Het alcoholslotprogramma

Masterscriptie

Het alcoholslotprogramma Blazen in bestuur of straf?

Anka Kartal/Knol #10007628 publiekrecht: strafrecht aantal EC: 12 begeleider: dr. mr. A. van Verseveld juli 2015

Voorwoord Deze scriptie is geschreven in het kader van de master publiekrecht: strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Bij de opzet en het schrijven van dit onderzoek ben ik begeleid door dr. mr. Annemieke van Verseveld. Hiervoor wil ik haar bedanken. Ook zou ik graag Iris Nusselder en mijn vader Jan Knol willen bedanken. Zij zijn degene die het voor mij mogelijk hebben gemaakt om de studie te volgen die ik altijd al had willen doen. Tot slot wil ik mijn moeder, broers, zus en vrienden bedanken die de afgelopen jaren achter me hebben gestaan. Ik heb vier mooie studiejaren gehad aan de Universiteit van Amsterdam en die komen nu ten einde!

Anka Kartal/Knol

 

1  

Inhoudsopgave 1.  INLEIDING  .....................................................................................................................................................  3   1.1  BEGRIPPEN  ....................................................................................................................................................................  5   1.1.1  Rijbewijzen  ..............................................................................................................................................................  5   1.1.2.  Alcoholgehalte  ......................................................................................................................................................  6   1.1.3.  Maatregelen  CBR  .................................................................................................................................................  7   2.  HET  ALCOHOLSLOT  ...................................................................................................................................  8   2.1  MOTIEVEN  EN  OVERWEGINGEN  .................................................................................................................................  8   2.1.1.  Samenloop  met  het  strafrecht  ....................................................................................................................  11   2.1.1.1.  Het  una-­‐via  beginsel  ....................................................................................................................................  13   2.2  DE  WETTELIJKE  REGELING  IN  NEDERLAND  .........................................................................................................  14   2.2.1.  Vorderingsprocedure  ex.  artikel  130  WVW  1994  ..............................................................................  14   2.2.1.  Alcoholslotprogramma  ..................................................................................................................................  18   2.2.3.  Bezwaar  en  beroep  ..........................................................................................................................................  21   2.3  DE  PRAKTIJK  ..............................................................................................................................................................  22   2.3.1.  Samenloop  met  het  strafrecht  ....................................................................................................................  25   3.  EEN  EERLIJK  PROCES  .............................................................................................................................  28   3.1  ‘CRIMINAL  CHARGE’  ..................................................................................................................................................  28   3.2  RECHT  OP  EEN  ONAFHANKELIJKE  EN  ONPARTIJDIGE  RECHTER  ........................................................................  29   3.3  OPENBARE  BEHANDELING  EN  UITSPRAAK  ............................................................................................................  30   3.4  ONSCHULDPRESUMPTIE  ...........................................................................................................................................  31   3.5  REDELIJKE  TERMIJN  ..................................................................................................................................................  32   3.6  NE  BIS  IN  IDEM  ...........................................................................................................................................................  32   3.7  Tussentijdse  conclusie  .........................................................................................................................................  33   4.  RECENTE  RECHTSPRAAK  .....................................................................................................................  34   4.1  GERECHTSHOF  DEN  HAAG  ......................................................................................................................................  34   4.2  CONCLUSIE  MR.  HARTEVELD  ..................................................................................................................................  35   4.3  HOGE  RAAD  ................................................................................................................................................................  37   4.4  AFDELING  BESTUURSRECHTSPRAAK  VAN  DE  RAAD  VAN  STATE  ......................................................................  38   4.5  Tussentijdse  conclusie  .........................................................................................................................................  39   5.  HET  ASP  EEN  ‘CRIMINAL  CHARGE’?  ..................................................................................................  40   5.1  STRAFRECHT  VERSUS  BESTUURSRECHT  ................................................................................................................  43   5.1.1.  Tussentijdse  conclusie  ....................................................................................................................................  45   5.2  RECHT  OP  EEN  ONAFHANKELIJKE  EN  ONPARTIJDIGE  RECHTER  ........................................................................  46   5.3  OPENBARE  BEHANDELING  EN  UITSPRAAK  ............................................................................................................  46   5.4  ONSCHULDPRESUMPTIE  ...........................................................................................................................................  47   5.5  REDELIJKE  TERMIJN  ..................................................................................................................................................  47   5.6  NE  BIS  IN  IDEM  ...........................................................................................................................................................  48   5.7  Tussentijdse  conclusie  .........................................................................................................................................  50   6.  CONCLUSIE  ................................................................................................................................................  51  

 

2  

1. Inleiding Op 3 maart jongsleden heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan met betrekking tot de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie (hierna: OM) in zaken waarin door het Centraal Bureau voor de Rijvaardigheid (hierna: CBR) een alcoholslotprogramma (hierna: ASP) is opgelegd.1 Het gerechtshof Den Haag had het OM niet-ontvankelijk verklaard2 en tegen die uitspraak had het OM cassatieberoep ingesteld. Advocaat-Generaal (hierna: A-G) mr. Harteveld had geconcludeerd tot verwerping van het beroep. 3 Het opleggen van het ASP of de ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar blokkeert een latere strafvervolging ter zake van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994). Naar het oordeel van de Hoge Raad is het ne bis in idem beginsel zoals neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) niet van toepassing omdat er geen sprake is van meerdere onherroepelijke beslissingen van de strafrechter. Ook is het internationale kader omtrent het beginsel niet van toepassing. Maar tegen die achtergrond is het wel degelijk in strijd met de beginselen van een goede procesorde wanneer een verdachte door de strafrechter wordt veroordeeld ter zake van hetzelfde feit waarvoor hij reeds door het CBR een ASP opgelegd had gekregen.4 Aansluitend hierop heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitspraak gedaan over het ASP en de verbindendheid van de wettelijke regelgeving.5 De hoogste bestuursrechter verklaarde artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 onverbindend omdat de minister de ingrijpende gevolgen van het ASP onvoldoende had afgewogen. Kortom, personen die een ASP opgelegd hebben gekregen komen niet meer voor de strafrechter en tegelijkertijd is het alcoholslot voorlopig van de baan. Maar hiermee is het laatste woord nog niet gezegd. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat de minister zal komen met een herziening van de regelgeving. De Afdeling refereert hier ook aan in zijn uitspraak. Het is de vraag hoe deze herziening moet worden vormgegeven. Moet een regeling als het ASP namelijk wel in het bestuursrecht worden ondergebracht?                                                                                                                           1  Hoge  Raad  3  maart  2015,  ECLI:NL:HR:2015:434.   2  Gerechtshof  Den  Haag  22  september  2014,  ECLI:NL:GHDHA:2014:3017.   3  Parket  bij  de  Hoge  Raad  20  januari  2015,  ECLI:NL:PHR:2015:8.   4  Hoge  Raad  3  maart  2015,  ECLI:NL:HR:2015:434,  R.O.  4.3.3.  –  4.3.4.   5  Afdeling  bestuursrechtspraak  doet  op  4  maart  uitspraak  over  het  alcoholslotprogramma,  

raadvanstate.nl,  23  februari  2015.  http://www.raadvanstate.nl/pers/persberichten/tekst-­‐ persbericht.html?id=709&summary_only=&category_id=8    

 

3  

Inhoudelijk waren er behoorlijk wat bezwaren tegen het ASP. Zo werd er gesteld dat de rechter nauwelijks rechtsbescherming kan bieden en de gang naar de rechter daarom weinig zin heeft.6 Daarnaast was er ook een juridisch kritiekpunt. Het alcoholslot zou in alle gevallen een punitieve sanctie zijn en daarom niet in het bestuursrecht thuishoren.7 Ook wordt er gerefereerd aan het una-via beginsel dat het opleggen van een bestuurlijke boete verbiedt in de gevallen waarin wegens dezelfde gedraging al een strafrechtelijke vervolging is ingesteld of een strafbeschikking is uitgevaardigd.8 In een brief van 1 april schrijft de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de voorzitter van de Tweede Kamer over de gevolgen van de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling met betrekking tot het ASP. In de gevallen waarin het CBR nog niet besloten heeft tot oplegging van het ASP zal een andere maatregel worden opgelegd.9 Dit geldt ook voor de nieuwe gevallen die binnenkomen naar aanleiding van de vorderingsprocedure. Hier zal de EMA (Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer) cursus worden opgelegd of een geschiktheidsonderzoek.10 In de gevallen waarin al een ASP was opgelegd maar dit besluit nog niet onherroepelijk was, zal het besluit worden teruggedraaid en zullen de kosten voor de betrokkene worden vergoed.11 Vanzelfsprekend zal het OM geen zaken meer voor de rechter brengen waarin het ASP is opgelegd.12 In dit onderzoek zal worden gekeken of een maatregel als het ASP wel thuishoort in het bestuursrecht of dat de maatregel van dien aard is dat deze beter toepassing kan vinden in het strafrecht. De wettelijke regeling die in Nederland toepassing heeft gevonden zal het uitgangspunt vormen. Allereerst zal deze regelgeving uiteen worden gezet alsmede de normatieve toetsingskaders van het onderzoek. Dit zijn artikel 6 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en de genoemde recente nationale rechtspraak. Vervolgens zal worden bekeken of het ASP moet worden aangemerkt als een strafrechtelijke vervolging in de zin van artikel 6 EVRM. Indien dat het geval is zullen alle rechten en                                                                                                                           6  H.J.B.  Sackers,  ‘Fuzzy  law’  rondom  het  alcoholslot,  Tijdschrift  voor  de  rechterlijke  macht  2014/6,  p.  188.     7Nico  de  Vries,  Annemiek  van  Spanje  en  Bert  Kabel,  Straffen  horen  in  het  stafrecht  thuis,  NJB  2014,  675.   8  Artikel  5:4  Algemene  wet  bestuursrecht,  wet  van  4  juni  1992,  houdende  algemene  regels  van  

bestuursrecht,  Stb.  1992,  315,  zoals  laatstelijk  gewijzigd  op  18  december  2014,  Stb.  2014,  21.   9  Brief  Minister  van  Infrastructuur  en  Milieu  aan  de  voorzitter  van  de  Tweede  Kamer  der  Staten-­‐Generaal,   1  april  2015,  p.  2.   10  Brief  Minister  van  Infrastructuur  en  Milieu,  p.  3.     11  Brief  Minister  van  Infrastructuur  en  Milieu,  p.  3.     12  Brief  Minister  van  Infrastructuur  en  Milieu,  p.  3.  

 

4  

waarborgen van artikel 6 EVRM toepassing vinden op de maatregel. De maatregel zal dan ook worden getoetst aan deze rechten en waarborgen. Hierna zal het ASP worden bezien vanuit de recente rechtspraak. Tot slot zal de conclusie volgen: is het alcoholslotprogramma een maatregel die toepassing dient te vinden in het bestuursrecht, of zou deze beter kunnen worden ondergebracht binnen het strafrecht?

1.1 Begrippen Omdat het onderzoek zich richt op een specifiek gebied is het voor een goed begrip noodzakelijk om allereerst wat algemeenheden met betrekking tot het onderwerp uiteen te zetten.

1.1.1 Rijbewijzen In de WVW 1994 wordt onderscheid gemaakt tussen bestuurders en beginnend bestuurders. Een beginnend bestuurder is degene die zijn rijbewijs na 30 maart 2002 heeft gehaald en waarbij er nog geen vijf jaren zijn verstreken na het behalen van het rijbewijs. Deze grens ligt op zeven jaar indien de persoon zijn rijbewijs heeft gehaald onder de leeftijd van 18.13 Indien er vijf respectievelijk zeven jaar zijn verstreken valt men onder de categorie ervaren bestuurders. Er bestaan de volgende rijbewijs categorieën: rijbewijs A - motor; rijbewijs AM - bromfiets, snorfiets en brommobiel; rijbewijs B - personenauto; rijbewijs BE - personenauto met aanhangwagen; rijbewijs C - vrachtwagen; rijbewijs CE - vrachtwagen met aanhanger; rijbewijs C1 – ‘lichte’ vrachtwagen; rijbewijs C1E - vrachtwagen met aanhangwagen; rijbewijs D - bus voor personenvervoer van meer dan 8 personen; rijbewijs DE - bus met aanhanger; rijbewijs D1 – ‘kleine’ bus;

                                                                                                                          13  Artikel  8,  derde  lid  van  de  Wegenverkeerswet  1994,  wet  van  21  april  1994,  houdende  vervanging  van  

de  Wegenverkeerswet,  zoals  laatstelijk  gewijzigd  op  10  december  2014,  Stb.  2014,  581.  

 

5  

rijbewijs D1E - bus met aanhangwagen.14

1.1.2. Alcoholgehalte Ingevolge artikel 8 WVW 1994 is het verboden om onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen. In Nederland is het rijden met een glaasje op niet volledig strafbaar gesteld, maar is er een grens aangegeven waaronder dit is toegestaan. Om te weten hoeveel iemand gedronken heeft wordt er gewerkt met een alcoholgehalte in iemand zijn uitgeademde lucht of met een alcoholpromillage. Doorgaans wordt er gewerkt met het alcoholgehalte per liter uitgeademde lucht wat afgekort ook wel het aantal Ughl/l (Uggel) wordt genoemd. Dit resultaat wordt verkregen met de ademanalyse. Deze analyse wordt afgelegd op het politiebureau maar bij grootschalige alcoholcontroles soms ook ter plaatse. De eerste test kennen de meesten mensen wel. Die legt men doorgaans af door het raam van de auto wanneer de politie bij een controle vraagt om te blazen. Zodra deze een indicatie van (teveel) alcohol aangeeft zal je een bevel krijgen tot medewerking aan een ademanalyse.15 Het weigeren hiervan levert overigens een strafbaar feit op waar een forse straf op staat.16 Wanneer het aannemelijk is dat het vanwege gezondheid of andere geneeskundige redenen niet wenselijk of mogelijk is dat iemand de test aflegt, vervalt de verplichting.17 In dat geval zal er een bloedonderzoek plaatsvinden en wordt het resultaat weergegeven in promille: het aantal milligram alcohol per milliliter bloed (‰).18 Volgens het tweede lid van artikel 8 WVW 1994 mag een ervaren bestuurder maximaal 220 Ughl/l dan wel 0,5‰ drinken.19 Dit komt overeen met ongeveer twee glazen alcohol. Volgens het derde lid is deze grens voor een beginnend bestuurder 88 Ughl/l dan wel 0,2‰.20 Dit komt ongeveer overeen met bijna één alcoholische consumptie.                                                                                                                           14  Welke  rijbewijs  categorieën  zijn  er?,  rijksoverheid.nl.     http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijbewijs/vraag-­‐en-­‐antwoord/welke-­‐rijbewijscategorieen-­‐ zijn-­‐er.html,  geraadpleegd  op  24  april  2015.     15  Artikel  163,  eerste  lid  WVW  1994.   16  Artikel  163,  tweede  lid  WVW  1994.  Volgens  de  oriëntatiepunten  van  de  rechtbank  wordt  hier  opgelegd   een  geldboete  van  1000  euro  en  een  ontzegging  tot  de  bevoegdheid  tot  het  besturen  van  motorrijtuigen   voor  de  duur  van  negen  maanden.  Landelijk  overleg  van  voorzitters  van  de  strafsectoren  van  de   gerechtshoven  en  de  rechtbanken,  Oriëntatiepunten  voor  straftoemeting  en  LOVS-­‐afspraken,  de   Rechtspraak  april  2015,  p.  11.   17  Artikel  163,  derde  lid  WVW  1994.   18  Artikel  163,  vierde  en  zesde  lid  WVW  1994.   19  Artikel  8,  tweede  lid  WVW  1994.   20  Artikel  8,  derde  lid,WVW  1994.  

 

6  

Gemiddeld genomen heeft de lever voor de afbraak van één glas alcohol 1,5 uur nodig.21 Dit is een grove schatting, omdat het ook afhankelijk is van je lichaamsgewicht, of en hoeveel je hebt gegeten en de frequentie van het gebruik.22 Hieronder volgt ter verduidelijking een tabel die het aantal Ughl/l uitdrukt in promille.

23

1.1.3. Maatregelen CBR Naast het alcoholslot beschikt het CBR over drie andere maatregelen, te weten de al eerder genoemde EMA cursus, de Educatieve Maatregel Gedrag en Verkeer (EMG) en het geschiktheidsonderzoek. De EMA cursus leert mensen de risico’s van alcohol in het verkeer terwijl ervaringen kunnen worden uitgewisseld.24 Deze cursus bestaat ook in een korte variant: de lichte EMA. Het onderzoek naar de rijgeschiktheid kent vier varianten: een onderzoek naar alcoholgebruik, drugsgebruik, rijvaardigheid of een medisch onderzoek.25 Afhankelijk van het type onderzoek neemt een psychiater, een onafhankelijk specialist of een rijvaardigheidsinstructeur van het CBR het onderzoek af.

                                                                                                                          21  Hoe  wordt  alcohol  door  het  lichaam  afgebroken?,  jellinek.nl.  http://www.jellinek.nl/vraag-­‐

antwoord/hoe-­‐wordt-­‐alcohol-­‐door-­‐het-­‐lichaam-­‐afgebroken/,  geraadpleegd  op  7  mei  2015.   22  Jellinek.nl,  geraadpleegd  op  7  mei  2015.   23  http://www.jellinek.nl/informatie-­‐over-­‐alcohol-­‐drugs/alcohol/alcoholcalculator/,  geraadpleegd  op  7   mei  2015.   24  http://www.cbr.nl/11325.pp,  geraadpleegd  op  7  mei  2015.   25  http://www.cbr.nl/11456.pp,  geraadpleegd  op  7  mei  2015.  

 

7  

2. Het alcoholslot Het alcoholslot wordt in een personenauto gebouwd en fungeert als startonderbreker. De bestuurder moet blazen voordat de auto kan worden gestart. Het slot meet de hoeveelheid alcohol in de uitgeademde lucht en de auto zal niet starten wanneer er teveel alcohol wordt gemeten. De grens ligt hierbij op 88 Ughl/l wat gelijk staat aan 0,2‰. Nadat de auto is gestart zal het apparaat op een aantal willekeurige momenten tijdens de rit vragen om een hertest.26

2.1 Motieven en overwegingen Volgens de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) vloeit het wetsvoorstel voort uit de wens en noodzaak om het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van het rijden onder invloed van alcohol terug te dringen.27 Het OM vraagt aandacht voor de consequenties van de samenloop tussen het ASP en het strafrecht.28 Daarnaast wijst het erop dat de spelregels van het ASP nog nadere uitwerking behoeven en dat het van belang is dat de betrokken deelnemer adequate informatie krijgt.29 De Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak (NVvR) vraagt aandacht voor de gevolgen voor beroepschauffeurs, de kosten voor de deelnemer en tot slot de effecten voor de rechtspleging.30 Eén van de aanleidingen voor de verdere aanpak van alcohol in het verkeer is de reductie van het aantal verkeersdoden.31 Voor een groot deel bestaat dit aantal uit alcohol gerelateerde verkeersslachtoffers en daarom zullen specifieke maatregelen nodig zijn. Er zal om die reden vooral worden ingezet op de zware overtreder.32 Volgens de Minister van Verkeer en Waterstaat zijn nieuwe maatregelen noodzakelijk in aanvulling op de huidige, en één daarvan moet het alcoholslot zijn.33 Het doel van het programma is de deelnemer te leren een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig.34 In de laatste jaren zou veel ervaring zijn opgedaan met het alcoholslot waarbij de resultaten positief waren.35 Bestuurders die hebben deelgenomen aan het programma zouden veel minder vaak in herhaling vallen dan bestuurders die een onvoorwaardelijke                                                                                                                           26  CBR,    Brochure:  Informatie  over  het  alcoholslotprogramma,  april  2014,  p.  5.   27  Memorie  van  Toelichting,  Kamerstukken  II  2008-­‐2009,  31  896  nr.  3,  p.  1.   28  MvT,  p.  2  &  3.   29  MvT,  p.  3.   30  MvT,  p.  3.   31  MvT,  p.  7.   32  MvT,  p.  7.     33  MvT,  p.  8.   34  MvT,  p.  8.   35  MvT,  p.  8.  

 

8  

ontzegging tot het besturen van motorrijtuigen hebben gekregen of de ongeldigverklaring van het rijbewijs. Dit blijkt uit evaluatie-onderzoeken in onder meer de Verenigde Staten, Zweden en Canada.36 Voor het bereiken van deze resultaten moet er volgens het onderzoek bij de uitvoering van het programma wel worden voldaan aan bepaalde voorwaarden. Twee daarvan zijn in dit kader relevant. Allereerst dient het opleggen van de verplichte deelname plaats te vinden binnen het bestuursrecht.37 De vraag is waarom de onderbrenging van de maatregel binnen het bestuursrecht de doelstelling van het programma zou bevorderen. Hierover wordt in de Memorie geen uitleg gegeven. Daarnaast moet er sprake zijn van een flexibel programma, waarin bijvoorbeeld de duur kan worden afgestemd op de specifieke deelnemer.38 Er wordt in de Memorie opgemerkt dat de betrokkene ook via het strafrecht vrijwel altijd te maken zal krijgen met een rijontzegging of de ongeldigverklaring van het rijbewijs.39 Voor de deelname aan het ASP is echter een geldig rijbewijs vereist. Om die reden kan de betrokkene pas beginnen met het programma indien de rijontzegging of de ongeldigheid aan zijn einde zijn gekomen. De Minister was zich dus in ieder geval bewust van de samenloop tussen het strafrecht en bestuursrecht. De Minister merkt op dat hoewel het technisch mogelijk is om een alcoholslot in te bouwen in motorrijtuigen van de categorieën, A, B, C, C1, D en D1, er toch voor is gekozen om het ASP te beperken tot de categorie B. Allereerst is de regelgeving op dat gebied minder complex terwijl er eerst ervaring op kan worden gedaan met het voor Nederland nieuwe instrument.40 Bovendien zou het gemakkelijker zijn om plaatsen te vinden voor de werkzaamheden rond het alcoholslot. Tot slot stelt de Minister zich voor dat de inbouw van een alcoholslot in een vrachtwagen (met gevaarlijke stoffen) of een bus (met kinderen) zou kunnen stuiten op onbegrip.41 Van deze bestuurders mag een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel worden verwacht. Het is algemeen bekend dat verkeersdelicten gevolgen kunnen hebben voor het werk indien daarvoor een rijbewijs noodzakelijk is. Het behoort tot de risicosfeer van de betrokken bestuurder zelf.42 Bij de oplegging van het programma zal het CBR de betrokkene

                                                                                                                          36  MvT,  p.  9.   37  MvT,  p.  9.   38  MvT,  p.  9.   39  MvT,  p.  10.   40  MvT,  p.  17.   41  MvT,  p.  17.   42  MvT,  p.  17.  

 

9  

informeren over de consequenties van een opgelegde rijontzegging of samenloop met een ongeldigverklaring.43 In welke personenauto het alcoholslot wordt ingebouwd wordt overgelaten aan de deelnemer zelf.44 Dit is dus ook mogelijk bij een auto waarvan het kenteken niet op naam van de deelnemer staat. De deelnemer moet dit zelf regelen. Daarnaast is het mogelijk dat een ander dan de deelnemer de auto gebruikt. Deze persoon zal dan, om de auto te kunnen gebruiken, moeten blazen in het alcoholslot. De resultaten hiervan zijn volledig voor rekening van de deelnemer.45 Wat betreft de duur van het ASP wordt er opgemerkt dat bij een langere duur de kansen groter zijn op duurzame gedragseffecten.46 Volgens de Memorie is de optimale duur afhankelijk van de vraag hoe snel de betrokkene geleerd heeft dat alcohol en verkeer niet samen gaan wat impliceert dat er gekozen zou moeten worden voor een flexibele duur.47 Toch is er gekozen voor de aanvankelijke keuze van twee jaar. De reden voor de afweging is niet in de Memorie vermeld. Wel is rekening gehouden met personen die de scheiding tussen alcohol en verkeer na twee jaar nog niet kunnen maken: voor hen kan de maatregel onbeperkt worden verlengd met telkens een periode van een half jaar.48 Verlenging mogelijk maken in het geval van ziekte van de deelnemer is afgewezen omdat het volgens de Minister niet altijd goed vast te stellen is wanneer van zo’n geval sprake is.49 Verblijf in het buitenland of emigratie laten de verplichtingen van bijvoorbeeld het uitlezen onverlet.50 De deelnemer zal dus alsnog het voertuig in de afgesproken periodes moeten laten uitlezen in Nederland. Het ASP zal worden vergezeld van een begeleidingsprogramma. Dit zou bijdragen aan het verder terugdringen van recidive.51 Het begeleidingsprogramma zal worden gekoppeld aan de uitgelezen data van het alcoholslot. Op deze manier zou het programma flexibel genoeg zijn om alle bestuurders die voor het programma in aanmerking komen op een adequate wijze te begeleiden.52 Er is echter geen sprake van een behandelingsprogramma voor bijvoorbeeld alcoholverslaafden. Het primaire doel is om de betrokkene bewust te maken van de risico’s                                                                                                                           43  MvT,  p.  19.   44  MvT,  p.  20.   45  MvT,  p.  21.   46  MvT,  p.  22.   47  MvT,  p.  22.   48  MvT,  p.  23.   49  MvT,  p.  24.   50  MvT,  p.  24.   51  MvT,  p.  27.   52  MvT,  p.  27.  

 

10  

van het rijden onder invloed en een scheiding aan te brengen in het gebruik van alcohol en het deelnemen aan het verkeer.53 Het ASP is hiervoor een passend middel waardoor het niet nodig zou zijn om een behandeling in het kader van de verslavingszorg onderdeel te maken van het programma. Het CBR kan bij zijn begeleiding de deelnemer wel adviseren om zich aan te melden bij de verslavingszorg. De deelnemer zal het alcoholslot periodiek moeten laten uitlezen. De uitleesfrequentie kan variëren afhankelijk van de voorgaande uitslagen. Indien de deelnemer het goed doet zal hij zijn alcoholslot minder vaak hoeven te laten uitlezen. Op deze manier wordt de deelnemer gemotiveerd omdat het vaker uitlezen gepaard gaat met tijd en reiskosten.54 Alle kosten die gemoeid gaan met het programma zullen worden gedragen door de deelnemer. Ten tijde van het wetsvoorstel waren de verwachte kosten per jaar tussen de 1300 en 2000 euro.55 De kosten van het alcoholslot zelf waren nog niet bekend omdat dit wordt overgelaten aan de markt.56 Tot slot hangen de kosten ook af van het aantal deelnemers. Naar verwachting zullen de kosten per leverancier en installateur van het alcoholslot verschillen. Zij bepalen de kosten voor de huur of koop van het slot, de inbouw, het uitlezen en de verwijdering van het slot.57

2.1.1. Samenloop met het strafrecht De Memorie geeft aan dat samenloop mogelijk is bij de gevallen die aanleiding geven tot een strafrechtelijke vervolging en die tegelijkertijd een ‘vermoeden’ opleveren als in de zin van artikel 130 WVW 1994.58 Dit laatste vermoeden is een reden voor CBR om het alcoholslot op te leggen. Die samenloop zou beperkt zijn tot de strafrechtelijke ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen en het ASP. De doelgroep voor het ASP is immers de doelgroep die ook binnen het strafrecht in aanmerking zal komen voor een ontzegging voor de duur van vier tot negen maanden.59 Er is bewust gekozen om beide procedures gelijk te laten lopen. Hierdoor wordt recht gedaan aan het uitgangspunt dat beide procedures naast elkaar kunnen bestaan omdat ze verschillende doelen dienen.60 Afhankelijk van het promillage zal de officier een strafbeschikking                                                                                                                           53  MvT,  p.  27.   54  MvT,  p.  29.   55  MvT,  p.  29.   56  MvT,  p.  31.   57  MvT,  p.  31.   58  MvT,  p.  31.     59  MvT,  p.  31.   60  MvT,  p.  32.  

 

11  

uitvaardigen of de overtreder dagvaarden voor de politierechter.61 Zodra de periode van de rijontzegging is verlopen zendt de officier het rijbewijs naar het CBR. De betrokkene moet daar een nieuw rijbewijs aanvragen met de codering 103 zodat hij aan het ASP kan beginnen.62 Twee mogelijke oplossingen voor de samenloop van het ASP met een ontzegging zijn bewust van de hand gewezen. De eerste hiervan betreft de mogelijkheid om de betrokkene alvast met het ASP te laten beginnen en zodra de rechter een rijontzegging heeft opgelegd, het programma tijdelijk te schorsen.63 Op deze manier wordt voorkomen dat het programma door de ontzegging wordt beëindigd. Deze oplossing zou leiden tot extra lasten bij het CBR. Het CBR zou namelijk moeten worden geïnformeerd door het OM dat er een rijontzegging is opgelegd en tot wanneer deze duurt.64 Volgens de Minister is dit simpelweg informeren kennelijk een behoorlijke last. Ten tweede is er ook niet voor gekozen om de strafvorderingsrichtlijnen zo aan te passen dat de verdachte die al een ASP opgelegd heeft gekregen enkel een voorwaardelijke rijontzegging krijgt.65 De Wet OM-afdoening maakt namelijk alleen een onvoorwaardelijke rijontzegging mogelijk en daarnaast zou een voorwaardelijke rijontzegging, vanwege geringe controlemogelijkheden, weinig tot geen effect hebben.66 Wel wordt nog opgemerkt dat het voor de verdachte natuurlijk mogelijk is om, vanwege zijn persoonlijke omstandigheden, te pleiten voor een voorwaardelijke straf waar de rechter in mee zou kunnen gaan. Het is volgens de Memorie niet bekend of de invoering van het ASP bij rechters zal leiden tot aanpassing van de strafoplegging.67 De Minister geeft toe dat het vanuit het oogpunt van effectiviteit beter zou zijn als de betrokkene zo snel mogelijk met het programma begint. Dit is echter niet op korte termijn mogelijk en daarom is gekozen voor een groeimodel waarin Nederland ervaring op het kan doen met het programma. Naast samenloop met een veroordeling van de politierechter kan ook samenloop optreden met de dwangmaatregelen in het kader van de handhaving van de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (Wahv). Op basis van deze wet worden veelal boetes                                                                                                                           61  MvT,  p.  32.   62  MvT,  p.  32.   63  MvT,  p.  32.   64  MvT,  p.  32.   65  MvT,  p.  32.   66  MvT,  p.  32.   67  MvT,  p.  32.  

 

12  

opgelegd en indien deze niet betaald worden kan de officier met bepaalde middelen de betrokkene proberen te dwingen tot betaling.68 De officier kan de betrokkene met toestemming van de rechter maximaal een week lang gijzelen, zijn rijbewijs innemen voor de duur van maximaal vier weken of het voertuig buitengebruikstellen.69 Zolang deze maatregelen van kracht zijn zal de betrokkene niet (meer) deel kunnen nemen aan het ASP. Omdat niet voorzien is in registratie van deze gegevens zal het CBR niet op de hoogte zijn van deze maatregelen.70 De Memorie geeft aan dat nog moet worden bezien of nadere voorzieningen moeten worden getroffen. Tot slot kan nog samenloop optreden met maatregelen die de politie kan treffen in het kader van de WVW 1994. Bij bepaalde verkeersovertredingen kan de politie overgaan tot het meenemen van het voertuig voor maximaal 24 uur, de inbeslagneming van het voertuig of invordering van het kentekenbewijs.71 In al deze gevallen geldt dat het ASP gewoon zal doorlopen. Het kan zijn dat een deelnemer niet meer kan voldoen aan zijn uitleesplicht omdat zijn voertuig in beslag is genomen. Dit geldt weer als het niet meewerken aan het ASP op grond waarvan het rijbewijs ongeldig wordt verklaard omdat het programma wordt beëindigd.72 Erkent wordt dat, ondanks dat de maatregel in het kader van de vorderingsprocedure niet moet worden gezien als strafmaatregel maar als maatregel in het kader van de geschiktheid, deze wel wordt gebaseerd op mededelingen van de politie naar aanleiding van het rijden onder invloed.73 Indien er geen overtreding is begaan, zou immers nooit mededeling aan het CBR worden gedaan en kan er geen alcoholslot worden opgelegd.

2.1.1.1. Het una-via beginsel Het una-via beginsel is in 2009 ingevoerd en verbiedt de oplegging van een bestuurlijke boete in de gevallen waarin wegens dezelfde gedraging al een strafrechtelijke vervolging is ingesteld of een strafbeschikking is uitgevaardigd.74 De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie binnen het bestuursrecht.75 Voor de invoering van het beginsel was een dergelijke                                                                                                                           68  MvT,  p.  34.   69  MvT,  p.  34.   70  MvT,  p.  34.   71  MvT,  p.  35.   72  Artikel  132,  tweede  lid,  WVW  1994.   73  MvT,  p.  42.   74  Artikel  5:44  Awb.  Zie  ook  artikel  243  lid  2  Sv  dat  de  oplegging  van  een  bestuurlijke  boete  gelijk  stelt  aan  

een  kennisgeving  van  niet  verdere  vervolging.  Dit  betekent  dat  pas  bij  nieuwe  bezwaren  of  via  een  artikel   12  procedure  er  alsnog  vervolgd  mag  worden,  zie  artikel  255  Sv.   75  Artikel  5:40  Awb.  

 

13  

dubbele bestraffing gewoon mogelijk. Er is dus sprake van een gewijzigd inzicht met betrekking tot de samenloop van sanctiemogelijkheden in het bestuursrecht en het strafrecht. De ratio achter de invoering was het voorkomen van het herhaald opleggen van een bestuurlijke boete voor dezelfde overtreding maar ook het voorkomen dat iemand tweemaal in een sanctieprocedure wordt betrokken voor dezelfde overtreding.76 Met betrekking tot het ASP kan niet meteen worden gesproken van dezelfde overtreding nu de wetgever de mening is toegedaan dat de oplegging van de maatregel het gevolg is van een vermoeden van ongeschiktheid en niet van het rijden onder invloed. Daarnaast zou het ASP een preventief doel dienen en geen bestraffend doel. In hoofdstuk 4 en 5 wordt hier nader op ingegaan en dan zal blijken of dit standpunt houdbaar is.

2.2 De wettelijke regeling in Nederland Het ASP is bij formele wet neergelegd in de WVW 1994 en nader uitgewerkt in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 en het Reglement Rijbewijzen. Ingevolge artikel 4aa WVW 1994 is het CBR belast met het opleggen en uitvoeren van het ASP. De Dienst Wegverkeer houdt een register bij van de gegevens betreffende het ASP, het zogenoemde alcoholslotregister.77 Dit register bevat gegevens zoals het kenteken van de auto waarin het alcoholslot is ingebouwd, gegevens met betrekking tot de oplegging van het ASP, de betalingen en de periodieke uitlezingen.78 Maar ook persoonsgegevens zoals de volledige naam van de betrokkene, burgerlijke staat, geslacht en het Burgerservicenummer.79 Dit verzamelen en vastleggen heeft als doel de goede en adequate uitvoering van het ASP.80 De Dienst Wegverkeer is verantwoordelijk onder de Wet bescherming persoonsgegevens.81

2.2.1. Vorderingsprocedure ex. artikel 130 WVW 1994 Op grond van artikel 130 WVW 1994 kunnen de korpschef, de commandant, de officier van justitie (hierna: officier) en de directeur van het CBR een schriftelijke mededeling doen aan het CBR indien zij een vermoeden hebben dat de houder van een rijbewijs niet langer                                                                                                                           76  Memorie  van  Toelichting,  Kamerstukken  II,  2006-­‐2007,  31  124  nr.  3,  p.  34  &  35.     77  Artikel  129a  WVW  1994.   78  Artikel  129c,  WVW  1994.  

79  Artikel132c  Reglement  rijbewijzen,  besluit  van  30  mei  1996,  houdende  uitvoering  van  de  

Wegenverkeerswet  1994.   80  Artikel  129a  lid  2,  WVW  1994.   81  Artikel  129b,  WVW  1994.  

 

14  

beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid om een motorrijtuig te besturen.82 Dit vermoeden moet ten grondslag liggen aan feiten en omstandigheden die blijken uit eigen waarneming en gegevens afkomstig van de politie, de officier of door de politie nagetrokken gegevens uit andere bron.83 In bijlage 1 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 is een lijst aan gedragingen opgenomen die kunnen leiden tot een mededeling aan het CBR. Hieronder vallen gedragingen met betrekking tot de bediening van het motorrijtuig, de beheersing van het motorrijtuig, de bedrevenheid in het deelnemen aan het verkeer en meer in het algemeen het rijgedrag. Relevant voor dit onderzoek is het stuk over drogerende stoffen vermeld in hoofdstuk III. Er is sprake van feiten en omstandigheden die een redelijk vermoeden rechtvaardigen dat iemand niet meer beschikt over de rijvaardigheid indien: -­‐

bij de persoon een adem- of bloedgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger dan 350 Ughl/l respectievelijk 0,8‰. Bij een beginnend bestuurder ligt de grens bij 220 Ughl/l respectievelijk 0,5‰;

-­‐

ten aanzien van een persoon in een periode van vijf jaar ten minste twee maal procesverbaal is opgemaakt op verdenking van het rijden onder invloed waarbij in ieder geval één keer ook daadwerkelijk een te hoog alcoholgehalte is gemeten;

-­‐

een persoon weigert mee te werken aan de ademanalyse;

-­‐

uit een verklaring van een medische deskundige blijkt dat een persoon alcoholafhankelijk is;

-­‐

bij een deelnemer aan het ASP een alcoholgehalte is geconstateerd van 88 Ughl/l, respectievelijk 0,2‰, of die persoon heeft geweigerd mee te werken aan de ademanalyse;

-­‐

de deelnemer van het ASP o een motorrijtuig heeft bestuurd waarin geen alcoholslot zit ingebouwd; o een motorrijtuig heeft bestuurd waarvan het kenteken in het alcoholslotregister niet aan hem is gekoppeld en er sprake is van een niet functionerend alcoholslot; o een motorrijtuig heeft bestuurd terwijl een ander heeft geblazen.

                                                                                                                          82  Artikel  130  WVW  1994  jo.  131  Reglement  rijbewijzen.   83  Artikel  2  jo.  3  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid  2011,  regeling  van  de   Minister  van  Infrastructuur  en  Milieu,  van  31  oktober  2011,  nr.  IENM/BSK-­‐IENM/BSK-­‐ 2011/145875,  houdende  vaststelling  van  de  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en   geschiktheid  2011.    

15  

In deze gevallen doen de daartoe bevoegde personen een mededeling aan het CBR. De mededeling moet ten minste binnen zes maanden na constatering van het feit worden gedaan.84 Op grond van artikel 131 WVW 1994 besluit het CBR tot: a. het opleggen van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid; b. oplegging van het ASP of c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid. Het besluit wordt binnen vier weken na ontvangst van de mededeling genomen.85 De persoon is verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel.86 Indien de medewerking wordt geweigerd besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar.87 Onder het niet meewerken valt ook het niet voldoen van alle kosten die met de maatregel gemoeid zijn. Het CBR bepaalt op welke categorieën van het rijbewijs deze ongeldigheid ziet.88 Zodra de ongeldigverklaring van kracht is (zeven dagen na bekendmaking van het besluit aan de betrokkene) dient de betrokkene zijn rijbewijs in te leveren bij het CBR.89 Het CBR besluit dat een betrokkene zich moet onderwerpen aan het ASP indien: -­‐

een persoon heeft gereden met een alcoholgehalte tussen de 570 Ughl/l respectievelijk 1,3‰ en 785 Ughl/l respectievelijk 1,8‰;

-­‐

een persoon als beginnend bestuurder heeft gereden met een alcoholgehalte tussen de 435 Ughl/l respectievelijk 1,0‰ en 785 Ughl/l respectievelijk 1,8‰;

-­‐

een persoon geweigerd heeft mee te werken aan de ademanalyse;

-­‐

ten aanzien van een persoon in een periode van vijf jaar ten minste drie keer procesverbaal is opgemaakt op verdenking van rijden onder invloed van alcohol, waarbij ten minste één maal daadwerkelijk een gehalte is gemeten van meer dan toegestaan;

-­‐

de betrokkene niet in aanmerking komt voor een (lichte) cursus;

-­‐

het geschiktheidsonderzoek geen aanleiding gaf tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, tenzij dat geschiktheidsonderzoek was opgelegd omdat de betrokkene niet in aanmerking kwam voor de lichte EMA cursus.90

                                                                                                                          84  Artikel  3  lid  3,  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid  2011.   85  Artikel  131  WVW  1994.   86  Artikel  132  sub  b,  WVW  1994.   87  Artikel  132  lid  2,  WVW  1994.   88  Artikel  132  lid  2,  WVW  1994.  

89  Artikel  132  lid    4  &  5  WVW  1994.   90  Artikel  17  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.  

 

16  

De betrokkene komt in ieder geval niet in aanmerking voor het ASP indien: -­‐

hij in de afgelopen vijf jaar al eens heeft deelgenomen aan het ASP, tenzij de doorverwijzing naar het ASP plaatsvindt op basis van de uitslag van een geschiktheidsonderzoek;

-­‐

hij in de afgelopen vijf jaar een geschiktheidsonderzoek heeft moeten ondergaan, tenzij de doorverwijzing naar het ASP nu plaatsvindt op basis van de uitslag van het geschiktheidsonderzoek;

-­‐

hij lijdt aan ernstige psychiatrische stoornis, dementie of een langdurige lichamelijke stoornis die deelneming onmogelijk maakt;

-­‐

het bij de politie bekend is dat deze persoon regelmatig andere drogerende stoffen gebruikt;

-­‐

hij uitsluitend het rijbewijs voor de categorieën A1, A2 of A heeft, AM niet meegerekend;

-­‐

hij beschikt over een Nederlands rijbewijs, maar niet in Nederland woonachtig is;

-­‐

de overtreding waarop de mededeling is gebaseerd is begaan met rijbewijscategorie AM;

-­‐

naar het oordeel van het CBR is aangetoond dat de persoon ten tijde van het besluit of beslissing op bezwaar voor zijn inkomen afhankelijk is van zijn rijbewijs van de categorie C1, C, D1 of D.91

Deze inkomensafhankelijkheid kan worden aangetoond met loonstrookjes, werkgeversverklaringen, een bewijs van inschrijving in de Kamer van Koophandel of overeenkomsten tot opdracht.92 Deze laatste uitzondering is later toegevoegd omdat de maatregel ten opzichte van vrachtwagenchauffeurs onevenredig uitpakte. Op deze uitzonderingen is ook weer een uitzondering. In afwijking van het hierboven genoemde tweede gedachtestreepje komt een betrokkene toch voor het ASP in aanmerking indien: -­‐

hem in de afgelopen vijf jaar een (lichte) EMA cursus was opgelegd, maar de persoon het geschiktheidsonderzoek heeft ondergaan.93

                                                                                                                          91  Artikel  18  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.  

92  Artikel  18  lid  2  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.   93  Artikel  17  lid  2  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.  

 

17  

2.2.1. Alcoholslotprogramma Het ASP bevat de volgende onderdelen: a. de inbouw van een alcoholslot; b. de periodieke uitlezing van het slot door de erkenninghouder; c. het volgen van een begeleidingsprogramma.94 Het alcoholslot wordt verdeeld in periodes van zes maanden.95 Indien de maatregel is opgelegd verklaart het CBR het rijbewijs van de betrokkene ongeldig voor alle categorieën. De enige uitzondering hierop is de categorie AM.96 De betrokkene heeft vervolgens de verplichting om: -­‐

een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig;

-­‐

alle kosten te betalen aan het CBR;

-­‐

het aanmeldformulier terug te sturen naar het CBR;

-­‐

de feitelijke beschikking te krijgen over een nieuw rijbewijs waarop de codering voor het rijden met een alcoholslot is vermeld.97

Hierbij zijn de volgende (praktische) regels vastgesteld. Allereerst kan per motorrijtuig slechts één alcoholslot worden ingebouwd en kan het slot slechts door één bestuurder worden gebruikt die het programma opgelegd heeft gekregen.98 Het slot kan alleen worden ingebouwd in personenauto’s, met uitzonderingen van driewielige motorrijtuigen die binnen de rijbewijscategorie B vallen.99 De betrokkene huurt of koopt het alcoholslot van een erkenninghouder en maakt met hem afspraken over de inbouw, het uitlezen, onderhoud etc.100 Het CBR bepaalt dat het slot uiterlijk elke 46 dagen dient te worden uitgelezen101 en waar en wanneer de betrokkene zich moet melden voor afspraken of bijeenkomsten.102 Het CBR verlengt na de eerste zes maanden de uitleestermijn met elke 92 dagen indien: -­‐

op het moment van de laatste uitlezing van de eerste zes maanden ten hoogste drie keer is geblazen waarbij een gehalte hoger dan 88 Ughl/l is geconstateerd;

                                                                                                                          94  Artikel  19  lid  1  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.   95  Artikel  19  lid  2  Regeling  maatregeken  rijvaardigheid  en  geschiktheid.   96  Artikel  132b  lid  2  WVW  1994.   97  Artikel  132c  WVW  1994.   98  Artikel  132c  lid  3  WVW  1994.   99  Artikel  132a  Reglement  rijbewijzen.   100  Artikel  132a  lid  3  Reglement  rijbewijzen.  

101  Artikel  19  lid  3  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.   102  Artikel  132b  lid  1  Reglement  rijbewijzen.  

 

18  

-­‐

op het moment van de laatste uitlezing van de tweede periode ten hoogste twee keer is geblazen waarbij een gehalte van hoger dan 88 Ughl/l is geconstateerd;

-­‐

op het moment van de laatste uitlezing van de derde periode ten hoogste één keer is geblazen waarbij een gehalte van 88 Ughl/l is geconstateerd;

-­‐

op het moment van de laatste uitlezing (bij een verlenging) geen één keer is geblazen waarbij een gehalte hoger dan 88 Ughl/l is geconstateerd.103

Indien de betrokkene de laatste uitlezing van de eerstvolgende periode niet meer aan deze voorwaarden voldoet besluit het CBR weer tot uitlezing van uiterlijke elke 46 dagen.104 De betrokkene dient het slot vaker te laten uitlezen dan één van de gestelde termijnen indien minder dan 10% van het geheugen van het slot resteert, er onregelmatigheden of technische mankementen zijn, er drie keer een spanningsonderbreking is geconstateerd, de auto is gestart zonder dat er is geblazen of er niet is voldaan aan een hertest dan wel indien bij de hertest een gehalte van meer dan 88 Ughl/l is geconstateerd. Zoals al eerder vermeld is degene aan wie het ASP is opgelegd verplicht tot medewerking. Verleent hij niet de gewenste medewerking, dan volgt ongeldigverklaring van zijn of haar rijbewijs. Onder het niet verlenen van de vereiste medewerking valt: -­‐

het niet (tijdig) of op de juiste wijze voldoen van alle kosten;

-­‐

het niet (binnen de gestelde termijn) meewerken aan de uitlezingen;

-­‐

het niet (binnen de gestelde termijn) meewerken aan de bijeenkomsten en begeleidingsafspraken zonder voorafgaande geldige reden van verhindering;

-­‐

het onder invloed van alcohol of andere stoffen op de bijeenkomsten of begeleidingsafspraken verschijnen;

-­‐

demonstratief niet deelnemen of het zich agressief gedragen tijdens de bijeenkomsten of begeleidingsafspraken;

-­‐

het op andere wijze verstoren van het groepsproces;

-­‐

het rijden van een motorrijtuig dat niet is voorzien van een (functionerend) alcoholslot, of wel van een alcoholslot maar waarvan het kenteken niet aan de bestuurder is gekoppeld of indien geconstateerd is dat een ander dan de bestuurder in het slot heeft geblazen;

                                                                                                                          103  Artikel  19  lid  4  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid.   104  Artikel  19  lid  5  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid,  

 

19  

-­‐

het weigeren mee te werken aan een ademanalyse of indien de ademanalyse hoger uitkomt dan 88 Ughl/l;

-­‐

het opgelegd krijgen (door de rechter) en van kracht gaan van een rijontzegging tijdens het programma;

-­‐

de registratie van vier of meer foutieve hertesten;

-­‐

omzeilen van de meting of werking van het alcoholslot;

-­‐

het uitbouwen van het alcoholslot zonder dat er een nieuwe voor in de plaats is gekomen;

-­‐

de verzegeling van de behuizing van het alcoholslot of bedrading is verbroken en er een voorziening is aangebracht die het alcoholslot buiten werking stelt of de auto is gestart zonder het alcoholslot of er is gereden zonder de hertesten te hebben afgelegd;

-­‐

de software van het alcoholslot is aangepast of omzeild waardoor de auto kan worden gestart zonder te blazen of er kan worden gereden zonder het afleggen van hertesten;

-­‐

het voor de tweede maal blijken van verbroken of beschadigde bedrading/behuizing of er zijn onregelmatigheden geconstateerd betreffende de aansluitpunten tussen de vaste eenheid en de uitleesapplicatie.105

Het programma duurt in de regel twee jaar. Deze termijn begint te lopen zodra de betrokkene het gecodeerde rijbewijs in handen heeft gekregen.106 De betrokkene is verplicht om het begeleidingsprogramma te volgen en het slot periodiek te laten uitlezen.107 Alle kosten komen geheel voor rekening van de deelnemer.108 Deze kosten worden onderscheiden in: a. kosten met betrekking tot het opleggen van het programma (330 euro); b. het uitvoeren van het programma voor de duur van twee jaar (790 euro); c. het uitvoeren van de verlening (177 euro per verlenging); d. het alcoholslotregister. Deze kosten moeten worden betaald in termijnen die het CBR vaststelt en kunnen niet worden verlengd.109 De totaal wettelijk vastgelegde kosten bedragen 1120 euro exclusief eventuele verlengingen en de kosten van het register.

                                                                                                                          105  Artikel  20  Regeling  maatregeln  rijvaardigheid  en  geschiktheid   106  Artikel  132c  lid  4  WVW  1994.   107  Artikel  132c  lid  5  WVW  1994.  

108  Artikel  132c  lid  6,  7  &  8  WVW  1994.   109  Artikel  21  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid  

 

20  

Minimaal vier weken voor de afloop van het programma vindt er een evaluatie plaats. Indien de betrokkene aan alle voorwaarden heeft voldaan eindigt het programma en krijgt hij weer een rijbewijs zonder codering.110 Maar het CBR kan ook tot verlenging overgaan indien uit de evaluatie naar voren komt dat er in de laatste zes maanden van het programma dan wel tijdens de verlenging er ten minste één blaaspoging is gedaan waarbij een gehalte van 88 Ughl/l of hoger is geregistreerd.111 Deze verlenging duurt zes maanden. Ook weer minimaal vier weken voor de afloop van deze verlenging vindt er een evaluatie plaats. Indien de betrokkene na de verlenging niet heeft voldaan aan de voorwaarden dan kan het CBR nogmaals besluiten tot een verlenging.112

2.2.3. Bezwaar en beroep Het besluit van het CBR tot oplegging van het ASP is een besluit als in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb).113 Dit betekent dat er tegen dit besluit bezwaar en beroep openstaat.114 De betrokkene zal eerst bezwaar moeten maken tegen het besluit alvorens hij bij de rechter terecht kan. Het bezwaarschrift zal binnen zes weken moeten worden ingediend bij het CBR.115 In de regel zal de betrokkene dan worden gehoord116 en beslist het CBR binnen zes weken op het bezwaar. Levert het bezwaar voor de betrokkene niet op wat hij wenst, dan kan hij binnen zes weken beroep instellen bij de bestuursrechter.117 Voor dit beroep dient de indiener van het beroepschrift griffierechten te betalen ter hoogte van 165 euro.118 Deze kosten krijgt de indiener alleen terug indien zijn beroep gegrond wordt verklaard.119 Tegen de uitspraak kan weer hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling.120 De griffierechten bedragen 246 euro en zullen aan de indiener van het beroepschrift worden vergoed indien de Afdeling de uitspraak geheel of gedeeltelijk vernietigd.121 Van belang is

                                                                                                                          110  Artikel  132d  lid  1  WVW  1994.   111  Artikel  22  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid   112  Artikel  132d  lid  4  WVW  1994.   113  Een  besluit  is  een  schriftelijke  beslissing  van  een  bestuursorgaan,    inhoudende  een  publiekrechtelijke   rechtshandeling.  Artikel  1:3  Awb.     114  Artikel  8:1  jo.  7:1  Awb.     115  Artikel  6:4  jo.  6:7  Awb.   116  Artikel  7:2  Awb.   117  Artikel  6:5  jo.  6:7  jo.  8:1  Awb.   118  Artikel  8:41  Awb.   119  Artikel  8:74,  eerste  lid,  Awb.   120  Artikel  8:104  Awb.   121  Artikel  8:109  jo.  8:114,  eerste  lid,  Awb.  

 

21  

nog dat het bezwaar of beroep de werking van het besluit niet schorst.122 De behandeling in hoger beroep schorst wel het besluit op.123

2.3 De praktijk Tijdens de loop van het ASP hebben er twee evaluaties plaatsgevonden. Een tussenevaluatie van mei 2013124 en een eindrapport van november 2014. Hieronder volgen de voor dit onderzoek relevante resultaten van het eindrapport. Allereerst zijn er voor betrokkenen verschillende redenen om al dan niet deel te nemen aan het programma. De belangrijkste redenen om niet deel te nemen waren: hoge kosten, afwachting van de strafrechtelijke procedure, betrokkene heeft geen eigen auto of heeft gekozen voor een ander vervoermiddel.125 Redenen om wel deel te nemen waren: de auto is nodig voor het werk, het alternatief van een ongeldig rijbewijs voor de duur van vijf jaar is geen optie of simpelweg omdat de maatregel is opgelegd.126 Bijna de helft van de uitvallers van het programma wordt veroorzaakt door te veel onjuiste blaaspogingen (42%). Daarnaast het niet (op tijd) betalen van de tweede, derde en vierde betaaltermijn (11%).127 Ten derde was in enkele gevallen een verkeerd besluit genomen (3%) of was de betrokkene ongeschikt (1%).128 Ten aanzien van de duur van het programma gaf 95% van de ondervraagden aan dat ze het programma te lang vonden. Ze merken op dat het programma een juiste en passende maatregel kan zijn voor recidivisten, maar dat het te zwaar en te lang is voor deelnemers die de eerste keer de fout in zijn gegaan.129 Iedereen zou over één kam worden geschoren terwijl er onderscheid gemaakt zou moeten worden. Daarnaast zijn er nogal wat problemen met het betalen van de facturen binnen de gestelde termijn. De bedragen zouden te hoog zijn en er worden dan ook steeds meer                                                                                                                           122  Artikel  6:16  Awb.  

123  Artikel  8:106  Awb.   124  Rijkswaterstaat  (Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu),  Evaluatie  alcoholslotprogramma:  tussentijdse   resultaten  en  aanbevelingen,  Delft,  28  mei  2013.   125  Rijkswaterstaat  (Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu),  Evaluatie  alcoholslotprogramma:     hoofdrapport,  Delft,  19  november  2014,  p.  33  &  34.   126  Rijkswaterstaat  2014,  p.  33.   127  Rijkswaterstaat  2014,  p.  35.   128  Rijkswaterstaat  2014,  p.  35.   129  Rijkswaterstaat  2014,  p.  40.  

 

22  

betalingsregelingen aangevraagd.130 De consequentie van de ongeldigverklaring van alle rijbewijs categorieën bij oplegging van de maatregel is dat beroepschauffeurs hun beroep niet meer kunnen uitoefenen en hun baan verliezen.131 Het motivatieprogramma wordt over het algemeen positief ervaren.132 Ongeveer de helft van de alcoholsloten wordt ingebouwd in een eigen auto, en de andere helft in de auto van een derde.133 Op het moment dat het slot moet worden ingebouwd kunnen deelnemers de auto niet zelf naar het inbouwstation rijden.134 Zij krijgen hun rijbewijs met de codering 103 pas wanneer het slot is ingebouwd. Zij zullen dus een derde moeten vinden die voor hen de auto naar het inbouwstation wil rijden. De tijd voor inbouw varieert van 45 minuten tot twee uur. Het meest belastende wat met betrekking tot het uitlezen van het slot naar voren komt is dat het inclusief reistijd een behoorlijk beslag legt op de dagbesteding.135 Mensen moeten aardig wat verlofuren opvragen omdat uitlezing regelmatig plaatsvindt. Daarnaast blijkt dat er weinig tot geen concurrentie is binnen de alcoholsloten.136 Deelnemers hebben niet veel keus en dit betekent dat de prijzen hoog zijn. De firma Dräger is namelijk de enige toegelaten aanbieder van het alcoholslot, dat tussen de 2.824 en 3.396 euro kost.137 In het rapport wordt vermeld dat het Ministerie van Infrastructuur en Milieu eind 2013 een peiling heeft laten uitvoeren onder jongeren, beroepschauffeurs en het algemeen publiek. Hieruit blijkt dat 70% van hen de maatregel te zwaar vindt voor ‘first offenders’. Voor recidivisten is het wel een passende maatregel.138 De meeste redenen voor het aanwenden van bezwaar of beroep zien veelal op de zwaarte en de gevolgen van de maatregel alsmede de samenloop met het strafrecht. Met betrekking tot de samenloop voeren betrokkenen aan dat ze niet degene waren die achter het stuur zat of dat zij zijn vrijgesproken door de politierechter.139 De andere argumenten zien voornamelijk op het programma zelf: de betrokkene bezit geen eigen auto, de kosten van het programma zijn (te)                                                                                                                           130  Rijkswaterstaat  2014,  p.  40  &  41.   131  Rijkswaterstaat  2014,  p.  41.  

132  Rijkswaterstaat  2014,  p.  42  &  43.   133  Rijkswaterstaat  2014,  p.  44.   134  Rijkswaterstaat  2014,  p.  44.   135  Rijkswaterstaat  2014,  p.  45.     136  Rijkswaterstaat  2014,  p.  45.   137  Alcoholslot  leasepakketten  Dräger  Interlock  XT,  legacy.draeger.com,  6  juli  2015.  

http://legacy.draeger.com/IK/PDF/lease-­‐packages-­‐lit-­‐3752-­‐nl.pdf     138  Rijkswaterstaat  2014,  p.  47.   139  Rijkswaterstaat  2014,  p.  52.  

 

23  

hoog en de andere rijbewijs categorieën die ongeldig worden verklaard zijn noodzakelijk voor het werk. Maar ook wordt er gevraagd om persoonlijke omstandigheden mee te wegen bij het besluit en wordt de maatregel als te zwaar gezien in relatie tot het gepleegde feit.140 In vergelijking tot andere bestuursrechtelijke maatregelen zijn er relatief veel bezwaar en beroepsprocedures met betrekking tot het ASP. In bijna alle gevallen wordt het bezwaar ongegrond verklaard: slechts in 2% van de gevallen is dit anders.141 Een gegrondverklaring is voornamelijk gebaseerd op het feit dat iemand geen bestuurder bleek te zijn. Andere redenen zijn de betwisting van het alcoholgehalte en de betwisting van de weigering om medewerking te verlenen aan de ademanalyse.142 Maar er zijn ook zaken waarin simpelweg, om niet vermelde redenen, de verkeerde maatregel werd opgelegd. De invoering van het ASP heeft ook zijn invloed gehad op de werkzaamheden van het OM en de rechtspraak. Het aantal verzoeken aan het OM en klaagschriften gericht tot de rechtbank tot teruggave van het rijbewijs zijn toegenomen.143 De reden hiervoor is gelegen in het feit dat de betrokkenen hun geldige rijbewijs nodig hebben om deel te kunnen nemen aan het programma. Deze mensen worden belemmerd in hun goede bedoeling om deel te nemen aan het programma dat hen is opgelegd als gevolg van de samenloop tussen de strafrechtelijke rijontzegging en het ASP. Aan alle betrokken instanties is gevraagd wat de bevorderende en belemmerende factoren zijn bij de uitvoering van het ASP. Daarbij wordt aangegeven dat de samenwerking tussen de instanties goed verloopt en er goed contact is met de deelnemer en ook een goede informatievoorziening is richting de deelnemer.144 Als belemmerende factor wordt aangegeven dat de gegevensuitwisseling tussen sommige uitvoerende instanties kan worden verbeterd.145 Daarnaast wordt de samenloop tussen het besluit tot oplegging van de maatregel en de strafrechtelijke inhouding van het rijbewijs, een door de politierechter of officier opgelegde ontzegging of de van rechtswege ongeldigverklaring op grond van de recidiveregeling genoemd.146

                                                                                                                          140  Rijkswaterstaat  2014,  p.  52.     141  Rijkswaterstaat  2014,  p.  53.   142  Rijkswaterstaat  2014,  p.  53.   143  Rijkswaterstaat  2014,  p.  57.   144  Rijkswaterstaat  2014,  p.  62.   145  Rijkswaterstaat  2014,  p.  63.   146  Rijkswaterstaat  2014,  p.  63.  

 

24  

2.3.1. Samenloop met het strafrecht Het onderzoek geeft aan dat de samenloop tussen het strafrecht en het programma plaatsvindt in het begin van het proces. De strafrechter kan straffen opleggen die van invloed zijn op het ASP en omgekeerd heeft het ASP ook invloed op de strafmaat en het inhoudings- en teruggavebeleid ten aanzien van rijbewijzen van het OM.147 Zolang de strafrechtelijke invordering van het rijbewijs geldt kan de betrokkene niet starten met het ASP. Doordat deelnemers zich hiervan bewust zijn wordt er terughoudend omgegaan met de start van het programma. Deelnemers wachten de beslissing van de officier of de uitspraak van de rechter af waardoor er dus vertraging ontstaat voor het ASP.148 De omgekeerde situatie doet zich ook voor. Tijdens de deelname legt de rechter een ontzegging op. In dat geval wordt het programma beëindigd. Pas na afloop van de ontzegging kan de betrokkene weer opnieuw deelnemen aan het ASP. Hij zal dan alle kosten, met uitzondering van de kosten van het CBR, opnieuw moeten betalen.149 Om dit te voorkomen is sinds 1 januari 2014 de richtlijn zo aangepast dat bij ‘first offenders’ een ontzegging van twee maanden wordt geëist indien de betrokkene aantoont dat hij of zij daadwerkelijk gaat deelnemen aan het ASP.150 Deze twee maanden zullen volgens het CBR sowieso verstrijken tussen de aanhouding en de deelname. Op deze manier zal een rijontzegging het ASP niet in de weg staan en andersom zal er niet te lang te hoeven worden gewacht op de start van het programma. Bij sommige van het OM geïnterviewde medewerkers leeft de twijfel of en in hoeverre het strafrecht naast het bestuursrecht nog toegevoegde waarde heeft, aangezien de aanleiding voor beide hetzelfde verkeersmisdrijf betreft: rijden onder invloed.151 Er was één geïnterviewde die aangaf dat het strafrecht - in tegenstelling tot het bestuursrecht - rekening kan houden met de persoonlijke omstandigheden van de verdachte, zodat er een passende straf kan worden opgelegd.152 Daarnaast heerst er de opvatting dat het veroorzaken van een ongeluk door het rijden onder invloed in alle gevallen zou moeten worden afgedaan binnen het strafrecht.153

                                                                                                                          147  Rijkswaterstaat  2014,  p.  64.   148  Rijkswaterstaat  2014,  p.  64.   149  Rijkswaterstaat  2014,  p.  64.   150  Rijkswaterstaat  2014,  p.  64.   151  Rijkswaterstaat  2014,  p.  64.   152  Rijkswaterstaat  2014,  p.  65.   153  Rijkswaterstaat  2014,  p.  65.  

 

25  

Het ASP kan ook samenlopen met de recidiveregeling ernstige verkeersdelicten. Iemand is al bezig met het ASP en krijgt dan een veroordeling van een strafrechter of een strafbeschikking van het OM. Veelal zal de rechter rekening houden met het ASP zodat deze niet behoeft te worden beëindigd. Probleem opgelost zou je denken. Maar niets is minder waar. Na het onherroepelijk worden van dit vonnis of de strafbeschikking zal de deelnemer een brief krijgen dat de recidiveregeling van toepassing is en dat zijn rijbewijs van rechtswege ongeldig is verklaard.154 In dat geval zal de deelnemer uit het programma worden gezet. Het OM vindt deze samenloop hoogst ongelukkig.155 Ook wordt aangegeven dat in deze gevallen de wetgever twee verschillende gevolgen verbindt aan het rijden onder invloed.156 Iemand kan via het bestuursrecht mobiel blijven door middel van een alcoholslot terwijl door de strafrechtelijke ontzegging je helemaal geen motorrijtuig meer mag besturen. Beide instrumenten hebben als doel het voorkomen van recidive. Uit een vragenlijstonderzoek blijkt dat zowel het OM als de rechter bij de strafoplegging van een geldboete of ontzegging rekening houden met het ASP.157 De overgrote meerderheid (70%) geeft te kennen dat deelname aan het programma leidt tot strafvermindering.158 Daarnaast zal ook de raadkamer het rijbewijs teruggeven als met documenten aangetoond kan worden dat de betrokkene deelneemt aan het ASP.159 De uitzonderingen hierop zijn ernstige verkeersongevallen of frequente recidive. Argumenten voor rechters en raadsheren om strafvermindering toe te passen zijn de volgende: -­‐

een geldboete heeft geen meerwaarde, omdat de verdachte al het ASP moet betalen;

-­‐

de betrokkene is reeds gestart met het ASP en het opleggen van een onvoorwaardelijke rijontzegging leidt tot verregaande consequenties;

-­‐

teruggave van het rijbewijs zorgt voor een snellere start van het programma;

-­‐

het ASP wordt gezien als een zware ingreep;

-­‐

het ASP heeft ook een recidive beperkende werking;

-­‐

het ASP wordt ervaren als een dubbele bestraffing.160

                                                                                                                          154  Rijkswaterstaat  2014,  p.  65.   155  Rijkswaterstaat  2014,  p.  65.   156  Rijkswaterstaat  2014,  p.  65.   157  Rijkswaterstaat  2014,  p.  67.   158  Rijkswaterstaat  2014,  p.  67.   159  Rijkswaterstaat  2014,  p.  67.   160  Rijkswaterstaat  2014,  p.  67.  

 

26  

Tot slot wordt opgemerkt dat het ASP een goede maatregel is, maar alleen voor recidivisten en zware overtreders.161 Op de zitting wordt het ASP veel als verweer aangevoerd. Verdachten zouden een strafrechtelijke vervolging ervaren als een dubbele bestraffing en vaak wordt er ook gewezen op de hoge kosten die het ASP met zich meebrengt.162

                                                                                                                          161  Rijkswaterstaat  2014,  p.  68.   162  Rijkswaterstaat  2014,  p.  68.  

 

27  

3. Een eerlijk proces Artikel 6 EVRM geeft een ieder het recht op een eerlijk proces bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging. Hieronder valt het recht op een eerlijke en openbare behandeling, binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Het tweede lid van het artikel verwoord de onschuldpresumptie. Tot slot worden in het derde lid deelrechten van de verdachte opgesomd. Deze deelrechten vallen buiten de kaders van dit onderzoek en worden daarom niet besproken. Het artikel is van toepassing ‘bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging’ oftewel een ‘criminal charge’. De wetgever is van mening dat het ASP geen punitieve sanctie is terwijl volgens sommige auteurs het ASP wel degelijk moet worden aangemerkt als een straf die niet voldoet aan de vereisten van artikel 6 EVRM.163 Om te bepalen binnen welk rechtsgebied het ASP het beste toepassing kan vinden, is het onder meer van belang om te weten of de maatregel volgens de maatstaven van het Europese Hof moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. Indien het ASP moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ dan zal dit een factor kunnen zijn die meeweegt bij het bepalen van het rechtsgebied waarin de maatregel het beste toepassing kan vinden. Nu volgt een voor dit onderzoek relevante uiteenzetting van artikel 6 EVRM. In hoofdstuk 5 zal worden bekeken of artikel 6 EVRM daadwerkelijk op het ASP van toepassing is.

3.1 ‘criminal charge’ Allereerst moet worden opgemerkt dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: Europese Hof) het begrip ‘criminal charge’ autonoom uitlegt. Dat wil zeggen dat het criterium onafhankelijk van het nationale recht wordt geïnterpreteerd.164 Op deze manier wordt voorkomen dat landen de toepasselijkheid van het artikel kunnen omzeilen door een bepaalde vorm van afdoening niet als strafrechtelijk aan te merken. Het Europese Hof bepaalt aan de hand van drie criteria of er sprake is van een ‘criminal charge’. Allereerst wordt er gekeken naar de classificatie van de relevante bepaling in het nationale recht.165 Binnen welk rechtsgebied brengt het nationale recht de bepaling onder? Indien de bepaling naar nationaal recht niet onder het strafrecht valt, betekent dit evenwel niet dat artikel 6 EVRM per definitie geen toepassing vindt. Gezien de autonome uitleg van het                                                                                                                           163  Nico  de  Vries,  Annemiek  van  Spanje  en  Bert  Kabel,  Straffen  horen  in  het  stafrecht  thuis,  NJB  2014,  675.   164  EHRM  21  februari  1984,  NJ  1988,  937.  Öztürk  vs.  Germany,  par.  49.   165  Öztürk  vs.  Germany,  par.  50.  

 

28  

begrip heeft dit eerste criterium een beperkte waarde. Het tweede punt is het karakter of de aard van de overtreding166 en als laatste wordt gekeken naar de aard en de zwaarte van de maatregel of straf die geriskeerd wordt met de overtreding.167 Volgens het Europese Hof is de ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen voor de duur van 18 maanden zo ingrijpend dat dit op zichzelf te kwalificeren is als een strafrechtelijke sanctie.168 Voor de beoordeling van dit criterium dient er te worden gekeken naar de maximaal op te leggen sanctie en niet de daadwerkelijk opgelegde straf.169 Deze criteria zijn niet cumulatief, ze kunnen elk op zichzelf voldoende zijn voor de stelling dat een afdoening moet worden gekwalificeerd als een ‘criminal charge’.170 In de zaak Blokker tegen Nederland heeft het EHRM duidelijk gemaakt dat de EMA cursus geen ‘criminal charge’ is.171 Zodra er sprake is van een ‘criminal charge’ zijn alle waarborgen en rechten van artikel 6 EVRM van toepassing. Hieronder volgt een korte uiteenzetting van deze rechten en waarborgen.

3.2 Recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter Een ieder heeft recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige gerecht dat bij de wet is ingesteld.172 Allereerst behelst deze waarborg de toegang tot een rechter. Het moet gaan om een instantie die binnen zijn competentie op zaken beslist op basis van rechtsregels waarbij procedures volgens een voorgeschreven wijze worden doorlopen.173 Niet elke berechtende instantie moet echter aan de eisen van artikel 6 EVRM voldoen. Het opdragen van vervolging en bestraffing aan een administratieve instantie met betrekking tot lichte overtredingen is volgens het Europese Hof op zichzelf niet in strijd met een eerlijk proces. De betrokkene moet dan echter wel in staat worden gesteld om elke beslissing die wordt gemaakt voor te leggen aan een rechterlijke instantie die hem de waarborgen van artikel 6 EVRM biedt.174 In zo’n geval zal een marginale toetsing van het besluit niet volstaan. De

                                                                                                                          166  Öztürk  vs.  Germany,  par.  50.   167  Öztürk  vs.  Germany,  par.  50.   168  EHRM  13  december  2005,  ECLI:NL:XX:2005:AV3572.  Nilsson  vs.  Sweden.   169  EHRM  23  juni  1976,  NJ  1987.  Engel  e.a.  vs.  The  Netherlands,  par.  36.   170  EHRM  25  augustus  1987,  NJ  1988,  938.  Lütz  vs.  Germany,  par.  55.   171  EHRM  7  november  2000,  nr.  45282/99,  Blokker  vs.  The  Netherlands.   172  Artikel  6,  eerste  lid,  EVRM.  

173  EHRM  22  oktober  1984,  nr.  8790/79,  Sramek  vs.  Austria,  par.  36.   174  Öztürk  vs.  Germany,  par.  56.  

 

29  

rechterlijke instantie moet ‘full jurisdiction’ hebben ‘to examine all questions of fact and law’ zodat een indringende evenredigheidstoets kan plaatsvinden.175 Daarnaast moet de instantie onafhankelijk en onpartijdig zijn. De onafhankelijkheid moet vooral gelden ten opzichte van de uitvoerende macht en de procespartijen.176 Volgens het Europese Hof moet de vrees voor partijdigheid objectief gerechtvaardigd zijn.177 Daarbij komt dat de rechter verondersteld wordt onpartijdig te zijn. Er zullen uitzonderlijke omstandigheden aanwezig moeten zijn die de aanwijzing kunnen opleveren dat de rechter vooringenomenheid koestert.178 Tot slot is van belang dat artikel 6 EVRM de verdragsstaten niet verplicht tot het instellen van instanties voor hoger beroep.179 Toegang tot de rechter is dus beperkt tot eerste aanleg. Indien echter de mogelijkheid tot hoger beroep bestaat, dan zal deze instantie wel aan de vereisten van artikel 6 EVRM moeten voldoen.180

3.3 Openbare behandeling en uitspraak Artikel 6 EVRM spreekt van een ‘public hearing’. Dit betekent dat er ook daadwerkelijk een ‘horen’ dient plaats te vinden. Een schriftelijke afdoening voldoet niet aan de vereisten, ook niet wanneer later alsnog een openbare behandeling plaatsvindt waarin geen volledige behandeling van de zaak plaatsvindt.181 Daarnaast dient de behandeling van een tegen ieder ingestelde vervolging openbaar te zijn. De toegang kan voor pers en publiek worden ontzegd in het belang van de goede zeden, de openbare orde of de nationale veiligheid in een democratische samenleving. Maar ook wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of indien de rechter dit onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk acht omdat de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.182                                                                                                                           175  EHRM  17  december  1996,  nr.  20641/92,    Terra  Woningen  BV  vs.  The  Netherlands,  par.  52.  EHRM  21  

juli  2011,  nr.  32181/04  en  35122/05,  Sigma  Radio  Television  LTD  vs.  Cyprus,  par.  152.   176  EHRM16  juli  1971,  ECHR  Series  A,  vol.  13,  Ringeisen  vs.  Austria,  par.  95.   177  EHRM  25  maart  2008,  LJN  BC3785,  r.o.  3.3.   178  EHRM  14  mei  1991,  LJN  AC3597.     179  EHRM  26  oktober  1984,  nr.  9186/80,  De  Cubber  vs.  Belgium,  par.  32.  Het  zevende  protocol  bij  het   EVRM  behelst  wel  het  recht  op  een  behandeling  in  tweede  aanleg.  Dit  protocol  is  echter  door  Nederland   niet  geratificeerd.   180  De  Cubber  vs.  Belgium,  par.  32.   181  EHRM  22  mei  1990,  NJ  1992,  454,  Weber  vs.  Switserland,  par.  39.   182  Artikel  6  EVRM.    

 

30  

Een openbare behandeling beschermt justitiabelen tegen geheime rechtspleging waarin geen publieke controle kan plaatsvinden. Daarnaast is het ook één van de manieren voor het behouden van het vertrouwen in de rechtspraak. Aan het vereiste openbaarheid is alleen voldaan indien het publiek de mogelijkheid heeft tot het verkrijgen van informatie over de datum en het tijdstip van de behandeling en als de locatie voor hen ook makkelijk bereikbaar is.183 Hieraan is vrijwel altijd voldaan indien de behandeling plaatsvindt in een reguliere rechtszaal.

3.4 Onschuldpresumptie De onschuldpresumptie is gecodificeerd in het tweede lid van artikel 6 EVRM.184 Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, moet voor onschuldig worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. De autoriteiten moeten dus uitgaan van een vermoeden van onschuld ondanks dat er sprake is van een verdenking.185 De onschuldpresumptie verplicht de autoriteiten om de verdachte niet bij voorbaat als veroordeelde aan te merken.186 Dit heeft verschillende consequenties, die kunnen worden gezien als elementen van het beginsel. Allereerst rust op de verdachte niet de bewijslast om zijn onschuld te bewijzen.187 Het is aan de autoriteiten om dit vermoeden van onschuld te ontzenuwen. In het verlengde hiervan ligt het recht van de verdachte dat hij zichzelf niet hoeft te belasten. Ten derde zal zo veel mogelijk moeten worden voorkomen dat de verdachte aan irreparabele maatregelen wordt onderworpen.188 Niet alleen rechters moeten een verdachte voor onschuldig houden totdat dit in rechte is vastgesteld, ook andere publieke organen kunnen dit beginsel schenden.189

                                                                                                                          183  EHRM  14  november  2000,  nr.  35115/97,  Riepan  vs.  Austria,  par.  29.   184  Verdrag  van  4  november  1950,  Trb.  1951,  154,  laatstelijk  gewijzigd  op  13  mei  2004,  Trb.  2004,  285.     185  Art.  27  Sv  merkt  aan  als  verdachte,  voordat  sprake  is  van  een  vervolging,  degene  te  wiens  aanzien  uit   feiten  of  omstandigheden  een  redelijk  vermoeden  van  schuld  aan  een  strafbaar  feit  voortvloeit.  Hierna   wordt  als  verdachte  aangemerkt  degene  tegen  wie  de  vervolging  is  gericht:  lid2.  Wet  van  15  januari  1921,   houdende  vaststelling  van  een  Wetboek  van  Strafvordering,  zoals  laatstelijk  gewijzigd  op  13  december   2012,  Stb.  2013,  10,  art.  215  jo.  221.   186  G.  J.  M.  Corstens,  Het  Nederlands  strafprocesrecht,  7e  druk  bewerkt  door  M.  J.  Borgers,  Deventer,  Kluwer   2013,  p.  37.     187  G.  J.  M.  Corstens  2013,  p.  37.   188  G.  J.  M.  Corstens  2013,  p.  38.   189  Dit  gebeurde  in  een  zaak  waarin  de  Franse  Minister  van  Buitenlandse  Zaken  samen  met  twee  hoge   politieambtenaren  tijdens  een  persconferentie  de  net  aangehouden  verdachte  de  ‘aanstichter  van  een   moord’  noemde.  EHRM  10  februari  1995,  nr.  15175/89,  Allenet  de  Ribemont  vs.  France,  par.    36  &  37.  

 

31  

3.5 Redelijke termijn De berechting moet binnen een redelijke termijn gebeuren. De eerste vraag die het Europese Hof zich stelt is wat de lengte van de periode tot de dag van finale afdoening is geweest.190 De periode begint te lopen zodra iemand is ‘charged’. Dit kan een moment zijn voor het eerste onderzoek ter terechtzitting, zoals de aanhouding of de dag waarop de persoon officieel op de hoogte is gesteld dat er een onderzoek naar hem loopt.191 Vervolgens zal het Hof beoordelen of deze periode, in het licht van alle concrete omstandigheden van het geval,192 redelijk is. Hierbij worden drie factoren in ogenschouw genomen: de complexiteit van de zaak, het gedrag van de verdachte en het gedrag van de autoriteiten.193 De Hoge Raad heeft vaste regels waar zij aan vast houdt bij het bepalen van (de schending van) de redelijke termijn. De aanvang van de termijn valt vrijwel samen met het criterium wat het Europese Hof hanteert.194 Volgens vaste jurisprudentie heeft als uitgangspunt te gelden dat in eerste aanleg het onderzoek ter terechtzitting binnen twee jaar met een eindvonnis moet zijn afgerond.195 Dit zelfde geldt voor het hoger beroep vanaf het moment dat het rechtsmiddel is ingesteld.196 In de regel zal schending van de redelijke termijn leiden tot strafvermindering, waarbij de strafvermindering afhankelijk is van de mate van de schending van de termijn.197

3.6 Ne bis in idem Het ne bis in idem beginsel is niet expliciet neergelegd in artikel 6 EVRM. Wel is het vastgelegd in artikel vier, eerste lid, van het zevende Protocol bij het EVRM. Nederland heeft dit protocol echter niet geratificeerd waardoor het geen rechtstreekse werking heeft.198 Daarnaast is het beginsel gecodificeerd in artikel 14, zevende lid, van het Internationaal                                                                                                                           190  A.E.  Harteveld,  J.Hielkema,  B.  F.  Keulen,  H.G.M.  Krabbe,  Het  EVRM  en  het  Nederlandse  strafprocesrecht,  

Facetten  van  strafrechtspleging  16,  Deventer,  Kluwer  2004,  p.  94.   191  EHRM  22  mei  1998,  NJ  1998,  809,  Hozee  vs.  The  Netherlands,  par.  43.   192  Hozee  vs.  The  Netherlands,  par.  50.   193  Hozee  vs.  The  Netherlands,  par.  50.   194  In  strafzaken  kan  op  het  aan  de  verdachte  toegekende  recht  op  berechting  binnen  een  redelijke  termijn   inbreuk  worden  gemaakt  door  het  tijdsverloop,  te  rekenen  vanaf  het  moment  dat  vanwege  de   Nederlandse  Staat  jegens  de  betrokkene  een  handeling  is  verricht  waaraan  deze  in  redelijkheid  de   verwachting  kan  ontlenen  dat  tegen  hem  ter  zake  van  een  bepaald  strafbaar  feit  door  het  openbaar   ministerie  een  strafvervolging  zal  worden  ingesteld.  HR  3  oktober  2000,  ECLI:NL:HR:AA7309,  R.O.  3.12.   195  HR  3  oktober  2000,  R.O.  3.14.   196  HR  3  oktober  2000,  R.O.  3.16.   197  HR  3  oktober  2000,  R.O.  3.21.   198  Brief  van  de  Minister  van  Justitie  aan  de  voorzitter  van  de  Tweede  Kamer  der  Staten-­‐Generaal,    Den   Haag,  12  oktober  2004.  TK  2004-­‐2005,  29800  VI,  nr.  9.  Artikel  93  van  de  Grondwet  voor  het  Koninkrijk   der  Nederland  van  24  augustus  1815,  Stb.  1815,  45,  zoals  laatstelijk  gewijzigd  op  27  juni  2008,  Stb.  2008,   272.  

 

32  

Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR). Maar ook hier speelt een probleem. Bij de ratificatie heeft Nederland het voorbehoud gemaakt dat uit het artikel geen verdere verplichtingen voortvloeien dan uit het artikel 68 Sr.199 Tot slot is het beginsel neergelegd in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest). Het Handvest is echter alleen toepasselijk indien Unierecht wordt toegepast. Nationaal is het ne bis in idem beginsel neergelegd in artikel 68 Sr. Het beginsel houdt kort gezegd in dat niemand tweemaal voor hetzelfde feit door een strafrechter kan worden veroordeeld. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van hetzelfde feit dient er allereerst te worden gekeken naar de juridische aard van de feiten. Hierbij kan worden gekeken naar de verschillen tussen de feiten, waaronder de te beschermen rechtsgoederen waartoe de delictsomschrijvingen strekken en de strafmaxima die op de feiten zijn gesteld. De strafmaxima komen onder meer tot uitdrukking in de aard van het verwijt en de kwalificatie als misdrijf dan wel overtreding.200 Daarnaast dient er te worden gekeken naar de gedraging van de verdachte. Ook hier kan het verschil tussen de gedragingen worden betrokken waaronder de aard en kennelijke strekking van de gedragingen, de tijd en plaats en de omstandigheden waaronder de gedragingen zijn verricht.201 Tot slot hangt het af van de omstandigheden van het geval.202

3.7 Tussentijdse conclusie Artikel 6 EVRM is van toepassing indien er gesproken kan worden van een ‘criminal charge’. Belangrijk is dat het begrip autonoom wordt uitgelegd zodat een verdragsstaat de toepassing niet kan omzeilen door een afdoening niet in het strafrecht onder te brengen. Een ‘criminal charge’ zal binnen twee jaar moeten worden afgedaan door een onafhankelijke en onpartijdige rechter die een eventueel eerder opgelegde maatregel indringend toetst. Daarnaast dienen de behandeling en de uitspraak openbaar te zijn. Tot slot zal één ieder voor onschuldig moeten worden gehouden totdat het tegendeel in rechte is komen vast te staan en mag er geen sprake zijn van meer dan één veroordeling ter zake van hetzelfde feit.

                                                                                                                          199  Tractatenblad  van  het  Koninkrijk  der  Nederlanden,  Jaargang  2012,  nr.  69,  p.  77  &  78.   200  Hoge  Raad  1  februari  2011,  ECLI:NL:HR:2011:BM9102,  R.O.  2.9.1.   201  Hoge  Raad  1  februari  2011,  R.O.  2.9.1.   202  Hoge  Raad  1  februari  2011,  R.O.  2.9.2.  

 

33  

4. Recente rechtspraak 4.1 Gerechtshof Den Haag Op 22 september 2014 heeft het Gerechtshof Den Haag het OM niet-ontvankelijk verklaart in drie zaken betreffende het ASP.203 In eerste aanleg waren de verdachten veroordeeld tot een geldboete en een ontzegging voor het rijden onder invloed van 655, 755 en 805 Ughl/l. Tegelijkertijd hadden zij al eerder van het CBR een ASP opgelegd gekregen waarbij twee van hen daar niet aan hadden deelgenomen waardoor hun rijbewijs voor de duur van vijf jaar ongeldig was verklaard. Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de uitspraak in de eerste zaak. Nadat het Hof kort was ingegaan op het ASP en de wetsgeschiedenis oordeelde het dat het ASP in zijn algemeenheid moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’.204 Hierna ging het Hof in op het ne bis in idem beginsel. Artikel vier van het zevende Procotol heeft Nederland niet geratificeerd en bij artikel 14 IVBPR heeft Nederland het eerder genoemde voorbehoud gemaakt. Strikt genomen is artikel 68 Sr ook niet van toepassing, nu uit de literatuur en de jurisprudentie kan worden afgeleid dat het beginsel zich beperkt tot beslissingen van strafrechtelijke aard. Al merkt het Hof wel op dat hier ook anders over gedacht wordt en dat er ook een beweging zichtbaar is ingevolge welke de reikwijdte van het artikel naar thans geldend recht verder strekt.205 Het Hof verwijst hierbij naar een arrest van de Hoge Raad waarin is geoordeeld dat een strafrechtelijke vervolging en een administratieve sanctie voor hetzelfde feitencomplex niet samen gaan, waarbij wordt verwezen naar de invoering van het una-via beginsel in 2009. Tot slot was voor het Hof de ratio achter de invoering van het una-via beginsel van essentieel belang: het tegengaan van het nodeloos iemand tot tweemaal toe betrekken in een sanctieprocedure voor dezelfde overtreding.206 Gelet op al het vorenstaande is het Hof van oordeel dat de oplegging van het programma door het CBR moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ en dat die als zodanig gelijk moet worden gesteld aan in de strafrechtspleging op te leggen sancties. Om die reden was de strafrechtelijke vervolging in casu in strijd met het wettelijk stelsel en dient het OM op grond van artikel 68 Sr niet-ontvankelijk te worden verklaard in haar vervolging.207                                                                                                                           203  Het  betreft  de  zaaknummers:  14/05401,  14/05402  &  14/04940.     204  Gerechtshof  Den  Haag  22  september  2014,  ECLI:NL:GHDHA:2014:3017,  R.O.  3.11.   205  Gerechtshof  Den  Haag  22  september  2014,  R.O.    4.6  &  4.7.   206  Gerechtshof  Den  Haag  22  september  2014,  R.O.  4.8.  

207  Gerechtshof  Den  Haag,  22  september  2014,  R.O.  4.9.  

 

34  

4.2 Conclusie mr. Harteveld Op 20 januari 2015 concludeerde A-G mr. Harteveld uitgebreid in het cassatieberoep over de drie alcoholslotzaken. De A-G begint met de constatering dat de lagere rechtspraak een wisselend beeld oplevert. In drie van de tien uitspraken is het OM niet-ontvankelijk verklaard en in de overige zaken wordt er veelal in de strafmaat rekening gehouden met het feit dat het CBR al een maatregel heeft opgelegd.208 Vervolgens wordt de rechtspraak van de Afdeling besproken. Allereerst is de Afdeling van oordeel dat in het geval iemand voor zijn inkomen afhankelijk is van rijbewijs categorie C, de maatregel moet worden gezien als een ‘criminal charge’. Het beroep werd echter alsnog ongegrond verklaard omdat de maatregel niet als onevenredig kan worden aangemerkt. Er is één uitspraak geweest waarbij de Afdeling de maatregel wel als onevenredig oordeelde. Dit was het geval toen de betrokkene zijn inkomen verloor door de ongeldigverklaring van categorie C en om die reden ook de kosten van het ASP niet meer kon voldoen.209 In sommige gevallen stelt de Afdeling zelf vast of er daadwerkelijk een overtreding van de WVW 1994 heeft plaatsgevonden, voornamelijk indien het verweer wordt gevoerd dat de betrokkene niet de bestuurder was. De Afdeling laat zich niet binden aan vaststellingen van de strafrechter.210 Zo schuift de Afdeling sepots van het OM terzijde en oordeelt dat de betrokkene de overtreding heeft begaan. De strafrechtelijke schuld lijkt zo buiten de strafrechter om te worden vastgesteld. Als vierde punt bespreekt Harteveld het ne bis in idem beginsel. Ten eerste komt hij tot de conclusie dat artikel 50 van het Handvest van toepassing is bij de oplegging van het ASP.211 Voor de strafrechtelijke vervolging ontbreekt echter een sterke band met EU-recht om de bepaling daar direct van toepassing te verklaren. Bij de strafvervolging kan de geldigheid van het rijbewijs aan de orde komen. Deze straf raakt weliswaar aan de Derde Rijbewijsrichtlijn maar is het enige verband tussen het EU-recht en de strafrechtelijke vervolging voor het rijden onder invloed.212 Ondanks dat er enkele arresten zijn aan te wijzen waarin de Hoge Raad stappen heeft gezet die neerkomen op een uitbreiding van de werking van artikel 68 Sr,213 is strikt genomen

                                                                                                                          208  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  ECLI:NL:PHR:2015:8,  R.O.    5.1  &  5.4.   209  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  7.8.   210  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  7.16.   211  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.15.   212  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.15.   213  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.22.  

 

35  

artikel 68 Sr niet van toepassing en zal dit alleen anders worden indien het vervolgingsbegrip in het artikel wordt verruimd.214 Vervolgens gaat de A-G in op de vraag of er sprake is van een ‘criminal charge’. Volgens de wetgever is de maatregel een volledig administratieve aangelegenheid en dat is dan ook de kwalificatie naar nationaal recht.215 Hier wordt echter een kanttekening bij geplaatst. Immers, de rechterlijke organen behoren eveneens tot het nationale recht en in dat licht bezien is de maatregel door de Afdeling aangemerkt als een ‘criminal charge’ in die gevallen waarin de betrokkene voor zijn inkomen afhankelijk is van rijbewijs categorie C. Daar komt bij dat het cassatieberoep zich richt tegen het oordeel van het Hof Den Haag die de maatregel in zijn algemeenheid heeft aangemerkt als een ‘criminal charge’. Ten aanzien van de aard van de overtreding is de directe aanleiding voor het opleggen van het ASP een in het strafrecht omschreven strafbaar feit.216 Maar de wetgever heeft benadrukt dat het ASP wordt opgelegd indien het vermoeden bestaat dat de bestuurder niet over de vereiste rijgeschiktheid beschikt.217 De AG vraagt zich af of dit standpunt wel houdbaar is, aangezien dit vermoeden is gebaseerd op het feit dat iemand onder invloed van alcohol heeft gereden. Ten aanzien van het derde criterium, de zwaarte van de sanctie, komt de A-G tot de conclusie dat de verplichting tot deelname aan het ASP, ook voor bestuurders met alleen rijbewijs B, een maatregel is die voortvloeit uit een ‘criminal charge’.218 Daarnaast betreffen het ASP en de nadien ingezette vervolging ter zake van artikel 8 WVW 1994 in casu hetzelfde feit.219 Het vermoeden van ongeschiktheid als reden voor de oplegging van een alcoholslot is volgens Harteveld enkel een juridische constructie, waaraan in het licht van het ne bis in idem geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend.220 In de slotsom geeft de AG nog aan dat aan het leerstuk van ne bis in idem ontegenzeggelijk een billijkheidsaspect is verbonden.

                                                                                                                          214  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.27.   215  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.33.   216  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.34.   217  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.34.   218  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.42.   219  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.50.   220  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  8.49.  

 

36  

De A-G concludeert dat het oordeel van het Hof Den Haag, de niet-ontvankelijkheid van het OM in deze zaak, niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting en dat deze ook niet onbegrijpelijk is.221 De conclusie strekt dan ook tot verwerping van het cassatieberoep. Strafvervolging is na oplegging van het ASP niet meer billijk te noemen en het recht verzet zich hiertegen. Strafvervolging heeft geen meerwaarde en stuit terecht op onbegrip.222 Dit alles wijst er volgens de AG op dat er iets schort aan de wettelijke constructie van het alcoholslot. Dit is iets wat de wetgever aangaat en het lijkt hem een goede zaak dat deze zich beraadt op de vraag hoe de regeling beter vorm kan worden gegeven.223

4.3 Hoge Raad De Hoge Raad doet de zaak, met dezelfde conclusie, anders af dan de A-G. De Hoge Raad stelt allereerst dat artikel 68 Sr niet van toepassing is omdat er geen sprake is van eerdere onherroepelijke beslissingen van de strafrechter.224 Er bestaan echter wel sterke gelijkenissen tussen de strafrechtelijke vervolging en de procedure die leidt tot oplegging van de maatregel, wanneer er gekeken wordt naar het criterium dat de Hoge Raad hanteert bij de vraag of er sprake is van hetzelfde feit.225 Hoewel het internationale kader, het vierde artikel van het zevende Protocol van het EVRM, artikel 14 IVBPR en artikel 50 van het Handvest niet van toepassing zijn, kunnen er aan dit kader wel elementen worden ontleend die van belang zijn voor de vraag of de oplegging van het ASP gevolgen moet hebben voor een latere strafrechtelijke vervolgbaarheid.226 Dit kader benadrukt het erkende belang van het ne bis in idem beginsel. De wetgever heeft de samenhang tussen de twee procedures niet geregeld waardoor een regeling ontbreekt die bepaalt hoe de strafrechter dient om te gaan met iemand die al een ASP opgelegd heeft gekregen.227 Om die reden is volgens de Hoge Raad de strafrechtelijke vervolging van een persoon ter zake van het rijden onder invloed in strijd met beginselen van behoorlijke procesorde in die gevallen waarin de persoon al een ASP opgelegd heeft gekregen.228 Die beginselen brengen in casu namelijk mee dat bij de inbreuk op het beginsel dat iemand niet tweemaal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit, de niet                                                                                                                           221  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  9.2.   222  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  9.1.   223  Parket  bij  de  Hoge  Raad,  20  januari  2015,  R.O.  9.1.   224  Hoge  Raad  3  maart  2015,  ECLI:NL:HR:2015:434,  R.O.  4.3.1.   225  Hoge  Raad  3  maart  2015,  R.O.  4.3.2.   226  Hoge  Raad  3  maart  2015,  R.O.  4.3.3.   227  Hoge  Raad  3  maart  2015,  R.O.  4.3.4.   228  Hoge  Raad  3  maart  2015,  R.O.  4.3.4.  

 

37  

ontvankelijkheid van het OM dient te volgen.229 Het oordeel van het Hof dat het OM nietontvankelijk is, is dan ook juist.230 Opvallend is dat de A-G uitgebreid geconcludeerd heeft en daarmee allerlei vragen heeft beantwoord die speelden rondom het ASP. De Hoge Raad heeft daarentegen artikel 6 EVRM onbesproken gelaten. Ten aanzien van het ne bis in idem beginsel kwamen beide tot de conclusie dat deze strikt genomen niet van toepassing is maar dat er wel kan worden gesproken van ‘hetzelfde feit’. Waar de A-G spreekt over een billijkheidsaspect van het beginsel gooit de Hoge Raad het over de boeg van ongeschreven rechtsbeginselen.

4.4 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Eén dag na de uitspraak van de Hoge Raad heeft de Afdeling ook uitspraak gedaan aangaande de verbindendheid van de wettelijke regeling van het ASP. Appellant had in 2012 een ASP opgelegd gekregen omdat de politie een ademgehalte van 580 Ughl/l bij hem had geconstateerd.231 Tegen dit besluit had appellant bezwaar ingediend welke door het CBR ongegrond was verklaard.232 Ook in beroep kreeg appellant nul op het rekest. De rechtbank merkte de maatregel wel aan als een ‘criminal charge’, maar vond dat de oplegging ervan niet onevenredig was in verhouding tot de te dienen belangen.233 De Afdeling had het CBR gevraagd om hun standpunt naar voren te brengen ten aanzien van het verbod van willekeur.234 Het CBR stelt dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om geen belangenafweging plaats te laten vinden in elk individueel geval, juist omdat er wordt gestreefd naar een uniforme toepassing.235 De wetgever heeft in deze keuze het eventuele verlies van het inkomen van een betrokkene van ondergeschikt belang geacht ten opzichte van de verkeersveiligheid. Daarnaast zou een belangenafweging juist leiden tot ongelijkheid en willekeur, hetgeen weer leidt tot verminderde effectiviteit van de maatregel.236 De Afdeling overweegt in de eerste plaats dat het de kennelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat de betrokkene aan wie het ASP is opgelegd in de gelegenheid blijft een

                                                                                                                          229  Hoge  Raad  3  maart  2015,  R.O.  4.3.4.   230  Hoge  Raad  3  maart  2015,  R.O.  4.5.   231  Afdeling  Bestuursrechtspraak  van  de  Raad  van  State,  4  maart  2015,  nr.  201400944/1/A1,  punt    2.   232  ABRvS  4  maart  2015,  nr.  201400944/1/A1.   233  ABRvS  4  maart  2015,  punt  3.   234  ABRvS  4  maart  2015,  punt  4.   235  ABRvS  4  maart  2015,  punt  4.   236  ABRvS  4  maart  2015,  punt  4.  

 

38  

motorrijtuig te besturen.237 Juist het feit dat bepaalde betrokkenen voor hun levensonderhoud afhankelijk zijn van een rijbewijs is van zwaarwegende betekenis geweest. Daarnaast zijn aanvaardbare kosten door de wetgever van belang geweest voor de wijze waarop de bevoegdheid tot oplegging van het ASP is geregeld.238 De regeling biedt het CBR namelijk geen ruimte een andere maatregel op te leggen of de maatregel te matigen. Bij de Afdeling zijn echter een groot aantal zaken bekend waarin wordt betoogd dat de oplegging van het ASP onevenredige gevolgen heeft voor de betrokkene.239 Allereerst zijn dit de zaken waarin de betrokkene niet kan deelnemen omdat hij simpelweg het geld niet heeft of omdat hij geen eigen auto heeft. In dit aanzienlijk aantal gevallen komt het neer op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar. Daarnaast zijn er de gevallen waarin de betrokkene zijn baan zal verliezen. Het CBR kan bij de oplegging van de maatregel hier geen rekening mee houden. Artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid bepaalt in welke gevallen het CBR een ASP oplegt. Indien is voldaan aan de vereisten van het artikel besluit het CBR tot oplegging van de maatregel. De Awb bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn tot de met het besluit te dienen doelen.240 De Afdeling komt tot het oordeel dat de minister bij de totstandkoming van de regeling de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van het ASP niet voldoende heeft afgewogen.241 In een substantieel deel kan het ASP namelijk leiden tot onevenredige gevolgen in verhouding tot de met de maatregel te dienen belangen.242 De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd en het hoger beroep van appellant wordt gegrond verklaard.243

4.5 Tussentijdse conclusie Geconcludeerd kan worden dat het hoogste strafrechtelijke rechtscollege van oordeel is dat oplegging van het ASP naast een strafrechtelijke vervolging niet dient plaats te vinden. De hoogste bestuursrechter acht de regeling van het ASP onverbindend omdat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.                                                                                                                           237  ABRvS  4  maart  2015,  R.O.  5.1.   238  ABRvS  4  maart  2015,  R.O.  5.1.   239  ABRvS  4  maart  2015,  R.O.  5.2.   240  Artikel  3:4,  tweede  lid,  Awb.   241  ABRvS  4  maart  2015,  R.O.  5.4.   242  ABRvS  4  maart  2015,  R.O.  5.5   243  ABRvS  4  maart  2015,  R.O.  7.  

 

39  

5. Het ASP een ‘criminal charge’? Zoals al in hoofdstuk 3 is opgemerkt is het van belang om te beoordelen of artikel 6 EVRM van toepassing is op het ASP. In dit hoofdstuk zal het ASP daarom worden getoetst aan het begrip ‘criminal charge’. Indien de maatregel als zodanig moet worden aangemerkt, zal er worden bekeken of de wettelijke regeling ook voldoet aan de rechten en waarborgen van artikel 6 EVRM. Tot slot zal er een tussentijdse conclusie volgen. De eerste stap is beoordelen of een maatregel als het ASP kan worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. Daarbij is de classificatie van de relevante bepaling in het nationale recht van de staat van belang. Echter moet worden opgemerkt dat niet meteen duidelijk is welke bepaling hier als uitgangspunt dient te worden genomen. De oplegging van het ASP is doelbewust ondergebracht binnen het bestuursrecht en is naar het nationale recht daarom een administratieve aangelegenheid. Maar het Europese Hof spreekt van ‘the legal classification of the offence under national law’.244 Omdat het ASP zich bevindt op een vage lijn tussen het strafrecht en het bestuursrecht doet zich hier een kleine complicatie voor. De overtreding die gepleegd wordt en die aanleiding vormt voor het CBR om het ASP op te leggen, is namelijk een strafrechtelijk misdrijf: het rijden onder invloed van alcohol. Indien het ASP zelf als uitgangspunt genomen wordt valt deze namelijk niet binnen het criterium van het Europese Hof. Zij spreekt immers over de classificatie van de overtreden norm. Het ASP is nou juist de sanctie die wordt opgelegd. De wetgever ziet de oplegging van het ASP echter niet als sanctie die het directe gevolg is van het rijden onder invloed. Het rijden onder invloed zou een aanwijzing zijn om te vermoeden dat een persoon niet beschikt over de nodige rijvaardigheid en -geschiktheid. En dat vermoeden vormt de eigenlijke aanleiding tot oplegging van de maatregel, niet het rijden onder invloed. Wanneer deze benadering wordt gevolgd kan er strikt genomen geen beoordeling plaatsvinden van het criterium van het Europese Hof, er ontbreekt rondom het ASP in dat geval namelijk een overtreding die wordt gepleegd en die aanleiding vormt tot oplegging van het ASP. Daar komt bij dat, zoals de A-G al aangaf, niet alleen de wetgever maar ook de rechtspraak de classificatie naar het nationale recht bepaalt. De Afdeling heeft geoordeeld dat de oplegging van het ASP in het geval iemand voor zijn inkomen afhankelijk is van zijn rijbewijs C, er                                                                                                                           244  EHRM  10  februari  2009,  nr.  14939/03,  Sergey  Zolotukhin  v.  Russia,  par.  53.  

 

40  

sprake is van een ‘criminal charge’.245 Ook het Hof Den Haag heeft geoordeeld dat het ASP in zijn algemeenheid dient te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’246, welke uitspraak door de Hoge Raad is bevestigd. Het antwoord op de vraag met betrekking tot dit criterium is dan ook niet eenduidig. Vanuit de wetgever bezien is het ASP enkel een administratiefrechtelijke aangelegenheid. Aan de andere kant zou bij een strikte uitleg van het criterium het rijden onder invloed als uitgangspunt moeten worden genomen. Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding. Ook hierbij komt weer dezelfde complicatie om de hoek kijken als bij het eerste criterium. Volgens de wetgever vormt enkel het vermoeden dat iemand niet meer geschikt is om een motorrijtuig te besturen de aanleiding voor het opleggen van de maatregel. In dat geval is de aard van de overtreding niet strafrechtelijk, terwijl de reden voor het vermoeden rechtstreeks voort vloeit uit het rijden onder invloed. Ook de A-G wijst er in zijn conclusie op dat dit een lastig punt is bij de hantering van het criterium van het Europese Hof. Hij stelt vraagtekens bij de houdbaarheid van het standpunt van de wetgever.247 Het argument van de wetgever is namelijk dat de maatregel een zuiver preventief doel dient in tegenstelling tot de strafbaarstelling van het rijden onder invloed. Maar preventie als strafdoel overheerst net zo goed bij het rijden onder invloed. Tot slot het derde criterium: de aard en zwaarte van de maatregel of straf die geriskeerd wordt met de overtreding. Zoals eerder vermeld heeft het Europese Hof geoordeeld dat de ontzegging voor de duur van 18 maanden dient te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. Hieruit kan onmiddellijk de conclusie worden getrokken dat de ongeldigverklaring voor de duur van vijf jaar, die het gevolg is van het niet (kunnen) deelnemen aan het ASP, moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. De reden voor het niet deelnemen ligt in het niet verlenen van de vereiste medewerking, waaronder ook het niet voldoen van alle kosten. In het geval iemand simpelweg niet het geld heeft om aan het ASP mee te werken zal het enige alternatief voor deze persoon zijn de ongeldigverklaring voor de duur van vijf jaar. Dit is een vrij extreem alternatief voor iemand die wellicht wel mee zou willen werken maar

                                                                                                                          245  ABRvS  23  oktober  2013,  ECLI:NL:RVS:2013:1671,  R.O.  3.3  

246  Gerechtshof  Den  Haag,  22  september  2014,  ECLI:NL:GHDHA:2014:3017.   247  Parket  bij  de  Hoge  Raad  20  januari  2015,  R.O.  8.34.  

 

41  

dit niet kan. De kosten voor het ASP bedragen in de praktijk tussen de 4000 en 5000 euro.248 Ook kan de situatie zich voordoen dat de betrokkene niet in het bezit is van een eigen auto. Indien er geen derde kan worden gevonden die instemt met de inbouw van een alcoholslot in zijn auto ten behoeve van een ander, zal de overtreder zijn rijbewijs ongeldig zien voor de komende vijf jaar. Bedacht moet worden dat deze derde heel wat moet dulden als hij zijn auto ter beschikking stelt. De inbouw, periodieke uitlezingen en het feit dat hij zelf ook van het slot gebruik zal moeten maken als hij zijn eigen auto gebruikt. Toch blijkt uit het evaluatierapport dat de helft van de auto’s waar het alcoholslot wordt ingebouwd niet op naam van de betrokkene staat. Maar er zijn ook overtreders die wel over voldoende financiële middelen beschikken en die over een eigen personenauto bezitten om deel te nemen aan het programma. In hun geval wordt hun oorspronkelijke rijbewijs ongeldig verklaard en verkrijgen zij een rijbewijs van de categorie B met een codering alcoholslot erop.249 Alle andere categorieën blijven ongeldig totdat de maatregel aan zijn einde komt. Degene die kunnen aantonen dat zij afhankelijk zijn van hun rijbewijs C1, C, D1 of D zijn uitgesloten van de maatregel. Er zijn echter ook mensen die voor hun inkomen afhankelijk zijn van hun rijbewijs B. Voor hen bestaat geen uitzondering. In het geval dat zij enkel gebruik maken van hun eigen auto zal dit geen wezenlijke problemen opleveren. Echter voor mensen die bijvoorbeeld in een garage werken en testritten rijden is dit wel een groot probleem. In theorie is het mogelijk om hier collega’s voor te vragen maar ik kan me ook voorstellen dat dat niet altijd werkbaar is. Iedereen heeft een taak binnen een bedrijf en als daar dingen aangepast moeten worden krijgt de werkgever last van het feit dat een werknemer een ASP opgelegd gekregen heeft. De kans is dus zeker aanwezig dat mensen hierdoor hun baan verliezen en daarmee hun inkomen, met alle gevolgen van dien. Bovendien is de duur van het ASP standaard vastgesteld op twee jaar. Een deelnemer kan gedurende deze periode enkel rondrijden in een personenauto met daarin het alcoholslot dat op zijn naam is geregistreerd. Twee jaar is een behoorlijke periode maar het is niet onoverkomelijk. Indien men een eigen auto heeft en voor het werk niet afhankelijk is van het rijden in andere auto’s dan is deelname aan het ASP voor de duur van twee jaar niet onredelijk belastend. Er zal een begeleidingsprogramma worden gevolgd en het slot zal om de                                                                                                                           248  De  wettelijke  kosten  zijn  vastgelegd  op  1120  euro.  Daar  bovenop  komen  de  kosten  met  betrekking  tot  

het  slot  zelf.    Drager  heeft  drie  verschillen  pakketten  die  ongeveer  tussen  de  2800  en  3200  euro  bedragen.     Drager,  Alcoholslotprogramma  leasepakketten  Drager  Interlock  XT,  januari  2014.   249  Artikel  132c  WVW  1994.  

 

42  

maand respectievelijk drie maanden worden uitgelezen bij een uitleesstation. De deelnemer zal tijd vrij moeten maken voor het volgen van het begeleidingsprogramma en het uitlezen van het slot. Ook al is iemand niet afhankelijk van andere categorieën, deze worden wel voor de duur van 24 maanden ongeldig verklaard. Deze ongeldigverklaring zal volgens het Europese Hof hoogstwaarschijnlijk als een ‘criminal charge’ worden aangemerkt omdat zij al eerder heeft geoordeeld dat dit het geval was bij 18 maanden. Tot slot heeft het CBR geen beoordelingsvrijheid bij de oplegging van het ASP. Zodra is voldaan aan de wettelijke vereisten legt het CBR de maatregel op. Dit is bijvoorbeeld het geval als iemand heeft gereden met een ademgehalte tussen de 570 Ughl/l en 785 Uhgl/l. Ook indien iemand voor de eerste keer wordt aangehouden. Bij beginnend bestuurders ligt het percentage lager: tussen de 435 Ughl/l en 785 Ughl/l. Indien iemand heeft geweigerd om mee te werken aan de ademanalyse gaat het CBR ook over tot oplegging van het ASP. Tot slot gaat het CBR over tot oplegging van de maatregel indien er sprake is van recidive. In dat geval zal er binnen een periode van vijf jaar drie maal proces-verbaal moeten zijn opgemaakt waarvan slechts één keer daadwerkelijk een ademgehalte is gemeten van meer dan toegestaan. Dus in het geval er bij iemand geen ademgehalte is gemeten maar wel door de politie een proces-verbaal is opgemaakt telt dit mee. Er wordt kortom geen enkel onderscheid gemaakt in de persoonlijke omstandigheden van de betrokkenen wat ertoe kan leiden dat de maatregel onevenredig zwaar kan uitpakken.

5.1 Strafrecht versus bestuursrecht Bij samenloop van het ASP en de strafrechtelijke vervolging doen zich ook de nodige complicaties voor. Allereerst staat de oplegging van het ASP door het CBR compleet los van de strafrechtelijke vervolging. Dat betekent dat indien iemand wordt vrijgesproken voor het rijden onder invloed, hij alsnog het ASP moet volgen. Het enige alternatief is een ongeldigverklaring voor de duur van vijf jaar. Dit is nogal een opmerkelijke constructie. Volgens de wetgever wordt het ASP opgelegd omdat het vermoeden bestaat dat iemand niet geschikt is om een motorrijtuig te besturen. Dit vermoeden rijst naar aanleiding van een aanhouding voor het rijden onder invloed. De grondslag voor dit vermoeden valt weg zodra iemand door de strafrechter wordt vrijgesproken, terwijl het bestuursrechtelijke besluit in stand blijft en de betrokkene verplicht blijft tot medewerking aan de maatregel.

 

43  

Daarnaast kan een strafoplegging door de strafrechter grote gevolgen hebben voor deelname aan het ASP. Indien de strafrechter nog voordat de betrokkene deelneemt aan het ASP een ontzegging oplegt, kan de betrokkene pas beginnen met het ASP indien de ontzegging is geëindigd. Dit betekent dat de betrokkene pas later kan starten en daardoor langer bezig is met het programma. Sommige mensen zijn zich hier van bewust en wachten dus doelbewust af met de start van de maatregel. Indien zij namelijk al begonnen zijn met het ASP en vervolgens een ontzegging opgelegd krijgen van de rechter, kan dit nog desastreuze gevolgen hebben. Wanneer een betrokkene al begonnen is met de maatregel en een onvoorwaardelijk ontzegging van de rechter opgelegd krijgt, betekent dit dat hij geen motorrijtuig meer mag besturen. In dat geval wordt het ASP beëindigd en kan de betrokkene pas na het verloop van de ontzegging opnieuw aanvangen met de maatregel. Hierbij moeten echter alle kosten, met uitzondering van die van het CBR, opnieuw worden betaald. Ditzelfde kan gebeuren in het geval een persoon die deelneemt aan het ASP, na een veroordeling door de strafrechter, valt onder de recidiveregeling. In dat geval wordt van rechtswege het rijbewijs ongeldig verklaard en wordt het ASP beëindigd. Tot slot is opvallend dat de straffen die de rechter doorgaans oplegt verhoudingsgewijs lichter zijn dan het ASP. Hieronder volgt een tabel uit de oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken. Deze richtlijn is gebaseerd op wat rechters veelal opleggen en wordt ook door de rechter gehanteerd als richtlijn bij de strafoplegging. Doorgaans wordt van de richtlijn afgeweken op grond van de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Deze tabel ziet op ervaren bestuurders waarbij geen sprake is van recidive. Indien er sprake is van recidive gaat de richtlijn met een schaal omhoog. Art. 8 WVW1994 rijden onder invloed auto’s en motoren LOVS: 9-12-2005, 16-10-2007, 31-10-2008, 27-1-2010, 17-5-2013, 22-11-2013, 9-4-2015 Schaal

AAG (Ugl)

BAG (‰)

Bedrag

OBM

TS

I

235 - 350

0,54 - 0,80

€ 300,--

-

-

II

351 - 435

0,81 - 1,00

€ 420,--

-

-

III

436 - 500

1,01 - 1,15

€ 550,--

-

-

IV

501 - 570

1,16 - 1,30

€ 650,--

-

-

V

571 - 650

1,31 - 1,50

€ 650,--

6 mnd vw

-

 

44  

VI

651 - 715

1,51 - 1,65

€ 750,--

6 mnd ov

-

VII

716 - 785

1,66 - 1,80

€ 850,--

7 mnd ov

-

VIII

786 - 865

1,81 - 2,00

€ 950,--

8 mnd ov

-

IX

866 - 945

2,01 - 2,15

€ 1.000,--

9 mnd ov

-

X

946 - 1020

2,16 - 2,35

€ 1.100,--

10 mnd ov

-

XI

1021 - 1090

2,36 - 2,50

-

12 mnd ov

60 uur

XII

1091 - 1195

2,51 - 2,75

-

15 mnd ov

70 uur

XIII

1196 en hoger

2,76 en hoger

-

18 mnd ov

80 uur

250

Vanaf schaal IV komt voor de verdachte ook het ASP in beeld, dit geldt eveneens voor first offenders. ‘First offenders’ krijgen bij de strafrechter doorgaans enkel een geldboete van 650 euro. Vanaf schaal VI komt een onvoorwaardelijke ontzegging in beeld. Het ASP wordt ook opgelegd bij personen die weigeren een ademanalyse te doen. De richtlijn voor dit misdrijf is schaal IX: een geldboete van 1000 euro en negen maanden ontzegging.251 Daar bovenop komt voor de betrokkene nog het alcoholslot. Wat duidelijk blijkt is dat de strafrechter in het algemeen geen hogere boete oplegt dan 1100 euro omdat hogere promillages niet veel voorkomen. Wel legt de rechter daar nog een ontzegging bij op die kan variëren van zes maanden voorwaardelijk tot 18 maanden onvoorwaardelijk. Vanaf een ademgehalte van 1021 of hoger komt er, naast de ontzegging, geen geldboete meer in beeld maar een werkstraf.

5.1.1. Tussentijdse conclusie Geconcludeerd kan worden dat het ASP dient te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. Allereerst is het ASP zelf door de wetgever ondergebracht binnen het bestuursrecht. De overtreding die hier echter aan ten grondslag ligt, het rijden onder invloed, is een misdrijf binnen het strafrecht. Dit criterium heeft daarentegen de minste betekenis. Van meer belang is het tweede criterium. De aard van de overtreding is immers strafrechtelijk en daar kan niet aan voorbij worden gegaan. Het argument van de wetgever houdt om deze reden geen stand. Tot slot is het derde criterium van de hoogste waarde. De aard en zwaarte van de sanctie die op de overtreding staat. Gebleken is dat het ASP ingrijpt in het dagelijks leven van de deelnemers voor een periode van twee jaar, welke telkens verlengt kan worden met een half                                                                                                                           250  Landelijk  overleg  van  voorzitters  van  de  strafsectoren  van  de  gerechtshoven  en  de  rechtbanken,  

Oriëntatiepunten  voor  straftoemeting  en  LOVS-­‐afspraken,  de  Rechtspraak  april  2015,  p.  11.   251  Oriëntatiepunten  voor  straftoemeting  en  LOVS-­‐afspraken,  de  Rechtspraak  april  2015,  p.  12.  

 

45  

jaar. Er dient een begeleidingsprogramma te worden gevolgd en er vinden periodieke uitlezingen plaats. Daarnaast zijn de kosten dermate hoog dat voor veel mensen een ongeldig rijbewijs het gevolg is. Deze ongeldigverklaring zal volgens het Europese Hof sowieso een ‘criminal charge’ inhouden. Ditzelfde geldt voor personen die niet in het bezit zijn van een eigen auto. Tot slot is het ASP naast een strafrechtelijke vervolging extra zwaar en kan een strafoplegging door de rechter verregaande consequenties hebben voor het ASP. Nu de conclusie is getrokken dat het ASP een ‘criminal charge’ is, zal er worden bekeken of het ASP ook voldoet aan de waarborgen en rechten die zijn neergelegd in artikel 6 EVRM.

5.2 Recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter Vaststaat dat het ASP een administratiefrechtelijke aangelegenheid is en dat de beslissing tot oplegging van de maatregel niet door een rechter geschiedt. Deze constructie is volgens het Europese Hof aanvaardbaar, zolang de betrokkene in staat is om die beslissing voor te leggen aan een rechterlijke instantie die wel de waarborgen van artikel 6 EVRM biedt.252 In het geval van het alcoholslot bestaat die mogelijkheid. De betrokkene zal wel eerst in bezwaar moeten bij het CBR maar zal ten slotte bij de bestuursrechter uitkomen en in hoger beroep bij de Afdeling. Een probleem is wel dat de bestuursrecht geen indringende toetst uitvoert maar het genomen besluit slechts marginaal toetst. De wettelijke regeling is een gefixeerde sanctie en daarom gaat de rechter uit van de belangenafweging zoals gemaakt door de wetgever. Indien het CBR op grond van de vereisten tot het besluit had mogen komen is de kous daarmee af. Er is kortom geen afdoende rechtsbescherming.

5.3 Openbare behandeling en uitspraak Wanneer de betrokkene uiteindelijk bij de rechter terecht komt zal de behandeling van zijn zaak en de uitspraak openbaar zijn waarbij de betrokkene uiteraard ook wordt gehoord. Ten aanzien van het besluit tot oplegging van het ASP wordt de betrokkene echter niet gehoord. Het CBR besluit zelfstandig op basis van de in de wet neergelegde vereisten en de betrokkene wordt hier enkel van in kennis gesteld. Het besluit is evenmin openbaar. In bezwaar wordt de betrokkene wel gehoord, tenzij het bezwaar niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.253 Dit betekent dat in de meeste gevallen de betrokkene niet is gehoord en pas in beroep voor het eerst zijn woord kan doen.                                                                                                                           252  Ozturk  vs.  Germany,  par.  56.   253  Artikel  7:2  Awb.  

 

46  

5.4 Onschuldpresumptie Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, moet voor onschuldig worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. De aanleiding voor het opleggen van het ASP is de constatering van het rijden onder invloed. Wanneer de politie een persoon heeft aangehouden en proces-verbaal heeft opgemaakt zal er direct een melding gedaan worden aan het CBR. Er wordt niet gewacht tot de strafrechtelijke veroordeling door een rechter. Dit betekent dat het CBR op basis van een enkel proces-verbaal over gaat tot oplegging van het ASP. Als de zaak uiteindelijk bij de strafrechter komt is dit oordeel totaal irrelevant voor het besluit. In het geval iemand wordt vrijgesproken kan het dus zijn dat hij alsnog het ASP moet volgen terwijl de grondslag voor het vermoeden van zijn ongeschiktheid is komen te vervallen. Ditzelfde geldt ten aanzien van de recidiveregeling. Hiervoor is noodzakelijk dat er binnen een periode van vijf jaar drie maal proces-verbaal is opgemaakt van rijden onder invloed. Slechts in één geval moet er daadwerkelijk een ademgehalte zijn gemeten. Ook hier gaat het CBR over tot oplegging van de maatregel terwijl de schuld van de betrokkene nog niet in rechte is komen vast te staan. Tot slot heeft bezwaar of beroep geen schorsende werking.254 Ondanks dat er geen finaal oordeel ligt van een rechter zal de betrokkene toch moeten starten met het ASP terwijl hij hier tegen in bezwaar en beroep is gegaan. Dit is een irreparabele situatie die zo veel mogelijk dient te worden vermeden totdat er een oordeel ligt over de schuld van de betrokkene. De kans bestaat dat het beroep of hoger beroep gegrond verklaard wordt zodat de betrokkene vanaf het moment van het besluit tot het hoger beroep255 de maatregel onterecht heeft moeten ondergaan.

5.5 Redelijke termijn Het besluit tot oplegging van het ASP moet binnen vier weken na de mededeling van de politie door het CBR worden genomen.256 De mededeling moet weer binnen zes maanden worden gedaan na de constatering van het rijden onder invloed.257 Voor een betrokkene kan het dus maximaal zeven maanden duren voordat hij of zij in kennis is gesteld van het besluit tot oplegging van het ASP. Tegen dit besluit kan de betrokkene vervolgens binnen zes weken                                                                                                                           254  Artikel  6:16  Awb.   255  Hoger  beroep  heeft  wel  schorsende  werking.  Artikel  8:106  Awb.   256  Artikel  131  WVW  1994.  

257  Artikel  3,  derde  lid,  Regeling  maatregelen  rijvaardigheid  en  geschiktheid  2011.  

 

47  

bezwaar maken.258 Het CBR moet in beginsel binnen zes weken op het bezwaar hebben beslist.259 De beslissing op bezwaar kan dus nog na maximaal tien maanden worden genomen. Tegen deze beslissing op bezwaar kan weer in beroep worden gegaan en tot slot komt de betrokkene in hoogste instantie uit bij de Afdeling. Voor beroep en hoger beroep zijn geen termijnen vastgesteld. Als de hierboven besproken uitspraak van 4 maart 2015 van de Afdeling als voorbeeld wordt genomen verstreek er een periode van twee jaar en vier maanden tot het finale oordeel. Het besluit tot oplegging van het ASP werd door het CBR genomen op 15 november 2012. Op 4 april 2013 is het bezwaar ongegrond verklaard en op 20 december van dat jaar was de uitspraak in beroep. Dit betekent een schending van de redelijke termijn. Niet iedere betrokkene zal echter dit hele traject doorlopen. Naar schatting zal op het beroep wel binnen twee jaar worden beslist. De kans op schending van de redelijke termijn is in ieder geval wel aanwezig.

5.6 Ne bis in idem Zoals eerder vermeld is het ne bis in idem beginsel niet neergelegd in artikel 6 EVRM. Wel is het beginsel later vastgelegd in artikel vier van het zevende Protocol bij het EVRM, dit protocol heeft Nederland echter niet geratificeerd. Strikt genomen is de oplegging van het ASP geen uitspraak van een strafrechter en daarmee is artikel 68 Sr ook niet van toepassing. Dat maakt artikel 14, zevende lid, van het IVBPR ook niet van toepassing vanwege het al eerder genoemde voorbehoud. Ondanks dat ne bis in idem beginsel strikt formeel niet van toepassing is valt hier toch het nodige op af te dingen als er wordt gekeken naar de criteria die de Hoge Raad hanteert voor het bepalen of er sprake is van ‘hetzelfde feit’. De toepassing van deze maatstaf is wat gecompliceerder dan gebruikelijk. Dit komt doordat het ASP een maatregel is die binnen het bestuursrecht valt. Er is dus geen sprake van een strafbaar feit en twee gedragingen die naast elkaar gelegd kunnen worden. Als de feiten niet onder dezelfde delictsomschrijving vallen is het verschil tussen de twee strafbare feiten van belang, waaronder de rechtsgoederen ter bescherming waarvan de onderscheidene delictsomschrijvingen strekken en de strafmaxima die op de feiten zijn gesteld.260 Beide feiten staan in het teken van de verkeersveiligheid. Ze beogen beide de veiligheid in het verkeer zo veel mogelijk te garanderen. Het strafmaximum voor het rijden onder invloed ligt op maximaal vijf jaar de ontzegging tot het besturen van motorrijtuigen, een gevangenisstraf                                                                                                                           258  Artikel  6:7  Awb.  

259  Artikel  7:10  Awb.   260  Hoge  Raad  1  februari  2011,  R.O.  2.9.1.  

 

48  

voor de duur van ten hoogste drie maanden en een geldboete van de derde categorie (8100 euro).261 Het alcoholslot duurt in de regel twee jaar maar omdat er niet meteen begonnen kan worden ligt deze periode op ongeveer tweeëneenhalf jaar. Het alternatief voor de mensen die niet (kunnen) deelnemen is de ongeldigheid van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar. Dit komt overeen met de maximale ontzegging die kan worden opgelegd bij het rijden onder invloed. Er zijn dus overeenkomsten. Een vrijheidsstraf is bij het ASP niet aan de orde, maar de kosten die het ASP met zich meebrengt liggen op meer dan de helft van de maximale boete die staat op het rijden onder invloed. Met betrekking tot de juridische aard van de feiten neemt de wetgever het standpunt in dat er sprake is van twee verschillende procedures die ieder een eigen doel dienen. Het ASP heeft als doel het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van rijden onder invloed van alcohol terug te dringen.262 De maatregel dient dus een preventief doel. Een preventieve doel is echter ook aanwezig bij de strafbaarstelling van het rijden onder invloed en de daarop volgende sancties.263 Weliswaar heeft de sanctie ook een bestraffend doel, maar de strafbaarstelling van het rijden onder invloed heeft als primair uitgangspunt het voorkomen van het rijden onder invloed en het daarmee bevorderen van de verkeersveiligheid. Dit blijkt uit het feit dat het delict formeel omschreven is: het gaat enkel om de feitelijke gedraging. Het onderscheid dat de wetgever maakt is enkel een formeel onderscheid, immers, het programma wordt opgelegd naar aanleiding van een vermoeden van ongeschiktheid welk vermoeden voortvloeit uit het rijden onder invloed van alcohol. De basis voor de oplegging van het ASP en de strafrechtelijke vervolging liggen beide bij (de verdenking van) het onder invloed rijden van alcohol. De samenhang wordt ook duidelijk als wordt gekeken naar de samenloop tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke procedure. Wanneer deze twee verschillende procedures elkaar kruisen gaan ze elkaar in de weg lopen en ondervindt de betrokkene de nodige problemen. Zo kan de strafrechtelijke vervolging de deelname aan het ASP doen uitstellen maar ook zelfs beëindigen. Alles bij elkaar genomen rechtvaardigt de conclusie dat er gesproken kan worden van hetzelfde feit als het gaat om de gedraging waarop het ASP ziet en het misdrijf rijden onder invloed van alcohol.                                                                                                                           261  Artikel  176,  derde  lid,  en  artikel  179,  eerste  lid,  Wegenverkeerswet  1994.     262  MvT,  p.  1.  

263  Kamerstukken  I  2007-­‐2008,  30  324,  nr.  C,  p.  4.  

 

49  

5.7 Tussentijdse conclusie Geconcludeerd kan worden dat het ASP moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. De maatregel voldoet daarbij aan de eis van een openbare behandeling en uitspraak en ook wordt de maatregel opgelegd binnen een redelijke termijn. De maatregel voldoet echter niet aan alle rechten en waarborgen. Gebleken is dat de bestuursrechter geen afdoende rechtsbescherming kan bieden en dat de onschuldpresumptie niet in acht wordt genomen. Tot slot is er sprake van schending van het ne bis in idem beginsel.

 

50  

6. Conclusie De doelstelling van de wetgever met het ASP als maatregel was het terugdringen van het aantal dodelijk verkeersslachtoffers als gevolg van het rijden onder invloed.264 Hierbij is er bewust gekozen om de maatregel binnen het bestuursrecht onder te brengen. De exacte reden hiervoor bleek niet uit de Memorie van het wetsvoorstel. Allereerst kan de conclusie worden getrokken dat het gros van de problemen met betrekking tot de oplegging van de maatregel ziet op het ontbreken van een accurate belangenafweging. De wettelijke regeling was rigide en bood op geen enkele manier ruimte voor de persoonlijke omstandigheden van de betrokkenen waardoor er onevenredigheid bestond in de uitvoering van de maatregel. Dit was voor de Afdeling aanleiding om de regeling onverbindend te verklaren.265 Daarnaast was de samenloop met het strafrecht problematisch. De Minister had er bewust voor gekozen om bij de opstelling van het wetsvoorstel hier geen rekening mee te houden. Ten derde is gebleken dat het ASP moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. De wettelijke regeling voldoet aan enkele waarborgen uit artikel 6 EVRM, maar er is sprake van schending van de onschuldpresumptie terwijl tegelijkertijd geen adequate rechtsbescherming van de rechter aanwezig is. Ook kan er worden gesproken van schending van het ne bis in idem beginsel. Tegen deze achtergrond oordeelde de Hoge Raad dat er geen strafvervolging meer mocht plaatsvinden indien de maatregel was opgelegd.266 De Minister zal zijn handen vol hebben aan het oplossen van deze problemen bij het opstellen van een nieuwe wettelijke regeling. Allereerst zal er een uitgebreide belangenafweging mogelijk moeten worden gemaakt op grond van persoonlijke omstandigheden zodat de maatregel niet zal leiden tot onevenredigheid. Daarnaast zal de samenloop met het strafrecht moeten worden opgelost. Tot slot zal de nieuwe wettelijke regeling moeten voldoen aan alle rechten en waarborgen uit artikel 6 EVRM. Het zal geen onmogelijkheid zijn om binnen het bestuursrecht een nieuwe wettelijke regeling te formuleren die aan al deze punten voldoet. De vraag is echter of dit wenselijk is. Alle problemen lijken namelijk voort te vloeien uit het feit dat de maatregel binnen het                                                                                                                           264  MvT,  p.  1.  

265  ABRvS  4  maart  2015,  nr.  201400944/1/A1.   266  Hoge  Raad  3  maart  2015,  ECLI:NL:HR:2015:434.  

 

51  

bestuursrecht valt. Zou de maatregel als sanctie binnen het strafrecht worden ondergebracht dan zal de strafrechter een volledig vrije belangenafweging kunnen maken. Aan alle waarborgen van artikel 6 EVRM zal worden voldaan en van een samenloop zal geen sprake meer zijn. Kortom, de onderbrenging van een maatregel als het alcoholslotprogramma kan in het licht van deze bevindingen beter toepassing vinden binnen het strafrecht. Het advies aan de Minister is dan ook om bij de formulering voor een nieuwe regeling de onderbrenging van de maatregel binnen het strafrecht als mogelijkheid te overwegen en te onderzoeken.

 

52  

Bronnenlijst Literatuur • H.J.B. Sackers, ‘Fuzzy law’ rondom het alcoholslot, Tijdschrift voor de rechterlijke macht 2014/6, p. 188.

• Nico de Vries, Annemiek van Spanje en Bert Kabel, Straffen horen in het stafrecht thuis, NJB 2014, 675.

• E. Bauw, B. Böhler en M. Westerveld, Togadragers in de rechtsstaat: de juridische professies en de toegang tot het recht, Den Haag, BJu 2013

• G. J. M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, 7e druk bewerkt door M. J. Borgers, Deventer, Kluwer 2013.

• A.E. Harteveld, J.Hielkema, B. F. Keulen, H.G.M. Krabbe, Het EVRM en het Nederlandse strafprocesrecht, Facetten van strafrechtspleging 16, Deventer, Kluwer 2004.

Wet en regelgeving •

Kamerstukken II 2008-2009, 31 896 nr. 3 (Memorie van Toelichting)

•

Wegenverkeerswet 1994, wet van 21 april 1994, houdende vervanging van de Wegenverkeerswet, zoals laatstelijk gewijzigd op 10 december 2014, Stb. 2014, 581.

•

Reglement rijbewijzen, besluit van 30 mei 1996, houdende uitvoering van de Wegenverkeerswet 1994.

•

Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, regeling van de Minister van Infrastructuur en Milieu, van 31 oktober 2011, nr. IENM/BSK-IENM/BSK-2011/145875, houdende vaststelling van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011.

•

Algemene wet bestuursrecht, wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht, Stb. 1992, 315, zoals laatstelijk gewijzigd op 18 december 2014, Stb. 2014, 21.

•

Verdrag van 4 november 1950, Trb. 1951, 154, laatstelijk gewijzigd op 13 mei 2004, Trb. 2004, 285.

•

Wet van 15 januari 1921, houdende vaststelling van een Wetboek van Strafvordering, zoals laatstelijk gewijzigd op 13 december 2012, Stb. 2013, 10, art. 215 jo. 221.

•

Grondwet voor het Koninkrijk der Nederland van 24 augustus 1815, Stb. 1815, 45, zoals laatstelijk gewijzigd op 27 juni 2008, Stb. 2008, 272.

•

Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Jaargang 2012, nr. 69, p. 77 & 78.

 

53  

Jurisprudentie •

Hoge Raad 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434.

•

Hoge Raad 3 oktober 2000, ECLI:NL:HR:AA7309

•

Hoge Raad 1 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BM9102

•

Gerechtshof Den Haag 22 september 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:3017

•

Parket bij de Hoge Raad 20 januari 2015, ECLI:NL:PHR:2015:8.

•

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 4 maart 2015, 201400944/1/A1

•

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1671

EHRM •

EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937. Öztürk vs. Germany

•

EHRM 13 december 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV3572. Nilsson vs. Sweden

•

EHRM 23 juni 1976, NJ 1987. Engel e.a. vs. The Netherlands

•

EHRM 25 augustus 1987, NJ 1988, 938. Lütz vs. Germany

•

EHRM 7 november 2000, nr. 45282/99, Blokker vs. The Netherlands

•

EHRM 22 oktober 1984, nr. 8790/79, Sramek vs. Austria

•

EHRM16 juli 1971, ECHR Series A, vol. 13, Ringeisen vs. Austria

•

EHRM 25 maart 2008, LJN BC3785

•

EHRM 14 mei 1991, LJN AC3597.

•

EHRM 26 oktober 1984, nr. 9186/80, De Cubber vs. Belgium

•

EHRM 22 mei 1990, NJ 1992, 454, Weber vs. Switserland

•

EHRM 14 november 2000, nr. 35115/97, Riepan vs. Austria

•

EHRM 10 februari 1995, nr. 15175/89, Allenet de Ribemont vs. France

•

EHRM 22 mei 1998, NJ 1998, 809, Hozee vs. The Netherlands

•

EHRM 10 februari 2009, nr. 14939/03, Sergey Zolotukhin v. Russia

•

EHRM 17 december 1996, nr. 20641/92, Terra Woningen BV vs. The Netherlands

•

EHRM 21 juli 2011, nr. 32181/04 en 35122/05, Sigma Radio Television LTD vs. Cyprus

Internet • Afdeling bestuursrechtspraak doet op 4 maart uitspraak over het alcoholslotprogramma, raadvanstate.nl, 23 februari 2015. http://www.raadvanstate.nl/pers/persberichten/tekstpersbericht.html?id=709&summary_only=&category_id=8

 

54  

• Rijksoverheid.nl, Welke rijbewijs categorieën zijn er? http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijbewijs/vraag-en-antwoord/welke-rijbewijscategorieenzijn-er.html, geraadpleegd op 24 april 2015.

• Wikipedia.nl, Alcoholpromillage. http://nl.wikipedia.org/wiki/Alcoholpromillage, geraadpleegd op 24 april 2015.

• Hoe wordt alcohol door het lichaam afgebroken?, jellinek.nl. http://www.jellinek.nl/vraagantwoord/hoe-wordt-alcohol-door-het-lichaam-afgebroken/, geraadpleegd op 7 mei 2015.

• http://www.cbr.nl/11325.pp, geraadpleegd op 7 mei 2015. • Alcoholslot leasepakketten Dräger Interlock XT, legacy.draeger.com, 6 juli 2015. http://legacy.draeger.com/IK/PDF/lease-packages-lit-3752-nl.pdf.

Overig •

Brief Minister van Infrastructuur en Milieu aan de voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal, 1 april 2015, p. 2.

•

Brief van de Minister van Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 12 oktober 2004. TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 9.

•

CBR, Brochure: informatie over het alcoholslotprogramma, april 2014.

•

Rijkswaterstaat (Ministerie van Infrastructuur en Milieu), Evaluatie alcoholslotprogramma: tussentijdse resultaten en aanbevelingen, Delft, 28 mei 2013.

•

Rijkswaterstaat (Ministerie van Infrastructuur en Milieu), Evaluatie alcoholslotprogramma: hoofdrapport, Delft, 19 november 2014, p. 33 & 34.

•

Drager, Alcoholslotprogramma leasepakketten Drager Interlock XT, januari 2014.

•

Landelijk overleg van voorzitters van de strafsectoren van de gerechtshoven en de rechtbanken, Oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken, de Rechtspraak april 2015.

 

55