilijkt. De communicatie tussen politici en topambtenaren is direct, in tegenstelling tot sommige andere landen, waar ministeriële kabinetten of gelijkaardige actoren fungeren als gatekeepers (Brans et al., 2006). Een enkele auteur (Nieuwenkamp, 2001) maakt gewag van het feit dat ministers zelf, en ook en vooral topambtenaren, een veranderende politieke cultuur signaleren. Een aantal elementen van deze veranderende cultuur zijn: een grotere afstand ten opzichte van topambtenaren, meer nadruk op het primaat van de politiek en hiërarchie, verminderde tolerantie voor contacten tussen topambtenaren en kamerleden, meer wantrouwen, meer kabinetscultuur, minder departementale cultuur en meer partijpolitiek. Deze elementen lijken te wijzen in de richting van het tegenstandsmodel van Peters (Peters, 1987). Vooral de PvdA zou weinig vertrouwen hebben in het ambtelijk apparaat. Deze vaststelling is des te opmerkelijk omdat veel ambtenaren van de PvdA-strekking zijn. De PvdA-ministers zouden ook gekenmerkt worden door een voorkeur voor een meer top-down bestuursstijl, met weinig delegeren, en voor een herstel van het primaat van de politiek. Vooralsnog bestaat hier geen afdoende verklaring voor (Nieuwenkamp, 2001). 8.2.1.

Relaties met de topambtenaren in de kerndepartementen

Uit welke actoren bestaat de persoonlijke staf van de minister? Nederland kent geen kabinetten (de persoonlijke staf van de minister) zoals België die kent. Een functie die wel voorkomt in het Nederlandse systeem, is die van “politieke assistent”. De secretarissen-generaal zelf maken een duidelijk onderscheid tussen de eigen rol als persoonlijke, niet-partijgebonden adviseur voor de minister, en de rol van de politieke assistent, die wél politiek gekleurd is (Steen, 2009). De rol van politiek assistent is niet echt vergelijkbaar met de Belgische kabinetsleden. Oorspronkelijk mochten enkel de minister-president en de viceministers-president er één aanstellen. Tegenwoordig beschikt elke minister over maximaal één politieke assistent. De politieke assistenten zijn meestal “young high potentials”. Deze politieke assistenten wonen de ministersstaf bij (Frequin, 2006), en worden in de ambtelijke administratie geplaatst. Als de minister vertrekt, dan vertrekken zij mee. Primair verlopen alle Kamervragen via de politieke assistent, wiens positie cruciaal is in het politiek-ambtelijk samenspel. Dientengevolge bestaat zijn hoofdtaak erin de public relations te verzorgen: met de politieke partij, met de regering en met de parlementaire commissies (OECD, 2008).

‫ ׀‬66 ‫׀‬



Conflictresolutie Als er een persoonlijk probleem is tussen een minister en een topambtenaar, dan kan een topambtenaar verhuisd worden. Dit gebeurde bijvoorbeeld onder de eerste regeringBalkenende (2002-2003). De minister van Volksgezondheid van de Lijst Pim Fortuyn (LPF) kondigde nog voor zijn eedaflegging aan één van zijn topambtenaren te willen ontslaan. Als officiële reden hiervoor gaf hij op dat de topambtenaar in kwestie ‘een krant zat te lezen en ongeïnteresseerd leek’ op een symposium. Algemeen wordt aangenomen dat het de politieke kleur was van de ambtenaar die de minister niet beviel. De minister van BZK, die zijn goedkeuring moest verlenen aan een dergelijke operatie, weigerde aanvankelijk, omdat hij geen gegronde reden voor een ontslag zag. Uiteindelijk kreeg de LPF-minister toch zijn zin, en werd de topambtenaar in kwestie naar een andere functie overgeheveld (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005).

Het herstel van het primaat van de politiek Nieuwenkamp ziet alvast weinig ondersteunend bewijs voor onze stelling van de evolutie richting een minder hiërarchische relatie. Hij stelt dat het oude bureaucratische ‘yes minister’-systeem,

met

de

SG

als

ondergeschikte

van

de

minister,

in

de

kerndepartementen nog steeds geldt. Het politieke primaat heeft daar nauwelijks aan belang ingeboet. De regering en het parlement stellen het beleid vast, en de bureaucratie voert uit (Nieuwenkamp, 2001). Ook de SG’s zelf spreken van een hiërarchische relatie tussen de topambtenaren en de ministers (Steen, 2009). Volgens L.F.M. Verhey heeft het artikel 42 uit de Grondwet 38 in de loop der jaren een andere betekenis gekregen, namelijk dat de ambtenaren onschendbaar zijn en dat de minister verantwoordelijk is. Blijft de vraag in hoeverre deze gewijzigde interpretatie van ministeriële verantwoordelijkheid vandaag de dag nog wenselijk is (Enthoven, 2007a). De voorbije jaren werd er door de bewindslieden gehamerd op het herstel van het primaat van de politiek. Dit leidde tot krampachtigheid in de politiek-ambtelijke verhoudingen. Een aantal ambtelijke zwaargewichten verlieten hierop de overheidsadministratie, terwijl de respectievelijke ministers in het zadel bleven. De bekendste voorbeelden van dergelijke ambtelijke zwaargewichten die opstapten zijn Docters van Leeuwen en Van Wijnbergen.

38

Artikel 42 Grondwet luidt als volgt: “De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk.”



Een ander gevolg van het herstel van het politieke primaat, is het wegblijven van toptalent en het optreden van risicomijdend gedrag bij de overige topambtenaren (Nieuwenkamp, 2001). Een indicatie van dit herstel van het primaat van de politiek is de toegenomen nadruk op bedrijfsvoering. Tevens zoeken sommige ministers in toenemende mate hun toevlucht bij externe consultants en politieke adviseurs voor het verlenen van advies, uit wantrouwen ten opzichte van de ambtenaren (Brans et al., 2006). Vooral ministers van de PvdA (de sociaal-democraten) en D66 (socio-liberalen) vertrouwen meer en meer op dergelijke politieke adviseurs (Nieuwenkamp, 2001). Een aantal auteurs concludeert dan ook dat de modus vivendi tussen politici en topambtenaren aan vernieuwing toe is (zie onder meer: 't Hart & Wille, 2006).

Frequentie van de contacten en controle Over het algemeen zijn er goede en veelvuldige contacten tussen een minister en zijn/haar topambtenaar. Het verschilt van persoon tot persoon of lagere ambtenaren bij deze contacten aanwezig mogen zijn. Een minister en een SG zien elkaar doorgaans meerdere keren per week, en sowieso in de ministersstaf op maandag. In de ministersstaf zetelen de minister, de staatssecretaris, de secretaris-generaal en de directeurengeneraal. Het is een gestructureerd overleg met een politiek karakter, waarin teruggekoppeld wordt over besprekingen in Ministerraad en Parlement, waarin de voorbereiding van de parlementaire behandelingen en de Ministerraad besproken wordt, evenals de voortgang in bepaalde beleidsonderwerpen (Vancoppenolle, 2006; Steen, 2009). De mechanismen van politieke controle over de topambtenaren gebeuren door ambtelijke loyaliteit en het beperkte gebruik van politieke adviseurs. Ter vergelijking: in België wordt de politieke controle uitgeoefend door het uitvoerige gebruik van ministeriële kabinetten en door een informele politisering van de administratie (Brans et al., 2006). Zowel ambtenaren als ministers zijn tegen het idee van meer politieke adviseurs in Nederland. Door het ontstaan van de TMG is de relatie tussen politiek en ambtenarij veranderd. Er worden nu werkafspraken gemaakt, wat volgens de betrokkenen een moeizaam en soms pijnlijk proces is. Maar het betekent wel het ontstaan van een dialoog tussen politiek en ambtenarij, in een gestructureerde vorm. De werkafspraken betekenen de geboorte van een heel voorzichtig sturend instrument, maar het is geen zwaar instrument. We kunnen wel spreken van een cultuurwijziging.

‫ ׀‬68 ‫׀‬



We illustreren dit aan de hand van een voorbeeld uit de praktijk: Jan Willem Weck (DG ABD) gaat eenmaal per 3 maand naar het Torentjesoverleg 39 , met de minister-president en de twee vice-minister-presidenten. Ze bespreken er de topbenoemingen. Er is dus nu een rechtstreekse link tussen politiek en de topambtenaar. De minister-president wou dat de DG ABD aanwezig zou zijn bij de opmaak van de werkafspraken, maar Weck zelf wou dat niet. De DG ABD gaat wel jaarlijks bij alle ministers langs om de werkafspraken te bespreken. 8.2.2.

Relaties met de topambtenaren uit de zbo’s en agentschappen

In tegenstelling tot hun collega’s in de kerndepartementen, kunnen de topambtenaren in de agentschappen over een zeer grote mate van onafhankelijkheid beschikken ten opzichte van hun politieke gezagsdragers. Zij kunnen zeer machtig zijn (Nieuwenkamp, 2001). Recentelijk stelt de Nederlandse overheid zich meer terughoudend op tegenover verzelfstandiging (zie bijvoorbeeld het dossier van de Nederlandse Spoorwegen). Het concrete gevolg hiervan is niet onmiddellijk minder verzelfstandiging, maar algemeen wordt wel verwacht dat de vrijheid van de zbo’s zal afnemen (Verhoest & van Thiel, 2004). Als de vrijheid van de zbo’s zelf afneemt, is het niet ondenkbaar dat ook de vrijheid van de topambtenaren aan het hoofd van de zbo’s zal afnemen. De frequentie van de contacten verschilt al naargelang het formele of informele contacten zijn, en al naargelang het voorwerp van de contacten. Wat betreft de contacten betreffende financiën en beleid, heeft de werkvloer – zoals eerder reeds aangegeven – doorgaans veel meer contact met het moederdepartement, dan de topambtenaren. Dit is een mogelijke indicatie voor het feit dat de topambtenaren zich vooral bezighouden met het managen van de organisatie (van Thiel & Yesilkagit, 2006). Indien er sprake is van taakverwaarlozing door een topambtenaar in een zbo, dan kan de vakminister ingrijpen (Verhoest & van Thiel, 2004). 8.3.

Het parlement

Vanuit de idee dat de topambtenaar meer verantwoordelijkheid zou krijgen voor zijn eigen departement, willen we nagaan of een topambtenaar nu meer contact heeft met het parlement, en of hij al dan niet persoonlijk verantwoording moet komen afleggen.

39

Het Torentjesoverleg is het informeel, maar politiek zeer belangrijke beraad tussen de minister-president, de vice-premiers en de fractievoorzitters van de coalitiepartijen dat wekelijks plaatsvindt in de werkkamer van de Minister-President (het Torentje van het Binnenhof).



Aard van de contacten tussen beide partijen

8.3.1.

Er zijn twee soorten overleg waarbij ambtenaren en Kamerleden elkaar ontmoeten. Allereerst is er het plenair overleg. Bij dit overleg is het de Kamer die debatteert. De ambtenaren hebben hun eigen loge en het is de minister die het woord voert. Een ambtenaar moet zich niet rechtstreeks verantwoorden voor het parlement. Het tweede soort overleg is het algemene overleg. Hierbij zitten ambtenaren, Kamerleden en de minister in een kleinere zitting rond de tafel. Dit kunnen we vergelijken met de commissies in België. Een vorm van overleg waarover politici en ambtenaren tevreden zijn is het info-technisch overleg. Bij complexe dossiers briefen ambtenaren de betrokken parlementsleden over technisch-inhoudelijke aspecten (Algemene Bestuursdienst, 2006b). In briefings en hoorzittingen bestaat de mogelijkheid voor parlementsleden om ambtenaren aan de tand te voelen. Er is mobiliteit tussen de top van de ambtenarij en het parlement, doch exacte cijfers over de omvang ervan ontbreken, waardoor het erg moeilijk is het belang en de betekenis van deze mobiliteit in te schatten. Ten

gevolge

van

de

eerder

besproken

centraliseringstendens,

zijn

de

relaties

hiërarchischer geworden. Dit heeft zijn weerslag op de relaties met het parlement, waar de minister nog steviger de bovenhand neemt, en op de relaties met de belangengroepen, waar opnieuw de minister het voortouw neemt en de topambtenaar zelf weinig contacten onderhoudt met het veld. Paragraaf 8.4 zal hier dieper op ingaan. 8.3.2.

De Oekaze-Kok

Tijdens de eerste regering-Kok (1994-1998) waren de relaties tussen ministers en topambtenaren gespannen. Één van de redenen hiervoor was een reeks van parlementaire onderzoeken. Topambtenaren, parlementsleden en ministers discussieerden openlijk over de waarheid en over wie verantwoordelijk moest gehouden worden voor de gemaakte fouten. In toenemende mate werden de conflicten tussen ministers en hun leidende ambtenaren voorpaginanieuws in de pers. Tegelijkertijd leek er een rolverschuiving op te treden:

enerzijds

presenteerden

ministers

zichzelf

als

‘super-DG’s’

of

‘superprojectleiders’, anderzijds doken steeds meer leidende ambtenaren op in de media. Onder deze omstandigheden voelde de toenmalige eerste minister zich verplicht om in te grijpen (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). In 1998 legde Wim Kok de contacten tussen ambtenaren en parlementsleden aan banden in de

‫ ׀‬70 ‫׀‬

‘Aanwijzingen

externe

contacten

rijksambtenaren’,

om

de

ministeriële



verantwoordelijkheid te benadrukken (Frequin, 2006). Dit is de zogenaamde Oekaze-Kok, die bepaalde dat ambtenaren enkel contact mochten hebben met Kamerleden na een voorafgaande goedkeuring door de minister. Bij dit contact mag uitsluitend louter feitelijke informatie verstrekt worden (Enthoven, 2007b). Het is aan de minister om politiek-bestuurlijke informatie aan de Kamer te verschaffen. De bedoeling van de Oekaze-Kok was nooit om de contacten te bannen. In de tijd dat ze opgesteld werd, waren er uitwassen, zoals politieke spelletjes van ambtenaren en Kamerleden i.v.m. een motie. Het meest bekende voorbeeld was het optreden van Docters van Leeuwen, die namens het College van procureurs-generaal, kanttekeningen plaatste bij het beleid van toenmalig minister Sorgdrager. De regel was bedoeld voor noodgevallen, maar is een eigen leven gaan leiden (Prinsen, 2007). De impact van deze maatregel op de topambtenaren was enorm. Ze voelden zich sterk beledigd. Een aantal ambtenaren werden gedwongen ontslag te nemen, terwijl de ministers bleven zitten (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). De gekozen aanpak schiet volgens Jeekel om vier redenen het doel voorbij (Jeekel, 2005). Het zorgt er allereerst voor dat de Kamer haar informatiebasis primair buiten de ambtenarij zoekt. Ten tweede is het onuitvoerbaar dat de minister telkens toestemmingen moet afgeven. Het derde argument graaft dieper en verwijst naar een achterhaalde werkelijkheid. De Nederlandse rijksambtenaren zijn al lang niet meer loutere uitvoerders van beleid, zij bedenken dit beleid ook zelf. Zij communiceren en onderhandelen daartoe met diverse actoren in vroege fasen van beleidsontwikkeling, ook met Kamerleden. Ten slotte wordt door het aan banden leggen van contacten tussen ambtenaren en Kamerleden, de dagelijkse controle bemoeilijkt. In de praktijk is het zo dat een topambtenaar geacht wordt altijd zijn minister op de hoogte te stellen van een werkgerelateerde bijeenkomst met een Kamerlid. Sinds de kabinetten Paars I en II is de relatie minder krampachtig geworden volgens Roel Nieuwenkamp (2001). In 2004 adviseerde de Commissie Duivesteijn dat een meer ontspannen contact tussen Kamerleden en ambtenaren wenselijk was. In januari 2007 kwam toenmalig minister Nicolaï (Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) met een nieuwe leidraad. Deze regeling biedt geen wezenlijk ruimere mogelijkheden dan de Oekaze-Kok. Er is op sommige vlakken zelfs eerder sprake van een aanscherping. Uit de Parlementaire Enquêtes van de laatste 15 jaar komt steevast “gebrekkige informatie” als voornaamste klacht naar voren (Enthoven, 2007b). De ambtenaren zelf zijn Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬71 ‫׀‬


verdeeld over hoe de relatie met het parlement moet evolueren. Bij een lezersbevraging van het PM Magazine bleken de respondenten sterk verdeeld over het antwoord op de vraag: “Bent u er voorstander van als ambtenaren in het parlement de mogelijkheid krijgen het woord te voeren?”. Net iets meer dan de helft (51%) antwoordde “zeer mee eens”, tegenover 49% die “zeer mee oneens” antwoordde 40 . Er werden recentelijk stappen gezet om de topambtenaren te responsabiliseren. In 2006 werd gewerkt aan een motie door de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten om ambtenaren vormen van verantwoording te laten afleggen in de Tweede Kamer, onverlet de ministeriële verantwoordelijkheid. Er worden 3 argumenten geformuleerd om dit te ondersteunen: de topambtenaren moeten zich kunnen verdedigen (noodoplossing). Ten tweede moeten topambtenaren verantwoording kunnen afleggen in de Kamer voor de uitvoering. Ten derde, topambtenaren moeten technische informatie (niet-politieke informatie) aan de Kamer kunnen verstrekken. Enkel deze technische briefings zijn een populair instrument (Nieuwenkamp, 2001). Er rijst slechts één probleem: wie bepaalt wat technisch is? Diezelfde motie riep het kabinet tevens op om de oekaze-Kok te herzien. De SG’s zelf zijn geen vragende partij om verantwoording af te leggen voor het parlement: “Het is niet wenselijk (top)ambtenaren breder en zelfstandig verantwoording te laten afleggen omdat dit zich niet verhoudt tot de ministeriële verantwoordelijkheid.” (Kuijken, 2006). 8.4.

De belangengroepen, de media en de burgers

Als er een evolutie is van een hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie, dan verwachten we dat de topambtenaren meer rechtstreekse contacten zullen onderhouden met de belangengroepen (bijvoorbeeld cliëntenorganisaties), met de media en met de burgers zelf. 8.4.1.


In de literatuur wordt gewag gemaakt van een veranderde rol voor topambtenaren. Ten gevolge van de noodzaak voor topambtenaren om publiek leiderschap en ondernemerschap te demonstreren, is hun publieke bekendheid toegenomen. Topambtenaren zijn meer machtige politieke actoren geworden (Brans & Hondeghem, 1999). Er is niet echt sprake van een direct en aanzienlijk contact tussen topambtenaren en belangengroepen of

40

De lezers van “PM Magazine – Hét magazine voor de overheid” zijn ambtenaren van rang 12 en hoger. We verwijzen hier naar het decembernummer uit 2005.

‫ ׀‬72 ‫׀‬



burgers. Beide actoren onderhouden wel in toenemende mate contacten – in de vorm van het vergaren van kennis, het onderhouden van de dialoog met de samenleving, enz. – maar verder dan dit gaan deze contacten niet. Door het feit dat zij deze contacten onderhouden zonder een duidelijk mandaat van hun politieke meerderen, leidt dit tot wantrouwen bij politici en kan dit een dubbele loyaliteit creëren in hoofde van de topambtenaren (Brans et al., 2006). De belangengroepen en burgers oefenen weinig directe druk uit op de topambtenaren. Door de toegenomen eis van transparantie bij monde van de overheid en een grotere focus op details en incidenten, worden topambtenaren meer en meer gecontacteerd door de media en gevraagd om commentaar te leveren op de gebeurtenissen van de dag. Deze gestegen zichtbaarheid van topambtenaren heeft tot nogal wat kritiek geleid (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). We stellen dus een stijging van het aantal contacten vast, alsook een toenemende intensiteit van die contacten. 8.4.2.


In 2000 ondertekenden 5 zbo’s het Handvest Publieke Verantwoording. Sindsdien ondertekenden nog een aantal zbo’s het handvest. Met de ondertekening van dit handvest gaven zij aan niet alleen verantwoording te willen afleggen aan hun politieke opdrachtgevers, maar ook aan de samenleving. Dit wordt aangeduid als “horizontale verantwoording”. In het handvest wordt aangegeven dat “de tijd van traditionele, hiërarchische verantwoordingslijnen voorbij is”. Met dit doel voor ogen onderschreven zij onder meer een gedragscode voor goed bestuur en richtten periodieke externe visitaties in (Schillemans, 2005). Niet minder dan 91% van de zbo’s en 73% van de agentschappen bestempelen zichzelf als een organisatie die zeer veel aan publieke verantwoording doet. Het betrekken van derden bij zbo’s wordt veel meer geaccepteerd (Verhoest & van Thiel, 2004). De grootste beïnvloeding ondervinden de verzelfstandigde organisaties van het moederdepartement (zie ook paragraaf 8.1.2). Daarnaast wordt er zeer veel invloed uitgeoefend door de cliëntenorganisaties en de belangengroepen (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 8.5.

Tussentijds besluit

Het doel van dit hoofdstuk was na te gaan in hoeverre de relaties van topambtenaren met andere actoren in het institutionele speelveld geëvolueerd zijn van een hiërarchische naar een meer horizontale relatie. Wat betreft de relatie van de topambtenaar met de centrale departementen zijn de topambtenaren van mening dat zij zowel op vlak van HRM als op vlak van budgettaire aangelegenheden over aanzienlijke autonomie beschikken. De Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬73 ‫׀‬


centrale departementen worden dan ook voornamelijk als ondersteuning beschouwd, en slechts in mindere mate als controle. De sterke centraliseringstendens en de aangekondigde besparingen zouden kunnen doen vermoeden dat de autonomie in hoofde van de topambtenaren in de toekomst zal afnemen. Op het vlak van HRM werden al dergelijke signalen genoteerd. De grote inspraak en betrokkenheid van het SG-overleg echter bij de uittekening van de besparingen vormt echter een tegenargument voor deze vermoedens. Het ziet er dus naar uit dat er reeds een relatief horizontale relatie in voege was, maar dat deze in de toekomst onder druk zou kunnen komen te staan. Het is echter nog te vroeg dag om definitieve conclusies te vellen met betrekking tot de gevolgen van de regeringswissel. We vonden geen aanwijzingen dat de relatie tussen de topambtenaar en de minister en zijn persoonlijke staf evolueerden naar een meer evenwaardige relatie. Het tegendeel bleek zich te manifesteren: verschillende waarnemers zijn van mening dat ministers hun controle over de ambtenarij trachtten te verhogen, en op die manier het primaat van de politiek trachten te verstevigen en opnieuw een meer hiërarchische relatie tot stand te brengen. Een aantal ministers zochten ook in toenemende mate advies bij externe consultants en politieke adviseurs, uit wantrouwen jegens de topambtenaren in functie. Er bestaat echter wel een consensus over de gevolgen van de werkafspraken, in die zin dat ze aanleiding geven tot een overlegmoment tussen politici en de top van de administratie. Ook met betrekking tot de zbo’s geldt de verwachting dat hun manageriële en operationele vrijheid zal afnemen. In de relatie tussen topambtenaren en het parlement vonden we geen aanwijzingen voor een verhoogde frequentie van contacten tussen beide partijen. De Oekaze-Kok uit 1998, en de leidraad-Nicolaï uit 2007, hebben deze contacten stevig aan banden gelegd. Een ander aspect van deze relatie is de responsabilisering van topambtenaren ten opzichte van het parlement. Een aantal stappen in die richting werden gezet om topambtenaren vormen van verantwoording te laten afleggen in de Tweede Kamer. De SG’s zelf echter zijn geen vragende partij hiervoor. Ze zijn van mening dat het rechtstreekse afleggen van verantwoording door topambtenaren in het parlement conflicteert met het principe van ministeriële verantwoordelijkheid. Onze hypothese werd dus niet bevestigd. Voor onze conclusie betreffende de relatie tussen topambtenaren en de belangengroepen, de media en de burgers moeten we een onderscheid maken tussen topambtenaren in de ministeries, en topambtenaren in de zbo’s en agentschappen. Voor de topambtenaren in de ministeries kon geen sterke stijging in de frequentie of intensiteit van contacten met deze actoren worden vastgesteld. Een uitzondering daarop vormen de contacten met de

‫ ׀‬74 ‫׀‬



media: de topambtenaren die aan het hoofd staan van een ministerie kenden een sterk toegenomen zichtbaarheid in de media, wat tot kritiek leidde. Bij de topambtenaren aan het hoofd van de zbo’s en de agentschappen viel wel een belangrijke wijziging te noteren. Met de ondertekening van een Handvest spraken een aantal onder hen zich uit voor meer horizontale verantwoording. We kunnen hier dus wel een evolutie in de richting van een meer horizontale relatie vaststellen. Onze hypothesen met betrekking tot de institutionele relaties van de Nederlandse topambtenaren werden niet of slechts gedeeltelijk bevestigd. De hypothesen lijken wel meer op te gaan voor wat betreft de topambtenaren in de zbo’s en de agentschappen. Een mogelijke verklaring voor ten minste een deel van onze bevindingen zou kunnen zijn dat de ABD bij haar oprichting niet specifiek tot doel had de topambtenaren te responsabiliseren, zoals dat wel in andere landen het geval was. Het voornaamste doel van de ABD was het bevorderen van de mobiliteit en de ontkokering van de Rijksdienst te bewerkstelligen.

Het

is

binnen

deze

ontkokeringsdoelstelling

dat

we

de

centraliseringstendens moeten interpreteren, die ervoor zorgt dat er geen sterkere horizontale relatie waargenomen wordt met de centrale departementen. Daarnaast is het binnen de geringe focus op responsabilisering dat we de minieme wijzigingen in de relatie met het parlement - althans ten dele - kunnen verklaren.



9. Performance management Nadat de golf van New Public Management-hervormingen over Nederland is heen getrokken, willen we nagaan of de topambtenaren nu anders aangestuurd worden. Is er een verschuiving merkbaar van sturing op regels naar sturing op prestaties? Met behulp van de performance management cycle bestuderen we in hoeverre en op welke manier er sprake is van prestatiemanagement voor de Nederlandse topambtenaren. 9.1.

Planningsfase - Voorbereiding

Bij de opmaak van de contracten, gaan we na welke actoren hierbij betrokken zijn, of er concrete doelstellingen in opgenomen werden (al dan niet met vermelding van indicatoren), door wie deze bepaald werden, enz. Prestatiemanagement op departementaal niveau gebeurt aan de hand van het document “Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording” (VBTB) 41 . De Troonrede (dit is de speech van de Koningin) en de Miljoenennota stippelen de jaarlijkse objectieven en doelen van departementen en agentschappen uit. De Miljoenennota weerspiegelt de doelen en prioriteiten van de departementen en de agentschappen in termen van beleidsoutput en financiën, en wordt ook zelf weerspiegeld in deze doelen en prioriteiten. De begroting (inclusief de doelen en objectieven) wordt bediscussieerd door het parlement in de herfst. Jaarlijks moeten de ministeries en agentschappen zich op de derde woensdag van de maand mei verantwoorden voor hun uitgaven en prestaties, in de vorm van rapportering aan het parlement. Dit is de “Verantwoordingsdag”. De auditor-generaal kan deze prestaties van de ministeries ook monitoren en becommentariëren, in termen van efficiëntie en effectiviteit. De doelstellingen van individuele topambtenaren, zoals uiteengezet in de werkafspraken, kunnen in dit systeem geïntegreerd worden en gekoppeld worden aan de algemene overheidsobjectieven (Ketelaar et al., 2007). Onderstaande figuur schetst het bredere kader waarin de werkafspraak van de topambtenaar past.

41

Zoals reeds beschreven in hoofdstuk 8, paragraaf 1 – subtitel: Budgettaire coördinatie.

‫ ׀‬76 ‫׀‬



Figuur 4.7: Cascade van prestatieakkoorden en werkafspraken in Nederland (Ketelaar et al., 2007)

9.1.1.


In 2001 werd het systeem van werkafspraken ingevoerd 42 . In het regeerakkoord was oorspronkelijk sprake van “resultaatsafspraken”. De resultaatsafspraken zijn echter nooit werkelijkheid geworden. Het doel van werkafspraken is het garanderen van een meer zakelijke relatie tussen de ambtenarij en de politici. De akkoorden die de individuele prestaties regelen zijn echter flexibel en informeel, met een zwakke link naar promotie en beloning. De vorm van de werkafspraak en de sterkte van de link tussen de doelstellingen op het gebied van beleid (van de departementen en agentschappen) en budget kunnen verschillen van departement tot departement (en van agentschap tot agentschap). Bij sommige ministeries is de link tussen deze beiden vrij sterk, in andere ministeries is het moeilijk deze link überhaupt waar te nemen. In de werkafspraken komen volgende afspraken aan bod: welk werk willen we doen en welke resultaten willen we daarmee bereiken, hoe willen we omgaan met elkaar en met bijvoorbeeld de pers, hoe zal de topambtenaar zich verder ontwikkelen? Er wordt eerder

42

In bijlage 13.2 kan men het gespreksformulier voor de werkafspraken van TMG-leden raadplegen.



afgesproken op welke manier de resultaten moeten bereikt worden, dan concrete afspraken over de resultaten zelf. Met andere woorden: de procesafspraken zijn belangrijker dan de resultaatsafspraken (bron: interview). Over het algemeen zijn ministers positiever over resultaatsafspraken dan topambtenaren. Jaarlijks bereidt de SG zijn werkafspraak voor en bespreekt deze met zijn minister. De minister geeft vervolgens aan welke prioriteiten hij wenst vast te leggen in zijn beleid. Het hangt van minister tot minister af wie voornamelijk de inhoud van de afspraak bepaalt. De werkafspraken zijn geen echt sturingsinstrument, ze zijn meer pro forma. Het document is niet toegankelijk voor derden. Over het algemeen geeft de minister geen managerieel getinte opdrachten of opdrachten met betrekking tot de richting van het functioneren van de ambtelijke organisatie (Mulders et al., 2006). Algemeen kan men stellen dat de bewindslieden de politieke inhoud van de werkafspraak bepalen, en de SG de inhoud met betrekking tot het management van het departement (Nieuwenkamp, 2001). Het werkafsprakensysteem heeft een licht en informeel karakter. Het BABD heeft een model ontworpen voor de werkafspraken, maar het gebruik ervan is niet verplicht. Zo kan het gebeuren dat er binnen één ministerie meerdere modellen gehanteerd worden. Ook de focus kan verschillen: zowel output, outcome als processen kunnen aan bod komen. Het model dat door het BABD werd uitgewerkt, bevat de volgende onderwerpen (Ketelaar et al., 2007): •

Specifiteiten van de werkafspraak

•

Beleidsdoelen

•

Communicatie- en relatiemanagement

•

Organisatie-/managementdoelen

•

(eventueel) Meetcriteria voor evaluatie

•

Persoonlijke ontwikkeling en doelstellingen

•

Persoonlijke bijdrage aan de ambtenarij in het algemeen

Er is geen sanctiemechanisme voorzien en de mogelijkheid bestaat om op voorhand extra beloning toe te kennen. Deze beloning wordt zelden ingetrokken wanneer blijkt dat de verplichtingen niet werden nagekomen. De werkafspraken moeten normaalgezien bij het begin van het jaar opgemaakt en bij het BABD bezorgd worden. In oktober van het jaar 2008 waren er nog steeds departementen die ze nog niet doorgestuurd hadden (bron:interview). Ook de minister-president zou graag de werkafspraken kunnen inkijken, maar hij heeft daartoe de bevoegdheid niet, omwille van het primus inter pares-principe. ‫ ׀‬78 ‫׀‬



In 2002 werd dus – zoals gezegd - een vernieuwde plannings- en controlecyclus ingevoerd, onder de naam “Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording” (beter bekend onder het acroniem VBTB). Deze vernieuwing had als doel om een koppeling tot stand te brengen tussen de financiën, de prestaties en het beleid. Er moest meer gestuurd worden op outputs en de verantwoording over het gevoerde beleid moest beter geaccentueerd worden. Op deze manier wou de overheid de resultaatgerichtheid ondersteunen en versterken. Volgens een evaluatie door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verloopt de werking voorlopig nog stroef: “[…] het sturen op output in plaats van op input blijkt ook weerbarstiger dan verondersteld” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007). Totnogtoe blijft VBTB teveel verbonden met de financieel-economische directies en te weinig met de beleidsdirecties. Resultaatgerichte sturing is aldus het model (het ideaal), totnogtoe zijn er echter relatief weinig concrete resultaatgerichte normen terug te vinden. Volgens onderzoek door Bouckaert et al. (2000) gebeurt er weinig en blijkt de politiek niet erg happig te zijn. Vooral de begroting fungeert als drager van prestatie-informatie. In jaarverslagen kan men informatie over prestaties eventueel ook terugvinden. Een dergelijke variatie aan bronnen bemoeilijkt de interpretatie en de vergelijking. Om resultaatgericht management te bereiken is een cultuurwijziging vereist. In een aantal departementen en agentschappen zijn op dit gebied wel reeds vorderingen gemaakt, in andere is er nog helemaal niets gebeurd. De gemeente Amsterdam vormt één van de meest aansprekende voorbeelden. Amsterdam startte in 1999 met een resultaatgericht beloningsbeleid voor topambtenaren. Periodieken worden niet meer automatisch toegekend, maar zijn afhankelijk van behaalde resultaten. Vooraf worden meetbare doelstellingen bepaald die de ambtenaar zelf kan beïnvloeden. Nadien voert de ambtenaar een zelfevaluatie uit, en wordt hij ook geëvalueerd op basis van objectieve criteria (met behulp van o.a. klantentevredenheidsonderzoeken). Een commissie bespreekt de beloningsbeslissingen. Voor bijzondere prestaties kan een incidentele bonus worden toegekend tot maximaal 20% van het jaarsalaris (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). De budgettaire autonomie is relatief beperkt. De sturing op basis van prestaties gebeurt vooral t.a.v. agentschappen. Het conceptuele model streeft naar sturing op output, i.p.v. outcome of input (Bouckaert et al., 2000). In Nederland ligt de focus meer op



beleidsevaluatie dan op management. De centrale actor hiervoor is het ministerie van Financiën 43 (Bouckaert & Halligan, 2008). 9.1.2.


In 2006 werd de Kaderwet zbo’s aangenomen. Jaarlijks moet de minister de begroting en de jaarrekening van de zbo’s autoriseren. Zbo’s moeten grote begrotingsoverschrijdingen melden en VBTB-gegevens aanleveren. Ze worden dus meer aan banden gelegd dan voorheen 44 . Zoals reeds vermeld, worden in het departementale budget de voornaamste doelstellingen voor de agentschappen opgenomen. Deze worden bediscussieerd in het parlement. Naast deze jaarlijkse plannen, worden ook strategische plannen opgemaakt met een termijn van 4 jaar. De operationalisering van deze plannen gebeurt in de managementplannen van de directie, die een looptijd kennen van één jaar. Het hoofd van het agentschap maakt deze plannen op in samenspraak met het directoraat-generaal waaraan het verbonden is in oktober. Deze managementplannen bevatten objectieven en doelstellingen voor het agentschap, die stevig verbonden zijn met het departementaal budget (Ketelaar et al., 2007). De topambtenaren in de zbo’s sluiten prestatiecontracten af, waarin prestatie-indicatoren zijn opgenomen. Er zijn echter ook een groot aantal zbo’s die aangeven dat er geen prestatie-indicatoren zijn opgenomen voor de topambtenaren. Agentschappen beschikken het vaakst over prestatie-indicatoren, zelfs als ze niet altijd makkelijk te meten zijn. Enige uitzondering hierop betreft het hebben van een prestatiecontract voor het topmanagement; dat past kennelijk niet bij diens (ambtelijke) rechtspositie. Dat is echter niet uitzonderlijk; bijna tweederde van de organisaties die deelnamen aan de Cobraenquête (64%) rapporteert dat er geen sprake is van prestatie-indicatoren waar de topmanager aan wordt gehouden (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 9.2.

Opvolgingsfase - Uitvoering

De fase van opvolging heeft te maken met het meten van en de rapportering over de vooruitgang in verband met de gemaakte afspraken. Is er bijvoorbeeld een openbare

43

Zie ook paragraaf 8.1

44

Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen, Wet van 2 november 2006, houdende de regels betreffende zelfstandige bestuursorganen. Afkomstig van de website: http://wetten.overheid.nl/BWBR0020495/geldigheidsdatum_20-12-2010 (laatst geconsulteerd in december 2010).

‫ ׀‬80 ‫׀‬



rapportering over de prestaties van de organisatie in de vorm van een jaarverslag? Wordt er uitgevoerd wat overeengekomen werd en in welke mate? Wie zorgt voor de opvolging en hoe vaak? Moet er bijgestuurd worden? 9.2.1.


De frequentie van rapportering over de prestaties verschilt van departement tot departement – één keer tot meerdere malen per jaar - en ook de mate van formalisatie van deze rapportering varieert sterk. Één secretaris-generaal sprak: “De implementatie van de werkafspraken wordt niet geëvalueerd door middel van een formeel jaarlijks gesprek, maar door de dagdagelijkse contacten met de minister” (Steen, 2009). Recentelijk werden in de Nederlandse ambtenarij zogeheten ‘delivery scorecards’ ingevoerd, die de realisatie van 67 regeringsprioriteiten moet opvolgen, naar Brits model. In verschillende interviews stelden we de vraag of de Nederlandse SG’s de “freedom to manage” krijgen. De antwoorden die we verkregen waren zeer divers. Sommige contactpersonen waren ervan overtuigd dat ze veel vrijheid kregen, andere dat ze helemaal geen ruimte kregen en nog anderen geloofden dat het een persoonsgebonden kwestie is. Enerzijds moet de topambtenaar dan krachtig genoeg zijn om die ruimte voor zichzelf te creëren, anderzijds moet een minister deze ruimte ook toestaan. Het vertrouwen tussen beiden speelt een belangrijke rol, alsook de ervaring aan beide zijden. Een ander onderscheid dat van belang is, is het onderscheid tussen functionele en sectordepartementen. Functionele departementen zijn bijvoorbeeld Economische Zaken, Financiën of Justitie. VROM en LNV zijn voorbeelden van sectordepartementen. In deze laatste neemt men een sterkere politieke sturing waar. In de sectordepartementen doen zich ook vaker conflicten over het beleid voor tussen topambtenaren en ministers (Nieuwenkamp, 2001). Alle geïnterviewden waren het erover eens dat er geen evolutie is doorheen de tijd, maar dit evenwel vanuit verschillende vertrekpunten. Wat betreft de link tussen de verschillende documenten die prestaties behandelen, kunnen we kort zijn: er is geen link tussen het individuele prestatieakkoord en andere prestatieakkoorden (OECD, 2008). 9.2.2.


In oktober worden de managementplannen in de agentschappen opgemaakt voor het komende jaar. In april volgt een tussentijdse rapportering, waarin de verwachte afwijkingen van het plan uiteengezet worden. In september volgt een tweede tussentijdse rapportering, waarna in januari het agentschap een eindrapport voorlegt. De actoren die



betrokken zijn bij de bespreking van deze rapportering, zijn het directoraat, het hoofd van interne controle en de directeur van het agentschap. De monitoring van prestaties gedurende het jaar is afhankelijk van het agentschap en het departement. Op het einde van het jaar worden verantwoording en prestaties weergegeven in een departementaal jaarrapport (Jaarverslag). In dit Jaarverslag worden de resultaten – zowel de financiële als de beleidsoutput – van elk departement neergeschreven. Agentschappen rapporteren jaarlijks aan hun moederdepartement in de vorm van een jaarrapport. Daarbovenop kan op kwartaalbasis bijeengekomen worden om de resultaten van het agentschap te bespreken ten opzichte van hun managementplan (Ketelaar et al., 2007). De meeste verzelfstandigde organisaties rapporteren jaarlijks of per kwartaal aan het moederdepartement. Er zijn enkele uitzonderingen die aangeven helemaal niet te rapporteren. Niet minder dan 92% van de topambtenaren van de agentschappen rapporteert volledig over zijn resultaten, en 8% rapporteert in beperkte mate. Het topmanagement van de zbo’s legt slechtere scores voor: 74% rapporteert volledig over zijn resultaten, en niet minder dan 12% rapporteert helemaal niet over zijn resultaten (van Thiel & Yesilkagit, 2006). De controle op rechtmatigheid gebeurt door de Algemene Rekenkamer. Meestal gebeurt de controle op efficiëntie door (of namens) het moederdepartement. De organisaties zelf controleren op managementonderwerpen (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 9.3.

Evaluatiefase – Controle

We onderzoeken welke actoren betrokken zijn bij de evaluatie. Betreft het een interne dan wel een externe evaluatie? Hoe dikwijls vindt deze plaats en op basis van welke documenten? Bestaat er een beroepsmogelijkheid? In welke mate hecht de topambtenaar geloof aan het belang van deze evaluatie voor zijn verdere carrière (m.a.w.: wordt men geëvalueerd op basis van prestaties of spelen andere – mogelijke politieke – factoren een rol)? In de kerndepartementen

9.3.1.

De minister en de secretaris-generaal ontmoeten elkaar om de prestaties te bespreken. Dit kan gebeuren in zowel formele als informele bijeenkomsten. Er wordt hierbij ondersteuning geboden vanuit het Bureau ABD of vanuit de departementale controller’s unit

die

een

overzicht

voorziet

met

informatie

over

budgetmanagement,

personeelsmanagement en de vooruitgang van de hervormingen (Steen, 2009). Het bereiken van de doelstellingen van een werkafspraak kan ook besproken worden bij

‫ ׀‬82 ‫׀‬



managementvergaderingen, waar de algemene prestaties van de organisatie besproken wordt. Op het einde van het jaar wordt een evaluatie gemaakt van de prestaties van het individu. Het bereiken van de vooropgestelde doelstellingen is echter niet het enige criterium van beoordeling. Ook de algemene competenties en de dagdagelijkse prestaties op de werkvloer spelen een belangrijke rol. Op basis van deze evaluatie kan de topambtenaar aanbevolen worden voor een promotie of een bonus 45 . Er is tussen de departementen echter weinig consistentie in het gebruik van de werkafspraken. Zoals eerder reeds aangehaald is de link tussen promotie (of andere gevolgen van de evaluatie) en de evaluatie van de prestaties is ook niet erg sterk. Er gaan stemmen op om dit systeem te verbeteren, vooral voor de TMG. Hierbij zou een grotere rol toebedeeld worden aan het BABD. De veranderingen hebben tevens als doel om het loon van topambtenaren beter te koppelen aan hun prestaties (Ketelaar et al., 2007). Het oordeel van een minister over de prestaties van een TMG-lid weegt zwaar. Er zijn evenwel verschillende verwachtingen van de minister uit. De ene minister wil “alles zelf bepalen”, een ander “laat zich graag beïnvloeden”, een volgende “kenmerkt zich door een groot inhoudelijk vakmanschap en is een echte dossiervreter”, weer een ander “heeft een brede rug waarachter de topambtenaar kan opereren” (Mulders et al., 2006). Een algemene verzuchting van de leden van de TMG is het ontbreken van een gedeeld en eenduidig normatief referentiekader voor het beoordelen van hun prestaties. Dit is één van de redenen waarom ze hun arbeidsvoorwaarden dramatisch slecht vinden. Twee andere redenen zijn de hoogte van hun salaris en de arbeidsduur 46 (Nieuwenkamp, 2001). 9.3.2.


Zbo’s moeten verplicht om de 5 jaar geëvalueerd worden. De hoofdcriteria daarbij zijn efficiëntie en effectiviteit 47 . De evaluatie van de topambtenaren gebeurt in de agentschappen

in

hoofdzaak

door

het

moederdepartement

(83%).

8%

van

de

topambtenaren in de agentschappen wordt helemaal niet geëvalueerd. In de zbo’s gebeurt deze evaluatie voornamelijk door de raad van bestuur of de raad van toezicht. Ook bij de topambtenaren in de zbo’s wordt ongeveer 8% helemaal niet geëvalueerd. Zowel in de

45

We gaan uitgebreid in op de gevolgen van de evaluatie in paragraaf 9.4.

46

De hoogte van het salaris werd inmiddels aangepast. In paragraaf 9.4.3 komt dit meer uitgebreid aan bod.

47




agentschappen als in de zbo’s wordt geen enkele topambtenaar beoordeeld door het parlement (van Thiel & Yesilkagit, 2006). 9.4.

Act-fase - Verantwoording

Zijn er gevolgen verbonden aan de evaluatie? Enkele mogelijke gevolgen zijn – in de negatieve zin – daling van het loon, beëindiging van het mandaat, ontslag,… of – in de positieve zin – opslag, herbenoeming, promotie, … We bespreken eerst de topambtenaren in de kerndepartementen. Vervolgens komen de topambtenaren in de verzelfstandigde organisaties aan bod. Vooraleer we concreet ingaan op de gevolgen van de prestatieevaluatie

voor

topambtenaren,

bespreken

we

kort

het

algemene

systeem

van

loondeterminering in de Nederlandse Rijksdienst. Een rapport van de OESO zegt het volgende over het gebruik van prestatieakkoorden in Nederland: “In the Netherlands performance agreements are used for promotion, retention and removal.”(OECD, 2008). In de praktijk gebeurt een ontslag omwille van slechte prestaties echter zelden, omdat dit zou kunnen geïnterpreteerd worden als een bemoeienis

van

de

politiek

in

administratieve

aangelegenheden.

Ook

van

prestatiegerelateerde beloning is voor de topambtenaren in de kerndepartementen niet echt sprake. De volgende paragrafen zullen dit meer in detail bespreken. 9.4.1.

Loon in de Nederlandse Rijksdienst

De actuele bezoldiging van topambtenaren is geregeld in het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren (BBRA) uit 1984. De beloning van schalen 1 tot en met 18 wordt bepaald op basis van de zwaarte van de functie. Dit wordt vastgesteld met behulp van functiewaardering. Veranderen van weddeschaal is enkel mogelijk bij verandering van functie. De werknemer kan het functiewaarderingssysteem ook gebruiken tegenover de werkgever om een hogere beloning te verkrijgen bij een gewijzigde functie-inhoud (Vervenne, 2001). Voor het indelen van een functie in schaal 19 is niet alleen de zwaarte van de functie van belang, maar ook de plaats in de organisatie. Dit wordt ook “positiebeloning” genoemd. Voor schaal 19 was er slechts één vast salarisbedrag. Differentiatie was enkel mogelijk door het toekennen van een eenmalige of periodieke toeslag volgens artikel 22a uit Het Algemeen

‫ ׀‬84 ‫׀‬

Rijksambtenarenreglement

(ARAR).

Deze

was

ongemaximeerd

en



ongeclausuleerd. Sinds 1 juli 2000 ontving een SG daarbovenop een vaste toeslag van 5% 48 , omdat hij de hoogste leiding van het departement vertegenwoordigde 49 . De minister kan ook prestatiebonussen toestaan. Vanaf schaal 17 ontvangt ruim 62% een bijzondere beloning voor geleverde prestaties (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008b). Het rapport van de commissie Dijkstal geeft aan dat de groei van bonussen toeneemt, naarmate men een hogere positie bekleedt (OECD, 2008). Deze differentiatie is gebruikelijk in alle beloningssystemen en is bedoeld om hogere functionarissen te compenseren voor het afbreukrisico (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). Een arbeidsmarkttoeslag wordt toegekend aan ABD-leden die buiten de Rijksoverheid gerekruteerd werden. Dit leidt tot een verschil in beloning tussen externe kandidaten en interne doorgroeiers. In 2001 stelde de Commissie Van Rijn vast dat het steeds moeilijker werd gekwalificeerde medewerkers voor een job in de publieke sector aan te trekken en ze daar te houden. Op aanbevelen van de commissie werd het salarisbeleid voor topambtenaren aangepast, met als resultaat dat een aantal van hen een hoger loon ontvingen dan de minister (Ministry of Interior and Kingdom relations, 2005). De Commissie Dijkstal moest dit euvel verhelpen. 9.4.2.

Het rapport van de Commissie Dijkstal

In 2004 verscheen het advies van de Commissie Dijkstal over de beloningsstructuur van de politieke en ambtelijke top (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). Tegelijkertijd stelde de Algemene Rekenkamer een rechtmatigheidsonderzoek in naar de beloningen van topambtenaren in de Rijksdienst. Ten gevolge hiervan ontstond de behoefte om bij het nemen van beloningsbeslissingen binnen de Rijksdienst de normering, de transparantie en de onafhankelijke toetsing te vergroten. In 2005 besloot het kabinet dan ook om een nieuwe beloningsstructuur uit te tekenen en de eindverantwoordelijkheid voor het belonen van leden van de TMG onder te brengen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), i.p.v. bij de vakminister. In deze nieuwe situatie worden beloningsbeslissingen genomen door de minister van BZK, op voordracht van en in samenspraak met de vakminister. Het rapport maakt tevens gewag van een

48

Voor meer informatie verwijzen wij naar het rapport van de Commissie Dijkstal (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004).

49

Met de wijzigingen die door de regering werden aangenomen op voorstel van de commissie Dijkstal, zou deze 5%-toeslag komen te vervallen.



onvoldoende relatie tussen na te streven resultaten en een variabele beloning voor de ambtelijke top, zelfs niet na de invoering van een resultaatgerichte begrotingssystematiek (VBTB). Het wetsvoorstel die een nieuwe beloningsstructuur moet in werking stellen, had moeten ingaan vanaf 1 januari 2006. Het kabinet Balkenende-II heeft dit voorstel aangenomen, maar wou de verhoogde salarissen niet voor zichzelf instellen. De parlementaire behandeling van het voorstel wordt in 2008 voortgezet. De verhoging van het salaris van de leiders van het land in een periode van een economische crisis, ligt nogal gevoelig. De implementatie was gepland voor 2009. Het uitgangspunt is het loon van de minister-president. Dit loon wordt gelijkgesteld met 100%. Daarbovenop komt de loonsverhoging die het rapport Dijkstal adviseert. De commissie Dijkstal bepaalde dat de lonen van ministers met 50% omhoog moeten: 30% onmiddellijk, en 20% op termijn. De norm (dit is de “Balkenende-norm”) is dus gelijk aan 130% 50 . De lonen van de topambtenaren mogen dit niet overschrijden. Dat er op dat vlak een probleem was, bewijzen de cijfers uit 2002. Maar liefst 53 topambtenaren verdienden toen meer dan een minister (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). Lonen die boven het loon van een minister uitstijgen worden jaarlijks openbaar gemaakt in het kader van de Wet Openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT). In 2007 stegen 35 lonen boven het ministerieel loon uit. Daartoe behoorden 23 leden van de TMG 51 . Er is op dat vlak wel een duidelijke evolutie merkbaar, zoals ook blijkt uit volgende tabel, die opgesteld werd aan de hand van de Sociale Jaarverslagen van het Rijk.

50

Dit stemt overeen met een bedrag van €187 340, vermeerderd met componenten voor onkostenvergoeding en het werkgeversdeel van het pensioen. (Informatie afkomstig van de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: http://topinkomens.minbzk.nl

51

In 2008 werd gerapporteerd in het kader van de WOPT dat nog 14 leden van de TMG boven het referentieloon uitstegen. Dit betreft de gevallen zonder ontslagvergoeding. De motivering was telkens dezelfde: “x-urige werkweek en variabele verloning”. Zie Website Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2009/12/17/rapportage-publiekgefinancierde-topinkomens-conform-wopt.html laatst geconsulteerd op 04/01/2011.

‫ ׀‬86 ‫׀‬



Aantal

2004

2005

2006

2007

2008

2009

42

14

13

23

15

17

Figuur 8: Aantal TMG-leden die boven WOPT-norm uitkomen

De verantwoording voor de afwijking van afzonderlijke gevallen vindt plaats in de financiële verantwoording van de ministeries. De verantwoording in het geval van de TMGleden gebeurt door de minister van BZK, gezien die eindverantwoordelijke is voor de beloning van de TMG-leden (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008b). De grootste verandering die de nieuwe wet met zich meebracht voor topambtenaren is het salaris. Voorheen was dat, zoals gezegd, één bedrag. Iedereen die in dat ambt zat, ontving hetzelfde bedrag. Sommigen konden bovenop dat bedrag een toelage krijgen. Dat vaste bedrag (waar bovenop premies kunnen komen) wordt in het nieuwe voorstel vervangen door een beloningsschaal met 10 trapjes, met een minimum en een maximum. SG’s komen onmiddellijk bovenaan in de schaal binnen (die krijgen meteen het maximum), DG’s komen op verschillende niveaus binnen. 10% van het loon zou gekoppeld worden aan de werkafspraken. Het toekennen van incidentele variabele beloningen, bijvoorbeeld bij het welslagen van bijzondere projecten, zou voortgezet worden. 9.4.3.

In de kerndepartementen: Gevolgen van een negatieve evaluatie

Zoals reeds eerder gezegd, geldt in Nederland het principe van de ministeriële verantwoordelijkheid. In de Nederlandse cultuur geldt: als het fout gaat, wordt er niet aanvaard dat een minister de schuld op zijn ambtenaren probeert af te schuiven. De minister wordt geacht zelf verantwoordelijkheid te nemen. Het gebeurt zelden dat een topambtenaar sneuvelt. Hij beschikt immers over een stevige juridische positie. Ontslag is mogelijk bij vertrouwenskwesties en verstoorde persoonlijke verhoudingen via artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2006). Dit is dikwijls een moeilijk begaanbare weg. Desalniettemin is er toch een topambtenaar moeten opstappen bij de Schipholbrand. Het gebeurt overigens ook heel zelden dat een minister moet opstappen. Naar aanleiding van de Schipholbrand namen wel twee ministers vrijwillig ontslag, om een debat te voorkomen zo dicht tegen de verkiezingen aan. Dit was in Nederland sedert de Tweede Wereldoorlog nooit eerder voorgevallen (Nieuwenkamp, 2001).



Bij conflicten tussen een minister en een topambtenaar is het altijd de topambtenaar geweest die het onderspit moest delven (Jeekel, 2005). Er worden niet meer topambtenaren ontslagen dan vroeger. Ze worden wel ontslagen omwille van het ventileren van hun eigen mening of een conflict (vertrouwenskwestie), maar niet omwille van eventuele wanprestaties. Ook Plug komt tot een gelijkaardige vaststelling: “In onze verantwoordingscultuur is de afloop van conflicten tussen politici en ambtenaren steeds vaker dat de ministers blijven zitten en de ambtenaar het veld ruimt. Dit terwijl de doctrine nog steeds zegt dat een minister in dat geval moet opstappen.” 52 . Een minister die in functie blijft na een vertrouwenskwestie, is een gevolg van de coalitiepolitiek. Als een minister niet geslachtofferd kan worden, moet er gezocht worden naar een andere zondebok. Steeds meer wordt deze zondebok in de administratie gezocht. Er ontstaat aldus een zwartepietenspel tussen ministers en topambtenaren. Nochtans, als men uitgaat van het primaat van de politiek en van ambtelijke loyaliteit, is de minister hoe dan ook verantwoordelijk. Het zoeken naar een zondebok is zeer nefast voor een organisatie. Het zorgt voor het ontstaan van een indekcultuur bij de ambtelijke top (Nieuwenkamp, 2001). In de kerndepartementen: Gevolgen van een positieve evaluatie

9.4.4.

Officieel is het loon van topambtenaren gekoppeld aan hun prestaties. 97% van het loon betreft hun basissalaris (dit is: het schaalsalaris, de vakantie-uitkering en de eindejaarsuitkering). De vaste beloning is afhankelijk van de werktijd. Ruim 73,2 % van de TMG-leden maakt in 2009 gebruik van de mogelijkheid om de arbeidsduur te verlengen tot (maximaal) 40 uur per week (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010). Daarbovenop is er 3% gerelateerd aan hun prestaties (OECD, 2008). De Nederlandse overheid beschikt over 5 mogelijkheden om bonussen uit te reiken. In de praktijk is deze beloning echter niet gekoppeld aan prestaties. De hoogte van het loon hangt in sterke mate

af

van

de

arbeidsmarktpositie

en

de

onderhandelingen.

Volgens

enkele

geïnterviewden is het niet echt een fair systeem. Daarbovenop komt nog het feit dat externen die in de ABD terechtkomen een hogere variabele verloning ontvangen, dan de ABD-leden die doorgroeien vanuit het Rijk. Deze arbeidsmarkttoeslag dient om de beloningsafstand tot de markt te beperken, om op die manier de aantrekkelijkheid van ambtelijke topfuncties voor kandidaten van buiten de overheid te vergroten.

52

We verwijzen naar het decembernummer van PM-magazine uit 2005.

‫ ׀‬88 ‫׀‬



Het doel van het systeem van bonussen is om een onrechtvaardigheid weg te werken. Zoals gezegd bestond er immers één basissalaris, dat geen ruimte liet om te differentiëren. Een SG die een ministerie van 300 leidde en een SG die een ministerie van 3000 ambtenaren leidde, zouden zonder die extra beloningsmogelijkheden exact hetzelfde verdienen. Er werd dus variabele beloning toegepast, omdat de functiebeloning voor de ambtelijke top als ontoereikend werd gezien (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). Onderstaande tabel geeft de evolutie weer van de gemiddelde bijzondere beloning die TMG-leden jaarlijks ontvangen. Daarbij valt op dat er grote verschillen zijn tussen de minimale en maximale bijzondere beloning.

Totaal

2006

2007

2008

2009

Min. 2009 - max. 2009

14.400

15.517

15.716

14.588

1.950

-

40.491

Figuur 9: Gemiddelde bijzondere beloning leden Top Management Group in € (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010)

9.4.5.


Zo goed als elke verzelfstandigde organisatie laat zijn prestaties beoordelen. Bij het merendeel van deze organisaties speelt het ministerie van Financiën en het parlement geen of nauwelijks een rol in de prestatiebeoordelingen. Bij een beoordeling van prestaties rijst onmiddellijk de vraag of er beloningen dan wel sancties bestaan voor goede dan wel slechte prestaties. In tegenstelling tot onze verwachtingen, gebeurt dat niet veel. Als het toch gebeurt, worden relatief vaker sancties dan beloningen toegepast. De sancties hebben meestal betrekking op het budget van de organisatie. Een bestuurder van een zbo kan geschorst of ontslagen worden door een minister – behoudens bij het verstrijken van hun benoemingstermijn – ten gevolge van gebleken ongeschiktheid, onbekwaamheid of andere zwaarwegende redenen, die gelegen moeten zijn in de persoon van de bestuurder 53 . De beloningen daarentegen richten zich op het salaris en de bonussen van de topambtenaren.

53




Het rapport van de commissie Dijkstal heeft ook betrekking op de publiekrechtelijke zbo’s (en dus niet op de privaatrechtelijke zbo’s). In de huidige situatie is de invloed van het kabinet op de inkomensvorming van de topfunctionarissen in de zbo’s beperkt. Het advies van de commissie luidt dat de minister van het moederdepartement de bezoldiging van de bestuurders van de publiekrechtelijke zbo’s vaststelt (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). 9.5.

Tussentijds besluit

In dit hoofdstuk trachtten we te onderzoeken in welke mate er een verschuiving plaatsgevonden heeft van een sturing op regels naar een sturing op prestaties voor topambtenaren. Hiertoe bestudeerden we de vier fases van de performance management cycle: plan – do – check – act. Wat betreft de planningsfase, kunnen we vaststellen dat er een cascade van planningsdocumenten gehanteerd wordt, waarvan de werkafspraak de vertaling tot op individueel niveau vormt. Het systeem van werkafspraken is echter een eerder informeel systeem, met een zwakke link tussen planning, prestaties en beloning. Het moest vooral dienen om te kunnen komen tot een meer zakelijke relatie tussen politiek en de top van de ambtenarij. Er worden meestal geen prestatie-indicatoren opgenomen in de werkafspraken. Voor de agentschappen en zbo’s geldt een andere regeling: hier bestaat wel een link met prestaties, en worden wel prestatie-indicatoren opgenomen. Deze worden echter op het organisatieniveau geformuleerd, en niet op het individuele niveau. De opvolging van de werkafspraken is doorgaans niet sterk geformaliseerd, en de frequentie verschilt van departement tot departement. Er wordt gebruik gemaakt van ‘delivery scorecards’ om de realisatie van de regeringsprioriteiten te monitoren. De individuele prestatieakkoorden zijn niet gekoppeld aan andere prestatieakkoorden. De zbo’s en de agentschappen onderscheiden zich van elkaar op het vlak van opvolging, in die zin dat er in de zbo’s minder gerapporteerd wordt over de resultaten dan in de agentschappen. De evaluatie van de secretaris-generaal gebeurt door de minister, op een formeel of informeel moment, met ondersteuning van het BABD of iemand van de departementale diensten. Daarbij komen niet alleen de prestaties van de topambtenaar in kwestie aan bod, maar ook de algemene competenties en de dagdagelijkse praktijk. Het gebruik van de werkafspraken voor de evaluatie van topambtenaren verschilt sterk van departement tot departement. Doorgaans is de link tussen de werkafspraak en beloning zwak. Er is een debat gaande om deze link tussen prestaties en beloning te versterken, vooral voor de

‫ ׀‬90 ‫׀‬



leden van de Top Management Group. Daarbij zou een grotere rol toebedeeld worden aan het Bureau ABD. De topambtenaren zelf klagen het

gebrek aan een transparant en

eenduidig referentiekader voor het beoordelen van hun prestaties aan. Bij de agentschappen gebeurt de evaluatie door het moederdepartement, bij de zbo’s gebeurt dit door de raad van bestuur of de raad van toezicht. In de act-fase, die betrekking heeft op de gevolgen van de evaluatie, onderzochten we de hoogte van de prestatiegerelateerde verloning, en de kans op ontslag/demotie of promotie. Een negatieve evaluatie kan als gevolg hebben dat de topambtenaar ontslagen wordt, doch dit gebeurt eerder ten gevolge van een vertrouwenskwestie, dan omwille van een tekortkoming in de prestaties. Een positieve evaluatie kan resulteren in een prestatiegerelateerde verloning van 3% bovenop het basissalaris. De praktijk is echter dat deze

3%

niet

gekoppeld

wordt

aan

de

prestaties,

maar

gebruikt

wordt

om

onrechtvaardigheden op vlak van beloning weg te werken, bijvoorbeeld: een hogere beloning voor de leidende ambtenaar van een groot departement. Ook voor de topambtenaren aan het hoofd van de zbo’s en de agentschappen geldt een eerder zwakke link tussen prestaties en beloning. In zoverre deze link bestaat, bestaat deze in negatieve zin. Dit wil zeggen: onvoldoende prestaties worden bestraft door middel van een inkrimping van het organisatiebudget. In vergelijking met de ministeries, is er bij deze organisaties duidelijk een grotere tendens naar meer sturing op prestaties. We kunnen concluderen dat de Nederlandse Rijksoverheid een informeel en eerder zwak prestatiemanagementsysteem hanteert. Doorheen de gehele cyclus zijn wel elementen te vinden van een sturing op prestaties, doch de concrete uitwerking in de praktijk geeft aan dat van een echte doorgedreven sturing op prestaties geen sprake kan zijn. Onze hypothese werd aldus niet bevestigd.



10. Besluit Het doel van dit onderzoek was na te gaan wat de impact was van de contractualisering van Nederlandse topambtenaren op drie afhankelijke variabelen: de identiteit en rolperceptie, de institutionele relaties van topambtenaren met andere actoren in het politico-administratieve speelveld, en het performance management system in voege voor de ABD in het algemeen, en voor de secretarissen-generaal in het bijzonder. We vroegen ons daarbij ook af in welke mate er sprake was van een managerial public service bargain. Een andere mogelijkheid is dat er eerder een evolutie richting een hybride bargain waar te nemen viel. De studie van de onafhankelijke variabele – i.e.: de contractualisering van de topambtenaar - toonde aan dat de sturingsrelatie en arbeidsrelatie tussen topambtenaren en hun politieke meerderen gewijzigd zijn op meerdere vlakken. ABD-leden werken in dienst van het Rijk, TMG-leden staan sinds 2006 op de loonlijst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Als voor deze laatste geen geschikte functie gevonden wordt, is na een periode van twee jaar ontslag uit de Rijksdienst mogelijk. Er werd niet zozeer ingezet op individuele contracten, als wel op een sterk verhoogde mobiliteit om de ontkokering van de Rijksdienst te bewerkstelligen. Bij de wervings- en selectieprocedure wordt het principe van open competitie gehanteerd, met een belangrijke rol voor het Bureau ABD. Gecombineerd met de constante hoge mobiliteit aan de top, is de permanentie op de hoogste niveaus aanzienlijke gedaald. De ABD is in omvang relatief stabiel gebleven sinds haar oprichting, de uitbreiding met managers uit salarisschalen 16 en 15 niet te na gesproken. Hetzelfde geldt voor de TMG. Het betreft hier dus een relatief kleine groep van topambtenaren (respectievelijk 800 en 70) waarbinnen mobiliteit sterk aangemoedigd wordt. Critici, zowel interne als externe, stellen zich vragen bij de wenselijkheid van een dergelijke nadruk op mobiliteit, en vrezen een verlies van specialistische kennis. Identiteit en rolperceptie Onze hypothese met betrekking tot de identiteit en rolperceptie van de Britse topambtenaren was dat we een meer ‘manageriële’ identiteit zouden vaststellen, zowel wat professionele en educatieve achtergrond betrof, als wat de primaire rolidentificatie betrof. Deze hypothese werd in grote mate, doch niet volledig, bevestigd door het empirische materiaal. De educatieve achtergrond wijzigde licht, met een toename van het aantal economische diploma’s bij de topambtenaren in de departementen, en een

‫ ׀‬92 ‫׀‬



blijvende dominantie van de juristen. Dit verschilt sterk van de educatieve achtergrond bij de agentschappen en de zbo’s: deze topambtenaren hebben hoofdzakelijk een economische of administratieve opleiding genoten. De ABD-leden kennen een hoge mobiliteit, wat zowel in de literatuur als in de pers tot bezorgdheid heeft geleid. Zij vrezen een verlies aan continuïteit en institutioneel geheugen. Opmerkelijk is echter dat deze mobiliteit hoofdzakelijk binnen de grenzen van de publieke sector geldt. Ondanks het mobiliteitsgerichte beleid van de ABD, zijn de Nederlandse topambtenaren nog steeds voornamelijk doorgroeiers vanuit het Rijk, en op het hoogste niveau is er nauwelijks uitstroom naar de private sector. Er is bestaat geen consensus over de primaire rolidentiteit van de Nederlandse topambtenaren. Enerzijds wordt geargumenteerd dat de oprichting van de ABD en de TMG ertoe geleid hebben dat zij vooral professionals geworden zijn. Anderzijds wordt gesteld dat ‘politieke gevoeligheid’ van steeds groter belang is in het vak van topambtenaar, met name het mee bedenken van beleid en de presentatie daarvan aan het publiek, en het beschermen van de minister ten allen tijde. Dit sluit aan bij één van de redenen om New Public Management-hervormingen door te voeren, ook in andere landen: het verhogen van de “bureaucratic responsiveness” ten opzichte van de politieke wil. Vooral in Anglofone parlementaire democratieën speelde dit argument een belangrijke rol (Gregory, 2007). Een derde rol wordt naar voren geschoven: de rol van manager. Dit zou volgens sommigen zich in dergelijke mate manifesteren, dat de specialistische kennis van topambtenaren dreigt verloren te gaan. De ABD nam intussen een aantal maatregelen om aan deze bezorgdheden tegemoet te komen. De SG’s zelf, ten slotte, beschouwen zichzelf voornamelijk als leiders en als bureaucraten (technische experten). De sociale identiteit van topambtenaren vormde hét focuspunt voor bewindslieden en de ABD zelf. Één van de primaire doelstellingen van de ABD was de verkokering van de Rijksdienst tegen te gaan, en in die opdracht de sociale identiteit van de Nederlandse topambtenaar naar het rijksbrede niveau te brengen. Er moest een ‘korpsgeest’ aangekweekt worden. Door hen rechtstreeks in dienst te laten werken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kwam een lossere band met het vakministerie tot stand, en werd de blik meer gericht op de overheid in het algemeen. Ook het SG-overleg en de idee “dat kan mijn toekomstig departement zijn” spelen een belangrijke rol. Met betrekking tot de sociale identiteit van topambtenaren werd onze hypothese dat topambtenaren zich voornamelijk identificeren met de eigen organisatie niet bevestigd. We vonden het tegenovergestelde: de topambtenaren identificeren zich nu meer met de Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬93 ‫׀‬


Rijksoverheid dan voorheen. We kunnen hiervoor een aantal verklaringen aanreiken. Ten eerste was het vertrekpunt verschillend. Vóór de creatie van de ABD identificeerden topambtenaren zich in hoofdzaak met het eigen departement, door de verregaande verkokering die plaatsgevonden had. Ten tweede namen we aan dat het persoonlijk verantwoordelijk gesteld worden voor de prestaties van de eigen organisatie zou leiden tot een verhoogde identificatie met die organisatie. De werkafspraken in het Nederlandse systeem zijn echter bezwaarlijk prestatieakkoorden te noemen, omwille van hun sterk informeel karakter en het gebrek aan prestatie-indicatoren. Institutionele relaties We veronderstelden een verschuiving op het vlak van institutionele relaties, van een hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie. Onze hypothesen werden niet of slechts gedeeltelijk bevestigd. De hypothesen lijken wel meer op te gaan voor wat betreft de topambtenaren in de zbo’s en de agentschappen. De relatie tussen topambtenaren en de centrale departementen onderging geen grote wijzigingen. Het onderzoek toonde aan dat er reeds een relatief horizontale relatie in voege was, met een grote autonomie op vlak van HRM en budget. De centrale departementen worden voornamelijk als ondersteunend beschouwd. Een sterk aanwezige centraliseringstendens doet echter vermoeden dat deze relatie in de toekomst onder druk zou komen te staan. De relatie met de minister en zijn persoonlijke staf evolueerde geenszins in de richting van een meer evenwaardige relatie. Een reeks incidenten in de media heeft geleid tot een gestegen wantrouwen vanwege de politici en een drang naar een sterkere controle op de ambtenarij. Dit heeft zich gemanifesteerd in een versteviging van het primaat van de politiek en het opnieuw tot stand brengen van een meer hiërarchische relatie. Het gestegen wantrouwen heeft een aantal ministers ertoe gebracht hun advies in toenemende mate buiten de ambtenarij te gaan zoeken. Er bestaat echter wel een consensus over de gevolgen van de werkafspraken, in die zin dat ze aanleiding geven tot een overlegmoment tussen politici en de top van de administratie. Ook met betrekking tot de zbo’s geldt de verwachting dat hun manageriële en operationele vrijheid zal afnemen. In de relatie tussen topambtenaren en het parlement konden we geen sterke evolutie vaststellen. De frequentie van de contacten werd niet verhoogd. Er werden echter wel stappen genomen om topambtenaren verantwoording te laten afleggen in het parlement. De SG’s zijn hier echter geen voorstander van, omwille van de onverenigbaarheid met de ministeriële verantwoordelijkheid.

‫ ׀‬94 ‫׀‬



Voor de relatie tussen topambtenaren en de media, belangengroepen en burgers maken we een onderscheid tussen de topambtenaren in de departementen en diegene in de zbo’s en de agentschappen. Voor de topambtenaren in de departementen viel enkel een wijziging op te tekenen in de relatie met de media. De topambtenaren verloren grotendeels hun anonimiteit en werden sterk zichtbaar in de media. De voornaamste wijziging voor de topambtenaren in de agentschappen en de zbo’s vond plaats in de relatie met de burgers. Een aantal onder hen ondertekenden een Handvest, waarin ze zich engageerden tot meer horizontale verantwoording. Hier kunnen we dus wel een evolutie in richting van een meer horizontale relatie vaststellen. De relaties van topambtenaren met de verschillende actoren in het institutionele veld hebben aldus een aantal wijzigingen ondergaan, doch niet allemaal in eenzelfde richting. De ontkokeringsdoelstelling van de ABD verklaart de centraliseringstendens, die ervoor zorgt dat er geen sterkere horizontale relatie waargenomen wordt met de centrale departementen. De geringe focus op responsabilisering van topambtenaren kan - althans ten dele - de minieme wijzigingen in de relatie met het parlement verklaren. De incidenten tussen topambtenaren en politici die uitgebreid in de media aan bod kwamen, hebben gezorgd voor spanning en ruis op de politiek-ambtelijke lijn en dat de modus vivendi tussen politici en ambtenaren aan vernieuwing toe is. Performance management De hypothese in verband met het systeem van prestatiemanagement was dat er een verschuiving opgetreden was van een sturing op regels naar een sturing op prestaties. Deze veronderstelde verschuiving werd onderzocht aan de hand van de vier fasen van de performance management cycle: plan-do-check-act. In de planningsfase worden werkafspraken opgesteld tussen topambtenaar en politicus. Meer nog dan een instrument voor prestatiesturing, is het voornamelijk een middel om een meer zakelijke relatie tot stand te brengen tussen politieke en top van de ambtenarij. Er worden meestal geen prestatie-indicatoren opgenomen in deze werkafspraken, in tegenstelling tot de werkafspraken in de agentschappen en zbo’s. De opvolgingsfase is niet sterk geformaliseerd. Men maakt gebruik van delivery scorecards om de voortgang te monitoren. Gezien er zelden prestatie-indicatoren opgenomen worden in de werkafspraken, kan geen verschuiving vastgesteld worden van input- en procesindicatoren naar output- en outcome-indicatoren. De evaluatie van de topambtenaar gebeurt door de minister, in het geval van de SG’s, en met ondersteuning vanuit het Bureau ABD of vanuit de departementale diensten. Dit kan Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬95 ‫׀‬


op een formeel of informeel moment plaatsvinden. Voor andere topambtenaren wordt de minister vervangen door de ambtelijke hiërarchische meerdere. Het gebruik van de werkafspraken voor evaluatie verschilt sterk van departement tot departement. Eén van de verzuchtingen van de groep van topambtenaren is het gebrek aan een eenduidig en transparant referentiekader voor het beoordelen van prestaties. De zbo’s worden geëvalueerd door de raad van bestuur of de raad van toezicht, de agentschappen door het moederdepartement. We kunnen dus concluderen dat er doorgaans een evaluatie plaatsvindt, doch dit niet op een structurele formele wijze, en met beperkt resultaat. De act-fase zal dit verduidelijken. De act-fase, waarin de gevolgen van de evaluatie besproken worden, geeft aan dat er een erg zwakke link is tussen resultaten en beloning. Een negatieve evaluatie kan leiden tot ontslag, maar dit is niet prestatiegerelateerd. Een vertrouwenskwestie vormt een meer frequente reden tot ontslag. Een positieve evaluatie kan leiden tot een bonus van maximaal 3%. In de praktijk blijkt deze echter niet prestatiegerelateerd. Zoals reeds gezegd is het mogelijk beloning reeds op voorhand toe te kennen, en wordt dit ook, frequent gedaan. Op deze manier wordt het loon van leidende ambtenaren van grote organisatie bijgepast. Er is een debat gaande om deze link tussen prestaties en beloning te versterken, vooral voor de leden van de Top Management Group. Daarbij zou een grotere rol toebedeeld worden aan het Bureau ABD. Voor zbo’s en agentschappen vertaalt de link tussen resultaten en beloning zich vooral in negatieve zin: onvoldoende prestaties leiden tot een inkrimping van het organisatiebudget. Op grond van de studie van de performance management-cyclus kunnen we concluderen dat onze hypothese niet bevestigd werd. Er werd geen verschuiving gevonden in de richting van een sturing op prestaties.

Conclusie De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek was of de contractualisering van topambtenaren een effect had op een aantal variabelen: de identiteit en rolperceptie van topambtenaren, de institutionele relaties en het prestatiemanagementsysteem. Hiertoe werden een aantal hypothesen geformuleerd. Wat betreft onze eerste hypothese: “De invoering van een contractualisering resulteert in een verschuiving van een traditionele “Schafferiaanse” identiteit van de ambtenaar naar een manageriële identiteit” is het antwoord gemengd. Een aantal deelaspecten van de identiteit en rolperceptie van topambtenaren volgden deze evolutie. Dit is het geval voor

‫ ׀‬96 ‫׀‬



de persoonlijke identiteit en voor de rolidentiteit. Voor de sociale identiteit konden we dit niet vaststellen. Wel vonden we dat de sociale identiteit sterk veranderd is. De tweede hypothese: “De invoering van een contractualisering veroorzaakt een verschuiving van een meer hiërarchische relatie naar een meer horizontale relatie” kan evenmin eenduidig met ‘ja’ beantwoord worden. Met een aantal actoren, zoals de belangengroepen, de media en de burgers, evolueerden de relaties zeer zeker in deze zin. Met andere actoren, met name de centrale departementen was er in oorsprong sprake van een vrij horizontale relatie, maar de sterk aanwezige centraliseringstendens laat ons vermoeden dat dit in de toekomst aan verandering onderhevig zou kunnen zijn. Met de minister en zijn persoonlijke staf evolueerde de relatie in de tegenovergestelde richting. Meer dan vroeger probeert de minister de topambtenaar onder controle te houden, en de hiërarchische relatie te verstevigen. Onze derde hypothese: “De invoering van een contractualisering resulteert in een verschuiving van gehoorzaamheid aan de regels naar een resultaatgeoriënteerd systeem” kon niet bekrachtigd worden vanuit de empirie. Er is wel een debat gaande om naar een meer resultaatgeoriënteerd systeem te evolueren, vooral voor de leden van de Top Management Group. Het Bureau ABD zou hierin een grotere rol moeten gaan spelen. Een tweede onderzoeksvraag had als doel te achterhalen of alle variabelen wel of niet in dezelfde richting evolueerden. Evolueerden alle variabelen in de richting van een managerial PSB of was een evolutie naar een hybride PSB waarneembaar? Het antwoord op deze tweede onderzoeksvraag blijkt uit het antwoord op bovenstaande hypothesen. Er heeft geen volledige vervanging plaatsgevonden van de traditionele Schafferian PSB door een managerial PSB. Elementen uit de oude PSB blijven doorwerken, zodat een soort van ‘layering’ optreedt. In de nieuwe PSB bestaan aldus kenmerken uit de klassieke PSB naast een (klein) aantal eerder typisch manageriële aspecten. We kunnen dus concluderen dat niet alle variabelen in dezelfde richting evolueren, en dat er een hybride PSB tot stand gekomen is op het terrein. Of alle variabelen na een periode van divergentie toch nog zullen convergeren is moeilijk te voorspellen, omdat de nieuwe regering een stevige inkrimping van de overheid in het vooruitzicht gesteld heeft 54 . Het valt nog af te wachten in welke richting dit de Public Service Bargain zal gaan beïnvloeden. We vinden in Nederland een grote aandacht voor de Rijksoverheid als concern, en

54

In “hoofdstuk 11. Toekomst” gaan we hier verder op in.



corporate identity, etc. die voortkomen uit de strijd tegen de verkokerde Rijksdienst. Dit zijn tendenzen die door sommige auteurs bestempeld worden als aspecten van het postNPM-tijdperk (zie onder meer: Lodge & Gill, 2010; Pollitt, 2003).

‫ ׀‬98 ‫׀‬



11. Toekomst We haalden in de tekst reeds enkele malen aan dat de verkiezingen van 2010 een nieuwe coalitieregering op de been brachten. Na een moeizame formatieperiode, werd in oktober 2010 de regering-Rutte beëdigd, met de liberale VVD en de christen-democratische CDA in de regering, en gedoogsteun vanuit de oppositie door de PVV van Geert Wilders. De nieuwe regering kondigde prompt een besparingsinitiatief aan van € 18 miljard, waarvan de overheid zelf € 6 miljard zou moeten besparen tegen 2015. Een eerste inkrimping van de Rijksoverheid

werd

ook

onmiddellijk

doorgevoerd:

het

aantal

ministeries

werd

teruggebracht van 13 naar 11 55 . De programmaministers voor Wonen, Wijken en Integratie en voor Jeugd en gezin verdwijnen. Er worden ‘minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders’ aangekondigd. In het kader van diezelfde besparingen staat de inkrimping van de hele ambtenarij, en dus ook de ABD en de TMG, op de agenda. DIt betekent voor carrière-ambtenaren een inkrimping van hun promotiekansen. Men riskeert een overschot aan ABD-managers voor de beschikbare plaatsen. De grootschalige besparingen hebben ook geleid tot nog meer nadruk op concernvorming. Alles wat met bedrijfsvoering, subsidieverlening en inspectie te maken heeft, wordt samengevoegd tot rijksbrede centrale diensten. Sommige waarnemers spreken hierdoor van een verschuiving van het Rijnlandmodel naar het Angelsaksische model. De SG’s zelf hebben aangegeven dat zij jaarlijks 1,5% willen bezuinigen. Dit willen zij bereiken door de bedrijfsvoeringskosten te drukken door middel van centralisatie. In de nota Vernieuwing Rijksdienst wordt de nieuwe CAO voor het Rijk besproken. De slogan die daarbij in het oog springt, is “van vast en zeker naar flexibel en veilig”. Hiermee wordt gedoeld op een omschakeling van een baangarantie naar een werkgarantie, met als objectief het verhogen van de mobiliteit. De ambtenaar van de toekomst wordt omschreven als “flexibel, mobiel en brede inzetbaarheid”, met als noodzakelijke voorwaarde dat ambtenaren in beginsel in dienst zijn van het Rijk. Het carrièresysteem zal dus de nodige wijzigingen ondergaan, bovenop de wijzigingen die onder andere het ABDKandidatenprogramma reeds teweeggebracht had.

55

De lijst met de vroegere en nieuwe ministeries vindt u in bijlage.



De nota vermeldt eveneens een koerswijziging op het vlak van competenties van de topambtenaar. De voorbije jaren werd vooral aandacht besteed aan de ontwikkeling van de

generalist,

met

een

focus

op

algemene

leiderschaps-

en

(project)managementvaardigheden. De ABD moet nu opnieuw meer aandacht besteden aan de ontwikkeling van de specialisten, zowel de materie- als de functionele specialisten. Een opvallende vernieuwing in de presentatie en communicatie van de Rijksoverheid is de overschakeling in 2010 naar één rijksbrede website – www.rijksoverheid.nl – die de 16 afzonderlijke websites van de ministeries vervangt. Alle ministeries worden dus onder één logo geplaatst, wat opnieuw een uiting is van het corporate governance-idee. In het kader van de Wet Openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT) wordt voor 2011 verwacht dat deze ingepast zal worden in een bredere normeringswet (WNT). Daarbij werd ook de ontslagvergoeding aan banden gelegd: deze werd, in overeenstemming met het regeerakkoord, gemaximeerd op €75 000.

‫ ׀‬100 ‫׀‬



12. Lijst van contactpersonen

Uno Kosoemo Joedo – Bureau ABD, Senior adviseur Topmanagementgroup Joris den Bruinen – Bureau ABD, Beleidsadviseur Strategie Jacques Mulder – Bureau ABD, Directeur Innovatie, Ontwikkeling & Opleidingen Trui Steen – Universiteit Leiden, Universitair hoofddocent aan het Instituut Bestuurskunde Benita Plesch – voormalig directeur-generaal ABD Wendy van Es – Bureau ABD, Programmaverantwoordelijke Programma Leiderschap Externe Instroom (ABD PLEX) Robbert Braak – Bureau ABD, Inhoudelijke verantwoordelijke Programma Leiderschap Externe Instroom (ABD PLEX)



13. Bijlagen 13.1.

Bijlage 1: Het SG-overleg anno 2008

Het SG-overleg anno 2008 bestaat uit: - Richard van Zwol

SG Algemene Zaken

- Roos van Erp-Bruinsma

SG BZK

- Ed Kronenburg

SG Buitenlandse Zaken

- Ton Annink

SG Defensie

- Chris Buijink

SG Economisch Zaken

- Ronald Gerritse

SG Financiën

- Joris Demmink

SG Justitie

- André van der Zande

SG LNV

- Koos van der Steenhoven

SG OCW

- Johan De Leeuw

SG SZW

- Wim Kuijken (voorzitter)

SG Verkeer en Waterstaat

- Hans van der Vlist

SG VROM

- Geert van Maanen

SG VWS

- Roel Bekker

Programma-SG Vernieuwing Rijksdienst

‫ ׀‬102 ‫׀‬



13.2.

Bijlage 2: Werkafsprakenformulier



‫ ׀‬104 ‫׀‬





‫ ׀‬106 ‫׀‬





13.3. -

Bijlage 3: Van 13 naar 11 ministeries Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie: dit is een samenvoeging van twee vroegere ministeries – het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

-

Ministerie van Infrastructuur en Milieu: dit is een samenvoeging van twee vroegere ministeries – het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke

Ordening

en

Milieubeheer.

De

materie

van

volkshuisvesting en de Rijksgebouwendienst wordt voortaan ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. -

Ministerie van Veiligheid en Justitie: dit is het derde nieuwe ministerie dat door de regering-Rutte gecreëerd werd.

-

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

-

Ministerie van Algemene Zaken

-

Ministerie van Buitenlandse Zaken

-

Ministerie van Financiën

-

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

-

Ministerie van Defensie

-

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

-

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

‫ ׀‬108 ‫׀‬



Referenties

1. Vriendjespolitiek. Hoe politici elkaar de beste banen toespelen. (2006). HP De Tijd. 2. Bestuursraad (2008). Website ministerie van Financiën [On-line]. Available: http://www.minfin.nl/Organisatie/Organisatieschema/Bestuursraad 3. 't Hart, Paul and Wille, Anchrit (2006). Ministers and top officials in the Dutch core executive: living together, growing apart? Public Administration, 84, 121-146. 4. 't Hart, P., Wille, A., & Boin, A. (2002). Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging. Amsterdam: Uitgeverij Boom. 5. Algemene Bestuursdienst (1996). Action Plan for a Senior Civil Service The Hague: Bureau ABD. 6. Algemene Bestuursdienst (1999). Pioniers in de polder Den Haag: ABD. 7. Algemene Bestuursdienst (2000). Kwaliteit in context Den Haag: ABD. 8. Algemene Bestuursdienst (2006b). Bekend maakt bemind.Tweede Kamerleden en ambtenaren in gesprek. Den Haag: Bureau ABD. 9. Algemene Bestuursdienst (2006a). Bekend maakt bemind.Tweede Kamerleden en ambtenaren in gesprek. Den Haag: Bureau ABD. 10. Baakman, N. (2004). De nomenklatoera in Nederland. Over het verschijnsel van politieke benoemingen. In G.Voerman (Ed.), Jaarboek DNPP 2003 (pp. 173-197). Groningen. 11. Bekker, R. (26-1-2009). Liaisons dangereuses. Website Algemene Bestuursdienst . Ref Type: Internet Communication 12. Bestebreur, A., Kraak, A., & van der Burg, C. (2001). Modern financieel management bij het Rijk - De rijksbegroting belicht. Sdu, Den Haag. 13. Bouckaert, G. & Halligan, J. (2008). Managing performance. London and New York: Routledge. 14. Bouckaert, G., Hoet, D., & Ulens, W. (2000). Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking. Brugge: Die Keure. 15. Brans, M. & Hondeghem, A. (1999). The senior civil service in Belgium. In E.C.Page & V. Wright (Eds.), Bureaucratic élites in Western European States (pp. 121-146). Oxford: Oxford University Press. 16. Brans, M., Pelgrims, C., & Hoet, D. (2006). Comparative observations on tensions between professional policy advice and political control in the Low Countries. International Review of Administrative Sciences, 72, 57-71. 17. Breed, K. (2005). Visie op ambtelijk leiderschap. Een verkennende notitie ten behoeve van het Bureau Algemene Bestuursdienst. Capgemini Consulting Services. 18. Breed, K. (2007). Bestuurscultuur en strategie. Een onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren. Den Haag: Sdu Uitgevers. 19. Bureau ABD (2004). Jaarverslag ABD Den Haag: ABD. 20. Bureau ABD (2006). Jaarverslag 2005: Met passie werken voor de samenleving Den Haag: ABD. 21. Bureau ABD (2007). Jaarbericht ABD: Groeien... buiten de perken Den Haag: ABD. 22. Bureau ABD (2010a). Jaarverslag Algemene Bestuursdienst 2009 Den Haag: Bureau ABD. 23. Bureau ABD (2010b). Leiderschap in ontwikkeling. 15 Jaar Algemene Bestuursdienst. Den Haag: Bureau Algemene Bestuursdienst. 24. College van Secretarissen-Generaal (2007). Notitie SG-Overleg: "De verkokering voorbij". Website ministerie van Algemene Zaken [On-line]. Available: http://www.minaz.nl/Actueel/Kamerstukken/2007/februari/Notitie_SG_Overleg_De_Verkokering_voor bij Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬109 ‫׀‬


25. den Boer, M., van Mil, B., Pen, M., & van der Werff, H. (2004). Wie is de topambtenaar? Over levensloop en loopbaan. 's-Gravenhage: Elsevier Overheid. 26. Enthoven, Guido (2007a). De oorsprong van alle 'ellende'. OVHD, Over politiek-ambtelijk samenspel. 27. Enthoven, Guido (2007b). Verboden verhouding tussen Kamerleden en ambtenaren. OVHD, Over politiek-ambtelijk samenspel. 28. Exworthy, M. & Halford, S. (1999). Professionals and the new managerialism in the public sector. Buckingham, Philadelphia: Open University Press. 29. Frequin, M. (2006). Ja minister - nee minister. Den Haag: Sdu Uitgevers. 30. Gregory, R. (2007). New Public Management and the ghost of Max Weber: exorcized or still haunting? In T.Christensen & P. Laegreid (Eds.), Transcending New Public Management. The transformation of public sector reforms. (pp. 221-243). Aldershot: Ashgate. 31. Hegel, G. W. F. (1967). Philosophy of Right. Oxford: Clarendon. 32. Hood, Christopher (2000). Paradoxes of public-sector managerialism, old public management and public service bargains. International Public Management Journal, 3, 1-22. 33. Hood, C. (2001). Public Service Bargains and Public Service Reform. In B.G.Peters & J. Pierre (Eds.), Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform. ( London, New York: Routledge. 34. Hood, C. & Lodge, M. (2006). The politics of public service bargains : reward, competency, loyalty and blame. New York: Oxford University Press. 35. Jeekel, H. (2005). De ontbrekende dialoog : over nieuwe ambtenaren, nationale politici en de noodzaak tot dialoog. Den Haag: Sdu Uitgevers. 36. Ketelaar, A., Manning, N., & Turkisch, E. (2007). Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and other Country Experiences. 37. Kuijken, W. (2006). In dienst van het Rijk. Naar een volgende fase van vernieuwing van de Rijksdienst. 38. Lodge, M. & Gill, D. (2010). New Public Management and Post-NPM: New Zeal from New Zealand? In (pp. 541-792). 39. Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2008). De efficiënte overheid geanalyseerd. Naar een kleinere en betere Nederlandse overheid. Leuven: SBOV. 40. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004). Over dienen en verdienen. Rapport van de Commissie Dijkstal. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 41. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006). Algemeen Rijksambtenarenreglement Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 42. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007). Nota Vernieuwing Rijksdienst. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 43. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (18-11-2008a). Shell en rijksoverheid gaan managers uitwisselen. Website ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties . Ref Type: Internet Communication 44. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008b). Sociaal Jaarverslag Rijk 2007 Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 45. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Sociaal Jaarverslag Rijk 2009 Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 46. Ministry of Foreign Affairs (2003). The Dutch state Den Haag: Ministry of Foreign Affairs. 47. Ministry of Interior and Kingdom relations (2005). A Brief History of the Dutch Senior Civil Service. In Profession in Perspective The Hague. 48. Mulders, J., van Vulpen, E., Hazenberg, M., Braak, R., & den Bruinen, J. (2006). Managementleerlijnen. De resultaten van een onderzoek naar de mogelijkheden voor de ontwikkeling van een managementleerlijn binnen het Rijk. Den Haag: Algemene Bestuursdienst.

‫ ׀‬110 ‫׀‬



49. Neelen, G. H. J. M., Rutgers, M. R., & Tuurenhout, M. E. (2005). De bestuurlijke kaart van Nederland. Het openbaar bestuur en zijn omgeving in nationaal en internationaal perspectief. Bussum: Uitgeverij Coutinho. 50. Nelissen, N. J. M., Bressers, M. P. C., & Engelen, S. J. F. (1996). De opkomst van een nieuwe overheidsmanager: een onderzoek naar significante topambtenaren. Bussum: Coutinho. 51. Nieuwenkamp, R. (2001). De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top. Eburon, Delft. 52. Noordegraaf, M. (2000). Attention! Work and Behavior of Public Managers amidst Ambiguity. Eburon, Delft. 53. OECD (2008). The senior civil service in national governments of OECD countries. 54. Peters, B. G. (1987). Politicians and bureaucrats in the politics of policy-making. In J.-E.Lane (Ed.), Bureaucracy and Public Choice (pp. 256-282). Bristol: Sage. 55. Peters, B. G. (1997). Bureaucrats and political appointees in European democracies: Who's who and does it make any difference? In A.Farazmand (Ed.), Modern systems of government (pp. 232-255). London: Sage. 56. Pollitt, C. (2003). The essential public manager. Maidenhead: Open University Press. 57. Prinsen, Maarten (2007). Hoe was ùw dag? OVHD, Over politiek-ambtelijk samenspel. 58. Putseys, L. & Hondeghem, A. (2002). Contracten met leidende ambtenaren. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. Brugge: Die Keure. 59. Raad voor het Openbaar Bestuur (1998). Tussen staat en electoraat. Politieke partijen op het snijvlak van overheid en samenleving. Den Haag: ROB. 60. Raad voor het Openbaar Bestuur (2006). Benoemingen in het openbaar bestuur: transparant, onderbouwd en functioneel. Den Haag: ROB. 61. Rainey, H. G. (2003). Understanding and managing public organizations. (3 ed.) San Francisco: Jossey-Bass. 62. Rizzo, John R., House, Robert J, and Lirtzman, Sidney I. (1970). Role conflict and ambiguity in complex organizations. Administrative Science Quarterly, 15, 150-162. 63. Roethof, Guikje (2005). Relatieperikelen. PM Magazine, 1, 22-25. 64. Schaffer, B. (1973). The administrative factor. London: Frank Cass. 65. Schillemans, T. (2005). Verantwoording na verzelfstandiging: continuïteit, verwarring en vernieuwing. Website Universiteit Utrecht - Bestuurs- en Organisatiewetenschap . Ref Type: Internet Communication 66. Steen, T. (2009). Top civil servants in Dutch central government. to be published. 67. Steen, T. & Van der Meer, F. (2007). Civil service leadership in the Netherlands: managerial and policy oriented leadership conceptions. In EGPA 2007: Public Administration and the Management of Diversity. 68. Steen, T. & Van der Meer, F. M. (2011). Public service bargains in Dutch top civil service. Public Policy and Administration, 26, 209-232. 69. ter Horst, G. De verkokering voorbij. 3-6-2007. VPRO. 70. Van der Meer, F. & Raadschelders, J. C. N. (2007). The changing role of the senior civil service in Dutch national government. In E.C.Page & V. Wright (Eds.), From the active to the enabling state: the changing role of top officials in European nations. ( London: Palgrave. 71. Van der Meer, F. & Toonen, T. (2005). Competency management and civil service professionalism in Dutch central government. Public Administration, 83, 839-852. Karolien Van Dorpe Prof. dr. Annie Hondeghem ‫ ׀‬111 ‫׀‬


72. Van der Meer, F. & van Nispen, F. K. M. (2000). The market for civil servants: public administration in the Netherlands. In M.R.Davies, J. Greenwood, L. Robins, & N. Walkley (Eds.), Serving the state. Global public administration education and training: diversity and change. ( Aldershot: Ashgate. 73. van Thiel, S. (2008). Political appointments in Dutch public sector organizations: old and new forms of patronage. In EGPA Annual Conference. 74. van Thiel, S., Steijn, B., & Allix, M. (2005). 'New public managers' in Europe: changes and trends. In IRSPM 9 Conference. 75. van Thiel, S. & Yesilkagit, K. (2006). Respondentenrapport Cobra-enquête. 76. van Thiel, S. & Yesilkagit, K. (2008). Good neighbours or distant friends? Trust between Dutch ministries and their executive agencies. In COST. 77. Vancoppenolle, D. (2006). De ambtelijke beleidsvormingsrol verkend en getoetst in meervoudig vergelijkend perspectief: een two-level analyse van de rol van Vlaamse ambtenaren in de Vlaamse beleidsvorming. KULeuven, Leuven. 78. Verhoest, Koen and van Thiel, Sandra (2004). Herstel van het primaat van de politiek: een vergelijking van de ontwikkeling in het beleid rond verzelfstandigde organisaties in Nederland en Vlaanderen. Beleid en Maatschappij, 31, 27-41. 79. Vervenne, D. (2001). Stageverslag bij de Ministerie van Financien, Nederland.

‫ ׀‬112 ‫׀‬


Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief De Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland

Recommend Documents