TV CR JULI 2011
WETGEVING
315
De Nederlandse taal in de Grondwet
P.M. VAN DEN EIJNDEN*
1. Inleiding Het wetsvoorstel strekkende tot het opnemen van een bepaling over de Nederlandse taal in de Grondwet1 is een uitvloeisel van het coalitieakkoord van het kabinet-Balkenende IV. Daarin was afgesproken dat de overheid het eenvoudig en zorgvuldig gebruik van het Nederlands als bestuurstaal en cultuur- en omgangstaal bevordert en daartoe het Nederlands vastlegt in de Grondwet, onverminderd de wettelijke erkenning van (het gebruik van) de Friese taal.2 Door deze expliciete verwijzing naar verankering in de Grondwet en de samenhang met een eventuele preambule of een hoofdstuk algemene bepalingen is aanvankelijk overwogen om het onderwerp taal in de opdracht van de staatscommissie Grondwet op te nemen. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over de opdrachtverlening aan de staatscommissie heeft het kabinet echter besloten om een zelfstandig wetsvoorstel over de Nederlandse taal in de Grondwet voor te bereiden.3 Volgens de Raad waren nagenoeg alle argumenten voor en tegen grondwettelijke verankering van het Nederlands als officiële taal en over vormgeving en plaats van een dergelijke bepaling reeds bediscussieerd. 4 Op 27 september 2010 heeft het – toen al enige tijd demissionaire – kabinet het voorstel tot wijziging van de Grondwet strekkende tot invoering van een nieuw artikel 23a over de Nederlandse taal ingediend bij de Tweede Kamer.
2. Voorgeschiedenis De discussie over de positie van de Nederlandse taal in de Grondwet kent een moeizame geschiedenis. Begin jaren 90 van de vorige eeuw heeft staatssecretaris De Graaff-Nauta (Binnenlandse Zaken) in reactie op een door de Tweede Kamer aanvaarde motie van de leden Van Middelkoop (GPV) en Mateman (CDA)5 een notitie uitgebracht over de positie van de Nederlandse taal.6 De Kamer was van oordeel dat het mede gelet op de
wetgeving
* Mr. P.M. van den Eijnden is werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 1 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 1-3. 2 Coalitieakkoord Balkenende IV, februari 2007, p. 38. Deze afspraak stond in pijler VI (‘Overheid en dienstbare publieke sector’), onder paragraaf 5 getiteld ‘Kunst en cultuur’. 3 Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 32. Zie ook het antwoord op Kamervragen van Schinkelshoek (CDA), Aanhangsel Handelingen II 2008/09, nr. 3456.
316
WETGEVING
JULI 2011 TV CR
4 Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 3 en p. 16-18 (par. 4.1.3) 5 Kamerstukken II 1990/91, 21 247, nr. 14. 6 Kamerstukken II 1991/92, 21 247, nr. 20. 7 Kamerstukken II 1991/92, 21 427, resp. nr. 22 en nr. 24. 8 Tijdens een debat over de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing op 8 december 1993 zei minister Dales (Handelingen II 1993/94, 35, p. 2680): “De heer Schutte heeft nog gevraagd of bij een komende grondwetsherziening de positie van de Nederlandse taal in de Grondwet zal worden vastgelegd (…). Ik antwoord dat de regering dat ook niet van plan is. Het is ook niet nodig, want zoals bekend is er een voorstel in de maak tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht, dat het gebruik van de Nederlandse taal regelt. Dat voorstel wordt binnenkort bij de Kamer ingediend.”
verdergaande Europese integratie, aanbeveling verdiende een onderzoek te doen naar het in wet en/of Grondwet vastleggen van het gebruik van de Nederlandse taal als onderwijs-, bestuurs- en rechtstaal. De notitie beperkte zich tot de juridische positie van de Nederlandse taal in bestuur en rechtspraak. Het kabinet stelde dat de notie dat het Nederlands de officiële voertaal in het Nederlandse grondgebied van het Koninkrijk is, onderdeel uitmaakt van het ongeschreven recht, omdat het vanzelfsprekend is en wordt ondersteund door een grote hoeveelheid rechtsbronnen. Tevens concludeerde het op basis van diverse wettelijke bepalingen en jurisprudentie dat het Nederlands de taal is van bestuur en rechtspraak. De notitie was beschouwend van aard en mondde niet uit in concrete voorstellen. Er moest een tweede motie aan te pas komen voordat het toenmalige kabinet inging op concrete wetstechnische mogelijkheden voor een bepaling over de Nederlandse taal in de Grondwet.7 In deze vervolgnotitie noemde het kabinet als opties een bepaling met het karakter van een klassiek grondrecht, een sociaal(-cultureel) grondrecht, een codificatiebepaling (opdracht aan de wetgever) of een instructienorm aan de overheid. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken gaf aan dat de vraag of er daadwerkelijk aanleiding bestaat voor een wijziging van de Grondwet op het punt van de Nederlandse taal en hoe een dergelijke wijziging in dat geval zou moeten luiden op dat moment nog open vragen waren voor het kabinet. Daarbij wees zij ook naar wetgeving op het gebied van taal die op dat moment reeds in voorbereiding is. Toen duidelijk was dat de regering in aanvulling op de regeling van het gebruik van de Nederlandse en Friese taal in het bestuurlijk verkeer in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen afzonderlijke initiatieven meer zou ontplooien om de Nederlandse taal in de Grondwet op te nemen,8 dienden de Tweede Kamerleden Koekkoek (CDA) en Van Middelkoop (GPV) in 1995 een daartoe strekkend initiatiefwetsvoorstel in. Het ontbreken van elke verwijzing naar de taal in de Grondwet ervoeren zij om drie redenen als een gemis. De Nederlandse taal staat door de toenemende internationalisering onder druk. Bij een mogelijke uitbreiding van de EU kan het uitgangspunt dat de Nederlandse taal (net als andere Europese talen) authentiek is ter discussie komen te staan. Ten derde zou onvoldoende zijn geregeld welke taal de overheid in het verkeer met de burgers moet gebruiken, omdat de regeling in de Awb uitsluitend geldt voor bestuursorganen. De Kamerleden stelden voor een sociaal grondrecht in de Grondwet op te nemen (artikel 22a): ‘De bevordering van het gebruik van de Nederlandse taal is voorwerp van zorg van de overheid.’ Na een kritisch advies van de Raad van State – met name vanwege een ontbrekende noodzaak tot grondwettelijke regeling van de Nederlandse taal – verwierp de Tweede Kamer het wetsvoorstel op 22 april 1997.
TV CR JULI 2011
WETGEVING
Een telkens terugkerend argument in de discussie over de Nederlandse taal in de jaren negentig was dat wat vanzelfsprekend en algemeen aanvaard is, geen uitdrukkelijke regeling behoeft. Velen waren van mening dat de positie van de Nederlandse taal niet onder druk staat, niet in Nederland, noch in Europa.9 Ook is betwijfeld of het opnemen van een bepaling over de Nederlandse taal in de Grondwet kan voorkomen dat het Nederlands onder druk wordt gezet, met andere woorden effectief zou zijn.10 Tot slot valt op dat het debat over de positie van de Nederlandse taal was en is verknoopt met het debat over andere talen die in Nederland worden gesproken, met name het Fries.11 Zo drong Eerste Kamerlid Postma – na zich eerder hard te hebben gemaakt voor de positie van de Friese taal – aan op een wet die niet alleen de uitzondering op de hoofdregel (het gebruik van het Fries) regelt, maar ook de hoofdregel zelf (het gebruik van het Nederlands).12 En naar aanleiding van het voornemen tot het grondwettelijk verankeren van de Nederlandse taal in de Grondwet, zeiden diverse fracties dat dan ook het Fries, Engels en Papiaments in de Grondwet zouden moeten worden verankerd.13 Tijdens het eerste debat met de Kamer over de opdrachtverlening aan de staatscommissie Grondwet zat de publieke tribune vol met Friezen. Het vorige kabinet had ondanks deze voorgeschiedenis een duidelijke wens om het Nederlands in de Grondwet op te nemen. Hoewel de Raad van State meende dat het strikt genomen niet nodig is om in de Grondwet vast te leggen dat het Nederlands de (officiële) taal van Nederland is, deelde de Raad de analyse dat het verankeren van ‘de Nederlandse taal als zodanig’14 nu, anders dan bij het initiatiefwetsvoorstel in 1995, in brede kring wel wenselijk lijkt te worden geacht.15
3. Inhoud van het wetsvoorstel 3.1 Inhoud en stand van zaken De tekst van het voorgestelde nieuwe artikel 23a luidt: 1. De officiële taal van Nederland is het Nederlands. 2. Bevordering van het gebruik van het Nederlands is voorwerp van zorg der overheid. De overheid treft maatregelen ter bevordering van de kennis van het Nederlands. 3. Ieder heeft het recht om in het verkeer met de overheid het Nederlands te gebruiken en door de overheid in het Nederlands te worden benaderd, behoudens in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald. 4. De wet stelt regels omtrent het gebruik van het Fries in het verkeer met de overheid.
317
9 De Raad van State in zijn advies bij het initiatiefwetsvoorstel Koekkoek/Van Middelkoop (Kamerstukken II 1995/96, 24 431, A, p. 2) en de fracties van de VVD, PvdA, D66 en GroenLinks in het verslag bij hetzelfde wetsvoorstel (Kamerstukken II 1995/96, 24 431, nr. 4). In het debat over de notities en voornoemd wetsvoorstel hebben ook opeenvolgende bewindslieden hun aarzelingen geuit over de toegevoegde waarde van het opnemen van de taal in de Grondwet. 10 Vgl. C.A.J.M. Kortmann, ‘De Grondwet en de Nederlandse taal’, RM Themis 1996, p. 1-2. 11 Zie ook bachelorscriptie van A.J. van Helden, Verhandeling op d’acht der moederlyke tael. Van protestanten in het Nederlandse parlement (circa 1970-2010), Universiteit Leiden 2010. 12 Respectievelijk Handelingen I 1985/86, 35, p. 1616-1630 en Handelingen I 1989/90, 22, p. 842. 13 Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 6. 14 Daarbij doelt de Raad vooral op het voorgestelde eerste lid met een declaratoir karakter. 15 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 4, p. 5-6.
318
WETGEVING
JULI 2011 TV CR
16 Ook de VVD-fractie lijkt er veel voor te voelen om het wetsvoorstel te beperken tot de leden 1 en 4, zie p. 5 van het verslag. 17 Vgl. Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 3, p. 2-3. 18 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 6.
De regering heeft aangegeven dat het wetsvoorstel de positie van de Nederlandse taal beoogt te versterken in een almaar globaliserende wereld. Bij de onderbouwing van het voorstel wijst zij onder meer op de Nederlandse taal als een belangrijk onderdeel van de Nederlandse cultuur en noemt zij cultuurbehoud (op advies van de Raad) expliciet als een doelstelling van dit wetsvoorstel. Het aanhangige wetsvoorstel omvat aldus vier onderdelen. In het eerste lid wordt het ongeschreven constitutionele uitgangspunt verankerd dat de officiële taal van Nederland het Nederlands is. Het tweede lid geeft de overheid een inspanningsverplichting om het gebruik van het Nederlands te bevorderen. Die zorgplicht is geconcretiseerd in de tweede volzin: de overheid treft maatregelen ter bevordering van de kennis van het Nederlands. Het derde lid vestigt een subjectief recht: bij contacten met de overheid heeft iedereen het recht om het Nederlands te gebruiken en, omgekeerd, om in het Nederlands benaderd te worden. Hierop zijn wettelijke uitzonderingen mogelijk. Tot slot bepaalt het vierde lid dat de wet regels stelt omtrent het gebruik van het Fries in het verkeer met de overheid. De onderbouwing van het vierde lid bespreek ik nader in paragraaf 4. Hierna concentreer ik mij op het voorstel omtrent het Nederlands. Met dit samenstel van onderdelen gaat het wetsvoorstel aanzienlijk verder dan het initiatiefwetsvoorstel Koekkoek/Van Middelkoop. Daarmee ontsnapt het voorstel aan de mogelijke aantijging dat het louter symbolische waarde heeft. Tegelijkertijd is het voorstel niet oncontroversieel. De Raad van State was van oordeel dat het voorstel nader moest worden overwogen. Gelet op het sobere karakter van de Grondwet zou volgens de Raad voor de Nederlandse (officiële) taal kunnen worden volstaan met een bepaling over de ‘taal als zodanig’ en een regelingsopdracht aan de formele wetgever.16 De Raad voerde ook een rechtsvergelijkende verkenning uit naar taalbepalingen in de grondwetten van andere landen. Daaruit blijkt dat 36 van de 47 lidstaten van de Raad van Europa taal een plaats in de Grondwet hebben gegeven. Natuurlijk heeft elke Grondwet - en daarbinnen elke taalbepaling - zijn eigen feitelijke, juridische en historische context. De Raad noemt als motieven die hebben geleid tot taalbepalingen het verkrijgen van meer autonomie, het uitroepen van onafhankelijkheid, onderstreping van soevereiniteit en nationaliteit, overwegingen van cultuurbehoud, meertaligheid en de bescherming van minderheidstalen. Ondanks de verschillen in achtergrond kan geconstateerd worden dat een meerderheid van deze landen de nationale taal (of talen) als een constitutionele waarde beschouwt.17 Dat het wetsvoorstel niet onomstreden is kan ook blijken uit het verslag dat de Tweede Kamer op 1 december 2010 uitbracht, waarvoor acht fracties inbreng hebben gegeven.18 Kort samengevat zijn de PVV, de
TV CR JULI 2011
WETGEVING
319
ChristenUnie en de SGP overwegend enthousiast over het wetsvoorstel. De PvdA en het CDA bejegenen het welwillend, maar zij hebben kritische vragen over de onderbouwing en de uitwerking van (delen van) het wetsvoorstel. De VVD vraagt zich af in hoeverre een speciale taalbepaling in de Grondwet noodzakelijk is. Dat laatste geldt ook voor de SP en voor D66, die het meest uitgesproken kritisch zijn over het wetsvoorstel. Het beeld van de reacties is dus divers. Er is nog niet gereageerd op dit verslag, waardoor onbekend is hoe het huidige kabinet tegenover dit wetsvoorstel staat. 3.2 Subjectief recht (derde lid) Het wetsvoorstel beoogt te waarborgen dat men in het verkeer met de overheid altijd met de Nederlandse taal terecht kan, hetgeen voortvloeit uit het derde lid. Dat mag (nu) vanzelfsprekend klinken, opname van dit recht in de Grondwet wil voorkomen dat op een toekomstig tijdstip waarop dat wellicht minder vanzelfsprekend is, die waarborg nog in het leven moet worden geroepen. Het gaat dus om vastlegging van een op dit moment breed geaccepteerde en gedeelde waarde van ons staatsbestel. Dit onderdeel voorkomt dat bepaalde overheidsinformatie (op enig moment) alleen maar in een vreemde taal verkrijgbaar is, behoudens wettelijke uitzonderingen. De toegevoegde waarde van dit grondwettelijke recht van eenieder op gebruik van het Nederlands in contacten met de overheid ten opzichte van het reeds bestaande recht in de Awb, is de ruimere reikwijdte van eerstgenoemde, door gebruik van het begrip overheid in plaats van bestuursorganen. Onder het begrip overheid vallen ook het parlement, de wetgever en de rechtsprekende macht. Dat betekent dus ook een verankering van het ongeschreven uitgangspunt dat het Nederlands de rechtstaal is, zoals nu enkel volgt uit jurisprudentie.19 Het derde lid bevat de mogelijkheid om bij of krachtens de wet het recht te beperken. In sectoren waar het Nederlands niet of nauwelijks de voertaal is, kan het gebruik van een andere taal doelmatiger zijn. Hierbij denkt de regering aan de scheepvaart- en luchtvaartsector, die erg internationaal georiënteerd zijn en waar het Engels mondiaal de standaard voertaal is. Dergelijke uitzonderingen moeten dan wel berusten op een formele wet. Een aantal fracties heeft vragen gesteld over de onderlinge verhouding tussen het eerste en het derde lid. Mijns inziens zijn zowel het tweede als het derde lid te beschouwen als een nadere uitwerking van de vaststelling dat het Nederlands de officiële taal van Nederland is in het eerste lid. De voorgestelde bepaling staat er niet aan in de weg dat burgers en bedrijven met elkaar in een andere taal dan het Nederlands communiceren, alleen al vanwege de vrijheid van meningsuiting.20 Evenmin staat de bepaling
19 ARRS 17 januari 1985, AB 1986, 73; ARRS 20 juni 1990, ABkort 1990, 726. 20 Vgl. de vraag van de leden van D66, p. 4 van het verslag.
320
WETGEVING
JULI 2011 TV CR
eraan in de weg dat de overheid informatie naast het Nederlands ook in een andere taal aanbiedt als de specifieke situatie daarom vraagt.
21 Zie vragen van de leden van de VVD, p. 4 van het verslag. 22 Brief van de Minister van SZW van 14 april 2011, Kamerstukken II 2010/11, 29 407, nr. 118, p. 16. 23 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 3, p. 4.
3.3 Sociaal grondrecht (tweede lid) De voorgestelde zorgplicht om de kennis en het gebruik van het Nederlands te bevorderen richt zich tot de wetgever en het bestuur. Hierbij gaat het om een inspanningsverplichting van de overheid om de kennis van het Nederlands te bevorderen van iedereen die permanent of voor langere tijd in Nederland verblijft. De regering merkt in de toelichting op dat deze taak van de overheid niet afdoet aan de eigen verantwoordelijkheid van mensen voor hun taalgebruik. Evenmin kunnen burgers rechten ontlenen aan het tweede lid, waarover bij de Tweede Kamer vragen zijn gerezen.21 Voorts merkt de regering op dat zij kennis van de Nederlandse taal als een belangrijk instrument ziet in het proces van inburgering en integratie. Zij acht het van groot belang dat migranten die zich hier vestigen zich de Nederlandse taal snel eigen maken. Dat belang is de afgelopen jaren al tot uitdrukking gebracht in wetgeving, met name als eis voor inburgering en naturalisatie. Als het aan dit kabinet ligt, zal kennis van de Nederlandse taal ook als algemene voorwaarde worden gekoppeld aan het recht op bijstand.22 Het valt op dat de inspanningen van de overheid op dit vlak (los van de voorgestelde grondwetsbepaling) tot nu toe vooral zijn gelegen in het scheppen van wettelijke eisen en individuele verplichtingen voor burgers. De vraag rijst welke maatregelen op basis van deze grondwettelijke zorgplicht zijn te verwachten. Enkele fracties hebben gevraagd welke concrete overheidshandelingen en plannen hieruit voortvloeien. In de toelichting geeft de regering als voorbeeld dat de inspanning van de overheid kan zijn gelegen in de verbetering van het aanbod om de Nederlandse taal te leren en door burgers aan te sporen (of gelet op het voorgaande te verplichten?) die mogelijkheden te benutten.23 De zorg van de overheid richt zich overigens ook op het duidelijk en zorgvuldig gebruik van de Nederlandse taal door de overheid en onder haar gezag werkzame ambtenaren zelf. Tot slot meent de regering dat een grondwettelijke zorgplicht een duidelijk (politiek) signaal afgeeft aan Europa, namelijk dat Nederland hecht aan handhaving van de officiële positie van de Nederlandse taal in de Europese Unie. Die redenering kan opgaan voor het voorstel tot het regelen van de Nederlandse taal in de Grondwet op zich.
TV CR JULI 2011
WETGEVING
321
4.1 Erkenning van talen De database Ethnologue telde in 2009 vijftien inheemse of officiële talen in Nederland.24 Dat zijn naast het Nederlands, het Achterhoeks, Drents, Fries, Gronings, Limburgs, Nederlandse gebarentaal, Sallands, SintiRomani, Vlax-Romani, Stellingwerfs, Twents, Veluws, Vlaams en Zeeuws. Een aantal van deze talen is juridisch erkend. De meest gangbare manier om dit te doen is regeling via de wet, zoals op dit moment in Nederland is gebeurd voor het Nederlands, Fries, Engels en Papiaments. Voor het Nederlands als bestuurstaal is er een regeling in de Awb. Het gebruik van het Fries is ook geregeld in de Awb, en voorts in de Wet gebruik Friese taal in het rechtsverkeer en diverse onderwijswetten. Voor het gebruik van het Papiaments en het Engels op de BES-eilanden is een regeling getroffen in de Rijkswet gemeenschappelijk Hof van Justitie25 en in de Tweede aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba - A.26 Die laatste regeling is inhoudelijk vergelijkbaar met de regeling voor het gebruik van het Fries in het bestuurlijk verkeer. Overigens heeft het huidige kabinet in het regeerakkoord aangekondigd dat in een taalwet de gelijke rechten van de Nederlandse taal en de Friese taal binnen de provincie Fryslân worden gewaarborgd.27 Hiertoe is al een conceptwetsvoorstel openbaar gemaakt voor internetconsultatie.28 Dit ontwerp voor een ‘Wet gebruik Friese taal’ bundelt de bepalingen over de Friese taal uit bestaande wetgeving in één wet en versterkt de rechten voor het gebruik van het Fries in de rechtszaal en in het contact met bestuursorganen. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de instelling van een Raad voor de Friese taal en bevat het aanvullende bepalingen inzake de eed en de belofte in de Friese taal. Belangrijk is ten slotte dat het niet bij wet erkend zijn van bepaalde talen geenszins wil zeggen dat de overheid het gebruik van deze talen niet toestaat. Soms ondersteunt zij deze zelfs.29 Sinds 1992 bestaat er voor lidstaten van de Raad van Europa een tweede manier om andere talen dan de staatstaal te erkennen, namelijk als onderdeel van het Europese culturele erfgoed in de zin van het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden. Dit verdrag ziet alleen op talen die geen dialect zijn van de staatstaal en die van oudsher in de desbetreffende lidstaat worden gesproken. Het Handvest ziet dus niet op migrantentalen. Nederland is sinds 1996 partij bij dit verdrag en heeft in de verklaring hierbij aangetekend dat het Fries wordt gezien als tweede officiële taal in de provincie Fryslân, naast het Nederlands. Verder zijn het Nedersaksisch en Limburgs aangemerkt als regionale talen onder deel II van dit Handvest.30 Deze erkenning geeft de betrokken provincies
24 Lewis, M. Paul (ed.), Ethnologue: Languages of the World, Sixteenth edition. Dallas, Tex.: SIL International 2009 (http://www.ethnologue.com/). De website is eigendom van Summer Institute of Linguistics International, een religieuze non-profit organisatie die tot doel heeft taalgemeenschappen wereldwijd bij te staan in de duurzame ontwikkeling van hun taal. 25 Artikel 9 van de Rijkswet bepaalt dat het Hof en de Gerechten in eerste aanleg uitspraak doen in het Nederlands, maar dat de voertalen bij die gerechten Engels, Nederlands en Papiaments zijn. 26 Wet van 16 december 2010, Stb. 2010, 829. 27 Kamerstukken II 2010/11, 32 417 nr. 14, p. 4, in Paragraaf 1. Bestuur. 28
29 Zo erkent de overheid het grote maatschappelijke belang van de Nederlandse gebarentaal (NGT) voor doven, wat bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in de structurele financiering van het Nederlands Gebarencentrum voor het beheer en de ontwikkeling van NGT, en in diverse regelingen voor bijtand van tolken gebarentaal in de arbeids-, onderwijs- en leefsituatie. 30 De verplichtingen die onder het Handvest worden aangegaan verschillen tussen de erkende talen binnen een staat. Deel III van het Handvest, dat verplicht tot het nemen van concrete maatregelen, is in Nederland alleen op het Fries van toepassing.
4. Andere officiële talen
322
WETGEVING
JULI 2011 TV CR
en gemeenten de mogelijkheid om voor deze regionale talen eigen beleid te voeren en het cultureel erfgoed, waarvan deze talen deel uitmaken, te bevorderen. Jiddisch en Romani worden gezien als non-territoriale talen onder het Handvest. Anders dan het Fries hebben deze vier regionale of non-territoriale talen geen wettelijke status in Nederland. Wel worden ze dankzij erkenning onder het Europees Handvest beschouwd als onderdeel van het taalkundig en cultureel erfgoed van ons land.
31 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 3, p. 3. 32 Sinds 1955 als taal in het onderwijs, sinds 1956 als taal in het rechtsverkeer en sinds 1995 als taal in het bestuurlijk verkeer. 33 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 3, p. 8.
4.2 Andere talen en het grondwetsvoorstel Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat Nederlands de hoofdtaal van Nederland is, wat blijkt uit het eerste lid. Daarnaast kunnen andere talen een bij of krachtens de wet gewaarborgde (uitzonderings)positie hebben.31 Het Fries is reeds lange tijd een wettelijk erkende taal in ons land.32 Naast erkenning van het Fries onder het eerder genoemde Europese Handvest heeft Nederland de Friezen ook aangemerkt als nationale minderheid in de zin van het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden. De Nederlandse staat heeft zich daarmee verplicht de omstandigheden te bevorderen om de wezenlijke elementen van de Friese cultuur en identiteit, waaronder de Friese taal, te bewaren (artikel 5, eerste lid, Kaderverdrag). Daarbij valt meer concreet te denken aan het toestaan van Friese media, het gebruik van het Fries in het openbare en persoonlijke leven en onderwijs in de Friese taal (respectievelijk de artikelen 9, 10 en 14 van het Kaderverdrag). De regering zag hierin goede redenen om het Fries als tweede officiële taal bij het grondwetsvoorstel te betrekken. Het Consultatief Orgaan Fries adviseerde naar aanleiding van het voornemen in het regeerakkoord in december 2008 om het Nederlands en Fries volledig gelijk te schakelen in de Grondwet. Het wetsvoorstel geeft het Fries wel een grondwettelijke basis in het voorgestelde vierde lid, maar laat de regeling van het gebruik ervan over aan de wetgever. Er is niet gekozen voor volledige gelijkschakeling, omdat het immers niet gewenst is dat elk overheidsorgaan in Nederland gehouden zou zijn om in het Fries te antwoorden, indien deze door een burger in het Fries is benaderd, zo staat in de memorie van toelichting. Dat zou alleen al praktisch onhaalbaar zijn. De regering geeft verder aan met het opnemen van de Friese taal in de Grondwet uitdrukking te geven aan de gedeelde verantwoordelijkheid van het Rijk en de provincie Fryslân voor de bescherming van het Fries.33 Hiermee wordt een grondwettelijke basis gecreëerd, die op zich juridisch gezien niet noodzakelijk is, voor de wettelijke regelingen die in de vorige paragraaf zijn besproken. De regering gaat in de memorie van toelichting ook in op de positie van de officiële talen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dat zijn naast het Nederlands ook het Papiaments op Bonaire en het Engels op Sint
TV CR JULI 2011
WETGEVING
323
Eustatius en Saba. De regering heeft overeenkomstig het advies van de Raad van State het voornemen geuit om in een wetsvoorstel waarbij de positie van de BES-eilanden in de Grondwet wordt geregeld, een bepaling op te nemen inzake het Papiaments en het Engels.34 Daarbij zegt de regering te denken aan een regelingsopdracht voor de wetgever voor het gebruik van het Papiaments en het Engels in het verkeer met de overheid, vergelijkbaar met het vierde lid voor het Fries. Denkbaar is dat het zal gaan om een aanvulling van het in dit wetsvoorstel voorgestelde vierde lid, dat dan zou komen te luiden: “De wet stelt regels omtrent het gebruik van het Fries, Engels en Papiaments in het verkeer met de overheid”. Dit heeft tot uitkomst dat het Nederlands in de Grondwet wordt opgenomen, volgens sommigen onder meer als waarborg tegen de verengelsing van het Nederlands35 – wat niet in die bewoordingen in de memorie van toelichting staat –, terwijl in diezelfde grondwetsbepaling de Nederlandse wetgever de opdracht krijgt een regeling te treffen voor het gebruik van het Engels. Het moge duidelijk zijn dat het daarbij gaat om het gebruik van Engels in bepaalde afgebakende delen van Nederland, te weten de Caribische eilanden Sint Eustatius en Saba.
5. Tot slot De Raad van State heeft in zijn advisering over opname van de Nederlandse taal in de Grondwet consequent vastgehouden aan het standpunt dat er slechts tot wijziging van de Grondwet dient te worden overgegaan wanneer objectieve factoren daartoe aanleiding geven en de noodzaak daartoe in brede kring wordt erkend.36 Het vorige kabinet meende dat daarvan sprake was, zoals blijkt uit de indiening van het wetsvoorstel. Naast de soberheid zijn ook de openheid, de geringe veranderbaarheid, het codificerende karakter en het verbod van rechterlijke toetsing kenmerken van de Nederlandse Grondwet.37 Het wetsvoorstel om de talen van Nederland in de Grondwet op te nemen, zou wel kunnen worden geschaard onder de noemer codificerend van aard, gelet op de bestaande wettelijke regelingen en ongeschreven uitgangspunten met betrekking tot taal. Wij zullen moeten afwachten of het huidige kabinet en de beide Kamers – uiteindelijk in tweederde meerderheid – opname in de Grondwet ook de meest geëigende weg vinden om de Nederlandse taal te beschermen en te versterken. Te beoordelen aan de hand van het verslag lijkt een deel van de Tweede Kamer daaraan vooralsnog te twijfelen. Voor nu blijft het een vraag of dit wetsvoorstel een ander lot zal zijn beschoren dan het initiatiefwetsvoorstel Van Middelkoop/Koekkoek uit de jaren 90. Hopelijk komt er in elk geval een vruchtbare discussie tussen het parlement en het kabinet over de vraag of de Nederlandse taal een onderwerp
34 Dit wetsvoorstel is voor advies aanhangig bij de Raad van State. 35 De leden van de SP-fractie constateren dat, in de strijd tegen mogelijke verengelsing van ons taalgebruik, het Nederlands en – indirect – het Fries, Papiaments en Engels als grondwettelijk officiële taal worden vastgelegd. Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 6, p. 3. 36 Kamerstukken II 1995/96, 24 431, A, p. 1 (advies bij het initiatiefwetsvoorstel Koekkoek/Van Middelkoop); Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 17 (advies bij de opdrachtverlening aan de staatscommissie Grondwet) en Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 4, p. 2 (advies bij dit wetsvoorstel). 37 Vgl. Commissie-Franken, Rapport grondrechten in het digitale tijdperk, 2000, p. 46-50, m.n. p. 49.
324
WETGEVING
JULI 2011 TV CR
van constitutionele orde is, dat voldoende constitutionele rijpheid heeft. Daarbij komt ongetwijfeld de noodzakelijkheid c.q. wenselijkheid van (onderdelen van) het voorstel aan de orde, alsook de vraag in hoeverre het onderhavige voorstel past binnen het sobere karakter van onze Grondwet. Wellicht geeft de nog te verwachten kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie Grondwet ook aanknopingspunten voor die discussie.
