Het Franse en Nederlandse ‘nee’ tegen de Europese Grondwet: een Amerikaanse visie Marten van Heuven
In tegenstelling tot de reactie in Europa veroorzaakte de afwijzing van het constitutioneel verdrag door de Franse en Nederlandse kiezers nauwelijks enige deining in de Verenigde Staten. Nieuwsberichten in de media werden overschaduwd door andere gebeurtenissen. Er waren nauwelijks commentaren in de pers. Het Amerikaanse buitenlandspolitieke establishment – als we daar nog steeds van kunnen spreken – was gefocust op andere onderwerpen: zo richtte het juli/augustus nummer van Foreign Affairs zich op een komende pandemie. Bijna gelijktijdig maakte een door de wol geverfde verdediger van de transatlantische band als professor Simon Serfaty in zijn nieuwste publicatie1 slechts terloops melding van een eventueel Frans ‘nee’, waarbij hij zich beperkte tot de opmerking dat de gevolgen hiervan ongewis zouden zijn. Valutahandelaren hadden het korte tijd druk vanwege een daling van de koers van de euro die groter was dan verwacht. Wat de Amerikaanse bevolking vooral aan dit alles overhield was een algemeen gevoel – dat bij sommigen zelfs de vorm aannam van nauwelijks verhulde tevredenheid – dat de Franse president Chirac zijn politieke neus had gestoten. De uitslag in Nederland leidde niet tot significante reacties in de Verenigde Staten. Op sommige terreinen, zoals euthanasie en soft drugs, worden Nederlanders gezien als hetzij avant-garde dan wel uit de pas, maar over het algemeen verwacht de Amerikaanse bevolking dat Nederlanders verstandige beslissingen nemen. Het Amerikaanse publieke prisma heeft een aantal belangrijke Europese signalen niet opgevangen. Ten eerste zijn dit de subtiel verschillende factoren die bij de twee electoraten tot gelijksoortige conclusies leidden. In Frankrijk was dit vooral het aan de oppervlakte komen van een diepgewortelde bezorgdheid – grenzend aan angst – over de gevolgen van globalisering, aangevuld met een dosis afkeer van president Chirac. In Nederland was het de reactie op de groei van het aantal moslims, aangevuld met het wantrouwen – grenzend aan afkeer – met betrekking tot leidinggevenden, zoals politieke partijen, vakbonden, consumentenorganisaties, kerken en kranten. Alle waren zij vóór ratificatie. De twee uitslagen onderstreepten nog eens een belangrijke waarheid over de Europese ontwikkeling in de richting van een ‘ever closer union’: Europa is nog steeds een door en door divers continent. Het feit dat het een gemeenschappelijke geschiedenis heeft – en een gemeenschappelijke toekomst – moet niet de werkelijkheid verdoezelen dat er diepgaande verschillen in Europa zijn met betrekking tot wereldbeeld, dreigingsperceptie, doelstellingen en lotsbestemming. De Amerikaanse bevolking neemt in het algemeen geen nota van de gevoeligheden bij veel Europese electoraten met betrekking tot globalisering. Velen in Europa zien dit fenomeen als een bedreiging van de welvaartsstaat zoals zij die kennen. Het patroon van verkiezingsnederlagen van de regering Schröder in de Duitse deelstaten, en de luide Franse oppositie tegen concurrentie van buitenaf – gesymboliseerd door het beeld van de ‘Poolse loodgieter’ – zijn krachtige indicatoren van de moeilijkheden die beide landen zullen hebben bij het aanpassen van hun economieën aan concurrentie van buitenaf. Het is evenmin aan de andere zijde van de oceaan doorgedrongen dat er op veel plaatsen in Europa een bestuursprobleem is, en dat er rekening moet worden gehouden met zwak leiderschap dat onder voortdurende binnenlandse druk staat. Waar het Amerikaanse publiek wél van doordrongen is, is dat als gevolg van de ‘nee’-stemmen, Europa minder goed zal functioneren en bijna geheel door zijn eigen problemen in beslag zal worden genomen. Deze waarschijnlijke ontwikkelingen worden echter niet gezien als een crisis voor Europa, noch als een gevaar voor de Verenigde Staten.
1
Amerikaanse belangen Feit blijft echter dat er belangrijke Amerikaanse belangen op het spel staan. Wat Europa betreft zijn deze belangen al oud: Amerika is gebaat bij democratie, stabiliteit en voorspoed aldaar. Een zwak, economisch stagnerend en politiek instabiel Europa zou een onbetrouwbare partner – om maar niet te spreken van bondgenoot – zijn voor de Verenigde Staten bij de confrontatie met een uitdagende internationale agenda. Tien jaar na de akkoorden van Dayton, blijft de Balkan een onafgedane kwestie. Stabiliteit in en rond Europa vereist ook actieve, vindingrijke en gecoördineerde betrokkenheid bij Rusland. Daarnaast zijn, ondanks zorgen over verdere ‘islamisering’ van Europa, nauwe en productieve banden met Turkije – die uiteindelijke moeten leiden tot lidmaatschap van de EU – zeer in het Amerikaans belang. In het Midden-Oosten zijn de stabilisering van Irak en het verbreiden van democratie in de islamitische wereld belangrijke uitdagingen voor de Verenigde Staten, evenals het in goede banen leiden van het Arabisch-Israëlisch conflict in de richting van productieve resultaten. Ook is er voortdurende actieve diplomatie nodig om de beter wordende, maar nog steeds onbestendige betrekkingen tussen India en Pakistan te ondersteunen. In het Verre Oosten en in het gebied rond de Pacific dicteren Amerikaanse belangen het managen van de groeiende rol van zowel China als India, waarbij de sleutelpositie van Japan moet worden ondersteund en Korea tactvol moet worden geholpen bij het bepalen van zijn toekomst. Op mondiaal niveau liggen de Amerikaanse prioriteiten bij het beheersen van het probleem van nucleaire proliferatie en bij het terrorisme-vraagstuk. Het is onwaarschijnlijk dat Amerikaans beleid op bovenstaande terreinen succesvol is zonder deelname en steun van Europa. Een verzwakt Europa is niet in het belang van de Verenigde Staten. President Bush benadrukte dit nog eens tegenover EU-leiders op het Witte Huis op 20 juni.2 Toen de in Parijs woonachtige Amerikaanse columnist William Pfaff opmerkte dat de Verenigde Staten niet zullen krijgen wat ze willen, namelijk een onderdanig Europa3, gaf hij daarmee eerder Franse dan Amerikaanse denkbeelden weer. Amerikanen zien de transatlantische verhouding niet als een speelveld voor internationale politieke competitie en rivaliteit. Ze zijn vooral geïnteresseerd om dingen voor elkaar te krijgen. Ze zijn zich al heel lang ervan bewust dat Europese landen – zowel individueel als georganiseerd binnen de NAVO en de EU – onvervangbare bondgenoten zijn bij het bereiken van gezamenlijke doelstellingen. En ze zijn zich er ook van bewust dat een zekere mate van Amerikaans leiderschap vaak het belangrijkste ingrediënt is voor effectief gezamenlijk optreden. Het mislukken van het constitutioneel verdrag zal weinig directe gevolgen hebben voor de belangrijkste onderdelen van de EU-onderneming. De militaire capaciteit van de EU blijft zwak, ondanks dappere taal om hier iets aan te doen. Op handelsgebied zal de EU blijven spreken met één, krachtige, stem. Op het terrein van de buitenlandse politiek zal de staat van dienst gemengd blijven. Er zal nog steeds sprake zijn van een brede, zij het amorfe, Europese consensus dat de Verenigde Staten zich meer betrokken moeten tonen bij het zoeken naar een oplossing voor het Arabisch-Israëlisch conflict. De diepgewortelde verschillen over de rol van Europese landen met betrekking tot de ontwikkeling van de situatie in Irak zullen waarschijnlijk blijven bestaan. Met betrekking tot Iran – en dan met name de nucleaire ambities van dat land – is de kans op een gezamenlijke Europese benadering groter. Ook is er de wil om dit beleid af te stemmen met Amerikaanse doelstellingen en strategieën. In de Balkan is er uitzicht op een coherente Europese aanpak die de Europese en Amerikaanse inspanningen zal bundelen. Via de EU en de NAVO kunnen dan openstaande vraagstukken als de toekomst van Bosnië, de status van Kosovo en het voor het gerecht brengen van de overgebleven aangeklaagde oorlogsmisdadigers worden aangepakt. Onenigheid binnen de EU, bijvoorbeeld over de toekomst van de landbouwsubsidies en de EU-begroting zal blijven voorlopig blijven bestaan, evenals het meningsverschil tussen Italië en Duitsland over vertegenwoordiging in de VNveiligheidsraad. Op milieugebied zullen EU-landen zich waarschijnlijk blijven richten op het
2
Kyoto-verdrag, ondanks de afwijkende benadering van de Verenigde Staten en andere landen zoals Canada. Het Franse en Nederlandse ‘nee’ zal directe gevolgen hebben voor verschillende beleidsonderwerpen die van belang zijn voor de Verenigde Staten. Een van deze onderwerpen is Turkije en de vooruitzichten van dit land op integratie in Europa via een proces dat uiteindelijk moet leiden tot lidmaatschap van de EU. Dit is al een oud Amerikaans belang dat wortelt in de overtuiging dat het van cruciaal belang is de banden die Turkije met het Westen verbinden te verstevigen, zeker nu landen ten oosten van de Middellandse Zee bezig zijn met een herziening van hun politieke systeem en beleid. Ondanks incidentele Europese kritiek dat Amerika zich niet moet bemoeien met Turks lidmaatschap van de EU, blijft het feit dat afwijzing van Turkije een proces in gang zou kunnen zetten dat tot een fundamentele heroriëntatie van dat land kan leiden die schadelijk kan zijn voor westerse belangen. Afwijzing van Turkije zou gebaseerd zijn op de foute veronderstelling dat WestEuropese landen door Turkije op afstand te houden zich niet bezig hoeven te houden met de bevolking van een islamitische strategische partner. De tijd voor een dergelijke politiek is al lang voorbij: het groeiende aantal moslims als burgers van EU-lidstaten vraagt om een benadering die ook de islamitische buren omvat, hoe moeilijk dat ook mag zijn. Een tweede onderwerp dat van direct belang is voor de Verenigde Staten is het uitbreidingsproces. De oude Europese discussie over ‘verdieping’ of ‘verbreding’ van de Unie is achterhaald, aangezien beide tegelijkertijd hebben plaatsgevonden. Het lijkt erop dat de EU nu de deur voor de neus van de overgebleven Balkanlanden wil dichtgooien. Dit zou leiden tot een diep teleurgesteld Roemenië en Bulgarije die op de drempel moeten blijven staan, en tot een nieuwe breuklijn in de Balkan. De gevolgen zouden niet minder omineus zijn voor een land als Oekraïne, dat na de oranje revolutie dringend samenwerkingsverbanden nodig heeft; niet alleen met Polen, maar met de hele EUgemeenschap. De vastberaden en gecoördineerde acties van Europese en Amerikaanse leiders hebben bijgedragen aan de vreedzame en democratische uitkomst van de revolutie afgelopen november. Aarzeling van de kant van de EU zal de onzekerheid vergroten en de vooruitzichten op stabiliteit in Oekraïne schaden. Een bijkomende uitdaging is het vorm geven aan een constructief Rusland-beleid, iets dat tot nu toe ontbreekt bij de EU. Verzwakte EU De voormalige Duitse bondskanselier Helmut Schmidt bagatelliseert de gevolgen van de constitutionele crisis voor de lidstaten van de EU.4 Hij wijst erop dat de crisis slechts een symptoom is van een algemene Europese (economische) ziekte. Volgens Schmidt is het vooral van belang de dieperliggende oorzaken van deze ziekte – zoals de hoge werkloosheid – te diagnosticeren en te behandelen. Hiervoor zijn vooral de lidstaten zelf verantwoordelijk. Hij constateert, los hiervan, dat de constitutionele crisis bijdraagt aan de zwakte van de EU. De Amerikaanse commentator Thomas L. Friedman is onder de indruk van de succesvolle ommekeer van de Ierse economie. Hij merkt op dat “the German and French political systems will experience real shocks in the coming years as both nations are asked to work harder and embrace either more outsourcing or more young Muslims or Eastern immigrants to remain competitive.”5 Friedman concludeert scherp dat het alleen nog de vraag is wanneer Duitsland en Frankrijk de waarheid onder ogen zullen zien: “Either they become Ireland or they become museums. This is the real choice over the next few years – it’s either the leprechaun way or the Louvre.” De zwakheid van de EU-lidstaten zal zich niet beperken tot hun economieën. Het zit dieper: de traditionele politieke systemen in Europa zijn aan het afbrokkelen. Gevestigde politieke partijen verliezen gestaag aanhangers. De verschillende electoraten komen steeds meer tot de conclusie dat partijen niet langer de belangen van de kiezer weergeven en bovendien niet in staat lijken actuele problemen effectief aan te pakken. De Franse en Nederlandse kiezers
3
hebben niet alleen hun regeringen een slag in het gezicht toegebracht, maar ook hun politieke en vakbondsleiders, de media en andere vertegenwoordigers van de gevestigde orde die allemaal voorstander waren van het grondwettelijk verdrag. Hun nee-stemmen lieten duidelijk zien dat zij steeds minder vertrouwen hebben in hun regeringen als vertegenwoordigers van hun belangen. De Franse en Nederlandse kiezers hebben een gevaarlijke waarheid aan het licht gebracht: Europa heeft een leiderschapscrisis. Met een Europese Unie die niet weet welke kant zij op moet, is het waarschijnlijk dat de lidstaten veel tijd nodig zullen hebben om de zaak weer op de rails te krijgen. Mondiale problemen later echter niet op zich wachten, en de Verenigde Staten zullen Europa moeten nemen zoals het is. Voor taken waar militaire spierballen voor nodig zijn, zullen de Verenigde Staten een voorkeur blijven hebben voor de NAVO. Met betrekking tot andere zaken zal Washington zich genoodzaakt voelen de enig werkende benadering te kiezen, die van gelegenheidscoalities. Zij die kritiek hebben op deze benadering dienen wel te bedenken dat de EU op dit moment in grote lijnen ook zo zaken doet. De problemen waar de transatlantische verhouding op dit moment mee te maken heeft komen overigens niet alleen van Europese kant. De Verenigde Staten staan ook voor moeilijke keuzen. Blijft Amerika zijn doel van najagen van het verspreiden van democratie en stabiliteit in het Midden-Oosten en de moslimwereld? Kan het dit bewerkstellingen zonder effectieve Europese hulp en samenwerking? Hoe zal Washington de aanpak van terrorisme voortzetten, wanneer de dreiging van Al Qaeda als een molensteen rond de nek van andere regeringen hangt? Zij zijn geneigd met de Verenigde Staten samen te werken, maar bang om het doelwit te worden van een volgende terroristische aanslag. Welke mogelijkheden zijn er voor een effectieve benadering van het gevaar van nucleaire proliferatie in Iran en NoordKorea, en mogelijk elders? Kan de regering het Congres er van afhouden protectionistische maatregelen te nemen? En, op binnenlands terrein, wat zijn de vooruitzichten voor effectief bestuur in een enorme democratie als de Amerikaanse die ideologisch verdeeld is over diverse binnenlandse aangelegenheden? Tot slot Al deze vragen willen niet de suggestie wekken van een onheilsscenario. De Amerikaanse bevolking zal met voortvarendheid, veerkracht en vindingrijkheid toekomstige uitdagingen tegemoet treden, net zoals zij dat in het verleden heeft gedaan. En ook in Europa zijn het Franse en Nederlandse ‘nee’ slechts stipjes op een enorm radarscherm waarop we zullen zien hoe de EU-lidstaten hun onderlinge verhoudingen binnen het EU-raamwerk zullen vormgeven, en hoe de Europese verbeeldingskracht zal worden getest – en hopelijk een antwoord zal hebben – op de uitdagingen van technologie en globalisering. Voor effectieve transatlantische samenwerking is echter meer dan ooit grote politieke en diplomatieke behendigheid vereist, zowel van de kant van de Europeanen als van de Amerikanen. De Amerikaanse regering ziet zich geconfronteerd met een groeiende wens – nog geen eis – van de bevolking dat er een einde komt aan de Amerikaanse militaire rol in Irak. Er doemen Congresverkiezingen aan de horizon op. De huidige Amerikaanse regering zal de neiging hebben een weinig toegeeflijke koers te varen met betrekking tot Irak en andere onderwerpen. Onenigheid binnen de EU over buitenlandspolitieke onderwerpen zal op zijn best een onzekere Europese stem voortbrengen, maar eerder nog een kakofonie van stemmen. De angst voor globalisering, immigratie en verlies van de sociale welvaartstaat zullen de Europese politiek en het Europees beleid hinderen. Zoals de Amerikaanse columnist John Vinocur opmerkte: “Truth is, there’s something in the EU’s general culture that seems to make its members shy from the real hard stuff.”6
4
Het grootste gevaar voor Europa is dat de verwarring over de toekomstige richting van de EU leidt tot nationalisme en tot gewetenloze politici die aan de macht trachten te komen op een golf van ontgoocheling, ongenoegen en angst. Een dergelijke koers heeft in het verleden tot rampzalige resultaten geleid, en ook tot zware aanspraken op de Verenigde Staten. Gelukkig zijn belangrijke Europese leiders zich bewust van dit gevaar. De recente verklaring van zeven Europese presidenten roept op tot een democratischer en transparantere EU, tot meer participatie van burgers aan procedures, en tot een verdere uitbreiding van de Unie.7 De oproep van Georges Berthoin, voormalig stafchef van Jean Monnet, tot het oprichten van een ‘consensus building group’ om een weg te vinden in richting van een Europese wedergeboorte8 is een voorbode van een poging – hoewel misschien niet in deze exacte vorm – van verantwoordelijke Europese leiders om hun bevolkingen te betrekken bij het op de rails zetten van Europa’s gemeenschappelijke toekomst en de toekomstige rol van de EU. Amerikanen zullen hen daarbij succes wensen. Marten van Heuven is Amerikaans oud-diplomaat en was van 1987-1991 lid van de National Intelligence Council, met verantwoordelijkheid voor alle National Estimates met betrekking tot Europa. Momenteel is hij senior consultant bij de RAND Corporation. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel. Vertaling: Niklaas Hoekstra
Noten 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Simon Serfaty, The Vital Partnership: Power and Order, America and Europe Beyond Iraq, Rowman & Littlefield Publishers, 2005. International Herald Tribune, 21 juni 2005 – p. 4. International Herald Tribune, 14 juni 2005 – p. 9. ‘Europe, slow and steady’, International Herald Tribune, 13 juni 2005 – p. 6. International Herald Tribune, 2-3 juli 2005 – p. 5. International Herald Tribune, 14 juni 2005 – p. 2. International Herald Tribune, 15 juli 2005 – p. 7. ‘The Fate of the Union’, International Herald Tribune, 11-12 juni 2005 – p. 6.
5
