Het alcoholslotprogramma als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid voor de strafrechter ‘Is het wenselijk, met het oog op de rechtsbescherming van de burger, dat de mogelijkheid om een alcoholslotprogramma op te leggen wordt ondergebracht bij de strafrechter in plaats van bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen?’
S.M.W. de Kruif LLB 161539
Masterscriptie Rechtsgeleerdheid, accent Strafrecht In het openbaar te verdedigen ten overstaan van de Examencommissie van Tilburg Law School, bestaande uit mr. drs. B. van der Vorm en mr. M.E.W. Muskens
Op 19 augustus 2014 Aan de Universiteit van Tilburg
1
Inhoudsopgave Inleiding .......................................................................................................................................... 5 1. Rechtsbescherming aan de burger tijdens de bestuursrechtelijke vorderingsprocedure bij invoering van het alcoholslotprogramma in 2011 .......................................................................... 9 1.1 Inleiding ................................................................................................................................ 9 1.2 Wetgeving omtrent het alcoholslotprogramma bij invoering in 2011 ................................ 10 1.3 Vorm alcoholslotprogramma............................................................................................... 12 1.4 Bestuursrechtelijke rechtsbescherming bij oplegging van het alcoholslotprogramma door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen .......................................................................... 13 1.4.1 Recht op toegang tot de rechter op grond van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens ........................................................................................................ 14 1.4.2 Mogelijkheid van bezwaar, administratief beroep en beroep bij de bestuursrechter ... 15 1.4.3 Marginale toetsing bestuursrechter ............................................................................... 16 1.5 Conclusie ............................................................................................................................. 16 2. Het alcoholslotprogramma als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens volgens nationale straf- en bestuursrechters .................. 18 2.1 Inleiding .............................................................................................................................. 18 2.2 Een bestuursrechtelijke maatregel als ‘criminal charge’..................................................... 18 2.3 Uitspraken strafrechters....................................................................................................... 19 2.3.1 De selectie van de uitspraken ....................................................................................... 19 2.3.2 De bevindingen ............................................................................................................. 19 2.4 Uitspraken bestuursrechters ................................................................................................ 22 2.4.1 De selectie van de uitspraken ....................................................................................... 22 2.4.2 De bevindingen ............................................................................................................. 23 2.5 Conclusie ............................................................................................................................. 25 2
3. Rechtsbescherming aan de burger bij oplegging alcoholslotprogramma anno 2014 ............... 26 3.1 Inleiding .............................................................................................................................. 26 3.2 Gevolgen van jurisprudentie op wetgeving omtrent het alcoholslotprogramma ................ 26 3.3 Het alcoholslotprogramma als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: bevindingen op basis van de ‘Engel-criteria’ ............ 28 3.3.1 De classificatie naar nationaal recht (eerste criterium) ................................................ 28 3.3.2 De aard van de overtreding (tweede criterium) ............................................................ 29 3.3.3 De zwaarte en aard van de sanctie (derde criterium).................................................... 30 3.3.3.1 Aard van de sanctie (eerste subcriterium van derde Engel-criterium) ...................... 30 3.3.3.2 Zwaarte van de sanctie (tweede subcriterium van derde Engel-criterium) ............... 31 3.3.3.2.1 Totale kosten alcoholslotprogramma en inbouw alcoholslot ................................. 32 3.3.3.2.2 Ongeldigheidsverklaring rijbewijs voor de duur van vijf jaar ................................ 33 3.3.3.2.3 Gevolgschade.......................................................................................................... 34 3.4 Waardering van de uitkomsten op de ‘Engel-criteria’ ........................................................ 35 3.5 Rechtsbescherming welke geboden zou moeten worden tijdens oplegging van het alcoholslotprogramma ............................................................................................................... 37 3.2.1 Artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens ............................. 38 3.2.2 Una via-beginsel ........................................................................................................... 39 3.3.3 Evenredigheidsbeginsel/Belangenafweging ................................................................. 40 3.7 Conclusie ............................................................................................................................. 41 4. Het alcoholslotprogramma als strafrechtelijke sanctie ............................................................. 43 4.1 Inleiding .............................................................................................................................. 43 4.2 Het alcoholslotprogramma als bestuursrechtelijke punitieve sanctie opgelegd door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen ................................................................................ 44 4.2.1 Bestuursstrafrecht ......................................................................................................... 44 4.2.2 De bestuurlijke boete .................................................................................................... 45 3
4.2.3 Het alcoholslotprogramma als bestuursrechtelijk punitieve sanctie ............................. 46 4.2.3.1 artikel 5:41 Algemene wet bestuursrecht .................................................................. 46 4.2.3.2 Artikel 5:44 Algemene wet bestuursrecht ................................................................. 47 4.2.3.2 Artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht ................................................................... 48 4.2.4 Het alcoholslotprogramma als bestuursrechtelijke punitieve sanctie: Een wenselijke oplossing? .............................................................................................................................. 48 4.3 Het alcoholslotprogramma als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid van de strafrechter .... 49 4.3.1 Het alcoholslotprogramma in België ............................................................................ 50 4.3.2
Tegemoetkoming
aan
bezwaren
op
huidige
wetgeving
omtrent
het
alcoholslotprogramma? ......................................................................................................... 52 4.3.2.1 Onschuldpresumptie .................................................................................................. 53 4.3.2.2 Una via beginsel ........................................................................................................ 54 4.3.2.3 Belangenafweging/Evenredigheid ............................................................................. 54 4.3.3 Het alcoholslotprogramma als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid van de strafrechter: Een wenselijke oplossing? ..................................................................................................... 56 4.3.4 Overname Belgische regelingen omtrent het alcoholslotprogramma ........................... 56 4.4 Conclusie ............................................................................................................................. 57 5. Conclusie................................................................................................................................... 58 6. Literatuurlijst............................................................................................................................. 60 7. Jurisprudentielijst ...................................................................................................................... 67
4
Inleiding Met (te) veel alcohol op achter het stuur gaan zitten is een kwalijke zaak. Alcohol heeft een verdovend effect op de hersenen. 1 Het concentratievermogen vermindert en risico’s worden sneller onderschat. Uit onderzoek van het Ministerie van Infrastructuur & Milieu blijkt dat ook het rijgedrag wordt beïnvloed. Het sturen blijkt lastig voor bestuurders onder invloed van alcohol en zorgt voor een grotere kans op ongevallen. De Nederlandse en Europese wetgeving met betrekking tot het rijden onder invloed is vastgesteld op grond van de ‘Borkenstein-curve’ uit 1974.2 Een bestuurder met een promillage van 0,8 alcohol heeft een twee keer grotere kans op een ongeval dan een bestuurder die geen alcohol nuttigt. Voor een ‘zware drinker’ (vanaf 1,3 promille) is de relatieve ongevalskans zes maal zo groot als voor iemand die niets heeft gedronken.
In Nederland is het aantal verkeersdoden per jaar gedaald tussen 2003 en 2013. Waren er in 2003 nog 1088 dodelijke slachtoffers in het verkeer, in 2013 waren dit er 650. 3 Uit onderzoek van het Europees waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving blijkt echter dat alcohol nog altijd een van de belangrijkste oorzaken van dodelijke verkeersongelukken is in de Europese Unie.4 Bij ongeveer een kwart van de jaarlijkse verkeersongelukken met dodelijke afloop was drank in het spel.5
Op 19 maart 2009 is het wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) in verband met de invoering van het alcoholslotprogramma (hierna: ASP) ingediend. Op 1 december 2011 is deze wet in werking getreden. Het wetsvoorstel vloeide voort uit ‘de wens en de noodzaak om het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van rijden onder
1
Onderzoek van het Ministerie van Infrastructuur & Milieu, Rijden onder invloed in Nederland in 2002-2011. R.F. Borkenstein, R.F. Crowther, R.P. Shumate, W.B. Ziel & R. Zylman, ‘The role of the drinking driver in traffic accidents. The Grand Rapids Study, second edition’, Blutalkohol 1974. 3 S. Van Diepen, ‘Aantal verkeersdoden 2003 – 2013’, Verkeer (Auto en Vervoer), 2 juli 2013, http://auto-envervoer.infonu.nl/verkeer/116715-aantal-verkeersdoden-2003-2013.html 4 Becijferd en gebaseerd op onderzoek tussen 2006 en 2011 in 13 landen. 5 A. Haars, ‘Kwart verkeersdoden EU door Alcohol’, bnr.nl 15 december 2012, http://www.bnr.nl/nieuws/2352941212/kwart-verkeersdoden-eu-door-alcohol 2
5
invloed van alcohol terug te dringen.’ 6 Het doel voor 2020 is een reductie van het aantal verkeersdoden in zijn algemeenheid te bewerkstelligen van 791 in 2007 tot maximaal 500.7
Het programma bestaat uit twee onderdelen, het inbouwen van een alcoholslot en het volgen van een motivatieprogramma. Zoals in artikel 1 sub v WVW 1994 te lezen valt is het alcoholslot een geheel van een ademalcoholtester, een startonderbreker en een registratie-eenheid, dat in een motorrijtuig wordt ingebouwd, waardoor het motorrijtuig waarin het is ingebouwd alleen kan worden gestart nadat in de ademalcoholtester is geblazen en indien het daarin gemeten en weergegeven ademalcoholgehalte onder de voor de betrokkene geldende, wettelijke alcohollimiet ligt. Ook tijdens de rit wordt soms opnieuw gevraagd om te blazen. Naast het inbouwen van een alcoholslot is de deelnemer aan een alcoholslotprogramma verplicht mee te doen aan een motivatieprogramma van drie dagdelen, dit moet gebeuren binnen de eerste zes maanden van het ASP. Doel van het motivatieprogramma is dat deelnemers in groepssessies een scheiding leren maken tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig. Daarnaast krijgen deelnemers zicht op hun persoonlijk alcoholgebruik. 8 Het ASP wordt ten minste voor de duur van twee jaar opgelegd. Bij weigering van het meewerken aan het alcoholslotprogramma zal het rijbewijs worden ingenomen voor de duur van vijf jaar.
Op grond van artikel 4aa WVW 1994 is het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR) belast met de taak het ASP op te leggen en uit te voeren. Deze bestuursrechtelijke maatregel wordt opgelegd aan de ‘zware overtreder’. Dit betekent aan bestuurders die in het verkeer worden aangehouden met een promillage tussen 1,3 en 1,8. Voor beginnende bestuurders, die nog geen vijf jaar hun rijbewijs hebben, geldt een promillage tussen de 1,0 en 1,8.9
De bestuurder die aangehouden is wegens rijden onder invloed komt ook in aanraking met Justitie. 10 Binnen tien dagen dient de officier van justitie te beslissen over de mogelijke
6
Kamerstukken II 2008/09, 31 896, 3, p.1. Kamerstukken II 2007/08, 29 398, 120, herdruk. 8 http://www.cbr.nl/asp.pp. 9 http://www.cbr.nl/asp.pp. 10 E.G. Kurtovic & G.J.M. van Spanje, ‘Het alcoholslot; een maatregel of straf?’, Strafblad 2013-3, p. 260. 7
6
inhouding van het rijbewijs. Tegen deze beslissing kan op grond van artikel 164 lid 8 WVW 1994 een klaagschrift worden ingediend bij de rechtbank. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de officier van justitie voordat hij beslist een rijbewijs in te houden telkens opnieuw moet beoordelen ‘of van de bestuurder, indien hij de beschikking over zijn rijbewijs zou herkrijgen, ook thans nog een zodanige bedreiging van de veiligheid op de weg zou zijn te duchten, dat daardoor een verdere inhouding van het ingevorderde rijbewijs zou zijn gerechtvaardigd.’ 11 De rechter toetst de beslissing van de officier van justitie.
Sinds de invoering van het ASP heeft het CBR deze maatregel veelvuldig opgelegd. In 2012 is aan 4252 bestuurders een ASP opgelegd12 waarvan ruim 1400 daadwerkelijk met het programma zijn gestart.13 Het CBR ziet zelf het alcoholslot als een succes.14 Er is echter ook veel kritiek van verschillende kanten. Zo zijn veel strafrechters kritisch over het ASP omdat zij vinden dat maatwerk ontbreekt door het feit dat het CBR een alcoholslot standaard op kan leggen zonder tussenkomst van een rechter. Zo bleek uit een rondgang van rechtspraak.nl. 15 Een strafrechter in Alkmaar gaf daarbij aan moeite te hebben met de constructie dat twee overheidsinstanties los van elkaar straffen voor hetzelfde feit. Daarnaast is veel kritiek te horen in de media. In een uitzending van EenVandaag van 19 januari 201316 kwamen verschillende kritiekpunten aan het licht. De betrokkenen moeten het kostbare programma zelf betalen. Daarnaast ervaren zij een dubbele bestraffing nu zij een ASP opgelegd krijgen maar daarnaast ook in aanraking komen met Justitie en wellicht een boete opgelegd krijgen door de strafrechter. In genoemde uitzending geeft advocaat Van Oosten aan dat het ASP een nuttig instrument kan zijn, maar dat het nu veel te vaak wordt opgelegd aan de verkeerde mensen. Het ASP is volgens hem te ingrijpend om op te leggen zonder belangenafweging. Ook Sackers geeft zijn mening in deze uitzending. Hij vindt 11
Kamerstukken II 1987/88, 20 591, 3 (MvT bij de wijziging van de Wegenverkeerswet (invordering en inhouding van rijbewijzen)). De MvT van de WVW 1994 sluit zich hierbij aan, zie Kamerstukken II 1994/95, 24 112, 3: ‘Een inhouding door de officier van justitie is gerechtvaardigd indien de aard van de overtreding zodanig is dat er gevaar bestaat voor recidive.’ 12 Jaarverslag CBR 2012, p. 10, www.cbr.nl/brochure/CBRjaarverslag2012.pdf 13 Jaarverslag CBR 2012, p. 10, www.cbr.nl/brochure/CBRjaarverslag2012.pdf 14 ‘CBR: Alcoholslot is een succes’, nos.nl 23 juni 2012, http://nos.nl/video/387406-cbr-alcoholslot-is-eensucces.html 15 ‘Strafrechters kritisch over standaard maatregel CBR bij alcohol in het verkeer, rechtspraak.nl 21 augustus 2013, http://www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Strafrechters-kritisch-over-standaard-maatregel-bij-alcoholin-het-verkeer.aspx 16 ‘Alcoholslot: een kostbare zaak’, eenvandaag.nl 19 januari 2013, http://www.eenvandaag.nl/criminaliteit/42475/alcoholslot_een_kostbare_zaak
7
dat deze dubbele bestraffing in sommige gevallen oneerlijk uitpakt. Hij stelt voor dat het schot tussen de strafrechtelijke sanctie en het ASP wordt opgeheven en dat bij voorkeur een rechter het totale sanctiepakket in handen heeft zodat per zaak een goede, complete belangenafweging kan plaatsvinden. CDA-Kamerlid De Rouwe laat op dinsdag 5 november 2013 weten dat hij vindt dat het ASP snel geëvalueerd moet worden. “We moeten voorkomen dat mensen het te ingrijpend gaan vinden”, aldus de Rouwe.17
Gezien bovenstaande is het naar mijn mening nodig nog eens een kritische blik te werpen op de regeling betreffende het ASP. Biedt de wetgeving omtrent het ASP anno 2014 voldoende rechtsbescherming aan de burger of is het wenselijk dat de wetgever deze wetgeving aanpast? De hoofdvraag die ik zal beantwoorden betreft: ‘Is het wenselijk, met het oog op de rechtsbescherming van de burger, dat de mogelijkheid om een ASP op te leggen wordt ondergebracht bij de strafrechter in plaats van bij het CBR?’
Om tot een antwoord te komen op deze hoofdvraag geef ik in hoofdstuk 1 aan welke rechtsbescherming er voor de burger werd beoogd door de wetgever met de invoering van het ASP. In dit hoofdstuk zal ik aangeven in welke vorm het ASP in 2011 aan de Nederlandse wetgeving is toegevoegd. Daarnaast zal ik uiteenzetten welke rechtsbeschermingsregels hier voor de burger werden geboden. Vervolgens komt in hoofdstuk 2 aan de orde of het ASP volgens de rechterlijke macht in Nederland (zowel straf- als bestuursrechters) in juridische zin wordt aangemerkt als een strafvervolging (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). In hoofdstuk 3 beantwoord ik de vraag of er anno 2014 voldoende rechtsbescherming wordt geboden aan de burger bij oplegging van het ASP. Als eerste beschrijf ik welke gevolgen de jurisprudentie heeft gehad op de wetgeving betreffende het ASP. Daarna geef ik aan of in mijn optiek het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden. Uiteindelijk zal ik beoordelen of de wetgeving omtrent het ASP anno 2014 voldoende rechtsbescherming biedt aan de Nederlandse burger. Tenslotte beoordeel ik, in hoofdstuk 4, of het in Nederland wenselijk is dat de mogelijkheid om een ASP op te leggen wordt ondergebracht bij de strafrechter in plaats van bij het CBR.
17
ANP nieuws, ‘Inzet alcoholslot snel evalueren’, bnr.nl 5 november 2013, http://www.bnr.nl/feeds/anp/politiek/825383-1311/inzet-alcoholslot-snel-evalueren
8
1. Rechtsbescherming aan de burger tijdens de bestuursrechtelijke vorderingsprocedure bij invoering van het alcoholslotprogramma in 2011 1.1 Inleiding
De overheid beschikt over een groot aantal middelen om inbreuk te maken op belangen van de burger. De overheid heeft macht.18 Deze macht moet vanzelfsprekend worden beperkt door het recht. Daarnaast dienen procedurele waarborgen in acht te worden genomen bij gebruik van deze macht. Indien de overheid zich niet aan het recht houdt of de procedurele waarborgen niet in acht neemt, dan dient de burger beschermd te worden. Een onafhankelijke rechter moet kunnen worden ingeschakeld. Albers geeft in zijn proefschrift uit 2002 mijns inziens een mooie definitie van ‘rechtsbescherming’ in bestuursrechtelijke context: ‘Het aanwenden van rechtsmiddelen door belanghebbende teneinde de (on)rechtmatigheid van een bepaald overheidshandelen op bindende wijze vast te laten stellen’. 19 ‘Rechtsbescherming’ in strafrechtelijke context wordt vaak ruimer gezien, het is dan niet beperkt tot het aanwenden van rechtsmiddelen. Volgens Van Russen Groen doelt men daarnaast ook op de talloze waarborgen die het strafproces biedt. 20 Om tot een antwoord te kunnen komen op de hoofdvraag van deze scriptie is het allereerst van belang na te gaan welke rechtsbescherming er werd beoogd aan de burger bij invoering van het ASP tijdens de bestuursrechtelijke vorderingsprocedure. Ik geef in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk aan in welke vorm het ASP in 2011 aan de Nederlandse wetgeving is toegevoegd. Vervolgens zet ik in de tweede paragraaf uiteen welke rechtsbescherming in bestuursrechtelijke context aan de burger hiermee werd geboden. Uiteindelijk geef ik een conclusie waarbij ik antwoord geef op de eerste deelvraag.
18
H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998, p. 1. C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 6. 20 P.M. van Russen Groen, Rechtsbescherming in het bestuursstrafrecht (diss. EUR), Deventer: Gouda Quint 1998 p. 23. 19
9
1.2 Wetgeving omtrent het alcoholslotprogramma bij invoering in 2011
Op 7 november 2011 is bij koninklijk besluit vastgesteld dat op 1 december 2011, de Wet van 4 juni 2010 tot wijziging van de WVW 1994 in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma, in werking zou treden. Met deze wet is het ASP toegevoegd aan de WVW 1994. De vorderingsprocedure staat beschreven in de artikelen 130 tot en met 134a WVW 1994. Het ASP wordt opgelegd in het kader van de vorderingsprocedure. Naast de WVW 1994 is ook de ministeriële regeling houdende de vaststelling van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (hierna: RMRG 2011) van toepassing, die nadere regels stelt omtrent het ASP. Indien bij een politieagent, bij het CBR zelf of bij de officier van justitie 21 het vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, dan doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR.22
Het CBR zal dan op zijn beurt besluiten tot (1) de oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, (2) tot de oplegging van een ASP of (3) tot een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.23 Wat het CBR zal opleggen is vastgesteld in de RMRG 2011. Op grond van artikel 17 van de RMRG 2011 is het CBR gehouden betrokkene een ASP op te leggen indien een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd tussen de 1,3 en 1,8 promille. Voor beginnende bestuurders, die nog geen vijf jaar hun rijbewijs hebben behaald, geldt een promillage tussen de 1,0 en 1,8 promille. Aan het CBR is voorgeschreven om in de gevallen uit artikel 17 van de RMRG 2011 een ASP op te leggen, zij hebben hierbij geen discretionaire bevoegdheid. Een belangenafweging behoeft derhalve niet te worden gemaakt24. Op grond van artikel 4aa WVW 1994 is het CBR belast met het opleggen, maar ook met het uitvoeren van het ASP. 21
Op grond van artikel 2 juncto artikel 3 RMRG 2011. Op grond van artikel 130 WVW 1994. 23 Op grond van artikel 131 WVW 1994. 24 Op grond van artikel 3:4 lid 2 Awb. 22
10
De betrokkene aan wie een ASP wordt opgelegd, is verplicht zijn medewerking te verlenen. Doet hij dit niet dan besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder.25 Dit geldt voor alle rijbewijzen die in het bezit zijn van de betrokkene met uitzondering van het bromfietsrijbewijs (AM).26 De betrokkene kan enkel een nieuw personenautorijbewijs (B) aanvragen dat geldig is voor het besturen van een motorrijtuig waarin een alcoholslot is ingebouwd. Dit rijbewijs wordt dan voorzien van de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. 27 De overige rijbewijzen zullen tijdens het ASP ongeldig blijven. Het alcoholslot kan niet worden ingebouwd in bussen, motoren en vrachtwagens. Indien betrokkene niet deelneemt aan het ASP dan wordt zijn rijbewijs ingetrokken voor de duur van vijf jaar. Ook moet betrokkene dan de kosten voor het opleggen van het ASP betalen.28
Op grond van artikel 132c WVW 1994 moet degene aan wie het ASP is opgelegd een alcoholslot laten inbouwen. Op grond van artikel 132e WVW 1994 wordt in het kader van het ASP uitsluitend gebruik gemaakt van een alcoholslot dat is voorzien van een typegoedkeuring, verleend door de Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna: RDW), of een daaraan bij ministeriële regeling gelijkgesteld alcoholslot. De enige leverancier op dit moment die deze erkende alcoholsloten aanbiedt is de alcoholslotleverancier Dräger. Het minimale bedrag voor het laten inbouwen van een alcoholslot bedraagt €2.771, -. (exclusief BTW).29 Naast de inbouw van een alcoholslot moeten de kosten voor de begeleiding van het CBR en het motivatieprogramma worden betaald aan het CBR. Dat betekent dat er €306, - moet worden betaald aan het CBR bij de oplegging van het ASP en daarnaast nog eens €706, - bij de uitvoering van het ASP.30 Tot slot moet betrokkene een nieuw rijbewijs met codering kopen bij het gemeentehuis. Pas dan is voldaan aan de eisen voor deelname aan het ASP. De duur van het ASP is twee jaar, deze termijn gaat in op het moment dat betrokkene zijn nieuwe rijbewijs tot zijn beschikking heeft. Tussentijds is betrokkene wel verplicht het alcoholslot periodiek te laten uitlezen. Uiterlijk vier weken voor de afloop van het ASP vindt er een evaluatie plaats door het
25
Op grond van artikel 132 WVW 1994. Op grond van artikel 132b lid 1 en 2 WVW 1994. 27 http://www.cbr.nl/asp.pp. p. 3. 28 http://www.cbr.nl/asp.pp. p. 16. 29 Alcoholslotprogramma leasepakketten Dräger Interlock XT, http://www.draeger.nl/local/IK/PDF/leasepakketten_3752_nl.pdf 30 Tarieven CBR 2014, http://cbr.nl/brochure.pp?id=57 26
11
CBR van de wijze waarop betrokkene heeft deelgenomen aan het ASP. 31 Als alles goed is verlopen dan zal betrokkene weer een normaal rijbewijs aan kunnen vragen zonder codering. De eventueel eerder afgegeven rijbewijzen zullen dan weer worden vermeld op het rijbewijs. Het CBR kan echter ook besluiten tot verlenging met zes maanden. Op grond van artikel 22 RMRG 2011 besluit het CBR tot verlenging indien is gebleken dat in de laatste zes maanden ten minste een blaaspoging is geregistreerd hoger dan 0,2 promille. Indien tijdens de verlenging nogmaals een blaaspoging is geregistreerd hoger dan 0,2 promille dan kan het CBR het ASP nogmaals met 6 maanden verlengen.
Naast de hierboven beschreven bestuursrechtelijke vorderingsprocedure bestaat er, bij aanhouding wegens rijden onder invloed van alcohol, ook de strafrechtelijke procedure. Degene die is aangehouden wegens rijden onder invloed van te veel alcohol krijgt dus ook te maken met Justitie. Op grond van artikel 164 lid 5 en lid 6 WVW 1994 neemt de officier van justitie binnen tien dagen een beslissing over de mogelijke inhouding van het rijbewijs. Indien het rijbewijs wordt ingehouden dan bestaat er de mogelijkheid om een klaagschrift in te dienen bij de rechtbank.32 Er kan dus, naast de bestuursrechtelijke procedure, een strafrechtelijke procedure worden gestart. 33 Bij de invoering van het ASP is ervoor gekozen om in beginsel beide procedures gelijk op te laten lopen.34 Naar de mening van de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Eurlings, kunnen beide procedures naast elkaar bestaan omdat ze verschillende doelen dienen.
1.3 Vorm alcoholslotprogramma
Steeds meer beschikken bestuursorganen over mogelijkheden om sancties op te leggen bij handelen of nalaten in strijd met wettelijke voorschriften. 35 Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen herstelsancties en punitieve sancties. Waar herstelsancties ten doel hebben tot opheffing van de met het recht strijdige situatie, hebben punitieve sancties een leedtoevoegend 31
Op grond van artikel 132d WVW 1994. Op grond van artikel 164 lid 8 WVW 1994. 33 http://www.cbr.nl/asp.pp. p. 17. 34 Kamerstukken II 2008/2009, 31 896, 3, p. 37 (MvT). 35 Rapport Raad van State, Het oogmerk als ijkpunt; bestuurlijke sancties in bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering, Den Haag 2003. 32
12
karakter. Bij punitieve sancties staat bestraffing van de overtreder voorop met als achterliggende doelstelling speciale en/of generale preventie. 36 Voorbeelden van herstelsancties zijn de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang. Deze sancties zijn gericht op herstel van de rechtmatige toestand. 37 Een voorbeeld bij uitstek van een punitieve sanctie is de bestuurlijke boete. Artikel 5:40 lid 1 van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb) definieert deze bestuurlijke boete als punitief. Zoals uit de vorige paragraaf naar voren komt is het ASP als bestuursrechtelijke
maatregel
aan
de
Nederlandse
wetgeving
toegevoegd.
Deze
bestuursrechtelijke maatregel is dwingendrechtelijk van aard en beoogt herstel van de met het recht strijdige situatie. Het ASP is dus niet als punitieve sanctie aan de Nederlandse wetgeving toegevoegd.
1.4 Bestuursrechtelijke rechtsbescherming bij oplegging van het alcoholslotprogramma door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
De overheid dient tijdens haar bestuurshandelen tegen de burger zowel geschreven als ongeschreven procedurele waarborgen in acht te nemen.38 Een voorbeeld hiervan is het formele zorgvuldigheidsbeginsel waarvan een aantal aspecten is gecodificeerd, zoals het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen bij het voorbereiden van een besluit (artikel 3:2 Awb). Het bestuursorgaan dient ook een belangenafweging te maken, behoudens uitzonderingsgevallen (artikel 3:4 lid 1 Awb). Daarnaast moet ook het materiële zorgvuldigheidsbeginsel in acht worden genomen, dit wil zeggen dat zo weinig mogelijk schade veroorzaakt dient te worden. De nadelige gevolgen voor de belanghebbenden mogen dan ook niet
onevenredig
zijn
in
verhouding
tot
de
met
het
besluit
te
dienen
doelen
(evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4 lid 2 Awb). Hiernaast zijn er nog veel andere procedurele waarborgen die in acht dienen te worden genomen zoals het motiveringsbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, etc. Ik zal deze in dit onderzoek verder niet bespreken.
36
P.J.J. van Buren, ‘Samenloop van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties en van bestuursrechtelijke sancties en van bestuursrechtelijke sancties onderling’, NJB 1992/41, p. 1346. 37 E. Ankaert & J.Put/P.C. Adriaanse, T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (red), Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2006, p. 112-113. 38 L.J.J. Rogier, De algemene wet bestuursrecht en strafrecht, Deventer: Kluwer 1995, p. 26-34.
13
Indien de overheid zich niet aan het recht houdt of de procedurele waarborgen niet in acht neemt, dan dient de burger beschermd te worden. Bestuurshandelen moet gecontroleerd worden. Dit kan geschieden door een onafhankelijke rechter maar ook door het bestuur zelf. Ik zal hieronder uiteenzetten
welke
mogelijkheden
de
burger
heeft
tot
het
laten
controleren
van
bestuurshandelingen.
1.4.1 Recht op toegang tot de rechter op grond van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Artikel 6 EVRM is een belangrijke bron voor normen in het bestuursprocesrecht.39 Lid 1 is van toepassing indien sprake is van de ‘vaststelling van burgerlijke rechten of verplichtingen’. Dit is zowel het geval bij oplegging van herstelsancties als ook bij oplegging van punitieve sancties. Het tweede en derde lid van artikel 6 EVRM zijn echter alleen van belang voor het strafproces en voor die gevallen dat bestuurlijke sancties onder het begrip ‘criminal charge’ vallen. In 2005 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak voor de Raad van State (hierna: ABRvS) expliciet geoordeeld dat een bestuursrechtelijke sanctie punitief van aard is als deze kan worden aangemerkt als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. 40 Als er dus sprake is van een ‘criminal charge, ofwel een punitieve sanctie dan moeten onder andere alle procedurele waarborgen uit artikel 6 EVRM in acht genomen worden.
Het ASP is toegevoegd aan de Nederlandse wetgeving als herstelsanctie en dus is alleen lid 1 van artikel 6 EVRM van toepassing bij oplegging van het ASP.41 Artikel 6 EVRM biedt onderdanen van lidstaten van de Europese Unie, waaronder de Nederlandse burger, het recht op een eerlijk proces. Een ieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Dit recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter blijkt ook uit een aantal algemene beginselen van bestuursprocesrecht, het decisiebeginsel, het onpartijdigheidsbeginsel en het
39
H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998, p. 5. ABRvS 2 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5402, AB 2006/20 m.nt. Michiels, JB 2006/11, m.nt. Albers. 41 H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998, p. 6. 40
14
onafhankelijkheidsbeginsel.42 Het recht op een eerlijke en openbare behandeling volgt ook uit het verdedigingsbeginsel en het openbaarheidsbeginsel.
1.4.2 Mogelijkheid van bezwaar, administratief beroep en beroep bij de bestuursrechter Voordat er toegang bestaat tot de rechter wordt er bestuurlijke rechtsbescherming geboden.43 Dat artikel 6 EVRM de rechter voorop plaatst, sluit niet uit dat er verplicht een voorprocedure moet worden doorlopen. De betrokkene aan wie een ASP opgelegd is kan bezwaar maken tegen dit besluit (in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb) van het CBR op grond van artikel 7:1 Awb (behoudens uitzonderingsgevallen). Artikel 6:4 lid 1 Awb geeft aan dat er bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, in dit geval het CBR. Zij kunnen hun besluit dan eventueel herzien.
Naast de bewaarschriftprocedure kan ook administratief beroep ingesteld worden op grond van het tweede lid van artikel 6:4 Awb door het indienen van een beroepschrift bij het beroepsorgaan, dit is dan een ander bestuursorgaan dan het CBR. De beslissing die is genomen in deze voorprocedure kan dan uiteindelijk worden voorgelegd aan de bestuursrechter.44 Indien de lagere bestuursrechter een beslissing heeft genomen over het besluit van het CBR tot oplegging van een ASP kan ook nog hoger beroep ingesteld worden bij de ABRvS op grond van artikel 37 Wet op de Raad van State (hierna: Wet RvS), uiteraard behoudens uitzonderingsgevallen.
42
H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998, p. 6-9. H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998, p. 12. 44 H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri Nijmegen 1998, p. 15-16. 43
15
1.4.3 Marginale toetsing bestuursrechter
De bestuursrechter beperkt zich echter enkel tot rechtmatigheidstoetsing van de genomen beslissing. Dit hangt samen met het beginsel van de machtenscheiding, het is de taak van het bestuur om in het kader van het recht (politieke) keuzes te maken waarna de bestuursrechter deze keuzes toetst aan het ter zake geldende recht. De rechter dient in beginsel de keuze die het CBR maakt te respecteren. De rechter kijkt of het CBR in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.45 Dit wordt ook wel de terughoudende of marginale toetsing genoemd.
1.5 Conclusie
Het ASP is als bestuursrechtelijke maatregel aan de Nederlandse wetgeving toegevoegd. Deze bestuursrechtelijke maatregel is dwingendrechtelijk van aard en beoogt herstel van de met het recht strijdige situatie en is volgens de wetgever niet punitief van aard. De overheid dient tijdens zijn bestuurshandelen tegen de burger zowel geschreven als ongeschreven procedurele waarborgen in acht te nemen. 46 Doet hij dit niet, dan dient de burger beschermd te worden. Bestuurshandelen moet gecontroleerd worden. Dit kan geschieden door een onafhankelijke rechter maar ook door het bestuur zelf (door middel van bezwaar of beroep).
Na meer dan twee jaar na invoering heeft het ASP voor heel wat ophef gezorgd. Velen die een ASP opgelegd hebben gekregen zijn naar de rechter gestapt. Wat veelal werd aangevoerd is dat het ASP een punitieve sanctie is die beschouwd worden als ‘criminal charge’ waarbij alle procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM in acht moeten worden genomen. Ook komen dan andere strafrechtelijke beginselen in beeld zoals het ne bis in idem-beginsel en zal de bestuursrechter vol moeten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4 lid 2 Awb.47 Dat is nu niet het geval.
45
J.M. de Meij & I.C. van der Vlies, Inleiding tot het staatrecht en het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2004, p.178. 46 L.J.J. Rogier, De algemene wet bestuursrecht en strafrecht, Deventer: Kluwer 1995, p. 26-34. 47 T. Barkhuysen, ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiele bestuursrecht’, in T. Barkhuysen e.a., De betekenis van het EVRM voor het materiële bestuursrecht (VAR-reeks 132), Den Haag: BJu 2004, p. 61-64.
16
Concluderend kan worden gezegd dat hiermee bij de invoering van het ASP aan de WVW 1994 door de wetgever niet beoogd was dat de burger extra strafrechtelijke rechtsbescherming uit lid 2 en 3 van artikel 6 EVRM zou genieten. Enkel ‘het recht op toegang tot de rechter’ uit lid 1 van artikel 6 EVRM is van toepassing. Daarnaast was niet beoogd dat de rechter vol aan het evenredigheidsbeginsel zou toetsen en hoefde er geen belangenafweging hoefde plaats te vinden. Zowel strafrechters als bestuursrechters hebben hier inmiddels hun visie op gegeven en een aantal van hen kwam tot de conclusie dat het ASP, onder omstandigheden, wel als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden. Onder welke omstandigheden dit het geval is, zal in het volgende hoofdstuk aan bod komen.
17
2. Het alcoholslotprogramma als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens volgens nationale straf- en bestuursrechters 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoord ik de volgende hoofdvraag: ‘In welke gevallen is het ASP aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM volgens nationale straf- en bestuursrechters?’ Het is van belang dit te onderzoeken omdat, indien het ASP aangemerkt wordt als ‘criminal charge’, dit extra strafrechtelijke rechtsbescherming aan de burger met zich mee brengt. Allereerst geef ik kort aan wanneer een bestuursrechtelijke maatregel aangemerkt dient te worden als ‘criminal charge’ op basis van jurisprudentie van het EHRM. Daarna zet ik uiteen in welke gevallen de Nederlandse strafrechters en bestuursrechters het ASP als ‘criminal charge’ beschouwen. 2.2 Een bestuursrechtelijke maatregel als ‘criminal charge’
Een bestuursrechtelijke maatregel kan, onder omstandigheden, als een strafvervolging, een ‘criminal charge’, aangemerkt worden. Een voorbeeld hiervan is de bestuurlijke boete. Wanneer dit het geval is volgt uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). In het ‘Engel-arrest’ is een drietal criteria gegeven: de classificatie van de sanctie naar het nationale recht, de aard van de overtreding en de zwaarte en de aard van de sanctie.48 Op zichzelf kunnen deze criteria tot de conclusie leiden dat een maatregel, die volgens nationaal recht als bestuursrechtelijk is aangemerkt, toch een straf is.49
48
EHRM 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386, NJ 1976/223, AA 1977/55 m.nt. E.A. Alkema (Engel e.a./The Netherlands). Zie ook: EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954, NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). 49 N. de Vries, G.J.M. van Spanje & L.P. Kabel, ‘Straffen horen in het strafrecht thuis’, NJB 2014/675, p.849.
18
2.3 Uitspraken strafrechters
2.3.1 De selectie van de uitspraken Ik heb de uitspraken geselecteerd waarbij de strafrechters het ASP als ‘criminal charge’ aanmerkten. Daarnaast heb ik uitspraken geselecteerd die het ASP weliswaar niet als ‘criminal charge’ aanmerkten maar de oplegging van het ASP wel meewogen in hun beslissingen tijdens de strafrechtelijke procedure. Ik breng hierna deze uitspraken naar voren, en citeer, waar nodig, de relevante rechtsoverweging.
2.3.2 De bevindingen
Op 16 oktober 2013 kwam de politierechter van de rechtbank Den Haag als eerste met een opmerkelijke uitspraak. Bij tussenvonnis kwam deze politierechter tot de conclusie dat een ongeldigverklaring van het rijbewijs gedurende vijf jaar als een criminal charge is aan te merken indien die ongeldigverklaring het gevolg is van een zwaarwegende onmogelijkheid om aan het ASP deel te nemen.50 Het niet beschikken over de financiën was volgens de politierechter een dergelijke zwaarwegende onmogelijkheid.
Een volgende uitspraak kwam van de rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Alkmaar van 2 oktober 2013. 51 In deze uitspraak werd het openbaar ministerie niet ontvankelijk verklaard, omdat er al een ASP was opgelegd door het CBR. Het ne bis in idem-beginsel zou volgens deze politierechter in het geding komen. Hieraan lag de volgende overweging ten grondslag: ‘In deze zaak is niet gebleken dat bij het CBR op dezelfde wijze als in de strafzaak, waarin verweren van verdachte aan de orde komen, onderzoek wordt gedaan naar de feiten die hebben geleid tot het invorderen van het rijbewijs. Het CBR is echter in feite – als derde overheidsinstantie – reeds vóór de behandeling bij de strafrechter overgegaan tot het opleggen van vergaande maatregelen, terwijl het, zo blijkt in deze zaak, nog niet zonder meer vast staat dat het aan de verdachte verweten feit in de strafzaak tot een bewezenverklaring leidt. Dit betekent dat
50 51
Rb. Den Haag 16 oktober 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:14150. Rb Noord-Holland (zittingsplaats Alkmaar) 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBNH:2013:13109.
19
verdachte door twee overheidsinstanties tegelijkertijd wordt bejegend, terwijl de ene overheidsinstantie (het CBR) de andere (de rechter) de vrijheid ontneemt om naar bevind van zaken tot een behoorlijke afdoening van de (straf)zaak over te gaan. Daaraan doet niet af dat het CBR en het OM geheel volgens de aan hun toegekende eigen bevoegdheden handelen, voor de burger blijft het “de overheid” die tegen hem maatregelen treft en hem al straf (niet in strafrechtelijke zin) heeft opgelegd. De mogelijkheden om zich tegen de beslissingen van het CBR te verweren blijken in de praktijk praktisch nihil te zijn, deze worden direct uitgevoerd. De politierechter constateert dat hij door het optreden van het CBR in de onderhavige zaak dermate in zijn beslissingsvrijheid wordt beperkt dat een redelijke en billijke strafrechtstoepassing niet meer mogelijk is. Op grond hiervan verklaart de politierechter het OM in deze zaak nietontvankelijk in zijn vervolging.’ Ook de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad kwam tot eenzelfde conclusie op 19 december 2013.52 Het Openbaar Ministerie werd ook hier, naar aanleiding van een preliminair verweer, niet-ontvankelijk verklaard omdat er reeds een ASP was opgelegd.
In een recente uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2014 was de politierechter van oordeel dat in alle gevallen de oplegging van een ASP aan te merken is als ‘criminal charge’.53 Zelfs ook als de betrokkene min of meer moeiteloos de kosten van oplegging en uitvoering van het programma kan dragen. De beperkingen en kosten die deelname aan het ASP met zich meebrengen zijn volgens de politierechter van zodanig gewicht dat zij als zwaar aan te merken zijn. Ik citeer: ‘In het licht van het bovenstaande, komt de politierechter tot het oordeel, dat gelet op de aard van de overtreden norm en het doel, de aard en de zwaarte van het ASP daaraan in het algemeen en dus ook in het geval van verdachte een straffend karakter niet te ontzeggen valt. Daarmee is de maatregel gelijk te stellen met een sanctie opgelegd naar aanleiding van een tegen betrokkene ingestelde strafvervolging. […]Naar het oordeel van de politierechter houdt het in artikel 68 Sr neergelegde ne bis in idem-beginsel mede in dat geen strafvervolging ingesteld mag worden tegen een persoon, aan wie ter zake van het feit waarvoor hij vervolgd zou worden reeds definitief een bestuursrechtelijke sanctie opgelegd is. In de onderhavige zaak is
52 53
Rb. Midden-Nederland (zittingsplaats Lelystad) 19 december 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:7742. Rb. Den Haag 15 mei 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:5980.
20
van dat laatste sprake, zodat de officier van justitie naar het oordeel van de politierechter nietontvankelijk dient te worden in zijn vervolging van verdachte.
Nog niet alle strafrechters in Nederland hebben dezelfde mening over de vraag of en in welke gevallen het ASP kan worden aangemerkt als ‘criminal charge’. Het opleggen van een ASP wordt echter wel vrijwel altijd meegewogen in beslissingen tijdens de strafrechtelijke procedure.
Een voorbeeld hiervan komt naar voren in een beslissing van de raadkamer van de rechtbank Limburg van 15 januari 2013. Deze oordeelde dat het klaagschrift tegen de strafrechtelijke invordering van het rijbewijs van betrokkene gegrond moest worden verklaard, omdat er al een bestuursrechtelijke vorderingsprocedure ingezet was. 54 De raadkamer overwoog hierbij het volgende: ‘De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of naast de te volgen bestuursrechtelijke vorderingsprocedure bij het CBR, de strafrechtelijke invordering gehandhaafd moet worden. Met de strafrechtelijke invorderingsprocedure wordt net als met de bestuursrechtelijke procedure beoogd het recidivegevaar op de korte termijn tegen te gaan. Nu ten aanzien van klager de bestuursrechtelijke vorderingsprocedure is ingezet, is daarmee tevens het recidivegevaar op de korte termijn aanzienlijk beperkt. […] Gelet daarop is naar het oordeel van de rechtbank de facto het belang bij het langer ingevorderd houden van het rijbewijs komen te vervallen. Aan een belangenafweging komt de rechtbank derhalve niet meer toe.’ Ook de rechtbank Zwolle-Lelystad komt in een uitspraak van 27 februari 2012 tot eenzelfde conclusie.55
In een zaak voorgelegd aan de raadkamer van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem van 24 juli 2013 werd hetzelfde verweer gevoerd als in bovenstaande zaak.56 In de uitspraak van de raadkamer werd hier echter wel een belangenafweging gemaakt. De volgende overweging lag hieraan ten grondslag: ‘De raadkamer overweegt allereerst dat een alcoholslotprogramma een maatregel betreft die slechts de veiligheidsrisico’s in het verkeer kan beperken voor zover het gaat om ‘rijden onder invloed’. De stelling van klager dat de alcoholslotmaatregel leidt tot een zodanige bescherming van de verkeersveiligheid dat – bij de belangenafweging – het
54
Rb. Limburg (raadkamer) 15 januari 2013, ECLI:NL:RBLIM:2013:BY9366. Rb. Zwolle-Lelystad (raadkamer) 27 februari 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BW1512. 56 Rb. Gelderland (zittingsplaats Arnhem) 24 juli 2013, ECLI:NL:RBGEL:2013:1942. 55
21
persoonlijke belang altijd zwaarder dient te wegen, miskent dat het alcoholslotprogramma geen bescherming biedt tegen andere vormen van gedrag waardoor de veiligheid op de weg in gevaar wordt gebracht, zoals bedoeld in artikel 164 vierde lid, Wegenverkeerswet 1994.’ Uiteindelijk viel deze belangenafweging wel uit in het voordeel van de klager. De raadkamer gelastte teruggave van het rijbewijs maar liet voldoende ruimte voor de strafrechter die later zou oordelen zodat deze op generlei wijze gebonden zou zijn aan de beslissing van de raadkamer. Tot eenzelfde overweging en beslissing kwam dezelfde rechtbank nogmaals op 26 maart 2014. 57 In deze zaak werd ook rekening gehouden met het feit dat de klager zijn rijbewijs nodig had voor zijn werk.
Hiernaast worden de kosten van het ASP vaak ook meegewogen in de strafmaat. Een goed voorbeeld hiervan is een uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 3 februari 2014. 58 De volgende overweging werd gemaakt: ‘Het hof is met de raadsman van oordeel dat het opleggen van een onvoorwaardelijke geldboete gezien de omstandigheden van het onderhavige geval en gezien de financiële consequenties die het feit met zich meebrengt ten gevolge van de bestuurlijke maatregel, onredelijk zou zijn.’ In plaats van een onvoorwaardelijke geldboete werd een voorwaardelijke geldboete opgelegd. De eerder gedane uitspraak in eerste aanleg door de rechtbank Noord-Holland, waarbij er slechts een gedeeltelijke voorwaardelijke geldboete werd opgelegd, werd hierdoor gecorrigeerd. Hoewel de rechtbank Den Haag destijds op 13 februari 2013 het ASP niet heeft aangemerkt als ‘criminal charge’ werden de kosten voor het ASP, net zoals in de hierboven gegeven uitspraak, wel meegewogen in de strafmaat.
2.4 Uitspraken bestuursrechters
2.4.1 De selectie van de uitspraken
In het bestuursrecht zijn vele uitspraken gedaan over de vraag of het opleggen van een ASP beschouwd dient te worden als ‘criminal charge’. Ik heb de uitspraken geselecteerd waarin duidelijk naar voren komt in welke gevallen het ASP volgens bestuursrechters een ‘criminal
57 58
Rb. Gelderland (zittingsplaats Arnhem) 26 maart 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:2124. Hof Amsterdam 3 februari 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:149.
22
charge’ is. De bestuursrechters oordelen niet in alle gevallen hetzelfde. Of het opleggen van een ASP als strafvervolging kan worden aangemerkt, hangt af van de omstandigheden van het geval. Ik zal hieronder de geselecteerde uitspraken naar voren brengen en, waar nodig, de relevante rechtsoverweging citeren.
2.4.2 De bevindingen
Op 13 maart 2014 werd er door de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat het ASP moet worden gezien als herstelsanctie en niet als punitieve sanctie.59 De overweging hierbij was als volgt: Uit de memorie van toelichting (MvT; Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) volgt dat het asp niet ten doel heeft het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen. Met het asp is beoogd in het belang van de verkeersveiligheid motorrijtuigbestuurders die met hoge alcoholgehalten worden aangehouden bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. […] Het bestreden besluit vloeit voort uit de gerede twijfel die eiser heeft doen rijzen aan zijn geschiktheid auto te rijden, doordat hij het autorijden heeft gecombineerd met het ingenomen hebben van een aanzienlijke hoeveelheid alcohol. De ongeldigverklaring van het rijbewijs in combinatie met het opleggen van een asp strekt er toe eiser in de gelegenheid te stellen die twijfel in voldoende mate weg te nemen en toch bevoegd te blijven om auto te rijden en is dus een herstelsanctie. In deze zaak was eiser van mening dat hij door de oplegging van het ASP zodanig financieel benadeeld werd, dat het bestreden besluit mede een – onevenredige – bestuurlijke boete in zou houden. Gezien zijn financiële draagkracht was hij niet in staat deel te nemen aan het ASP. Hierdoor zou hij in plaats van twee jaar maar liefst vijf jaar zijn rijbewijs kwijt zijn, hij achtte het opleggen van een ASP daarom bestraffend van aard. De bestuursrechter verwierp deze beroepsgrond en oordeelde, met de wetenschap dat verweerder enkel beschikte over een personenautorijbewijs (B), dat de oplegging van het ASP niet als ‘criminal charge’ aangemerkt kon worden en overwoog daarbij het volgende: De kosten die volgens eiser aan het asp zijn verbonden zijn niet zodanig uitzonderlijk bezwarend dat geoordeeld moet worden dat het bestreden besluit daardoor mede het karakter krijgt van een punitieve sanctie. Deze kosten moeten worden bezien in het licht van 59
Rb. Rotterdam 13 maart 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:1752.
23
het grote maatschappelijke belang van de verkeersveiligheid. Met het oog daarop worden ook de hoge kosten die, afhankelijk van de aanleg van een betrokkene, verbonden kunnen zijn aan het aantonen van de bekwaamheid tot het rijden met een motorrijtuig, algemeen aanvaardbaar geacht. En wordt het voorts aanvaardbaar geacht dat die kosten ertoe kunnen leiden dat mensen moeten afzien van (verdere) pogingen voldoende rijvaardigheid aan te tonen. Anders dan de politierechter in voormeld vonnis acht de rechtbank ook het feit dat de kosten verbonden aan het volgen van het asp voor eisers rekening komen zonder dat rekening wordt gehouden met zijn individuele omstandigheden, zoals zijn draagkracht, niet zodanig bezwarend dat het bestreden besluit daardoor mede een bestraffend karakter krijgt. De hoogste bestuursrechter, de ABRvS, had op 30 oktober 2013 ook al geoordeeld dat, ten aanzien van bestuurders met enkel een personenautorijbewijs (B), het ASP niet als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden, nu deze bestuurders hun rijbewijs kunnen behouden door deel te nemen aan het ASP.60
Ten aanzien van bestuurders met rijbewijzen van de categorie C en D is door een aantal lagere rechters geoordeeld dat het ASP een ‘criminal charge’ is, indien zij dit rijbewijs nodig hebben voor het uitoefenen van hun beroep als bijvoorbeeld vrachtwagenchauffeur.61 Het alcoholslot kan namelijk niet in een vrachtwagen worden ingebouwd. In een uitspraak van de ABRvS van 23 oktober 2013 wordt dit bevestigd. 62 Ik citeer: Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft de maatregel in het geval van [wederpartij] echter tot gevolg dat hij weliswaar de beschikking over het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B kan behouden, maar zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C, waarvan hij voor zijn inkomen afhankelijk is, voor ten minste vierentwintig maanden ongeldig is verklaard. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling in het licht van voormelde arresten van het EHRM met juistheid geoordeeld dat de aan [wederpartij] opgelegde maatregel vanwege de zwaarte ervan een punitief karakter heeft. Dat oordeel ziet op de oplegging van de maatregel aan alle houders van een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C die daarvan voor hun inkomen afhankelijk zijn. (…)
60
ABRvS 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1747. Zie bijvoorbeeld Rb. Haarlem 21 december 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BY7669 en Rb. Zeeland-WestBrabant (vzr.) 14 februari 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ1544. 62 ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643. 61
24
Of de oplegging van een ASP ook als ‘criminal charge’ kan worden aangemerkt indien de bestuurder qua inkomen niet afhankelijk is van zijn vrachtwagenrijbewijs (C) wordt in het midden gelaten.
Het lijkt erop dat het echter wel degelijk van belang is in hoeverre iemand afhankelijk is van zijn vrachtwagenrijbewijs (C) of in het volgende geval van zijn motorrijbewijs (A). In een uitspraak van 6 juni 2013 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant werd geoordeeld dat het ASP niet als ‘criminal charge’ aangemerkt kon worden nu de persoon in kwestie voor zijn inkomen niet volledig afhankelijk was van zijn motorrijbewijs (A).63 In die zaak verzocht verzoeker om een voorlopige voorziening hangende bezwaar om te kunnen beschikken over zijn motorrijbewijs (A). Hij exploiteerde een motorzaak, waarin hij zich voornamelijk bezig hield met het ombouwen van motorfietsen. Hierbij moest hij ook weleens zijn motors testen. Hij had daarnaast geen personeel in dienst. Je zou kunnen stellen dus dat hij qua inkomen afhankelijk is van zijn motorrijbewijs (A). De voorzieningenrechter oordeelde toch anders en wees het verzoek om een voorlopige voorziening af. De voorzieningenrechter was niet overtuigd dat verzoeker zijn reparatie- en bouwwerk niet meer zou kunnen doen, als hij niet zelf kon proefrijden.
2.5 Conclusie Een aantal strafrechters is van mening dat het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden. In één uitspraak is de strafrechter zelfs van mening dat dit in alle gevallen zo is. En hoewel niet alle strafrechters deze mening delen, ze houden wel vrijwel altijd rekening met het opgelegde ASP tijdens hun beslissingen tijdens de strafrechtelijke procedure. Daarnaast hebben verschillende
bestuursrechters,
waaronder de ABRvS,
beslist
dat
het
ASP, onder
omstandigheden beschouwd moet worden als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.
63
Rb. Zeeland-West-Brabant (vzr.) 6 juni 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:CA3988.
25
3.
Rechtsbescherming
aan
de
burger
bij
oplegging
alcoholslotprogramma anno 2014 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoord ik de volgende deelvraag: ‘Biedt de wetgeving omtrent het alcoholslotprogramma voldoende rechtsbescherming aan de burger?’ Als eerste geef ik aan wat de gevolgen van de jurisprudentie zijn geweest op de wetgeving omtrent het ASP. Vervolgens zet ik uiteen of en in welke gevallen naar mijn mening het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden. Hierbij zal ik de ‘Engel-criteria’ toepassen. Ik geef dit aan om te kijken of ik de bestuursrechtelijke rechtsbescherming die anno 2014 geboden wordt aan de burger voldoende acht. Aan het eind zal ik een conclusie geven waarbij ik de deelvraag beantwoord.
3.2 Gevolgen van jurisprudentie op wetgeving omtrent het alcoholslotprogramma Naar de mening van de ABRvS is het ASP een ‘criminal charge’ als de betrokkene beschikt over een vrachtwagen- of busrijbewijs en hier wat inkomen betreft volledig afhankelijk van is (hierna: beroepschauffeurs). Het ASP kan daardoor in dat geval als punitieve bestuursrechtelijke sanctie worden aangemerkt en de betrokkene moet daardoor meer strafrechtelijke rechtsbescherming moeten genieten dan nu het geval is. Zoals ik reeds in het eerste hoofdstuk naar voren bracht zijn de extra rechtsbeschermingsregels uit artikel 6 EVRM van toepassing. Dus niet alleen lid 1 is van toepassing maar ook lid 2 en 3 van dit artikel. Daarnaast komt het ne bis in idem-beginsel in beeld en dient de rechter vol te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.64
Als gevolg van de uitspraak van de ABRvS van 23 oktober 2013 is op 24 april 2014 de wetgeving omtrent het ASP gewijzigd. Deze wijziging is volgens de Minister van Infrastructuur en Milieu, mevrouw M.H. Schultz van Haegen, echter van tijdelijke aard. Uit een brief van mei 2014 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal in antwoord op vragen van het lid De Rouwe 64
T. Barkhuysen, ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiele bestuursrecht’, in T. Barkhuysen e.a., De betekenis van het EVRM voor het materiële bestuursrecht (VAR-reeks 132), Den Haag: BJu 2004, p. 61-64.
26
tijdens het vragenuur van 13 mei 2014, blijkt dat zij voornemens is een startonderbreker voor vrachtwagens en bussen deel te laten uitmaken van het ASP. 65 Het realiseren hiervan zal echter enige tijd in beslag gaan nemen. De uitspraak van de ABRvS van 23 oktober 2013 maakte het volgens haar daarom ondoenlijk om tot die tijd aan beroepschauffeurs het huidige ASP op te leggen. Zij vond dan ook dat er een tussenoplossing moest komen. Een oplossing moest er voornamelijk komen, zo blijkt uit een eerdere brief van 29 januari 2014, betreffende de stand van zaken omtrent het ASP, omdat een verdere samenloop tussen het strafrecht en het bestuursrecht moest worden voorkomen.66
Bij regeling van de Minister van Infrastructuur en Milieu - van 22 april 2014 - is de RMRG 2011 gewijzigd in verband met enkele aanpassingen in het ASP. Op 24 april 2014 is deze wetswijziging bij koninklijk besluit in werking getreden. Artikel 18 bevat gevallen waarbij het CBR de betrokkene geen ASP oplegt. Aan dit artikel is toegevoegd dat wanneer naar het oordeel van het CBR is aangetoond dat de betrokkene op het tijdstip van het nemen van het besluit, dan wel het nemen van de beslissing op bezwaar, voor zijn inkomen afhankelijk was van het rijbewijs voor een of meer van de categorieën C1, C, D1 of D (vrachtwagen- of busrijbewijs). Dit kan bijvoorbeeld worden aangetoond door werkgeversverklaringen, loonstrookjes, een bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel of door opdrachten waaruit blijkt dat betrokkene voor het inkomen van dat rijbewijs afhankelijk is.
Met deze wetswijziging van 24 april 2014, wordt het ASP dus niet meer opgelegd aan beroepschauffeurs. Het is derhalve in de volgende paragraaf dan ook niet meer nodig te onderzoeken of het ASP een ‘criminal charge’ is in het geval deze wordt opgelegd aan beroepschauffeurs. Echter, de minister gaf wel aan dat de wetswijziging een tijdelijke oplossing is en niet de ideale oplossing. Zij wil het in de toekomst mogelijk maken om het alcoholslot ook in te bouwen in vrachtwagens en bussen. De wetgeving zal dan wellicht weer teruggedraaid worden naar hoe deze was. Ik zal in de volgende paragraaf derhalve de tijdelijke wetswijziging niet in acht nemen en er vanuit gaan dat het alcoholslot ook kan worden ingebouwd in vrachtwagens en bussen.
65 66
Kamerstukken II 2014/05/21. Kamerstukken II 2014/01/29.
27
3.3 Het alcoholslotprogramma als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: bevindingen op basis van de ‘Engelcriteria’ In deze paragraaf onderzoek ik of het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden. Ik onderzoek dit – zoals gezegd – aan de hand van de ‘Engel-criteria’. Het EHRM heeft een drietal criteria ontwikkeld in het ‘Engel-arrest’, te weten de classificatie van de sanctie naar het nationale recht, de aard van de overtreding en de zwaarte en de aard van de sanctie. 67 Uit het ‘Garyfallou EABE-arrest’ blijkt dat deze criteria in beginsel een alternatief karakter hebben.68 Als er aan een van deze criteria is voldaan is sprake van een ‘criminal charge’. Als zich de omstandigheid voordoet dat een afzonderlijke toepassing van de criteria niet leidt tot een eenduidige beslissing, dan moeten ze cumulatief worden toegepast. Samen beschouwd kan er dan toch sprake zijn van een ‘criminal charge’.69
3.3.1 De classificatie naar nationaal recht (eerste criterium) Dit classificatie-criterium geldt als startpunt.70 Het ASP is niet als bestraffend aangemerkt door de wetgever, zoals dat bijvoorbeeld wel het geval is bij de bestuurlijke boete. Het ASP is als bestuursrechtelijke maatregel, gericht op herstel, toegevoegd aan de Nederlandse wetgeving. Op basis van het classificatie-criterium kan het ASP dus niet worden beschouwd als ‘criminal charge’. Dit formele criterium is echter het minst relevant, zo blijkt bijvoorbeeld uit het ‘Demicoli-arrest’ uit 1991.71 De twee volgende criteria kunnen er alsnog, op zichzelf, toe leiden dat het ASP toch een straf is.72
67
EHRM 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386, NJ 1976/223, AA 1977/55 m.nt. E.A. Alkema (Engel e.a./The Netherlands). Zie ook: EHRM 21 februari 198,4 ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). 68 EHRM 24 september 1997, JB 1997/281, m.nt. A.W. Heringa (Garyfallou AEBE/Greece). 69 EHRM 24 februari 1994, ECLI:NL:XX:1994:AD2047, NJ 1994/496 m.nt. E.A. Alkema (Bendenoun/France). 70 B. van der Vorm, ‘De strafrechtelijke weigerings- en intrekkingsgrond van artikel 3 lid 6 Wet Bibob’, Gst. 2013/91, p. 492. 71 EHRM 27 augustus 1991, Series A vol. 210 (Demicoli/Malta). 72 N. de Vries, G.J.M. van Spanje & L.P. Kabel, ‘Straffen horen in het strafrecht thuis’, NJB 2014/675, p.849.
28
3.3.2 De aard van de overtreding (tweede criterium)
Het hof maakt niet altijd een strikte scheiding tussen de aard van de overtreding en de aard en de zwaarte van de sanctie (het tweede en derde criterium)73 Met name het doel van de sanctie wordt soms meegewogen bij de beantwoording of de overtreding strafrechtelijk van aard is. 74 Net als Albers zal ik hier vanuit praktische overwegingen alleen ingaan op het zogenaamde normadressaat-criterium. Het doel van de sanctie zal in de volgende paragraaf, bij het derde criterium, naar voren worden gebracht. Het normadressaat-criterium stelt de vraag tot wie de overtreden norm zich richt; tot een specifieke groep dan wel tot alle burgers.
75
Het
verkeersvoorschrift, de overtreden norm in dit verband, richt zich tot alle burgers in Nederland. Eenieder die met teveel alcohol achter het stuur gaat zitten kan een ASP opgelegd krijgen. In het 'Öztürk-arrest' ging het ook om een verkeersovertreding. Het EHRM overwoog hierbij het volgende: ‘The rule of law infringed by the applicant has, for its part, undergone no change of content. It is a rule that is directed, not towards a given group possessing a special status, in the manner, for example, of disciplinary law-, but towards all citizens in their capacity as roadusers; it prescribes conduct of a certain kind and makes the resultant requirement subject to a sanction that is punitive.’76 Hieruit kan dus worden opgemaakt dat het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt kan worden. Echter, voornamelijk het derde criterium, zijnde de aard en zwaarte van de sanctie, lijkt van doorslaggevende factor te zijn. 77 Dit blijkt uit jurisprudentie van het EHRM.78
73
C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 89-90. 74 Zie bijvoorbeeld: EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). 75 M.L.W.M. Viering, Het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM (diss. KUN), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994, p. 154. 76 EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). 77 B. van der Vorm, ‘De strafrechtelijke weigerings- en intrekkingsgrond van artikel 3 lid 6 Wet Bibob’, Gst. 2013/91, p. 492. 78 Zie F.C.M.A. Michiels & B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: BJu 2007, p. 16. Vgl. EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany).
29
3.3.3 De zwaarte en aard van de sanctie (derde criterium) Volgens het EHRM is, gelet op de aard van de sanctie, sprake van een ‘criminal charge’ indien het doel van deze sanctie leedtoevoegend en afschrikwekkend is. 79 (sanctiedoel-criterium) Ook speelt de zwaarte van de sanctie een rol.80 (sanctiezwaarte-criterium) Het derde criterium bestaat in feite dus uit twee subcriteria. Het ASP is weliswaar strikt genomen een bestuursrechtelijke maatregel en geen sanctie. Echter, zoals Wierenga en Brouwer aangeven kan een maatregel onder omstandigheden als punitieve sanctie worden aangemerkt: ‘Een maatregel kan een dusdanig zware en ernstige uitwerking hebben dat daardoor de belangen van de betrokkene zo ernstig worden geschaad dat hij door dat overheidsoptreden substantieel wordt getroffen en men daarom moet spreken van een criminal charge.’81
3.3.3.1 Aard van de sanctie (eerste subcriterium van derde Engel-criterium)
Als eerste kijk ik naar de aard van de sanctie, deze moet punitief zijn. Dit wordt ook wel het sanctiedoel-criterium genoemd.82 Het doel van de sanctie moet leedtoevoeging zijn en het moet een afschrikkende werking hebben zoals ik reeds hiervoor uiteen heb gezet. Volgens de ABRvS is sprake van leedtoevoeging indien een sanctie er niet toe strekt om een onrechtmatige toestand in een rechtmatige toestand te herstellen, maar om bepaald normconform gedrag te bewerkstellingen. 83 Volgens Albers impliceert generale en vooral ook speciale preventie een punitief karakter van de sanctie.84
79
EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). Zie ook: C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 96-97. 80 B. van der Vorm, ‘De strafrechtelijke weigerings- en intrekkingsgrond van artikel 3 lid 6 Wet Bibob’, Gst. 2013/91, p. 492. 81 A.J. Wierenga & J.G. Brouwer, ‘Bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid’, Openbaar Bestuur 2009, p. 7. 82 C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 96. 83 Zie ABRvS 20 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF0842 , JB 2003/18, m.nt. Albers. 84 C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 96. Zie ook M.W.C. Feteris, Fiscale administratieve sancties en het recht op een behoorlijk proces (diss. UvA), Deventer: Kluwer 1993, p. 18 en J. Riphagen, Sancties in de sociale zekerheid: Bestuursstrafrecht of strafrechtelijk bestuursrecht?, Deventer: Kluwer 1994, p. 22.
30
Het ASP ziet erop toe dat betrokkene in de toekomst niet nogmaals met drank op achter het stuur gaat zitten, in die zin heeft het een speciale preventieve werking. Er wordt immers een normconform gedrag bewerkstelligd door betrokkene te verplichten een alcoholslot in te laten bouwen. Ook zorgt het ASP op deze wijze voor generale preventie. De media-aandacht heeft naar alle waarschijnlijkheid een afschrikkende werking op de burger die weleens auto rijdt onder invloed van alcohol. Men wordt er zich meer van bewust dat het niet getolereerd wordt om auto te rijden onder invloed van (te) veel alcohol. Ook het feit dat er fors betaald moet worden voor het ASP heeft een afschrikkende werking. De betrokkene moet daarnaast niet alleen een alcoholslot in laten bouwen maar hij moet ook een motiveringsprogramma volgen waarin hij leert een scheiding te maken tussen het gebruik van alcohol en autorijden. Dit bewerkstelligt ook normconform gedrag.
Het bovenstaande geeft dus alweer, na positieve conclusie bij het tweede criterium (normadressaat), een indicatie aan dat het ASP een ‘criminal charge’ is. Als laatste zal ik kijken naar het tweede subcriterium van het derde Engel-criterium, de zwaarte van de sanctie.
3.3.3.2 Zwaarte van de sanctie (tweede subcriterium van derde Engel-criterium) Dit criterium wordt ook wel het sanctiezwaarte-criterium genoemd.85 Als er sprake is van een relatief ‘lichte’ sanctie dan wordt deze sanctie niet als punitief beschouwd door het EHRM. Dit laatste subcriterium lijkt vaak van doorslaggevende factor te zijn. Om te spreken van een ‘criminal charge’ moet vaak wel worden gekeken naar het tweede en derde criterium (normadressaat, sanctiedoel en sanctiezwaarte) in onderlinge samenhang. Deze twee criteria zijn nauw verbonden met elkaar.
De sancties waar het voornamelijk in de context van artikel 6 EVRM om gaat, zoals ik al eerder aangaf, zijn veelal boeten en vrijheidsbenemende maatregelen. In het ‘Nilsson-arrest werd de intrekking van een rijbewijs echter ook als ‘criminal charge’ beschouwd. 86 Zoals Riphagen 85
C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 100. 86 EHRM 15 december 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV3572, EHRC 2006/29, m.nt. Albers; AB 2006/285, m.nt. T. Bakhuysen & M.L. van Emmerik (Nilsson/Sweden).
31
schrijft gaat het bij de zwaarte van de sanctie niet om de in concreto opgelegde straf maar om de te riskeren sanctie.
87
De betrokkene die een ASP opgelegd krijgt riskeert een
ongeldigheidsverklaring voor de duur van vijf jaar van zijn rijbewijs of hij moet om en nabij 4500 euro betalen en een alcoholslot in zijn auto laten bouwen. Naast deze sancties is er eventueel ook gevolgschade aanwezig zoals extra financieel nadeel door verlies van inkomsten. In de volgende drie paragrafen bespreek ik deze te riskeren sancties.
3.3.3.2.1 Totale kosten alcoholslotprogramma en inbouw alcoholslot
Ten eerste is af te vragen of de totale kosten voor nakoming van de voorwaarden van het ASP gezien moeten worden als boete in de context van artikel 6 EVRM? Hierbij lijkt de hoogte van de boete van belang.88 Het EHRM is wel onduidelijk, in het ‘Putz-arrest’ is de hoogte van de boete namelijk niet van doorslaggevend belang. Desalniettemin zal ik hieronder aangeven of naar mijn mening de hoogte van het geldbedrag, voor nakoming van de voorwaarden van het ASP, als zwaar te bestempelen is. In mijn optiek is dat het geval. Om en nabij 4500 euro voor veel mensen in Nederland een hoog bedrag. Vaak zijn de betrokkenen financieel niet in staat dit bedrag te betalen. Dit blijkt ook wel uit cijfers van het CBR uit 2012, waarbij meer dan de helft van degene die een ASP opgelegd heeft gekregen, niet is gestart met het ASP.89 Uiteraard komt dit niet enkel door financiële redenen maar de hoogte van het geldbedrag is dusdanig hoog dat het in veel gevallen wel mee zal spelen. Uit het ‘Ravnsborg-arrest’ 90 en het ‘Putz-arrest’ 91 blijkt nogmaals dat het tweede en derde criterium in nauw verband staan met elkaar. In deze arresten komt het EHRM tot de conclusie dat de sanctie niet dermate zwaar is omdat de aard van de overtreding tuchtrechtelijk/disciplinair van aard is. De sanctie was in die zaken niet gericht tegen eenieder (normadressaat-criterium) waardoor de sanctie geen ‘criminal charge’ was volgens het EHRM. Het ASP is wel gericht tegen eenieder die wordt aangehouden met een te hoog alcoholpercentage in zijn bloed. In 87
J. Riphagen, Sancties in de sociale zekerheid: Bestuursstrafrecht of strafrechtelijk bestuursrecht?, Deventer: Kluwer 1994, p. 16. 88 EHRM 23 maart 1994, Series A, vol.283 (Ravnsborg/Sweden). 89 Jaarverslag CBR 2012, p. 10, www.cbr.nl/brochure/CBRjaarverslag2012.pdf. 90 EHRM 23 maart 1994, Series A, vol.283 (Ravnsborg/Sweden). 91 EHRM 22 februari 1996, 18892/91 (Putz/Austria).
32
samenhang hiermee duiden de hoge kosten er mijns inziens dan ook op dat het ASP een ‘criminal charge’ is.
3.3.3.2.2 Ongeldigheidsverklaring rijbewijs voor de duur van vijf jaar
Indien de betrokkene het ASP niet kan of wil betalen dan wordt zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaar ongeldig verklaard. Het ‘Escoubet-arrest’ en het ‘Nilsson-arrest’ zijn in dit verband van toepassing. 92 In het ‘Escoubet-arrest’ oordeelt het EHRM dat het tijdelijk intrekken van een rijbewijs op grond van het rijden onder invloed, niet wordt aangemerkt als een ‘criminal charge’, ondanks het feit dat deze intrekking is geregeld in een bijzondere strafwet. Het punitieve doel zou ontbreken en de intrekking zou enkel gericht zijn op het bevorderen van de veiligheid van weggebruikers. Het ging hier dus om een strafrechtelijke sanctie die toch niet als ‘criminal charge’ aangemerkt werd, dat is echter eerder uitzondering dan regel. 93 In het ‘Nilsson-arrest’ werd de intrekking van een rijbewijs wel aangemerkt als ‘criminal charge’. Uit beide arresten kan volgens Barkhuysen en Van Emmerik de volgende les worden getrokken: “De les die uit de ‘rijbewijs-jurisprudentie’ kan worden getrokken, is dat indien een intrekking onmiddellijk volgt op een overtreding en de maatregel niet te zwaar is (in de zin van looptijd), er sprake is van een herstelmaatregel, die niet kan worden beschouwd als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. Wanneer een maatregel in een dergelijke situatie bijzonder zwaar is, kan dat de sanctie echter wel weer ‘criminal’ van aard doen zijn. Is wel sprake van een belangrijk tijdsverloop tussen de overtreding en de intrekking, dan wordt aangenomen dat de maatregel (ook) is gericht op leedtoevoeging, waarmee zij als ‘criminal’ kan worden gekwalificeerd. Of in de laatstbedoelde situatie vervolgens de eventuele geringe zwaarte van een maatregel – in de zin van looptijd van de intrekking – weer afbreuk kan doen aan deze kwalificatie, is onduidelijk. In de onderhavige beslissing beziet het Hof in ieder geval nog wel de zwaarte van de maatregel (de duur van de intrekking), hoewel het op basis van het tijdsverloop
92
EHRM 28 oktober 1999, ECLI:NL:XX:1999:AD5192, NJ 2001/593, m.nt. Alkema. (Escoubet/France) en EHRM 15 december 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV3572, EHRC 2006/29, m.nt. Albers; AB 2006/285, m.nt. T. Bakhuysen & M.L. van Emmerik (Nilsson/Sweden). 93 B. van der Vorm, ‘De strafrechtelijke weigerings- en intrekkingsgrond van artikel 3 lid 6 Wet Bibob’, Gst. 2013/91, p. 493.
33
tussen overtreding en maatregel al had vastgesteld dat (mede) leedtoevoeging was beoogd. Niet duidelijk wordt echter gemaakt of deze laatste toets al dan niet ten overvloede is verricht.”94 In deze zaak ging het om een schorsing van de geldigheid van een rijbewijs voor de duur van achttien maanden. Met betrekking tot het ASP gaat het om de intrekking van het rijbewijs voor de duur van maar liefst vijf jaar. Dat is meer dan het dubbele en derhalve mijns inziens dan ook als zwaar te beschouwen. Hoewel nooit met zekerheid kan worden gezegd dat het EHRM deze intrekking hierdoor dan als ‘criminal charge’ aan zal merken, is het wel een factor die mee weegt zoals blijkt uit bovenstaande arresten.
3.3.3.2.3 Gevolgschade
In dit verband zal ik de betrokkene bespreken die zijn auto, motor, vrachtwagen, bus of aanhangwagen nodig heeft voor de uitoefening van zijn beroep of bedrijf. Deze loopt extra risico om zijn baan te verliezen of zijn bedrijf kwijt te raken. Zoals ik aan het begin van dit hoofdstuk aangaf zal ik er hierbij vanuit gaan dat er geen wetswijziging heeft plaatsgevonden en dat het mogelijk is om een alcoholslot in te bouwen in vrachtwagens en bussen. Een automonteur kan de auto’s die hij maakt niet meer testen nadat ze zijn gerepareerd. Het rijden in een auto om te kijken wat het probleem is, gaat ook niet meer. Hij is niet meer in staat zijn beroep volledig uit te oefenen. Indien deze automonteur in dienst is bij een garage dan zal hij waarschijnlijk hulp nodig hebben van zijn collega’s. De kans dat hij wordt ontslagen zal groter zijn als hij zijn werk niet meer volledig en goed uit kan voeren. Als de automonteur een eenmanszaak heeft, loopt hij een groot risico dat zijn zaak slechter gaat lopen of dat deze zelfs failliet gaat. Hij kan zijn klanten niet meer naar behoren bedienen. Het grote risico dat de automonteur zijn baan verliest of zijn bedrijf kwijt raakt bij oplegging van een ASP geeft naar mijn mening extra zwaarte aan de sanctie waardoor het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt zou moeten worden.
94
Zie de vijfde opmerking in de annotatie van Barkhuysen en Van Emmerik bij EHRM 15 december 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV3572, AB 2006/285 (Nilsson/Sweden).
34
Het bovenstaande geldt uiteraard ook voor motormonteurs, vrachtwagenmonteurs en busmonteurs. Ook zij zullen niet meer in staat zijn hun beroep of bedrijf naar behoren uit te voeren waardoor zij het risico lopen op ontslag of faillissement van hun bedrijf. Ook kan gedacht worden aan taxichauffeurs. Als zij in dienst zijn van een taxibedrijf dan zal de taxi waarin zij rijden, mogelijk naast hun privé auto, ook een alcoholslot moeten hebben. De taxichauffeur moet dus dubbele kosten maken. Het inbouwen van een alcoholslot is dan uiteraard ook alleen mogelijk als de eigenaar van het taxibedrijf hiermee akkoord gaat. In de praktijk zal de taxichauffeur
waarschijnlijk
ontslagen
worden.
Daarnaast
kunnen
sommigen
ook
inkomensafhankelijk zijn van hun aanhangwagenrijbewijs (BE).
Tenslotte bestaat er de omstandigheid waarbij de betrokkene niet zelf beschikt over een auto. De betrokkene is dan bijvoorbeeld aangehouden terwijl hij in de auto van zijn ouders of vrienden reed. De vraag is of de ouders, dan wel de vrienden, akkoord gaan met het inbouwen van een alcoholslot in hun auto omdat er soms iemand anders in rijdt die alleen in een auto mag rijden met alcoholslot. Vaak zal de betrokkene gedwongen worden een auto te kopen of zijn rijbewijs ongeldig te laten verklaren voor de duur van vijf jaar. Ook in dit geval is er naar mijn mening sprake van een extra zware sanctie. 3.4 Waardering van de uitkomsten op de ‘Engel-criteria’ Toepassing van de ‘Engel-criteria’ leidt mijns inziens tot de conclusie dat het ASP in alle gevallen aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Ik sluit me derhalve aan bij de – eerder aangehaalde – uitspraak van de politierechter van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2014.95 Allereerst is het ASP in de Nederlandse wetgeving niet als ‘bestraffend’ aangemerkt. Het ASP is immers opgenomen in de wetgeving als bestuursrechtelijke maatregel welke herstel beoogt. (eerste criterium) De overtreden norm in dit geval, het verkeersvoorschrift, richt zich tegen eenieder in Nederland. Uit het ‘Öztürk-arrest’ volgt dat dit leidt tot de conclusie dat de aard van de overtreding als punitief is te beschouwen. (tweede criterium) Voornamelijk het laatste 95
Rb. Den Haag 15 mei 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:5980.
35
criterium lijkt echter een doorslaggevende factor te zijn.96 Dit blijkt uit jurisprudentie van het EHRM. 97 Volgens het EHRM is, gelet op de aard van de sanctie, sprake van een ‘criminal charge’ indien het doel van deze sanctie leedtoevoegend en afschrikwekkend is.98
Het ASP is naar mijn mening, zoals hiervoor besproken, leedtoevoegend doordat het een normconform gedrag bewerkstelligt, het is gericht op speciale preventie. Daarnaast schrikken de gevolgen van oplegging van het ASP, de samenleving af. Het ASP is dus ook gericht op generale preventie. Echter, leedtoevoeging wordt door het EHRM niet altijd eenduidig beschreven. Hierdoor kan de aanmerking van het doel van het ASP als leedtoevoegend en afschrikkend op zichzelf niet de doorslag geven bij het laatste criterium. Als laatste heb ik daarom de zwaarte van de sanctie besproken. Zoals Riphagen aangaf gaat het bij de zwaarte van de sanctie niet om de in concreto opgelegde straf maar om de te riskeren sanctie.99 Indien de betrokkene niet voldoet aan de eisen van het ASP dan wordt zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaar ingetrokken. Dit bestempel ik als een zware sanctie. De betrokkene kan dit wel voorkomen door mee te werken aan het ASP. Echter, ook deze sanctie is mijns inziens als zwaar te beschouwen gezien het hoge geldbedrag dat moet worden betaald voor het ASP. Daarnaast loopt de betrokkene in sommige gevallen extra risico om zijn baan te verliezen of zijn bedrijf kwijt te raken. Deze gevolgschade kan extra financieel nadeel met zich meebrengen wat de oplegging van het ASP nog zwaarder maakt. De laaste twee criteria (normadressaat, sanctiedoel en sanctiezwaarte) zijn nauw met elkaar verbonden. Uit jurisprudentie van het EHRM blijkt dat deze criteria vaak in onderlinge samenhang uitmaken of er wel of niet sprake is van een ‘criminal charge’. Concluderend kan worden gesteld dat de onderlinge uitkomsten op de criteria niet op zichzelf ertoe zouden moeten leiden dat het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden. Echter, in samenhang ben ik van mening dat dit wel het geval is. Het ligt in de lijn der verwachting dat het EHRM het ASP in alle gevallen als ‘criminal charge’ beschouwd. 96
B. van der Vorm, ‘De strafrechtelijke weigerings- en intrekkingsgrond van artikel 3 lid 6 Wet Bibob’, Gst. 2013/91, p. 492. 97 Zie F.C.M.A. Michiels & B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: BJu 2007, p. 16. Vgl. EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). 98 EHRM 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk/Germany). Zie ook: C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 96-97. 99 J. Riphagen, Sancties in de sociale zekerheid: Bestuursstrafrecht of strafrechtelijk bestuursrecht?, Deventer: Kluwer 1994, p. 16.
36
3.5 Rechtsbescherming welke geboden zou moeten worden tijdens oplegging van het alcoholslotprogramma Het ASP moet naar mijn mening dus als ‘criminal charge’ worden beschouwd. Deze conclusie noopt ertoe dat de burger meer strafrechtelijke rechtsbescherming zou moeten genieten tijdens oplegging ervan dan nu het geval is. Naast de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, het recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, dienen ook strafrechtelijke waarborgen in acht te worden genomen. Ik gebruik de term ‘rechtsbescherming’ in deze paragraaf in strafrechtelijke context. Ik gebruik de omschrijving van Van Russen Groen: “In het strafrecht is de rechtsbescherming in de zin van bescherming tegen strafrechtelijk optreden van de overheid niet beperkt tot mogelijkheden van bezwaar, verzet of beroep. Als men het heeft over rechtsbescherming in het strafrecht dan doelt men doorgaans op de talloze waarborgen die het proces biedt …”100
De ABRvS stelt in zijn uitspraak van 23 oktober 2013 voorop dat indien de maatregel als een op een ‘criminal charge’ gebaseerde is aan te merken, onder meer de uit artikel 6 EVRM voorvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie en het ne bis in idem-beginsel in rechte kunnen worden ingeroepen. Verder brengt dat met zich mee dat de bestuursrechter de evenredigheid van de maatregel indringend dient te toetsen, indien daartegen in recht is opgekomen en de juistheid van de maatregel, gelet op de zwaarte ervan, wordt betwist.101 Ik zal in de volgende paragraaf deze waarborgen bespreken.
100
P.M. van Russen Groen, Rechtsbescherming in het bestuursstrafrecht (diss. EUR), Deventer: Gouda Quint 1998, p. 23. 101 ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643. Opmerking verdient hierbij dat het ne bis in idem-beginsel niet voortvloeit uit artikel 6 EVRM.
37
3.2.1 Artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
De waarborgen uit lid 2 en 3 van artikel 6 EVRM dienen alleen in acht te worden genomen als er sprake is van een strafvervolging, een ‘criminal charge’. Deze waarborgen moeten in acht worden genomen bij oplegging van het ASP.
Als eerste ligt in lid 2 de onschuldpresumptie verankerd, iemand moet voor onschuldig worden gehouden totdat het tegendeel bewezen is. Dat betekent volgens het EHRM dat het aan de (openbare) aanklager is om aan te tonen dat de verdachte schuldig is. 102 Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat in Nederland die bewijslast niet bij het Openbaar Ministerie ligt maar bij de rechter. 103 Schuld zal dus moeten worden aangetoond. Uit het ‘Salabiaku-arrest’ blijkt echter dat er geen strijd is met de onschuldpresumptie als een sanctionerende instantie, tot op zekere hoogte, uitgaat van een wettelijk of feitelijk vermoeden van schuld.
104
Dit
schuldvermoeden moet echter wel weerlegbaar zijn, schulduitsluitingsgronden moeten derhalve kunnen worden ingeroepen. Dit blijkt uit het ‘Pham Hoang-arrest’.105 In het kader van het rijden onder invloed kan een situatie denkbaar zijn waarbij de betrokkene door overmacht is gedwongen dit strafbare feit te begaan. Er moet dan een beroep kunnen worden gedaan op psychische overmacht in de zin van artikel 40 Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). Deze mogelijkheid bestaat er op basis van de huidige wetgeving omtrent het ASP niet.
Daarnaast volgt uit lid 3 nog een aantal andere rechtsbeschermingsregels, zoals het recht om op de hoogte te worden gesteld van de aard en reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging in een taal die hij verstaat, het recht op de nodige tijd voor het voorbereiden van een verdediging, het recht op een advocaat, het recht om getuigen te doen oproepen en het recht op aanwezigheid van een tolk ter terechtzitting. Deze zal ik niet bespreken gezien het feit zij in verband met het ASP minder van belang zijn.
102
C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 125. 103 J.F. Nijboer, Strafrechtelijk bewijsrecht, vierde herziene druk, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2000, p. 35. 104 EHRM 7 oktober 1988, Series A vol. 141-A, NJ 1991/351, m. nr. E.A. Alkema (Salabiaku/ France). Zie ook: C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002, p. 127. 105 EHRM 25 september 1992, Series A vol. 243, NJ 1995/593 m. nt. E.A. Alkema (Pham Hoang/France).
38
3.2.2 Una via-beginsel
Het ne bis in idem-beginsel is allereerst gecodificeerd in artikel 4 van het zevende protocol bij het EVRM. Dit zevende protocol is in Nederland echter niet geratificeerd en de Nederlandse burger kan hier dan ook geen waarborgen aan ontlenen. In artikel 14, zevende lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) ligt eveneens het ne bis in idem-beginsel verankerd. Ik citeer: “No one shall be liable to be tried or punished again for an offence for which he has already been finally convicted or acquitted in accordance with the law and penal procedure of each country” Niemand mag dus voor een twee keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken. Dit artikel is evenzeer van betekenis voor bestuurlijke boeten.106 Nederland heeft bij dit artikel het voorbehoud gemaakt dat uit genoemde bepaling voor Nederland geen verdergaande verplichtingen voortvloeien dan uit de verplichtingen die voorvloeien uit artikel 68 Sr. Hierdoor geldt het ne bis in idem-beginsel enkel voor het strafrecht. Uit artikel 68 Sr blijkt dat men geen tweemaal terecht mag staan voor hetzelfde feit.107 Het una via-beginsel is hiermee nauw verweven en heeft eveneens tot doel een dubbele bestraffing te voorkomen. 108 Dit beginsel wordt ook wel aangeduid als het 'één-wegbeginsel’. Het houdt in dat de overheid voor punitieve afdoening een keuze moet maken tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke route. Het una via beginsel is niet opgenomen in nationale dan wel in internationale regelgeving. Volgens Rogier zou de wetgever moeten voorzien in een zo volledig mogelijke una via-regeling.109 Dit is echter nog niet gebeurd. Wel is er voor de bestuurlijke boete, welke aangemerkt wordt als punitieve sanctie (criminal charge), een una via-regeling opgenomen. Artikel 5:44 Awb geeft aan dat geen bestuurlijke boete opgelegd wordt indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd. In mijn optiek is de oplegging van het ASP in strijd met het una via-beginsel omdat er naast oplegging van het ASP ook strafvervolging ingesteld
106
E. Ankaert & J.Put/P.C. Adriaanse, T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (red), Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2006, p. 127. 107 Zie o.a. HR 13 april 1954, NJ 1954/369. 108 E. Ankaert & J.Put/P.C. Adriaanse, T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (red), Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2006, p. 127. 109 L.J.J. Rogier, Strafsancties, administratieve sancties en het una via-beginsel (diss. EUR), Arnhem: Gouda Quint 1992, p. 163-164.
39
wordt indien men wordt aangehouden wegens rijden onder invloed van alcohol. Zowel de bestuursrechtelijke- als de strafrechtelijke route wordt bewandeld voor dezelfde overtreding. Daar waar het ASP als ‘criminal charge’ te beschouwen is zou, net zoals bij de bestuurlijke boete, één route bewandeld moeten worden.
3.3.3 Evenredigheidsbeginsel/Belangenafweging
Op grond van artikel 3:4 lid 1 Awb moet een bestuursorgaan een belangenafweging maken bij het nemen van een besluit. Echter, uit ditzelfde artikel blijkt ook dat dit niet hoeft als uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De oplegging van een ASP is toegevoegd aan de Nederlandse wetgeving in 2011 als een dwingendrechtelijke maatregel. Uit de wet blijkt dat het CBR in de gevallen uit artikel 17 RMRG 2011 een ASP oplegt. Enkel als er een contra-indicatie aanwezig uit artikel 18 RMRG 2011 besluit zij hiertoe niet en legt zij een andere maatregel op. Uit deze wettelijke voorschriften blijkt dat er geen belangenafweging plaats vindt. Uit lid 2 van artikel 3:4 Awb vloeit voort dat de rechter deze belangenafweging kan toetsen op evenredigheid. 110 Dit wordt ook wel het evenredigheidsbeginsel genoemd. De bestuursrechter toetst marginaal of de nadelige gevolgen van een besluit evenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, tenzij het om punitieve (op bestraffing gerichte) sancties gaat.111 Oplegging van een ASP dient mijns inziens dan ook volledig op evenredigheid te worden getoetst.
Het evenredigheidsbeginsel is in het strafrecht echter nergens gecodificeerd. Nergens is immers met zoveel woorden uitgedrukt dat de rechter bij de bepaling van de ernst van de straf uit moet gaan van een evenredigheid met de ernst van het delict en de schuld van de dader. 112 Toch krijgt dit algemene beginsel wel toepassing in de praktijk. Er wordt namelijk bij de straftoemeting juist wel uitgegaan van ‘geen straf zwaarder dan schuld’.
110
P.J.J. van Buuren, ‘Commentaar op artikel 3:4 Awb’, in P.J.J. van Buuren en T.C. Borman (red.), Tekst & Commentaar Algemene wet bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009. 111 ABRvS 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, AB 1997/93 (Kwantum) en ABRvS 4 juni 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229, JB 1996/172. (intrekking keuringsbevoegdheid) 112 P.A.M. Mevis, Capita Strafrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2009, p. 842.
40
Een volledige evenredigheidstoets is mijns inziens nodig bij oplegging van het ASP. Het algemeen belang, de maatschappelijke veiligheid, dient in iedere zaak zorgvuldig afgewogen te worden tegen het specifieke persoonlijke belang van de betrokkene. Het CBR legt nu, zonder belangenafweging, in alle gevallen van artikel 17 RMRG 2011 een ASP op. Daarnaast toetst de bestuursrechter slechts marginaal en wordt er naar mijn mening dus te weinig rechtsbescherming geboden omdat het ASP als ‘criminal charge’ aan te merken is.
3.7 Conclusie
In de optiek van de ABRvS en in de visie van de minister is het ASP alleen aan te merken als ‘criminal charge’ indien deze wordt opgelegd aan beroepschauffeurs. Ik heb echter in dit hoofdstuk nader onderzocht in welke gevallen het ASP als ‘criminal charge’ beschouwd zou moeten worden. Op basis van de ‘Engel-criteria’ kom ik tot de conclusie dat het ASP in alle gevallen als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM beschouwd moet worden. Het ASP is weliswaar niet als punitieve sanctie in de wet opgenomen, de overtreding is daarentegen wel punitief van aard nu deze gericht is aan alle Nederlandse burgers. In onderlinge samenhang met het feit dat de overtreding punitief van aard is zorgt de aard en zwaarte van de sanctie dat het ASP als ‘criminal charge’ moet worden beschouwd. Op basis van deze conclusie dient de burger bij oplegging van het ASP meer strafrechtelijke rechtsbescherming moeten genieten dan nu het geval is. De ABRvS stelt in zijn uitspraak van 23 oktober 2013 voorop dat indien de maatregel als een op een ‘criminal charge’ gebaseerde is aan te merken, onder meer de uit artikel 6 EVRM voorvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie en het ne bis in idem-beginsel in rechte kunnen worden ingeroepen. Verder brengt dat met zich mee dat de bestuursrechter de evenredigheid van de maatregel indringend dient te toetsen, indien daartegen in recht is opgekomen en de juistheid van de maatregel, gelet op de zwaarte ervan, wordt betwist.113 Indien het ASP in tegenstelling tot de huidige praktijk als punitieve sanctie wordt beschouwd dan moet bij oplegging van het ASP een vorm van schuld aanwezig zijn. Bij oplegging van het ASP in de huidige praktijk wordt allereerst uitgegaan van een vermoeden van
113
ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643. Opmerking verdient hierbij dat het ne bis in idem-beginsel niet voortvloeit uit artikel 6 EVRM.
41
schuld waarna dan eventueel bezwaar en beroep kan worden ingesteld en waarbij de zaak dan uiteindelijk kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter.
Dit is in beginsel niet in strijd met de onschuldpresumptie. Echter, dit vermoeden moet wel weerlegbaar zijn door het kunnen toepassen van schulduitsluitingsgronden door de rechter. Dat is met de huidige wetgeving niet mogelijk. Naast de onschuldpresumptie moet ook het una viabeginsel in acht worden genomen. Dit ‘één weg-beginsel’ verbiedt cumulatie van strafrechtelijke- en bestuursrechtelijke punitieve afdoening. Als laatste zou er een rechter volledig moeten toetsen aan evenredigheid indien de oplegging van het ASP ter boordeling aan de rechter wordt voorgelegd. De bestuursrechter doet dat op dit moment niet en toetst slechts marginaal.
Concluderend ben ik van mening dat de wetgeving omtrent het ASP anno 2014 niet voldoende rechtsbescherming biedt aan de burger. De wetgeving dient te moeten worden aangepast. In het volgende en laatste hoofdstuk zal ik kort onderzoeken of het ASP in het bestuursrecht kan blijven bestaan of dat wenselijk is met het oog op de rechtsbescherming van de burger om het ASP aan het sanctiepakket van de strafrechter toe te voegen.
42
4. Het alcoholslotprogramma als strafrechtelijke sanctie 4.1 Inleiding
Zoals uit het vorige hoofdstuk naar voren is gekomen ben ik van mening dat de wetgeving omtrent het ASP onvoldoende waarborgen biedt aan de burger bij oplegging hiervan. Het ASP is mijns inziens als ‘criminal charge’ aan te merken. Dit brengt allereerst met zich mee dat alle procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM in acht dienen te worden genomen waaronder de onschuldspresumptie. Met de huidige wetgeving wordt hier onvoldoende aandacht aan besteed. Daarnaast zou de rechter vol moeten toetsen op evenredigheid, een belangenafweging zou gemaakt moeten worden. Tenslotte is de wetgeving omtrent het ASP in strijd met het una viabeginsel. Er wordt op dit moment door twee overheidsinstanties een punitieve afdoening bewerkstelligd.
Er zitten dus behoorlijk wat haken en ogen aan de huidige wetgeving omtrent het ASP. Verandering van wetgeving is wenselijk met het oog op de rechtsbescherming van de burger. Het ASP kan namelijk in sommige gevallen wel een goede uitkomst bieden om de verkeersveiligheid te bevorderen. Uit verschillende onderzoeken uit het buitenland blijkt dat een alcoholslot zorgt voor 65-90% minder recidive dan wanneer een ontzegging van de rijbevoegdheid of ongeldigheid van het rijbewijs wordt opgelegd.114 In Zweden is zelfs in de eerste jaren niemand betrapt op herhaald rijden onder invloed.115
Het is dus wenselijk dat er nieuwe wetgeving omtrent het ASP komt waarbij een belangenafweging wordt gemaakt bij oplegging ervan, waarbij de onschuldpresumptie in acht wordt genomen en er geen strijd is met het una via-beginsel. De Vries, Van Spanje en Kabel stellen voor dat het ASP uit het bestuursrecht wordt gehaald en wordt opgenomen in het
114
Ch.A. Bax (ed.), O. Kärki, C. Evers, I.M. Bernhoft & R. Mathijssen, ‘Alcohol interlock implementation in the European Union; feasibility study; Final report of the European research project D-2001-20’, Leidschendam: Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV 2001. 115 B. Bjerre & H. Bergman, ‘The Swedish ignition interlock programme; is it possible to forecast which DWI offenders will succeed in the programme and which will not?’, Glasgow: Proceedings of the 17th International Conference on Alcohol, Drugs and Traffic Safety T2004 2004.
43
strafrechtelijk sanctiestelsel.116 De strafrechter moet volgens hen het ASP op kunnen leggen in onvoorwaardelijke dan wel voorwaardelijke vorm. Ik zal in dit laatste hoofdstuk onderzoeken of dit een wenselijke oplossing is. De laatste deelvraag die ik zal beantwoorden luidt: ‘Is het wenselijk dat de mogelijkheid om het ASP op te leggen wordt ondergebracht bij de strafrechter in plaats van bij het CBR?’ Om tot een antwoord te komen zal ik onderzoeken of het ASP ook in een andere vorm in onze wetgeving kan worden geïmplementeerd om tegemoet te komen aan de reeds genoemde bezwaren. Een mogelijkheid is om het ASP in het bestuursrecht te houden, maar het dan als bestraffende sanctie aan te merken. Ik zal daarom onderzoeken of de wetgeving omtrent de bestuurlijke boete van overeenkomstige toepassing kan zijn en of er op die manier tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren die bestaan tegen de huidige wetgeving. Daarna zal ik onderzoeken of het wenselijk is dat het ASP wordt toegevoegd aan het sanctiepakket van de strafrechter. Uiteindelijk zal ik beoordelen wat, met het oog op de rechtsbescherming van de burger, de meest wenselijke oplossing is en antwoord geven op de laatste deelvraag.
4.2 Het alcoholslotprogramma als bestuursrechtelijke punitieve sanctie opgelegd door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
4.2.1 Bestuursstrafrecht In het verleden werd bij punitieve sancties voornamelijk gedacht aan het strafrecht. 117 Echter, steeds meer beschikken ook bestuursorganen over mogelijkheden om sancties op te leggen bij handelen of nalaten in strijd met wettelijke voorschriften. 118 De achtergrond van deze ontwikkeling ligt voornamelijk in het aloude probleem van de overbelasting van de strafrechtspleging. Al decennia lang wordt gediscussieerd over een vereenvoudigde en versnelde
116
N. de Vries, G.J.M. van Spanje & L.P. Kabel, ‘Straffen horen in het strafrecht thuis’, NJB 2014/675, p.852. Y. Buruma, Strafrechtelijke handhaving van bestuurswetten (diss. Leiden), Arnhem: Gouda Quint 1993, p. 82 e.v. 118 Rapport Raad van State, Het oogmerk als ijkpunt; bestuurlijke sancties in bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering, Den Haag 2003. 117
44
afdoening van strafrechtelijke zaken.119 Het bestuurlijk sanctierecht ligt als het ware tussen het strafrecht en het bestuursrecht in.120 Het bestuursrechtelijke punitieve sanctierecht wordt in de literatuur ook wel aangeduid als ‘bestuursstrafrecht’. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen herstelsancties, zoals de bestuursdwang en de last tot dwangsom, en punitieve sancties. Een voorbeeld hiervan is bij uitstek de bestuurlijke boete.
4.2.2 De bestuurlijke boete Op 1 juli 2009 is de Vierde tranche Awb in werking getreden. 121 Dit deel is een uitbreiding geweest van de Awb met onder andere een regeling van de bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete. In titel 5.1 Awb zijn algemene bepalingen opgenomen omtrent bestuurlijke sancties, deze gelden voor zowel herstelsancties als punitieve sancties. De algemene bepalingen zijn van toepassing op de bestuurlijke sancties opgenomen in de Awb. Maar daarnaast ook op bij wettelijk voorschrift aangewezen andere bestuurlijke sancties. In deze algemene bepalingen ligt onder andere het legaliteitsbeginsel verankerd. 122 Verder verbiedt artikel 5:5 Awb dat een bestuursorgaan een bestuurlijke sanctie oplegt voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. De bestuurlijke boete is geregeld in titel 5.4 Awb. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: ‘de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom’. De artikelen 5:40 tot en met 5:54 van de Awb zijn hierop van toepassing. In verschillende afzonderlijke bestuursrechtelijke wetten zijn de verschillende boetemogelijkheden geregeld.123 In artikel 5:54 Awb is geregeld dat de titel omtrent de bestuurlijke boete overeenkomstig van toepassing is op andere bestraffende sancties voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Vooralsnog zijn geen andere bestuursrechtelijke bestraffende sancties dan de bestuurlijke boete als zodanig in de wet opgenomen. 124 Het is echter wel denkbaar dat er in de toekomst meer bestraffende sancties
119
A.R. Hartmann & P.M. van Russen Groen, Contouren van het bestuursstrafrecht (diss. Rotterdam) Rotterdam: Gouda Quint 1998, p. 50. 120 L.J.J. Rogier, De algemene wet bestuursrecht en het strafrecht, Deventer: Kluwer 1995, p.3. 121 A.R. Hartmann, ‘Rubriek: Bestuursstrafrecht’, DD 2010/40. 122 Artikel 5:4 Awb 123 Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 7 van de mededingingswet. Op basis van artikel 56 kan de Autoriteit Consument en Markt de overtreder van lid 1 van artikel 6 of van lid 1 van artikel 24 van die wet een bestuurlijke boete opleggen. 124 De Poorter, ‘ Commentaar op artikel 5:54 Awb’ in P.J.J. van Buuren en T.C. Borman (red.) Tekst en Commentaar op Algemene wet bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009.
45
bijkomen die veel verwantschap vertonen met de bestuurlijke boete. Zoals uit de memorie van toelichting bleek biedt artikel 5:54 Awb dan een aanknopingspunt om titel 5.4 Awb op eenvoudige wijze ook op die sancties van toepassing te doen zijn.125
4.2.3 Het alcoholslotprogramma als bestuursrechtelijk punitieve sanctie
Het voorgaande in ogenschouw genomen is het wellicht mogelijk om in de WVW 1994 op te nemen dat het ASP als een bestraffende sanctie moet worden beschouwd waarop titel 5.4 Awb van overeenkomstige toepassing is. Een uitgebreid wetsontwerp zal ik in deze scriptie niet maken. Wel zal ik hieronder bespreken of aan de bezwaren die ik heb tegen de huidige wetgeving omtrent het ASP tegemoet wordt gekomen indien titel 5.4 Awb van overeenkomstige toepassing is op het ASP.
4.2.3.1 artikel 5:41 Algemene wet bestuursrecht
Een van mijn bezwaren is dat de huidige wetgeving omtrent het ASP niet voorziet in een mogelijkheid om het vermoeden van schuld (door het CBR) te weerleggen. Dit is in strijd met de onschuldpresumptie welke voortvloeit uit lid 2 van artikel 6 EVRM zoals bleek uit het ‘Salabiaku-arrest’.126 Het CBR legt in alle gevallen uit artikel 17 RMRG 2011 een ASP op, zij gaat in eerste instantie niet uit van een vermoeden van onschuld. Dit is op zichzelf niet in strijd met de onschuldpresumptie, echter er moet dan wel een mogelijkheid bestaan om achteraf bij de rechter dit vermoeden van schuld tegen te spreken. Schulduitsluitingsgronden moeten kunnen worden ingeroepen. Met Artikel 5:41 Awb wordt getracht om aan deze waarborg te voldoen. De bepaling beoogt het beginsel ‘geen straf zonder schuld’ ook voor bestuurlijke boetes te codificeren.127 Op grond van dit artikel kan bij bezwaar of administratief beroep dan wel bij de bestuursrechter een beroep worden gedaan op klassieke schulduitsluitingsgronden uit het strafrecht (ontoerekeningsvatbaarheid, noodweerexces, overmacht en handelen ter uitvoering van een onbevoegd gegeven ambtelijk bevel). De bewijslast voor schulduitsluitingsgronden in het
125
Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 152 (MvT). EHRM 7 oktober 1988, Series A vol. 141-A, NJ 1991/351, m. nt. E.A. Alkema (Salabiaku/France). 127 Kamerstukken II 1999/09/07, p. 95 (Voorontwerp Vierde tranche Awb). 126
46
bestuursrecht sluit aan bij het strafrechtelijk bewijsrecht. De burger die een bestraffende sanctie opgelegd heeft gekregen zal aannemelijk moeten maken dat hem niets kan worden verweten omdat er een schulduitsluitingsgrond aanwezig was.128
Bij mij rijst hiermee wel meteen de vraag of bestuursorganen en de bestuursrechter in de praktijk wel in staat zijn om op een goede manier te toetsen of er sprake is van een schulduitsluitingsgrond. De klassieke strafuitsluitingsgronden (rechtvaardigingsgronden en schulduitsluitingsgronden) zijn niet voor niets grote leerstukken in het strafrecht. Er is ontzettend veel strafrechtelijke jurisprudentie tot stand gekomen ten behoeve van de invulling van deze strafuitsluitingsgronden. Strafrechters hebben zich tijdens hun studie gespecialiseerd in het strafrecht en hebben door ervaring ook meer kennis opgedaan over deze strafuitsluitingsgronden. Mijns inziens is het niet wenselijk dat bestuursorganen en bestuursrechter gaan beslissen of er sprake is van een klassieke strafuitsluitingsgrond. Deze hebben naar mijn mening hier onvoldoende kennis voor in huis.
4.2.3.2 Artikel 5:44 Algemene wet bestuursrecht
Mijn tweede bezwaar op de huidige wetgeving omtrent het ASP is dat het in strijd is met het una via-beginsel. Naast oplegging van een ASP door het CBR komt de betrokkene die is aangehouden wegens rijden onder invloed ook in aanraking met justitie. Indien artikel 5:44 Awb echter van overeenkomstige toepassing is bij oplegging van een ASP, dan legt het CBR geen ASP op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel indien er een strafbeschikking is uitgevaardigd. Gezien het feit dat het rijden onder invloed een strafbaar feit is moet de gedraging op grond van lid 2 van artikel 5:44 Awb dan worden voorgelegd aan de officier van justitie tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald, dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien. Het CBR dient in dan geval dus met het Openbaar Ministerie tot overeenstemming moeten komen. Het CBR komt anders geen bevoegdheid meer toe om een ASP op te leggen indien de officier van justitie gewoon vervolging instelt.
128
Kamerstukken II, 2003/04, 29702, 3, p. 86, zie bijvoorbeeld ook ABRvS 18 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3220, AB 2007/256 en ABRvS 16 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5215, AB 2007/257.
47
4.2.3.2 Artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht
Mijn laatste bezwaar op de huidige wetgeving omtrent het ASP is dat het CBR geen belangenafweging maakt bij oplegging van het ASP. Daarnaast toetst de rechter marginaal op evenredigheid waar dat een volledige toets moet zijn. 129 Door het ASP als bestraffend te bestempelen in de WVW 1994 moet op basis van jurisprudentie wel vol getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dit brengt met zich mee dat de wetgeving omtrent het ASP niet dwingendrechtelijk van aard mag zijn. Er moet mijns inziens dan in de wet komen te staan dat het CBR een ASP ‘kan’ opleggen. Op die manier wordt lid 1 van artikel 3:4 Awb dan weer van toepassing wat ik zeer wenselijk acht bij oplegging van het ASP door het CBR. Uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid van het CBR vloeit dan geen beperking meer voort op de belangenafweging.
4.2.4 Het alcoholslotprogramma als bestuursrechtelijke punitieve sanctie: Een wenselijke oplossing?
Hoewel het in eerste instantie een oplossing lijkt te zijn om het ASP als bestraffend aan te merken in de WVW 1994 waardoor de regelingen omtrent de bestuurlijke boete van overeenkomstige toepassing zijn, acht ik het in de praktijk niet de meest wenselijke oplossing. Artikel 5:44 Awb verbiedt weliswaar cumulatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening en aan het bezwaar dat er op dit moment geen belangenafweging/volledige evenredigheidstoets plaatsvindt, kan tegemoet worden gekomen. Echter, ik acht het mogelijk te belastend voor bestuursorganen en de bestuursrechter om ook voldoende strafrechtelijke kennis in huis te hebben, enkel vanwege de mogelijke toepassing van een ASP. Deze bevoegdheid moet bij de strafrechter liggen die zich hiervoor gespecialiseerd heeft. De burger dient beschermd te worden tegen beslissingen van overheidsinstanties die niet genomen zijn met de volledige en juiste kennis die hiervoor nodig is. Ik vind dat bestuursorganen en bestuursrechters zich moeten onthouden van beslissingen over klassieke strafrechtelijke leerstukken. Oostenbrink is van mening dat de typische op een vergelding van schuld gebaseerde overheidsreactie op
129
ABRvS 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, AB 1997/93 (Kwantum) en ABRvS 4 juni 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229, JB 1996/172 (intrekking keuringsbevoegdheid).
48
overtredingen over te laten aan de strafrechter, als de op dat terrein meest deskundige functionaris.130 Ook Mulder heeft deze voorkeur uitgesproken.131 Ik deel deze meningen. Albers komt in haar proefschrift uit 2002 tot een volgende slotsom: ‘Het (volgens sommigen niet empirisch aangetoonde) handhavingstekort vormde een belangrijke (wellicht zelfs dé belangrijkste) drijfveer voor de grootschalige overheveling van afdoening van overtredingen vanuit het strafrecht naar het bestuursrecht. Efficiënte en effectieve handhaving hebben daarmee prioriteit gekregen. De kwaliteit van de rechtsbescherming van de vermoedelijke overtreder lijkt in dat kader van lagere orde te zijn.132’
De kwaliteit van rechtsbescherming aan de burger moet mijns inziens voorop staan en ik ben er dan ook geen voorstander van om het ASP, net als de bestuurlijke boete, als bestuursrechtelijke punitieve sanctie op te nemen in de Nederlandse wetgeving. In de volgende paragraaf zal ik derhalve onderzoeken of het wenselijk is dat het ASP wordt toegevoegd aan het sanctiepakket van de strafrechter. De strafrechter is van oudsher de meest deskundige functionaris op het gebied van punitief sanctioneren.
4.3 Het alcoholslotprogramma als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid van de strafrechter
Op grond van lid 2 van artikel 8 WVW 1994 is het voor een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van zijn bloed bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 0,5 promille. De betrokkene die een ASP opgelegd krijgt van het CBR komt derhalve na zijn overtreding ook in aanraking met justitie en de strafrechter. Op grond van artikel 176 WVW 1994 wordt de overtreder dan gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de derde categorie (Euro 8.100, -) 133 In de praktijk zal de rechter meestal een geldboete opleggen tussen €650, - en €850, - en daarnaast een ontzegging van de rijbevoegdheid voor de
130
J.J. Oostenbrink, Administratieve sancties, Serie Bestuursrechtelijke Verkenningen, ’s-Gravenhage: VUGA 1967, p. 137. 131 A. Mulder, De verhouding van administratieve sancties en straffen, Geschriften van de vereniging voor administratiefrecht no. XXXVI, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon N.V. 1957, p.80. 132 Zie o.a. C. Kelk, ‘De verbreding van het punitieve spectrum’, in: M. Moerings (red.), Hoe punitief is Nederland?, 1994, p. 25-27. 133 Op grond van artikel 23 lid 4 Sr.
49
duur van zes maanden voorwaardelijk tot zeven maanden onvoorwaardelijk. 134 Voor beginnende bestuurders, die nog geen vijf jaar hun rijbewijs hebben, zal het variëren tussen €450, - en €850, - en daarnaast wordt tevens een ontzegging van de rijbevoegdheid opgelegd voor de duur van zes maanden voorwaardelijk tot zeven maanden onvoorwaardelijk. Sinds kort is daarnaast in de LOVS-richtlijnen opgenomen dat deelname aan een ASP wordt meegewogen in de strafmaat. Daarnaast zijn ook andere omstandigheden opgenomen in de LOVS-richtlijnen die de straf kunnen matigen dan wel kunnen verhogen. De LOVS-richtlijnen zijn slechts oriëntatiepunten voor de strafrechter, eventuele bijzondere omstandigheden in de daad- of dadercomponent dienen alsnog door de rechter te worden meegewogen. De rechter is geenszins gebonden aan deze richtlijn. De richtlijn is er enkel ter bevordering van de rechtseenheid.
Het is een mogelijkheid om het ASP als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid toe te voegen aan het sanctiepakket van de strafrechter. De Vries, Van Spanje en Kabel stelden dit reeds in hun artikel van april 2014 voor.135 De strafrechter zou dan eventueel een ASP onvoorwaardelijk op kunnen leggen maar bijvoorbeeld ook voorwaardelijk. De proeftijd zou dan gelijk kunnen zijn aan de proeftijd die in het algemeen wordt opgelegd bij een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid. In de volgende paragraaf zal ik onderzoeken of op deze manier wel voldoende rechtsbescherming aan de burger wordt geboden bij oplegging van het ASP. Ik zal hierbij de Belgische wetgeving omtrent het ASP als uitgangspunt nemen. Hierna zal ik beoordelen of, indien Nederland een soortgelijke regeling als in België treft, aan mijn bezwaren op de huidige wetgeving omtrent het ASP, tegemoet wordt gekomen.
4.3.1 Het alcoholslotprogramma in België
De wet van 12 juli 2009 tot wijziging van de wet betreffende de politie over het wegverkeer, gecoördineerd op 16 maart 1968, wat het invoeren van het alcoholslot betreft (hierna: WPW 1968), is op 1 oktober bij koninklijk besluit in werking getreden in België.
134 135
Op basis van de LOVS-richtlijnen. N. de Vries, G.J.M. van Spanje & L.P. Kabel, ‘Straffen horen in het strafrecht thuis’, NJB 2014/675, p.852.
50
Artikel 37/1 WPW 1968 biedt de rechter de mogelijk om een ASP op te leggen, indien hij geen definitief verval van het recht tot het besturen van een motorvoertuig uitspreekt. De rechter beperkt dan de geldigheid van het rijbewijs van de overtreder tot motorvoertuigen die uitgerust zijn met een alcoholslot. Bij de gemeente moet de veroordeelde persoon zijn rijbewijs inruilen voor
een
rijbewijs
met
de
code
“112”.
136
Daarnaast
moet
de
bestuurder
een
omkaderingsprogramma volgen.
Op grond van artikel 37/1 WPW 1968 kan de rechter een dergelijke sanctie opleggen in geval van veroordeling wegens overtreding van de artikelen 34, paragraaf 2, 35 of 36 WPW 1968. In deze artikelen is het volgende bepaalt. Artikel 24 paragraaf 2 WPW 1968 bepaalt dat een ASP wordt opgelegd als een bestuurder een voertuig of rijdier bestuurt of een bestuurder begeleidt met het oog op de scholing, terwijl de ademanalyse een alcoholconcentratie van ten minste 0,35 milligram alcohol per liter uitgeademde alveolaire lucht meet of de bloedanalyse een alcoholconcentratie van ten minste 0,8 gram per liter bloed aangeeft. Daarnaast bepaalt artikel 60 WPW 1968 dat een ASP wordt opgelegd indien betrokkene geweigerd heeft om mee te werken aan een ademtest of ademanalyse of geweigerd heeft een bloedproef te laten nemen en ook indien hij zijn rijbewijs niet heeft afgegeven in de gevallen uit artikel 61 WPW 1968. Artikel 35 WPW 1968 geeft een veroordeling tot een ASP aan voor degene die een voertuig of een rijdier bestuurt of die een bestuurder begeleidt met het oog op de scholing, terwijl hij in staat van dronkenschap verkeert of in een soortgelijke staat met name ten gevolge van het gebruik van drugs of van geneesmiddelen. Tot slot ziet artikel 36 WPW 1968 toe op degene die na een veroordeling van artikel 34 paragraaf 2 of artikel 35 opnieuw één van deze bepalingen binnen drie jaar overtreedt.
De geldboete die normaal gesproken wordt opgelegd in de bovenstaande gevallen kan worden verminderd met de volledige of gedeeltelijke kosten van de installatie en het gebruik van een alcoholslot in een voertuig evenals de kosten van het omkaderingsprogramma, zonder dat ze minder dan één euro mogen bedragen.
136
Dienst Verkeersreglementering FOD Mobiliteit en Vervoer, Informatie betreffende het alcoholslotprogramma, p. 2, http://www.mobilit.belgium.be/nl/binaries/brochure_alcolock_nl_tcm466-230906.pdf
51
Aan de volgende voorwaarden uit artikel 61 quinquies WPW 1968 moet worden voldaan indien een alcoholslot na veroordeling is opgelegd: (1) Het voertuig moet beschikken over een systeem dat het verhindert te starten wanneer het systeem bij de bestuurder een alcoholconcentratie vaststelt die ten minste 0,09 milligram per liter uitgeademde alveolaire lucht bedraagt. (2) Tijdens de periode waarvoor de geldigheid van het rijbewijs beperkt is tot motorvoertuigen die uitgerust zijn met een alcoholslot moet hij voldaan aan de voorwaarden van het omkaderingsprogramma bepaald door de Koning. (3) De bestuurder moet de kosten van de installatie en het gebruik voor zijn rekening nemen evenals de kosten van het omkaderingsprogramma.
Als men niet voldoet aan bovenstaande voorwaarden dan wordt de zaak opnieuw voorgelegd aan de strafrechter. Deze legt dan een gevangenisstraf op van één maand tot vijf jaar en/of een verval van het recht tot het besturen van een motorvoertuig voor een periode van één jaar tot ten hoogste vijf jaren of voorgoed.137
4.3.2
Tegemoetkoming
aan
bezwaren
op
huidige
wetgeving
omtrent
het
alcoholslotprogramma?
In België is het dus aan de strafrechter om een ASP op te leggen indien hij dit nodig acht. Hij mag naast een ASP geen ontzegging van de rijbevoegdheid opleggen en hij kan de geldboete die hij normaal zou opleggen matigen tot een bedrag van één euro. Ik zal hieronder onderzoeken of het in Nederland wenselijk is dat een dergelijke regeling wordt overgenomen. Ik zal onderzoeken of met deze oplossing tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren die ik heb ten aanzien van de huidige wetgeving omtrent het ASP.
137
Op grond van artikel 37/1 WPW 1968.
52
4.3.2.1 Onschuldpresumptie Een van de belangrijkste regels uit het strafrecht is de tien-tegen-één-regel. 138 Dit is een verwijzing naar het bekende adagium van Blackstone in zijn Commentaries on the Laws of England: ‘Better that ten guilty persons escape, than that one innocent person suffers’.139 Ofwel: ‘beter tien schuldigen vrijuit dan één onschuldige veroordeeld’. Zoals ik reeds aangegeven heb ligt de onschuldpresumptie verankerd in lid 2 van artikel 6 EVRM. Dit artikel bepaalt dat een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Indien het ASP een sanctiemogelijkheid is van de strafrechter dan moet de betrokkene voordat hem een ASP wordt opgelegd voor onschuldig worden gehouden. Volgens Keijzer bestaat de onschuldpresumptie uit drie aspecten, (1) bij redelijke twijfel mag geen veroordeling volgen, (2) de verdachte heeft recht op een behandeling als onschuldige en (3) de verdachte hoeft zijn onschuld niet te bewijzen.140 Het openbaar ministerie zal de strafrechter ervan moeten overtuigen dat de verdachte schuldig is. De verdachte kan op zijn beurt strafuitsluitingsgronden aandragen en onderbouwen om de strafrechter te overtuigen dat hij moet worden vrijgesproken of hij dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging. Daarnaast heeft de verdachte recht op een behandeling als onschuldige tijdens de procedure die er wordt gevoerd. In het strafrecht wordt hier mijns inziens voldoende recht aan gedaan door de verdachte pas dan te straffen als de strafrechter daadwerkelijk overtuigd is van de strafbaarheid van de verdachte. Ook al is het volgens jurisprudentie van het EHRM niet in strijd met de onschuldpresumptie om eerst een bestuursrechtelijke punitieve sanctie op te leggen en daarna de mogelijkheid te bieden om zich hiertegen te verweren, acht ik deze manier van bestraffen niet wenselijk. Mijns inziens wordt er dan toch minder recht gedaan aan het feit dat de betrokkene recht heeft op een behandeling als onschuldige. Naar mijn mening wordt de onschuldpresumptie in zijn kern meer in acht genomen bij het strafrecht dan bij het bestuursstrafrecht. Daarnaast acht ik het wenselijk dat het strafrecht oordeelt over het al dan niet aanwezig zijn van een strafuitsluitingsgrond. De
138
E. van Sliedregt, Tien tegen één, Een hedendaagse bezinning op de onschuldpresumptie, Den Haag: BJu 2009, p.
7. 139
W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England, Londen: Cadell & Davies 1803, p. 358. N.Keijzer, ‘Enkele opmerkingen over de praesumptio innocentiae in strafzaken’, in: C.J. Enschedé e.a. (red.) Naar eer en geweten. Liber amicorum J. Remmelink, Arnhem: Gouda Quint 1987, p. 242 e.v. 140
53
strafrechter heeft zich niet voor niets gespecialiseerd in strafrechtelijke leerstukken. De strafrechter is de meest deskundige functionaris als het gaat om punitief sanctioneren.
4.3.2.2 Una via beginsel
Met het una via-beginsel ontstaat in ieder geval geen probleem meer als de strafrechter de mogelijkheid heeft om een ASP op te leggen. De bestuursrechtelijke route wordt dan niet meer bewandeld. De strafrechter kan dan in beginsel kiezen wat voor straf hij zal opleggen, een gevangenisstraf, een taakstraf, een OBM, een ASP of een combinatie van deze straffen. Indien hij geen ASP oplegt blijft cumulatie van straffen mogelijk zoals dat altijd al het geval was. Het is mijns inziens wenselijk een dergelijke regeling op te stellen, zoals België dat heeft gedaan, waarbij de strafrechter geen OBM meer oplegt indien hij kiest voor een ASP. Een ontzegging van de rijbevoegdheid treft geen doel meer omdat met de oplegging van het ASP de verkeersveiligheid al op korte termijn wordt gegarandeerd.
4.3.2.3 Belangenafweging/Evenredigheid
De wet schrijft de strafrechter niet expliciet voor om nimmer zwaarder te straffen dan de schuld.141 De Hoge Raad (hierna: HR) is zelfs van mening dat deze stelling ‘geen steun in het recht’ vindt.142 Volgens de Raad van Europa dient disproportionaliteit tussen de ernst van het feit en de straf wel te worden vermeden.
143
Dat betekend niet dat de strafrechter geen
belangenafweging maakt bij het opleggen van zijn straf. In het materiële en formele strafrecht komen namelijk een aantal bepalingen voor waarin aan de rechter bepaalde omstandigheden worden voorgehouden waarmee hij bij zijn sanctiebeslissing rekening kan of moet houden. Zo staat er in artikel 24 Sr dat de rechter rekening moet houden met de draagkracht van de verdachte. De rechter moet ervoor waken dat de verdachte niet onevenredig in inkomen of vermogen wordt getroffen. Als de rechter een ASP oplegt dan zal hij daarbij dus wel rekening moeten houden met de draagkracht van de betrokkene.
141
P.A.M. Mevis, Hoofdlijnen van strafrechtelijk sanctiestelsel, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1997, p. 85. HR 12 november 1985, ECLI:NL:HR:1985:AC2708, NJ 1986/327, m.nt. ThWvW. 143 Raad van Europa, regel 4 onderdeel A van Recommendation No. R (92)17 (Consistency in sentencing) 142
54
De strafrechter heeft een grote vrijheid bij het opleggen van sancties. 144 Het is daarom van belang dat de strafrechter het gebruik van die vrijheid in concrete gevallen motiveert. Uit lid 2 en 5 van artikel 359 Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) volgt in het algemeen de motiveringsplicht bij het opleggen van sancties. Lid 2 van artikel 359 Sv eist dat de beslissing op de vierde vraag van artikel 350 Sv 145 met redenen omkleed is net zoals de beslissing op de andere drie vragen. Lid 5 voegt hieraan toe dat het vonnis in het bijzonder de redenen dient op te geven die de straf hebben bepaald of tot de maatregel hebben geleid. Vaak wordt door de strafrechter voldaan aan dit artikel door een standaardformule op te nemen in het vonnis zonder verder uitweiding naar de aard en ernst van het feit en de persoon of persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Dit is vaak wel gewenst, maar in beginsel niet op straffe van nietigheid verplicht. De HR heeft echter wel een aantal gevallen genoemd waarbij een bijzondere sanctiemotivering gewenst is. Te denken valt aan de volgende gevallen: (1) de sanctie is met de standaardformule onbegrijpelijk geformuleerd, omdat daarmee (bijvoorbeeld) niet wordt verklaard: een op het eerste gezicht onevenredig zware straf, gelet op het feit146, het inkomen147 of de waarde van de betrokken zaak148. Ook als de verdachte een uitdrukkelijk verweer heeft gevoerd met betrekking tot de op te leggen sanctie dan moet de strafrechter zijn beslissing motiveren als hij dit verweer negeert.149 Als de sanctie op één van bovenstaande categorieën te kort schiet, dan kan de rechter in hoger beroep of de HR het vonnis nietig verklaren waarna de eerste rechter dan weer opnieuw vonnis zal moeten spreken. Dit is niet wenselijk en in de regel zal de strafrechter in zijn vonnis de opgelegde sanctie dan ook grondig motiveren waar de jurisprudentie dat eist. De verdachte die terechtstaat voor artikel 8 WVW 1994 kan dan dus tijdens de behandeling van zijn zaak zich uitdrukkelijk uitlaten over de mogelijke oplegging van een ASP. Omstandigheden als het niet beschikken over de financiële middelen om te voldoen aan de eisen van een ASP of het risico van verlies van inkomsten kan uitdrukkelijk ter zitting naar voren worden gebracht waardoor de rechter zijn beslissing goed zal moeten motiveren. Hij kan dan niet volstaan met een standaardformule. 144
P.A.M. Mevis, Hoofdlijnen van strafrechtelijk sanctiestelsel, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1997, p. 89. De rechter beoordeelt de zaak aan de hand van een aantal vaste in de wet omschreven onderdelen. De vier formele voorvragen staan in artikel 348 Sv. De vier materiële vragen staan in artikel 350 Sv. Dit wordt ook wel het rechterlijk beslismodel genoemd. W.J. Ausma, A.W. Syrier, Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008, p. 51. 146 HR 25 februari 1947, NJ 1947/161 (Gold Flake). 147 HR 11 november 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC2202. 148 HR 17maart1987, ECLI:NL:HR:1987:AC9752. 149 Zie o.a. HR 26 juni 1979, ECLI:NL:HR:1979:AC6635. 145
55
4.3.3 Het alcoholslotprogramma als
strafrechtelijke sanctiemogelijkheid
van
de
strafrechter: Een wenselijke oplossing?
Om kwaliteit van rechtsbescherming aan de burger te garanderen is het mijns inziens wenselijk dat het alcoholslotprogramma in de wetgeving wordt opgenomen als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid van de strafrechter. Allereerst wordt de kern van de onschuldpresumptie uit lid 2 van artikel 6 EVRM op die manier niet aangetast. De verdachte wordt tot aan het vonnis van de strafrechter voor onschuldig gehouden en als onschuldig behandeld. Aan hem wordt dan niet, zoals bij het bestuursstrafrecht, eerst een ASP opgelegd waarna de zaak kan worden voorgelegd aan een rechter. Hoewel dit niet in strijd is met de onschuldpresumptie acht ik het niet wenselijk. Daarnaast acht ik het wenselijk dat de strafrechter, in plaats van bestuursorganen en de bestuursrechter, oordeelt over het al dan niet aanwezig zijn van een strafuitsluitingsgrond. De strafrechter heeft zich niet voor niets gespecialiseerd in het strafrecht. Met het una viabeginsel ontstaat dan eveneens geen probleem meer, de bestuursrechtelijke route wordt niet meer bewandeld. Daarbij maakt de strafrechter, voordat hij zijn straf bepaalt, een grondige belangenafweging. Persoonlijke factoren, zoals de draagkracht van de betrokkene of zijn beroepskeuze kunnen meespelen. Tenslotte kan ook worden gekeken naar het strafblad van de betrokkene, is hij bijvoorbeeld ‘first offender’ of is hij al vaker in aanraking gekomen met justitie wegens het rijden onder invloed. Allerlei factoren kunnen meespelen bij de straftoemeting door de strafrechter. Deze zal, wanneer uitdrukkelijke standpunten naar voren zijn gebracht ter terechtzitting door de verdediging omtrent de sanctie, de keuze voor de straf en de hoogte van de straf in het bijzonder moeten motiveren.150
4.3.4 Overname Belgische regelingen omtrent het alcoholslotprogramma
Overname van de Belgische regelingen omtrent het ASP zou in veel opzichten een goede uitkomst bieden. Daarmee wil ik uiteraard niet zeggen dat de regelingen klakkeloos overgenomen kunnen worden, maar een vergelijkbare vorm zou in de Nederlandse wetgeving passend zijn. Zoals ik eerder aangaf lijkt het mij van belang een dergelijke regeling op te stellen waarbij de strafrechter geen OBM meer oplegt indien hij kiest voor een ASP. Daarnaast lijkt mij 150
Zie o.a. HR 26 juni 1979, ECLI:NL:HR:1979:AC6635.
56
het een goede zaak dat, indien niet wordt voldaan aan de eisen van het ASP, de zaak opnieuw wordt voorgelegd aan de strafrechter. Deze kan dan opnieuw een belangenafweging maken en besluiten tot het opleggen van een OBM of gevangenisstraf. Uiteraard is er meer onderzoek nodig indien regelingen uit het Belgische systeem overgenomen worden. Een grondige rechtsvergelijking op dit gebied zou uitkomst kunnen bieden. Ik raad de wetgever dan ook aan dit te doen alvorens hij het ASP in Nederland aan het sanctiepakket van de strafrechter toevoegt.
4.4 Conclusie
Gezien het voorgaande lijkt het mij wenselijk met het oog op de rechtsbescherming van de burger dat de mogelijkheid om een ASP op te leggen wordt ondergebracht bij de strafrechter in plaats van bij het CBR. In eerste instantie lijkt het een oplossing te zijn om het ASP als bestraffend aan te merken in de bestuurswetgeving waardoor de regelingen omtrent de bestuurlijke boete van overeenkomstige toepassing zijn. Een nader onderzoek leerde mij dat dit niet de meest wenselijke oplossing is met het oog op de rechtsbescherming van de burger. Punitief sanctioneren moet mijns inziens worden voorbehouden aan de strafrechter. Deze heeft de nodige kennis in huis om te beoordelen over strafuitsluitingsgronden, in tegenstelling tot bestuursorganen en de bestuursrechter. Daarnaast maakt hij een totale belangenafweging voordat hij een ASP oplegt en is hij op basis van jurisprudentie van de HR ook verplicht zijn strafoplegging in zijn vonnis grondig te motiveren.
57
5. Conclusie Het voorgaande in acht genomen kom ik tot de conclusie dat het, met het oog op de rechtsbescherming aan de burger, wenselijk is dat de mogelijkheid om een ASP op te leggen wordt ondergebracht bij de strafrechter in plaats van bij het CBR. Het ASP is in 2011 als dwingendrechtelijke bestuursrechtelijke maatregel toegevoegd aan de Nederlandse wetgeving. Deze beoogde herstel van de met het recht strijdige situatie en was volgens de wetgever niet punitief van aard. De overheid dient tijdens zijn bestuurshandelen tegen de burger zowel geschreven als ongeschreven procedurele waarborgen in acht te nemen.151 Doet hij dit niet, dan dient de burger beschermd te worden. Dit geschiedt in het bestuursrecht door het feit dat de betrokkene bezwaar kan maken en administratief beroep kan instellen. Daarnaast moet ook lid 1 van artikel 6 EVRM in acht worden genomen en heeft de betrokkene toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Deze bestuursrechter toetst echter wel marginaal of het CBR in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Met de invoering in deze vorm werd door de wetgever niet beoogd dat de burger extra strafrechtelijke rechtsbescherming uit lid 2 en 3 van artikel 6 EVRM zou genieten. Ook werd niet beoogd dat de rechter vol aan het evenredigheidsbeginsel zou moeten toetsen. Er hoefde geen belangenafweging plaats te vinden bij oplegging van een ASP door het CBR. Dit zou enkel het geval zijn als het ASP als ‘criminal charge’ aangemerkt dient te worden.
Na meer dan twee jaar na invoering van het ASP zijn velen die een ASP opgelegd hebben gekregen naar de rechter gestapt. Veelal word aangevoerd dat het ASP een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM is waarbij alle procedurele waarborgen uit dat artikel in acht moeten worden genomen. Enkele strafrechters en bestuursrechters zijn van mening dat het ASP inderdaad, onder omstandigheden of zelfs in alle gevallen aan te merken is als ‘criminal charge’. In hoofdstuk 3 kwam ik tot de conclusie op basis van de ‘Engel-criteria’ dat het ASP mijns inziens in alle gevallen aangemerkt dient te worden als ‘criminal charge’.
151
L.J.J. Rogier, De algemene wet bestuursrecht en strafrecht, Deventer: Kluwer 1995, p. 26-34.
58
Op basis van deze conclusie moet de burger bij oplegging van het ASP meer strafrechtelijke rechtsbescherming genieten dan nu het geval is. De huidige wetgeving omtrent het ASP is daarom in strijd met de onschuldpresumptie en door de samenloop met het strafrecht wordt het una via-beginsel niet in acht genomen. Tenslotte zou er een rechter vol moeten toetsen aan evenredigheid indien de oplegging van het ASP ter boordeling aan de rechter wordt voorgelegd. De bestuursrechter doet dat op dit moment niet en toetst marginaal.
De wetgeving omtrent het ASP biedt anno 2014 dus niet voldoende rechtsbescherming aan de burger en zal moeten worden aangepast. Deze aanpassing kan naar mijn mening het best geschieden door het ASP aan de Nederlandse wetgeving toe te voegen als strafrechtelijke sanctiemogelijkheid van de strafrechter. In eerste instantie lijkt het een oplossing te zijn om het ASP als bestraffend aan te merken in de bestuurswetgeving waardoor de regelingen omtrent de bestuurlijke boete van overeenkomstige toepassing zijn. Nader onderzoek leerde mij echter dat dit niet de meest wenselijke oplossing is met het oog op de rechtsbescherming van de burger. Punitief sanctioneren moet mijns inziens worden voorbehouden aan de strafrechter. Deze heeft de nodige kennis in huis om te beoordelen over strafuitsluitingsgronden, in tegenstelling tot bestuursorganen en de bestuursrechter. Daarnaast maakt hij een totale belangenafweging voordat hij een ASP oplegt en is hij op basis van jurisprudentie van de HR ook verplicht zijn strafoplegging in zijn vonnis grondig te motiveren. Hij kan alle factoren meewegen en ervoor zorgen dat het ASP weer enkel wordt ingezet tegen die persoon waarvoor het ASP in beginsel was bedoeld: ‘De zware drinker’.
59
6. Literatuurlijst Albers 2002 C.L.G.F.H. Albers, Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten, balanceren op een magische lijn? (diss. Universiteit Maastricht), Den Haag: Sdu 2002.
Alcoholslot: een kostbare zaak 2013 ‘Alcoholslot:
een
kostbare
zaak’,
eenvandaag.nl
19
januari
2013,
http://www.eenvandaag.nl/criminaliteit/42475/alcoholslot_een_kostbare_zaak
Ankaert e.a. 2006 E. Ankaert & J.Put/P.C. Adriaanse, T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (red), Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2006.
ANP Nieuws 2013 ANP
nieuws,
‘Inzet
alcoholslot
snel
evalueren’,
bnr.nl
05
november
2013,
http://www.bnr.nl/feeds/anp/politiek/825383-1311/inzet-alcoholslot-snel-evalueren
Ausma & Syrier 2008 W.J. Ausma, A.W. Syrier, Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.
Barkhuysen 2004 T. Barkhuysen, ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiele bestuursrecht’, in T. Barkhuysen e.a., De betekenis van het EVRM voor het materiële bestuursrecht (VAR-reeks 132), Den Haag: BJu 2004,
60
Bax e.a. 2001 Ch.A. Bax (ed.), O. Kärki, C. Evers, I.M. Bernhoft & R. Mathijssen, ‘Alcohol interlock implementation in the European Union; feasibility study; Final report of the European research project D-2001-20’, Leidschendam: Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV 2001.
Bjerre & Bergman 2004 B. Bjerre & H. Bergman, ‘The Swedish ignition interlock programme; is it possible to forecast which DWI offenders will succeed in the programme and which will not?’, Glasgow: Proceedings of the 17th International Conference on Alcohol, Drugs and Traffic Safety T2004 2004.
Blackstone 1803 W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England, Londen: Cadell & Davies 1803.
Borkenstein e.a. 1974 R.F. Borkenstein, R.F. Crowther, R.P. Shumate, W.B. Ziel & R. Zylman, ‘The role of the drinking driver in traffic accidents. The Grand Rapids Study, second edition’, Blutalkohol 1974.
Buruma 1993 Y. Buruma, Strafrechtelijke handhaving van bestuurswetten (diss. Leiden), Arnhem: Gouda Quint 1993.
Van Buuren 1992 P.J.J. van Buuren, ‘Samenloop van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties en van bestuursrechtelijke sancties en van bestuursrechtelijke sancties onderling’, NJB 1992/41,
Van Buuren 2009 P.J.J. van Buuren, ‘Commentaar op artikel 3:4 Awb’, in P.J.J. van Buuren en T.C. Borman (red.), Tekst & Commentaar Algemene wet bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009.
61
CBR 2012 CBR: ‘Alcoholslot is een succes’, nos.nl 23 juni 2012, http://nos.nl/video/387406-cbralcoholslot-is-een-succes.html
CBR 2012 Jaarverslag CBR 2012, p. 10, www.cbr.nl/brochure/CBRjaarverslag2012.pdf
CBR 2014 Alcoholslotprogramma CBR, http://www.cbr.nl/asp.pp
CBR 2014 Tarieven CBR 2014, http://cbr.nl/brochure.pp?id=57
Dienst Verkeersreglementering FOD Mobiliteit en Vervoer Dienst Verkeersreglementering FOD Mobiliteit en Vervoer, Informatie betreffende het alcoholslotprogramma, http://www.mobilit.belgium.be/nl/binaries/brochure_alcolock_nl_tcm466-230906.pdf
Van Diepen 2013 S. Van Diepen, ‘Aantal verkeersdoden 2003 – 2013’, Verkeer (Auto en Vervoer), 2 juli 2013, http://auto-en-vervoer.infonu.nl/verkeer/116715-aantal-verkeersdoden-2003-2013.html
Dräger 2014 Alcoholslotprogramma
leasepakketten
Dräger
Interlock
XT,
http://www.draeger.nl/local/IK/PDF/leasepakketten_3752_nl.pdf
Feteris 1993 M.W.C. Feteris, Fiscale administratieve sancties en het recht op een behoorlijk proces (diss. UvA), Deventer: Kluwer 1993.
62
Haars 2012 A.
Haars,
‘Kwart
verkeersdoden
EU
door
Alcohol’,
bnr.nl
15
december
2012,
http://www.bnr.nl/nieuws/235294-1212/kwart-verkeersdoden-eu-door-alcohol
Hartmann & Van Russen Groen 1998 A.R. Hartmann & P.M. van Russen Groen, Contouren van het bestuursstrafrecht (diss. Rotterdam) Rotterdam: Gouda Quint 1998.
Hartmann 2010 A.R. Hartmann, ‘Rubriek: Bestuursstrafrecht’, DD 2010/40.
Keijzer 1987 N. Keijzer, ‘Enkele opmerkingen over de praesumptio innocentiae in strafzaken’, in: C.J. Enschedé e.a. (red.) Naar eer en geweten. Liber amicorum J. Remmelink, Arnhem: Gouda Quint 1987.
Kelk 1994 C. Kelk, ‘De verbreding van het punitieve spectrum’, in: M. Moerings (red.), Hoe punitief is Nederland?, 1994.
Kurtovic & Van Spanje 2013 E.G. Kurtovic & G.J.M. van Spanje, ‘Het alcoholslot; een maatregel of straf?’, Strafblad 2013-3, p. 258-266.
De Meij & Van der Vlies 2004 J.M. de Meij & I.C. van der Vlies, Inleiding tot het staatrecht en het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2004.
Mevis 1997 P.A.M. Mevis, Hoofdlijnen van strafrechtelijk sanctiestelsel, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1997. 63
Mevis 2009 P.A.M. Mevis, Capita Strafrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2009.
Michiels 2007 F.C.M.A. Michiels & B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: BJu 2007.
Ministier van Intrastructuur & Milieu 2002-2011 Onderzoek van het Ministerie van Infrastructuur & Milieu, Rijden onder invloed in Nederland in 2002-2011.
Mulder 1957 A. Mulder, De verhouding van administratieve sancties en straffen, Geschriften van de vereniging voor administratiefrecht no. XXXVI, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon N.V. 1957.
Nijboer 2000 J.F. Nijboer, Strafrechtelijk bewijsrecht, vierde herziene druk, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2000.
Oostenbrink 1967 J.J. Oostenbrink, Administratieve sancties, Serie Bestuursrechtelijke Verkenningen, ’sGravenhage: VUGA 1967.
Pennarts 1998 H.F.Th. Pennarts, Rechtsbescherming, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998.
De Poorter 2009 De Poorter, ‘ Commentaar op artikel 5:54 Awb’ in P.J.J. van Buuren en T.C. Borman (red.) Tekst en Commentaar op Algemene wet bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009.
64
Raad van State 2003 Rapport Raad van State, Het oogmerk als ijkpunt; bestuurlijke sancties in bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering, Den Haag 2003.
Raad van Europa Raad van Europa, regel 4 onderdeel A van Recommendation No. R (92)17 (Consistency in sentencing)
Rechtspraak.nl 2013 ‘Strafrechters kritisch over standaard maatregel CBR bij alcohol in het verkeer, rechtspraak.nl 21 augustus 2013, http://www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Strafrechters-kritischover-standaard-maatregel-bij-alcohol-in-het-verkeer.aspx
Riphagen 1994 J. Riphagen, Sancties in de sociale zekerheid: Bestuursstrafrecht of strafrechtelijk bestuursrecht?, Deventer: Kluwer 1994.
Rogier 1992 L.J.J. Rogier, Strafsancties, administratieve sancties en het una via-beginsel (diss. EUR), Arnhem: Gouda Quint 1992.
Rogier 1995 L.J.J. Rogier, De algemene wet bestuursrecht en strafrecht, Deventer: Kluwer 1995.
Van Russen Groen 1998 P.M. van Russen Groen, Rechtsbescherming in het bestuursstrafrecht (diss. EUR), Deventer: Gouda Quint 1998.
Van Sliedregt 2009 E. van Sliedregt, Tien tegen één, Een hedendaagse bezinning op de onschuldpresumptie, Den Haag: BJu 2009. 65
Viering 1994 M.L.W.M. Viering, Het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM (diss. KUN), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994.
Van der Vorm 2013 B. van der Vorm, ‘De strafrechtelijke weigerings- en intrekkingsgrond van artikel 3 lid 6 Wet Bibob’, Gst. 2013/91, p.488-496.
De Vries e.a. 2014 N. de Vries, G.J.M. van Spanje & L.P. Kabel, ‘Straffen horen in het strafrecht thuis’, NJB 2014/675, p. 848-852.
Wierenga & Brouwer 2009 A.J. Wierenga & J.G. Brouwer, ‘Bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid’, Openbaar Bestuur 2009, p. 6-11.
66
7. Jurisprudentielijst EHRM 8 juni 1976 ECLI:NL:XX:1976:AC0386, NJ 1976/223, AA 1977/55 m.nt. E.A. Alkema (Engel e.a./The Netherlands).
EHRM 6 november 1980, Series A, vol. 39 (Guzzardi/Italy).
EHRM 21 februari 1984 ECLI:NL:XX:1984:AC9954 , NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema (Öztürk /Germany).
EHRM 7 oktober 1988, Series A vol. 141-A, NJ 1991/351, m. nr. E.A. Alkema (Salabiaku/France).
EHRM 27 augustus 1991, Series A vol. 210 (Demicoli/Malta).
EHRM 25 september 1992, Series A vol. 243, NJ 1995/593 m. nt. E.A. Alkema (Pham Hoang /France).
EHRM 24 februari 1994, ECLI:NL:XX:1994:AD2047, NJ 1994/496 m.nt. E.A. Alkema (Bendenoun/France).
EHRM 23 maart 1994, Series A, vol. 283 (Ravnsborg/Sweden).
EHRM 22 februari 1996, 18892/91 (Putz/Austria).
EHRM 24 september 1997, JB 1997/281, m.nt. A.W. Heringa (Garyfallou AEBE/Greece).
EHRM 28 oktober 1999 ECLI:NL:XX:1999:AD5192, NJ 2001, 593, m.nt. Alkema (Escoubet/France).
67
EHRM 15 december 2005 ECLI:NL:XX:2005:AV3572, EHRC 2006/29, m.nt. Albers; AB 2006/285, m.nt. T. Bakhuysen & M.L. van Emmerik (Nilsson/Sweden).
HR 25 februari 1947, NJ 1947/161 (Gold Flake).
HR 13 april 1954, NJ 1954/369.
HR 26 juni 1979 ECLI:NL:HR:1979:AC6635.
HR 12 november 1985 ECLI:NL:HR:1985:AC2708, NJ 1986/327, m.nt. ThWvW.
HR 11 november 1986 ECLI:NL:HR:1986:AC2202.
HR 17 maart1987 ECLI:NL:HR:1987:AC9752.
ABRvS 9 mei 1996 ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, AB 1997/93 (Kwantum).
ABRvS
4
juni
1996
ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229,
JB
1996/172
(intrekking
keuringsbevoegdheid).
ABRvS 20 november 2002 ECLI:NL:RVS:2002:AF0842 , JB 2003/18, m.nt. Albers.
ABRvS 2 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5402, AB 2006/20 m.nt. Michiels, JB 2006/11, m.nt. Albers.
ABRvS 18 april 2007 ECLI:NL:RVS:2007:BA3220, AB 2007/256.
ABRvS 16 mei 2007 ECLI:NL:RVS:2007:BA5215, AB 2007/257.
ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643.
68
ABRvS 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1747.
Hof Amsterdam 3 februari 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:149.
Rb. Zwolle-Lelystad (raadkamer) 27 februari 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BW1512.
Rb. Haarlem 21 december 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BY7669.
Rb. Limburg (raadkamer) 15 januari 2013, ECLI:NL:RBLIM:2013:BY9366.
Rb. Zeeland-West-Brabant (vzr.) 14 februari 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ1544.
Rb. Zeeland-West-Brabant (vzr.) 6 juni 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:CA3988.
Rb. Gelderland (zittingsplaats Arnhem) 24 juli 2013, ECLI:NL:RBGEL:2013:1942.
Rb Noord-Holland (zittingsplaats Alkmaar) 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBNH:2013:13109.
Rb.
Midden-Nederland
(zittingsplaats
Lelystad)
19
december
2013,
ECLI:NL:RBMNE:2013:7742.
Rb. Den Haag 16 oktober 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:14150.
Rb. Rotterdam 13 maart 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:1752.
Rb. Gelderland (zittingsplaats Arnhem) 26 maart 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:2124.
Rb. Den Haag 15 mei 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:5980.
69
