Hack Péter. Témavezető: Dr. Erdei Árpád

Hack Péter A BÜNTETŐ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS SZERVEZETE FÜGGETLENSÉG, SZÁMONKÉRHETŐSÉG ÉS A BÜNTETŐELJÁRÁS RENDJE

Témavezető: Dr. Erdei Árpád

Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Büntető Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék

Budapest 2007.

1

Bevezetés

„Törvényes a vád, amelyet az ügyész emel.” Ezt a törvényszöveget javasolta a legfőbb ügyész a Büntetőeljárási törvényben megfogalmazni szándékozott törvényes vád definíciójaként.1 A javaslat, amit a teljes szövegből egyértelműen megállapíthatóan nem tréfának szántak, érzékelteti azt a megközelítésmódot, ahogyan az ügyészség a büntető igazságszolgáltatás egyik meghatározó szerve az eljárásról gondolkodik. A szövegből arra következtethetünk, hogy önmagában az, hogy az ügyész tesz valamit, törvényessé teszi ezt a jogi lépést. A külső szemlélőben ugyanakkor felvetődik a kérdés, „ki őrzi az őrzőket”, ki ellenőrzi az ügyészi döntések törvényességét? Ennek a kérdésnek a vizsgálata a bíróságok esetében is indokolt. 1999-ben a Fővárosi Bíróságon az ügyek több mint 10 %-át kellett elévülés miatt megszüntetni bírósági szakaszban. Ezekben az ügyekben a rendőrség felderítette az elkövetőt, az ügyész vádat emelt, az állam büntető igényét minden tizedik vádlottal szemben mégsem lehetett érvényesíteni. Tanulmányomban azt szeretném bizonyítani, hogy a jogalkotó által megfogalmazott eljárási szabályok csak részben határozzák meg a büntető igazságszolgáltatás mikénti működését. Annak megértéséhez, hogy mi hogyan működik ezen a rendszeren belül, tisztában kell lennünk azokkal a szervezeti érdekekkel is, amelyek az eljárás egyes szereplőinek szerepfelfogását, döntéseinek hátterét meghatározzák. A dolgozat a büntetőeljárás működését vizsgálja így alapvetően büntető eljárásjogi munka, ugyanakkor az alkotmányjog, a jogelmélet és a jogszociológia megközelítésmódját is alkalmazom, így a tiszta eljárás-jogdogmatikai elemzéseknél összetettebb képet kívánok nyújtani a megvizsgált intézményekről és folyamatokról. Álláspontom szerint, miközben a magyar büntető igazságszolgáltatás rendszere alapvetően betölti társadalmi funkcióját, működése messze van attól, amit optimálisnak nevezhetünk. Ennek egyik oka, hogy a büntetőeljárások gyakorlata nem az optimális működés szerint rendeződik, hanem az eljárás hatósági minőségben eljáró alanyainak érdekei szerint meghatározott módon. Ezek az alanyok, a rendőrség, az ügyészség és a bíróság, olyan pozícióban vannak, hogy a jogalkotás folyamatában döntő befolyást tudnak gyakorolni a rájuk vonatkozó jogszabályok tartalmára, és ennek következtében olyan kereteket tudnak kialakítani saját működésükhöz, amely nem feltétlenül az eljárásban magánszemélyként 1

Legfőbb Ügyész Bf. 1046/2005. szám 2005. május 14. (IM/Bünt/2005/125/166) Észrevételek és javaslatok a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény módosításának tervezetével kapcsolatban.

2

résztvevők, terheltek, védők, sértettek, tanúk, stb. érdekeire tekintettel, illetve tágabban a társadalom érdekeinek megfelelően határozza meg az eljárások lefolytatásának módját. Amennyiben az igazságszolgáltatás szervei erős érdekérvényesítő korporációkként ki tudják vonni magukat a társadalmi kontroll alól, és olyan helyzetet tudnak teremteni, hogy nem az optimálisnak tartott eljárási rendhez igazodik az igazságszolgáltatás szervezete, hanem fordítva, a szervezet maga alakítja a számára optimálisnak tűnő eljárási rendet, akkor társadalmi értelemben diszfunkcionális helyzet állhat elő; a társadalom, az adófizető polgárok közössége olyan rendszert kénytelen működtetni, amelynek hatékonysága messze elmarad az optimális lehetőségektől. Sokat elárul egy társadalomról, egy államról, illetve az igazságszolgáltatás szereplőiről, hogy hogyan viszonyulnak ennek a tevékenységnek a hibáihoz, hogyan reagálnak arra, ha kiderül, hogy az igazságszolgáltatás valamilyen okból nem tud igazságot szolgáltatni, sőt éppen maga teremt igazságtalanságot. Király Tibor immár negyvenöt éve megjelent könyvében így ír a büntetőügyről: „A büntetőeljárás olyan hatalom, amely embereket törölhet ki az élők sorából, megfoszthatja őket szabadságuktól, vagyonuktól, becsületüktől. A büntetőeljárás útján békeidőben is háborút lehet folytatni. A büntetőeljárás az emberi szenvedélyek ütköző tere. A büntetőeljárásban a bírák rosszindulata, tévedése vagy tudatlansága tragikus következményekkel járhat. Ez a magyarázata annak, hogy büntetőeljárás lefolytatását jogi normák közé szorítják, nem bízzák a mikénti lefolyást kinek-kinek a kénye-kedvére. Igyekeznek olyan szabályokat felállítani, amelyek háttérbe szorítják az egyéni elfogultságot, a szenvedélyt, a rosszindulatot, a bosszút és kizárják a tévedést.”2 A büntető igazságszolgáltatást szabályozó normák akkor érik el társadalmi céljukat, ha a bűncselekmények felderítése és az elkövetők felelősségre vonása mellett azoknak a követelményeknek is eleget tesznek, amelyekről Király Tibor ír. Ha a rendszerváltást követő változásokat vizsgálva feltesszük magunknak a kérdést, hogy sikerült-e „olyan szabályokat felállítani”, amilyenekről Király Tibor beszél, sikerült-e háttérbe szorítani „az egyéni elfogultságot, a szenvedélyt, a rosszindulatot, a bosszút és kizárni a tévedést”, akkor azt mondhatjuk, hogy nem. Természetesen hozzátehetjük, hogy a tévedés kizárása túlzott elvárás lenne az igazságszolgáltatással szemben, és azt is kijelenthetjük, hogy nincs a világon olyan igazságszolgáltatási rendszer, amely teljesen ki tudja zárni a tévedést. Azonban a jogállami

2

Király Tibor: A védelem és a védő a büntető ügyekben. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1962. 121.

3

igazságszolgáltatással szemben elemi követelmény, hogy a szubjektív befolyást és a tévedés lehetőségét a lehető legkisebbre szorítsa. Tanulmányomban az igazságszolgáltatás területén tevékenykedő szervezetek közül nem foglalkozom a rendőrséggel. Elsősorban azért, mert a rendőrség igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó tevékenysége csak egy része a szervezet tevékenységének, míg a nagyobb rész a bűnmegelőzés, közrendvédelem, igazgatás stb. kívül esik a büntető igazságszolgáltatás körén. Tekintettel arra, hogy az egész rendőri tevékenység elemzése nélkül a rendőrség nyomozási tevékenysége nem elemezhető, ez a munka más tanulmányok keretében végzendő el, illetve részben már el is végeztetett.3 Így a büntető igazságszolgáltatás szervezetét érintő változások során az ügyészség és a bíróság szervezeteinek alakulását elemzem, azt vizsgálom, hogy ezek a szervezetek hogyan változtak meg a rendszerváltás folyamatában, illetve hogy ezen szervezetek önálló érdekei milyen befolyást gyakoroltak és gyakorolnak a büntető igazságszolgáltatás működésére. Tanulmányomban arra törekszem, hogy áttekintsem azokat a tényezőket, amelyek a büntető igazságszolgáltatás működését a rendszerváltás óta meghatározzák. A változások folyamata három tényező köré csoportosítható. Az első, a bíróságokra vonatkozó joganyag változása, a második az ügyészség helyzetének alakulása, a harmadik a büntetőeljárási törvény sorsa. A rendszerváltó elit ambivalensen viszonyult a bíróságokhoz. Egyfelől kifejezésre juttatta bizalmát ezen intézmények felé azáltal, hogy a rendszerváltást meghatározó nagy jogalkotási lépések mind növelték a bíróságok hatáskörét, a Háromoldalú Tárgyalásokon megszületett jelentős kódexek (az egyesülési jogról, a gyülekezési jogról, a vallás- és lelkiismeret szabadságáról, a párttörvény, a választási törvény stb.) mind növelték a bíróságok hatáskörét, és vitás esetekben a bíróságokra bízták a végső döntések kimondását. Ez a folyamat érzékelhető az 1990-ben megtartott szabad választások után is. Ugyanakkor megjelenik a bizalmatlanság is a bíróságok iránt például abban, hogy valójában nem merül fel komoly súllyal az az elképzelés, hogy a jogszabályok alkotmányossága kérdésében amerikai mintára a Legfelsőbb Bíróság mondja ki a végső szót, helyette német mintára létrejött az Alkotmánybíróság intézménye, amelynek tagjai döntően a tudomány világából választott elméleti

jogászok,

és

csak

elvétve

választ

az

Országgyűlés

gyakorló

bírákat

alkotmánybírónak.

3

Ld. a rendőrségről készített monográfiákat: Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sík Kiadó Kft., Budapest, 1998. Finszter Géza: A rendészet elmélete. KJK Kerszöv, Budapest, 2003.

4

Az 1990-ben megválasztott országgyűlés nem hajtott végre átfogó reformot a bíróságok szervezetét és igazgatását szabályozó joganyagban. A reform 1997-ben következett be, amikor az Alkotmány módosítására is sort kerítve megszületett a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. LXVI. törvény, valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény. E reform középpontjában a bíróságok függetlenségének megteremtése, valamint az igazgatási feladatoknak a bírói önigazgatás újonnan létrehozott szerve, azaz az Országos Igazságszolgáltatási Tanács kezébe való helyezése volt. A reform bevezetése óta közel egy évtized telt el, amely kellő távlatot nyújt ahhoz, hogy áttekintsük, milyen eredményeket ért el az új rendszer, illetve megvizsgáljuk azt is, mely pontokon észlelhetünk diszfunkcionális következményeket. Az ügyészség helyzetét illetően még sajátosabb helyzettel találkozhatunk, hiszen a rendszerváltást követően ugyan sor került az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény módosítására, de az ügyészség szervezetének, feladatköreinek átfogó reformja nem történt meg, mint ahogyan nem történt meg annak a kérdésnek az alapos megfontolása sem, hogy az ügyészség alkotmányos helyzetének változatlansága – nevezetesen az ügyészség pontosan nehezen értelmezhető, Országgyűlés alá rendelése – hogyan hat az igazságszolgáltatás egészének működésére. Ebben a körben különösen fontos azt megvizsgálni, hogy helyes és kívánatos-e az, hogy a büntetőügyeknek a vádemelést követő szakaszában csak olyan hatóságok jelenjenek meg döntéshozatali joggal, amelyek közül az egyik, a bíróság – formálisan és tartalmilag is független, a másik, az ügyészség – formálisan ugyan az országgyűlésnek alárendelt, tartalmilag azonban független szervként működik. Ez a helyzet nemcsak akkor jelent problémát, ha az igazságszolgáltatás hibázik, és nem tisztázható a felelősség, hanem az igazságszolgáltatás egész tevékenységének számonkérhetősége is kérdésessé válik. A jelenlegi alkotmányos helyzet többek között azzal a következménnyel is jár, hogy a kormányzatnak – tekintettel az új büntetőeljárási törvény nyomozásra vonatkozó szabályaira is –, semmilyen érdemi befolyása nincs a büntetőeljárások alakulására; az eljárások gyorsaságát, sem szakszerűségét nem tudja érdemben befolyásolni, miközben az esetleges hibás, vagy lassú döntésekért mind a kártalanítás, mind a visszatérítés esetén, mind az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Magyar Köztársaságot marasztaló döntéseiért a kormányzatnak kell helytállnia.4 4

A kérdés részletesebb elemzése külön tanulmányt érdemel, de a felvetődő problémák néhány elemét lásd: Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 6/1998. 335-339. Hack Péter: Viták az ügyészségről. Beszélő 2003. december 4-11. Hack Péter: Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete. In: Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003. 143-160.

5

A büntető igazságszolgáltatás működését meghatározó harmadik lényeges elem a büntetőeljárási törvény szabályozása. E törvény sorsa jól érzékelteti, hogy az eljárás szabályozása körül komoly érdekek ütköznek. Az 1973. évi I. törvénnyel szabályozott büntetőeljárási modell – sok módosítással, de lényegét tekintve mégis változatlanul –, harminc évig, vagyis 2003-ig hatályban maradt. Annak ellenére, hogy a nagy klasszikus kódexek közül egyedüliként5 1998-ban megszületett a több mint hatszáz paragrafusból álló új büntetőeljárási törvény, amelyet az Országgyűlés 1998. március 10-én fogadott el, és az eredeti tervek szerint mintegy egy és háromnegyedévi felkészülés után 2000. január 1.-én kellett volna hatályba lépnie.6 Az már önmagában problémát jelentett, hogy a törvény tervezete nem készült el az igazságszolgáltatási reformcsomag részeként, hiszen így hamarabb alakultak ki a szervezeti keretek – az azokhoz kapcsolódó szervezeti érdekekkel – mint az az eljárás, amelyet ez a szervezet végrehajt. A logika éppen fordított sorrendet diktált volna, vagyis előbb kellett volna szabályozni az eljárási rendet, és ehhez igazítani a szervezeti struktúrát. Ennél is nagyobb problémát okozott, hogy a törvény elfogadását követően, de még hatálybalépése előtt bekövetkezett kormányváltás momentumát a törvényt bizalmatlanul, vagy ellenérzésekkel szemlélő szakmai érdekcsoportok arra tudták használni, hogy a törvény hatálybalépését elhalasszák. A büntetőeljárási törvénnyel megtörtént az a jogtörténeti kuriózum, hogy még hatályba sem lépett, már két terjedelmes novellája jelent meg,7 majd 2003. július 1-i hatálybalépését követően rövid idővel újabb terjedelmes novella módosította.8 Tévedés lenne azt hinni, hogy a büntetőeljárás reformja az 1998-as kormányváltás után „pártpolitikai csatározások” áldozatává vált. Az eredetileg elkészített úgynevezett „Professzori tervezethez”9 képest már az Országgyűlésnek benyújtott szöveg is számos olyan elemet tartalmazott, amely a jogalkalmazók érdekérvényesítése miatt került ki az eredeti szövegből, illetve került bele az eredeti elképzelés helyére. Király Tibor ugyanakkor ráirányítja a figyelmet az 1998. évi törvény 309 §-át módosító 2002. évi I. törvény indokolására, amely egyértelművé teszi, hogy a változtatások mögött elsősorban a különböző szakmai érdekcsoportok álltak, nem utolsó sorban a Legfelsőbb Bíróság. A törvényjavaslat indokolása ugyanis – Király Tibor szerint nem egészen megalapozottan, de őszintén – leszögezi: „… nem hallgatható el, hogy a törvénytervezet szakmai vitája során nem lettek 5

Minden kritikai él nélkül, csak tényként rögzítjük, hogy tizenhét évvel a rendszerváltás után még nem született meg az új Büntető Törvénykönyv, az új Polgári Törvénykönyv, és az új Polgári Perrendtartás sem. 6 1998. évi XIX. törvény 605. §. 7 A 2002. évi I. törvény és a 2003. évi II. törvény 8 A 2006. évi LI. törvény a Be. rendelkezéseinek közel felét érintette. 9 A sajtó így nevezte el azt a tervezetet, amelyet a Király Tibor és Bárd Károly társelnökségével működő kodifikációs bizottság elkészített.

6

kellő súllyal figyelembe véve azok az észrevételek, amelyek a kódex új, többnyire a magyar hagyományoktól idegen elemeinek gyakorlati alkalmazhatóságára vonatkoztak. Ebben a körben emelhetők ki például a bírósági tárgyaláson a kihallgatás rendjére vonatkozó szabályok, vagy egyes új, különeljárásként kodifikált olyan jogintézmények, amelyek a magyar hagyományoktól idegenek, például a tárgyalásról lemondás”.10 Az utóbbi jogintézmény ugyan 2003 júliusában hatályba lépett, de a felek általi kikérdezés szabályai úgy változtak, hogy annak gyakorlati alkalmazására nemigen kerül sor. Az indokolás egyértelművé teszi, hogy 2001 végén a Legfelsőbb Bíróság ellenállásán hiúsult meg a később a 2006. évi LI. törvénnyel mégis bevezetett kétfokú fellebbezés. 2001-ben ugyanis a törvényjavaslat indokolásában még azt olvashattuk: „A törvény (tudniillik az 1998-as Be.) alapul véve azt a tényt, hogy az Országgyűlés 1997 nyarán módosította az alkotmányt, újraalkotta a bírósági és ügyészségi szervezeti jogról szóló törvényeket, és ezzel megteremtette a háromszintű bírósági szervezetet, bevezette a kétfokú rendes jogorvoslati rendszert. Ezzel szemben a Legfelsőbb Bíróság a négyszintű bírósági szervezet megteremtése mellett is egyfokú rendes jogorvoslat fenntartását javasolta. Ez pedig negatív módon hatott a törvény jogalkalmazói kar általi elfogadottságára.”11 A büntetőeljárási kódex hányatott sorsát eredményező változások mögötti érdekeket jól érzékelteti az is, hogy az 1998. évi XIX. törvény kihirdetését követően, de még a törvény teljes szövegének hatályba lépése előtt néhány jogintézményt a jogalkotó beillesztett az ebben az időben még hatályban lévő 1973. évi I. törvénybe. Sajátos, hogy az így beemelt rendelkezések többnyire a hatóságoknak kedvező elemek voltak, mint például a fedett nyomozókra és a különösen védett tanúkra vonatkozó rendelkezések. Ugyanakkor a kihirdetés és a hatálybalépés között eltelt öt esztendőben nem lépett hatályba a sértett pozícióját erősítő pótmagánvád intézménye, a tanú érdekében eljáró ügyvédről szóló rendelkezés, vagy a nyomozás és az előzetes letartóztatás két-, illetve hároméves objektív határidői sem.12 Ezeknek a sértett, a terhelt, és a tanúk számára kedvező rendelkezéseknek a hatálybaléptetéséhez sem bonyolult szervezeti változtatásokra, sem költségvetési forrásokra nem volt szükség, hatálybalépésük elmaradására – tehát arra, hogy miért maradtak ki az 1973-

10

Király Tibor: A magyar büntetőeljárásjog fél évszázados történetének vázlata. In.: Király Tibor: Szemelvények ötven év büntetőjogi és más tárgyú tanulmányaiból. Budapest 2005. 28. (A tanulmány megjelent a Belügyi Szemle 2003/1. számában). 11 Király im. 28. 12 Az akkori szabályozás ellentmondásairól lásd: Király im. 28-29.

7

as törvényt módosító novellákból – nehéz más magyarázatot találni, mint, hogy a jogalkalmazók számára nem mutatkozott kézenfekvő előnye ezeknek a rendelkezéseknek.13 A fentiek alapján öt kérdéskör alapos vizsgálata és elemzése látszik szükségesnek. 1. A büntetőhatalom számonkérhetőségének14 tétje A büntető igazságszolgáltatás menete, az eljárások lefolytatásának mikéntje nem lehet a benne résztvevő hivatásos jogalkalmazók „magánügye”. A büntető igazságszolgáltatással kapcsolatos társadalmi érdek az, hogy annak működése növelje a jog uralmába vetett bizalmat,

a társadalom tagjai érzékeljék, hogy az eljáró hatóságok pártatlanul,

elfogultságoktól mentesen, szakszerűen az érintettek alapvető jogait tiszteletben tartva, illetve csak a legszükségesebb mértékben korlátozva lássák el tevékenységüket. A büntető felelősségre vonásnak olyan rendben kell megtörténnie, amely minimumra csökkenti a hibák lehetőségét, és átlátható, ellenőrizhető, számonkérhető rendszerével biztosítja a törvények uralmát. Erről szólók a dolgozat 1. fejezetében. 2. A függetlenség és a számonkérhetőség problémaköre. Elméleti szinten is tisztázásra szorul, hogy a milyen kritériumok alapján beszélünk a bíróságok függetlenségéről. Ugyancsak tisztázásra szorul, hogy mit értünk a bíróságokkal kapcsolatosan

a

számonkérhetőség

alatt,

hogyan

valósítható

meg

a

bíróságok

tevékenységének demokratikus kontrollja függetlenségük sérelme nélkül. Ezekkel a kérdésekkel foglalkozik a tanulmány 2. fejezete. 3. Az 1997-ben elindult igazságszolgáltatási reform elemzése. A reform bevezetését követő tíz évvel indokolt tisztázni, hogy a bíróságok igazgatásának Magyarországon bevezetett modellje beváltotta-e a hozzá fűzött reményeket, illetve nem jöttek-e létre egyes pontokon a reform eredeti célkitűzéseitől eltérő megoldások, vagy gyakorlatok. 13

Külön vizsgálatot igényel annak áttekintése, hogy a nyomozás és az előzetes letartóztatás objektív határidejének bevezetése mellett, hogyan kopnak ki a büntetőeljárás szabályai közül a hatóságok számára kötelező határidők. Továbbá vizsgálatot érdemel az is, hogy ahol a törvény valamilyen kötelezettséget fogalmaz meg az eljárásban résztvevő hatósági alanyok esetén, ott milyen eljárási szankciókat találhatunk. Ebben a tekintetben a jelenleg hatályos Be. nemcsak a hatóságokat, hanem a védőket is kedvező helyzetbe hozza, mert bár a törvény például az 50. § (1) bekezdésében felsorolja a védő kötelezettségeit, ugyanakkor nem rendelkezik arról, hogy mi történjen, ha a védő ezen kötelezettségeit nem teljesíti. A 375. § (1) bekezdése csak relatív eljárási hibaként kezeli azt, ha „a bizonyítás törvényességére vonatkozó szabályokat megsértik”; vagy ha „az eljárásban részt vevő személyek a törvényes jogaikat nem gyakorolhatták”. 14 A tanulmány során az angolszász irodalomban szereplő ’accountability’ kifejezést, amely szó szerint felelősségre vonhatóságot, vagy számadási/elszámolási kötelezettséget jelent, inkább a kevésbé offenzív, „számonkérhetőség” kifejezésre fordítom, mivel ez jobban kifejezi azt a tartalmat, amelyet a tanulmányban kifejtek. Vannak olyan források, amelyek az ’accountabilty’ kifejezést „beszámoltathatóságnak” fordítják, de mint a tanulmányból kiderül, a „beszámolni” szóból levezethető, „valaki, valaki előtt beszámol” fogalmi tartalomról a bíróságok esetében nincs szó, hiszen a „számonkérhető” bíróságoknak valójában nem kell „beszámolni” tevékenységükről.

8

Ezen belül tisztázásra szorul, hogy az OIT összetételére, jogosítványaira, a bírósági szervezeti hierarchián belüli feladatmegosztásra irányuló törvényi megoldások növelték-e a bíróság működésének függetlenségét és hatékonyságát. Külön vizsgálandó, hogy a bíróvá válásnak és a bíróságon belüli előmenetelnek vannak-e nyilvánosan publikált kritériumai, és amennyiben ilyenek léteznek, azokat betartják-e, amennyiben ezek hiányoznak, akkor lehetőség szerint feltárandó, hogy az elmúlt évtizedben milyen kiválasztási és előmeneteli kritériumokat alkalmaztak. Ezekkel a kérdésekkel foglalkozik a tanulmány 3. fejezete. 4. Az ügyészség alkotmányos helyzete. Vizsgálatra szorul, hogy az ügyészség ellentmondásos alkotmányos helyzete milyen elvi problémákat vet fel az igazságszolgáltatás egész rendszerét tekintve, illetve hogy az ügyészség esetében érvényesül-e valamilyen formában a számonkérhetőség demokratikus követelménye, és ha nem, milyen módon teremthetők meg ennek feltételei. Ezekkel a problémákkal a 4. fejezet foglalkozik. 5. A büntetőeljárási szabályok változásainak elemzése. A büntetőeljárás szabályai az 1998-as törvényjavaslat elfogadása óta számos ponton radikális változásokon estek át, kérdés, hogy ezek a változások az eljárás szakszerűségének és hatékonyságának, az eljárásban résztvevők alkotmányos jogainak bővítése érdekében történtek-e, vagy a változások mögött többnyire az eljárást végző szervezetek érdeke húzódott meg. Vizsgálandó, hogy az igazságszolgáltatás szereplői közül a bíróságok és az ügyészségek befolyásolták-e, és ha igen, milyen módon befolyásolták a büntetőeljárási kódex elfogadását és az egyes novellák megalkotását. Erről a törvényjavaslat megszületése során keletkezett dokumentumok empirikus vizsgálatán alapuló 5. fejezet számol be.

9

1.fejezet A büntetőhatalom számonkérhetőségének tétje

Az elmúlt évtized néhány nyilvánosságot kapott ügye arra mutat rá, hogy a jogállami igazságszolgáltatás nem mentes a hibáktól. Ez persze önmagában nem okozhat meglepetést, de a hibák kezelésének módja, az a feltűnő közömbösség, ahogy a hibákat elkövető hatóságok az esetekre reagáltak, már meglepő, és nem ok nélkül kelt aggodalmat. 1994 márciusában a Heves megyei Ivádon megöltek és kiraboltak egy idős asszonyt. A Heves Megyei Bíróság az ügyben megvádolt Pusoma Dénest bűnösnek találta Papp Józsefné sérelmére elkövetett halált okozó testi sértés büntettében és rablás bűntettének kísérletében, ezért halmazati főbüntetésül hat év börtönbüntetésre és mellékbüntetésként öt év közügyektől eltiltásra ítélte. Az ítélet ellen a vádlott nem fellebbezett, így az jogerőre emelkedett. Ártatlansága az ítélet letöltésének megkezdése után tizenhárom hónappal derült csak ki. Szabadulását követően sehol nem kapott munkát, családi élete tönkrement. Egy évvel később felakasztotta magát az ivádi erdőben.15 Idősebb és ifjabb Burka Ferencet, apát és fiát azzal vádolták, hogy 1999 márciusában a Hajdú-Bihar megyei Újszentmargitán megöltek egy embert. A vád szerint az egyik helyi kocsmából távozó Gy. Jánost hazáig követték, majd az otthonában meggyilkolták és kirabolták. Mivel a két Burka valóban az áldozat után pár perccel hagyta el a kocsmát, a faluban hamar híre ment: biztosan ők a tettesek. Utólag úgy tűnik: az őrizetbe vételhez és a letartóztatáshoz a rendőrség és az ügyészség számára elegendőnek bizonyult ez a szóbeszéd. Azzal nem sokat törődtek, hogy a meggyilkolt férfi ujjai között vörös hajszálakat találtak (vagyis elképzelhető, hogy Gy. János dulakodott a gyilkosával), holott a két Burka haja hollófekete. A gyilkosság után pár nappal ifjabb Burka Ferencet vették őrizetbe, tíz nappal később pedig az apját is. 2002 márciusában az ügyükben első fokon eljáró Hajdú-Bihar Megyei Bíróság mindkettőjük bűnösségét megállapította társtettesként, nyereségvágyból elkövetett emberölés bűntettében. A fiút 15 évi, az apát 13 évi fegyházra ítélték. 2003 szeptemberében a Szegedi Ítélőtábla – mint felülbírálatra alkalmatlan és megalapozatlan ítéletet – hatályon kívül helyezte az elsőfokú bíróság ítéletét, és új eljárásra kötelezte a HajdúBihar Megyei Bíróságot. A megismételt elsőfokú eljárásban, 2005 januárjában a bíróság 15

Az ügy részleteit ismerteti Görög Márta: Az ártatlanság kora című írásában. Kontroll 01/2003. 128-134.

10

megszüntette az előzetes letartóztatást, de Újszentmargita település közigazgatási területére korlátozott lakhelyelhagyási tilalmat rendelt el mindkettőjük esetében. Ügyészi fellebbezés következtében a másodfokon eljáró Debreceni Ítélőtábla a 2005 februárjában a megyei bíróság végzését megváltoztatta, és elrendelte a két férfi házi őrizetét. Végül 2005 júliusában a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság – bizonyítottság hiányában – felmentő ítéletet hozott, ezzel a házi őrizetet is feloldotta. A Debreceni Ítélőtábla pedig – 2006 áprilisában – helybenhagyta a felmentő ítéletet.16 A móri Erste Bank fiókjában 2002. május 9-én fegyveres rablók agyonlőtték a pénzintézet négy alkalmazottját, biztonsági őrét, két ügyfelet, és a velük szerződést kötni akaró biztosítási szakembert. A Fővárosi Főügyészség vádirata és a Fővárosi Bíróság dr. Varga Zoltán vezette tanácsának elsőfokú ítélete szerint Kaiser Ede és Hajdú László részt vettek

a

cselekmény

elkövetésében,

ezért

Kaiser

Edét

tényleges

életfogytiglani

szabadságvesztésre ítélték, amely ítélet a jogorvoslatok után jogerőre emelkedett. 2007 februárjában a rendőrség úgy tűnik, megtalálta a valódi tetteseket, vagyis feltehető, hogy a korábban hozott, Kaiser esetében már jogerős ítéletek hibásak voltak.17 Mindhárom ügy közös sajátossága, hogy az eljáró hatóságok nyilvánvalóan hibáztak, ugyanakkor az is közös az ügyekben, hogy a hatóságok nem sok hajlandóságot mutatnak az ügyekből adódó következtetések levonására. A Legfelsőbb Bíróság elnöke a móri ügyben először arról nyilatkozott, hogy „a bírák is emberek, tévedhetnek”, illetve a bíró „hozott anyagból dolgozik”.18 Ezen, kevéssé sikerült nyilatkozata után ugyan kijelentette „a móri ügy tanulságait le kell vonni, és nem marad el az őszinte szembenézés a bíróságon, ha valóban téves ítéletről van szó”19, azonban ez a nyilatkozat sem tartalmaz konkrétumokat arról, hogy kik, mit, mikor és hogyan akarnak megvizsgálni. Mindhárom ügy indokolta volna azt, hogy a lehető legalaposabb és legrészletesebb vizsgálat tárja fel, hogy milyen tényezők vezettek a hibákhoz. Tisztázásra szorulna, hogy emberi hibák, tévedések, felületesség vezettek-e a hibás ítéletekhez, vagy a rendszer magában hordozza a tévedések kockázatát, esetleg túlzott kockázatát is.

16

Az ügy részleteiről: http://nol.hu/cikk/423940/. (2007. április 8.) Az ügy részleteiről: http://www.mancs.hu/index.php?gcPage=/public/hirek/hir.php&id=11077. (2007. április 8.) Ez az írás azért is figyelmet érdemel, mert az elsőfokú ítéletről beszámoló laikus szerzők egy sor olyan ellentmondásra hívják fel a figyelmet, amelyek a későbbi tények tükrében igazolódni látszanak. Felmerül a kérdés, hogy az eljárás hivatásos résztvevői, az ügyész és a bíró, miért látták ennyire másként az esetet, mint az újságírók. A nyomozás menetéről részletesen nyilatkozik Bolcsik Zoltán a Nemzeti Nyomozó Iroda vezetője: http://hetilap.hetek.hu/index.php?cikk=63818. (2007. április 8.) 18 Hanák András: Mór megtette kötelességét ÉS. 2007. 51.évf. 10. szám. 19 http://www.nol.hu/cikk/438785/. (2007. április 8.)

17

11

Lehet persze arra hivatkozni, hogy ez a három ügy nem reprezentálja azt a többszázezer büntetőügyet, amelyet a rendszerváltás óta eltelt több mint másfél évtized alatt a bíróságok évente elbíráltak. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy ezek az ügyek a közvélemény figyelmét ráirányítják az igazságszolgáltatás működésére, és kétségtelenül befolyásolják az igazságszolgáltatás iránti bizalom alakulását.20 Ez a megállapítás különösen igaz a móri ügyre, amely a magyar bűnüldözés történetének egyik legsúlyosabb esete volt, és jelenleg úgy tűnik, hogy a büntető igazságszolgáltatás történetének egyik legkirívóbb fiaskójává is vált. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy mind a Pusoma-ügyben, mind a móri-ügyben inkább a véletlen műve volt, hogy a valódi tettesek előkerültek; a Burka-ügy pozitív kimenetelében pedig úgy tűnik meghatározó szerepe volt annak, hogy a védelmet a Magyar Helsinki Bizottság által megbízott ügyvéd, és nem egy kirendelt védő látta el.21 Ezen ügyekben közös, hogy viszonylag nagy publicitást kaptak, de sem a több mint egy évtizede lezárult Pusoma-ügynek, sem a Burka-ügynek a tanulságairól nem sok tudható. Mint ahogyan arról sem, milyen eredménnyel zárultak azok a vizsgálatok, amelyeknek keretében az Országos Igazságszolgáltatási Tanács megbízásából elemezték azokat az ügyeket, amelyekben az Emberi Jogok Európai Bírósága – elsősorban az elhúzódó bírósági eljárások miatt – elmarasztalta a magyar államot. Az OIT Hivatal vezetőjének jelentése mindössze annyit közöl, hogy „Az OIT az időszerűség javítása érdekében elrendelte az Európai Bíróság ítéleteinek elemzése kapcsán az öt éve folyamatban lévő ügyek kiemelt vizsgálatát(…) a bírósági vezetők többsége jelezte, hogy a hosszú pertartamú ügyek tételes áttekintésekor szinte minden esetben tetten érhető valamilyen fokú bírói mulasztás.”22 Arról a nyilvános forrásokból nem tudhatunk, hogy milyen mulasztásokat tártak fel a vizsgálatok, mint ahogyan arról sem, hogy milyen lépések történtek az ügyek elhúzódását eredményező hibák kiküszöbölésére. Arról, hogy a magyar igazságszolgáltatás mikor és miért hibázik (és különösen arról, hogy miért hibázhat ilyen nagyot, mint például az évszázad bűnügyének tekintett móri 20

A bíróságok iránti bizalom kérdéséről fontos kérdéseket feszeget Fleck Zoltán: Bízunk-e a bíróságokban? című írásában Élet és Irodalom, 2006. július 21. 21 Ezek a körülmények arra világítanak rá, hogy nem a rendszer önmagától korrigálta magát, ami indokolttá teszi azt a kérdést, hogy hány ember lehet ma ártatlanul börtönben. 22 OIT Hivatalvezető 7143/2005. OIT Hivatal Beszámolója az OIT részére. Tárgyidőszak: 2003. október 1. 2004. szeptember 30. 2.4. pont „A beérkezett országos adatok alapján megállapítható, hogy a bírósági vezetők részletesen feltárták az eljárások elhúzódásához vezető okokat…Ehhez kapcsolódóan a bírósági vezetők többsége jelezte, hogy a hosszú pertartamú ügyek tételes áttekintésekor szinte minden esetben tetten érhető valamilyen fokú bírói mulasztás. Másrészt a kollégiumvezetőknek hatékony személyes konzultációkkal és helyi képzések keretében kell az ügyben eljáró bírák számára szakmai segítséget nyújtani.” http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=OITH_Hivatalvezetoibeszamolok. (2007. február 4.)

12

ügyben), nem sokat tudunk. Viszonylag kiterjedt irodalma van azonban annak, hogy az angolszász jogrendszer hogyan reagált az igazságszolgáltatás kudarcaira. A kétségtelenül nagyon más alapokon épülő, és nagyon eltérő jogi környezet ellenére érdemes megvizsgálni, hogy a problémára válaszként milyen megoldások születtek.23 A múlt század elején az Egyesült Államokban még általános és töretlen volt a bizalom abban, hogy az igazságszolgáltatás a bűnösöket elítéli, és az ártatlanokat felmenti. Hand bíró 1923-ban még azt írta: „Az eljárásunkat mindig üldözi az a kísértet, hogy ártatlan embert elítélhetünk. Ez irreális álom.”24 Sajnos a bíró tévedett: az évek során viszonylag nagy számban fordult elő az angolszász rendszert követő országokban ártatlan emberek elítélése. A

vizsgálatára

az

igény már

a

század elején

megjelent.

Az

Amerikai

Börtönkongresszus Vizsgálata (American Prison Congress Review) 1912-ben körlevelet küldött ki Kanada és az USA börtöneinek azzal a kérdéssel, hogy tudnak-e ártatlanul kivégzettekről, a beérkezett válaszok alapján nem találtak ilyen esetet.25 Még ugyanebben az esztendőben az USA Külügyminisztériuma is foglalkozott a kérdéssel (U.S. State Department Document 1912). Ennek keretében Edwin M. Borchard „Az állam felelőssége a büntető igazságszolgáltatás hibáiért” címmel írt elemzést, amelyben Andrew Toth ügyét mutatta be, akit Pennsylvaniában életfogytig tartó szabadságvesztésre ítéltek, és 20 év elteltével derült ki ártatlansága, ekkor azonban az amerikai gyakorlat nem ismerte a kártalanítás intézményét, így Toth számára Andrew Carnegie, a híres emberbarát nyújtott havi 40 dolláros kártalanítást a saját vagyonából.26 Borchard e vizsgálata után húsz évvel, már a Yale Egyetem professzoraként az első igazán átfogó elemzést végezte el a kérdésben. 1932-ben írt tanulmányában „Az ártatlan elítélése” (Convicting the Innocent) 65 amerikai és brit ügyet mutat be, ahol a vádlottat ártatlanul ítélték el, ezekből 29 emberölési, 23 rablási, és 13 kisebb súlyú ügy szerepelt összesen 25 államból és az Egyesült Királyságból.27

23

2003-ban a Brit Nemzetközösséghez tartozó országok vezető ügyészei az ausztráliai Darwinban, majd Kanadában is értekeztek a témában majd 2005-ben Manitobában tartottak konferenciát a hibás elítélések kérdéskörében. Elemzésem alapját azok a kutatások képezik, amelyet a konferenciák előkészítéseként, illetve eredményeként elfogadtak, a legátfogóbb anyag megtalálható a http://www.justice.gc.ca/en/dept/pub/op/p2.html oldalon. 24 U.S vs Garson, 291 F.646, 649 (S.D.N.Y.,1923). 25 R.H. Gault: Find No Unjust Hangings, 3 Jourmal of American Istitute of Criminal Law and Criminology 131 (1912-13). 26 A cikket idézi Bruce A. MacFarlane: Convicting the Innocent című tanulmányában, www.canadiancriminallaw.com/articles_toc.htm. 27 Edwin M. Borchard: Convicting the Innocent. Yale University Press, 1932.

13

Huszonöt évvel később 1957-ben Jerome Frank az USA Fellebbviteli Bíróságának bírája „Nem bűnös” (Not Guilty) címmel jelentette meg könyvét, amely 36 ártatlanul elítélt vádlott ügyét elemezte.28 C. G. L. Du Cann, egy brit ügyvéd 1960-ban „Az igazságszolgáltatás kudarcai” (Miscarriages of Justice) címmel írt könyvet, amelyben a szakmán kívül a közvélemény figyelmét is a hibás döntések kockázatára kívánta terelni.29 Inkább publicisztikai, mint elemző tanulmánya azonban elérte célját, a sajtó egyre nagyobb terjedelemben kezdett a kérdéssel foglalkozni. Négy évvel később az USA-ban jelent meg egy nagyhatású könyv Edward Radin „Az ártatlanok” (The Innocents) címmel, amelyben 80 olyan újabb ügyet mutat be, ahol a vádlottat ártatlanul ítélték el.30 1973-ban Ruth Brandon és Christie Davies brit kriminológusok azoknak az elítélteknek a profilját vizsgálták, akiket ártatlanul ítéltek el.31 Ausztráliában a Chamberlain-ügy32 (vagy más néven a „Dingó baba-ügy”) keltett nagy hullámokat, amelyben 1982-ben Alice Lynne Chanberlain-t bűnösnek mondták ki kilenchetes kislányának

Azaria-nak

a

meggyilkolásában.

Férjét

Michael

Leigh

Chamberlaint

bűnsegédként ítélték el. Miután három és fél esztendőt töltöttek börtönben, az ügy kivizsgálására felállított Királyi Bizottság súlyos kételyeket fogalmazott meg az elítéléssel kapcsolatban. A vádlottak ezután kegyelmet kaptak, és 1 millió dollár kártalanításban részesítették őket. Az ügy hatására felállított Királyi Bizottság jelentése rávilágított a szakértői bizonyítás ellentmondásaira is.33 Az angolszász igazságszolgáltatást leginkább megrázó kudarcok az Ír Köztársasági Hadsereg (IRA) által elkövetett robbantásos merényleteket követően született ítéletekhez kapcsolódnak. A történetek egy részét irodalmi formában dolgozta fel az Apám nevében című könyv és az abból készült nagyhatású film. Az ártatlanul elítéltek első csoportjába a Guildfordi Négyek tartoztak (Paul Hill, Gerard Conlon, Patrick Armstrong és Carole Richardson), elítélésüket követően 14 évet töltöttek börtönben, mivel a bíróság szerint ők voltak azok, akik 1974. október 5-én Guildfordban két bombát robbantottak az IRA megbízásából. A Fellebviteli Bíróság 1989-ben mentette fel őket. Öt héttel a guildfordi robbantás után két robbantás történt Birminghamben, amelyek következtében 21 ember meghalt, 162-en megsebesültek. Hat ír katolikus férfit (Patrick Joseph Hill, Johm Walker, 28

Jerome Frank, Barbara Frank: Not Guilty (Doubleday and Company, Inc., Garden City, New York, 1957. C.G.L. Du Cann: Miscarriages of Justice. Frederick Muller Limited, London, 1960. 30 Edward D. Radin: The Innocents. William Mauro and Company, New York, 1964. 31 Ruth Brandon, Christie Davies: Wrongful Imprisonment. George Allen and Unwin Ltd. London, 1973. 32 Chamberlain v. the Queen (no.2) (1984) 153 C. L. R. 521 (H.C.) 33 Az ügyet és következményeit elemzi MacFarlane im. 13-14. 29

14

Robert Gerard Hunter, Noel Richard McIlkenny, Hugh Callagham, William Power), azaz a Birminghami Hatokat vádolták meg a robbantásokkal, és elítélték őket. Tizenhat évet töltöttek börtönben, mielőtt a Fellebbviteli Bíróság 1991-ben felmentette őket.34 Annie McGuire-t és családjának hat tagját (a McGuire Heteket) 1976-ban ítélték el robbanószer birtoklásáért, mivel azzal vádolták őket, hogy az IRA számára egy bombagyárat működtettek. 1991. júniusában mind a hét vádlottat felmentették.35 Judith Wardot 1974-ben életfogytiglani börtönre ítélték 12 rendbeli emberölés és három rendbeli robbanás okozása miatt. Tizenhét esztendővel később a belügyminiszter indítványára a Fellebbviteli Bíróság felmentette.36 Az események után 1991-ben az Egyesült Királyság kormánya létrehozott egy királyi bizottságot, amelynek hivatalos neve: a Büntető Igazságszolgáltatás Királyi Bizottsága (Royal Commission on Criminal Justice) volt, de a köztudatba csak vezetőjének neve alapján, Runciman Bizottságként vonult be. Két évig tartó vizsgálódás után a Bizottság jelentése részletes javaslatokat tartalmazott a brit igazságszolgáltatási igazgatás reformjára és egy sor további törvény módosítására. A Bizottság javaslatainak eredményeként 1995-ben a Büntető fellebbezési törvényben (Criminal Appeal Act) létrehozták a Büntetőügyeket Felülvizsgáló Bizottságot (Criminal Case Review Commission), amelynek működéséről később szólunk.37 A hibás ítéletek megszületését Kanadában is vizsgálóbizottságok és törvényalkotási lépések követték. Különösen három ügy kapott ebben a folyamatban nagyobb nyilvánosságot. A tizenhét éves indián származású Donald Marshall Jr. és hasonló korú fekete bőrű társa, Sandy Seale 1971. május 28-án a Nova Scotia-ban található Sydney városának egyik parkjában összeszólalkoztak az 59 éves Roy Ebsaryval és annak 25 éves társával, a szóváltást követően Ebsary egy késsel halálosan megsebesítette Seale-t. A rendőrségi vizsgálat mégis azzal az eredménnyel zárult, hogy Marshallt vádolták meg az emberölés elkövetésével, akit a bíróság életfogytiglani szabadságvesztésre ítélt. Annak ellenére, hogy Ebsary tíz nappal Marshall letartóztatása után már elismerte, hogy ő ölt, csak 1986-ban állapította meg a bíróság, hogy ő a tényleges elkövető.38 Még ugyanezen év októberében bizottságot hoztak létre az ügy kivizsgálására. A háromtagú bizottság a hibák részletes feltárásán túl ajánlásokat is megfogalmazott a törvényhozás és az igazságszolgáltatás számára. Ezen javaslatok között 34

Miscarriages of Justice: The Birmingham Six, www.guardian.co.uk/crime/article/0.2763,634024,0.html (2007. március 5.) 35 McGuire Seven, http://innocent.org.uk/cases/mcguire7 (2007. március 5.) 36 R. v Ward, (1993) 2 All E.R. 577 (C.A.) 37 Robert Carl: The Criminal Cases Review Commission as a State Strategic Selection Mechanism. American Criminal Law Review Volume 42 Issue 4. 2005. 12894p. 38 R v Ebsary (1986), 27 C.C.C. (3d) 488 (N.S.S.C. App. Div.)

15

szerepelt egy független felülvizsgálati mechanizmus létrehozása, a büntető jogszabályok módosítása, illetve a súlyos ügyekben kötelezően alkalmazandó magnófelvétel a gyanúsítottak és a legfontosabb tanúk rendőrségi kihallgatásáról.39 A Guy Paul Morin ügyben Morint azzal vádolták, hogy 1984. október 3-án elrabolta és megölte a szomszédban lakó kilenc esztendős Christine Jessopot. 1995-ben az ekkor már alkalmazott DNS-vizsgálat kizárta, hogy ő lett volna a tettes, így felmentették.40 1996-ban Ontario Tartomány vizsgálóbizottságot hozott létre Fred Kaufman korábbi quebec-i fellebbviteli bíró vezetésével. A bizottság mandátuma három részből állt: tényfeltárás, vagyis annak tisztázása, mi vezetett a hibás döntéshez; ajánlások készítése arra vonatkozóan, hogyan lehet a jövőben elkerülni a hibás ítéleteket; és a közvélemény tájékoztatása az igazságszolgáltatás működéséről általában és a konkrét ügyben. A bizottság a 146 napig tartó meghallgatások során 120 tanút hallgatott meg, áttanulmányozta a korábbi eljárás mintegy százezer oldalas dokumentumait. Az 1998. április 9-én nyilvánosságra hozott 1380 oldalas jelentés 119 ajánlást tartalmazott. Thomas Sophonow ügye némileg eltér a fentiektől. Őt egy 16 éves lány, Barbara Stoppel meggyilkolásával vádolták, de míg az előző ügyek közül a Marshall-ügyben megtalálták és elítélték a tényleges elkövetőt, a Morin-ügyben pedig a DNS-vizsgálat minden kétséget kizáró módon bizonyította ártatlanságát, a Sophonow-ügyben a rendőrség vezetője és a legfőbb ügyész még a felmentő ítélet megszületése után is azon véleményének adott hangot, hogy a bűncselekményt ő követte el.41 A legfőbb ügyész (aki egyúttal az igazságügy-miniszter is), Peter Cory-t, a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság nyugalmazott bíráját kérte fel az ügy körülményeinek kivizsgálására. A vizsgálat eredményei, összhangban a korábbi amerikai, brit, kanadai vizsgálatokkal, a szemtanúk általi hibás személykiválasztást, a megbízhatatlan börtönügynökök vallomásait, az eljárást végzők „csőlátását”, nyomozási és vádemelési hibákat tártak fel. A kanadai példák különösen azért fontosak, mert egyrészt bemutatják, hogy minden esetben – legyen az bármennyire is kivételes eset – ha az igazságszolgáltatás hibázott, a kormány kész volt orvosolni a helyzetet nyilvános bocsánatkérés, az ügy teljes kivizsgálása, és megfelelő kártalanítás által. Ezt különösen érdekes egybevetni azzal, hogy a magyar példák között említett Pusoma-ügyben az állam hosszú időn keresztül megtagadta a kártalanítást, és a 39

Royal Commission ont he Donald Marshall, Jr., Prosecution (Province of Nova Scotia, 1989) p. 25. és következő oldalak. 40 Az ügy részletei megismerhetők: The Commission on Proceedings Involving Guy Paul Morin (Toronto, Ontario Ministry of Attorney General, 1998) www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/english/about/pubs/morin. (2007. március 6.) 41 Az ügy és a vizsgálat részletes leírását lásd: www.gov.mb.ca/justice/sophonow/toc.html. (2007. március 6.)

16

végül rekordösszegűnek számító 45 milliós kártalanítással záródó Burka-ügyben is először elzárkózott a kártalanítás gondolatától. Nyilvános bocsánatkérésre, vagy vizsgálatra nem került sor egyik esetben sem. A második tanulság, hogy mindhárom említett kanadai esetben a vizsgálat kiterjedt azoknak a körülményeknek a részletes elemzésére, amelyek a hibás döntéshez vezettek, illetve arra is, hogy milyen módon lehet a jövőben ezeket a hibákat elkerülni.42 Az USA igazságszolgáltatásának kudarcai azért érdemelnek külön figyelmet, mivel itt sok esetben nem pusztán elítélésről volt szó, hanem halálbüntetést is kiszabtak. A hibás halálra ítélések ügyeit magyar nyelven is feldolgozta Badó Attila és Bóka János „Ártatlanul halálra ítéltek – Az amerikai igazságszolgáltatás tévedései” című könyve,43 de említhető Hugh Bedau és Michael Radelet tanulmánya is, amely 350 ügy elemzése alapján készült.44 A Bloodsworth- ügyben elsőként alkalmazott DNS vizsgálatok alkalmazása óta 2007. április 23án született meg az az ítélet, amelyben a bíróság Chicagoban felmentette Jerry Millert, akit egy 1982-ben elkövetett cselekmény miatt ítéltek el, és 25 évet töltött ártatlanul börtönben. Ő a 200. ártatlanul elítélt és később felmentett elítélt.45 Gyakorlatilag mindegyik említett eset, mindegyik említett országban azzal a következménnyel járt, hogy nagyon alapos, nagyon részletes és a hibák jövőbeni elkerülésére is javaslatokat tartalmazó vizsgálatok és jelentések készültek. A vizsgálatok eredményeit az elemzők két csoportba sorolják:46 azok a körülmények, amelyek az igazságszolgáltatást hajlamossá teszik a hibás döntésekre (ezeket nevezhetjük közvetett körülményeknek), és a közvetlen körülmények. Az egyes körülmények részletes vizsgálata nélkül, csak felsorolásszerűen említve, az első körbe, vagyis a közvetett körülmények közé sorolják a következőket: (1) A közvélemény nyomását. (2) Az a körülmény, hogy a vádlott egy népszerűtlen, esetleg kisebbségi csoporthoz tartozik (példa erre Amerikában a feketék, Kanadában az indiánok, Angliában az írek csoportja, de az ausztrál Chamberlain-ügyben is nagy jelentőséget kapott az a tény, hogy a vádlottak a Hetednapi Adventista Egyház tagjai voltak). (3) A kontradiktórius (tehát a felek vitájára épülő 42

MacFarlen im. 38. Badó Attila, Bóka János: Ártatlanul halálra ítéltek. – Az amerikai igazságszolgáltatás tévedései. Nyitott Könyv Kiadó, Bp. 2003. 44 Bedau, Radelet: Miscarriages of Justice in Potentially Capital Cases (1987), 40 Stanfort Law Review 21. 45 Forrás: http://www.innocentproject.org/. 2007. április 4. 43

46

Lásd MacFarlen idézett tanulmányát, vagy Mellemare, Finlayson: Report on the Prevention of Miscarriages of Justice, FPT HEADS OF PROSECUTIONS COMMITTEE REPORT OF THE WORKING GROUP ON THE PREVENTION OF MISCARRIAGES OF JUSTICE, http://www.justice.gc.ca/en/dept/pub/hop/toc.html. (2007. április 6.)

17

angolszász per) „játszmává válása”, aminek keretében az igazság feltárásának célja helyébe a másik fél minden áron való legyőzésének célja került. (4) A hatóságok „jó szándékú korrumpálódása”, különösen a rendőrség esetén, amikor az eljáró rendőrök úgy érzik, hogy a gyanúsított bűnösségéről való meggyőződésük szentesíti azokat az eszközöket, amiken keresztül, akár törvénytelenül is bizonyítják a vádlott bűnösségét. A hibás elítélésekhez vezető közvetlen körülmények a következők: (1) Szemtanú általi téves felismerés (ez a leggyakoribb ok, ami téves elítélésekhez vezet). (2) A rendőrség hibái illetve törvénysértései. (3) Az ügyész eljárási hibái (bizonyítékok kirekesztésének elmulasztása). (4) Kétes, megbízhatatlan, vagy nem szilárd tudományos alapon álló szakértői vélemények. (5) Bűnözők (börtönügynökök) tanúvallomásának felhasználása. (6) Hiányos, vagy hibás védői munka. (7) Hamis beismerő vallomás. (8) Félrevezető közvetett bizonyítékok. Az alapján, amit eddig tudhatunk a magyar esetekről, feltételezhető, hogy az angolszász jogrendszerekben feltárt hibák jelentős része előfordul a mi jogrendszerünkben is, és nagyon hasonló okok vezettek nálunk is a hibás ítéletekhez. Ismét hangsúlyozva a két jogrendszer eltérő alapjait, az igazságszolgáltatási szervezetek eltérő voltát is érdemes megvizsgálni, hogy a lefolytatott vizsgálatok és az azoknak nyomán megszületett ajánlások milyen jogalkotási következményekkel jártak. A legvilágosabb következtetéseket az Egyesült Királyság kormánya vonta le az igazságszolgáltatás kudarcából az IRA vádlottak ügyében. A hibás ítéletek miatti növekvő társadalmi elégedetlenség nyomán született meg Büntetőügyeket Felülvizsgáló Bizottság (Criminal Cases Review Commission), a brit kormány felállította a Runciman Bizottságot. A Bizottság megállapításainak és javaslatainak hatására az 1995-ben elfogadott Büntető Fellebbezési Törvényben (Criminal Appeal Act) felállították a Büntetőügyeket Felülvizsgáló Bizottságot, amelynek 10 tagját a miniszterelnök javaslatára öt éves időtartamra a Királynő nevezi ki (a tagok egy ízben újraválaszthatók, de tíz évnél tovább nem lehetnek a Bizottság tagjai, feladataikat fő- vagy részfoglalkozásban látják el). A Bizottság munkájának első hét esztendejében 5700 kérelem érkezett a Bizottsághoz, ezeknek alapos vizsgálatát követően mintegy 200 ügyben fordultak a Fellebbviteli Bírósághoz, és ezen ügyeknek mintegy kétharmada felmentést eredményezett.47 A brit példa nyomán 1997-ben Skóciában is létrehozták a saját hasonló bizottságukat. Kanadában az Igazságügyi

47

Newille Trendle: Reviewing Miscarriages of Justice: http://www.isrcl.org/Papers/2004/TrendleJustice.pdf. (2007. április 6.)

The

Pardon

Reincarnated.

18

Minisztérium által 1998-ban elkészített tanulmány48 nyomán módosították a Büntető Törvénykönyvet, és lehetővé tették a miniszter számára, hogy széleskörű vizsgálati jogkörökkel felruházott megbízottat nevezzen ki a hibásnak vélt büntető ítéletek felülvizsgálatára.49 Másfajta megoldást alkalmaznak Ausztráliában és Új-Zélandon, ahol a „független bírósági vizsgálat” érdekében a kormány nyugdíjas bírákat, vagy vezető igazságügyi tisztviselőket nevez ki vizsgálatok lefolytatására.50 2003-ban fogalmazódott meg Új-Zélandon az ötlet, hogy az Igazságügyminisztériumon belül hozzanak létre egy független testületet azoknak az ügyeknek a vizsgálatára, amelyekben a téves ítélet gyanúja felmerül.51 A különféle megoldásokkal kapcsolatban a következő elvárások fogalmazhatók meg: a bizottság működése és vizsgálata legyen összhangban az alkotmányos rendelkezésekkel, feleljen meg a pártatlanság követelményének mind az ügyek megfontolása, mind a bírósághoz fordulásról hozott döntés meghozatala során. Az eljárásnak átláthatónak, a bizottsághoz fordulók számára pedig érthetőnek kell lennie. A bizottságnak folyamatosan kapcsolatban kell lennie a hozzá forduló kérelmezőkkel, és számukra megfelelő tájékoztatást kell nyújtania. A bizottság döntéseit indokolt határozatban kell meghoznia, és arról késedelem nélkül tájékoztatni kell a kérelmezőt. A bizottság működéséhez megfelelő pénzügyi források kellenek, továbbá a hatékony vizsgálatok lefolytatásához szükséges felhatalmazásokkal is kell rendelkeznie. A bizottság működését olyan módon kell megszervezni, hogy eljárása során meg tudja őrizni a közvélemény bizalmát még bonyolult ügyekben történő eljárása során is.52 Az eddig ismertetett angolszász megoldások a jogrendszerek lényeges eltérése ellenére is járnak tanulságokkal a számunkra. Többek között azzal, hogy bármilyen rendszerben is működjön a büntető igazságszolgáltatás, az emberi tényező nem kihagyható, így nagy valószínűséggel állíthatjuk, hogy az ismertetett vizsgálatok eredményeként megállapított hibaforrások egy része a kontinentális rendszerben is előfordulhat, sőt minden bizonnyal ezek a leggyakoribb okai az igazságszolgáltatás tévedéseinek. Németországban 1987-ben 16 év börtön után derült ki Holger Gesner esetében, hogy nem ő követte el a bűncselekményt, amely miatt elítélték. Az 1988-ban két gyermeke megölésének vádjával életfogytiglani szabadságvesztésre ítélt Monika Weimar-t kilenc év után engedték szabadon. A szövetségi legfelsőbb bíróságot is megjárt ügy és a végső felmentő 48

Department of Justice Canada: Adressing miscarriages of justice. Reform possibilities fer section 690 of the Criminal Code (1998). 49 Newille Trendle im. 7. 50 Uo. 51 Newille Trendle im. 8. 52 Uo. 8-9.

19

ítélet sajátossága az volt, hogy megakadályozott ugyan egy bírói tévedést, de anélkül, hogy kiderült volna a feltételezett tettes ártatlansága, illetve a valódi tettes személye. A vád csak közvetett bizonyítékokra támaszkodhatott (és megjegyzendő, hogy ezek inkább Monika Weimar ellen szóltak), de végül is csupán annyi volt bizonyosan állítható, hogy vagy az anya, vagy az apa követte el a kettős gyilkosságot.53 Bárd Károly a Magyar Büntetőjogi Társaság 2007. április 19-én tartott ülésén elhangzott előadásában elmondta: „Karl Peters tübingeni professzor munkatársaival a 70-es évek közepén több mint 1100 perújítási ügy alapján igyekezett azokat a veszélyforrásokat megállapítani, amelyek hibás döntést eredményezhetnek. A bírói meggyőződés kialakulásáról szóló elemzésében arról ír, hogy a bizonyítási anyag hamis értékelésének veszélye áll fenn akkor, ha a bíró úgynevezett elővigyázatossági szabályokat – Vorsichtsregel – figyelmen kívül hagy. Ezek alatt olyan szabályokat ért, amelyekből ugyan nem vezethető le teljes bizonyossággal egy adott eredmény, amelyek maguk sem feltétlenül egészen egyértelműek, de amelyek elővigyázatosságra intik a bírót, mielőtt egy esemény megtörténtéről bizonyosságot alakítana ki magában. Ezek valójában a korábbi időszak formális bizonyítási szabályai, amelyekben igazságügyi tapasztalat és hétköznapi megismerési szabályok sűrűsödnek. Idézem Peters-t: »bizonyossággal állítható, hogy a korábbi jogban ismert bizonyítási szabályok alkalmazásával illetve figyelembe vételével a hibás bírói ítéletek közül jó néhány elkerülhető lett volna.«”54 Bárd szólt arról is, hogy „az angolszász rendszer formális bizonyítási szabályai például egyértelműen az esküdtszéki rendszer gyengéit, mindenekelőtt a laikus döntéshozók megismerési potenciáljának hiányosságait hivatottak ellensúlyozni. A kontinentális eljárási jogban kevésbé érzik annak szükségét, hogy formális szabályokkal előzzék meg a hibás tényfeltárást. Ennek gyökere az a hit, hogy a hivatásos bírói kar szakmai szocializációja során elsajátította a megismerés helyes módszereit, és nem követ el olyan hibákat, mint a beavatatlanok.55 Az előadó kijelentette, „a formális bizonyítási rendszert igazoló gondolatot ma is megszívlelendőnek tartom: e gondolat pedig az, hogy a perbeli megismerési folyamat számos csapdát rejt, és ezért nem árt, ha a döntéshozó időnként megkísérli kicsit kívülről

53

Ifj. Lomnici Zoltán: Iustitia botlásai. De Jure 2007. 3. szám 29-30. Karl Peters: Fehlerquellen in Strafprozess. 2. Band,Verlag C.F. Müller, Karlsruhe 1972. 230-240. 55 A német Bp. például csak a hivatásos bíró számára engedélyezi a nyomozás iratainak tanulmányozását, az ülnökök ettől el vannak zárva, mert attól tartanak, hogy a laikusok az iratok alapján előzetes véleményt alkotnának a történtekről – és nem lévén hivatásosok – e prekoncepcióhoz igazítva szelektálnának a tárgyaláson ismertetett információk közül.

54

20

szemlélni a dolgok állását, és megkérdezi önmagától, hogy vajon más, ésszerűen gondolkodó ember vele azonos következtetésre jutna-e”.56 A bemutatott megoldások közös célja az igazságszolgáltatás iránti bizalom helyreállítása és megőrzése. Mint azt a bevezetőben említettem, a hibák és a tévedések lehetőségét nem lehet teljességgel kizárni az igazságszolgáltatás működéséből, de lehet alkalmazni és működtetni olyan mechanizmusokat, amelyek meggyőzik a polgárokat arról, hogy az állam mindent megtesz ezeknek a hibáknak a kiküszöbölésére, és ha erre irányuló erőfeszítése kudarcot vall, akkor mindent megtesz a károk enyhítésére. A különféle független testületek működtetésével pedig az állam azt is bizonyítja, hogy az igazságszolgáltatás hibájából ártatlanul elítélteket nem hagyja magukra. Kétségtelen, hogy a magyar jogrendszer lényegesen több rendes és rendkívüli jogorvoslatot tartalmaz, mint a példaként említett angolszász jog. Ugyanakkor az érintettek jelentős hányada számára a jogi lehetőség önmagában semmit nem jelent. Pusoma Dénes nem fellebbezett az őt ártatlanul elítélő bírósági határozat ellen, de nem tette ezt kirendelt védője sem. A jogi lehetőség megfelelő jogi segítség nélkül semmit sem ér, a segítségre pedig leginkább azoknak van szüksége, akik okkal veszítették el bizalmukat abban, hogy az igazságszolgáltatás igazságot szolgáltat. Figyelmet érdemel az a szempont is, hogy az adott társadalom, az igazságszolgáltatás szereplői, a tudomány képviselői, és a politikai döntéshozók hogyan reagálnak a büntető igazságszolgáltatás hibáira. Az angolszász példák azt jelzik, hogy ott a szereplők igyekeznek feltárni a hibákhoz vezető utat, kísérletet tesznek arra, hogy olyan változásokat hozzanak létre, amelyek meggyőzik a társadalmat arról, hogy az igazságszolgáltatás minden tőle telhetőt megtesz a tévedések lehetőségének minimumra szorítása érdekében. Ugyanakkor jelzik azt is, hogy tisztában vannak a hibák lehetőségével, és ezért törekszenek arra, hogy a hibák

áldozatai

ne

maradjanak

magukra,

intézményes

segítséget

nyújtanak

az

igazságszolgáltatás „áldozatai” számára is. Természetesen az igazságszolgáltatás működésének csak szélsőséges szegmense a hibás ítéletek meghozatala, amely hibás ítéletek közül az igazán súlyos eset az, amikor ártatlan embereket ítélnek el, de a hibás ítéletek közé sorolhatók azok az esetek is, amikor téves felmentő ítélet születik. Elgondolkodtató, hogy miközben a magyar igazságszolgáltatás története nem szűkölködik hibás ítéletekben, ezeknek az ügyeknek a szisztematikus vizsgálata várat magára. Bár Tremmel Flórián szerint a pécsi egyetemen a 60-as években Varga professzor készített 56

Hasonló gondolatokat fogalmaz meg Erdei Árpád: Tilalmak a bizonyításban. In: Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tiszteletére) KJK Budapest 1995. 47-61.

21

egy tudományos tervet a téves ítéletek vizsgálatára, a terv alapján elképzelt kutatásra soha nem került sor.57 Azon kevéssé van okunk csodálkozni, hogy az állammal, az állami szervek munkájával kapcsolatos mindenfajta kritikát elutasító és elfojtó szocialista rendszer miért nem engedett teret ilyenfajta vizsgálódásoknak, az annál inkább meglepő, hogy a rendszerváltást követő időszakban sem következett be látványos változás ezen a területen. A rendszerváltás előtti szocialista korszaknak az ideológiai és politikai elnyomás mellett fontos jellemzője volt az államhatalom tevékenységének titkolása a társadalom előtt. A büntető igazságszolgáltatás szervezetei a rendőrség, az ügyészség és a bíróság is a polgárok számára megismerhetetlen és átláthatatlan szervezettekként működött. Az átláthatatlanság és a számonkérhetőség teljes hiánya kedvezett a szervezeteknek, hiszen így saját szervezeti érdekeiket is társadalmi érdekként tudták feltüntetni, illetve a rendszer megkímélte őket attól, hogy tevékenységük hatékonyságáról és szakszerűségéről a nyilvánosság előtt kelljen számot adniuk. A

demokratikus

jogállam

megteremtése,

a

jog

uralmának

kiépítése

az

igazságszolgáltatás területén különösen fontos kihívásokat eredményezett. A kommunista párt hatalmától, és annak államától függő helyzetben lévő szervezetek depolitzálását, szakmai színvonaluk emelését várta a társadalom az új alkotmányos berendezkedéstől. A bíróságok igazgatásának reformja, a bírói szervezet átalakítása, a bírói függetlenség intézményes garanciáinak megteremtése nem a bírósági munkavégzés kedvező feltételeinek kialakítását, hanem az igazságszolgáltatás hatékonyságának javítását célozták. A hatékonyság elemei közé tartozik, hogy a bíróságok tisztességes eljárásban, ésszerű időn belül hozzák meg döntéseiket. Az állam feladata, hogy ennek eljárásjogi és szervezeti feltételeit biztosítsa, és ugyanakkor teremtse meg annak lehetőségét, hogy az igazságszolgáltatás működése világos, átlátható normák alapján, és ellenőrizhető, számonkérhető keretben történjen. Kevés olyan területe van a jogrendszernek, ahol az érintettek olyan nagy befolyással lennének a rájuk vonatkozó jogalkotásra, mint a büntető igazságszolgáltatás területén a bírák és az ügyészek. Miközben a rendszerváltást követően a társadalom számos területén az egyes hivatásrendek

képviselői

rendkívüli

erőfeszítéseket

tettek

önmaguk

képzése,

a

munkakörülmények és feltételek változása által arra, hogy a modern kor kihívásainak megfeleljenek, azt kell megállapítanunk, hogy a büntető igazságszolgáltatás területe lényegében ellen tudott állni a reformkísérleteknek. Azokon a területeken pedig, ahol a reform 57

Elhangzott a Magyar Büntetőjogi Társaság 2007. április 19-én tartott ülésén Tremmel Flórián professzor felszólalásában

22

bekövetkezett, – mint például a bíróságok igazgatásának területén –, a változásokat eredményesen használta fel évtizedes berögződések védelmére. Az a hősies erőfeszítés, amelyet az új büntetőeljárási kódex megalkotásának előkészítésére felállított Kodifikációs Bizottság végzett, lényegében a szakmai érdekcsoportok szűklátókörű konzervativizmusán, a változástól való merev elzárkózás gyakorlatán feneklett meg. Az 1998-as kódex hányatott sorsa – amely a rendszerváltás óta megalkotott egyik legterjedelmesebb új kódexként született meg – hányatott sorsa nem az előkészítés hibáin, hanem az érdemi változásoknak mereven ellenálló szakmai érdekcsoportok eredményes lobbitevékenységének volt köszönhető. A reform hívei hiába hivatkoztak arra, hogy „az eljárási törvény elsődlegesen mégiscsak arra való, hogy a büntetőügyekben tisztességes döntés szülessék, nem pedig arra, hogy a hivatásos jogalkalmazókat felmentse az erőfeszítések alól”.58 Hiába hivatkoztak továbbá arra is, hogy „a Tervezet készítőinek szeme előtt nem olyan törvény képe lebegett, amely kizárólag a bűnüldöző szervek érdekeire van tekintettel”.59 Tóth Mihály a tőle megszokott éles fogalmazással sürgette a változásokat: „Nem járható továbbá az az út, hogy a nyomozás során csaknem minden ügyben a tanút íróasztal mellől történő ismételt idézgetése, várakoztatása és szembesítése, papírkötegek, és dobozolt mellékletek gyártása folyik, hogy azután később a bíróság szerepe gyakran ezeknek az iratoknak az átnyálazásában és hitelesítésében merüljön ki (…).Végül el kell vetnünk azt a – jóllehet sokaknak kényelmes, de az eljárási feladatok megosztása elvének korszerű felfogásával nehezen összeegyeztethető – forgatókönyvet is, hogy a tárgyaláson a bíró inkvirál, az ügyész akkor is megfelel a feladatának, ha fenntartja az írásos vádat, s a végén néhány semmitmondó indítványt tesz; a védő pedig a terhelt „nehéz gyerekkorára” hivatkozva kér irgalmas ítéletet. Vissza kell térnünk a gyökerekhez, még ha ez már-már gyanúsan kézenfekvő elvekkel szembesít is minket, az ügyész vádol, a védő véd, és a bíróság ítélkezik.” 60 Azok, akiknek a törvényt alkalmazniuk kell, nagyobb erőt képviseltek, mint a reformerek. Ez persze nem a reform híveinek, inkább a jogalkotónak a hibája, mivel a reformok során nem sikerült a változások mögé akkora társadalmi támogatottságot felsorakoztatni, ami elég lett volna a reformmal szembeni ellenállás letörésére.

58

Bárd Károly: Jogalkalmazkodás. Az új büntetőeljárási törvényről. Magyar Narancs 1997. november 6. 46-47. Bárd Károly: A törvény és az ő alkalmazói. Fundamentum 1997/2. 91-100. 60 Tóth Mihály: Új büntetőeljárási törvény vagy további novellák sora? Belügyi Szemle 2000. 2. 59

23

Alighanem azonban tévednek azok, akik úgy látják, hogy a magyar igazságszolgáltatás egyszer és mindenkorra elszalasztotta a korszerű, felvilágosult, az emberi jogokat és szabadságokat tisztelő büntető igazságszolgáltatás létrehozását. Egy történelmi pillanat kétségtelenül elszalasztottunk, ugyanakkor a rendszerben olyan ellentmondások és belső feszültségek maradtak meg, amelyekkel kapcsolatban csak idő kérdése, hogy mikor történik néhány olyan eset, amely ezeket a hibákat felszínre hozza. A móri ügy, amelyre több mint egy milliárd forintot költöttek, lehet egy ilyen elem, ha a tények teljes körének feltárása után lesz erő és bátorság a hibákkal való szembenézéshez. De ha ez az ügy nem, akkor egy következő ügy elindíthatja a helyzettel való őszinte szembenézés folyamatát. A súlyos, beláthatatlan következményekkel járó hibák lehetősége ugyanis beprogramozva maradt a rendszerbe.

24

2. A függetlenség és a számonkérhetőség dilemmája

2.1. A rendszerváltást követő reform lényege A rendszerváltás ténye kényszerítő erővel mozdította ki az igazságszolgáltatás szervezetét abból az állapotból, amely közel negyven esztendőn keresztül meghatározta működését. Erre a korábbi helyzetre leginkább a bíróságoknak a végrehajtó hatalomtól és rajta keresztül a kommunista párttól való függősége volt jellemző. Mint arra Bárd Károly rámutat, az igazságszolgáltatás hatékonysága „nem egyszerűen az ügyek elintézésének ütemét jelenti, hanem a döntések jó minőségét is. A bírói döntés minőségének megítélésekor pedig alapvető szempont a kiszámíthatóság. A döntés akkor kalkulálható, akkor látható előre, ha a bíró kizárólag az ügyre tartozó, jogilag releváns tényeket veszi figyelembe, és nem enged semmifajta politikai vagy gazdasági nyomásnak. A hatékony eljárás feltétele tehát a bíró függetlensége és pártatlansága.61 A hagyományos hatalommegosztási elméletek azon a feltevésen alapulnak, hogy a kormányzati önkény megelőzhető azáltal, hogy az egyes hatalmi ágakat elválasztják egymástól, és lehetővé teszik, hogy azok kölcsönösen egymást ellenőrizzék. A hatalmi ágak között a bíróságok jelentős önállóságra tettek szert a hagyományos politikai hatalmi ágakkal szemben. A bíróságok markáns távolságot tartanak a politikai pártoktól a professzionalizmus és a szakértelem nevében. Ezt a távolságtartást a bíróságok függetlenségeként emlegetjük. Bibó szerint „a jog gyakorolja a legobjektívabb kényszert,”62 ezért „az embernek nem ember, hanem a törvények uralma alatt kell állnia. Ezt biztosítani csak akkor lehet, ha az, aki a

törvények

végrehajtására

hivatott,

azokat

meg

nem

változtathatja,

mert

ha

63

megváltoztathatná, úgy ebből az ember uralma, önkény és zsarnokság származik”.

A hatalommegosztás máig tradicionálisnak számító, klasszikus megfogalmazását Montesquieieu adja, amikor kifejti: „Nincsen szabadság, ha a törvényhozó hatalom a végrehajtó hatalommal ugyanabban a személyben, vagy ugyanabban a hatósági testületben egyesül, mivel attól kell tartani, hogy az ilyen uralkodó, vagy az ilyen testület zsarnoki 61

Bárd Károly: Bírói függetlenség az Európai Unió társult országaiban. Hol állunk mi, magyarok? Fundamentum 2002/1. 5. 62 Bibó István: Kényszer, jog szabadság. In: Bibó István: Válogatott tanulmányok I. kötet. Magvető, Budapest, 1986. 96. 63 Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó István: Válogatott tanulmányok II. kötet. Magvető, Budapest, 1986. 378.

25

törvényeket fog hozni, és azokat zsarnoki módon fogja végrehajtani. (…) Akkor sincsen szabadság, ha a bírói hatalom nincsen elválasztva a törvényhozó, valamint a végrehajtó hatalomtól. Ha a bírói hatalom a törvényhozói hatalomhoz kapcsolódnék, az állampolgár élete és vagyona feletti hatalom önkényes lenne, mert a bíró törvényhozó is volna.”64 A közintézmények függetlenségének megteremtése (beleértve a depolitizálásukat) a poszt-kommunista országokban különösen jelentős feladat, ahol az egypártrendszer idején valamennyi közintézmény közvetlen politikai befolyás alatt működött. A rendszerváltás előtt a kommunista országokban gyakorlatilag nem beszélhettünk független bíróságokról, bár a bíróságok függetlenségének tétele szerepelt az 1936-os szovjet alkotmányban.65 A szovjet alkotmány kimondta, hogy „A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alávetve!” Mint azt Fűrész Klára megállapítja, „a bírói függetlenség követelményét – szinte azonos szóhasználattal – a szocialista alkotmányok mindegyike elismeri,66 de ennek nem volt különösebb jelentősége. Rácz idézi az 1940-ben megjelent szovjet államjogi tankönyvet, amelyben Gyenyiszov kifejti, hogy a függetlenség nem választja el a bíróságokat a szocialista állam egyéb szerveitől.67 Fűrész szerint a szocializmus rendszerében „a bírói függetlenség, mint a jogszabályoktól való kizárólagos függés mindig egyfajta, a jogszabályokban megfogalmazott normák által közvetített sajátos tartalmú politikai függés mellett valósul meg.68 A bíróságok függetlenségének hiánya a szocialista államokban nem a kommunista hatalmi visszaélés következménye volt, hanem a szocialista jog lényegében tagadta a hatalmi ágak elválasztásának elvét. Épp ellenkezőleg, a szocialista jog a hatalom egységének elvét képviselte. A szocialista államban „minden hatalom a dolgozó népet illeti”, amely a hatalmat a munkásosztály élcsapata, a Marxista-Leninista párt vezetésével gyakorolja.

Ebben a

felfogásban olyan fogalmak, mint bírói függetlenség, pártatlanság, elfogulatlanság egyszerűen nem értelmezhetők. A bírói függetlenség ezen helyzetét elemző monográfia még 1989-ben is leszögezi, hogy „a bíróságok politikai irányítása (…) elsősorban a káderhatáskörök gyakorlásában jelenik meg. Az illetékes párttestületek a káderhatáskörök gyakorlása során a megbízásra jelöltekkel szemben érvényesíthetik politikai elvárásukat.”69

64

Montesquieu, Charles Louis de Secondat: A törvények szelleméről. I. kötet. Fordította: Csécsey Imre, Sebestyén Pál, Akadémia, Budapest, 1962. 313. 65 A Szovjetunió 1936-os alkotmányának 112. cikke. 66 Fűrész Klára: Bíró függetlenség. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1989. 21. 67 Rácz Attila: Judicial Independence in Eastern Europe with Special reference to Hungary. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 253-264. 68 Fűrész im. 27. 69 Fűrész im. 28.

26

Mindazonáltal a bíróságok igazgatásának rendszere a kommunizmus évtizedei alatt nem statikus rendszerként működött, a bíróságok igazgatásában nagy különbségek léteztek az egyes szocialista országok között. Körülbelül 1956-ig a politikai elnyomás szélsőséges formája érvénysült a kommunisták által uralt Kelet-Európában, és ez az igazságszolgáltatással kapcsolatban is igaz volt. Garlicki a

lengyel

helyzetet

vizsgáló

tanulmányában70

kijelenti,

hogy „a

kommunizmus négy évtizede mély és maradandó károkat okozott az igazságszolgáltatás függetlenségének, mindazonáltal nem volt képes teljesen felszámolni azt. Ebben több tényező is közrehatott: egyrészről a rendszer relatíve mérsékelt volta (különösen 1956-ot követő időszakban), másrészről a bírói függetlenség, és tekintély hagyománya átöröklődött a két háború közötti időszakból. A háborút követően a korábbi jogszabályok jelentős része hatályban maradt, mint ahogyan sok bíró is megőrizhette pozícióját, ami így együtt egyfajta folytonosságot teremtett és lehetővé tett bizonyos fokú távolságtartást a szovjet modelltől és gyakorlattól.” A helyzet nagyjából hasonló volt Magyarországon is, de lényegesen különbözött ettől, az NDK, Románia vagy a Szovjetunió gyakorlata, ahol az ilyen fajta folytonosságot teljes egészében felszámolták. Fleck Zoltán a kádári konszolidációt követő korszak bíróságairól azt állítja, hogy azok „relatív függetlenséggel ítélkeztek”.71 Még a „láger legvidámabb barakkjában” Magyarországon sem léteztek a bírói függetlenség alkotmányos garanciái. Fűrész például 1989-ben a káderhatásökörök gyakorlásának nem eltörlését, hanem átalakítását javasolja, amikor megállapítja, hogy „célszerűbb lenne, ha a helyi bírósági vezetők vonatkozásában a káderhatásköröket nem a bírósággal azonos, hanem attól magasabb szinten elhelyezkedő pártszervezetek gyakorolnák.”72 A pártszervezetek személyi döntéseken keresztül történő közvetett befolyásán túl érvénysült a kormány közvetlen befolyása is. A bíróságok a kormánynak alávetve működtek, ami általában a minisztériumnak való alárendeltséget jelentette. Ebben a rendszerben a kormány az igazságügy-miniszteren keresztül érvényesítette akaratát a bíróságokkal szemben általában is, de az egyes bírákkal szemben konkrétan is. A bíróságok nem pusztán a

parlamentek által meghozott törvényeknek, hanem a

kormányrendeleteknek, mint például a büntetőpolitikáról szóló kormányhatározatnak is alá voltak rendelve. Tehát a bíróságok egyszerűen állami szervek voltak, és „a bírákra általában úgy tekintettek, mint tisztviselőkre, és kevés ember gondolta azt, hogy egy bíró a hivatalos 70

Lech Garlicki: Politics and Political Independence of the Judiciary. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004.125-140. 71 Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban. Budapest, Napvilág Kiadó, 2001. 109. 72 Fűrész: im. 28.

27

politikai vonallal alapvetően ellenkező döntést hozna.”73 Az egyes bírók mind az igazságügy minisztertől, mind közvetlen felettesüktől függő helyzetben voltak. A bírák kiválasztásának és előléptetésének joga ugyanúgy a kormány kezében volt, mint a fegyelmi eljárás lefolytatásának joga, bár az alapvető döntéseket a kommunista párt hozta, amelynek úgyszintén meghatározó befolyása volt a bíróságok napi működésére. A kommunista rendszer bukása után magától értetődően fogalmazódott meg az igény a független igazságszolgáltatás megteremtésére, illetve helyreállítására. Garlicki74 a független igazságszolgáltatás lengyelországi megteremtésének négy alapvető pontját mutatja be. Az első szakaszban azokat a rendszereket kellett megreformálni, amelyek az igazságszolgáltatás működtetéséért voltak felelősek. A második szakaszban a bíróságok hatáskörének bővítése következett be. A változás harmadik lényeges eleme a bírói pozíció megerősítése volt. A negyedik elem a kommunista múltért való elszámoltatás kérdéséhez kapcsolódott. Valamennyi volt szocialista országban szembe kellett nézni azzal a kérdéssel, hogy a független bíróságok megteremtésének folyamatában milyen módon kell megszabadulni az előző rendszerben kompromittálódott bíróktól. Valamennyi poszt-szocialista országban egyetértés volt abban, hogy a jogállamiság megteremtésének nélkülözhetetlen eleme a bírói függetlenség megteremtése. Ezekben az országokban mind a bíróság mint szervezet, mind a bíró ki volt szolgáltatva a politikai befolyásnak. A bírósági szervezet teljes mértékben politikai ellenőrzés, és befolyás alatt állt. A bíróságokat érintő személyi és költségvetési döntések a végrehajtó hatalom, illetve a kommunista pártapparátus kezében voltak. Magukkal a bírákkal szemben is elvárás volt a politikai lojalitás, bíróvá válásuk és szakmai előmenetelük döntően az általuk a rendszer iránt tanúsított lojalitástól függött. Azzal a körülménnyel is szembe kellett nézni, hogy az újonnan létrejött demokratikus hatalmi berendezkedés szereplői sem minden esetben tudtak ellenállni a kísértésnek, hogy elődeik hatalmát gyakorolják a bíróságokkal szemben. Ezért volt különös jelentősége annak, hogy a bírói függetlenség követelménye nemzetközi dokumentumok sorában szerepelt, és annak is, hogy az Európai Unióhoz csatlakozó kelet- európai országokkal szemben az Unió a csatlakozás előfeltételeként határozta

meg a

bírói függetlenség és

a

bíróságok

függetlenségének megteremtését.

73

Monitoring the EU Accession Process: Judicial Independence, Central European University Press, Budapest and New York (2001) 22. Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: Bírói függetlenség. Továbbiakban EUMAP 2001. 74 Garlicki im.

28

Ezen a ponton elérkezünk ahhoz a kérdéshez, hogy pontosan mit is értünk a bírói függetlenség alatt.

2.2. Mi a bírói függetlenség?

A bíróságok és az igazságszolgáltatás függetlensége az igazságszolgáltatás feladatainak összefüggésében érthető meg. Ugyanakkor az igazságszolgáltatás feladatainak nagyon különböző keverékével találkozhatunk. Peter Russel szerint „az igazságszolgáltatás meghatározó feladatai két szorosan kapcsolódó társadalmi szükségből fakadnak. Először: egy polgári társadalomban arra vágyunk, hogy egymással és kormányunkkal való kapcsolatunk egy részét ésszerűen jól megfogalmazott jogszabályok rendezzék, megállapítva a kölcsönös jogokat és kötelezettségeket. Másodszor, amikor viták keletkeznek ezekről a jogilag meghatározott jogokról és kötelezettségekről, szükségünk van egy kölcsönösen elfogadott döntőbíróként fellépő harmadik félre, hogy rendezze a vitát.”75 „Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése” projekt keretében készült tanulmány leszögezi: „az igazságszolgáltatás egyedülálló helyzetet foglal el a demokratikus társadalmakban. Arra hivatott, hogy olyan vitákat döntsön el, amelyeknek eldöntését nem lehet, vagy nem szabad a politikai hatalmi ágakra vagy az egyénekre bízni. A bíróságok mindenki számára hozzáférhetővé teszik a jogot, és ezáltal szavatolják az egyének és valamennyi típusú kisebbségi csoport jogait a többség hatalmából eredő túlzásokkal szemben. Ez esetenként szükségessé teszi, hogy a bíró szembehelyezkedjék a politikai hatalmi ágak vagy befolyásos egyének érdekeivel, de minthogy a bírókat nem demokratikusan választják, tekintélyüket és legitimációjukat más forrásból kell biztosítaniuk, mint a politikai hatalmi ágaknak; az egyik legfontosabb forrás a függetlenségük.76 Ehhez még hozzátehetjük, hogy „egy poszt-kommunista társadalomban különös jelentősége van annak, hogy a bírói függetlenség támogatja a jog uralmát azáltal, hogy hozzájárul az alkotmányos kultúra fejlődéséhez, erősíti az alkotmányos műveltséget, és alkotmányos párbeszédet ösztönöz a különböző hatalmi ágak között és a nemzet tagjai között.”77

75

Peter H. Russel and David M. O’Brian: Judicial Independence in the Age of Democracy: Critical Perspectives from around the World, (eds.) University Press of Virginia, Charlottesville, Virginia and London: 2001. 76 EUMAP 2001 4. lábjegyzet 23. Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: Bírói függetlenség 7. 77 A.E. Dick Howard, „Judicial Independence in Post-Communist Central and Eastern Europe”. In: Russel and O’Brien im. 89.

29

Eli M. Salzberg „A bíróságok függetlensége” című tanulmányában megállapítja: „a bíróságok függetlensége fontos alkotóeleme két alapelvnek: a hatalommegosztás elvének és a jog uralmának, ezek nélkülözhetetlen alkotóelemei a liberális demokráciának”.78 Salzberger a bírói függetlenség érdekes definícióját használja, amit érdemes közelebbről megvizsgálnunk. Véleménye szerint „a ’függetlenség’ általános fogalma három szükséges összetevőből áll: a függetlenség alanyából, a függetlenség természetéből, és a függetlenség tárgyából.

A

tényleges függetlenség ezeknek az alkotóelemeknek a komplex összjátékának eredményeként jön létre. A bírói döntésekkel kapcsolatos kormányzati magatartás (a döntések elfogadása) meghatározó szerepet játszik. Bizonyos értelemben ez azt jelenti, hogy a hatalmi ágak elválasztásának elve egy bizonyos fajta alárendeltséget is feltételez. A bíróilag megerősített jogi hibák elfogadásának kötelezettsége magas ár, de a viták rendezéséből eredő előny úgyszintén magától értetődő”.79 Solomon más kiutat ajánl a bírói függetlenség meghatározásának nehézségéből. Szerinte „a bírói függetlenség nem öncél, hanem egy eszköz a pártatlan ítélkezés megjelenésének és érvényesülésének bátorítására. Természetesen az elfogultságok feltörhetnek a bíró sajátos nézeteiből, vagy gondolatvilágából, vagy (…) a bíróság belső szervezetéből eredő nyomásokból (amit ’belső függőségnek’ nevezünk), de az elfogultság akkor válik különösen égbekiáltóvá és elutasítandóvá, amikor a bíróságon kívüli forrásokból ered. Lényegét illetően a bírói függetlenség a bíróság és a bíró külső nyomástól való elszigeteltségét jelenti, beleértve a többi hatalmi ágat és a magáncsatornákat is”.80 A bíráknak pártatlannak és függetlennek kell lennie a tények megállapításában, és a jognak a tényekre való alkalmazásában. A függetlenségnek két oldala is van: a külső és a belső befolyástól való függetlenség. A külső befolyástól való függetlenség alatt azt értjük, hogy a bíróságnak függetlennek kell lennie bármilyen külső szervezettől, beleértve a törvényhozást, a kormányzatot, a politikai pártokat, más jogászi szakmákat, a sajtót, a civil társadalmat, a peres feleket, vagy bármilyen más „bíróságon kívül lévő erőt, amely megsértheti a bíróság vagy a bíró autonómiáját”.81 Az Emberi Jogok Európai Bírósága a Stramek v. Ausztria ügyben megállapította, hogy a teljes függetlenséghez a végrehajtó hatalomtól való megfelelő szervezeti különállásra is szükség van.82 78

Eli M. Salzberger: The Independence of the Judiciary: An Economic Analysis of Law Perspective. In: Judicial Integrity (ed. Sajó A.) 69. 79 Eli M. Salzberger im. 70. 80 Peter H. Solomon Jr.: Courts in Russia: Independence, Power, andí Accountability. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 226. 81 Peter H. Russel, David M. O’Brian im. 11. 82 Stramek v Ausztria, 1984. október 22. ítélet (5/1983/61/95 sz) A84, 74.

30

A belső függetlenség azt jelenti, hogy a bíráknak függetlennek kell lenniük kollégáiktól is, beleértve a horizontális vagy vertikális hierarchiában elhelyezkedő felettesüktől.83 Bizonyos értelemben tehát teljes függetlenségről nem beszélhetünk, hanem csupán a többi hatalmi ághoz fűződő speciális viszonyról. A bírói függetlenséggel kapcsolatos nagyszámú szakmai definíció mellett számos nemzetközileg elismert norma létezik irányelvek formájában. Ezek a normák összességében meghatározzák a bírói függetlenséget megtestesítő alapelveket: a bíró jogát, hogy külső beavatkozás nélkül ítéljen az elé kerülő ügyekben. A hatalommegosztást és a bírói függetlenség meghatározását az alkotmányos rendben; a bírák igazgatási függetlenségét és közreműködését a költségvetési folyamatban; a bírói szervezet „alapvető függetlenségét” (vagyis védelmet a bírói ítéletek önkényes érvénytelenítése, vagy a döntések önkényes felülvizsgálatával szemben); és a bírósági szervezeten belüli függetlenséget. Ezek a nemzetközi normák foglalkoznak a bírói pártatlanság kérdésével, és felvetik a bíróság felelősségét is, vagyis azt, hogy a társadalom által számonkérhetőek legyenek.84 A kérdéssel foglalkozó nemzetközi dokumentumok között említhetjük a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát, amely 14. cikkében kimondja: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”85 Ebből a rendelkezésből az aláíró államok azon kötelezettsége következik, hogy ennek feltételeit biztosítsák. A legfontosabb normák közé tartozik az ENSZ Alapelvei a Bíróságok Függetlenségéről,86 amelyet az ENSZ Közgyűlés 1985 novemberében fogadott el. Az Alapelvek az államok közösségének minimális elvárásait rögzíti a bíróságokkal szemben.87 Fontos dokumentum az Európa Tanácsnak a Bírák Függetlenségéről és Szerepéről szóló Ajánlásai,88 valamint az Európai Karta a bírák jogállásáról.89 Európában a bírói függetlenség tartalmát sok tekintetben kitölti az Emberi Jogok Európai Bíróságának jogalkalmazása.90 83

Bangalore Principles of Judicial Conduct 2002. http://www.ajs.org/ethics/pdfs/Bangalore_principles.pdf (2007. március 12.) 84 EUMAP 2001 17. 85 A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, amelyet az 1976. évi 8. tvr. hirdetett ki. 86 A teljes szöveg olvasható: http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h.comp50.htm (2007. március 12.) 87 EUMAP 2001 18. 88 Recommendation No.R (94) 12 of the Committee of Ministers to Member States on the Independence, Efficiency and Role of Judges. Elfogadva 1994 október 13-án https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?Command=com.in (2007. március 12.) 89 Elfogadva 1998. július 8. és 10. között az Európa Tanács által szervezett fórumon 90 EUMAP 2001 18-19.

31

A nemzetközi dokumentumok között fontos szerepe van a különböző bírói szervezetek, jogászszövetségek és egyéb szakmai szervezetek dokumentumai. Ezek között is kiemelkedik a Nemzetközi Ügyvédi Szövetség (International Bar Association) Alapvető Követelmények a Bírói Függetlenségről,91 a Nemzetközi Bíró Szövetség által 1999-ben elfogadott Egyetemes Bírói Kartája92, valamint a Bírók Statútumára vonatkozó Európai Karta, amelyet az Európai Bírói Egyesület fogadott el.93 A bírói függetlenség definíciójának ingoványát úgy is elkerülhetjük, ha megpróbálunk meghatározni néhány olyan feltételt, amelynek teljesülése esetén hatékonyan biztosíthatja a függetlenséget. A Valente v. The Queen94 ügyben a Kanadai Legfelsőbb Bíróság három olyan mechanizmust határozott meg, amelyek „nélkülözhetetlenek a bírói függetlenséghez: a bírói megbízatás biztonsága (élethosszig tartó kinevezés, és törvényes okból történő elmozdítás biztosításával), megfelelő finanszírozás (mind a bírák fizetését, mind a bíróságok működési feltételeit illetően), és a bírák megfelelő mértékű kontrollja a bíróságok igazgatásának rendszere felett. Az utóbbi minimálisan az ügykiosztás és határidők ellenőrzését jelenti, de mások követelményként fogalmazzák meg a bírák fegyelmi ügyeinek bírák általi kontrollját; megint mások még az igazgatás fölötti teljes bírói kontrollt is a függetlenség feltételének tartják, (ami sok demokráciában egyáltalán nem létezik).95 Az Emberi Jogok Európai Bírósága a Bryan v. Egyesült Királyság ügyben kimondta, hogy „annak megállapításához, hogy egy testület ’függetlennek’ tekinthető-e, figyelembe kell venni többek között tagjai kinevezésének és a tisztség betöltésének módját, a külső nyomásokkal szembeni garanciákat”.96 Az Európai Unióhoz első ütemben csatlakozó kelet-európai országokat vizsgáló program97 a bíróságok függetlenségét biztosító kritériumnak tekinti, hogy a hatalmi ágak különválasztásának illetve a függetlenség garanciája az alkotmányban, vagy más magas szintű normában jelenjen meg.98 A dokumentum fontosnak tarja, hogy az állam a bíróságok számára egyértelmű képviseletet biztosítson, megfelelő képviseletet a többi hatalmi ággal való 91

The International Bar Association Minimum Standards of Judicial Independence (1982) IBA Standards http://www.ibanet.org/images/downloads/IBA_STANDARDS_and_STATEMENTS.pdf (2007. március 12.) 92 The Universal Charter of the Judge by the International Association of Judges (1999) http://www.iajuim.org/ENG/07.html (2007. március 12.) 93 Ez a Charta az Európai Bírói Egyesület által az Európai Tanács égisze alatt elfogadott dokumentum, amit a Tanács tett közzé [DAJ/DOC (98) 23] 94 2 S.C.R.673 (1985) 95 Solomon im.227. 96 Bryan v Egyesült Királyság ECHR 1995. november 22. (110/1994/491/573) A 335-A 37. pont 97 EUMAP 2001 98 Ezt támasztja alá az ENSZ Alapelvek 1. cikke, az Európa Tanácsi Ajánlások 1 cikk (2) a.,a Bírák Nemzetközi Egyesülete által elfogadott Egyetemes Bírói Charta 2. cikke is.

32

kapcsolatában,99 biztosítsák, hogy csak a törvény által létrehozott bíróságok legyenek jogosultak az igazságszolgáltatásra, ahogyan azt az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke is rögzíti. A dokumentum fontosnak tartja, hogy megfelelő összeférhetetlenségi szabályok érvényesüljenek, mert a bíró szervezeten kívüli személyi vagy szakmai tagsági viszonya megnehezíti a pártatlanság és a függetlenség érvényesülését.100 Külön foglalkozik a dokumentum a bírósági rendszer igazgatásának kérdésével, ahol a magyar megoldást a szabályozási spektrum egyik végének tartja, ahol a „nagy hatalmú Országos Igazságszolgáltatási Tanács (…) átvette a bíróságokkal kapcsolatban korábban az Igazságügyi Minisztérium által gyakorolt funkciók nagy részét.101 Az elemzés kitér a pénzügyi autonómia és a finanszírozás kérdéseire, ezen belül a költségvetés előterjesztésének és elfogadásának folyamatára, a bíróságok zökkenőmentes működéséhez szükséges megfelelő finanszírozás, munkakörülmények, és a bírák javadalmazásának kérdéseire.102 A függetlenség biztosítékai között jelennek meg a bíróvá válás, a végleges kinevezés, az áthelyezés, a felmentés és a nyugdíjazás, a bírák munkájának értékelése és a fegyelmi eljárások megnyugtató szabályozása.103 Más elemzések a bírói függetlenség szervezeti elemeit, pénzügyi, anyagi feltételeit, a bírói hivatal biztonságát, a megfelelő indok, és megfelelően szabályozott eljárás nélküli elmozdíthatatlanságot, és a kinevezések átlátható rendjét tekintik a függetlenség alapkritériumainak.104 Ezek a követelmények sok olyan fejlett demokráciában sem érvényesülnek, amelyek – többnyire joggal – büszkék bíróságaik függetlenségére. Az Egyesült Államok több államában a bírák kinevezése nem határozatlan időre szól, sőt több helyen a bírói tisztet választással töltik be. Ezt a megoldást Kelet Európában a bírói függetlenség súlyos sérelmének tartanák. Russel és O’Brien megállapítja „Az a bíró, aki választással nyerte el hivatalát, és szembesülnie kell az újraválasztás lehetőségével, ennek a ténynek a befolyása alá kerülhet. A bírák gyakran hoznak döntést olyan ügyekben, amelyekben népszerűtlen egyének vagy csoportok is érintettek. Az a rendszer, amely a bírákat arra kényszeríti, hogy népszerűségi versenyben

vegyenek

részt

hivataluk

megőrzése

érdekében,

a

demokratikus

99

EUMAP 2001 22. Uo. 25. 101 Uo. 29. 102 Uo. 31-35. 103 Uo. 35-43. 104 Luu Tien Dung: Judicial independence in transitional Justice. UNDP Oslo Governance Center. The Democratic Governance Fellowship Programme. 2003 Január. http://www.undp.org/oslocentre/docsjuly03/DungTienLuu-v2.pdf (2007. március 12.) 100

33

számonkérhetőséget addig a pontig viszi, hogy az már megsemmisíti a bírói függetlenséget.”105 Néhány nyugat-európai országban az igazságügy-miniszternek döntő szerepe van a bíróvá válás folyamatában. Guiseppe Di Federico amellett érvel, hogy különböző mértékben és módon a kontinentális európai jogrendekben az igazságügy-minisztert a fékek és ellensúlyok rendszerének részének tekintik, akinek feladata, hogy biztosítsa a bíróságok működésének hatékonyságát és számonkérhetőségét, és védelmet nyújtson a bürokratikusan kiválasztott bírói kar korporatívista elhajlásával szemben, amely, ha magára hagyják a szakmai színvonal csökkenését eredményezi.106 Bárd Károly összehasonlító vizsgálata, amelyet néhány közép- és kelet európai országban és a balti országokban végzett,107 azt bizonyítja, hogy ezek az országok rövid időn belül teljesítették a független bíráskodás formai feltételeit. Az írott jog, beleértve az alkotmányos garanciákat is – és sokszor még ezen törvények alkalmazása is – egyenértékű a nyugati „modell” demokráciákéval. Sőt egyes volt szocialista országok, mint például, Magyarország, Szlovénia, Lengyelország, Bulgária és Litvánia, a bírói önigazgatás bonyolult rendszerét fejlesztették ki. Feltűnő, hogy a poszt-kommunista országokban milyen erősen megalapozták a bíróságok függetlenségének garanciáit. Blankenburg öt poszt-kommunista országot (Lengyelországot, Magyarországot, a Cseh Köztársaságot, Szlovéniát és Észtországot) elemző kutatását azzal összegzi, hogy „kétség sem férhet a politikusok és a kormányok, valamint maguknak a bíróknak az eltökéltsége iránt, hogy megvédjék ezt a függetlenséget, amely egyik eleme a hatalmi ágak elválasztásának és a jog uralmának, és amelyet a kommunizmusból történő átmenet egyik központi eredményének tartanak.”108 Pokol Béla elemzésében megállapítja: „nem kétséges, hogy az a törekvés, hogy a mindenkori parlamenti többséggel és a kormánnyal szemben egy elkülönített bírói hatalom működjön, Magyarországon járt a legnagyobb sikerrel, és ment ez végbe a legteljesebben. Itt csak a Legfelsőbb Bíróság elnökének – aki egyben a bírói önkormányzati csúcsszerv elnöke is

105

Russel és O’Brian im 16. Guiseppe Di Federico: Independence and Accountability of the Judiciary in Italy: The Experience of a Former Transitional Country in a Comaparative Perspective. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 198. 107 Károly Bárd: Judicial Independence in the Accession Countries of Central and Eastern Europe and the Baltics. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 265-311. 108 Erhard Blankenburg: Independence and Accountability of the Judiciary – Two Sides of a Coin: Some Observations ont he Rule of Law in Central Europe. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 207. 106

34

– hatévenkénti megválasztása maradt meg a parlamentnél, de mivel ez is kétharmados többséggel történik, az egyszerű kormánytöbbség ehhez nem elég (...) A térség többi országában kialakított bírói önkormányzati csúcsszervek közül még a litvánok közelítették meg ezt az önállóságot a 2002 májusában bevezetett bírósági reformjukkal, de egy sor kinevezési jogosítvány itt sem került át a bírói önkormányzathoz, hanem ez az államfő jogosítványa maradt, és csak tanácsadó szerepet játszik ebben ez a szerv. A lengyeleknél és a szlovénoknál – miközben megmaradt az igazságügyi tárca igazgatása a bírói szféra felett, és a bírósági vezetők kinevezésénél is erős maradt ez a szerep – érdemi meghatározó ereje van már a bírói önkormányzati csúcsszervnek is. Hasonló ehhez a szlovákok bírói önkormányzati csúcsszervének jogállása, de ez még a lengyelek és a szlovénok hasonló szervéhez képest is korlátozottabb jogosítványokkal rendelkezik, majd a lett és a bolgár bírói önkormányzat következik a sorban ennél is kisebb önállósággal. A csehek és az észtek egyszerűen megtagadták az Európai Unió apparátusa felől folyamatosan érezhető nyomásnak való engedelmeskedést a bírói szféra önálló hatalmi ágként elválasztására, és elvetették a parlamentjeikben az ezt célzó átalakításokat. Lényegében az igazságügy-miniszter hagyományos igazgatási jogai a dominálóak ma is mindkét országban (…) Végül Románia maradt a sor végén, ahol bár létrehoztak álcaként egy bírói önkormányzati szervet, de (…) az igazságügyi tárca a legteljesebben irányítja a bíróságokat.”109 A formális elköteleződés a bírói függetlenség mellett nem biztosítja azt, hogy a bírák politikai függetlenségét a rendszer ténylegesen jutalmazza. Salzberger110 tanulmányában empirikusan elemezte a függetlenség és a bírói előmenetel összefüggését. Hipotézise szerint nem lehet negatív összefüggés a bíró érdemi függetlensége és előmeneteli esélyei között. A hipotézis ellenőrzésére Salzberger az Angol Fellebbviteli Bíróság (Court of Appeals) és az Izraeli Legfelsőbb Bíróság adatait elemezte. Kutatása alátámasztotta hipotézisét. „Mindkét országban azok a bírók, akik függetlenebbek voltak, vagyis több ügyben a kormány ellen döntöttek, nagyobb eséllyel rendelkeznek az előmenetelben. A bírói függetlenséget a rendszer jutalmazza, amely arra utal, hogy a függetlenség kedvez a politikusoknak.” Figyelemre méltó, hogy ezek a megállapítások olyan országokra vonatkoznak, ahol a bírói hatalmi ág függetlensége, alkotmányos szintre emelése még „fejletlen”, vagyis ezekben az országokban a bírák kiválasztásában a végrehajtó hatalomnak nagy szerepe van. Külön kutatást érdemelne

109 110

Pokol Béla: Bírói hatalom Közép-Kelet-Európában MJ 2003. 6. 353. Eli M. Salzberger im. 70.

35

annak megvizsgálása, hogy ez az elmélet hogyan érvényesül a korporativista független bíróságok esetén. Európában ugyanakkor az igazságszolgáltatás „politizálódásának” jelei is felbukkannak. Ahogyan azt Di Federico tanulmánya bemutatja,111 Olaszországban az utóbbi évtizedekben látványosan megnőtt a bírák igazságszolgáltatáson kívüli aktivitása. Míg a hetvenes években mindössze két bírót választottak meg képviselőnek, addig 1996-ban ötven bíró indult a választásokon, és huszonheten mandátumot is szereztek. (Érdekes megjegyezni, hogy ez a jelenség nem előzmény nélküli a történelemben. A XIX. századi német parlamentekben a bírák részvételi aránya még magasabb volt, és jelentékeny befolyást szereztek a törvényhozások munkájára.) Di Federico szerint azoknak a bíráknak a száma, akik teljes időben vagy részfoglalkozásban igazságszolgáltatáson kívüli aktivitás fejtenek ki, az utóbbi harminc esztendőben több tízezerre emelkedett. Ez a jelenség elképzelhetetlen lenne a volt szocialista országok többségében, ahol sok helyen – mint Magyarországon is – a bírák politikai aktivitását tiltják a szabályok. Persze ezek a tilalmak a rejtett politikai preferenciákat és azok hatását az ítélkezésre nyilvánvalóan nem oldják meg. A kelet-európai demokráciákban tapasztalható jelentős változások ellenére, az Európai Unióhoz csatlakozott országok esetében a csatlakozási folyamatot nyomon követő vizsgálatok rámutattak néhány súlyos problémára, ami a bírói függetlenség teljes kiépülésének útjában áll. Az első probléma, a jogállamiság kultúrája iránti csekély elkötelezettség, a második ilyen probléma a végrehajtó hatalom illetéktelen beavatkozása a bírói szervezet igazgatásába, a harmadik pedig a bíróságok intézményes függetlenségének és anyagi támogatásának alacsony szintje.112 A magyar jogirodalomban kiindulópontnak számító Alkotmánytan tankönyv megállapítja, hogy a bírói függetlenség, „nem egyszerűen alapelv, hanem az igazságszolgáltató tevékenység lényegi eleme: függetlenség nélkül a bíróság nem bíróság”.113 Ugyanitt Fűrész Klára leszögezi, hogy „a bírói függetlenség követelményét (…) alkotmányjogi garanciák egymással összefüggő rendszere alkotja, amely rendszert részben az ítélkező bíró, részben a bírósági szervezet, részben a hivatásos bíró személyes függetlensége szempontjából kell megvizsgálni”.114 Az ítélkező bíró függetlensége kapcsán szól a szerző a bíró függetlensége mellett, a törvénynek való alávetettségről, a függetlenség és felelősség problémájáról,

111

Di Federico im. 181-206. EUMAP 2001 21. 113 Fűrész Klára: A bíróság. In: Kukorelli István (szerk.) Alkotmánytan I. Osiris Kiadó Budapest, 2007. 528. 114 Fűrész uo. 112

36

valamint a bíró politikai függetlenségéről.115 A bírósági szervezet függetlensége kapcsán megállapítja, hogy „a bíróság szervezeti függetlensége az ítélkező bíró függetlenségéhez képest nem korlátlan. A bírói hatalom szervezeti értelemben a közhatalom része, amely a hatalom megosztásával egyidejűleg a működés fenntartása érdekében együttműködést igényel”.116 Végül szól a hivatásos bíró személyes függetlenségéről, amelynek követelményét „a megbízás keletkezésével, a szolgálati viszonyból származó jogokkal és kötelezettségekkel, a megbízás megszűnésével, a felelősségi rendszerrel, valamint a gazdasági függetlenséggel összefüggésben”117 vizsgálja. Bragyova András alkotmánykoncepciójában kifejti: „A bíróságok hatáskörét gyakorló bírák jogállását – s ezzel közvetve a bíróságokét is – meghatározó klasszikus alkotmányos elvek között a legelső a bírói függetlenség szabálya, ennek megfogalmazásakor érdemes felfigyelni arra, hogy a ’bíróság’ terminust az alkotmányok (és más jogszabályok) gyakran több értelemben használják, ’bíróság’-on értve a ’jogszolgáltatás meghatározott hatáskörrel és illetékességgel bíró szervezeti egységét’ (mint pl. ’megyei bíróság’ vagy ’Legfelsőbb Bíróság’); másrészt viszont azt a – törvényes bírákból álló – szervet, amely bíráskodik (jogvitákban dönt) mint ’ítélőbíróság’, azaz gyakorolja a ’bírói hatalmat’. Az első értelemben vett bíróságok – az igazságszolgáltatás szervezeti egységei –, amelyeknek tagjai a bírák, maguk bírói hatalmat nem gyakorolnak: azt a bennük működő bírók gyakorolják…A ’bírói függetlenség’ eszerint voltaképpen a második értelemben vett ’bíróság’ függetlensége (illetve annak garanciája) és a félreértés elkerülése végett neveztetik ’bírói’ függetlenségnek”.118 Ennek alapján Bragyova ezt a szöveget javasolja az általa kívánatosnak tartott alkotmányba megjeleníteni: „A bírák csak az alkotmánynak és a törvényeknek vannak alávetve; függetlenek és elmozdíthatatlanok. A véglegesen kinevezett bírákat – a bírósági törvényben megállapított megszűnésének esetét kivéve – csak a saját beleegyezésükkel szabad áthelyezni; elmozdításuk csak törvényben meghatározott okból, bírói határozattal megengedett. A bírák függetlenségét az állam minden szerve köteles tiszteletben tartani.”119 A szerző szerint „ugyanakkor az alkotmánynak kétségtelenné kell tennie azt is, hogy a bírói függetlenség a bíró joghozkötöttségén alapul; a bíró azért független, hogy annál inkább joghoz kötött lehessen.”120 115

Fűrész im. 529-530. Fűrész im 531. 117 Fűrész im 535-541. 118 Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. KJK. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest 1995. 215-216. 119 Bragyova im. 216. 120 Bragyova im 217. 116

37

Rácz Attila 2002-ben írt tanulmányában a bírói függetlenségről leszögezi: „A bírói függetlenség érvényesülését a demokratikus jogrendszerekben szervezeti és személyi jogi garanciák biztosítják. A szervezeti jogi garanciák azt célozzák, hogy az ítélkezés felülbírálatát ellátó, a jogegységet biztosító, a bíróságok igazgatását végző és más szervekkel a bíróságok kapcsolatát úgy alakítsák ki, hogy az zárja ki az ítélkező bíró befolyásolhatóságát. A bíró személyével összefüggő jogi garanciák pedig azt szolgálják, hogy a bírónak bírói egzisztenciáját tekintve ne kelljen sérelmes következményektől tartania amennyiben nem honorálja az esetleges törvénysértő beavatkozási kísérleteket, ne legyen kitéve nem kívánatos zaklatásnak, és ne kerülhessen olyan összeférhetetlen helyzetbe, amely befolyásolja munkáját.”121 Róth Erika szerint „a bíróságok pártatlansága és függetlensége több szempontból összefüggő

követelményt

támaszt.

A

bíróság

függetlensége

azért

elengedhetetlen

követelmény, hogy ítélkezése valóban pártatlannak legyen tekinthető, a befolyásolás látszata is elkerülhető legyen. A bíróság független a felektől, a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól, igazságszolgáltatási tevékenysége során a bíró csak a törvényeknek és saját lelkiismeretének alárendelve jár el és hoz határozatot.122 Király Tibor tankönyvében úgy fogalmaz, hogy „a bírói függetlenség azt jelenti, hogy a bíró a tényállás megállapításában, a jogalkalmazásban mindenfajta felsőbbség utasítása nélkül, függetlenül cselekszik. Nincs előre megrendelt ítélet, és a bírónak nincs is felelőssége a törvényen és a lelkiismeretén kívül abban, mit tart igaznak, mi a törvény és mi az igazság.”123 Farkas Ákos és Róth Erika tankönyvükben megállapítják: „Az alkotmányos bíró követelménye magában hordozza az állampolgároknak azt az igényét (…), hogy ügyükben független és pártatlan bíróság ítélkezzék. (…) Szervezeti tekintetben függetlennek akkor tekinthető egy bíróság, ha önálló, az államhatalmi szervektől mind szervezeti, mind személyi tekintetben elkülönül és nem utasítható. (…) A bírói függetlenség egyik alkotóeleme, hogy a bíró az adott ügyben a döntések meghozatalára semmiféle hatóság vagy magasabb fokú bíróság utasításához nincs kötve.”124 Tóth Balázs szerint: „a bírói szervezet függetlenségének, önálló hatalmi ágként való elismerésének biztosítása tehát nem öncél. Az ítélkező bíró pártatlansága, mint tudati állapot 121

Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny 2002. 376. Róth Erika: Eljárási jogok, In.: Emberi jogok (Szerk: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila) Osiris Kiadó, Budapest 2003. 708. 123 Király Tibor: Büntetőeljárási jog. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 110. 124 Farkas Ákos – Róth Erika: A büntetőeljárás. KJK-Kerszöv Kiadó Budapest 2004. 47. 122

38

megteremtésének eszköze a személyes és szervezeti függetlenség, ami lehetőséget ad arra, hogy a bíróság a jogalkotó által előre meghatározott szabályok figyelembevételével, legjobb szakmai meggyőződése szerint döntsön az eléje kerülő jogvitában. Ha véleményt kell formálni arról, hogy mi veszélyezteti a bírói függetlenséget, lényegében arra kell válaszolni, hogy mi sérti az elfogulatlan bírói döntéshozatalt. A bírói függetlenséget biztosító szabályrendszer középpontjában az ítélkező bíró függetlensége áll, ami biztosítani kell mind a bírói szervezeten belülről, mind a bírói szervezeten kívülről jövő nyomásgyakorlással szemben.125 Kiss Daisy álláspontja szerint: „A bírói függetlenség (…) részben a bíróságnak a – hatalmi ágak elválasztásából eredő – szervezeti függetlenségét, részben a bírónak a szervezeten belüli függetlenségét jelenti. A bíróság intézményi függetlenségét a következők biztosítják: a hatalmi ágak elválasztásának elve, ezen belül a hatásköri szabályok és a hatáskörelvonás tilalma, a gazdasági (költségvetési) függetlenség, valamint az önkormányzatiság. Ami a bíró személyi függetlenségét illeti, az nem öncél, hanem eszköz a belső függetlenség, a bírói elfogulatlanság, illetve az objektivitás megóvására. A bíró személyes függetlenségének biztosítéka megbízatása keletkezésének és megszűnésének módja, az összeférhetetlenség és a mentelmi jog szabálya, a gazdasági függetlenség, valamint döntésének szabadsága. Ezek a biztosítékok a függetlenség keretfeltételeit adják, melyek azonban a bírák belső beállítottsága által meghatározottak.”126 Az Alkotmánybíróság több döntésében is rendelkezett a bírói függetlenség alkotmányos tartamáról.127 Az 53/1991. (X.31.) AB határozat kimondja: „A bírói hatalom – amely a magyar parlamenti demokráciában is elválik a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól – az állami hatalomnak az a megnyilvánulása, amely az erre rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt. A bírói hatalom – amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik – döntően az ítélkezésben ölt testet.”128 Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában, kimondta: „Mivel a bírónak mindenkitől - más bíróktól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét hasonló garanciákkal kell biztosítani az elvileg hasonló igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről. Tóth Balázs: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 51. Kiss Daisy: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 57-58. 127 A 2001-ig meghozott alkotmánybírósági határozatokat részletesen elemzi: Tóth Mihály: A magyar büntetőeljárás az Alkotmánybíróság és az európai emberi jogi ítélkezés tükrében. KJK-Kerszöv, Budapest, 2001. 128 53/1991. (X.31.) AB hat. ABH 1991. 267. 125 126

39

A bírói függetlenség garantálása tehát nem azonosítható a bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s a bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma.”129 „Az Alkotmánybíróság értelmezésében a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom függetlenségének kitüntetett szerepe van. A bírói hatalom legfőbb sajátossága a másik két, „politikai” jellegű hatalmi ággal szemben ugyanis az, hogy állandó és semleges. Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése annak kimondásával, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve. A bíróságok tehát nincsenek olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak.”130 Ugyanebben a döntésében az Alkotmánybíróság azt is leszögezte: „Az alkotmányellenes hatalomösszpontosítás veszélye az egyes hatalmi ágakat különbözőképpen és különböző mértékben érintheti, a bírói „túlhatalom” veszélye azonban a kontinentális jellegű jogrendszerekben eleve csekély. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírói hatalomkoncentráció – a bíróságoknak az államéletben betöltött sajátos szerepe folytán – kevésbé merülhet fel azokban az alkotmányos rendszerekben, amelyekben elkülönült alkotmánybíráskodás honosodott meg. Ezekben a rendszerekben a bírói hatalom fő megnyilvánulását jelentő ítélkezési tevékenységbe történő bármely külső

beavatkozás

sokkal

súlyosabb

fenyegetést jelent az

alkotmányos

berendezkedésre, mit a bírói hatalom esetleges túlsúlya. Ezért az alkotmányos biztosítékoknak alapvetően arra kell vonatkozniuk, hogy a bíróságok és a másik két hatalmi ág között ne jöjjön létre olyan politikailag meghatározott függés, mint a parlament és a kormány között… Az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlata szerint az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján a minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. Alkotmányos indokok megléte esetén, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak.”131 Fontos döntése az Alkotmánybíróságnak a bírák kormány által történő kitüntetése ügyében hozott határozat, amely kimondja: „A bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes, ha a bírák részére a Kormány bármely tagja, a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést adományozhat, vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést….A bíró szakmai ítélkező munkájának értékelése a miniszter, mint a végrehajtó hatalom 129

38/1993. (VI. 11.) AB hat. ABH 1993, 256, 261. 17/1994. (III. 27.) AB hat. ABH 1994, 85. 131 17/1994. (III.27.) AB hat ABH 1994, 85. 130

40

képviselője által – minthogy ebben benne rejlik az elismerésre való törekvés, a befolyás lehetősége -, a bírói hatalom ellensúlya nélkül objektív veszélyt jelenthet a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre.”132 Kadlót Erzsébet az Alkotmánybíróságnak mintegy harminc, a bírói függetlenség kérdésével részletesen foglalkozó határozatát elemezve megállapítja, hogy a határozatok „közös lényege” abban foglalható össze, hogy „a bírói hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik döntően az ítélkezésben ölt testet. A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik, és a további, státuszbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek. A bírónak mindenkitől – így más bíróktól is – függetlennek kell lennie. Függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék az akár a külső hatalmi jogkör gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről. A bírói függetlenség egyedi aspektusában a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy a bíró a konkrét ügyekben – a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható – döntését mindenféle befolyástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg.”133 A bírói függetlenség, amely kiemelt alkotmányos alapelv, s mindkét

aspektusa -

egyrészt az önálló hatalmi ágként működő bíróság mint szervezet függetlensége, másrészt a bíró mint az igazságszolgáltatást ellátó jogalkalmazó függetlensége - a hatalmi ágak elválasztásán alapul. A bírói függetlenség tartalma döntési szabadságot jelent az ítélkező tevékenység tekintetében, azaz a bírák e tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. Döntéseiket meggyőződésüknek megfelelően kizárólag a vonatkozó jogszabályok alapján hozzák. A bírósági szervezetnek a többi hatalmi ágtól való függetlenségét biztosítandó egyes európai országok külön igazságszolgáltatási tanácsokat hoztak létre. Ezt a szervezetet Olaszországban Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak (Consiglio Superiore delle Magistrartura)134 nevezik. A testületnek 33 tagja van, elnöke a köztársasági elnök, hivatalból tagja a legfelsőbb bíróság elnöke és a legfőbb ügyész, a többi harminc tag közül húszat a bírák és az ügyészek választanak maguk közül, tíz tagot a parlament választ meg minősített többséggel a jogászok és egyetemi oktatók közül. Franciaországban Legfelsőbb Igazságügyi 132

45/1994. (X.21.) AB hat ABH 1994, 254, 256 Kadlót Erzsébet: A bírói függetlenség az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybíróság függetlensége.In: Gönczöl és mások (szerk.) A bűnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet- Európában. Kriminológiai Közlemények különkiadása Bíbor Kiadó, Miskolc 2004. 457. 134 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya 104-107. cikk 133

41

Tanácsnak (Conseil Supérieur de la Magistrature).135 E testületnek 12 tagja van, elnöke a köztársasági elnök, hivatalból tagja és egyben alelnöke a testületnek a mindenkori igazságügyminiszter, három tagja kinevezés útján nyeri el tisztségét, mégpedig oly módon, hogy közülük egy tagot a köztársasági elnök, egyet a képviselőház elnöke, egyet pedig a szenátus elnöke nevez ki. A maradék hét tagból egyet az Államtanács (Conseil d’Etat) választ a tagjai közül, ötöt a bírák, egyet az ügyészek választanak maguk közül. Az 1997-ben felállított, az Igazságügyi Reform Elnöki Bizottsága, vagy ismertebb nevén a „Truche Bizottság” azt javasolta, hogy a korporatív érdekek túlsúlyának megelőzésére a Tanács tagjainak többsége ne bírákból álljon.136 Portugáliában a Bírói Kar Legfelsőbb Tanácsának (Conselho Superior da Magistratura)137 nevezik, amelynek tizenhét tagja van. Elnöke a legfelsőbb bíróság elnöke, rajta kívül nyolc bíró és nyolc nem bíró tagja van a tanácsnak. Ez utóbbi nyolc személy közül hetet a parlament, egyet a köztársasági elnök nevez ki, de a nyolc bíró tag közül is egyet a köztársasági elnök nevez ki, és csak hét tagot választanak a bírók maguk közül. Spanyolországban Legfelsőbb Igazságügyi Tanácsnak (Consejo General del Poder Judicial)138 nevezik. A 21 tagú testület elnöke a legfelsőbb bíróság elnöke, húsz tagja közül nyolc jogászt – de nem bírót – választ a parlament, és további nyolc bíró tagot is a parlament választja meg. Ezt a változást az 1985-ös reform vezette be, korábban ugyanis a bíró tagokat a bírák maguk közül választották.139 A francia és a spanyol reformokhoz hasonló tendenciákat láthatunk Dél-Amerikában is. Az európai példákhoz hasonlóan a latin-amerikai államoknak közel a fele a kilencvenes években létrehozott valamilyen bírói tanácsot. Ezeknek a tanácsoknak elsődleges célja a bíróságok függetlenségének biztosítása és az ítélkezés színvonalának növelése volt. A változások ellentmondásos eredményeket hoztak. A reformok egyik látványos kudarca a bírák kiválasztásának romló folyamata volt. Általánosan jelenséggé vált a nepotizmus. A kilencvenes évek végén a brazil közvéleményt sokkolta a felismerés, hogy egy munkaügyi bíró Severino Marcode Meira, Paraibában a Reginális Munkaügyi Bíróságon, hatvanhárom rokonát vette fel az általa vezetett bíróságra. Argentínában 2005-ben az okozott közfelháborodást, Néstor Abdrés Narizzano bíró a lányát és a fia barátnőjét is alkalmazta. A botrány hatására a bírónak távoznia kellett.140 135

Franciaország Alkotmánya 64-65. cikk Di Federico im. 201. 137 A Portugál Köztársaság Alkotmánya 222. cikk 138 Spanyolország Alkotmánya 122. cikk 139 Di Federico im. 186, 201. 140 Cárdenas, Emilio J. – Chayer, Héctor M.: Corruption, accountability and discipline of judges in Latin Amerika. In. TI Global Corruption Report 2007 Cambridge University Press 45. Ezzel a jelenséggel foglalkozik 136

42

Az ilyen események hatására például Argentínában a 2003-ban hatalomra került Néstor Kirchner elnök olyan módon reformálta meg az Igazságügyi Tanács összetételét, hogy a korábban húsz tagból álló tanács létszámát tizenháromra csökkentette, de ezt nem arányosan tette. Míg korábban a húsz tagból kilenc kinevezett tag volt, az új tanácsban a tizenhárom tagból hét kinevezett tag lett és csak hatot választanak a bírók.141 Fleck Zoltán felhívja a figyelmet arra, hogy „a jogállami berendezkedés egyik lényeges és kritikus pontja a bírói hatalom alkotmányos elhelyezkedése, a bíróság és a bírák függetlensége. Önmagában azonban a bírói függetlenség alkotmányos szabályokra épülő definíciója elégtelen. Az alkotmányjogi garanciák léte ugyanis vajmi keveset árul el a ténylegesen érvényesülő függetlenségről (…) Számos történeti és kortárs tapasztalat figyelmeztet a bírói függetlenség törékenységére.”142 Ugyanakkor a demokráciákba történő átmenet korábbi tapasztalatai és a kelet-európai tapasztalatok, sőt az azokkal párhuzamos dél-amerikai tapasztok is azt mutatják, hogy a diktatúrák rossz tapasztalataiból kiinduló függetlenség-teremtő szándékok ellentmondásos következményekhez vezethetnek. Erre a veszélyre hívja fel a figyelmet Di Federico, amikor leszögezi: „az olasz példa mutatja, milyen következménnyel jár, ha a bírói függetlenséget a végsőkig fokozzák más fontos értékek (mint például a számonkérhetőség és a professzionális hozzáértés biztosítékai) rovására. Olaszország példája különösen alátámasztja, hogy amikor túlhangsúlyozzák, akkor éppen azok az előírások, amelyek a bírói függetlenséget hivatottak biztosítani, paradox módon önmaguk ellen fordulnak, vagyis károssá válnak a bírói függetlenség számára”.143 A szerző például ezzel magyarázza, hogy az EU tagállamai közül messze a leggyakrabban Olaszországot marasztalta el az Emberi Jogok Európai Bírósága az eljárások elhúzódása miatt. A kilencvenes években Di Federico szerint a polgári perekben a tíz éven túl elhúzódó eljárás inkább a szabály volt semmint a kivétel. Hasonló volt a helyzet a büntető ügyekben is: 1998-ban az elévülés miatt befejeződött büntetőeljárások száma meghaladta a százharmincezret.144 Di Federico megállapításaival egyetértve Tóth Balázs megállapítja: „Két külföldi példával érzékeltetném, hogy a bírói önigazgatás bevezetése nem feltétlenül jelenti a bírói jogvédelem erősödését, illetve a bírák függetlenebbé válását. Az olasz tapasztalatok szerint néha nem árt a bírókat emlékeztetni a bírói függetlenség biztosításának céljára, azaz a bírói jogvédelem ugyanebben a kötetben Linn Hammergren: Fighting Judicial Corruption: Comparative Perspective from Latin America. című írása TI GCR 2007 138-146. 141 Cárdenas – Chayer im 46. 142 Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota. Fundamentum. 2002/1. 28. 143 Di Federico im. 183. 144 Di Federico im. 197.

43

érvényesülésére. Az olasz törvényhozás 1963 és 1973 között jelentősen átalakította a bírák előmenetelére vonatkozó szabályokat. Az előmeneteli-értékelési rendszer kiépítésében széles diszkréciót kapott a bírói igazgatásban meghatározó szerepet játszó Consiglio Superiore della Magistratura. Az új rendelkezések értelmezésének eredményeként a Consiglio valójában nem értékeli a bírák munkáját. Az értékelés hiánya, az előmeneteli automatizmus minden bizonnyal közrejátszott abban, hogy a strasbourgi bíróság legtöbbször Olaszországot marasztalta el az eljárások elhúzódása miatt. Japánban az 1946-os alkotmány rendelkezésével a bírói igazgatási tevékenység az igazságügy-minisztertől a Legfelsőbb Bírósághoz és a Főtitkársághoz került. Ennek ellenére a több évtizedig kormányzó Liberális Demokrata Párt a bírói igazgatási eliten (elsősorban a Legfelsőbb Bíróság elnökén és a Főtitkárságon) keresztül éltette tovább a bírói szervezeten belüli közvetett befolyását. A nonkonformista bírák Japánban sem voltak kívánatosak a végrehajtó hatalom irányítói számára. A „túl függetlennek”, autonómnak tartott Young Jurists’ Association bíró tagjait – különösen Kazuto Ishida legfelsőbb bírósági elnök 1963-as megválasztásától – különféle módokon lehetetlenítették el: elfogadhatatlan áthelyezéseket kínáltak fel számukra, sőt lemondásra szólították fel őket.145 Világosan kell látni, hogy a függetlenség nem önmagáért való értéke a jogállamnak. A bírósági szervezett totális, minden ellensúly nélküli függetlensége azzal a következménnyel járhat, hogy az adófizetők egy olyan rendszert kénytelenek finanszírozni, amelytől senki nem tudja számonkérni azt, hogy a tevékenységére fordított pénz milyen módon hasznosul. Egy ilyen szervezet belső működése teljesen átláthatatlanná és ellenőrizhetetlenné válik és kiszolgáltatottá válhat mind a korrupció, mind a korporatív, szervezeti önérdek számára. Nem véletlen, hogy a fejlett demokráciák a bírói függetlenséggel együtt szólnak a bírósági szervezet és a bírói tevékenység függetlensége mellett ezek átláthatóságáról és számonkérhetőségéről is.

145

Tóth Balázs: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 52.

44

2.3. Számonkérhetőség Míg a bírói függetlenség sok tekintetben befejezetlen és a politikai nyomás számára kiszolgáltatott helyzetet teremt nem csak Kelet Európában, egyre határozottabb kritikák fogalmazódnak meg a bíróságok társadalmi teljesítményét illetően. Ez a probléma jól ismert a konszolidált demokráciákban is: egyre növekvő feszültség tapasztalható a függetlenség, mint a bírói teljesítmény garanciája és a tényleges teljesítmény között. Solomon tanulmányában megállapítja, hogy „a modern demokratikus világ számára kulcs kihívás, hogy megtalálja és megtartsa a helyes egyensúlyt két versengő érték között – hatékonyan megőrizze a bírák szabadságát az ügyek elbírálásában, és biztosítsa, hogy az általuk gyakorolt bírói hatalom a társadalmi konszenzus keretei között maradjon.”146 Ezek az aggodalmak Közép- és Kelet Európával kapcsolatban is megfogalmazódnak. „A függetlenség fontos társadalmi szükségleteket szolgál, de ugyanakkor nem öncél, és nem arra rendeltetett, hogy a bíró hivatali pozícióját a bírák érdekében megerősítse, hanem eszköz arra, hogy

igazságos

és

fejlődő

társadalmak

működhessenek.

Ezért

szükséges

olyan

mechanizmusok beiktatása, amelyek biztosítják, hogy a bírák és a bíróságok a társadalom demokratikus alapelveivel és törvényes érdekeivel összhangban működnek függetlenségük megőrzése mellett, más szavakkal meg kell teremteni számonkérhetőségüket.”147 Shapiro felhívja a figyelmet arra, hogy Nyugat Európa és Észak Amerika története bizonyítja, hogy ahogyan a bírák és a bíróságok hatalma növekedett, úgy a többi hatalmi ág képviselői kerestek és találtak utat arra, hogy a bíróságokat a hatalmi ágak koalícióján belül tartsák főleg a számonkérhetőség új módszereinek kidolgozása révén.148 A számonkérhetőség hiánya általában a hatalmi ágak elválasztása kapcsán kelt aggodalmat: „a bíróságok mint korporatív testületek széleskörű befolyást gyakorolnak saját összetételükre, létrehoznak egy öncélú és önmagát védő kasztot. Aggodalmat kelthet, hogy a hagyományos külső ellenőrző rendszerek felszámolásával a bíróságok példa nélküli, és a visszaélés lehetőségét is magában foglaló szabadságot nyernek a saját forrásaik fölötti rendelkezésre. Ugyancsak aggodalmat kelt, a bírák azon lehetősége, hogy értelmezzék a jogot annak alkalmazása során, ez széles lehetőséget biztosít számukra a jogi keretek Peter H Solomon: Courts in Russia: Independence, Power, and Acountability. I. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004.229. A függetlenség és a számonkérhetőség közötti egyensúly kérdéséről részletesen ír még Friedland, Martin L.: A Place Apart Judicial Independence and Accountability in Canada, Toronto: Canadian Judicial Council (1995) 147 EUMAP 2001 18. 148 Shapiro, Martin: Courts: A Comparative and Political Analysis, Chicago: University of Chicagio Press (1981) 32-35.

146

45

újraformálására, olyan értékek és nézetek alapján, amelyet sem a társadalom, sem a többi hatalmi ág nem oszt. Az aggodalom harmadik oka, hogy a bírói magatartásokat ellenőrző és korrigáló előírások meghatározásának szervezeti rendszere nem megfelelő.”149 Ahol érvényesül a bírói függetlenség, de hiányzik a bírák számonkérhetősége, különösen azokban a jogrendszerekben, ahol a bírói hatáskör (részben az egyre szélesebb jogvédelem miatt) kiterjed a politikai területre is, a politika bírói útra terelése felbonthatja a hagyományos hatalmi ágak közötti egyensúlyt a demokratikusan számonkérhető hatalmi ágak rovására. Felvetődik a kérdés, „mennyire lehet a bíróság független anélkül, hogy aláásná a demokráciát? Vagyis a bírói függetlenség liberális alapelve ellene hat a számonkérhetőség demokratikus elvének.”150 Az OSI 2001-es vizsgálatát összegző tanulmány, amely a bírói függetlenség helyzetét vizsgálta az EU-hoz csatlakozó országokban, megemlíti, „néha felvetik, hogy a számonkérhetőség és a függetlenség ellentmond egymásnak. Valójában nem szükségszerű, hogy ellentmondásban legyenek, mivel az eredetileg kapott függetlenség ténylegesen korlátozott, és csak a bíróknak a bíróságon belüli közvetlen döntéshozói funkciójára terjed ki, valamint azokra a további területekre, amelyek szükségesek annak biztosításához, hogy döntéshozatali funkciójukat ne érje illetéktelen befolyás. Amennyiben azonban a bírók valamilyen módon nem számonkérhetőek, akkor a társadalom veszélyként fogja érzékelni függetlenségüket, és meg fogja próbálni azt korlátozni.”151 Blankenburg megállapítja, hogy „a politikai és kormányzati befolyástól való függetlenségnek nem szinonimája a szabályok és kötelezettségek nélküliség, mivel a szabályok arra szolgálnak, hogy a bírák számonkérhetőségét biztosítsák. Így ha valaki a bírói függetlenség formális garanciáiról beszél, akkor szólnia kell a bírósági szervezetről is, és azokról az eszközökről, amelyek az ítélkezés színvonalának növelését biztosítják.”152 Bragyova alkotmánykoncepciójában rögzítené, hogy „Az alkotmány és a törvények szándékos megszegéséért a bírák büntetőjogi és anyagi felelősséggel tartoznak. Egyébként anyagi felelősségüket külön törvény szabályozza.”153 Bragyova szerint „a javasolt rendelkezés értelme világos: a bírók függetlenségének biztosítékai a bírák joghozkötöttségének feltételeit kívánják megteremteni; ha a bírák a szabályt megsértik, ezért felelősnek kell lenniük. A 149

Linn Hammergrenn: Guidence for Promoting Judicial Independence and Inpartiality: The Shifting Balance in Reform Goals. In USAID Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality Technical Publication Series, Washington (2002) 149-150 150 Peter H. Russel „Towards a General Theory” in Russel and O’Brian im. 2. 151 EUMAP 2001. magyar fordítás 8. 152 Erhard Blankenburg: Independence and Accountability of the Judiciary. In: Judicial Integrity 207-208. 153 Bragyova im. 217.

46

bármely okból (például elfogultságból) tudatosan jogsértő ítéletet hozó bírót a jogrend aligha mentheti fel a felelősség alól. Hangsúlyozandó viszont: ez a felelősség nem a bíró tévedéséért való felelősség; ezért a bíró (főszabályként) nem felel, de ha igen, felelőssége fegyelmi felelősség, nem büntetőjogi.”154 Róth Erika leszögezi: „Azt, hogy a függetlenség ne jelentse az önkényes döntés lehetőségét, a határozatok indokolásának kötelezettsége biztosítja. A határozat e részében ugyanis a bíró köteles számot adni döntése indokairól.”155 Király Tibor szerint „a bírói függetlenség magában hordozza a bírói önkény lehetőségét. A büntetőtörvények szabatos, egzakt megfogalmazása, az eljárási jog elvi felépítése, különösen a vádló (bűnüldöző) és ítélkező funkció elválasztása, a védők és a képviselők közreműködése, jogorvoslati jogosultság és más szabályok hivatottak a bírói önkény kiküszöbölésére.”156 Friedman szerint szinte már unalomig ismert a vita a bíróságoknak az alkotmányos demokráciában elfoglalt helyéről. „Az egyik oldalon áll a ’függetlenség’. A függetlenség a jog uralmából eredő törekvés, az a szándék, hogy az ítélkezési tevékenység legyen – majdnem egyedülálló módon – elválasztva a politikától. A másik oldalon áll a ’számonkérhetőség’. A számonkérhetőség az önkormányzásból fakadó törekvés, ami mögött az a megfontolás található, hogy egy jól működő demokráciában egyetlen intézmény sem kerülhet a politika fölé (…). Minden intézménynek számonkérhetőnek kell maradnia, minden intézménynek térdre kényszeríthetőnek kell lennie. Egyes esetekben ez közönséges törvényalkotással valósulhat meg. Más esetekben alkotmánymódosításra lehet szükség. De nagyon ritka az az eset egy alkotmányos demokráciában, amikor egy intézmény felette maradhat annak a lehetőségnek, hogy az emberek megváltoztathassák.”157 Mindazonáltal a „számonkérhetőség hiányának” problémáját több szerző is érzékelteti. Di Federico például saját tapasztalataiból, amelyeket olyan átalakuló országokban szerzett, mint Olaszország, Spanyolország és Portugália, illetve az elmúlt évtizedben végzett tanácsadói munkájának tapasztalatából, amelyet a kelet-európai átalakuló országokban és Dél Amerikában szerzett, arra a következtetésre jutott, hogy a

reformerek gyakran

154

Bragyova uo. Róth: Eljárási jogok 710. 156 Király: Büntetőeljárási jog. 111. 157 Barry Friedman: History, Politics and Judicial Independence. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 99. 155

47

túlhangsúlyozzák a függetlenség követelményét a számonkérhetőség és a teljesítmény rovására.158 Az OSI által 2002-ben végzett „Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése” című vizsgálat, amely ezúttal a bírósági ítélkezés feltételrendszerét vizsgálta, megállapítja, hogy „a bírói függetlenség garanciáinak, a hivatásos bírók személyes alkalmasságának szabályait olyan intézményes környezetben kell felállítani, amely biztosítja a bírók együttes és egyéni” számonkérhetőségét a társadalom egésze és a többi hatalmi ág előtt, valamint magán a bírói hatalmi ágon belül.159 A számonkérhetőség érdekében kialakított mechanizmusok visszacsatolást biztosítanak a bírói teljesítményt illetően. A számonkérhetőség előfeltétele, hogy a bírók kiválasztásának és teljesítményük értékelésének ésszerű, átlátható rendje kerüljön bevezetésre. A bírák számonkérhetősége inkább átláthatóságot és felelősségre vonhatóságot jelent, mint formális jogi felelősséget, vagy olyan szankciókat, amelyek maguk veszélyeztetik a bírók ítélkezési függetlenségét.160 Balnkenburg szerint161 Közép-Európában a független státusz bevezetését követően azonnal problémák jelentkeztek a mindennapi munka megszervezésében. A problémák közül a számonkérhetőséghez kapcsolódók emelkedtek ki. A poszt-szocialista környezetben sokaknak problémát okozott annak felismerése, hogy a függetlenség nem zárja ki a kötelezettségeket. Ebben a térségben a kontinentális jogi tradícióra épülve valósult meg a függetlenség követelménye. Ez a tradíció a pozitivista jogértelmezésen alapul. Ez a megközelítés különösen a kommunista rendszerben jó hivatkozási alapot teremtett arra, hogy a bíró csak „alkalmazza a jogot”, vagyis nem felelős a döntésért. Blankenburg szerint a pozitivista jogértelmezés egyrészt menedéket jelent a bíró számára, másrészt bátorítóan hat egy bürokratikus, nem érzékeny szervezeti rendszer kialakítására. A számonkérhetőség követelménye szemben áll a pozitivista etosszal. A számonkérhetőség hiányának problémája a jogi pozitivizmus újjászületésének fényében jól érzékelhető Oroszországban, amely „híres a függő bíróságairól”162 Solomon kifejti, hogy miután a törvények Oroszországban lényegesen bővítették a bírósági hatásköröket, megnőtt az elvárás, hogy a bíróságok megfelelő színvonalú szolgáltatást nyújtsanak. Az üzleti világ és az állampolgárok is azt várták, hogy a bíróságok védelmet nyújtanak számukra a visszaélésekkel 158

Di Federico im. 182. Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: A bírósági ítélkezés feltételrendszer., OSI/EU Csatlakozási Monitorozó Program 2002. Budapest,. A továbbiakban EUMAP 2002. 16. 160 EUMAP 2002. 17. 161 Blankenburg im. 162 Solomon im. 226. 159

48

szemben, és biztosítják a jogviták gyors eldöntését. Ezek a várakozások nem teljesültek. A bíróságokkal szembeni növekvő elégedetlenség nem segített a törékeny függetlenség megerősödésében. Társadalmi felmérések és az üzleti életben folytatott vizsgálatok kimutatták, hogy a jogi folyamatok szereplői a bírákra úgy tekintettek, mint akik visszaélnek függetlenségükkel, de legalábbis az igazságszolgáltatás irányítása és működtetése nem megfelelő. Mivel a reformok elmulasztották olyan intézmények létrehozását, amely növelte volna a bíróságok számonkérhetőségét, egyre növekvő bizalmatlanságot és a bírói út elkerülését tapasztalhatjuk.163 Köztudott, hogy a bírákon ritkán kérik számon tevékenységüket.164 Bárd említett elemzése165 rámutatott arra a nyugtalanító tényre, hogy jóformán egyáltalán nem indult büntető-, vagy fegyelmi eljárás lelkiismeretlen, vagy egyszerűen csak inkompetens bírák ellen az általa vizsgált volt szocialista országokban. „Amennyiben mégis elindult valamilyen eljárás a fegyelmi testületek (amelyek a legtöbb országban a bírótársakból állnak) meglehetősen vonakodnak attól, hogy megállapítsák a bíró felelősségét. Ez a körülmény és a fegyelmi eljárás átláthatóságának hiánya rontja a bíróságok megítélését, és hozzájárul a bírák iránti társadalmi bizalmatlansághoz.”166 Bárd, Blankenburggal együtt a probléma lényegét abban látja, hogy a bírák nem pontosan értik a számonkérhetőség lényegét. A legtöbb kelet-európai bíró a pozitivista jogi tradíciónak köszönhetően a számonkérhetőséget a függetlenség korlátozásának látja. Elmulasztják felismerni azt, hogy a gyenge bírói teljesítmény hosszútávon súlyos veszélyeket hordoz. Fontos megjegyezni, hogy amennyiben a bírók valamilyen módon nem számonkérhetők tevékenységükért, akkor a társadalom veszélyként fogja érzékelni függetlenségüket, és meg fogja próbálni korlátozni azt. Mivel a bírák sajátos, alapvető, társadalmi célokból, nem pedig öncélból részesülnek meghatározott függetlenségben, a társadalom előtti számonkérhetőség és a társadalom által biztosított függetlenség nagymértékben kiegészítik egymást. Ezt a hatáskörök pontos meghatározásával, teljes átláthatósággal, valamint oly módon érik el, hogy ösztönzik a bírósági döntésről való szabad vitát, anélkül, hogy szükségtelenül beavatkoznának azokba.167 163

Erről részletesen ír Marina Dakolias, Court Performance around the World. A Comparative Perspective. World Bank Technical Paper No.430. July 1999. 164 Lásd még USA vonatkozásában John A Ferejohn és Larry D. Kramer: „Independent Judges, Dependent Judiciary:Institutionalizing Judicial Restraint” 77 New York University Law Review 962, 997-1000 (2002) Összehasonlító elemzést találhatunk a kérdésről Norman Dorsen, Michel Rosenfeld, András Sajó, Susanne Baer, Comparative Constitutionalism, Thomson-West (2003) 3. fejezet. 165 Bárd: Judicial Independence. 265-313. 166 Bárd uo. 312-313. 167 EUMAP 2001. 8.

49

Az Alkotmánybíróság 53/1991. (X. 31.) AB. határozatában szólt a bírói hatalom korlátozhatóságáról. Kimondta: „A hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként pl. a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva.”168 A bírói döntések és a bírói intézmények bírálata fontos eleme a számonkérhetőségnek, amely összhangban van a bírák alapvető függetlenségével., mint azt a bírói függetlenséget vizsgáló OSI Program megállapítja: „Mivel a bírák sajátos, alapvető, társadalmi célokból, nem pedig öncélból részesülnek meghatározott függetlenségben, a társadalom általi számonkérhetőség és a társadalom által megadott függetlenség nagymértékben kiegészítik egymást. Ezt a hatáskörök pontos meghatározásával, teljes átláthatósággal, valamint oly módon érik el, hogy ösztönzik a bírói döntésekből való szabad vitát, anélkül, hogy szükségtelenül beavatkoznának azokba.”169 Fontos megjegyezni, hogy a vizsgálat, amely a függetlenséget frissen megszerzett keleteurópai országok helyzetét elemezte, kiemelten szól a bíróságok tevékenységének átláthatóságáról, megállapítja, hogy „a bírói függetlenség szükségessé teszi, hogy a bíróságok és a külső világ között érintkezési pontok átláthatóak és szabályozottak legyenek: átláthatók, hogy a megfigyelők világosan láthassák az interakció hatásait és szabályozottak, hogy a döntéseket a lehető legnagyobb mértékben előre lehessen látni (…) A bírák döntéshozatali és adminisztratív funkcióinak átláthatónak kell lenniük,

rendszeres beszámolókkal a

törvényhozás és a végrehajtó hatalom részére a költségvetésekben kiutalt összegek felhasználásáról és a bíróságok tevékenységéről.”170 Különösen fontos része a számonkérhetőségnek a bírói döntések és a bírói intézmények nyilvános bírálatának lehetősége. A vizsgálat megállapítja, hogy „egyes tagjelölt országokban a bírók függetlenségük megsértésének érzik a bírálatokat, érkezzenek azok bárhonnan is. A média által közvetített bírálat azonban az egyik hatékony módja az eltérő vélemények továbbításának a bírósághoz, még adott ítéletről is, a bíróság ítélkezési szabadságának megsértése nélkül. Mindaddig, amíg az esetekről szóló nyilvános véleménynyilvánítás nem válik a bírói döntések figyelmen kívül hagyásának szószólójává, vagy nem akadályozza a bírákat megfelelő döntések meghozatalában, ez nem tekinthető illetéktelen beavatkozásnak. Még a végrehajtó vagy a törvényhozó hatalom részéről is elfogadható a bírálat, ha az olyan 168

53/1991. (X.31.) Ab hat. ABH 1991. 268. EUMAP 2001. 8. 170 EUMAP 2001. 9. 169

50

szellemű, amely megerősíti a bíróság szabad döntési jogát, és ha a többi hatalmi ág teljes készséget mutat az ítéletek elfogadására és végrehajtására.171 A bíróság tevékenységét érintő nyilvános vita kapcsán jogos az a megjegyzés, hogy a bíró függetlensége nemcsak előnnyel, hanem hátránnyal is jár. A jelenleg hatályos szabályozás szerint „sem a folyamatban lévő üggyel, sem a jogerősen elbírált üggyel kapcsolatban nem vehet részt a kényes vagy nem kényes kérdések nyilvános megvitatásában, nem válhat vitaféllé.”172 Bárd fontosnak tartja kifejteni, hogy „a közösségnek nemcsak a többi hatalmi ágtól független bírósághoz van joga, hanem ahhoz is, hogy csak felkészült és tisztességes, a hivatás kívánta erkölcsi kvalitásokkal rendelkező bírák ítélkezzenek. Mindebből – jobb kifejezés híján nevezzük ezt számadási kötelezettségnek – az következik, hogy a kiválasztás, az értékelés, az elmozdítás intézményeinek kialakításánál nemcsak az illetéktelen politikai befolyásolás lehetőségét kell kizárni, de gondoskodni kell arról is, hogy csak a jó képességűek, a tisztességesek kerüljenek be a bírói karba, és hogy a nyilvánvalóan alkalmatlanoktól meg lehessen szabadulni.”173 Bárd hangsúlyozza, hogy „a függetlenség azt jelenti, hogy a bírák csak a törvényeknek vannak alávetve, számadásra pedig azért kötelezzük őket, hogy meggyőződjünk arról, tényleg alávetették-e magukat a törvényeknek, azoktól nem szakadtak-e el. A két tényező tehát kiegészíti, nem pedig korlátozza egymást.”174 Linn Hammergren tanulmányában a számonkérhetőség négy elemét emeli ki: „A bírák kiválasztásának átlátható rendszere, amely magában foglalja a nyilvánosan meghirdetett feltételeket és a vitát ezek alkalmazásáról. Átláthatóság a belső működést illetően és ezek előre

meghatározott

szabályok

alá

rendelése;

a

költségvetés,

a

fizetések,

a

vagyonnyilatkozatok, a magatartási szabályok, és azok értékelése formálisan meghatározott legyen és hozzáférhető a nyilvánosság számára. A bírói döntések átláthatósága, az eljárás nyilvánosság számára hozzáférhető rögzítése és a döntések nyilvános kihirdetése. Hatékony rendszer az intézményi működéssel vagy az egyes szereplők tevékenységével kapcsolatos panaszok rögzítésére.”175

171

EUMAP 2001. 10. A problémát röviden exponálja Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Tremmel Flórián: Új magyar büntetőeljárás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2004. 115. 173 Bárd Károly: Bírói függetlenség. 12. 174 Bárd uo. 175 Hammergrenn im. 149. 172

51

A Transparency International (TI) 2007-es „Globális korrupciós jelentése” az igazságszolgáltatási rendszerrel foglalkozott. A kötet harminckét országban folytatott vizsgálatok eredményeit összegzi, továbbá kilencven szakértő tanulmányát foglalja magában. Mint a kötet alcíméből – „Korrupció az igazságszolgáltatásban.” – is kiderül, a szerzők alapvetően az igazságszolgáltatást érintő korrupcióval foglalkoznak. A TI gyakorlatában a korrupciónak széles fogalma használatos, amely szerint korrupció „visszaélés a rábízott hatalommal a saját célra történő haszonszerzés érdekében”. Ez a pénzügyi vagy anyagi, illetve a nem anyagi haszonszerzést, mint például a politikai vagy szakmai ambíciók elősegítését egyaránt jelenti.176 Ebben az összefüggésben különösen érdemes megvizsgálni, hogy az utóbbi évtizedek átalakuló országait is vizsgáló kutatók megállapításaiból a tanulmány szerzői milyen következtetésekre jutottak. Ezek a következtetések ugyanis körülírják azokat a területeket, ahol a demokratikus jogállamban, a független bíróságokkal szembeni társadalmi elvárások, vagyis az átláthatóság és a számonkérhetőség megvalósulhat. A kötetben megfogalmazott ajánlások négy kulcsterülettel foglalkoznak: a bírói kinevezések, munkafeltételek, felelősség és fegyelmi szabályok, valamint átláthatóság. A bírói kinevezések, vagy más szóval a bíróvá válás feltételeinek átlátható és számonkérhető rendszere három követelményt foglal magában. Az első az, hogy a bírói kinevezéssel foglalkozó testületek függetlenek legyenek. A bírák kinevezésének objektív és átlátható eljárása biztosítja, hogy kizárólag a legszínvonalasabb jelöltek kerüljenek kiválasztásra, valamint, hogy ne érezzék lekötelezve magukat az őket kinevező politikusoknak vagy felettes bíráknak. Az eljárás középpontjában a kinevező testület áll, amely a végrehajtó és a törvényhozó hatalomtól függetlenül jár el, és amelynek tagjait egy objektív és átlátható eljárás keretében nevezik ki. Követelmény az is, hogy a végrehajtó és a törvényhozó hatalom nem alkothat többséget a bírákat kinevező testületekben. A bírói kinevezéssel kapcsolatos második követelmény, hogy a bírói kinevezések érdemeken alapuljanak. A kiválasztási feltételeknek egyértelműeknek kell lenniük, és megfelelően közzétételre kell kerülniük, ezáltal biztosítva a jelöltek, a kiválasztást végzők és mások számára, hogy mi a kiválasztás alapja; a jelöltek bizonyítják rátermettségüket és tisztességes mivoltukat. A harmadik követelmény a bírák kiválasztását illetően az, hogy a kiválasztás nem lehet teljes mértékben a bíróságok belügye, a kiválasztás során biztosítani kell a társadalmi

176

Transparency International Global Corruption Report 2007 (TI GCR 2007). Corruption in Judicial Systems. Cambridge University Press 2007 xxi.

52

részvételt, vagyis konzultálni kell a jelöltek rátermettségéről a civil szervezetekkel, ideértve a bírósági tevékenységhez kötődő hivatásos szervezeteket (kamarákat) is.177 Ezekből a követelményekből megállapítható, hogy a bíróvá válásnak átlátható, nyilvános, normatív feltételek alapján kell történnie, oly módon, hogy követhető legyen, ki, milyen teljesítmény alapján választódik ki a folyamatban. A második tényezőcsoport a bírói munkafeltételekhez kapcsolódik. Ebben a körben hat követelmény fogalmaz meg a tanulmány. Elsőként a bírák bérezését. A fizetések a tisztség betöltésének időtartama alatt a bírák pozíciójának, tapasztalatának, teljesítményének és szakmai fejlődésének felelnek meg; nyugdíjazásuk után tisztességes nyugdíjat kell biztosítani. A második a bírák védelme. A fizetéseket és a munkafeltételeket jogszabályokkal kell garantálni, így a végrehajtó hatalom, vagy a törvényhozás nem befolyásolhatja azokat oly módon, hogy a független bírákat bünteti, vagy a kormányzatnak kedvező ítéletet hozó bírákat jutalmazza. A harmadik követelmény a bírák áthelyezésének világos és átlátható szabályozása. A bírák meghatározott bíróságokra való áthelyezésével kapcsolatos objektív feltételek biztosítják, hogy a független, a korrupció által nem érintett bírákat büntetésképpen ne helyezzék ki távoli bíróságokra. A bírákat olyan területre sem szabad kinevezni, ahol szoros kapcsolatokkal rendelkeznek vagy függő viszonyban állnak politikusokkal. A negyedik követelmény az ügyszignálás, és a bírósági igazgatás átláthatósága és normatív rendszere. Ha az ügyek szignálása egyértelmű és objektív feltételeken alapul, azt bírák végzik, és rendszeresen felülvizsgálatra kerül, védelmet jelent azzal szemben, hogy a szignálás útján olyan bíróhoz kerüljön az ügy, aki azt politikai vagy gazdasági érdekcsoportok számára kedvezően bírálja el. Az ötödik követelmény, hogy a bírák akadálytalanul férjenek információkhoz és képzéshez. Ebbe beletartozik a hozzáférés a jogszabályokhoz, az ügyekhez és bírósági eljárásokhoz; kinevezésük előtt vagy kinevezésük alkalmával bevezető képzésben vegyenek részt, majd a képzést pályafutásuk során végig folytatják. Ez magában foglalja a jogi elemző-készséggel, az ügyek magyarázatával kapcsolatos, az ítéletíró és az ügymenedzsment képzéseket, valamint az etikai és a korrupció ellenes tréningeket. Végül a munkafeltételekkel kapcsolatos hatodik feltétel a bírói pálya biztonsága. A bírói pályafutást minimálisan

kb.

10

éves

időtartamra

kellene

garantálni,

amelyet

nem

lehetne

meghosszabbítani, mivel a bírák hajlamosak a kinevezés lejárta közeledtével a meghosszabbítás reményében az utolsó időszakra koncentrálni az ügyeiket.

177

TI GCR 2007 xxv.

53

A követelményrendszer harmadik csoportja a számonkérhetőség és fegyelmi szabályok kérdésköre. Ebben a körben hét követelmény fogalmazódik meg. Az első a mentelmi jog. A bírói kötelezettségekhez kapcsolódó korlátozott mentelmi jogi szabályok teszik lehetővé a bírák számára, hogy ne a (polgári) perektől való félelem jegyében kelljen ítélkezniük, ugyanakkor ez a védelem nem vonatkozik a korrupciós vagy más büntetőjogi ügyekre. A második követelmény a fegyelmi eljárásokkal kapcsolatos, nevezetesen rögzíti, hogy a fegyelmi szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy az igazságszolgáltatás minden jelzést és állítást alaposan és szigorúan kivizsgál. Független testület folytatja le a bírákkal kapcsolatban tett panaszokkal kapcsolatos eljárásokat, és döntéseit meg is indokolja. A bírákkal szembeni fegyelmi eljárásokban is követelmény, hogy a bíró esetleges elmozdítása átlátható és tisztességes eljárásban történhessen csak meg. Szigorú és pontosan körülhatárolt szabályok alkalmazandók egy bíró elmozdítása során. A bírák elmozdítása során az eljárásnak egyértelműnek, átláthatónak és tisztességesnek kell lennie, a döntéseket pedig meg kell indokolni. Amennyiben korrupcióra derül fény, a bíró ellen eljárást kell indítani. A bírót az ilyen eljárásban is megilleti a tisztességes eljáráshoz, és a jogorvoslathoz való jog. Ez azt jelenti, hogy a bírót bármely fegyelmi eljárás során megilleti a meghallgatáshoz, a jogi képviselethez és a fellebbezéshez való jog. A számonkérhetőséggel kapcsolatos ötödik követelmény az etikai kódex, amely útmutatót és értékmérőt jelent a bírói magatartás számára, ezt a bíróság maga alakítja ki és alkalmazza. Megszegését szintén egy bírói testület vizsgálja és szankcionálja. A hatodik követelmény a megfelelő whistleblower (informátor)szabályozás. Létre kell hozni olyan bizalmas és szigorú hivatalos panaszeljárási lehetőséget, amely biztosítja, az ügyvédek, a bírósági ügyfelek, az ügyészek, a média és a civil társadalom számára a bírák, a bírósági alkalmazottak, vagy ügyvédek által elkövetett gyanús vagy tényleges etikai kódex-sértésekről vagy korrupcióról való jelentés lehetőségét. A számonkérhetőség részét képezi hatodik követelményként az erős és független bírói szövetségek léte. A független bírói szövetség képviseli tagjait az állammal, illetve annak hivatalaival szemben. Ennek vezetése választott testület, amely bármely bíró számára hozzáférhető, amely támogatja az egyes bírákat etikai ügyekben, valamint biztos támpontot jelent olyan bírák számára, akik befolyásolástól tartanak. A bíróságok működésével kapcsolatos negyedik terület az átláthatóság. Ebben a körben a kötet tíz követelményt fogalmaz meg. Az első a bírósági szervezet átláthatósága. Fontos, hogy a bíróság éves jelentést tegyen közzé tevékenységéről és kiadásairól, valamint a vezetéséről, illetve a szervezetéről szóló megbízható információkkal lássa el a közvéleményt. A szervezeten túl a bíróság tevékenységének is átláthatónak kell lennie. A közvéleménynek a 54

jogszabályokról, ezek módosításairól, a bírósági eljárásokról, az ítéletekről, a bírói állások megüresedéséről, az alkalmazási feltételekről, a bírák kiválasztásáról, valamint a bírói kinevezések indokairól szóló információkhoz való megbízható hozzáférésre van szüksége. A tanulmány az igazságszolgáltatással kapcsolatosan követelményként fogalmazza meg az ügyészi munka átláthatóságát is. Rögzíti, hogy az ügyészségi eljárásoknak nyilvánosan kell zajlaniuk (néhány eset, például gyerekek ellen folyó eljárások kivételével), az ügyésznek meg kell indokolnia döntéseit, nyilvánosságra kell hoznia eljárási szabályait, amelyek alapján a döntéshozók az ügyekben vizsgálnak és döntést hoznak. Az átláthatóság része a bírák vagyonnyilatkozata.

A

bíráknak

meghatározott

időszakonként

közzé

kell

tenniük

vagyonnyilatkozataikat, különösen olyan helyeken, ahol a köztisztséget viselők számára ez kötelező. A bírói összeférhetetlenségi nyilatkozatok: a bíráknak az összeférhetetlenségi ok felmerülését követően azonnal be kell számolniuk ezekről, valamint nem ítélkezhetnek az ügyben, ha bármely fél felé előítélettel vannak vagy elfogultnak tűnnek, ha a korábbiakban ügyvédi vagy tanú-minőségben voltak érintettek az ügyben, illetve, ha anyagi érdekeltségük van az ügy kimenetelében. Széles körben publikált eljárási jogok. Formális bírósági intézményi mechanizmusoknak kell biztosítani, hogy a bírósági eljárásban érintett ügyfelek megfelelő tanácsadásban részesüljenek jogaik, és az eljárások természetével és terjedelmével kapcsolatban – a bírósági eljárás alatt és után egyaránt. Az igazságszolgáltatás átláthatóságának követelményeihez tartozik, hogy ebben a körben is maradéktalanul érvényesüljön a véleménynyilvánítás szabadsága. Az újságíróknak lehetőségük kell, hogy nyíljon az ügyek megfelelő kommentálására, illetve a korrupcióval kapcsolatos gyanúról vagy a tényleges cselekményről történő híradásra. A rágalmazást bűncselekménnyé minősítő vagy a bírák számára becsületsértési ügyekben nagy összegű kártérítés megítélését lehetővé tevő diszkréciót biztosító jogszabályok, amelyek megakadályozzák a médiát a bűncselekmények gyanújának kivizsgálásában és az arról szóló tudósításban, módosításra szorulnak. Az intézményeknek segítséget kell nyújtaniuk a tevékenységükről szóló tudósítás minél jobb minőségéhez. Ebbe beletartozik, az újságírók és a szerkesztők számára a bírósági történésekkel, valamint az ezekről való közérthető tudósításokkal kapcsolatos képzés biztosítása. A tudományos szakembereket a bírósági ítéletek kommentálására kell bátorítani, jogi szaklapokban és a médiában egyaránt. Fontos követelmény a civil társadalom bekapcsolódása, kutatások, vizsgálatok és jelentések készítése. A civil szervezetek a korrupció előfordulásával, valamint a korrupció lehetséges keletkeztető okaival, és az ítéletek késedelmével és minőségével kapcsolatos kérdések vizsgálatával járulhatnak hozzá a bírósági korrupcióhoz kapcsolódó kérdések megértéséhez. Végül, az igazságszolgáltatási reformoknak 55

a bírósági korrupcióval is foglalkozniuk kell. A reform érintettjeinek a diagnózisokról, a bírósági eljárások értékelésében és hatékonyságról szóló ismeretekben is osztozniuk kell, illetve nyíltan össze kell fogniuk más partner országokkal.178 Ezek a követelmények, öt kontinens harminc országának a tapasztalatait és közel száz kutatónak a kollektív bölcsességét foglalják össze. Abból a felismerésből táplálkoznak, hogy a bíróságok vonatkozásában nem az az egyetlen korlátja a független és pártatlan igazságszolgáltatásnak, ha a politikai hatalom, a végrehajtó hatalom, vagy a törvényhozás útján beavatkozik a bíróságok döntéseibe. Hasonló veszélyt jelent, ha a bíróságok önérdekeiket képviselő korporációkként a társadalom számára rejtetten, átláthatatlanul, vagy a számadás minden lehetősége nélkül működnek, hiszen az ilyen rendszer részint bírói önkényhez, részint korrupcióhoz vezet. Ha a bírósági rendszer a bírák kiválasztásának olyan konstrukcióját hozza létre, amelybe ugyan a politikai hatalom nem tud beleszólni, ugyanakkor a külvilág számára ismeretlen követelmények alapján történik a bírák kiválasztása, és ugyancsak ismeretlenek – még az érintettek számára is – az előmenetel követelményei, akkor ez a függetlenséget is fenyegető veszélyeket hordoz. Egyrészt rendkívül megnöveli a felvétel, illetve az előmenetel kérdésében döntést hozó személyek, bírósági vezetők befolyását az egyes bírák karrierjére. Ez az úgynevezett belső befolyás ugyan a szakirodalom szerint, mint láthattuk, kisebb veszély, mint a politikai hatalmi ágaktól érkező befolyás, de ugyanakkor létező veszély, hiszen a bírák függetlensége az a többi bírótól való függetlenséget is jelenti. A bíróvá válás és előmenetel átláthatatlansága a bíróságok működését hosszútávon súlyosan fenyegető kontraszelekcióhoz is vezet. A normatív – így ellenőrizhető – követelmények hiánya pedig megnyitja az utat a korrupció számára. A bírák munkafeltételeinek, beleértve bérüket és a számukra biztosított egyéb juttatásokat, valamint állásuk biztonságát, nélkülözhetetlen szerepe van függetlenségük és hatékony munkavégzésük

szempontjából.

Ugyanakkor

a

számonkérhetőségi

és

átláthatósági

követelmények egyértelművé teszik, hogy a bíróságok nem tarthatják maguk elé paravánként a bírói függetlenség elvét, nem bélyegezhetik meg a belső igazgatásukat, és az ítélkező tevékenységet vizsgáló törekvéseket, a bírói függetlenség megsértésének. A bíróságok tevékenysége nem vonható ki teljes mértékben a társadalmi kontroll alól, és mégha nyilvánvalóan más a számonkérhetőség tartalma és minősége a bíróságok esetében, mint a törvényhozó és a végrehajtó hatalom esetében, a bíróságtól is számonkérheti a társadalom azt, 178

Transparency International Global Corruption Report 2007 (TI GCR 2007). Corruption in Judicial Systems.Cambridge University Press 2007 xxv-xxvii.

56

hogy mind belső igazgatása, mind az ítélkező tevékenység érdeme része lehessen a nyilvános vitának, és a közpénzek elköltése, az igazgatási-, a gazdálkodási-, a személyzeti döntések nyilvánosan meghirdetett és számonkérhető, nyilvános vitában megkérdőjelezhető és védhető módon történjenek. Érdekes felfigyelni arra, amit Rozsnyai Krisztina tanulmánya179 a bíróságok hatékonyságának német követelményeiről megemlít: „A New Public Management eszméinek európai térhódítása azzal járt, hogy egyre több állam közigazgatásában jelentek meg a magángazdaságból átvett eszközök, amelyektől a közigazgatás hatékonyabbá válását várják. Ennek a folyamatnak sajátos mellékterméke, hogy az igazgatás egyik sajátos ágára, a bíróságok igazgatására is ’szemet vetettek’ a reformerek.” Rozsnyai rámutat, hogy Németországban a New Public Management hatására – de valamelyest eltérő célokkal és elvekkel – kialakult „Neues Steuerungsmodell” (NSM) reformprogram bíróságokra való alkalmazhatóságát egyre többen vélik elfogadhatónak, sőt számos bíróságon alkalmazzák is már több elemét.180 A Neues Steuerungsmodell abból az alapfeltevésből indul ki, hogy a közigazgatás inputoldali vezérlése (költségvetés és személyi állomány megállapítása) és az ehhez kapcsolódó utólagos ellenőrzés nem tud igazán érvényesülni, a tartalmi-szakmai vezérlés pedig – amennyiben nem valósul meg a jogszabályok útján – szinte lehetetlen. Ezért az NSM lényege az output-vezérlés, amely a közigazgatás teljesítményére koncentrál. Ehhez járul két további központi elem: a decentralizált vezetési és szervezeti struktúra és az egész rendszer verseny révén való aktiválása.181 A bíróság tevékenységének számonkérhetőségét szolgálják azok a világos, egyértelmű eljárási kötelezettségek, így különösen eljárási határidők, amelyeknek elmulasztásához világos következmények kapcsolódnak.

Külön vizsgálatra lenne szükség annak

megállapítására, hogy az utóbbi évtizedek eljárási jogalkotása mennyiben tudta szolgálni azt a célt, hogy az eljáró hatóságok – köztük a bíróság – munkájának számonkérhetősége növekedjen. A számonkérhetőség hiánya rontja az eljárások hatékonyságát, növeli az ügyek elhúzódásának és a hibás döntések esélyét, egyúttal meghiusíthatja azoknak a jogalkotási

179

Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176. 180 Így pl. Hamburgban: Justizbehörde Freie und Hansestadt Hamburg: Moderne Justiz in Hamburg. Abschlussbericht des Projekts Justiz 2000, 2001. 181

Bővebben ld. pl. Rozsnyai: Új utak a szociális igazgatásban. Jogtudományi Közlöny 12/2001: 507-510. 57

erőfeszítéseknek a hatékonyságát, amely az eljárások egyszerűsítését, és gyorsítását szolgálják. A magyar büntető igazságszolgáltatásnak külön problémája, hogy a független és pártatlan, és egyúttal korlátozottan számonkérhető bíró mellett hasonló helyzetben lévő ügyészt találunk, amely rendkívül mértékben megnehezíti a jogalkotó feladatát abban, hogy az eljárások hatékonyságát növelje, hiszen ezek a törekvések könnyen megfeneklenek a jogalkalmazással megbízott szervezetek ellenállásán. Érdemes azt is vizsgálni, hogy az egyre inkább autonóm szakmai szervezetek milyen befolyást tudnak gyakorolni a jogalkotás menetére, mennyiben tudják az egyes eljárásjogi megoldásukat saját szervezeti érdekeiknek megfelelően alakítani, mennyire teszik az eljárást a benne közreműködő hivatásrendek belső ügyévé, miközben a társadalomnak, az állampolgárok közösségének csupán annyi feladatot szánnak, hogy befizetett adójukkal finanszírozzák ezt a számukra egyre kevésbé ellenőrizhető tevékenységet. A függetlenség és a számonkérhetőség hiánya rombolja az igazságszolgáltatás hatékonyságát és tekintélyét, bármely irányban történik kilengés, a függetlenség liberális értékének, vagy a számonkérhetőség demokratikus értéknek a sérülése az igazságszolgáltatás iránti bizalom megrendülésével jár. Az 1997-ben elkezdett igazságszolgáltatási reform eredményeinek számbavétele ezért azt a célt szolgálja, hogy a magyar igazságszolgáltatás területén

áttekintsük,

hogyan

is

állunk

ezen

két

alkotmányos

érték

gyakorlati

érvényesülésével, és ha azt látjuk, hogy valamely ponton sérülnek ezek az elvek, akkor javaslatokat készítsünk olyan változtatásokra, amelyek megteremtik a kívánatos egyensúlyt.

58

3. A bírósági reform alakulása Magyarországon A rendszerváltás óta eltelt éveket vizsgálva azt láthatjuk, hogy az igazságszolgáltatásnak mind függetlensége, mind számonkérhetősége rendkívül törékeny lábakon áll. A rendszerváltás idején egy olyan igazságszolgáltatási rendszer működött, és olyan bírói kar végezte a bíráskodást, amely – mint azt Fleck Zoltán monográfiája szemléletesen bemutatja - inkább többé, mint kevésbé nyitott volt a külső befolyásra.182 Az új politikai elit, és különösen az 1990-ben megválasztott parlament kormányzati többsége pedig a rendszerváltásból eredő küldetésének érezte a bíróságok területén is – mindenekelőtt a személyi döntésekben – politikai akaratának érvényesítését. Így rövid idővel a rendszerváltás után, 1992 februárjában már politikai botrány tört ki, amikor az akkori igazságügy-miniszter több megyében olyan bírákat nevezett ki a megyei bíróságok élére, akik nem élvezték bírótársaik bizalmát, és akiket a bírák egy része és a közvélemény egy része is politikai kinevezettnek tartott. Az események „üzenete” a bírói kar számára annak a beidegződésnek a megerősítése volt, amit a negyven esztendős szocialista időszakban elsajátítottak, hogy a bírói karon belül a karrier útja a politikai kapcsolatokon keresztül vezet. A megyei bíróságok elnökeinek politikai alapú kinevezése annál is inkább megkérdőjelezhetővé tette a bíróságok függetlenségét, mivel az előző rendszer utolsó éveiben a politikai hatalom éppen a megyei elnökökön keresztül tudta leghatékonyabban érvényesíteni akaratát a bíróságokon keresztül. A megyei elnököknek döntő befolyásuk volt a bírósági hierarchia többi pontjára történő kinevezésekre is. Fontos szempont, hogy ebben az időszakban az automatikus ügyelosztás hiányában az igazgatási vezetők az ügyek szignálásával is lényeges befolyást tudtak gyakorolni egy-egy ügy kimenetelére. Összességében az események mind a bírákat, mind a közvéleményt arról győzhették meg, hogy történtek ugyan változások, de a bíróságok függetlenségét mint eszmét nem kell annyira komolyan venni. Sajátos, hogy az elődje politikai gyakorlatát élesen kritizáló 1994-ben megválasztott új kormánytöbbség igazságügy-minisztere is botrányt okozott, amikor a korábbi törvények alapján bírósági vezetők kinevezése kapcsán ugyancsak élt azzal a jogával, hogy ne a bírák többsége által támogatott vezetőt nevezze ki az adott vezetői helyre. Ebben a politikai 182

Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban, Budapest, Napvilág Kiadó, 2001.

59

légkörben, és a történelmi hagyományokra is figyelemmel érthető és indokolt volt, hogy az 1997-es igazságügyi reform központi törekvése, az alkotmánymódosítás és a reformtörvények leglényegesebb eleme a bírósági szervezet függetlenségének és a bírák függetlenségének megteremtése volt. A helyzet annyiban volt paradox, hogy az igazságügyi reformot éppen a végén kezdte el. Ahelyett, hogy a törvényhozó először megfogalmazta volna az eljárási rendeket – úgy a polgári, mint a büntető eljárásokat szabályozó kódexek elfogadásával -, és az így kialakított eljárási szabályokhoz alakította volna azt az optimális szervezeti rendet, amely az eljárást a leghatékonyabban le tudja folytatni, először a szervezeteket szabályozta (például döntött a négy bírósági szint létrehozásáról), utána fogott bele az eljárási törvények megalkotásába. (Fontos adalék, hogy a polgári perrendtartásról szóló új törvény még tíz évvel később sem született meg, a büntetőeljárásról szóló törvény pedig – nagyrészt a reform által megerősített szervezeteknek köszönhetően - csak öt évvel az elfogadása után lépett hatályba és az elfogadása óta eltelt kilenc évben három nagy módosításon esett át.) Ugyanakkor nem állíthatjuk, hogy a bírósági szervezetnek a végrehajtó hatalomtól történő radikális elválasztása indokolatlan döntés volt. Az igazságszolgáltatás pártatlanságát és a bíráskodás függetlenségét biztosító intézményrendszerrel csak akkor lehetnénk elégedettek, ha az olyan működésmód kialakuláshoz vezetne, amelyet közbizalom övez. Tévedés ezért a függetlenséget és a pártatlanságot féltő aggodalmakra az intézményi garanciák felsorolásával válaszolni,

mivel

a

garanciák

önmagukban

nem

képesek

biztosítani,

hogy

az

igazságszolgáltatás és ezen belül a bíráskodás be tudja tölteni társadalmi funkcióját. A törvénybe iktatott intézményi garanciák bármilyen meggyőző katalógusa sem pótolja azt a közbizalmat, amely az igazságszolgáltatásnak, mint a jogokat és a szabadságot biztosító intézménynek a legitimációját megteremti. Ha a bíróságokat a közvélemény nem tartja függetlennek és pártatlannak, akkor a polgárok nem a bíróságokon keresik problémáik megoldását, hanem politikai és jogon kívüli konfliktuskezelési módszerekhez fordulnak.183 Ez a veszély különösen nagy azokban az országokban, ahol a független bíráskodás hagyományai nem, vagy alig-alig léteznek. Így a történelmi hagyományok tükrében azok a politikai lépések, amelyek a reformtörvények elfogadását követően, éveken keresztül – megfelelő indokolás nélkül – alacsonyabb költségvetési támogatásban részesítették a bíróságokat, mint ami indokolt lett volna, a bíróságok függetlenségének megsértését eredményezték. Hasonló a helyzet a bírói fizetések

183

Monitoring the EU Accession Process: Judicial Independence 2001 CEU Press 17.

60

reálértékének csökkentésekor, valamint akkor, amikor a bíróságok nem kapják meg a helyi bíróságokat megillető pótlékhoz szükséges költségvetési forrásokat, miközben a legfőbb ügyészi poszt politikai alapú betöltésekor az ügyészség – nyilvánvalóan politikai indíttatású döntéssel – megkapja ezt az összeget. Ugyancsak a bíróságok politika általi befolyásolását látták a megfigyelők abban, hogy az aktuális kormányzati többség leállította a bírósági reformot, ezen belül elsődlegesen az ítélőtáblák felállításának megakadályozása különös súllyal esett latba. A közbizalom megrendüléséhez hozzájárult, hogy a Legfelsőbb Bíróság éppen politikai jelentőségű ügyben a kormány javára változtatta meg az ítélkezési gyakorlatot.184 Ebben a közegben különösen ellentmondásos visszhangot váltanak ki azok a büntetőügyek, amelyek részint az eljárás megindulásakor éppen a legnagyobb kormánypárt riválisai ellen indultak, részint az aktuális kormányhoz közelálló személyekkel szemben váratlanul kedvező véget értek. Mindezek után nem véletlen, hogy 2001. novemberében a Jogászok a Demokratikus Jogállamért

elnevezésű

szervezet

állásfoglalásában

kijelentette:

„A

politika

az

igazságszolgáltatás felett befolyást szerzett részben a tudatos alulfinanszírozás, részben pedig bizonyos jogalkotási folyamatok lefékezése révén”. Ugyanennek az évnek a végén pedig az Ügyészek Országos Egyesülete, az Országos Ügyvédi Kamara és a Budapesti Ügyvédi Kamara vezetői közös nyilatkozatban fejezték ki aggodalmaikat az igazságszolgáltatás pártatlanságát fenyegető veszélyek miatt. Petrik Ferenc helyesen állapítja meg: „az államhatalmi ágak megosztása nélkül az állam – függetlenül az állam típusától vagy formájától – humánus, demokratikus, az emberi jogokat tiszteletben tartó társadalmi rendet nem képes biztosítani.”185 Ugyanakkor látnunk kell, hogy a modern parlamentáris rendszerekben általában oldódik a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szembenállása, mivel a választásokon többséget szerző párt mind a parlamentben, mind a kormányzatban érvényesíti akaratát. Ebben a helyzetben különösen fontos, hogy a bíráskodás függetlensége maradéktalanul érvényesüljön, hiszen a bírói hatalom képes csak a másik két hatalmi ággal szemben „egyensúlyt teremteni, s a maga független értékrendjét az államszervezetben kifejezésre juttatni.”186 A továbbiakban először a bíráskodás politikai függetlenségének kérdésével foglalkozom. Arra keresem a választ, hogyan alakultak ki a hatályos jogi szabályozás intézményi garanciái, 184

A témáról részletesen ld.: Sajó András: A jogállamiság feltétlen eleme a jogbiztonság. Szakmai észrevételek a Legfelsőbb Bíróság „metróper” ítéletéhez. Napi Jogász 6/2001. Sajó András: Metrómegálló a Markóban. Népszabadság 2001. 05. 16. 185 Petrik Ferenc. Hol tart a bírósági reform? Magyar Jog 1995. Április 218. 186 Uo.

61

és milyen tényezők vezettek ahhoz a helyzethez, amelyben annak ellenére, hogy nemzetközi összehasonlításban nagyszámú garancia épült be a magyar jogrendszerbe, mégis megkérdőjeleződött a bíráskodás függetlensége. Kísérletet teszek annak bemutatására is, hogy éppen a tradíciók miatt, a bíráskodás függetlenségének védelme még biztosan nem kerülhet le a napirendről, de ezzel egyidejűleg aggodalomra adhat okot az is, hogy az immár tíz éve működő rendszernek bizonyos diszfunkciói is kezdenek a felszínre kerülni. Ezek között szólnunk kell a bírósági szervezet tevékenységének, a személyi döntéseknek és a közpénzek elköltésének nehezen átlátható rendszeréről, és a számonkérhetőség hiányáról.

3.1. A bíráskodás politikai függetlensége

A bíráskodás politikai függetlenségén mindenekelőtt a bírósági szervezetnek a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz fűződő viszonyát értem, de ebbe a körbe tartozik annak vizsgálata is, hogy a bíróvá válás, a bírói státusz megszűnése, a bírák javadalmazása, jutalmazása vagy kitüntetése révén van-e lehetősége a végrehajtó hatalomnak az ítélkezés befolyásolására. A bírói függetlenség intézményrendszerének kialakulását és jelenlegi helyzetét azért szükséges áttekintenünk, mert ez az intézményrendszer csupán szükséges, de nem elégséges feltétel a bíráskodás függetlenségének tényleges érvényesüléséhez. A szükségesség kérdése pedig történelmileg meghatározott. Nem kétséges, hogy erős jogállami tradíciókkal rendelkező országokban, az írott jogban kevesebb garancia is elegendő ahhoz, hogy a bíráskodás függetlensége biztosított legyen, és ezt a közvélemény is elfogadja. Egyes országokban például az igazságügy-miniszter viszonylag széles jogkörökkel rendelkezhet a bírák megválasztása vagy kinevezése ügyében, anélkül, hogy ezt bárki a bírói függetlenség megsértésének tartaná. Az európai kép a bíróvá válási eljárást, és általában a bíróságok igazgatását illetően meglehetősen sokszínű, Ausztriában a bírákat a szövetségi kormány javaslatára a szövetségi elnök nevezi ki.187 Hasonlóan nagy szerepe van a német alkotmány szerint a végrehajtó hatalomnak, ahol a szövetségi bírák kinevezéséről a tárgy szerint illetékes mindenkori szövetségi miniszter a Bíróválasztási Bizottsággal együtt dönt.188 Belgiumban és Hollandiában a bírákat a király nevezi ki, de mindkét országban a folyamatban szerepe van a törvényhozásnak is.189 Svájcban a szövetségi gyűlés választja a bírákat.190 A legtöbb európai 187

Az Osztrák Köztársaság szövetségi alkotmánytörvénye 86. cikk (1). A Német Szövetségi Köztársaság alaptörvénye 95. cikk (2). 189 Belga Királyság alkotmánya 99.cikk., a Holland Királyság alkotmánya 117-118. cikk. 190 A Svájci Államszövetség szövetségi alkotmánya 107. cikk (1). 188

62

országban a bíróvá válásban és a bíróságok igazgatásában meghatározó szerepe van valamifajta legfőbb igazságszolgáltatási testületnek. Ezt Franciaországban Legfelsőbb Igazságügyi Tanácsnak191, Olaszországban Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak192, Görögországban Legfelsőbb Bírói Tanácsnak193, Portugáliában a Bírói Kar Legfelsőbb Tanácsának194, Spanyolországban Legfelsőbb Igazságügyi Tanácsnak195, Törökországban pedig a Bírák és Államügyészek Legfelsőbb Tanácsának196 nevezik. A kelet-európai országok között a kép hasonlóan vegyes, egyes országokban a bíróságok igazgatását az igazságügy-miniszterek látják el. Ez a helyzet Csehországban, Észtországban, Lettországban

és

Szlovákiában.

Bulgáriában,

Lengyelországban,

Romániában

és

Szlovéniában a bíróságok igazgatásában a minisztérium mellett szerepet kapnak a bírói tanácsok is.197 Egyik megoldás sem garantálja önmagában a bírói függetlenséget, minden esetben az adott ország igazságszolgáltatási szokásai, a bírák és a politika szereplőinek szerepfelfogása és szokásrendszere határozza meg az optimális megoldást. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által kiadott „A bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről szóló Ajánlásának” (Ajánlás) indokolása rögzíti: „A bírák függetlenségét az Egyezmény és az alkotmányos alapelvek rendelkezéseinek megfelelően kell biztosítani. E követelmény alatt azt kell érteni, hogy a bírák függetlenségét – valamilyen módon – a belső törvényekben kell biztosítani. Az egyes államok jogrendszerétől függően ez a biztosíték megjelenhet írott, vagy nem írott alkotmányban, a nemzeti jogrendszerbe belefoglalt szerződés vagy egyezmény formájában, illetve írott vagy nem írott magasrendű alapelvben, úgy, mint az általános jogelvekben.”198 Ebből is látható, hogy az Ajánlás a nem írott szokásrendszert egyenértékűnek tekinti az írott normákkal. Az Ajánlás az Általános alapelvek között rögzíti, hogy a bírák függetlenségét biztosító megoldásokat „az egyes államok jogi hagyományaitól függően” kell megalkotni.199 Mindazonáltal az Ajánlás kimondja, hogy „a végrehajtó és a törvényhozó hatalomnak biztosítania kell, hogy a bírák függetlenek legyenek, és hogy ne hozzanak függetlenségüket

191

Francia Köztársaság alkotmánya 64-65. cikk. Az Olasz Köztársaság Alkotmánya 104-107. cikk. 193 Görögország alkotmánya 90.cikk. 194 A Portugál Köztársaság alkotmánya 222. cikk. 195 Spanyol Királyság alkotmánya 122. cikk. 196 A Török Köztársaság Alkotmánya 159. cikk. 197 Monitoring the EU Accession Process: Judicial Independence. 2001 CEU Press 41-45. 198 Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 1994. Október 13-án elfogadott R.(94) 12 számú Ajánlás és annak Indokolása „A bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről”. Bírák Lapja. 1994.3-4. Szám 15. 199 Ajánlás 2. a) Uo. 7. 192

63

veszélyeztető intézkedéseket”.200 „A bírák hivatali előmenetelére vonatkozó minden döntést objektív kritériumokra kell alapítani és a bírák kiválasztása, illetve előmenetele érdemeik alapján döntendő el. [...] A bírák kiválasztása és előmenetele kérdésében illetékes hatóságnak a kormánytól és a közigazgatástól függetlennek kell lennie.”201 „Az ítélkezés során a bírák függetlenek, és biztosítani kell, hogy tevékenységüket akadályoztatástól mentesen és anélkül, hogy bárhonnan érkező, bármely indokból közvetlen vagy közvetett indíttatásból, illetéktelen befolyásolástól,

nyomásgyakorlástól,

fenyegetéstől,

vagy

beavatkozástól

mentesen

202

végezhessék.”

Látható, hogy az Ajánlásban megfogalmazódó követelmények mindenekelőtt bizonyos normák érvényesülését és nem azok kodifikálását várják el. Ezek a normák ugyanakkor a bíráskodás függetlenségének általános követelményeként is leírhatóak.

3.2. A magyar tradíció 1989-ig

Annak eldöntése, hogy szükséges-e írott garanciákkal biztosítani a bíráskodás függetlenségét, illetve hogy milyen garanciákra van szükség, attól függ, hogy az adott országban milyen hagyományai vannak a függetlenségnek. Ebből a szempontból a magyar jogi hagyományok nem éppen bíztatóak. A modern magyar bírósági szervezet alapjait a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvény teremtette meg, amelynek 1. §-a kimondta: „az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik.” A törvény értelmében a bíró kinevezése a király (később a mindenkori államfő) jogkörébe tartozott, aki ezt a jogát a miniszteri ellenjegyzés mellett gyakorolta. A kinevezésre az igazságügy-miniszter tett előterjesztést. A bíróságok feletti felügyeletet is az igazságügy-miniszter gyakorolta, ez azonban csak az igazságügyi szervezet igazgatása területére terjedt ki. Az ítélkezés befolyásolásának lehetőségét a bírói függetlenségre vonatkozó garanciális szabályok, mint például az elmozdíthatatlanság, megakadályozni.

áthelyezhetetlenség,

anyagi

függetlenség

voltak

hivatottak

203

Ugyanakkor a bírói karrieren belüli előrejutás lehetősége nagymértékben a végrehajtó hatalomtól függött. A rendszer működését jól demonstrálja Féja Géza pere, akinek Viharsarok 200

Ajánlás 2. b) Uo. Ajánlás 2. c) Uo. 202 Ajánlás 2. d) Uo. 8. 203 A kérdésről részletesen ír Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervek kialakulása 18671875. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1982. és Fűrész Klára: Bírói függetlenség. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1989. 201

64

című könyvét az ügyészség osztály elleni izgatás címén elkoboztatta, és pert indított az író ellen. A perben a magyar bírói szokások durva megsértésével egy törekvő bíró börtönbüntetést szabott ki. Bajcsy-Zsilinszky Endre képviselőként élesen kritizálta a döntést, amit a bírói függetlenséget megsértő totális hatalom lépésének látott. Az ügy érdekessége, hogy a korabeli igazságügy-miniszter az ítélkező bírót vélhetően nem függetlenül az említett döntéstől hamarosan előléptetésre javasolta, aminek következtében kúriai bíróvá válhatott.204 Az ügynek két tanulsága is van. Az egyik, hogy bár léteztek írott jogi garanciák, amelyek a bíráskodás függetlenségét lettek volna hivatottak biztosítani, voltak olyan bírók, akiknek a karrierjük fontosabb volt, mint a bírói függetlenség. A másik tanulság, hogy ugyan a törvény nem tette lehetővé intézményes módon azt, hogy a miniszter utasítsa, vagy bármilyen módon befolyásolja az ítélkező bírót, a végrehajtó hatalom mégis megtalálta az utat a számára fontos ítélet meghozatalához. Az eset ugyanakkor arra is rámutat, hogy 1989-et követően miért nem lehetett az igazságszolgáltatás terén sem pusztán visszatérni az 1945 előtti hagyományokhoz. 1945 után a bírósági szervezet átalakítása szovjet mintára történt. Amint az 1936-os szovjet alkotmány kimondta, hogy a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve, úgy a Magyar Népköztársaság alkotmánya is rögzítette, hogy „a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve.”205 Ez a rendelkezés azonban a valóságban – az akkori alkotmány számos rendelkezéséhez hasonlóan – semmit sem jelentett. Az 1945 és 1989 közötti korszakot Fleck Zoltán könyvében két szakaszra bontva elemzi. Az első, a „totális diktatúra”, a második az 1972-es bírósági törvénytől számított „poszttotális rendszer”. Az első korszakról Fleck kifejti, hogy a hatalom egysége elvének megfelelően „a kormányzatnak az igazságügy-miniszteren keresztül olyan jogosítványokat adtak, amelyek a bíróságokat merev hierarchiába vonták. A hierarchikus államszervezés teljességét a végrehajtó apparátus, a bíróságok és a párt szerveződésének totális párhuzamossága biztosította. A miniszter a bíróságok formális irányítását a bírósági elnökökön keresztül végezte titkos utasítások, leiratok, miniszteri és felügyeleti tájékoztatók segítségével. A megyei elnökök közvetlen utasíthatósága és teljes alárendelődése az igazságügy-miniszternek a miniszter felé való jelentési kötelezettségben csúcsosodott ki.”206 Ezt a korszakot a közvetlen utasítások, a megrendelt ítéletek, a koncepciós perek jellemzik. Nem csak a politikai perek körében, hanem a nagyon nagy számú közellátás elleni bűncselekmény, vagy tervbűncselekmény miatt indult 204

Az ügyet szemléletesen idézte fel Tölgyessy Péter az Országgyűlés 1991. november 6-i ülésén, amikor a bíróságokról szóló 1972 évi IV. törvény módosításáról folyt a vita. Országgyűlési Napló 1991. november 6. 11505. 205 1949. évi XX. törvény 50.§ (2). 206 Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban. Totalitarizmus-elméletek és a magyarországi szocializmus. Napvilág Kiadó Budapest, 2001.117.

65

eljárásokban is. Ebben a korszakban „tömegeket rendszabályoztak és félemlítettek meg a jog eszközeivel.”207 A „poszttotális” rendszer, a „puha diktatúra” időszakában született az 1972. évi bírósági törvény. Ez a törvény a bírák számára a „korlátozott függetlenség” helyzetét teremtette meg. Már nincsenek közvetlen utasítások, megrendelt ítéletek, de nincsenek garanciák sem az igazgatási,

adminisztratív

korlátozásokkal

szemben.

Ennek

az

időszaknak

egyik

legaggályosabb kérdései az igazságügy-miniszter bíróságokkal kapcsolatos jogköre, a bíróságok belső szervezeti hierarchiája, az elnökök szerepe, a helyi, megyei pártapparátusok döntésbefolyásoló szerepe, a Legfelsőbb Bíróság működése.208 A rendszerváltást megelőző szocialista igazságszolgáltatás jogi formában nem ismerte a bírák közvetlen utasításának rendszerét, de tagadta a bírói függetlenség elvét is. Szabó Imre szerint „az államtól való függetlenség hite téves, tévedésen alapul, egész okfejtése irreális és nem is felel meg a modern állam követelményeinek.”209 Ennek megfelelően számos intézmény állt a politikai vezetés rendelkezésére, amivel akaratát a bíróságokra tudta kényszeríteni. Az eszközök egy része jogi formát öltött. Ilyen volt a jogalkalmazás jogpolitikai elvei szerinti ítélkezés számonkérése, valamint a káderpolitikai hatáskörök meghatározása, különösen a vezetők kinevezése és felmentése ügyében. A politikai befolyásolás eszköze volt a pártbizottságokkal való egyeztetés kötelezettsége meghatározott ügyekben, a Legfelsőbb Bíróság elnökének teljes politikai felelőssége, az igazságügyminiszternek a megyei és a helyi bíróságok működése feletti felügyeleti joga. A szükség esetén politikai célra is felhasználható, a bíróságok elvi irányítására szóló eszközök, a törvényességi óvás, valamint a Legfelsőbb Bíróság számára nyitva álló azon lehetőség, hogy bármely ügyet, annak bármely szakaszában magához vonhatott.210 Fűrész Klára Sári Jánost idézve megállapítja: „A bírói függetlenségből, a jogszabályoknak való alávetettségből egy sajátos tartalmú függés, ’pártosság’ következik, amely a jogszabályokban

megfogalmazott

normák

közvetítésével

valósul

meg,

és

ezáltal

semmiképpen sem egyéni, hanem végső soron egy általános értelemben felfogható politikai függést jelent. E sajátos, a jogszabályok politikai tartalma által közvetített politikai függésen túl más, az egyéni felelősséget megteremteni szándékozó irányítási eszközök azonban már nem egyeztethetők össze a bírói függetlenség követelményével. E körben az ítélkező bíró 207

Uo. 123. A korszak részletes elemzése megtalálható Kahler Frigyes: Joghalál Magyarországon. Zrínyi, Budapest 1993. 208 Fleck 137. 209 Szabó Imre A jogász. Állam- és Jogtudomány 1992. XXV/3. 421. 210 Alkotmánytan. szerk.: Kukorelli István. Osiris-Századvég. Budapest, 1994. 354-355.

66

személyét legfeljebb a kiválasztás káderpolitikai elveinek alkalmazásával, vagy a képzés és továbbképzés keretében veheti célba a politikai vezetés.”211 Az állampárt működési mechanizmusának leghatásosabb hatalmi eszköze a káderhatáskör jogosítványainak (kinevezés, felmentés, leváltás, kitüntetés) alkalmazása volt.212 Rácz Attila 1980-ban a bírói függetlenség szocialista felfogását úgy határozza, meg, hogy „a bírói függetlenség nem absztrakt függetlenséget jelent. A bírói szervezet nem működik vákuumban, a bírói szervezet is az állami szervezet részét képezi. A bíróságok is a párt és a szocialista állam jogszabályokban kifejeződő politikájának megvalósításában működnek közre.”213 A bírák politika általi kézben tartásának másik eszköze az volt, hogy egzisztenciálisan kiszolgáltatott helyzetbe hozták őket. Fleck kutatásai szerint minden jövedelmi és anyagi mutatóban a bírák a jogászi pályák között legalacsonyabb presztízsű tanácsi apparátusbeli kollégáikkal voltak egy szinten. Egy bíró a kutatásban így foglalta össze a bírák egzisztenciális helyzetét: „Alapvetően olyan életnívót biztosított az akkori rendszer a bíráknak, hogy az egész apparátus, en bloc kézben tartható legyen.”214 A

bírák

kiszolgáltatottságát

növelte

speciális

munkajogi

státuszuk,

amelynek

megszüntetése elé a hatóságok adminisztratív akadályokat gördítettek. Amikor a hetvenes években a politikai vezetés szembesült a bíróságok nehéz helyzetével, nem a bérek emelésével vagy a munkakörülmények javításával próbálta rendezni a helyzetet, hanem lehetetlenné tette a bírák számára munkaviszonyuk megszüntetését.215 A bíróságok ítélkezésébe való külső beavatkozás legmarkánsabb intézménye az igazságügy-miniszter jogosítványaiban jelentek meg. Az igazságügy-miniszter és a Legfelsőbb Bíróság között inkább mellérendeltségnek nevezhető kapcsolat állt fenn. (Ami tekintettel a Legfelsőbb Bíróság elnökének politikai kinevezésére216 a Legfelsőbb Bíróság közvetlenebb irányítását eredményezte.) A bírósági szervezet alsóbb egységeihez azonban kétirányú kapcsolat fűzte az igazságügy-minisztert. Ezek egyike az igazságügyi igazgatás, 211

Fűrész Klára: Jog az igazságszolgáltatáshoz. In Emberi jogok hazánkban. (Szerk.: Katonáné Soltész Márta) ELTE Jogi Továbbképző Intézet Budapest, 1988, 360. idézi Sári János: A bírák függetlensége. A bírói jogalkalmazás politikai jellege című tanulmányában Politikai Főiskola Közleményei Budapest, 1983. 2-3.sz. 212 Gergely Jenő – Izsák Lajos: A huszadik század története. Pannonica kiadó, 2000. 407. 213 Rácz Attila: Bíróságok. In Állam és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest 1980. 431. 214 Fleck 126. 215 Fleck 146-147. 216 A legfelsőbb Bíróság elnökét az 1949. Évi XX. törvény (Alkotmány) 1975. évi I. törvény 1.§ (3) bekezdésével történő módosítása után „az Országgyűlés az első ülésén a következő Országgyűlés első üléséig terjedő időszakra választja. A Legfelsőbb bíróság elnöke köteles a Legfelsőbb Bíróság működéséről az Országgyűlésnek beszámolni.” Alk. 48.§ (2) Az Alkotmány 27. § alapján az Országgyűlés tagjai a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez kérdéseket intézhettek.

67

amit a miniszter a bírósági elnökök közreműködésével gyakorolt. Ebbe a körbe tartozott a bíróságok működéséhez szükséges személyi és dologi feltételek biztosítása. Az igazságügyminiszter bíróságok felé irányuló jogosítványainak másik csoportját az általános működés feletti felügyelet alkotta, aminek az volt a rendeltetése, hogy az ítélkezést a kormány igazságügyi politikájának megfelelő irányba befolyásolja.217 Petrik Ferenc akkori igazságügy-miniszter helyettes a bírósági szervezet reformjáról 1988ban írt tanulmányában már kifejtette: „A bíróságok általános működése feletti felügyeleti jog elvileg a bírói függetlenség elvét nem sértheti, és ez a jogkör a bíróságok igazgatási jellegű működésének (igazságügyi dolgozók oktatása, tájékoztatása, a szervezet működéséhez szükséges anyagi feltételek biztosítása, a bíróság adminisztrációjára és szervezetére vonatkozó rendelkezések kiadása) vonatkozásában érvényesülhet. Egy ilyen jogosítvány azonban mindig magában rejti az ítélkezésbe történő beavatkozás veszélyeit [...].”218 Kulcsár Kálmán, aki a nyolcvanas évek végén az igazságügy-miniszteri tisztet ellátta, már a hetvenes években írt könyvében megállapította: „A személyi politika alakításával, a tárgyi feltételek biztosításán keresztül az igazságügy-minisztériumok olyan jelentős eszközökkel rendelkeztek és rendelkeznek, amelynek segítségével hatékonyan beleszólhatnak a jogalkalmazás tartalmi kérdéseinek eldöntésébe is.”219 Petrik 1990-ben megállapította: „Mind a jogpolitikai irányítás, mind a személyi ügyekben való függőség objektíve alkalmas lehet arra, hogy a bírót ítélkező tevékenysége során a közigazgatás részéről befolyásolás érje. Ez történelmi tapasztalatokkal igazolt igazság.”220 Fleck Zoltán kutatásai feltárták, hogy a miniszternek a külső igazgatási jogosítványokon túl az ítélkezés érdemi vizsgálata is fontos eszköze volt a bíráskodás befolyásolásának. A minisztérium utasításokban, leiratokban, körlevelekben kifejeződő és a különböző vezetői értekezleteken keresztül megfogalmazódó irányítói akarat a megyei bírósági elnökök közvetítésével jutott el a bíróságokhoz.221 Az elnököknek meghatározó szerepük volt a politikai akarat bíróságok felé való közvetítésében. A bírósági vezetőket a miniszter nevezte ki, és igazgatási kérdésekben a miniszter volt a felettesük. „A miniszter, a megyei bírósági elnök, a helyi bírósági elnök hierarchikus viszonyban volt egymással. Tudvalevő az is, hogy a megyei bírósági elnöki poszt párthatásköri listán szereplő, bizalmi állás volt, amelyhez 217

Alkotmánytan. 353. Petrik Ferenc: A bírósági szervezet reformja. (Prekoncepció) Igazságügyi Minisztérium Tudományos és Tájékoztatási Főosztálya kiadványa (összeállította: Palkovics Éva) 1988. 55. 219 Kulcsár Kálmán. A jogszociológia alapjai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 296. 220 Petrik Ferenc: Tizenöt kérdés és tizenöt válasz a bírósági szervezet reformja köréből. Magyar Jog 1990/1. 2728. 221 Fleck 138-139. 218

68

gyakran természetes módon kapcsolódott a megyei pártbizottsági tagság[...]. A politika az elnökön keresztül könnyen belefolyhatott az ítélkezésbe. A legnyilvánvalóbb olyan jogosítvány, amellyel az elnök érdemben befolyásolhatta az ügyek eldöntését, a szignálás, az ügyek kiosztása volt.”222 Természetesen a bíráskodásra befolyást gyakorolt a helyi hatalom és a pártszervezetek tevékenysége is, a miniszter és az elnökök szerepét azért tartom fontosnak részletesebben bemutatni, mert az így kialakult befolyási rendszer évtizedekre részévé vált a magyarországi ítélkezés mindennapjainak. A rendszerváltás idején ezzel az állapottal kellett szembesülni. A bírák szocializációjának fontos részét képezte a felettestől való függés, és a felettesen keresztül a mindenkori miniszter, illetve minisztériumi apparátus befolyása felé való nyitottság. A változások folyamatát Szilágyi Péter a következő szakaszokra osztja: „az előzmények, az előfeltételek kialakulásának időszaka (I.) 1985-től 1989 nyaráig tartott, magának a folyamatnak az első szakasza a többé-kevésbé konszenzusos alkotmányozás időszaka (II.) kb. 1989 nyarától (1989. június 10. – megállapodás a politikai tárgyalásokról, június 13. – azok megkezdése) 1990 őszéig (önkormányzati választások, taxisblokád), a második a megbomlott konszenzus kényszerítő jogalkotása (III.) a BSZ [a Bírósági szervezetről szóló törvény szerk.] novella kidolgozása, elfogadása, korai alkalmazása az 1992. évi elnöki kinevezésekig… Ezt követően már egy új nagyobb szakasz kezdődik.”223 Gatter László az igazságügyi reformot feldolgozó monográfiájában a reform kezdetét 1987-re teszi.224 A magam részéről semmi esetre sem akarom lebecsülni az előkészítés fázisát, főleg a Kulcsár Kálmán minisztersége alatt elindult reform-törekvéseket, a változások érdemi kezdetét azonban mégis inkább a rendszerváltáshoz kötném.

3.3. A változások kezdete 1989-1991 A bíróságokat sajátos, ellentmondásos helyzetben érte a rendszerváltozás. Ennek a helyzetnek a kialakulásában szerepet játszott az a tény, hogy különösen a nyolcvanas években a bíróságokat a politikai vezetés nyíltan már nem vette igénybe politikai célokra. Ebben az 222

Fleck 140. Szilágyi Péter: A konszolidált Kádár-rendszerből a jogállamba. A magyar igazságszolgáltatás átalakulása 1972-1994. Magyar Jog 2007. 5. szám 262. 224 Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987-1997. Rendszerváltás a bíróságok igazgatásában. KJKKerszöv, Budapest 2004.

223

69

időszakban a „politikai szándékokat anélkül hajtatták végre a bíróságokkal, hogy a bírói függetlenség klasszikus értékét durván megsértették volna.”225 A bíróságok helyzetét segítette az a körülmény is, hogy az akkori igazságügy-miniszter a reformok egyik élharcosának számító Kulcsár Kálmán volt, aki – mint azt korábban láttuk – tudósként alapos ismerője volt annak a szociológiai és jogi környezetnek, amelyben a reformokat végre kellett hajtani. Kulcsár minisztériumában olyan igazságügyi reform kidolgozását indította meg, amely már számos jogállami elemet tartalmazott.226 A reformkoncepció középpontjában az új alkotmány előkészítése állt. 1988. július 27-én Kulcsár Kálmán készített egy előterjesztést a kormány részéről Koncepció az Alkotmány felülvizsgálatáról címmel. Az utolsó, 1989. január 30-i változat 11. fejezete foglalkozott az igazságszolgáltatással. Az állást foglalt a közigazgatási bíráskodás, az egységes és négyszintű bírósági szervezet, a különbíróságok megszüntetése és a kétfokú rendes jogorvoslati rendszer mellett; a bírói függetlenség garanciái között rögzítette a bírák elmozdíthatatlanságát, továbbá úgy foglalt állást, hogy a hatalmi ágak szétválasztásának és kölcsönös ellensúlyozásának elve csak egy független, önkormányzati jellegű bírósági szervezetben valósulhat meg. Az önkormányzat intézményeinek és az IM-nek a viszonyát a koncepció alkotmányerejű törvényben kívánta szabályozni, az ügyészség alkotmányos helyét illetően pedig az igazságügy-miniszternek alárendelt ügyészséget támogatta.227 Jelentős lépés volt Kulcsár Kálmán részéről az is, hogy a bíróságok általános működése feletti felügyeleti jogáról – az erre vonatkozó jogi felhatalmazás hatályon kívül helyezése előtt – de facto már 1989 január 1től - lemondott.228 Némileg eltérő volt a Legfelsőbb Bíróság helyzete. Az új politikai elit általában nem bízott a Legfelsőbb Bíróságban. Az Ellenzéki Kerekasztal fő tárgyalóinak – Tölgyessy Péternek és Sólyom Lászlónak – a német jogi megoldások iránti vonzalmán túl, a Legfelsőbb Bírósággal szembeni bizalmatlansága is hozzájárult az Alkotmánybíróság intézményének a létrehozásához.229

225

Fleck 149. Szabó Győző egy előadásában a III. Magyar Jogászgyűlésen Kulcsár Kálmán minisztersége idején kidolgozott reformjavaslatot a végrehajtó hatalom és a bíráskodás elválasztására tett első elszalasztott lehetőségének nevezte. Szabó Győző A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. Bírák Lapja. 1996. 3-4. szám 42. 227 Szilágyi Péter im. 263. 228 Alkotmánytan 353. 229 A helyzeten nem változtat, hogy az MSZMP két delegáltja, Ádám Antal és Kilényi Géza, az Ellenzéki Kerekasztal két delegáltja Sólyom László és Zlinszky János mellett semleges személyként Solt Pál legfelsőbb bírósági bírót választották meg semleges tagként az újonnan felállított Alkotmánybíróságba. 226

70

A jogi változásokat a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeként megalkotott 1989. október 23-án hatályba lépett alkotmánymódosítás indította el.230 Az alkotmány-módosítás módosította az Alkotmány 48. §-át. Az új rendelkezés kimondta, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Rögzítette az új szabály, hogy a bírákat a köztársasági elnök nevezi ki, és tisztségükből csak törvényvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani.231 Az új szabályozás megszüntette a Legfelsőbb Bíróság elnökének interpellálhatóságát az Országgyűlésben,232 és a bírák politikai függetlenségének megteremtése érdekében kimondta, hogy „A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.”233 Garanciális jelentősége volt annak a rendelkezésnek is, hogy a bíróságokra vonatkozó szabályokat alkotmányerejű törvény állapítja meg. Az alkotmánymódosításokat a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény több módosítása követte. Az első az 1989. évi XLII. törvény, amely az alkotmány módosításával összefüggő módosításokat hajtotta végre. Az 1990. évi LXXXV. törvény részint szűkítette azoknak az ügyeknek a körét, ahol korábban a törvény népi ülnökök közreműködését írta elé, részint meghosszabbította az 1985-ben megválasztott népi ülnökök mandátumát. A bíróságok helyzetét érintő jelentős törvényalkotási lépés volt a bírák, ügyészek, a bírósági és az ügyészségi dolgozók előmeneteléről és javadalmazásáról szóló 1990. évi LXXXVIII. törvény elfogadása. A bíróságok feladatait, de egyben jelentőségüket is növelte a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény. Természetesen ezekkel a döntésekkel párhuzamosan számos törvény született, amelyek a bíróságok hatáskörét növelték. Az új politikai elit láthatóan nem tudott mit kezdeni a bíróságokkal. Nem tudott a német újraegyesítést követő módon széleskörű személycseréket végrehajtani – erre egyébként Magyarországon valószínűleg nem is volt szükség – ugyanakkor nem tudott teljes mértékben megbízni a régi bírói karban, mivel talán nem teljesen ok nélkül a régi rendszer embereit látta bennük. Ugyanakkor a bírósági hatáskörök nagymértékű növelésével (két év alatt a törvényhozás közel ötven új hatáskört ruházott a bíróságokra) a parlament akaratlanul mégis legitimálta a fennálló helyzetet.

230

1989. évi XXXI. törvény 1989. évi XXXI. Törvény 29.§ 232 Uo. 13. § 233 Uo. 30. § 231

71

Hasonlóan ellentmondásos volt a bírói kar viszonya a változásokhoz. 1990 nyarán Solt Pál személyében új elnököt választott a parlament kétharmadot meghaladó többséggel, de sem a Legfelsőbb Bíróságon, sem a megyei illetve helyi vezetők körében nem került sor nagyszabású változásra. A bírósági reformmal szembeni ellenérzések, illetve a bírói kar ellenmondásos viszonyulása a lehetséges reformhoz valószínűleg négy tényezőből is táplálkozott: a változásoktól való félelem (amivel együtt jár a megszokáshoz való ragaszkodás),234 az új, a bíróságok számára többé-kevésbé idegen politikai elittel szembeni bizalmatlanság, de egyúttal a Legfelsőbb Bírósággal szembeni bizalmatlanság is, valamint a több évtized alatt kialakult hivatalnok-típusú bírói szerepfelfogás 235 ilyen tényezők voltak. Az 1990 nyarán megalakult Antall-kormány részletes programja szeptemberben jelent meg. Ennek XIII. fejezete (A jogállam kiépítése) 1.pontja foglalkozott a bíróságokkal, a legfontosabbnak tartott feladatokat három pontban foglalta össze: a) A bíróságok helyzetének javítása (létszám, tárgyi feltételek bérek). b) A bírósági hatáskör további tágítása és a bírósági szervezetrendszer egységesítése, a közigazgatási bíráskodás általánossá tétele, a kétfokú jogorvoslati rendszer bevezetése, ezen belül alternatív lehetőség a négyszintű bírósági szervezet megteremtése ítélőtáblákkal. c) A bírósági szervezet átalakításától függetlenül sürgető feladat, hogy a törvény rendezze újra a bíráknak az ítélkezésben és a bíróságok szervezetében elfoglalt helyét, jogait, kötelességeit, függetlenségük garanciáit.236 Ezt követően azonban hosszú ideig semmilyen további lépés nem történt. A törvényhozás részéről a reform halogatása, az a tény, hogy az új Országgyűlés megalakulását követően egy és negyed évig nem született átfogó törvényjavaslat, a történelmi lehetőség elszalasztását is jelentette. Nyilvánvaló, hogy azokat a viszonylag radikális reformokat, amelyeket 1990-ben – a történelmi helyzetből adódóan – még viszonylag könnyen végre lehetett volna hajtani, a késlekedés miatt már sokkal nehezebb volt megtenni. A helyzetet rontotta, hogy a kormányzás kudarcai miatt egyre frusztráltabbá váló kormánypártok egyre indulatosabbak lettek a bíró karral szemben is, és egyre több javaslatban öltöttek testet reformellenes elképzelések. Lényeges eleme volt a magyar igazságszolgáltatás átalakítási folyamatának, hogy az nem terjedt ki – legalábbis intézményes formában – az előző rendszerben különösen kompromittálódott bírák és ügyészek felelősségének vizsgálatára. Mind a bírósági, mind az ügyészi szervezet vezetői örömmel vették, ha az ilyen személyek önként elhagyták 234

Ez az azóta is létező attitűd áll például az 1998. XIX. törvény, az új büntető eljárásjogi kódex reform-értékű elemeivel szembeni bírósági idegenkedés mögött is. 235 Fleck 127. 236 Szilágyi im 267.

72

testületüket, de a nyilvánosság számára egyértelmű módon nem tettek határozott lépéseket ennek érdekében.

3.4. Az elszalasztott lehetőség - az 1991. évi LXVII. törvény Mire az Országgyűlés 1991. szeptember 30-án megkezdte a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény módosításáról szóló 1849. számú törvényjavaslat (Javaslat) vitáját, a bíróságok függetlenségét megteremteni szándékozó jogalkotás több garanciát hozott létre az 1989. előtti jogi szabályozáshoz képest. Mint arra már utaltam, az Alkotmány rögzítette a bírói tisztség elnyerésének módját (Alkotmány 48.§ (2) bekezdés), továbbá azt, hogy bírót tisztségétől megfosztani, büntetőjogi felelősségre vonni csak a törvényben meghatározott módon lehet (Alkotmány 48. § (3) bekezdés). Az Alkotmány kimondta, hogy a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve, továbbá hogy bíró pártnak tagja nem lehet, politikai tevékenységet nem folytathat (Alkotmány 50. § (3) bekezdés). A bíróságokról szóló törvény pedig szigorú összeférhetetlenségi szabályokkal igyekezett a bírói függetlenséget garantálni. (62.§) A Javaslat írásbeli indokolása nyolc pontba foglalta össze célkitűzéseit. Ide tartozott az ítélkezési és az igazgatási tevékenység szétválasztása, a bírák jogállásával kapcsolatos szabályozás garanciáinak kiegészítése, a bírói önkormányzatiság megteremtése. Összhangba hozza az igazságügy-miniszternek a bírák és bírósági vezetők kinevezésével és a bírák beosztásával

kapcsolatos

jogkörét

az

önkormányzati

jogosultságokkal.

A

vezetői

beosztásoknál általánossá teszi a pályázati rendszert és a határozott időre való kinevezést. Törvényi szintre emeli a bíróságok igazgatásának legfontosabb rendelkezéseit és a bírák fegyelmi felelősségének szabályait. Végezetül az egészségügyi alkalmatlanság esetére bevezeti a végkielégítés intézményét.237 Mint látható, a Javaslat nem lépett fel az átfogó reform igényével. Balsai István igazságügy-miniszter a vitában kijelentette: „az amúgy sem teljesen egységes bírósági szervezet tekintetében teljes körű új törvényi szabályozással itt, most a tisztelt Parlament elé rukkolni nem tudunk és nem is kívánunk, [...] a bírósági törvény mostani felülvizsgálatánál elsősorban és döntően az igazságszolgáltatás függetlenségének és a bírák önálló jogállásának az erősítését, továbbá és nem utolsósorban a bírósági vezetés legitimitásának biztosítását tekintettük feladatunknak.”238

237 238

1849. számú törvényjavaslat a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény módosításáról. Indokolás 3. Országgyűlési Napló. 1991. Szeptember 30. 10337-10338.

73

Az MDF vezérszónoka egyértelműbben fogalmazta meg az akkori kormánypártok célkitűzését: „ezzel válnak lehetővé a bírósági szervezeten belül a személycserék, hogy ennek a törvénynek a hatására ott, ahol szükséges, lecserélődhetnek a vezetők.[...]”239 A Javaslat – mint az a miniszter és a vitában felszólaló Solt Pál szavaiból kiderült – a Legfelsőbb Bíróság elnökének egyetértését és a bírói kar támogatását is bírta. Solt szerint, „az előkészítésbe eddig példa nélküli módon, mennyiségben és minőségben részt vett a bírói kar...”240 A vitából kitűnt, hogy a bírói kar úgy érzi, ellenséges környezetben, legitimációhiánnyal küzdve végzi munkáját.241 A Javaslat határozott vélemény különbéget felmutató vitát váltott ki az országgyűlésben, elsősorban arról, hogy hogyan alakuljon az igazságügy-miniszter bírósági vezetők kinevezésével kapcsolatos jogköre. Nyilvánvalóan számos kérdésben nem volt érdemi vita. Így nem vitatta senki a garanciák kiépítésének szükségességét, vagy a végkielégítés intézményét, mint ahogy annak helyességét sem, hogy az igazgatási és az ítélkezési tevékenységet szét kell választani. Mivel azonban a Javaslat legfontosabb célja a vezetőcserék lebonyolítása volt, nem volt mindegy, hogy a legitimitásukat vesztett vezetők helyére valóban legitim vezetők kerülnek-e, vagy olyanok, akik az éppen akkori kormány jóvoltából nyerik legitimitásukat. Az ellenzék a bíráskodás politikai függetlenségének megteremtése érdekében radikálisabb változásokat tartott szükségesnek. A 3241. számon benyújtott módosító javaslat-csomagban Országos Igazságügyi Tanács felállítására született javaslat. Indokként a módosító javaslat rögzítette: „A bírói függetlenség alapvető feltétele, hogy ne a végrehajtó hatalom, a kormány egy képviselője döntsön a bíróságok személyzeti ügyeiben. Ne legyen az igazságügyminiszternek érdemi beleszólása a bírói szervezet belső rendjének kialakításába, a bírák kinevezése, beosztása, szolgálati helyük megváltoztatása kérdésébe. Feladatait a módosító javaslat szerint az Országos Igazságügyi Tanács, mint testület veszi át.”242 A javaslat szinti Tanács 23 tagú testület lett volna, amelynek elnökét az A/ változat szerint a köztársasági elnök nevezi ki, a B/ változat szerint az Országgyűlés kétharmados többséggel választja. Mindkét változat szerint a Tanács alelnöke az igazságügy-miniszter lett volna. Az elnökön, és alelnökön kívül a Tanács tagja lett volna az országos bírói tanács által választott tizennégy tag és hat póttag, az Országos Ügyvédi Kamara által delegált két tag, és egy póttag, a 239

Uo. 10340. Uo. 10346. 241 „Ezen klímában ítélkezik a bíróság, amelyet önök, vagy önök közül többen még mindig nem tartanak eléggé legitimnek, a szóbeli durvaságok, a tettlegességgel való fenyegetés és a tényleges tettlegesség légkörében” mondta Solt a vitában. Országgyűlési Napló. 1991. Szeptember 30. 10349. 242 Hack Péter, Laborczi Géza 3241. számú módosító javaslat, a bíróságokról szóló 1972. Évi IV. törvény módosításáról szóló 1849. Számú törvényjavaslathoz. 4. 240

74

tudományegyetemek jogi kara által delegált két tag és egy póttag, valamint a Legfőbb Ügyészség képviselőjeként két tag és egy póttag.243 A módosító javaslat ezen megoldása eltért az SZDSZ programjában szereplő Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács elnevezésű szervezetre tett javaslattól, mivel annak elnöke a köztársasági elnök lett volna, alelnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a tagok kétharmadát a kinevezett bírák, egyharmadát az országgyűlés választotta volna.244 Sajó András 1991-ben megfogalmazott alkotmánytervezete egy harmadik megoldásra tett javaslatot. Eszerint az igazságszolgáltatás irányítása „a hivatásos bírák demokratikus részvétele alapján működő Bírói Tanács” feladata lenne. A Bírói Tanács elnöke Sajó javaslata szerint a Legfelsőbb Bíróság elnöke, tagjai: hat bíró, akik legalább 15 éves bírói gyakorlattal rendelkeznek, és három, legalább tíz éve kinevezett, jogot tanító egyetemi tanár. A Tanács tagjait a bírói kar választja hat évre és azt követően közvetlenül nem választhatók újra. Az első Bírói Tanács tagjait a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a Parlament együttes ülése (Sajó két kamarás parlamentre tett javaslatot) választja. Ezt követően két év után sorshúzással két hivatásos bíró és egy egyetemi tanár, négy év múlva az eredetileg választott bírák közül két bíró és egy egyetemi tanár megbízatása megszűnik.245 A parlamenti vita során az Igazságügyi Tanács felállítása mellett érvelők a magyar jogi tradíció azon elemeire hivatkoztak, amelyek az igazságügy-miniszter igazgatási jogosítványait éppen a bírósági vezetőkön keresztül használták fel a bíróságok politikai befolyásolására. Ezen álláspont képviselői már a tárgyalás kezdetén két tűz közé kerültek, mivel a kormányzat nyilvánvalóan ragaszkodott a miniszteri jogosítványok fenntartásához, legfeljebb csak a bírói önkormányzatok beleszólását tartotta elfogadhatónak, a bírói kar pedig legitimációja minél hamarabbi megerősödésének reményében támogatta a kormány elképzelését. Egyes vélemények szerint a bírák azért is álltak ellen a nagyobb függetlenséget célzó reformoknak, és ragaszkodtak továbbra is a miniszteri gyámkodáshoz, mert a tartottak a Legfelsőbb Bíróság szerepének túlzott megerősödésétől.246 A vita során a kormány váratlan segítséget kapott az Alkotmánybíróságtól. A Heti Világgazdaság így írt az eseményről: „A törvényjavaslat körül folyó éles parlamenti vitának egyébként

egy

meglepetésszerű

alkotmányossági

döntés

vetett

véget:

a

korábbi

igazságügyminiszter-helyettes, Kilényi Géza alkotmánybíró előterjesztésében a testület teljesen váratlanul (Sólyom László elnök távollétében) alkotmányosnak ismerte el az 243

Uo. 3. A Rendszerváltás Programja. SZDSZ. 1989. 36. 245 Sajó András: Egy lehetséges alkotmány. A Társadalomtudományi Társaság Füzetei. Budapest 1991. 45-46. 246 Fleck 127. 244

75

igazságügy-miniszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatos ’örökölt’ jogosítványait. Ezt követően az SZDSZ és az MSZP is feladta a független bíróságok felállításáért folytatott parlamenti csatát [...].”247 Az Alkotmánybíróság 53/1991. (X. 31.) AB. határozata elutasította az 1972. évi IV. törvény 51. § (2) bekezdés a) és b) pontjai alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt, és a megsemmisítésre irányuló kérelmet. A megtámadott rendelkezések rögzítették, hogy, hogy az igazságügy-miniszter „biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket, és értékeli a bíróságok ítélkező tevékenységének társadalmi hatását, elemzi a jogsértések társadalmi okait és ezek megszüntetésére intézkedéseket tesz, vagy kezdeményez.”. Az Alkotmánybíróság döntése kimondta: „nem feltétlenül alkotmányellenes egy olyan törvényi szabályozás, amely – a bírói függetlenség sérelme nélkül – bizonyos igazgatási feladat- és hatásköröket ad az igazságügy-miniszternek a bírósági ítélkezés személyi és tárgyi feltételeinek a kialakításával kapcsolatosan.” A döntéssel kapcsolatosan nem csak a megszületésének és időzítésének különös módja vet fel kérdéseket, hanem annak tartalma is. Lehetséges, hogy ha tértől és időtől függetlenül vizsgáljuk a kérdést, akkor esetleg juthatunk olyan következtetésre, hogy a miniszter jogosítványai nem sértik a bíróság függetlenségét, de mint láttuk, mindaz a gyakorlati tapasztalat, amivel Magyarországon rendelkeztünk, ennek az ellenkezőjét támasztotta alá. Minden olyan időszakban, amikor a miniszternek voltak személyzeti és költségvetési jogosítványai, a végrehajtó hatalom megsértette a bíróságok függetlenségét és érvényesítette politikai befolyását a bírósági döntésekben. Az Országgyűlés által elfogadott törvény az 1991. évi LXVII. törvény ily módon a kormánynak a bírói kar által támogatott, és az Alkotmánybíróság döntése következtében megerősített akarata következtében elszalasztotta a bíróságok rendszerváltás utáni reformjának nagy történelmi lehetőségét. Az eredeti Javaslathoz képest az elfogadott törvény mindössze annyi előrelépést jelentett, hogy törvénybe iktatta az Országos Bírói Tanács intézményét248 A törvény 1991. november 29-i hatálybalépése után rövid idővel minden hátránya kiderült. A Heti Világgazdaság értékelése szerint, „Botrányok nyomán, utólag ébredt rá a hazai bírói kar és a parlamenti ellenzék, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségét súlyosan veszélyeztető bírósági törvény megszületését támogatták 1991 végén: az igazságügyminiszter a megyék felében olyan bírókat nevezett ki a megyei törvényszékek élére, akiket 247 248

Heti Világgazdaság 1991. December 21. 61-62. Az 1972. évi IV. törvény 51/B §-nak 1991. évi LXVII törvény 10. § által megállapított szövege

76

kollégáik a posztra eleve alkalmatlannak vagy legalábbis más jelöltnél kevésbé megfelelőnek minősítettek.”249 A nyílt politikai erődemonstrációtól függetlenül is a törvény súlyos hiányosságokban szenvedett. Mint ahogy Lichtenstein József a törvényt elemző tanulmányában rámutatott: „A jogalkotó a legfontosabb kérdésekben a döntési jogköröket a végrehajtó hatalmat képviselő igazságügy-miniszterhez, vagy – a tőle függő – megyei elnökhöz telepítette. A bírói testületek egyetértési joga nem valódi hatáskör. Az önkormányzatiság lényegi eleme [...], hogy meghatározott körben valódi döntési hatáskörrel rendelkezik. Ezen azt értjük, hogy az adott kérdésben az ügy érdemében és véglegesen az önkormányzat dönt. A törvény szerint ez nem biztosított a bírói testületek számára. Ezért csupán a bírósági igazgatásba formálisan bekapcsolt, látszathatáskörrel felruházott pszeudó-önkormányzatokról beszélhetünk.”250 A Magyar Bírói Egyesület Igazságszolgáltatás Reformbizottsága a törvény hatálybalépése után, a helyzetet értékelve kifejtette, hogy a bírói kar képviselői az önkormányzatiság mielőbbi törvényi rendezése érdekében nem vitatták az igazságügy-miniszternek a bíróságok külső igazgatásával kapcsolatos feladat- és hatáskörét. A törvény elfogadása után, láthatóvá vált, „hogy a törvényben nem sikerült egyértelműen szabályozni, hogy az igazságügyminiszternek a bíróságok

működése

személyi

feltételei

kialakításával

jogosultságát a bírói önkormányzatok mennyiben és milyen módon korlátozzák.”

kapcsolatos 251

A törvény tehát tartalmazott ugyan olyan rendelkezéseket, amelyeket előrelépésnek tekinthetünk, az alapproblémát – a bíróságok politikai függetlenségének biztosítását – nem oldotta meg. Az Alkotmánybíróság a nyilvánvalóan törvénysértő kinevezések után hozzá fordulóknak nem nyújtott segítséget. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat ahelyett, hogy orvosolta volna a törvény helytelen alkalmazásából eredő hibákat, a norma alkotmányos tartalmának megállapítását végezte el. Ennek keretében ugyan leszögezte: „A bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező – vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő – politikai meghatározottságának hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. [...] A bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a 249

Heti Világgazdaság 1992. December 26. 54-55. Lichtenstein József: Megjegyzések a bírósági szervezeti törvény módosításáról. Jogtudományi Közlöny 1992. 3-4. 163. 251 A magyar igazságszolgáltatás reformja. Bírák Lapja 1993. 1. szám 8.

250

77

kinevezésre.” Az Alkotmánybíróság elegánsan hallgatott arról a tényről, hogy a megyei bíróságok elnökeinek felénél ez „az alkotmányos követelmény” nem teljesült.252 Azzal, hogy az Alkotmánybíróság nem szankcionálta az 1992. februári jogsértő döntéseket, világos üzenetet küldött a bíráknak is és általában a társadalomnak: a bíráskodás függetlensége még nem valósult meg a Magyar Köztársaságban. Ez az üzenet egy olyan bírói karhoz szólt, amely – mint láttuk – tradíciójában kész volt a végrehajtó hatalom elvárásaihoz igazítani tevékenységét. Ebben a bírói karban a szakmai és jövedelmi előrelépést a vezetői kinevezések biztosították, így mindazok a bírák, akik szerettek volna vezetők lenni egy megyei bíróságnál, megérthették, hogy ebben a jövőben is a miniszternek lesz döntő szava.

3.5. A második kísérlet: az 1997. évi LXVII. törvény Az 1994-ben megalakult új kormány programjában rögzítette a bíráskodás függetlenségének biztosítását. Ezt a feladatot az új alkotmány megalkotásának keretei között képzelte el. Az igazságszolgáltatási reform kivitelezéséhez csak az alkotmányozás kudarcának nyilvánvalóvá válása után 1997-ben fogott neki. 1997 elején még a régi szabályok alapján sor került a bírósági vezetők cseréjére és ez újból botrányokat váltott ki, mivel a miniszter néhány helyen nem a bírák által támogatott jelölt kinevezése mellett döntött. Igaz, ezúttal a botrány nem vert akkora hullámokat, mint öt esztendővel korábban. Az újabb botrány ismét ráirányította a figyelmet a hatályos törvény ellentmondásaira. Egy szervezet vezetése szempontjából nem feltétlenül szerencsés, ha a vezető egzisztenciálisan függő helyzetbe kerül a beosztottaitól. Az a bírósági elnök, akinek újraválasztása teljes mértékben a beosztottai döntésétől függ kevésbé lesz kész a szervezet hatékony működését biztosító határozott vezetői lépések megtételére. Ugyanakkor, ha a miniszter például ilyen megfontolásból él azzal a lehetőséggel, hogy nem nevezi ki a bírótársai által támogatott, de ugyanakkor rossz vezetőt, az szükségképpen botrányt szül. Az 1997-es igazságszolgáltatási reformig terjedő időszakról elmondható, hogy ez alatt az időszak alatt nem voltak az igazságszolgáltatáshoz kötődő botrányok, de a bíróságok függetlenségének garanciái hiányoztak. A bírói hatalom ez alatt az időszak alatt sem volt egységes önálló hatalmi ág. Ravasz László, 1996-ban, egy tanulmányban kifejtette: 252

Kétségtelen, hogy az Alkotmánybíróság csak a kérelemről dönthetett, de ebben az esetben rendhagyó döntésével kerülte ki az érdemi kérdést, hiszen megtehette volna, hogy alkotmányos mulasztást állapít meg arra hivatkozva, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény nem nyújt garanciát a túlzott kormányzati beavatkozással szemben.

78

„Szervezet-szociológiailag egy szervezet akkor tekinthető önállónak, ha rendelkezik egységes belső struktúrával, saját költségvetéssel és független irányítási rendszerrel. Jelenleg a bírósági szervezet egységes belső struktúrával nem rendelkezik, mivel a Legfelsőbb Bíróság a többi bíróságtól szervezetileg teljesen elkülönül. Az alsóbb szintű bíróságokkal kapcsolatos igazgatási és költségevetés kezelési jogokat a bírósági szervezeti rendszertől teljesen elkülönült Igazságügyi Minisztérium gyakorolja. A fentiekre figyelemmel a függetlenség szervezet-szociológiai kritériumoknak a jelenlegi felépítés egyáltalán nem felel meg [...].”253 A bírói függetlenségnek azon aspektusa sem érvényesült, hogy a bírók úgy érezték volna, hogy saját attitűdjeiknek értékeiknek és jogi szerepfelfogásuknak megfelelően dönthetnek és valóban így is döntenek, azokkal szemben is, akik a hatalom tényleges birtoklói, különösen, ha e hatalmak birtokló részéről, a nekik nem kedvező döntés miatt a bírák személyét vagy a szervezetet nyomás érheti.254 Mindezekre tekintettel született meg az alkotmány módosításából és további négy törvény elfogadásából álló reform-csomag.255 Az alkotmány új rendelkezése kimondja, hogy a bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) látja el. (Alkotmány 50.§ (4) bekezdés.) Ezzel Magyarországon az egykori szocialista országok között egyedülálló garanciarendszer jött létre. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény szól az OIT összetételéről és hatásköréről. Az OIT tizenöt tagból áll, elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke. Kilenc bíró tagját a bírói kar küldöttek közvetítésével választja. Hivatalból tagja az OIT-nak az igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész, az Országos Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint a Költségvetési és Pénzügyi Bizottság által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő.256 A törvény által előírt rendben az OIT 1997. december 1-én kezdte meg működését. Az OIT Hivatala a törvény 102. §-nak megfelelően 1998. február 1-én kezdte meg tevékenységét. Az időpontoknak azért van jelentősége, mert látható, hogy az OIT megalakulását követően rövid idővel 1998. tavaszán országgyűlési választásokra került sor. A választások eredményeként a korábbi ellenzéki pártok koalíciója alakíthatott kormányt. Az új kormány pártjai 1997-ben sem az alkotmány módosítását, sem a bírósági reform többi részét nem 253

Ravasz László. „Mert jőni kell...” avagy lesz-e önálló bírói hatalmi ág? Bírák Lapja 1996. 1-2. szám 213. Becker: Comparativ Judicial Politics. The Politcal Functioning of Courts. University Press of America London 1987 144. 255 A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény, valamint az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló 1997. évi LXIX. törvény. A reform részét képezte a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX törvény is, bár annak elfogadására mintegy nyolc hónappal később került sor. 256 A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 35. § (1) bekezdés. 254

79

támogatták. Az új kormánytöbbség nem rendelkezett ugyan kellő parlamenti támogatottsággal az alkotmány és a kétharmados reform-törvények módosításához, de ahol lehetséges volt, ott lépéseket tett a reform leállítására.257 Illetve kísérletet tett a kétharmados törvény módosítására, az OIT összetételének olyan módosításra, hogy az növelte volna a kormány befolyását a testületen belül. Az ítélőtáblák felállítását elhalasztó döntés vitájával egy időben Dávid Ibolya 1999. november 5-én, a Közgazdasági Egyetemen tartott Tárcatükör című vitán kifejtette, hogy szerinte „Az igazságügy-miniszter lehetne az OIT-elnök helyettese, s örömmel venné azt is, ha megerősödnének tárcája jogosítványai, például a minisztérium visszakapná a bíróságok feletti igazgatás jogkörét.”258 A reform leállítását a törvények módosításán kívül a bíróságok anyagi helyzetének folyamatos rontása jellemezte. Bár a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 25. § (1) bekezdése kimondja: „A bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg.” A törvény 103. § (2) bekezdése szerint „A legalacsonyabb bírói alapilletményt – 1. fizetési fokozat – első alkalommal e törvény, ezt követően évenként az állami költségvetésről szóló törvényben az Országgyűlés állapítja meg úgy, hogy annak összege az előző évi összegnél nem lehet alacsonyabb.”259 Ugyanakkor ez a törvényi rendelkezés nincs tekintettel az infláció alakulására. Ennek következtében a bírák javadalmazása reálértékben jelentősen romlott ezekben az években. „Míg 1999-2000-2001. években az összinfláció mértéke, azaz a fogyasztói árindex növekedése mindösszesen 28,8 %-os volt, addig a bírói bérek emelkedése 17 %-ot tett csupán ki. E három évben a béremelések mértéke az átlag szerint a nemzetgazdaságban összesen 45,3 %-os volt.[...] A bírák bérének értékállandóságát nem sikerült megőrizni, hiszen a 11,8 %-os inflációs bérlemaradás, de a nemzetgazdasági béremelés átlaghoz képest 28,3 %-os lemaradás önmagáért beszél.”260 Ezek a fejlemények, valamint a tanulmány elején említett esetek együttesen, mint láttuk, megrendítették a közvélemény bizalmát a bíróságok pártatlanságában és függetlenségében. Ezzel együtt egy átmeneti időre megakasztották, azt az éppen csak megindult tanulási 257

Ez történt az ítélőtáblák ügyében és a büntetőeljárásról szóló törvény ügyében. Somos András. Független-e az igazságszolgáltatás Magyarországon? I. rész: Bírók és szurkolók. MaNcs 2002. O1. 10. 259 Ezen rendelkezés alapján 1999-ben az 1998. évi XC. törvény 54. § alapján 160 000 forint, 2000-ben az 1999. évi CXXV. törvény 54. § alapján 173 200 forint, 2001-ben a 2000. évi CXXXIII. törvény 54. § alapján 188 350 forint, 2002-ben ugyanezen törvény alapján 202 950 forint az alapilletmény. 260 Szabó Sándor. A bírák anyagi megbecsüléséről. Bírák Lapja 2001. 2. szám. 14. 258

80

folyamatot, amelynek keretében a bírák szakíthattak a függetlenséget nélkülöző, hivatalnoktípusú bírói szerepfelfogással, és elsajátíthatták a független bíró gondolkodás-, és magatartásmintáit. A negatív folyamat tünete, hogy a bírák az első években még a függetlenségért harcot vállaló OIT elnököt is megtámadták a nyilvánosság előtt.261 Az 1997-es reform eredményei mindenképpen pozitívan értékelhetők. Mint Laky Ferenc egy tanulmányában megállapítja: „Nem kétséges, hogy az igazságügyi reform megteremtette azt a bírósági szervezetet, amely mint a végrehajtó hatalomtól elkülönült egységes szervezet, biztosítékát jelenti a bírói függetlenségnek, és a bíróságok igazgatásának olyan rendszerét alakította ki, amely elkülönítette a politikailag semleges bírói hatalmat a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ágtól. Nem lehet vitás, hogy kivételes felelősség hárult az OIT-ra, amikor Európában sem ismeretes teljesen új típusú igazgatás alapjait kellett megvetnie.”262 A létrejött konstrukcióról Rácz Attila megjegyzi: „Vita alapját képezheti azután, hogy helyes volt-e 1997-ben a bíróságok központi igazgatását teljes egészében, nem csupán a bírák legfontosabb személyi ügyeit érintő döntések ’ellenpontozása’ érdekében az Igazságügyi Minisztérium helyett az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsra bízni, holott a bíróságok igazgatási kérdésekben való autonómiája nem szükségszerű feltétele az ítélkező bíró független eljárásának? Már akkoriban felmerült, hogy a bíróságok totális autonómiája nem jár-e majd együtt a bírósági munkaszervezés és ügyintézési időtartam általános romlásával úgy mint például az Igazságügy Minisztérium szerepét korábban igen nagy mértékben háttérbe szorító gyakorlat Olaszországban. Négy-öt év múltán e félelmek valóságtartalma egy egyszerű felmérés révé kontrollálható... Az előbbiekkel együtt azonban általánosabban is felmerül, hogy indokolt-e a bíróságok működése feletti külső ellenőrzés lehetőségeit a bírói függetlenségre hivatkozva gyakorlatilag teljesen kizárni?”263 A 2002-ben megválasztott kormányzati többség visszatért az igazságügyi reform által kitűzött mederbe, és így ettől az időponttól kezdve a bíróságok függetlenségét támadó vagy megkérdőjelező ügyek nem kerültek nyilvánosságra. Ugyanakkor a 2002. óta kormányzó többség szintén elmulasztott egy történelmi lehetőséget, amikor az 1997-ben megválasztott OIT mandátumának 2003-ban bekövetkezett lejárta, és az új tagok megválasztása előtt nem elemezte – mint láttuk, senki által nem vitatottan szinte világviszonylatban is egyedülálló – a

261

Ilyen támadás volt a Népszabadság 2000. szeptember 30. számában, vagy a Magyar Nemzet 2001. december 1. számában. 262 Laky Ferenc: Szükségesek-e további reformok az igazságszolgáltatásban? Bírósági Közlöny 2007/3. 11. 263 Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny 2002. 377.

81

szervezeti felépítés működésének gyakorlati tapasztalatait. Nem elemezte, hogy milyen előnyök és milyen hátrányok származnak a bevezetett modellből.

3.6. A számonkérhetőség és az átláthatóság Az elemzésnek ki kell terjednie arra, hogy a függetlenség megteremtése mellett, az 1997-ben elfogadott konstrukció megfelel-e a nemzetközi dokumentumokban az igazságszolgáltatással szemben támasztott átláthatósági és számonkérhetőségi követelménynek, vagyis a függetlenség liberális követelménye és a számonkérhetőség demokratikus követelménye között van-e egyensúly. Rozsnyai felhívja a figyelmet arra, hogy, „a leglényegesebb igazgatási jogosítványok az OIT kezében vannak, ezeket egészítik ki az elnökök hatáskörei, amelyek nagyrészt megmaradtak, bár kétségtelen, hogy a központi igazgatás létrejöttével veszítettek súlyukból. Az erős központ szerepe, hogy a bíróságok közötti indokolatlan különbségek megszűnjenek, és továbbiak ne alakuljanak ki, illetve, hogy a bíróságok az egész országban hasonló rendben működjenek. Az új megoldás szükségképpeni vesztesei a bírói testületek, s így a bírák maguk: szerepük jelentős mértékben csökkent.” 264 A számonkérhetőség és az átláthatóság szempontjai azért fontosak, mert a nemzetközi irodalom alapján láthatjuk, hogy a bíróságok működése nem csak akkor kelthet aggodalmat, ha működésük függetlensége sérül, akkor is károk érik a társadalmat, illetve a jogállami berendezkedést, ha a politikai önkényt bírói önkény váltja fel. A bírói önkényhez pedig a bírói szervezet korporatív érdekek alapján történő igazgatása, a belső döntések, a kiválasztás és a szervezeten belüli előmenetel átláthatatlansága, vagy önkényes döntéseknek helyt adó konstrukciója kövezi ki az utat. Mint azt az Eötvös Károly Intézet kutatásának összefoglalója megállapítja: „A bírói joggyakorlat nyilvánossága, a bíróságok működésének átláthatósága a jogállamiság követelménye. Az alkotmány 2. §-ból folyó, az államélet átláthatóságára vonatkozó követelmény magában foglalja azt, hogy a bírói hatalom is nyilvános és átlátható legyen az állampolgárok számára. A bírói hatalom működésének átláthatóságát nemcsak a joggyakorlat

264

Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In.: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176.

82

megismerhetőségének biztosítása, hanem a bírósági rendszer és a bírói igazságszolgáltatás áttekinthetőségének biztosítása jelenti.”265 A bírói igazgatás szervezetének elemzése azért is indokolt, mert mind a törvényhozás, mind a nyilvánosság számára elfogadható indokokat kell adni arra, hogy a bíróságok igazgatásának új rendszere valóban jobb, a bíróságok függetlenségét és pártatlanságát továbbá hatékonyabb igazgatást jobban szolgálja, mint a korábbi rendszer. Erre a meggyőzésre annál is inkább szükség van, mivel jelenleg az OIT Hivatalában 183 fő látja el azt a tevékenységet, amelyet az OIT megalakulását közvetlenül megelőzően az Igazságügyi Minisztériumban 14 fő végzett.266 A szervezeti-, és a bírói döntések átláthatatlansága azzal a kockázattal jár, hogy a bíróságok döntéseit nem az azok függetlenségét megsértő politikai hatalom, hanem a nepotizmus és a korrupció irányíthatja. Amikor a magyar igazságszolgáltatással kapcsolatosan a korrupció jelenségét vizsgáljuk, mind az igazságügyi kormányzat, mind a bíróságok igazgatását végző szervezetek, mind a bíróságok részéről azzal az érveléssel találkozhatunk, hogy a magyar bíróságokat még csak nem is érinti a korrupció. Ennek az állításnak az alátámasztására leggyakrabban azt az érvet halljuk, hogy az utóbbi években egyetlen bíró ellen sem indult büntetőeljárás, de még fegyelmi vizsgálat sem korrupció gyanújával. Statisztikailag kimutatható korrupció valóban nincs. Némileg árnyalja a képet az EBRD és a Világbank által 2005-ben végzett kutatás.267 amely 2002 és 2005 közötti folyamatokat vizsgálva a bíróságok romló teljesítményéről és korrupciós megítélésük romlásáról is tudósít. Ugyancsak kérdéseket vet fel azoknak a bírói döntéseknek a gyakorlata is, ahol a döntést nem előzi meg az ellenérdekű felek vitájára épülő kontradiktórius eljárás, tipikusan ilyen a felszámolási eljárások és a csődeljárások ügye, ahol a jogászkörökben terjedő vélekedés szerint érdemes lenne megvizsgálni, hogy az egyes bírói döntések mögött milyen szakmai megfontolások húzódnak meg. A Transparency International (TI) nemzetközi szervezet az igazságszolgáltatás területén a korrupciónak szélesebb értelmét használja, mint az ítéletek egyszerű megvásárlását. Amint azt a 2007-es Globális korrupciós jelentés (a továbbiakban: Jelentés) leszögezi: a TI munkája 265

Tanulmány a bíróságok közérdekű adatok közlésének gyakorlatával kapcsolatban végzett kutatásról. Eötvös Károly Intézet www.ekint.hu 266 Igazságügyi Minisztérium Bírósági Igazgatási Főosztály 46.397/1977.IM/2. Feljegyzés vezetői értekezlet részére. Budapest 1997. december 17. Szemán Felicitász. 267 EBRD-World Bank Business Enviroment and Enterprise Performance Survey (BEEPS), www.worldbank.org/eca/governance.

83

során a bírósági korrupcióval kapcsolatban „kutatásokon és felméréseken keresztül elemezte a jelenséget, megvizsgálta a bírói kinevezési eljárásokat a bíróságokon, elősegítette az etikai magatartási szabályokat az igazságszolgáltatásban.”268 Bár a Jelentés nem foglalkozik az igazságszolgáltatás magyarországi helyzetével, a benne megfogalmazott szempontok és kritériumok alapján jól leírható a jelenlegi helyzet. Ez az intézményi megoldás nemzetközi szinten is szinte páratlan függetlenséget biztosít a magyar bíróságoknak. Ugyanakkor − mint arra a Jelentés is rámutat − , a függetlenség mellett egyre nagyobb teret kap a bíróságok tevékenységének átláthatósága és elszámoltathatósága, más szóval számonkérhetősége. Ez a probléma jól ismert a konszolidált demokráciákban is: egyre növekvő feszültség tapasztalható a függetlenség mint a bírói teljesítmény garanciája, és a tényleges teljesítmény között. A Jelentés az ország-tanulmányokban leginkább felfedett közös problémák közül négyet említ: ezek, a bírói kinevezések, a munkafeltételek, a számonkérhetőség és fegyelmi szabályok, valamint az átláthatóság.

3.6.1. Bírói kinevezések. Magyarországon a bíróvá válás megszokott módja, hogy a jogi egyetemi végzettséggel rendelkező pályakezdők bírósági fogalmazóként kezdik karrierjüket, majd a szakvizsga letétele után bírósági titkárként dolgoznak, ahonnan egyenes út vezet a bírói kinevezéshez. A gyakorlatban tehát a bíróvá válás útja a fogalmazói álláshely megszerzése. Annak ellenére, hogy nemzetközi dokumentumok sora is meghatároz követelményeket a bírák kiválasztásának átlátható rendszeréről, az elmúlt évtizedben kialakított gyakorlat egyáltalán nem átlátható. Az ENSZ Közgyűlése által elfogadott 1985. november 29-i 40/32. számú és az 1985. december 13-i 40/146. számú Ajánlása a bírák függetlenségére vonatkozó alapelvekről szól. Az Ajánlás 10. pontja kimondja: „A bíróvá válás kiválasztási rendszerének olyan garanciákkal kell bírnia, amelyek megakadályozzák a visszaélésszerű kinevezéseket.” Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről a tagállamoknak szóló R(94) 12. számú ajánlása értelmében: „A bírák szakmai

268

Huguette Labelle: Forward. Global Corruption Report 2007, Cambridge University Press, xvi. GCR 2007, Magyar nyelvű kivonat 2.

84

előmeneteléhez fűződő minden döntésnek objektív kritériumokon kell alapulnia és a bírák kiválasztásának, valamint előmenetelének a képesítésekre, a becsületességre, alkalmasságra és hatékonyságra tekintettel az érdemeken kell nyugodnia.” A bírák jogállásáról szóló Európai Charta (1998. július 8-10.) 2.1. pontja a tagországokkal szemben azt a követelményt fogalmazza meg, hogy: „A jogállásról szóló jogszabályoknak a bírák kiválasztására és utánpótlására vonatkozó szabályai alapozzák meg a jelölteknek független fórum vagy bizottság általi kiválasztását, aszerint, hogy képesek-e az eléjük tárt jogi helyzeteket szabadon és pártatlanul minősíteni, és azokra az emberi méltóság tiszteletben tartásával a jogot alkalmazni.” A Nyílt Társadalom Intézet EU-csatlakozást Átvilágító Programja (EUMAP) 2002. évi jelentése a magyar helyzetre vonatkoztatva megállapítja: „Kívánatos volna a bírák kiválasztását és előléptetését szabályozó rendelkezések nagyobb

átláthatósága, az

alkalmazandó kritériumok részletesebb kidolgozása. Az átláthatóság hiánya, valamint a kiválasztási és előléptetési eljárásban közreműködő testületek és tisztviselők széleskörű döntési szabadsága, diszkréciós joga az önkényesség és a visszaélés lehetőségének látszatát fenntartja: akadályt gördít a szakmailag független és megalapozott bírói kar megerősítésének útjában.”269 Kadlót Erzsébet megállapítja: „A bírói szervezet függetlensége szempontjából a strasbourgi gyakorlat alapkérdésnek tekinti a szervezet tagjainak kiválasztási (kijelölési, megválasztási) módját, ideértve a megbízatásuk időtartamára vonatkozó szabályokat is, elmozdíthatóságuk feltételeinek előzetes rendezését, s mindazon rendelkezések meglétét, amelyek garantálják a külső nyomás elleni védelmet.270 Kárpáti József szerint „a fogalmazók kiválasztása szabályozatlan és esetenként igen szubjektív: a szolgálati viszony létrejötte a fogalmazójelölttel négy fal közt tárgyaló, erre kijelölt bírósági vezető személyes szimpátiájától is függhet. Viszonylag könnyű belátni, hogy a

fogalmazói

kinevezések

szempontjainak

szabályozatlansága

jogbizonytalansághoz

vezethet.”271 Az Európai Bizottság 2003. novemberi Átfogó Monitoring jelentése megállapítja: „a jelenlegi rendszer átláthatóságának hiánya és a hivatalnokok széles mérlegelési jogköre a kinevezési eljárásban bátorítják az önkényességet, sőt a visszaélést, és visszavethetik a szakmai bírói testület fejlődését”. Az OIT Hivatala által 2005-ben lefolytatott vizsgálat szerint 269

EU Accession Monitoring Program, Monitoring tha EU Accession Process: Judicial Capacity. (Open Society Institute, Budapest, September 2002, pp. 111-112. 270 Kadlót Erzsébet: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 271 Kárpáti József: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 68.

85

„mindössze 3 bíróságon írnak ki pályázatot a betölthető fogalmazói álláshelyekre, ezeket eltérő módon teszik közzé (a helyi sajtóban, valamint egyetemi és bírósági hirdetőtáblán). Van olyan bírósági elnök, aki a pályázat kiírása helyett informálisan tájékoztatja az általa érintettnek tekintett intézmények vezetőit a fogalmazói álláshelyekről. Többen azt nyilatkozták, hogy a nagy érdeklődés miatt nem szükséges pályázatot kiírni, hiszen a jelentkezés folyamatos. Formalizált felvételi eljárást 20 bíróságon folytatnak, ahol szóbeli meghallgatást tartanak. A szóbeli meghallgatás mellett két bíróságon írásbeli feladatokat is meg kell oldani. A szóbeli meghallgatás alkalmával feltett kérdések nem előre meghatározottak, azok egyaránt irányulnak a szakmai tudás, valamint a jelölt személyes képességeinek felmérésére. Az egyik megyei bíróság a felvételi eljárás keretében két lépcsőben tart szóbeli meghallgatást. Elsőként a bírói tanács hallgatja meg az összes pályázót, majd a tanács által javasolt jelentkezőket a megyei bíróság elnöke is meghallgatja. 20 bíróságon bizottság kap szerepet a jelentkezők felvételében. A bizottságok száma és összetétele rendkívül változó, létszáma 2-től 13 főig terjed. Tagjai a megyei bíróság elnöke, a megyei bíróság elnökhelyettese (oktatásfelelős), kollégiumvezetők, az érintett helyi bíróság elnöke, elnökhelyettese, a bírói tanács tagjai, de bevonják a megyei bíróság tanácselnökeit is, valamint két bíróságon bizottsági tagként meghívnak gyakorlott fogalmazót is. Egyáltalán nem folytatnak formális felvételi eljárást 5 bíróságon, ezeken a helyeken a megyei bíróság elnöke egyszemélyben dönt a jelentkező felvételéről.”272 „Figyelemmel arra, hogy - a felmérésből kitűnően - a bírósági fogalmazók felvételi rendszere országos szinten nem volt egységes és objektív kritériumok alapján nem volt átlátható, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a bírósági fogalmazók központi felvételi eljárásának rendjéről 2006. évben szabályzatot fogadott el. (A 2006. évi 5. számú szabályzatot mellékelten csatolom.) Ezt követően 2007. április 20-án hatályba lépett az Iasz. 13. és a 14. §ának módosítása, amelynek értelmében a bírósági fogalmazói állások létesítésére ettől az időponttól kezdődően pályázatot kell kiírni és a jelentkezők között, a megfelelő személyek kiválasztása érdekében, versenyvizsgát kell lebonyolítani. A törvényi módosításra és a tárgyban készülő IRM. rendelet tervezetében foglaltakra figyelemmel a 2006. évi 5. számú szabályzat átdolgozása jelenleg folyamatban van.”273 272

28.502/2005. OIT Hiv. 12.197/2007 OIT Hiv. OIT Hivatalvezető levele az Eötvös Károly Intézet által folytatott kutatás kérdéseire. 2007. július 17.

273

86

A felmérést követően két évvel, 2007-ben az Országgyűlés a 2007. XXV. törvényben annyit változtatott a helyzeten, hogy előírta, hogy csak az nevezhető ki bírósági fogalmazónak, aki az „OIT Hivatala által lebonyolított felvételi versenyvizsgát letette”. Ez a szabályozás csökkenti ugyan a visszaélés lehetőségét, de nem zárja ki teljesen, hiszen a törvény fenntartja annak a lehetőségét, hogy a felvételről döntést hozók nem a vizsgán legsikeresebb jelöltet nevezik ki fogalmazónak, és változatlanul nem teszi kötelezővé a döntési kritériumok nyilvánosságra hozatalát. A jelenlegi átláthatatlan helyzetet jellemzi, hogy annak ellenére, hogy a bírói státusz iránti érdeklődés látványosan megnőtt az utóbbi években (ami abban is megnyilvánul, hogy közel harmincszoros a túljelentkezés), a felvett fogalmazóknak kevesebb, mint egyharmada végzett „summa cum laude” minősítéssel. Sőt, a felvettek mintegy tíz százaléka „rite” fokozattal szerzett diplomát.274 A 2003-2005. év közötti időszakban felvett bírósági fogalmazók diploma fokozata: diploma fokozat 2003. 2004. 2005. summa cum laude 27,6 % (40 fő) 22,3 % (29 fő) 28,8 % (21 fő) Cum laude 64,1 % (93 fő) 64,6 % (84 fő) 57,5 % (42 fő) Rite 8,3 % (12 fő) 13,1 % (17 fő) 13,7 % (10 fő) Összesen 100 % (145 fő) 100 % (130 fő) 100 % (73 fő) Külön vizsgálatokat érdemelne, hogy az ő felvételüknél milyen szempontok vezették a döntéshozókat. A vizsgálat kiterjedt arra is, hogy melyik felsőoktatási intézményekből történt a fogalmazók felvétele. A vizsgálat által érintett három év átlagában a legtöbb fogalmazót (a felvettek 24 %-át) az ELTE-ről vették fel, de alig kisebb a frissen alakult Pázmány Péter Katolikus Egyetemről felvettek aránya (22 %). A két tradicionális vidéki karról Szegedről és Pécsről a fogalmazók mintegy 15-15 %-a került ki. A fogalmazók 11 %-a Debrecenben, 8 %a Miskolcon, 2 %-a Győrben, 1 %-a a Károli Gáspár Református Egyetemen végzett. Amennyiben a felvételi országosan egységes, átlátható szabályok szerint megszervezett versenyvizsgák eredményeként zajlott volna, akkor ez a lista jó kiindulópont lehetne az egyes karokon folyó oktatás egyik mérőszámaként. A jelenlegi helyzetben azonban nehéz megállapítani, hogy a felvételről döntőket milyen szempontok vezetik. Ez a kérdés azért vizsgálandó, mert azokban az országokban ahol létezik a felsőoktatási intézmények rangsora elképzelhető, hogy egy a rangsorban elől álló intézményben szerzett rosszabb eredményt tartalmazó diploma a munkaerőpiacon mégis előnyösebb helyzetet jelent. Nálunk azonban erről még nincsen szó. Ha azonban a részletesebb vizsgálatok szoros korrelációt mutatnának 274

Uo.

87

az egyes intézményekben oktató bírósági vezetők és az intézményből felvettek között, akkor ez meglehetősen rossz fényben tűntethetné fel a felvételi folyamatot. Senki nem vitatja, hogy a fogalmazók felvétele és a bíróvá válás folyamata a bíróságok belső döntéseitől függjön. Ahogyan azt Kadlót leszögezi. „az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos határozataiból világosan kitűnik, hogy a bíróság személyi és vezetői összetételének meghatározása a bírák feladata és jogosultsága, amelyért a bírák maguk viselik a felelősséget is”.275 Ez azonban nem jelenti azt, hogy el lehetne tekinteni a nyilvános és átlátható követelményrendszer felállításától. Azt, hogy ilyen követelményrendszert meg lehet fogalmazni, bizonyítja, hogy a Közjegyzői Kamara irányelvében a pályázatok elbírálásának részletes szempontrendszerét és az egyes szempontok pontrendszerét is kidolgozta.276 (Ez persze nem jelenti azt, hogy a közjegyzői pályára bejutás feltételrendszere problémamentes lenne, de bizonyítja, hogy lehetséges olyan kiszámítható és a nyilvánosság előtt megismerhető, és egyúttal a nyilvánosság által is ellenőrizhető rendszer kialakítása.) A bírói helyek betöltése kapcsán külön veszély a bíróságok belterjessé válása, a jelenlegi gyakorlatban a kívülről érkező pályázók bekerülésének esélye nagyon csekély. Sajátos az a helyzet is, hogy bár a törvény előírja a felvételi eljárásban pszichológus szakértő igénybevételét, nem világos, hogy a szakértő milyen szempont-rendszer alapján, milyen készségek, személyiség jegyek meglétét vizsgálja. Az Igazságügyi Minisztériumban 2000. elején megtartott egyeztetésen, ahol az Igazságügyi Szakértői Intézetek Hivatalának főigazgatója, az OIT Hivatalának munkatársa, a Legfőbb Ügyészség képviselője és a minisztérium képviselője vett részt, felvetődött ezeknek a követelményeknek az igénye. Az OIT Hivatalának képviselője előadta, hogy 1999. november 24-én volt a megyei elnökökkel egy megbeszélés, ahol felmerült a szempont-rendszer megfogalmazásának igénye, itt a Bírói Egyesület vállalta, hogy összeállítja ezt a szempontrendszert. A jelenlevő pszichológusok egyetértettek abban, hogy ez segítséget jelent számukra a vizsgálatnál. A minisztérium képviselője elmondta, hogy már a törvényalkotás során is foglalkoztak a szempontrendszerrel, eredetileg a törvény mellékletében kívánták elhelyezni, de mivel nem lehetett megállapodásra jutni, a tartalmát illetően ez elmaradt.277

275

Kadlót Erzsébet: A bírói függetlenség az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybíróság függetlensége.In: A bűnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet- Európában. Kriminológiai Közlemények különkiadása Bíbor Kiadó, Miskolc 2004. 458. 276 A Magyar Országos Közjegyzői Kamara 11. sz. iránymutatása Iránymutatás elfogadva: 1997. február 20. Módosítva: 2003. március 28. Hatályba lépett: 2003. május 6. 277 IM Igazságügyi Igazgatási és Kodifikációs Főosztály IM/IGKOD/2000/IGKÜ/427. Emlékeztető a bírák, bírósági titkárok és ügyészek pályaalkalmassági vizsgálatának[1/1999. (I.18) IM-EüM együttes rendelet (R)] tapasztalatai tárgyában Pilisszentkereszten 2000. február 22-én tartott értekezletről.

88

Nem tartozik szorosan a témához, de a büntetőeljárások vonatkozásában az is figyelmet érdemel, hogy míg az eljárási kódex előírja, hogy a fiatalkorúak ügyében eljáró tanács egyik tagjának az OIT által kijelölt bírónak kell lennie, sem a törvény, sem az OIT belső szabályozása

nem

határozza

meg

azt,

hogy

a

kijelölt

bíróknak

milyen

többletkövetelményeknek kell megfelelniük. Így az sem világos, hogy az OIT milyen alapon szavazza meg vagy veti el a kijelölésekre vonatkozó előterjesztéseket. Könnyen belátható, hogy az eredeti törvényalkotói szándéknak az felelne meg, ha a fiatalkorúak ügyében eljáró bíróktól, vagy valamilyen többlet képesítést – pedagógiai, vagy pszichológiai végzettséget – . vagy legalább valamilyen tanfolyamon, vagy belső képzésen való részvételt és azon való eredményes vizsgát követelhetne meg az OIT. A bíróvá válás feltételeinek vizsgálatán túl elemzést érdemel, hogy hogyan alakul a bírói pályán belüli előmenetel. Ez különösen annak fényében érdemel részletesebb elemzést, hogy a bírói jövedelmeket szabályozó hatályos rendelkezések szerint érdemi jövedelememelkedést csak úgy tud valaki a pályán elérni, ha a bírósági szintek között előre tud lépni, illetve, ha vezetői kinevezésére kerül sor. (Külön elemzést igényel, hogy ez a rendszer nem kedvez annak, hogy egy tehetséges és ítélkezni szerető bíró hosszú távon a helyi bíróságon ítélkező munkát végezzen.) Az

előmenetel

és

a

vezetői

kinevezés

megszerzésének

átláthatósága

és

számonkérhetősége, mint azt a korábbiakban láttuk fontos követelmény ezért vizsgálandó, hogy:

Milyen a bírói előmenetelt szabályozó országos normatív követelményrendszer?

Milyen feltételeknek kell megfelelni egy megyei bírósági bírónak, egy táblabírónak? Milyen követelményeknek

kell

megfelelnie

az

egyes

vezetői

tisztségek

(csoportvezető,

kollégiumvezető, elnökhelyettes, elnök) betöltőinek? Ha nincs országos, van-e másmilyen típusú követelményrendszer, van-e erről összesítés? Ezekkel a kérdésekkel kapcsolatban az OIT Hivatalának beszámolója a következőket tartalmazza: „A Bjt. a bírói állás betöltéséhez kötelezővé teszi a pályázat kiírását. Megállapítja azokat az eseteket is, amikor erre nincs szükség. (Bjt. 6-10. §-ai.) A pályázat kiírására a munkáltatói jogkört gyakorló bírósági elnökök jogosultak. A Bjt. előmenetelt szabályozó

országos

normatív

követelményrendszert

nem

tartalmaz.

A

pályázati

feltételrendszer országos szinten nem egységes. Tekintettel arra, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 63. §-ának (1) bekezdése értelmében a bíróság elnöke gondoskodik költségvetési keretek között a bíróság működéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételekről, a pályázat kiírója határozza meg esetenként - a bíróság sajátosságainak figyelembe vételével - azokat az elvárásokat és az elbírálásnál előnyt 89

jelentő szempontokat, (pl. bírói gyakorlat időtartama, meghatározott ügycsoportok elbírálásában szerzett jártasság) amelyeket - a bíróvá válás törvényben foglalt feltételei mellett - az állás betöltésénél fontosnak tart. Ezek az általános pályázati feltételeken túl meghatározott kikötések elsődlegesen a magasabb ítélkezési szinteken kiírt álláspályázatok esetében fogalmazódnak meg. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a 2006/124. (XII. 5.) számú belső határozatával módosított 1999/22. (III. 3.) számú belső határozatában egységesítette az OIT kinevezési jogkörébe tartozó vezetői állások - OIT által meghirdetett -pályázati feltételeit. E szerint az OIT a kinevezési jogkörébe tartozó vezetői álláshelyek betöltésére vonatkozó pályázati kiírásoknál az alábbiakat tekinti irányadónak. Legfelsőbb Bíróság kollégiumvezetője. Pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 év bírói gyakorlat. Előny: az adott ügyszakban eltöltött legfelsőbb bírósági bírói gyakorlat. Ítélőtábla elnöke. Pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 év bírói gyakorlat. Ítélőtábla elnökhelyettese. Pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 év bírói gyakorlat. Ítélőtábla kollégiumvezetője. Pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 év bírói gyakorlat. Előny: az adott ügyszakban eltöltött legfelsőbb bírósági bírói, ítélőtáblai bírói vagy legalább 5 éves megyei bírósági bírói gyakorlat. Megyei bíróság elnöke. Pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 évbírói gyakorlat. Megyei bíróság elnökhelyettese. Pályázati feltétel: legalább 8 éves bírói gyakorlat vagy legalább 8 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 év bírói gyakorlat.

90

Megyei bírósági kollégiumvezető. Pályázati feltétel: legalább 8 éves bírói gyakorlat vagy legalább 8 éves jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melyből legalább 5 év bírói gyakorlat. Előny: az adott ügyszakban eltöltött megyei bírósági bírói gyakorlat. A vezetői állásra határozatlan időre kinevezett bíró pályázhat. A vezetői állásra pályázók a belső határozat értelmében minden esetben csatolnak a pályázathoz szakmai önéletrajzot, valamint pályaművet. Az OIT kinevezési jogkörébe tartozó vezetői állások pályázatain kívül az egyéb vezetői álláspályázatoknál országosan egységes pályázati követelményrendszer nincs. A bírói állásokhoz hasonlóan ezen vezetői állások tekintetében is a munkáltatói jogkör gyakorlója határozza meg a pályázati feltételeket. A kiírásnál gyakorta követelnek meg meghatározott időtartamú igazgatási tapasztalatot, meghatározott szintű és tartamú ítélkezési gyakorlatot. A pályázatok kiírói a vezetői állásra jelentkezőktől általában szakmai önéletrajzot és pályaművet is kérnek, amelyben a pályázók a vezetői álláshoz kapcsolódó terveiket, elképzeléseiket ismertetik.”278 A fenti közlésekből megállapítható, hogy egyrészt nincs országosan egységes és átlátható előmeneteli rendszer. Más szavakkal, nehéz arra a kérdésre válaszolni, hogy mit kell annak érdekében tennie egy bírónak, hogy a jövedelemnövekedéssel is járó előmenetelben részesüljön. Az üzleti életben különböző vezetői állásokra kiírt pályázatokat ismerők számára meglepetést okoz az is, hogy a bírósági vezetői állásokkal kapcsolatos pályázati kritériumok mennyire szűkszavúak, és különösen az, hogy a vezetői állásoknál egyáltalán nem követelmény a vezetői gyakorlat, vagy legalább a vezetői képességek meglétének valamilyenfajta demonstrálása. A szűkszavú pályázati kritériumok csökkentik a döntések átláthatóságát és ellenőrizhetőségét, tehát a kiírási követelményeknek egyaránt formálisan megfelelő jelöltek közötti választás milyen szempontok alapján történik. A követelmények ilyen formában való szabályozása azt a benyomást kelti, hogy a döntésekben az informális, esetleg önkényes szempontok nagyobb szerepet kaphatnak, mint a formális – így ellenőrizhető – követelmények.

278

12.197/2007 OIT Hiv. OIT Hivatalvezető levele az Eötvös Károly Intézet által folytatott kutatás kérdéseire. 2007. július 17.

91

3.6.2. Munkafeltételek

A bíróságok munkafeltételei az utóbbi évtizedben lényegesen megváltoztak. A bírói alapilletmény kiszámíthatóságát biztosítja a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény, amely kimondja, hogy azt „évenként az állami költségvetésről szóló törvényben az Országgyűlés állapítja meg úgy, hogy annak összege az előző év összegénél nem lehet alacsonyabb.”279 Ez a rendelkezés ugyan nem zárja ki azt, hogy az infláció következtében a bírói reálbérek csökkenjenek, ez azonban az utóbbi években nem jelentett problémát, hiszen a legalacsonyabb bírói alapilletmény 1998-ban 104 ezer forint volt, 2006-ban pedig 339 ezer forint lett. (2003-ban például a bírói alapilletmény 50%-al növekedett). A 10-12 éves gyakorlattal rendelkező bírák fizetése is több mint háromszorosára nőtt nyolc év alatt, 126 ezer forintról 423 ezerre. A bírósági fejezet költségvetési támogatása ugyanezen időszak alatt 29 milliárdról közel 70 milliárdra növekedett. Ugyanezen időszak alatt mintegy húsz százalékkal nőtt a bírói kar létszáma, ugyanakkor például a megyei bíróságokon nem nőtt, hanem csökkent az érkezett perek száma. Az átláthatóság és a számonkérhetőség egyik fontos eleme annak vizsgálata, hogy a költségvetésből a bíróságokra fordított pénzek felhasználása kellő hatékonysággal történik-e.

3.6.3. Számonkérhetőség és fegyelmi szabályok A hatályos magyar törvények megfelelően szabályozzák a bírák mentelmi jogát. Bár a Legfelsőbb Bíróság elnöke az igazságszolgáltatási reform tíz éves évfordulója alkalmával az Országgyűlés Alkotmányügyi Bizottsága által rendezett nyílt napon, 2007. április 17-én a törvényhozókat kérte, hogy tegyék lehetővé a „szakmailag vagy erkölcsileg alkalmatlan bírák eltávolítását”, erre már a hatályos szabályok is lehetőséget adnak. A bíráknak nincs törvényhozási szinten, vagy az OIT által elfogadott etikai kódexe, de a Magyar Bírói Egyesület elfogadott egy etikai kódexet, aminek eddigi gyakorlati alkalmazása némi kételyt ébreszt a kódex megalkotóinak valódi célja iránt. Erre a kételyre okot ad, hogy nyilvánosságra került egy olyan etikai eljárás, amit azért kezdeményeztek egy bíró ellen, mivel nyilvánosságra hozta azt az alkotmánybírósági beadványát, amely a bírák nyilatkozati tilalmát kimondó törvényi rendelkezést támadta.

279

1997. évi LXVII. tv. 103. § (2).

92

Tóth Balázs szerint: „A közvélemény támogatásának és bizalmának megerősítéséhez hozzájárulhat a bírói etikai kódex megalkotása, az etikai eljárások intézményesítése. Az etikai eljárás lehetővé tenné, hogy az igazságszolgáltatást mint közszolgáltatást finanszírozó és igénybe vevő polgárok részt vegyenek a bírák munkájának ellenőrzésében, anélkül, hogy az ítéletek tartalma az etikai eljárás részét képezné. Tipikusan olyan esetekről van szó, amelyekben a bíró bíróságon kívüli tevékenysége teszi kérdésessé pártatlanságát, illetve az eljárás résztvevőivel való bánásmód ébreszt kétséget elfogulatlanságával szemben. Az ügyfelek etikai eljárást kezdeményezhetnének a bíró ellen (ez magában foglalja a vizsgálat eredményének megismerését), a választópolgárok pedig részt vehetnének az etikai ügyekben eljáró tanácsokban.”280

3.6.4. Átláthatóság A TI Jelentés kiemelten említi a bírósági szervezet átláthatósága. Fontos, hogy a bíróság éves jelentést tegyen közzé tevékenységéről és kiadásairól, valamint a vezetéséről, illetve a szervezetéről szóló megbízható információkkal lássa el a közvéleményt. A szervezeten túl a bíróság tevékenységének is átláthatónak kell lennie. A közvéleménynek a jogszabályokról, ezek módosításairól, a bírósági eljárásokról, az ítéletekről, a bírói állások megüresedéséről, az alkalmazási feltételekről, a bírák kiválasztásáról, valamint a bírói kinevezések indokairól szóló információkhoz való megbízható hozzáférésre van szüksége. A korábbiakban láthattuk, hogy a magyar bírói szervezet működése csak korlátozottan felel meg az említett követelményeknek. Különösen fontos lenne elemezni az OIT Hivatal apparátusával kapcsolatos változásokat. 1997-ben, amikor még az Igazságügyi Minisztériumon belüli szervezeti egység látta el a a bíróságok igazgatását akkor a Minisztériumban 14 fő végezte ezt a munkát, amibe beletartozott az új igazgatási rendszer kialakításának előkészítése is. 2002. októberében, amikor a megyei bíróságok elnökei hőgyészi tanácskozásukon elemezték a bíróságok helyzetét, „az OIT Hivatalával kapcsolatban megállapították, hogy az túlbürokratizált, létszámában túlméretezett”281, ekkor a Hivatal engedélyezett létszáma 147 fő volt a tényleges létszám 136 fő, 2006-ban az engedélyezett létszám 183 fő, a tényleges létszám 162 fő.282

280

Tóth Balázs: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 53. Angyal Zoltán – Rácz Mária: Megyei bírósági elnökök értekezlete. Hőgyész 2002. október 9. (MTI) 282 www.birosag.hu/engine.aspx?page=OITH_Hivatalvezetobeszamolok (látogatva 2007. augusztus 30.) 281

93

A Jelentés az átláthatóság kritériumai kapcsán továbbá szól részint az összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozati szabályokról, részint a bíróságok tevékenységének a sajtó, a civil társadalom, és a kutatók általi nyilvános vizsgálhatóságának és kritizálhatóságának követelményeit említi. Ami az összeférhetetlenséget illeti, ebben a tekintetben a magyar szabályozás megnyugtató. Törvény írja elő a bírák vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét is, bár ennek hatásfokát csökkenti, hogy amennyiben a bíró hozzátartozója nem ad ilyen nyilatkozatot, az nem kényszeríthető ki. A vagyonnyilatkozatok bevezetése óta nincs adat arra, hogy bíró ellen vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás indult volna. Nagy hangsúllyal foglalkozik a Jelentés a bíróságok tevékenységének nyilvános vitathatóságával. Az összefoglaló ajánlások 24. pontja leszögezi: „a tudományos szakembereket a bírósági ítéletek kommentálására kell bátorítani, jogi szaklapokban és a médiában egyaránt.”283 A Jelentés által megkövetelt nyitottsággal éppen ellentétes felfogás jelenik meg a Magyar Bírói Egyesület Elnökségének felhatalmazásával a Nemzeti Bírói Egyesületek Nemzetközi Európai Szekciója részére készített jelentésben, amely szóvá teszi, hogy a bíróságok tevékenységét kritizálók „tevékenységükre felkérést sem a Minisztériumtól, sem az Országos Igazságszolgáltatási Tanácstól nem kaptak. A bírói szakmán teljesen kívül állnak.”284 A dokumentumból úgy tűnik, mintha a bírák úgy látnák, hogy a bíróságok munkáját csak a minisztérium vagy az OIT által felkért személyek kritizálhatják, de csak akkor, ha maguk is bírák. Ez a felfogás nagyon távol áll attól, amit a TI jelentése az átlátható bírósági működésről gondol. A jelenlegi helyzetben indokolt felvetni a jogszabályok változtatását, oly módon, hogy a függetlenség sérelme nélkül növekedjen a bíróságok működésének átláthatósága és számonkérhetősége. Ebben a körben mindenekelőtt az OIT összetételének kérdése vizsgálandó. Rozsnyai felhívja a figyelmet arra, hogy a Tanács összetétele az OIT bírósági vezetőkkel kapcsolatos döntési jogköre miatt is problematikus. „Itt a bírói tagokkal kapcsolatban merülnek fel a gondok. Ezeket maga a jogalkotó is látta, hiszen úgy rendelkezett, hogy nem választható az OIT tagjává az, aki a Pp. 13. § (2) bekezdése szerinti hozzátartozói kapcsolatban áll az OIT elnökével, a Hivatal vezetőjével, az ítélőtábla vagy a

283 GCR xxvii. TI Globális korrupciós jelentés 2007. Korrupció az igazságszolgáltatásban. Magyar nyelvű kivonat. 6. 284 Bírósági Közlöny 2007/4. 27.

94

megyei bíróság elnökével, illetve elnökhelyettesével.285 Ugyanilyen indokolt lett volna az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökét kizárni a taggá választható bírók köréből, ami furcsa módon nem történt meg. Hogyan várható el az OIT-tól mint testülettől valamelyik tagja ítélkezési tevékenységének objektív vizsgálata, esetleg elmarasztalása? Ugyanígy a bírói vezetőkkel kapcsolatos kinevezési és felmentési jogkörök gyakorlása is problematikus.”286 Megfontolandó ezért az a javaslat is, amely az OIT tagjai sorából kizárná azokat a bírósági vezetőket, akiknek tevékenységét az OIT ellenőrizni hivatott.287 Ez utóbbi annál is inkább indokolt, mivel a jelenlegi helyzetben azok a megyei bírósági elnökök, akik az OIT-nak is tagjai, ezen utóbbi minőségben saját tevékenységüket ellenőrzik és felügyelik. Arról nem is beszélve, hogy akár a bíróságok közötti létszámelosztás, akár a költségvetési pénzek elosztása során – különösen, ha a döntés nem normatív, nyilvánosan vitatható szempontok alapján történik – a kettős pozíciót betöltő elnökök saját bíróságaikat előnyben részesíthetik a többi bíróság rovására. A leendő reformok során tekintettel kell lenni arra is, hogy a bírói hatalom sem válhat korlátozhatatlan, ellensúly nélküli hatalommá, az ellensúlyt azonban – a történelmi tapasztalatok alapján – nem elsősorban a végrehajtó hatalomban kell keresni. Az OIT nem bíró tagjainak számát, vagy bírákhoz viszonyított arányát lehet növelni, de nem a kormányzattól függő szereplőkkel, ahogyan azt az 1998-ban megalakult kormány megkísérelte, hanem az ügyvédek képviseletének erősítésével, vagy Sajó András javaslatának megfelelően egyetemi tanárok delegálásával. Erre a fékek és ellensúlyok rendszerének hatékonyabb működése miatt is szükség lenne. A bíráskodás politikai függetlenségének további garanciáit keresve nem az absztrakt elméletek, hanem a konkrét történelmi tapasztalatok alapján kell elindulni. Figyelemmel kell lennünk a magyar igazságszolgáltatás 1989 előtt tapasztalataira, és az azok alapján kialakult, máig is élő beidegződésekre, de az elmúlt tizenkét év tapasztalataira is.

285

Bsz. 37. § e) pont Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In.: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176. 287 Ezt a gondolatot Lichtenstein József még 1992-ben az akkori önkormányzatokkal kapcsolatosan fogalmazta meg, de indokai talán még fokozottabban érvényesek az OIT esetében. Lichtenstein im. 163. 286

95

4. Fejezet

Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete A büntető igazságszolgáltatásban az ügyész meghatározó szerepet tölt be. Cséka Ervin: „Az ügyész jogállása a büntetőeljárásban” című cikkében megállapítja, hogy az ügyésznek „’köze van’ mindazon eljárási cselekményekhez, amelyek a nyomozástól kezdve az első fokú bírósági eljáráson keresztül a rendes és rendkívüli jogorvoslatokig, illetőleg a külön, a különleges eljárásokig, a határozatok végrehajtásáig bezárólag a büntetőeljárási törvényben szabályozva vannak”.288 Róth Erika is felhívja a figyelmet arra, hogy „az ügyész kétségtelenül a büntetőeljárás kulcsszereplője, s az elmúlt húsz évben jogköre oly mértékben kiszélesedett, amely egyeseket már alkotmányos aggályok megfogalmazására késztetett. Mi indokolhatja az ügyész hatalmának ilyen mértékű kibővítését? Szükségünk van-e ’ügyészbíráskodásra’? Lehetséges-e olyan garanciákkal körülbástyázni az ügyész diszkrecionális jogkörével kapcsolatos eljárásokat, döntéseket, amelyek biztosítják, hogy az eljárás szereplőinek jogai ne csorbuljanak, azaz ne hozzunk aránytalanul nagy áldozatot a büntetőeljárás egyszerűsítése, gyorsítása, az ítélkezés időszerűségének biztosítása érdekében?”289 Az ügyész kulcsszerepe, mint látjuk, részint az eljárásban elfoglalt helyéből, részint az általa gyakorolt széleskörű mérlegelési jogból adódik. Az eljárási szabályok fejlődése mindkét területen folyamatosan növeli az ügyész súlyát a büntető igazságszolgáltatásban. Az új büntetőeljárási törvény növelte az ügyész szerepét a nyomozási szakaszban, és egyúttal lényegesen bővítette az ügyész mérlegelésére bízott döntések körét is. Az ügyész szerepének ilyen irányú változása azért vet fel kérdéseket, mert a jogalkotó folyamatosan az ügyészre bízza a büntető-jogpolitika alakítását, márpedig demokratikus körülmények között joggal fogalmazódik meg a kérdés, kinek és hogyan felelős az ügyész a mérlegelés körében hozott döntéseiért. Erre a kérdésre nem adhatjuk azt a választ, hogy az ügyész az Alkotmánynak és a törvényeknek köteles engedelmeskedni, mivel az ügyész – mérlegelési jogkörében – akkor is

288

Cséka Ervin: Az ügyész jogállása a büntetőeljárásban. In: Wiener A. Imre Ünnepi Kötet. Szerk.: Ligeti Katalin KJK-Kerszöv, Budapest 2005. 231. 289 Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogkörének néhány kérdése. In: Tiszteletkötet Tremmel Flórián egyetemi tanár 65. születésnapjára. Szerk.: Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Mészáros Bence. Pécs 2006. 511.

96

az Alkotmány és a törvények szerint jár el, ha él, például él a vádemelés elhalasztásának jogával, vagy a bíróság elé állításos eljárásban folytatja az eljárást és akkor is, ha nem. A probléma érzékeltetésére érdemes megnézni például a bíróság elé állítás jogintézményét. Ez az intézmény, már az 1973-as büntetőeljárási törvényben is ismert volt, amely az ügyek egyszerűsítése és gyorsítása céljából meghatározott jogintézményként került szabályozásra. A szabályozás lényege folyamatosan az volt, hogy a törvényi feltételek fennállása esetén az ügyész dönthet úgy, hogy a vádlottat bíróság elé állítja. Mint azt Konkoly Csaba az Igazságügyi Minisztérium helyettes államtitkára az új büntetőeljárási kódex megalkotása folyamán tartott országgyűlési vita során megemlítette: „A bíróság elé állítás valamikor virágzó intézmény volt a magyar büntető eljárási jogban. Tíz-tizenöt évvel ezelőtt az ügyeknek 7-8, majdnem 10 százaléka is ilyen eljárás keretében került elbírálásra. Ma [1997-ben – a szerz.] ez 1,5-1,6 százalék.”290 Azóta, – mint azt Barabás Andrea Tünde kutatásai bizonyítják – a bíróság elé állítás ismét a leggyakrabban alkalmazott egyszerűsített eljárás lett.291 Mitől függ az, hogy az ügyészek alkalmazzák-e ezt az eljárási formát vagy sem? Mit tehet a jogalkotó, ha úgy látja, hogy az általa fontosnak tartott jogintézményt a gyakorlatban nem alkalmazzák? Hasonló kérdés a „törvénysértő vádelejtés” ügye. Az 1973. évi kódexben a törvényességi óvás jogintézményének egyik speciális esete volt az, amikor a törvénysértő vádelejtés esetén a legfőbb ügyész törvényességi óvással élhetett. Amikor az Alkotmánybíróság 1992-ben megsemmisítette a törvényességi óvás jogintézményét,292 akkor ezzel a döntéssel „megsemmisítette” a törvénysértő vádelejtés intézményét is, de hihetjük-e azt, hogy tényleg megszűnt ezzel a törvénysértő vádelejtés lehetősége? Ha nem, akkor milyen jogorvoslat áll rendelkezésre, különösen olyankor, amikor nincs lehetőség pótmagánvád előterjesztésére? Érdemes elgondolkodni azon is, hogy milyen felelősség terheli az ügyészt, illetve az ügyészséget a hibás vagy törvénysértő döntésekért? Az eljárási törvény például, előírja az ügyész számára, hogy a vádképviselet keretében hozott döntései közül a legfontosabb döntést, a vádelejtést meg kell indokolnia. Mi van akkor, ha ez az indokolás nem helytálló? Az igazán súlyos kérdések az ügyész negatív érdemi döntései kapcsán fogalmazhatók meg – hiszen a pozitív érdemi döntések esetén, amikor az

290

Jegyzőkönyv az Országgyűlés alkotmány- és igazságügyi bizottságának 1997. november 19-én szerdán 10 órakor az Országház főemelet 37-38. számú üléstermében megtartott üléséről 10. 291 Barabás Andrea Tünde: A vádelhalasztások számának alakulása a magyar büntetőeljárásban. In: Kriminológiai Tanulmányok, Budapest 2007. Országos Kriminológiai Intézet 198. 292 9/1992. (I.30.) AB. hat.

97

ügyészi döntés következtében tovább halad az eljárás, a bíróság tudja korrigálni az ügyészi hibákat –, más a helyzet, amikor az ügyész döntése megakasztja az eljárást. Ezekre a kérdésekre pusztán az eljárási törvényből nem kaphatunk választ, a döntések mögött az esetek elsöprő többségében szociológiai értelemben megragadható szervezeti érdekek húzódnak meg. A szervezeti érdekek pedig összefüggenek az ügyészség alkotmányos státuszával is, így a büntetőeljárási törvény érvényesülése nagymértékben függ annak az alkotmányjogi kérdésnek megválaszolásától, hogy kinek az intézménye az ügyészség. A parlamentnek alárendelt intézmény, a kormány alá tartozik, független intézmény, vagy valami más, egyik kategóriába sem sorolható sui generis állami szerv? A fenti kérdésekre adott válasz annál is sürgetőbb, mert az 1998-ben elfogadott eljárási kódex lényegesen változtatott az ügyészség státuszán. Véleményem szerint nem megnyugtató módon, hiszen az ügyészség jelenlegi alkotmányos státuszához egy a legalitás elvéhez sokkal közelebb álló eljárási kódex illett volna. Mivel azonban – akárcsak a XIX. századi elődeink korában – az eljárási törvényt részben megelőzte az ügyészség jogállására vonatkozó törvény megalkotása, részben az eljárási törvény elfogadásával egyidejűleg megfogalmazódott az alkotmányos státusz megváltoztatásának szükségessége, a büntető igazságszolgáltatást szabályozó hatályos törvényeink magukban hordják azt a súlyos ellentmondást, hogy az állam büntetőigényének érvényesítése, és annak mikéntje a Magyar Köztársaságban nem számonkérhető. A hosszas várakozás után 2003. július 1. napján hatályba lépett, többször módosított a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény, (a továbbiakban új Be.) öt éves bizonytalanság korszakát zárta le. A büntető igazságszolgáltatás területén azonban mégsem következett be a megnyugvás időszaka. Nemcsak azért nem, mert a gyakorlati végrehajtás – mint ahogyan számítani lehetett rá – felszínre hozta a törvény hibáit és hiányosságait, hanem azért sem, mert a törvény egyik legfontosabb változása, a nyomozás szabályozásának megújítása zavaros körülmények között kezdett érvényesülni. Nehezítette a törvény végrehajtását, hogy egyes ügyekben a rendőrség és az ügyészség másként értelmezte az új törvényből rá háruló feladatokat, továbbá az is, hogy az új Be. hatálybalépésével egyidejűleg felerősödött a legfőbb ügyész, illetőleg általában az ügyészség alkotmányos helyzetéről folyó vita.

98

4.1. Az ügyész szerepének változása Az új törvény szakítani akart a szocialista büntetőeljárás hagyományával, amely a nyomozást az eljárás önálló fő szakaszának tekintette, és a nyomozástól ugyanolyan szintű bizonyosságot és bizonyítottságot várt el, mint a tárgyalástól, azzal a különbséggel, hogy más alanyok, más eljárási rendben állapítják meg a tényállást. Míg az 1973. évi I. törvény szerint a nyomozás célja a tényállás „hiánytalan feltárása”293, addig az új törvény szerint: „A nyomozás során fel kell deríteni a bűncselekményt, az elkövető személyét, fel kell kutatni és biztosítani kell a bizonyítási eszközöket. A tényállást oly mértékben kell felderíteni, hogy a vádló dönthessen arról, vádat emel-e.”294 A nyomozás tartalmának változtatásán túl, változott a nyomozás szervezete is, konkrétan a nyomozó hatóság és az ügyész kapcsolata. A szocialista büntetőeljárási törvény a nyomozást a nyomozó hatóságok feladatává tette, azzal, hogy tevékenységük felett az ügyész látja el a törvényességi felügyeletet.295 Ezzel szemben az új törvény szerint „az ügyész rendelkezik a nyomozásról.”296 Az új szabályozás lényegesen változtat az ügyészség és a rendőrség közötti felelősség megosztáson, de változtat a két szervezet közötti kapcsolatokon is. Míg a korábbi szabályozás szerint az „ügy ura” a rendőrség volt azokban az esetekben, amikor a nyomozás lefolytatása a rendőrség hatáskörébe tartozik, az ügyésznek csak felügyeleti joga volt. Az 1972. évi V. törvény (Ütv.) az ügyészség nyomozás feletti felügyeleti jogát arra a feladatra alapozza, hogy „az ügyész köteles biztosítani a) minden tudomására jutott bűncselekmény következetes üldözését, továbbá b) hogy senkit törvényellenesen ne vonjanak felelősségre, ne fosszanak meg személyi szabadságától, senkit törvénytelen jogfosztás, korlátozás vagy zaklatás ne érjen”.297 Az 1972-es Ütv. és a Be. az ügyészt kiterjedt jogokkal és kötelezettségekkel ruházta fel. Az ügyész nyomozási szakaszban elfoglalt helyét meghatározó jogokat és kötelezettségeket a korabeli jogirodalom két csoportra osztotta. Az első csoporthoz azok a jogok, és kötelezettségek tartoztak, amelyeket a törvény az ügyésznek a nyomozó hatóság tevékenysége feletti törvényességi felügyelet gyakorlása végett biztosított, a második csoporthoz azok a 293

Az 1973. évi I törvény 131. § (1) bekezdésének az 1987. évi IV. törvény 22. §-ával megállapított szövege szerint. 294 1998. évi XIX. törvény 164. § (2). 295 Az 1973. évi I. törvény 16. és 17. §. 296 Uo. 165. § (1). 297 1972. évi V. törvény 7. § (1) .

99

jogok és kötelezettségek tartoztak, amelyek az ügyész, nyomozásban való közvetlen részvételére vonatkoznak.298 A nyomozás feletti általános felügyelettel kapcsolatos feladatainak gyakorlása során az ügyész a nyomozó hatóságot nyomozásra, vagy nyomozási cselekmények végzésére utasíthatta, betekinthetett az ügy irataiba, azokat magához kérethette, jelen lehetett a nyomozási cselekményeknél, elbírálhatta a nyomozó hatóságok határozatai, vagy intézkedései elleni panaszokat, továbbá felügyelt arra, hogy a nyomozó hatóságok a nyomozási szakaszban közreműködő alanyok jogait következetesen biztosítsák. Ezen felül az ügyész a törvényben meghatározott esetekben a nyomozó hatóság törvénysértő határozatait megváltoztathatta, vagy hatályon kívül helyezhette. Voltak azonban olyan határozatok és intézkedések is, amelyek a régi Be. rendelkezései értelmében ügyészi megerősítésre szorultak. Az ilyen határozatok akkor voltak joghatályosak, ha az ügyész jóváhagyta azokat. Ügyészi jóváhagyásra

volt

felfüggesztéséhez,

szükség

a

nyomozás

1989-ig

pedig

az

megtagadásához, előzetes

megszüntetéséhez

letartóztatás

és

elrendeléséhez,

meghosszabbításához, megszüntetéséhez, illetőleg a lakhelyelhagyási tilalom elrendeléséhez és megszüntetéséhez.299 Az ügyész nyomozásban való közvetlen részvétele kétféle módon valósulhatott meg. A nyomozati főszakasz második szakaszában az ügydöntő hatóság kizárólag az ügyész volt.300 Ebben a szakaszban az ügyésznek döntenie kellett a vádemelésről, vagy az eljárás megszüntetéséről, felfüggesztéséről, vagy intézkednie kellett a nyomozás kiegészítése iránt. Ezen túlmenően az Ütv. általános felhatalmazása alapján az ügyész az egyes bűnügyeket a nyomozás lefolytatása végett magához vonhatta.301 Ettől eltérő esetet jelentett, amikor jogszabály az adott ügy nyomozását az ügyész kizárólagos hatáskörébe utalta. Ezekről az ügyekről, valamint ebben a körben az ügyészség és a rendőrség közötti együttműködés szabályairól az 1/1973. Legf. Ü – BM. Sz. utasítás rendelkezett. Ezek a jogszabályok alapvetően meghatározták a rendőrség és az ügyészség együttműködésének kereteit, és az együttműködés gyakorlatát is. Ez a gyakorlat – a jogszabályi rendelkezések részleges változása ellenére – az új Be. hatálybalépéséig gyakorlatilag változatlan maradt. Az új Be. szabályozási koncepciójának lényegét, a törvényjavaslatot előkészítő Kodifikációs Bizottság társelnöke Király Tibor akadémikus tankönyvében így foglalja össze: 298

Magyar Büntető Eljárási Jog. Egységes jegyzet. Szerk. Király Tibor Tankönyvkiadó, Budapest 1978. 91-92. Uo. 92. old. bb) pont. 300 1973. évi I. törvény 145-147.§. 301 1972. évi V. törvény 7. § (2) bek. f) pont. 299

100

„Ama felfogás szerint, amely szerint a büntetőeljárás célja és feladata az igazságszolgáltatás, ami a tárgyaláson dől el, és a bizonyítás is ott történik, a nyomozás pedig a bizonyítási eszközök és bizonyítékok felkutatására, összegyűjtésére, megőrzésére és a vádló tájékoztatására szolgál, fontos, hogy maga a vádló, az ügyész ura legyen a nyomozásnak. Ne csak felügyeljen tehát, hanem nyomozást végeztessen is a nyomozó hatóságok által, és maga is végezzen nyomozási cselekményeket.”302 Az ügyész nyomozással kapcsolatos jogkörének bővítését az elvi okokon túl gyakorlati szempontok is indokolják. Az egyik gyakorlati érv az, hogy eljárásjogi szerepénél fogva az ügyész az, aki kapcsot jelent az eljárás nyomozati és tárgyalási szakaszai között, így csak ő van abban a pozícióban, hogy ellenőrizze, hogyan hasznosulnak a nyomozás eredményei a bírósági szakaszban, ezáltal lehetővé téve, hogy a nyomozások a leginkább célirányosak legyenek, illetve, hogy a nyomozási szakaszban elkerüljék a felesleges bizonyítást, vagy a túlbizonyítást.303 A másik gyakorlati szempont, ami az ügyészség aktivitásának növelését indokolhatja, az a rendőrség szakmai munkájának erősítése. A jelenleg hatályos szabályok nem teszik kötelezővé, hogy a büntetőügyekben eljáró vizsgálótisztek jogi, vagy legalább rendőrtiszti végzettséggel rendelkezzenek. Így több helyen előfordul, hogy a vizsgálótiszt ugyan rendelkezik felsőfokú végzettséggel, de azt tanár-, vagy mérnök- szakon szerezte, jogi ismereteit pedig szakmai átképzés keretében. Az ilyen helyzetben lévő vizsgálótisztek jóindulatát és igyekezetét méltányolva is látni kell, hogy a jogi ismeretek hiánya munkát hátráltató tényező lehet. Amennyiben a jogalkotó azt az utat választotta volna, hogy a vizsgálók esetében szakirányú végzettséget ír elő, akkor aktív rendőrtiszteket kellene a munkából teljesen, vagy részlegesen kivonni, esetleg évekre, hogy megszerezzék a szükséges végzettséget. Ennél gyorsabb és olcsóbb megoldás az ügyészek szakmai kontrolljának megerősítése, akik a jogi diplomán kívül szakvizsgával és legalább négy éves szakmai gyakorlattal rendelkeznek. Az ügyészség és a rendőrség közötti új feladatmegosztás megtanulása nyilvánvalóan hosszú folyamat, hiszen több évtizedes beidegződéseket, hosszú ideje rögzült rutint kell megváltoztatni. A folyamatot nehezíti az a körülmény is, hogy a nyilvánosság számára rendelkezésre álló adatok szerint az új Be. hatálybalépését megelőzően nem került sor olyan

302

Király Tibor: Büntetőeljárási jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. 151. A korábbi gyakorlatban meglehetősen csekély mennyiségű visszajelzést kaphattak a nyomozók arról, hogy az általuk elvégzett bizonyítást a bíróság hogyan értékelte, mi volt az, ami a bűnösség bizonyítása, vagy a büntetés kiszabása során hasznos volt, és mi volt az, ami a bíróság számára használhatatlan volt. 303

101

közös felkészítésekre, ahol az ügyészek és a rendőrség (illetve tágabb értelembe a nyomozó hatóságok) az új rendelkezéseket közösen elemezve felkészülhettek volna az új helyzetre. A közös felkészülés azért is indokolt lett volna, mert jogilag ugyan az ügyészség pozíciója lényegesen megerősödött az új törvény rendelkezései alapján, szervezetileg azonban az ügyészség változatlanul kiszolgáltatott maradt a rendőrségnek. Az ügyészek jogi felkészültsége, és a törvényben számukra biztosított jogosítványok nem elégségesek ahhoz, hogy több tízezer ügyben nyomozást folytassanak. Az új törvényben meghatározott jogosítványokkal csak akkor tudnak élni, ha megmarad a jó együttműködés a két szervezet között. Az ügyészeknek számolni kell azzal a szervezet-szociológiai sajátossággal, hogy bár az ügyésznek utasítási joga van a nyomozó hatóságok tagjaival szemben, ettől még nem lesznek a nyomozók szolgálati elöljárói. A nyomozó számára a rendőrség (vagy a nyomozó hatóság) belső hierarchiáján belüli előrejutás, az előléptetés vagy a jutalom, továbbra is a szervezeten belüli szolgálati elöljárótól fog függeni. Ebben a helyzetben, az ügyész csak akkor tudja akaratát érvényesíteni, ha a két szervezet között harmonikus együttműködés létezik, hiszen csak így lehetséges, hogy a rendőri vezetők az ügyész értékítéletével azonosan minősítsék az egyes nyomozók munkáját. A két szervezet között esetleg kialakuló rivalizálás, azzal a következménnyel járhat, hogy a nyomozók a mindennapokban szolgálati feletteseik hallgatólagos támogatásával keseríthetik meg az ügyészek életét. Az nyilván nem szorul hosszas magyarázatra, hogy ezt a törvények betartása mellett is meg tudják tenni. Az eddig elmondottakból az a tanulság szűrhető le, hogy az új törvény által létrehozott új feladatmegosztás magában hordja azt a lehetőséget, hogy lényegesen javítsa a büntető igazságszolgáltatás hatékonyságát, de lényegesen ronthatja is azt. Nehezíti a helyzetet az érintett szervezetek irányítóinak alkotmányos helyzetében meglévő különbség, ami azzal a következménnyel jár, hogy a kormány nem tudta koordinálni a különböző nyomozóhatóságok és az ügyészség közös felkészülését az új törvény által teremtett új helyzetre, továbbá a törvény hatálybalépését követő időszakban sincs meg a lehetősége a kormánynak arra, hogy a két szervezet működését összehangolja. A törvény hatálybalépését követően megszűnt annak az érvelésnek is az alapja, hogy a kormány az általa irányított rendőrségen keresztül képes befolyásolni a büntető igazságszolgáltatás alakulását és képes saját büntetőpolitikáját érvényesíteni.

102

4.2. Az ügyészség alkotmányos jogállásának története Az

ügyészség

előző

rendszerből

megörökölt

alkotmányos

helyzetének

esetleges

megváltoztatása a rendszerváltást követő több mint másfél évtizedben, az igazságszolgáltatás szervezeti jogának és az alkotmányjognak egyik legvitatottabb kérdésévé vált.304 A kérdés annál is égetőbb, mert a bíróságok függetlenségének megerősödésével, a nyomozási bírói intézmény létrejöttével különösen élesen vetődik fel az a kérdés, hogy a büntető igazságszolgáltatás társadalmi ellenőrzése, vagy más szóval a döntések és az érintett szervezetek működésének számonkérhetősége hogyan valósul meg. Miközben nem vitás, hogy mind a parlamentnek felelős, mind a kormány alá rendelt, mind a független ügyészség megfelelhet a jogállami kritériumoknak, az egyes közjogi konstrukciók nagymértékben kihatnak arra, mit várhatunk például az ügyésztől a büntetőeljárásban, illetve befolyásolják azt, hogy a törvényhozó hogyan tudja akaratát érvényesíteni a büntető igazságszolgáltatásban. A probléma áttekintésének első lépéseként a magyar ügyészi szervezet kialakulásának történetét tekintem át, majd bemutatom a nemzetközi gyakorlatban ismert megoldásokat, ezt követően a jelenlegi helyzet fenntartása melletti érvekkel, majd az ügyészség kormány alá rendelése melletti érvekkel foglalkozom.

4.2.1. A Magyar Királyi Ügyészség 1871. június 10-én hirdették ki és 1872. január 1-jén lépett hatályba az 1871. évi XXXIII. törvénycikk a királyi ügyészségről. Ezzel létrejött a centrális felépítésű, egységesen szervezett, bíróságtól független és az igazságügy-miniszter felügyelete alá helyezett államügyészség.305

Megjegyzendő

ezen

igazságszolgáltatási

reform

differencia

304

A témában számos tanulmány született, ezek közül csak néhányat említek a megjelenés sorrendjében. Nyíri Sándor: Az ügyészség a jogállamban Belügyi Szemle 1990/7, Kertész Imre. Ügyészségi közhelyek. Magyar Jog 1991/3., Papp Judit: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről Jogtudományi Közlöny 1991/5-6, Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről, Kriminialisztikai tanulmányok 30. kötet 1993. 93-111.old, Kertész Imre: A Magyar Királyi Igazságügyminisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog 1993/10. Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről Ügyészségi Értesítő 1994/3-4, Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusza és feladatköre Ügyészségi Értesítő 1995/1-2, Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón Ügyészek lapja 1995/4, Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 1998/6, Lőrincy Görgy: Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendelése? Ügyészek Lapja 1999/6, Szendrei Géza: Viták az ügyészségről Ügyészek Lapja 1999/6, Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett Ügyészek Lapja 1999/6, Szikinger István: Posztkommunista ügyészség Magyarországon Ügyészek Lapja 2001/1, Lévai Ilona: Az ügyészség Európában Ügyészek Lapja 2001/3, 305

Györgyi Kálmán: i.m. 513.

103

specifikájaként, hogy a szervezet reformálása anélkül történt meg, hogy ezt megelőzte volna az alaki és az anyagi büntetőjog szabályozása.306 A törvény szerint az ügyészség elődleges feladata, hogy „a jogrendnek a büntető törvénykönyvben meghatározott megsértése eseteiben a törvény alkalmazása iránti eljárást megindítsa.” A büntetőeljárás megindításán kívül az ügyészség feladatkörébe még számos feladat tartozott. Ezeknek felsorolásától most eltekintek. Az ügyészségi törvény a vádhatóságot a törvénykezési szervezet mellé telepítette. A törvény 2.§-a szerint a királyi ügyészséghez tartoznak: a korona-ügyész, ki a király kuria mellé, a királyi főügyészek, kik a királyi táblák mellé, a királyi ügyészek, kik az első folyamodású törvényszékek mellé neveztetnek, végre a koronaügyészi és a királyi főügyészi helyettesek s a királyi alügyészek.307 A törvényjavaslat indokolása három alapvető kérdésnek tulajdonított elvi jelentőséget: „1. Kinek a közege legyen az ügyészség? A kérdésre az indokolás azt a választ adta, hogy „a közvádló csak az állam közege lehet.”308 2. Hatásköre a közvádlói teendőkön kívül kiterjesztessék-e egyéb ügyekre? A hatásköri kérdést illetően az indokolásból egyértelműen kiderül, hogy indokoltnak tartják az ügyészség hatáskörének a törvénykezés minden területére történő kiterjesztését, azonban ezt meg kell előznie az alaki jog átalakításának és a szóbeli eljárás bevezetésének.309 3. Mily alapon szerveztessék az ügyészség? Ez a kérdés a központosított ügyészség közjogi státuszát érinti. A javaslat elhíresült 5.§-a szerint „az ügyészség a bíróságtól független és közvetlenül az igazságügyi miniszternek van alárendelve”, ugyanis „az állam érdekeinek védelméről gondoskodni” elsősorban a miniszter köteles. 310 A kinevezések rendje a következőképpen alakulna: az ügyészség tagjait „az igazságügyi miniszter ellenjegyzése mellett” a király, a segédszemélyzetet az igazságügy-miniszter, a kezelő személyzetet pedig a főügyész nevezné ki.311 A törvény nem határozta meg az alárendeltség tartalmát, hanem az igazságügy-minisztert hatalmazta fel arra, hogy szabályozza „a kir. ügyészség tagjainak szolgálati viszonyát egymás

306

Györgyi Kálmán: uo. Kertész Imre: im. 597. 308 Györgyi Kálmán: im. 514. 309 Györgyi Kálmán: uo. 310 Györgyi Kálmán: uo. 311 Kertész Imre: im. 598. 307

104

közt és az igazságügyi miniszter irányában.”312 A törvény szövegelemzése alapján megállapítást nyert, hogy az alárendeltség fogalma nem tartalmazza az utasítási jogot. A 26.§ ugyanis a miniszteri jogról rendelkező 5.§ szóhasználatát ismételve mondja ki, hogy „a tábla területén alkalmazott összes ügyészségi tagok a főügyésznek vannak alárendelve.” A 27.§ ehhez hozzáteszi, hogy a főügyész „az alárendelt ügyészségekhez a hatáskörükbe eső ügyek tekintetében kötelező utasítást bocsát.” 313 Ennek kapcsán teszi fel Vargha Ferenc a kérdést: „Hát ha az alárendeltségben benne van az utasítás joga, miért emeli ki a főügyésznél a törvény…Ha pedig nincs benne, miért nem emeli ki azt a miniszternél?”314 A jogértelmezési nézeteltérés azonban nem befolyásolta a gyakorlatot: a koronaügyész és a főügyészek a miniszter utasításait kötelesek voltak végrehajtani. Vargha Ferenc az ügyész utasíthatóságát az egyes ügyekben jogellenesnek ítélte a Bp. által rögzített legalitás elve alapján. Ugyanis ha annak ellenére, hogy az ügyész köteles minden tudomására jutott, hivatalból üldözendő bűncselekmény miatt eljárást indítani, mégis a miniszter utasítása szolgál az eljárás alapjául, „a törvény ki van játszva s egyrészt a miniszter sérti azt meg, mert az ügyészre oktrojálja meggyőződését, másrészt az ügyész, amennyiben saját meggyőződése helyett a miniszter utasításán építi fel az eljárást.”315 A képviselőházi viták kereszttűzébe került az igazságügy-miniszternek alárendelt ügyészség megoldása. Támogatói azzal érveltek, hogy ha a közhatalmat ellátó ügyészt alárendeltség nélkül hagynánk –„annyit tenne, mint a büntető törvénykezést a kir. ügyészek korlátlan tetszésére bízni, s a közhatalmat minden ellenőrzés nélkül viszonylag kisebb állású egyének kezébe, kellő biztosíték nélkül átadni. Az alárendeltség annál nagyobb biztosítékot nyújt az államnak, minél magasabb állású a felsőbb közeg, minél sokoldalúbb és erélyesebb ellenőrködés alatt áll ez utóbbi az ország részéről.” 316 Az ellenzékre azonban ezek az érvek nem hatottak meggyőzően. Egyik jeles képviselőjük, Győrffy Gyula álláspontját így összegezte: ”a királyi ügyész nem a kormányt képviseli, hanem az államot…a kormány fogalmát az államéval azonosítani nem lehet. A kormány időről időre… változik, az állam állandóan megmarad. A kormány érdekei időlegesek, az állam érdekei állandóak. A kormány érdekei gyakran elmúló pártérdekekhez vannak kötve, és megtörténhetik, hogy ezen érdek az igazsággal nem egyezik. A királyi ügyészségnek nem a 312

Kertész Imre: im. 594. Kertész Imre: uo. 314 Vargha Ferenc: Ügyészség és politika. Jogállam. VI. évf. 4-5. f. 1907. 244. 315 Vargha Ferenc: im. 247-248. 316 Szendrei Géza: Viták az ügyészségről. Ügyészek Lapja 1999. 6. sz. 29. 313

105

kormányt, hanem az államot kell képviselnie. Ebből következik azon óhajtás, hogy a királyi ügyészségek teendőire ne a kormány utasítása legyen irányadó, hanem a törvény. A törvény gondoskodjék arról, hogy a királyi ügyész, ha nem teljesítette híven kötelességét vagy visszaélést követ el: büntettessék meg. Hanem a kormánytól független legyen éppen úgy, mint a bíró.”317 A parlamenti szópárbajnak véget vetett ugyan a szavazás, ahol elenyésző többséggel, 111 szavazattal 94 ellenében elfogadták az 5.§-t. A véleménykülönbség azonban továbbra is fennmaradt a miniszteri alárendelés hívei és bírálói között. Az utóbbiak közül kiemelendők neves jogi íróink, így Finkey Ferenc, Vámbéry Rusztem, Vargha Ferenc, Kármán Elemér, Balogh Jenő és Mendelényi László nevei. Külön tárgyalandó a felügyeleti jogkör terjedelme. A felügyeleti jogkör részletes szabályozását az 1891. évi XVII. tc. adta. Leszögezte, hogy a királyi ügyészségek az igazságügy-miniszter főfelügyelete alatt állnak. „A főfelügyelet a felügyelet körébe tartozó minden intézkedés közvetlen megtételének jogát is magában foglalja. Az igazságügyminiszter ezen jogkörébe eső teendők végzésével, egyes esetekben a vezetése és felügyelete alatt állók sorából vett kiküldötteket bízhat meg.”318 A főügyész felügyelete kiterjedt a vezetése alatt álló kir. főügyészség kerületébe tartozó ügyészségekre is. Felügyeleti joga körében közvetlenül intézkedhetett, de ebben a hatáskörében is az igazságügy-miniszter vezetése és ellenőrzése alatt állott.319 Magyarországon az ügyészi szervezetet az 1871. évi XXXIII. Törvénycikk hozta létre.320 Az ügyészségek megalakulásuktól fogva, nyolcvan éven keresztül mint az igazságügyminiszter alá rendelt vádhatóságok működtek. A II. világháborút követő változások egész 1953 közepéig érintetlenül hagyták az ügyészség igazságügyi minisztérium alá rendeltségét. Az újfajta, az 1949-es alkotmánynak megfelelő ügyészség ekkor jött létre.

4.2.2. A szovjet típusú ügyészség 1949-ben a Magyar Népköztársaság kikiáltásával, kezdetét vette a pártállam kiépülése Magyarországon. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény az 317

Györgyi Kálmán: im. 515. Kertész Imre: im. 597. 319 Kertész Imre: uo. 320 Az ügyészség történetéről részletesen ír Kertész Imre. A Magyar Királyi Igazságügyminisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog 1993/10. 594-602. Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyzetéről és szerepéről Kriminalisztikai tanulmányok 30. 93-111,, Györgyi Kálmán: 125 éves az ügyészség. Magyar Jog 1996/9. 513518. 318

106

ügyészi szervezetet az 1936-os szovjet alkotmány mintájára szabályozta. Az alkotmányi szabályozásból kiemelendő az ügyészség kormánytól való függetlensége, közvetlen parlamenti alárendeltsége, feladatainak a korábbiakhoz képest rendkívüli szélesítése, az általános törvényességi felügyelet és az ügyész keresetindítási és fellépési joga polgári perekben.321 Az ügyészség közjogi státusza megváltozott: függetlenedett a kormánytól és parlamenti alárendeltségbe került. Az ügyészség 1953-ban elvált az Igazságügyi Minisztériumtól. Az alkotmány nóvumként kimondta: „a törvényesség megtartása felett az Országgyűlés által választott és annak felelős legfőbb ügyész őrködik, aki vezeti és irányítja az ügyészség szervezetét.”322 A törvényességi ellenőrzés teljes eszköztárának kulcsa a legfőbb ügyész kezében volt. Mindeközben elindult az a folyamat, melynek eredményeként megtörtént a szovjet jog recipiálása a magyar igazságszolgáltatás rendszerébe. Az igazságszolgáltatás „szovjetizálása” az ügyészséget sem hagyta érintetlenül. 1953-ban megjelent a szovjet típusú ügyészség, amiről elmondható, hogy „létének kizárólagos célja az, hogy közreműködjön a szocialista törvényesség biztosításában”.323 Hlavathy Attila így jellemezte a korszak lényegét: „A fordulat éve és a rendszerváltás között eltelt évtizedekben az ügyészség parlament alá rendeltsége tetszetősen hangzó, de ténylegesen soha meg nem valósított ideológiai és alkotmányjogi tézis maradt. Az ügyészi szervezet a legfőbb ügyész személyén keresztül kapcsolódott a formálisan legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szervhez, ami gyakorlatilag azt jelentette, hogy magára az ügyészi szervezetre és annak tevékenységére az Országgyűlésnek közvetlen befolyása jószerével nem volt.”324 Az 1959. és 1972. évi új ügyészségi szabályozások a részletekben hoztak újdonságot, az alapelvekben kevésbé.”325 Ebben a negyven esztendős időszakban az ügyészség minden korábbinál intenzívebb és szorosabb politikai irányítás alatt tevékenykedett. A szocialista jog nem fogadta el a hatalommegosztás elvét, így független intézményről értelemszerűen nem lehetett beszélni. Az ügyészség is rendkívül szoros pártirányítás alatt állt, és fontos feladata volt a politikai elnyomás érvényesítésében. Feladatainak hatékony ellátást szolgálta a szigorú belső

321

Györgyi Kálmán: im. 515. Nánási László: im. 32. 323 Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek Lapja 1995. 4. sz. 324 Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusza és feladatköre. Ügyészségi Értesítő 1995. 1-2. sz. 75. 325 Györgyi im. 515. 322

107

hierarchia kialakítása, a szoros alá-fölérendeltségi viszonyok megteremtése, az utasításhoz kötöttség bevezetése. Az ügyészség ideológiai elkötelezettségét és párt iránti lojalitását mi sem jelzi jobban, mint az hogy a Legfőbb Ügyészség pártszervezete még 1989 nyarán is határozatban ítélte el Nagy Imre és mártírtársainak rehabilitálására tett lépéseket. Az ügyészi apparátus minden kétséget kizáróan a pártállam egyik leglojálisabb, kiszolgálója volt.326 A rendszerváltás kezdetén, 1988-89-ben az Igazságügyi Minisztériumban elkészült az új Alkotmány szabályozási koncepciója. A „Magyarország Alkotmányának szabályozási koncepciója” című tervezetben az ügyészség alkotmányjogi státuszára vonatkozóan három egymástól eltérő megoldási mód merült fel. Az első, a) változat szerint lényegében nem változott volna az ügyészség státusza. Ezen javaslat szerint, az Alkotmányban megjelennének az ügyészi nyomozásra, az ügyész polgári ügyben való perindítási joga, valamint a büntetésvégrehajtás törvényességi felügyeletére vonatkozó joga. „Annak kifejezésre juttatása végett, hogy a törvényesség és a jogbiztonság – még elviekben is – nem függ az Országgyűlés személyi összetételétől, célszerű volna, ha az Országgyűlés a legfőbb ügyészt – miként majd a Legfelsőbb Bíróság elnökét is – a parlamenti ciklusnál hosszabb időre válassza meg.”327 A b) változat szerint az ügyészség alkotmányos helyzetének változatlanul hagyása mellett jelentősen módosult volna az ügyészi szervezet feladatköre, gyakorlatilag csak a büntetőeljárással kapcsolatos feladatok maradtak volna meg. A c) változat szerint jelentősen megváltozott volna az ügyészi szervezet jogállása. A dokumentum szerint „a legfőbb ügyész az igazságügy-miniszter egyik helyetteseként tevékenykedne, és a szervezet alapvetően a vádképviseletet látná el”328 Az Alkotmány 1989-es módosítása és az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény módosításai329 végül is az a) változat szerinti megoldást választotta, amikor előírta, hogy a legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, hat évre, vagyis a parlamenti ciklusnál hosszabb időre.330 Ez a megoldás felemás státuszt teremtett a legfőbb ügyész számára, mivel mandátumának elválasztása az országgyűlés mandátumától a legfőbb ügyész státuszának függetlenségére utal. Az Alkotmányban számos olyan közjogi tisztség létezik, amelynek betöltőjét az 326

Nyilván ebben a közegben voltak, akik különös buzgalommal jártak, el mások pedig visszafogottabban, de összességében az apparátus egésze, mint szigorú hierarchiába szerveződött intézmény kifejezetten a kommunista eszmékhez hű emberekből állt. 327 Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmányelőkészítés dokumentumai, Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991. 250. 328 Uo.. 250-252. 329 1989. évi XXXII., 1989. évi XLVI., 1990. évi XL. 1990. évi LXV. 330 1972. évi V. törvény 20. § (1)

108

országgyűlési ciklusnál hosszabb időre választják. A köztársasági elnököt öt évre, az alkotmánybírákat kilenc évre, az országgyűlési biztosokat szintén hat évre, az Állami Számvevőszék elnökét tizenkét évre, a Legfelsőbb Bíróság elnökét szintén hat évre választja az Országgyűlés. Ezeknél a tisztségeknél azonban, – a köztársasági elnököt kivéve – a megválasztás feltétele az országgyűlési képviselők kétharmadának támogatása331. Az a tény, hogy a legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés egyszerű többséggel választja, továbbá, hogy az Alkotmány 52.§ (2) bekezdése értelmében „a legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni”, arra utal, hogy a legfőbb ügyész politikailag a mindenkori többségnek felelős. Erre utal az a tény is, hogy míg a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez, vagy az Alkotmánybíróság tagjaihoz – a hatalommegosztás elvéből adódóan – a képviselők még kérdést sem intézhetnek, az országgyűlési biztosokhoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez, valamint a Nemzeti Bank elnökéhez kérdést intézhetnek, addig a Kormányon és a Kormány tagjain kívül csak a legfőbb ügyészhez intézhetnek a kérdésen kívül interpellációt is a képviselők.332 Az egyszerű többséggel való megválaszthatóság és az interpellálhatóság a legfőbb ügyész pozícióját a kormánytagok pozíciójához közelíti, amit az „Országgyűlésnek felelős” megfogalmazás csak megerősít. Ez a felemás közjogi megoldás annak volt köszönhető, hogy az

alkotmányozás

folyamatában

aktív

szerepet

játszó

pártok

a

közjogi

státusz

meghatározásakor abból indultak ki, hogy hosszú távon a Legfőbb Ügyész a kormánynak felelős pozíciót fog betölteni. Ez az egyetértés az Alkotmány módosítása és az ügyészségi törvény módosítása során is fennállt. Amikor az 1990-es választások után a Legfőbb Ügyészségen a miniszterelnök felkérésére megkezdődtek az ügyészségi reform előkészületei ennek az egyetértésnek a keretei között indult el a munka. Az 1991 tavaszára elkészült koncepció lényegében a Kulcsár Kálmán 1989. májusi alkotmánytervezetéhez hasonló módon az igazságügy-miniszter felügyelete alá kívánta helyezni az ügyészséget. Az igazságügy-miniszter részére biztosította a normatív és egyedi utasítás adását, az utóbbi tekintetben azonban kizárta az ún. negatív utasításadás jogát. Személyzeti tekintetben a legfőbb ügyészt és helyetteseit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki határozatlan időre (és menti fel) a többi ügyész tekintetében a

331

A köztársasági elnök megválasztását szabályozó rendelkezések lehetővé teszik, hogy végső soron egyszerű többséggel válasszák meg az elnököt. (Alkotmány 29/B. § (4) bekezdés). A többi tisztségnél azonban egyértelműen kétharmados támogatást ír elő az Alkotmány. Az Alkotmánybíróság tagjai esetén a 32/A. § (4) bekezdése, az országgyűlési biztosok esetén a 32/B. § (4), az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek esetén a 32/C. (3), a Legfelsőbb Bíróság elnöke esetén a 48. § (1) 332 Alkotmány 27. §

109

legfőbb ügyész a kinevező hatóság, neki azonban figyelembe kell venni az illetékes ügyészi testület véleményét.333 A javaslat megszületésének idejére azonban már megszűnt a korábbi egyetértés, az akkori két nagy párt közötti bizalmatlanság lehetetlenné tette a megkezdett átalakítás befejezését. A javaslat kapcsán kirobbant politikai vitával egyidejűleg szakmai vita is indult. A vitatkozók - elsősorban a nemzetközi példák alapján – három lehetséges modellt vázoltak fel. Az egyik a végrehajtó hatalomnak alárendelt s ahhoz az igazságügy-miniszteren keresztül kapcsolódó modell. Ez a francia minta nyomán Európában elterjedt általános megoldás. A volt szocialista országok közül ezt a megoldást adaptálta Lengyelország és Csehország334. A második a népszuverenitást megtestesítő intézménynek (parlament, király) vagy közvetlenül a népnek, a választóknak felelős ügyészség. Ez a modell a posztszocialista országok közül több országban így például Oroszországban, Ukrajnában és Magyarországon is

megőrzött

modell,

tehát

ahol

az

ügyészség

a

törvényhozásnak

alárendelten

335

tevékenykedik.

A harmadik lehetséges modell Pusztai László szerint a bolgár és a horvát megoldás, ahol „az ügyészséget mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalomtól függetlenítették.”

336

A

bolgár alkotmány 117. cikke szerint „Az ügyészség a bírói hatalom része”, s mint ilyen, az ügyészség jogosítványainak gyakorlása során csak a törvényeknek van alávetve. Ezt a teljes szervezeti függetlenség biztosítja. Vezetőjét, a legfőbb ügyészt az Igazságügyi Főtanács javaslatára a köztársaság elnöke nevezi ki illetve menti fel, s a legfőbb ügyész nem tartozik beszámolni tevékenységéről sem a parlamentnek sem a kormánynak. Hasonló szabályokat tartalmaz a horvát alkotmány is.337 A kilencvenes években a kelet-európai volt szocialista országokban lényeges változások következtek be. Ezeket a tendenciákat ismertetve Pokol Béla megállapítja: „Az ügyészségeket tekintve három fő modellben foglalhatók össze az egyes országok eltérései. Az egyiket jelenti az önálló ügyészi hatalmi ágként a kormánytól és az igazságügyi tárcától elszakított modell. Itt a legfőbb ügyészben összefuttatott ügyészi hierarchia csak a parlamentnek felelős, ami a parlament működési módját tekintve szinte a teljes autonómiát jelenti az ügyészi szféra számára. Ám az egyes ügyész a legteljesebb módon alá van vetve ebben a modellben a vezető 333

Györgyi: im. 516. Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusza és feladatköre. Ügyészségi Értesítő 1995/1-2. 57-58. 335 uo. 336 Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek Lapja 1995/4. 11. 337 uo. 334

110

ügyésznek, ez a felettes szint vezető ügyészének, végső fokon pedig mindenki a legfőbb ügyésznek. Ide tartozik Magyarország, Bulgária, Litvánia ügyészi felépítése. A másik modellben az ügyészségek betagolódnak az igazságügy-miniszter közvetlen felügyelete alá, aki az ügyészi előléptetésektől, vezetői kinevezésektől kezdve egészen a folyamatos igazgatási ellenőrzésig minden lényeges ponton meghatározza az ügyészségek napi működését. Ennek legtisztább példája Lengyelország, ahol az igazságügy-miniszter egy személyben a legfőbb ügyész is, és a hivatásos ügyészt jelentő „országos ügyész” csak mint az ő helyettese funkcionál. De a csehek és a románok ügyészségi szférája is ide tartozik. Végül harmadik modellt jelent a szlovénok és az észtek ügyészségi felépítése. Itt ugyan nem szakították el az ügyészségeket a kormánytól és az igazságügyi tárcától, de az egyes ügyész jogállását közelítették a bírói jogálláshoz és megszüntették az egyes ügyész utasíthatóságát. Itt tehát nem az ügyészi szféra kormánnyal szembeni függetlenségét valósították meg, hanem az egyes ügyészét, még ügyésztársaival és az ügyészség vezetőjével szemben is.”338 A hazai vita mind szakmai, mind politikai szinten arról folyik, hogy a jelenlegi helyzet megváltoztatása, és az ügyészség kormány alá rendelése a helyesebb megoldás,339 vagy a parlament alá rendelt ügyészség változatlan megtartása340. Az egyes álláspontok mellett érvelők, valamint azok is, akik nem foglalnak állást határozottan egyik megoldás mellett sem,341 egyetértenek abban, hogy mindkét megoldás megfelel a jogállami követelményeknek, és mindkét megoldásnak vannak kétségtelen előnyei. A parlament alá rendelés változatlanul hagyása mellett érvelők úgy látják, hogy így biztosítható az ügyészség függetlenítése a pártpolitikától. Arra azonban nem térnek ki, hogy tekintettel arra, hogy a parlament a jelenlévő képviselők egyszerű többségével választja a legfőbb ügyészt, így előfordulhat, hogy a megválasztott legfőbb ügyész csak a parlamentben a választás idején többségben lévő politikai pártok bizalmát élvezi. Arról is keveset hallani, hogy mi is a pontos alkotmányjogi tartalma az ügyészség parlament alá rendelésének. Györgyi Kálmán szerint „a parlamenti ellenőrzés a képviselői kérdések és interpellációk, sőt ’bizalmatlansági’ indítvány formájában is megnyilvánult.”342 A szerző nem fejti ki

338

Pokol Béla: Bírói hatalom Közép-Kelet-Európában MJ 2003. 6. 353. Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelés mellett. Ügyészek Lapja, 1999/6. 5-14. Hack Péter: Az ügyészség függetlensége. Ügyészek Lapja 1997/1. 3-6., Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 1998/6. 335-339. 340 Lőrinczy György: A magyar jogállamiság egyik feltétele a kormánytól független ügyészség. Magyar Jog 1991/11 665-672. Egy jogállami megoldás a parlament alá rendelt ügyészség. Ügyészek Lapja 1998/3. 31. 64. Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendelése? Ügyészek Lapja 1999/6. 15-27. 341 Például Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről című tanulmányában. 342 Györgyi:im 517. 339

111

részletesen, de érdekes lehet elgondolkodni azon, hogy mi is lehet a „bizalmatlansági” indítvány tartalma. A kormány alá rendelés melletti legfőbb érv, hogy az „nem az ügyészség iránti bizalmatlanságból fakad, hanem abból, hogy a Kormány felelősséget kíván vállalni – mert felelősséget kell vállalnia – a büntetőpolitika hatályosulásáért, s erre a jogalkotásban vállalt előkészítő szerep nem elegendő. A végrehajtó hatalomnak még a legkövetkezetesebb törvényesség mellett is szüksége van az ítélkezés befolyásolására. S minthogy a bírói függetlenség kikezdhetetlen és szilárd alkotmányos alapelv – éppoly mellőzhetetlen követelmény, mint a jogpolitika érvényesítéséért viselt kormányzati felelősség –, ez utóbbi másként, mint a vádhatósági funkción keresztül nem történhet.”343 Az elmúlt több mint másfél évtized szakmai vitái kétségtelenül nem tudtak lényegesen új elemeket felvonultatni azokhoz az érvekhez képest, amelyek az 1871. évi XXXIII. Törvénycikk megszületését megelőző, vagy a törvény hatálybalépését követő vitákban megfogalmazódtak.344 De ismétli magát a történelem abban a vonatkozásban is, hogy az 1871-es reformnak és a mai vitáknak is az a sajátossága, „hogy a szervezetet reformálta anélkül, hogy előzőleg már az alaki és az anyagi büntetőjog szabályoztatott volna”.345 A vita tehát nem úgy folyik, hogy először eldöntenénk, hogy milyen feladatokat kell ellátni az ügyészségnek, és utána megkeressük ezen feladatok ellátásához legmegfelelőbb szervezeti kereteket, hanem a szervezeti keretek meghatározásával próbáljuk a kérdés rendezését megkezdeni, majd az így kialakított szervezet elvárásaihoz igazítjuk az eljárási szabályokat. Bár a vitában megjelent a feladatok újragondolásának szükségessége melletti érvelés is, ez nem vált a vita meghatározó elemévé. A központi kérdés a függetlenség (ti. kormánytól való függetlenség), illetve függőség kérdése lett, és ezen keresztül a politikai felelősség kérdése és nem az, hogy milyen feladatot kellene ellátni. Nyilvánvaló, ha az ügyészség a vádképviseleti jogosítványokon túlmenő jogosítványokkal is rendelkezik, akkor ezek tekintetében (különösen a pártok, egyházak, alapítványok, egyesületek törvényességi felügyelete vonatkozásában) súlyos gondokat okozna az ügyészség kormány alá rendelése. Amennyiben az ügyészség tisztán vádhatóságként jár el, illetve kizárólag a büntetőeljárásban vannak feladatai, akkor meg kell vizsgálnunk, hogy az eljárásban milyen jogosítványai vannak az ügyészségnek. Pusztai László Bragyova Andrással vitatkozva arra az álláspontra helyezkedik, hogy bár a legalitás, illetve az opportunitás elve és 343

Tóth im 10. Az érveket részletesen ismerteti Györgyi, Kertész, Pusztai, Kiss. 345 Györgyi im. 513. 344

112

az ügyészség alkotmányos helyzete között nem áll fenn szükségszerű kapcsolat, a legalitás elvének elfogadása mellett is lehetséges kormánynak alárendelt ügyészi szervezet, fordítva ez nem igaz: „mind a francia, mind az igen eltérő felállású amerikai (USA) ügyészség példáján igazolható, hogy a széleskörű opportunitás politikai felelősséget igényel.”346 Míg a hagyományosan a legalitás talaján álló európai jogokban az opportunitás lehetőségeinek szélesítése éppen az ügyészség kormány alá rendelése miatt nem okoz különösebb problémát, addig a magyar büntető eljárási jogban az opportunitás lehetőségének kiszélesítése egyes intézmények vonatkozásában nem, vagy csak alig váltja be a hozzá fűzött reményeket. Jelen tanulmány kereteit meghaladná annak részletes kifejtése, hogy a magyar jogban az 1998. évi XIX. törvényben, az új Büntetőeljárási törvényben megjelenő és novellán keresztül az 1999. évi CX. Törvénnyel, még az új Be hatálybalépése előtt bevezetett „lemondás a tárgyalásról” elnevezésű jogintézmény miért nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Már pedig az, hogy nem váltotta be a reményeket nyilvánvaló abból a tényből, hogy 2000. és 2005. között alig-alig fordult elő ennek az eljárási formának az alkalmazása.347 A kudarc többféle oka között kétségtelenül megtalálhatjuk az ügyészség hatályos alkotmányos helyzetét is, azt a tényt, hogy a törvény nem teszi érdekeltté az ügyészt ennek az egyszerűsített eljárási formának az alkalmazásában. Az ügyészség alkotmányos helyzetének ellentmondásos volta kérdésessé teszi a az új Be nyomozásra vonatkozó rendelkezéseinek érvényesülését is. Az ügyészség kormánytól független státusa mellett érvelők szívesen hivatkoztak arra, hogy a kormányzatnak büntetőpolitikája érvényesítéséhez megfelelő eszköz áll a rendelkezésére, hiszen a rendőrség a kormányzat irányítása alatt áll. Az új Be, mint láttuk új helyzetet teremtett így joggal tehető fel a kérdés, hogy a kormányzatnak milyen eszköze marad a kriminálpolitika érvényesítésére.

4.3. Nemzetközi gyakorlat Amennyiben a nemzetközi példákat számba vesszük, a helyzet rendezésére meglehetősen sokféle megoldást találhatunk. A Nemzetközi Büntetőbíróság felállítását megelőzően 1998. májusában Freiburgban tartott konferenciát előkészítendő 33 ország ügyészi szervezetére kiterjedő elemzést végeztek el a konferencia szervezői. A megvizsgált országokat három nagy csoportba sorolták. Az első csoportot az angolszász jogrendet követő (Common Law) 346

Pusztai im. 17. A kérdéssel kapcsolatos álláspontomat módom volt kifejteni Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény című írásomban Magyar Jog 1998/6. 335-339. 347 Barabás Andrea Tünde:A vádelhalasztások számának alakulása a magyar büntetőeljárásban. In: Kriminológiai Tanulmányok, Budapest 2007. Országos Kriminológiai Intézet 190-224.

113

országok alkották, a vizsgálat az Amerikai Egyesült Államokat, Angliát, Dél Afrikát, Dél Koreát, Izraelt, Japánt, Kanadát, Mauríciuszt, Nigériát, Pakisztánt, és Szingapúrt érintette.348 A második kategóriába a kontinentális jogrendszer országait sorolták, azokat az országokat, amelyek alapvetően a francia inkvizitórius modellt követték. Ezen országokat is két csoportra bontották, az egyik csoportba azokat az országokat sorolták, ahol működik a vizsgálóbírói intézmény. Ebben a csoportban Belgium, Egyiptom, Franciaország, Hollandia, Málta, Ruanda, Szenegál és Spanyolország jogi megoldásainak elemzése történt. A kontinentális országok második csoportját a klasszikus ügyészségi struktúrát alkalmazó országok alkották: Argentína, Brazília, Chile, Costa Rica, Csehország, Finnország, Grúzia, Magyarország, Németország, Olaszország és Oroszország megoldásait vizsgálták. Végül külön sui generis csoportként Kínát elemezték. Az első kérdés, amelyet valamennyi érintett országban megvizsgáltak, az volt, hogy ki tölti be a legfőbb ügyész pozícióját (egy bírói tisztet betöltő személy, a kormány egy tagja, egy köztisztviselő, vagy független tisztviselő stb.) és milyen szervezetektől függ (végrehajtó hatalomtól, vagy a bíróságoktól)? Hogyan nyeri el a megbízatását a legfőbb ügyész, és hogyan lehet elmozdítani? Az angolszász országokban általában az Attorney General tölti be a legfőbb ügyészi tisztet (ez a helyzet az USA-ban, Kanadában, Izraelben, Szingapúrban és bizonyos értelemben Nigériában). Az Attorney General személyesen nem képviseli a vádat, hiszen általában ő kormány egyik tagja, az igazságügyi minisztérium vezetője. Angliában a Director of Public Prosecutions (DPP) tölti be a legfőbb ügyészi tisztet, aki egyben a Crown Prosecution Service (CPS) vezetője. A megvizsgált angolszász országokban ahol a legfőbb ügyészi posztról egyáltalán beszélhetünk (hiszen például Pakisztánban egyáltalán nem is létezik ez a tisztség, Nigériában ugyan van Attorney General, de a vádhatóságként a tőle független DPP jár el) a legfőbb ügyész a kormány jogi tanácsadójaként és képviselőjeként is eljár például a kiadatási ügyekben,349 Közös sajátosságuk az angolszász országoknak, hogy a legfőbb ügyészt a végrehajtó hatalom feje, az elnök vagy a miniszterelnök nevezi ki (Anglia, Kanada, Korea Nigéria, Pakisztán, Szingapúr, Japán, USA) vagy a kormány, mint testület nevezi ki (Izrael). Ez a körülmény azonban nem befolyásolja a legfőbb ügyész függetlenségét az eljárási 348 Louise Arbour – Albin Eser – Kai Ambos – Andrew Sanders (eds.): The Prosecutor of a Permanent International Crimional Court. Freiburg im Breisgau 2000. 496. 349 uo. 497.

114

kérdésekben, mivel a kormány nem adhat utasításokat a legfőbb ügyész számára arról, hogy egyes ügyekben, vagy az ügyek egy meghatározott csoportjában milyen eljárást kövessen. Mindazonáltal a kinevezés és a felmentés módja vitathatatlanul megteremti a végrehajtó hatalom bizonyos fokú befolyását.350 Az angolszász rendszernek közös sajátossága, hogy az ügyészségi szervezet a vádhatósági szerepen kívül nem vesz részt a büntető igazságszolgáltatásban, tehát a nyomozati eljárásban nincs szerepe az ügyésznek. A kontinentális jogrend francia modellje esetén a legfőbb ügyésznek a vádfunkció mellett nyomozati funkciója is van. Franciaországban a Procureur Général, Belgiumban a Procureur du Roi, Spanyolországban a Fiscal General del Estados tölti be ezt a posztot. Hollandiában öt főügyészből álló tanács látja el a legfőbb ügyészi hivatalt. A francia modellt követő afrikai országokban többnyire egy legfőbb ügyész van. Ebben a modellben az ügyészek (Procureurs) általában a bírói hatalmi ághoz tartoznak, így a bírákhoz hasonló függetlenséget élveznek. Mindazonáltal pozíciójuk el is tér a bírókétól, mivel kinevezésük nem mindig szól határozatlan időre. A legfőbb ügyész a francia modellben a végrehajtó hatalomnak alárendelten tevékenykedik, kinevezéséről az elnök, a kormány vagy az igazságügy-miniszter dönt. Elvben a legfőbb ügyész ebben a modellben elmozdíthatatlan, de fegyelmi okból el lehet távolítani a tisztségéből. Az afrikai országokban az elmozdítás könnyebb eljárás. Franciaországban az elmúlt években végrehajtott reformok megnövelték a Conseil Supérieur de la Magistrature szerepét a legfőbb ügyész eltávolítását célzó eljárásban oly módon, hogy döntése kötelező a kormány számára.351 A kontinentális jogrend többi országában a legfőbb ügyész pozíciója csak a centralizált államokban Latin-Amerikában és a volt szocialista országokban, valamint a kisebb országokban, mint Finnország létezik. A szövetségi országokban ugyan van legfőbb ügyészi pozíció (Generalbundesanwalt, Procuratore Generale), de ő nem irányítja az ügyészi apparátust, pozíciója inkább a francia Procureur Général-hoz hasonlít.352 Ezekben a kontinentális országokban az ügyészek általában a bírákkal vagy a köztisztviselőkkel azonos karriert futnak be, (ez a helyzet Ausztriában, Németországban, Brazíliában és Finnországban), vagy egyenesen quasi bírói tisztet töltenek be (mint Olaszországban, Kolumbiában vagy Costa Ricában). Az ügyészség függetlensége az ügyészek 350

Arbour–Eser–Ambos–Sanders im. 498. uo. 499-500. 352 uo. 500. 351

115

státuszától függ, amennyiben a legfőbb ügyész közhivatalnok, általában a végrehajtó hatalomtól függő helyzetben van. A végrehajtó hatalom nevezi ki határozatlan időre és csak rendkívül kivételes esetekben lehet elmozdítani. A végrehajtó hatalomtól való függés legmarkánsabban Németországban és Ausztriában figyelhető meg, ahol az ügyészek „politikai hivatalnokok”, akik a kormányzat politikáját érvényesítik. Azokban az országokban, ahol a legfőbb ügyész független közhivatalnok (mint Argentínában, Brazíliában, Chilében, Finnországban, Grúziában, Oroszországban, és Magyarországon is) a kinevezéséről az elnök a szenátussal vagy a Legfelsőbb Bírósággal együtt dönt, vagy az elnök javaslatára a törvényhozás választja (mint Magyarországon, Grúziában és Oroszországban). A kontinentális országok közül Olaszországban, Kolumbiában és Costa Ricában a legfőbb ügyész helyzet leginkább a bíróéra hasonlít, független a végrehajtó hatalomtól, kinevezéséről és eltávolításáról is egy speciális bírói testület (mint például a Consiglio Superiore della Magistratura) vagy a Legfelsőbb Bíróság dönt.353 Az áttekintésből azt láthatjuk, hogy sokféle megoldási lehetőség kínálkozik a felemásra sikeredett magyar közjogi helyzet feloldására. Az egyik lehetséges megoldás, az ügyészség kormány alá rendelése. Ebben az esetben a legfőbb ügyész lehetne az igazságügy-miniszter helyettese, vagy mag az igazságügy-miniszter, de elképzelhető az a megoldás is, hogy a legfőbb ügyészt egyszerű többséggel négy évre választja az országgyűlés, és továbbra is kérdezhető és interpellálható marad.

4.4. Érvek a status quo fenntartása, a parlamenti felügyelet mellett

Ebben a fejezetben a parlamentnek felelős ügyészségi modellt támogatók álláspontját ismertetem. Az ügyészi szervezet parlamenti alárendeltségben történő működése a jogállami követelményeknek megfelel, így nem áll fenn a változtatás szükségessége, vallják a hatályos megoldás támogatói. A végrehajtó hatalomtól független ügyészség mellett kiállók között a jogirodalom neves kiválóságai találhatóak. Így Finkey Ferenc, Vargha Ferenc, Mendelényi László, Mittelmayer, Sundellin, Sues, Holtzendorff. Egyik legtöbbet idézett hivatkozásuk Finkey Ferenctől származik. „Amint szükséges és elengedhetetlen jogállamban a független

353

Arbour– Eser– Ambos–Sanders im. 501.

116

bíróság és független védői kar, épp úgy kívánatos az anyagi igazság érdekében a mindenkori kormánytól független ügyészség”354- írta az évszázad első felének híres jogtudósa és koronaügyésze. Az ügyészség kormány alá rendelése melletti érvek között szerepelt, hogy tőlünk nyugatra, a mintának tekinthető parlamenti demokráciákban az ügyészség kormányszerv. Ez tényszerűen igaz. Bócz Endre szerint azonban más kérdés, hogy szükségszerűen kormányszerv-e az ügyészség a parlamenti demokráciában?355 Ha abból indulunk ki, hogy a francia ügyészségi modell Napóleon korában nyerte el eredetileg az általunk mintaértékűnek tartott formáját, akkor az előző feltevés megdőlni látszik. A Napóleon-korabeli Franciaország ugyanis nem alkotmányos demokrácia volt, hanem abszolút monarchia. Másfelől Pusztai László felhívja a figyelmet arra, hogy „általános tendenciának tekinthető Nyugat-Európában az ügyészség függetlenségének fokozása, egyre inkább formálissá válik a végrehajtó hatalomnak alárendeltsége. Célszerű ezzel a tendenciával szembeszállni, hogy aztán a fejlődés szükségszerűsége folytán ugyanezt az utat járjuk be, amin ők már túl vannak?”356A nyugateurópai mintának megfelelő Igazságügyi Minisztérium alá rendelés magyarázható azzal, hogy az

Európához

való

csatlakozás

megköveteli

bizonyos

alkotmányjogi

standardok

figyelembevételét. Györgyi Kálmán ezt a következőképp fogalmazza meg: „Az tény, hogy Európa legtöbb államában az ügyészség a kormány felügyelete alatt működik. Ha Európa felé igyekszünk, a helyhez és alkalomhoz illően kell felöltöznünk. De hatásos lehet az öltözékben néhány magyar népviseleti elem is.”357 Másfelől meg kell említeni, hogy az unió felől sem nehezedik ezen a téren nyomás hazánkra, ugyanis nincs olyan nemzetközi szerződés vagy ajánlás, amely arra kötelezné Magyarországot, hogy az ügyészség alkotmányjogi státuszát megváltoztassa. Az Országos Kriminológiai és Kriminalisztikai Intézetben, 1990-ben Az ügyészség helye, szervezete és funkciója egyes polgári demokráciákban címmel nyolc országra358 kiterjedő jogösszehasonlító tanulmány készült. A tanulmány rögzítette, hogy „a fejlődés minden országban arra irányult, hogy az ügyészséget a végrehajtó hatalomtól egyre függetlenebb,

354

Finkey Ferenc: A magyar büntető perjog tankönyve Bp. 1916. Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. Ügyészségi Értesítő. 1994. 3-4. sz. 1. 356 Pusztai László: Az ügyészség helye, szervezete és funkciója egyes polgári demokráciákban. Kézirat. Legfőbb Ügyészség, 1990. 124. 357 Györgyi Kálmán: 125 éves az ügyészség. Magyar Jog 1996/9. 513-518. 358 Anglia és Wales, Ausztria, Franciaország, Hollandia, Németország, Norvégia, Svájc és USA, valamint részkérdésekben Portugália, Olaszország, Spanyolország és Svédország.

355

117

egyedül a jog szolgáltatására rendelt hatósággá alakítsák.”359 Igaz, hogy ez a folyamat az elmúlt tizenhét évben nem következett be. A tanulmányban arra a következtetésre jutottak, hogy a büntető igazságszolgáltatás tisztasága, elfogulatlansága szempontjából helyesebbnek látszik, ha nem csak az ítélkezési, de a bűnüldözési és vádhatósági funkciót is a végrehajtó hatalomtól független igazságügyi hatóság látja el. Ezen kívül a következő példák is a Pusztai által vázolt tendenciát támasztják alá: Renaud Van Ruymbeke a francia Fellebbviteli Bíróság tanácsosa lesújtó képet vázol fel a francia ügyészek kormány alá rendeltségének következményeiről. Véleménye szerint a politikai élet ismert közszereplői korrupciós ügyeinek eltusolásában az ügyészek aktív szerepet töltenek be.360 Lényegében ugyanerről a problémáról számol be Baltasar Garzon Real spanyol vizsgálóbíró. A kormány alárendeltségében működő spanyol ügyészségen belül ugyanis egy külön korrupció ellenes ügyészség alakult ki. Azt azonban, hogy milyen ügyekben folytathatnak eljárást, a legfőbb ügyész dönti el. Real vizsgálóbíró szerint „a korrupció ellenes ügyészségnek akkor lenne igazi ereje, ha a legfőbb ügyésznek nem lenne joga kiválasztani a feldolgozandó ügyeket.”361 A kormány alá rendelést támogatók a legélesebb bírálattal a jelenlegi parlamenti ellenőrző mechanizmust illetik. Az interpellációt alkalmatlannak találják a kontrollra. Aki az elmúlt évek gyakorlatát figyelemmel kísérte, láthatta, hogy az interpelláló képviselők az esetek nagy többségében nem pártérdekektől független jogkérdésre, hanem konkrét, le nem zárt ügyekkel kapcsolatban várták a legfőbb ügyész válaszát. Az, hogy a parlament, – mint nem egyszer – a választ nem fogadta el, Bócz Endre szerint kétféleképpen értelmezhető: a legfőbb ügyész – a parlament szerint – nem ismeri a jogot, vagy a parlament nem ért egyet a hatályos joggal.362 Egyes szerzők ezt az esetet akként minősítik, hogy a legfőbb ügyész válaszának el nem fogadásával az országgyűlés mintegy leszavazza azt a jogrendszert, amely alapján az ügyészség eljár. Ez a kijelentés így nem igaz. A válasz el nem fogadásából nem következik mintegy automatikusan a jogrendszer leszavazása. Az ügyészség parlamenti felügyelete mellett érvelők azonban nem tartják helyesnek a másik oldal indokait, szerintük az ügyészség nem egy önmagát korlátozó, és tevékenységének helyes irányait önmaga ellenőrző szervezet, így nem helytálló az sem, hogy a legfőbb 359

Pusztai László im. 6. Denis Robert: Igazságszolgáltatás vagy káosz? Ügyészek Lapja különkiadása, 1999. 20-21. 361 Denis Robert im. 151. 362 Bócz Endre im. 2. 360

118

ügyésznek jelenleg nincs semmilyen felelőssége. A parlamenti ellenőrzés biztosítéka a kérdezés és a beszámoltatás joga. A beszámoló el nem fogadása esetén felvethető, hogy a legfőbb ügyész megfelelően irányítja-e a szervezetét. Nemleges válasz esetén lehetőség nyílik arra, hogy hivatalából elmozdítsák (ehhez persze kell a köztársasági elnök ezirányú javaslata). Az 1994. évi LXXX. törvény pedig tartalmazza a közjogi, alkotmányjogi felelősséget, szabályozza a legfőbb ügyész felmentésének, illetőleg hivatalvesztésének feltételeit. A legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az országgyűlés választja meg hat évre. Az országgyűlési ciklustól eltérő időre történő választásban a legfőbb ügyész politikai semlegességének biztosítékát látják. A törvény 20.§-ának (8) bekezdése alapján a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés határozatával kimondja a legfőbb ügyész hivatalvesztését, ha a legfőbb ügyész neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetőleg jogerős ítéletben megállapított büntettet követett el, vagy más módon tisztségére méltatlanná válik.363 Az országgyűlés tehát csak a köztársasági elnök javaslatára dönthet a hivatalvesztés kimondásáról, így a legfőbb ügyész visszahívása a köztársasági elnök és az országgyűlés „megegyezésén” múlik, egymást feltételezi a két döntés. Ha az ügyész letölti hat éves hivatali idejét és azt követően a köztársasági elnök ismét jelöli, és az országgyűlés ismét bizalmat szavaz neki, akkor az újraválasztás intézményében jelentkezik a politikai felelősség is. „A politika által befolyásolt büntető igazságszolgáltatás az, mi ellen minden rendelkezésünkre álló eszközzel küzdenünk kell. A minisztériumtól függő, és annak kénye és kedve szerint elmozdítható államügyészség a visszaéléseknek tág tért nyit. Ez oly visszaélés, mely a közvádló iránti bizalmat s tiszteletet végképp megingatja, mert az többé nem függetlenül, hanem egy politikai érdekek által befolyásolt miniszter rendelete alapján cselekszik”.364 A parlamentnek felelős ügyészi modell hívei az ügyészség kormány alá rendelésében a nyílt politikai befolyásolhatóság lehetőségének megnyílását látják. Tartanak attól, hogy az ügyészség ezáltal a politikai nyomásgyakorlás eszközévé válik. Vargha Ferenc száz éve megállapította: „Mert mit ér a bírói függetlenség, mit a legalitás elve, ha miniszteri utasítással a kormány útját állhatja az igazságszolgáltatásnak, vagy nyomozás útján a mindenható ügyésszel ott és akkor indít hajszát, ahol, és amikor neki

363

1994. évi LXXX. tv. 20. § (8) Chonin Ferenc: Az államügyészség szervezéséhez. Törvényszéki Csarnok. 1869. 100. sz. 397-398. 364

119

tetszik. Igaz, hogy a bíróságtól marasztaló ítéletet nem eszközölhet ki, de szükséges-e az a politikai üldözés sikeréhez?”365 Az igazságügy-miniszter – kormánytagságából adódóan – elsősorban politikus. A legfőbb ügyészt ugyan hat évre választják, de az igazságügy-miniszter személye parlamenti ciklusonként változik. Ebből viszont az következik Hlavathy Attila szerint, hogy „az igazságügy-miniszter másik arca, a ’legfőbb ügyészi’ is automatikusan ezeket a színelváltozásokat mutatja.”366 Az ügyész törvényben gyökerező meggyőződése szerint köteles eljárni, amit a kormány utasítása nem pótolhat. Vajon megfelel-e az állami közérdeknek, az anyagi igazság érvényesítését fogja-e elősegíteni, ha az ügyészség köteles egyszerűen elnyomni a maga meggyőződését, az eljárás adataiból kialakult tárgyilagos véleményét és teljesíteni a miniszteri utasítást? Egy igazságszolgáltatási rendszernek a legnagyobb legitimitást a mindenkori pártérdekektől független társadalmi megelégedettség adja. A társadalom jogos elvárása a büntetőügyekben közreműködő hatóságoktól, hogy semlegesek legyenek mindenfajta pártérdektől. Kialakítható egy olyan jogi garanciarendszer, ami biztosítékul szolgál arra, hogy a kormány az igazságügy-miniszteren keresztül formálisan ne avatkozhasson be egy adott ügy ügyészségi elintézésébe, vannak azonban kockázati tényezők, amelyek kiküszöbölésére a jogi garanciák alkalmatlanok. Erre a problémára világít rá Balogh Jenő: „Minden intelligens ügyész, a ki az eléje kerülő feljelentések horderejét teljesen meg bírja ítélni, ha fellebbvalója nem is fejezte ki előtte óhaját, tudja vagy legalábbis tudni véli, hogy valamely bűnper megindítása felette kellemetlen vagy éppen megsemmisítő hatású volna arra a kormányra, amelynek utasításait a vád képviselete tekintetében reá nézve kötelezőek, vagy arra a pártra, amelyből az akkori kormány kikerült, esetleg egyik vezéregyéniségére nézve annak a pártnak, amely az időleges minisztériumot támogatja. Bizonyos ugyan, hogy egészen szilárd jellemű, független gondolkodású ügyészt ez a körülmény nem fogja visszatartani kötelességének teljesítésétől, de más ügyészeknél nagyon közel fekszik az a veszély, hogy – az emberi természetnek általános gyarlóságánál fogva – az időleges kormánynak vagy pártnak érdekeit azonosítani fogja az állam érdekeivel, s az utóbbiakat vélik előmozdítani akkor, amikor csak az előbbieket szolgálják.”367

365

Vargha Ferenc: Ügyészség és politika. Jogállam, 1907. március-áprilisi szám 247-255. Hlavathy Attila im. 55. 367 Balogh J. – Edvi Illés K.–Vargha F.: A bűnvádi perrendtartás magyarázata. 2. kiadás, I. kötet, Bp., 1910. 310. 366

120

Ha az igazságügy-miniszternek módjában állna pártjának érdekeit érvényre juttatni a büntető

igazságszolgáltatásban,

az

törvénysértéshez

vezetne

és

a

jog kijátszását

eredményezné. A jogállam szerveinek működését úgy kell kialakítani, hogy a jog uralkodjék a politika fölött, és ne fordítva. A hatályos közjogi megoldás támogatói ennek biztosítékát a parlamentnek alárendelten működő ügyészség modelljében látják biztosítottnak. Fenntartással kezelik a parlamentnek alárendelt ügyészségi modellt támogatók az ellenkező oldal változtatási szándékát attól tartva, hogy a közvádló testület kormányzati alárendeltségben működve – közvetve vagy közvetlenül – az emberi és állampolgári jogok sérelme előtt tárná ki az ajtót. Megítélésük szerint az igazságszolgáltatásban évtizedeken átívelő „kézi vezérlésű” kriminálpolitikai gyakorlattól nem lehet elvonatkoztatni, amikor az ügyészség és a kormány között létrejött véleménykülönbségek rendezésére nem jogi meggyőzés és szakmai vita szolgált, hanem a jogpolitikai álruhába öltöztetett utasítás. „A közvéleményben az ügyészi intézkedések jogosságával kapcsolatos kételyek felkeltéséhez már az ’utasításadás’ és az ezt föltétlen engedelmességgel nem teljesítő közeg elmozdításának lehetősége is elég, hogy minden jelentéktelenebb bűnügyben, s kivált politikai szereplők által elkövetett bűncselekmények esetében, pártüldözést s az üldözöttben „ martyr”t lásson.”368- írja Fekete Ödön 1847-ben. A parlamenti modell támogatói egyenlőséget tesznek a kézi vezérlés és az utasítás között. Abból indulnak ugyanis ki, hogy a miniszter utasítása következtében akkor is indulhat büntetőeljárás, amikor az adott ügyben eljáró ügyész jogi meggyőződésével ez ellentétben áll. Hiába ér véget az eljárás felmentő ítélettel, a vádlott személyiségi jogai (pl. emberi méltósághoz, jó hírnévhez való joga) – azáltal, hogy az eljárás alatt, ami a bírósági ügyteher miatt nem marad mindig ésszerű határidőn belül, a társadalom egy potenciális bűnelkövetőt látott benne – sérültek. Az emberi jogok sérülékenységével tisztában vannak a parlamenti modell szimpatizánsai. Annak szeretnének csak gátat szabni, hogy ezek a jogok politikai motívumok által vezéreltetve csorbuljanak. A parlamentnek alárendelt ügyészség intézményével szemben egyesek már a 90-es években is az ügyészség sui generis állami szerv jellegét hangsúlyozták. Petrétei József tanulmányában megállapítja: „Az Országgyűléshez való sajátos viszony fejeződik ki továbbá azokban az alkotmányi rendelkezésekben, hogy a legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős és működéséről köteles a parlamentnek beszámolni, a parlament tagjai pedig a legfőbb 368

Fekete Ödön: Az államügyészség múltja s jelene és a magyar kir. ügyészség jövő fejlődése. Magyar Igazságügy. 1874. II. kötet 439.

121

ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörébe tartozó minden kérdésben. A parlament irányában fennálló felelősség azonban önmagában nem teszi lehetővé a legfőbb ügyész politikai felelősségre vonását, vele szemben nem nyújtható be bizalmatlansági indítvány, a jogi felelősség megállapítása és szankcionálása is csak a köztársasági elnök kezdeményezése esetén lehetséges. Ezek az előírások azonban nem jelentik azt, hogy a legfőbb ügyész – és személyén keresztül az ügyészi szervezet – az Országgyűlés szerve, illetőleg a parlamentnek közvetlenül alárendelt volna. Az ügyészségnek ugyanis önálló, Alkotmányban biztosított feladat-, és hatásköre van, amelyet a parlamentnek is tiszteletben kell tartania, azaz a fent említett jogosítványok gyakorlásán kívül más módon nem avatkozhat be az ügyészség tevékenységébe, nem helyettesítheti az ügyészséget feladat- és hatáskörének gyakorlásában. Az Országgyűlés a legfőbb ügyészt csak ellenőrizheti, de nem utasíthatja, számára feladatot csak törvényi szabályozással állapíthat meg. Mindezek alapján az ügyészség a Magyar Köztársaság államszervezetében önálló hatalmi tényezőnek, sui generis állami szervnek minősül.”369 Ugyanakkor Petrétei is érzékeli, hogy az ügyészség jelenlegi helyzete a jelenlegi szabályozás keretei között nem megnyugtató, ezért az önálló, sui generis állami szervtípuskénti fenntartáshoz megfontolásra javasolja, hogy a legfőbb ügyész megbízatási idejét a jelenlegi hat évhez képest kilenc vagy tizenkét évre kellene emelni, egyúttal a megbízatáshoz

feltételül

kellene

szabni,

hogy

a

jelölt

kiemelkedő

tudományos

eredményekkel, vagy legalább húsz éves igazságszolgáltatási vagy ügyészi gyakorlattal rendelkezzen. A megválasztás módját illetően elképzelhetőnek tartja a jelenlegi megoldás megtartását, vagyis hogy a köztársasági elnök jelölése alapján a legfőbb ügyészt az országgyűlés válassza meg, de lehetséges olyan megoldás is, hogy az országgyűlés jelölése alapján a köztársasági elnök nevezi ki a legfőbb ügyészt. Petrétei szerint a jogállással összefüggésben lényeges kérdés, hogy a legfőbb ügyésznek kivel szemben, és milyen jellegű felelőssége álljon fenn. Amennyiben elfogadást nyer, hogy az ügyészség csak az Alkotmánynak és a törvényeknek alárendelt, akkor a felelősségi alakzatok közül csak az alkotmány-, és törvénysértésért viselt felelősség érvényesíthetősége támasztható alá. Ezért szerinte a burkolt politikai felelősséget magába foglaló interpellálhatóságot a legfőbb ügyész vonatkozásában meg kell szüntetni, míg a parlamenti ellenőrzés egyéb eszközeit – mint a kérdést, a parlamenti bizottság elé idézést és vallomástételt, illetve a felvilágosítás megadását 369

Petrétei József: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről a Magyar Köztársaságban. Magyar Jog 1997/3. 167.

122

– továbbra is fenn kell tartani. A jogi felelősségre vonás esetében átgondolandó a szerző szerint, a felelősségre vonás kezdeményezéséről, az eljárás lefolytatásáról és a szankcióként értékelhető megbízatás megszüntetéséről való döntést meg kellene osztani állami szervek között. Mégpedig oly módon, hogy az eljárás megindítása az országgyűlés vagy a köztársasági elnök joga lehetne, míg az eljárást az Alkotmánybíróság, vagy a Legfelsőbb Bíróság folytathatná le. A jogi felelősség szankciójaként a tisztségtől való megfosztást kellene bevezetni:370 Az itt bemutatott okfejtésből is jól látható, hogy a legfőbb ügyész alkotmányos helyzete a jelenlegi szabályozás keretei között inkább egy torzszülöttre hasonlít. Az ügyészség és a legfőbb ügyész alkotmányos helyzetének torzszülött jellege a következő pontokban ragadható meg: 1. A legfőbb ügyészt az országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. Nincs olyan szabály, amely a legfőbb ügyésznek megválasztandó személy pártatlanságát, vagy függetlenségét előírná. A hatályos szabály csak arra vonatkozik, hogy a megválasztását követően a legfőbb ügyész nem lehet politikai párt tagja. Ezen szabály alapján bármely kormánypárti képviselő, vagy párthű jogász megválasztható legfőbb ügyésznek, ha a köztársasági elnök javasolja, és a képviselők többsége megválasztja. 2. Elvileg az egyoldalú politikai elfogultságot, tehát azt a helyzetet, hogy az országgyűlés többsége egy politikai irányultságában hozzá közelálló személyt válasszon meg, oldhatja az a szabály, hogy a legfőbb ügyész személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot. Ez az ellensúly azonban csak akkor működik, ha az elnök és a parlamenti többség nem azonos oldalt képvisel, , és ha az elnök hajlandó ezt a szerepet betölteni. 3. Az egyszerű többséggel megválasztott legfőbb ügyész az országgyűlésnek felelős, miközben az ügyészségi törvény szerint az ügyészség független intézmény. Az Alkotmánybíróság (AB) a jelenlegi legfőbb ügyész indítványára 3/2004. (II.17.) AB határozatában ugyan kimondta, hogy az Alkotmány rendelkezése nem érthető úgy, hogy a legfőbb ügyész „politikailag felelős”, csak úgy, hogy „közjogilag felelős”, tehát köteles a kérdésekre felelni és feladatait ellátni, de az Alkotmánybíróság adós maradt annak elmagyarázásával, hogy ez a „közjogi felelősség” mit jelent, és mi értelme van annak, hogy az országgyűlés szavaz az interpelláció elfogadásáról, ha ennek nincs politikai felelőségi része. (Ne feledjük, hogy a miniszter interpellációra adott válaszának elutasítása is csak „politikai felelősséget” jelent. Ha az alkotmányozónak az lett volna a szándéka, hogy a legfőbb ügyészt

370

Petrétei im. 168-169.

123

kötelezze a képviselői kérdések megválaszolására, akkor a kérdés intézményét alkalmazta volna. Az Alkotmánybíróság határozatában nem magyarázza meg, hogy álláspontja szerint milyen

alkotmányos indokai lehetnek a

„politikailag felelőtlen” legfőbb ügyész

interpellálhatóságának.) 4. A legfőbb ügyész egyéb feladatai mellett a közvádat képviseli, ezen szerepét az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság 3/2004. BJE büntető jogegységi határozatát megsemmisítő 42/2005. (XI. 14) AB határozatával megerősítette, de azt az ellentmondást ezen a ponton sem oldotta fel, hogy a „köz”-nek milyen szerepe van abban, hogy az ügyész mit tesz. A politikailag elfogult legfőbb ügyész megválasztásának lehetősége mellett a jogalkotó fenntartotta a szocialista ügyészi modell teljes hierarchikus felépítésének torz modelljét. Azt a konstrukciót, amelyben a legfőbb ügyész egyszemélyben irányítja a teljes ügyészi szervezetet és utasításainak mindenki köteles engedelmeskedni, tehát a viszonylag magas szakmai követelményeknek megfelelő ügyészek nem élveznek szakmai függetlenséget, és alá vannak vetve annak a legfőbb ügyésznek, aki vagy megfelel ezeknek a szakmai követelményeknek vagy nem. 5. A jelenlegi szabályozás mellett az ügyészség szervezetén belüli bármilyen rendellenességet vagy törvénysértést maguk az ügyészek vizsgálják ki, olyan fura helyzeteket teremtve, mint amiket a Kulcsár-videók kapcsán láthattunk, ahol a nyilatkozó ügyészek reménytelen küzdelmet folytattak annak elhitetésére, hogy a nyilvánosságra került videókon látható eljárás szakmailag korrekt eljárás volt. (Pedig lehet, hogy tényleg az volt, csak ez nehezen hihető azoknak a szájából, akik maguk is ugyanannak a hierarchiának a részei, amely a nehezen értehtő diszfunkciót produkálta.) A jogalkotási folyamat torzulásai, és az Alkotmánybíróság döntései következtében egy demokratikusan ellenőrizetlen, felelősségre vonhatatlan, ugyanakkor politikai elfogultságnak kiszolgáltatott szervezet képe körvonalazódik.

4.4.1. Elmaradt reformok Az ügyészség alkotmányos helyzete körüli zavarok mellett figyelmet érdemel, hogy a szervezet viszonylag jól ellenáll mindenfajta érdemi reformnak. Jellemző, hogy a rendszerváltás óta mind a mai napig az 1972. évi V. törvény szól az ügyészségről, amelyet természetesen többször módosítottak, de az ügyészség feladat-meghatározásának átfogó reformja nem történt meg. Mindmáig nem történt meg annak elemzése, hogy a „szocialista

124

törvényesség őrének” szerepéből, mennyit érdemes megtartani.371 A jogalkotásért felelősök nem tisztázták, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye mennyiben befolyásolja a tradicionális ügyészségi „jogvédő” feladatokat, mint ahogyan annak tisztázása is elmaradt, hogy a civil jogvédő szervek hálójának kiépülése, a bíróságok függetlenségének megteremtése és jogvédő jogosítványaik kiszélesedése nem indokolja-e az ügyészség ilyen irányú tevékenységének újragondolását. A rendszerváltás óta érdemben változatlanok maradtak az ügyészség feladatai, amelyek hagyományosan négy csoportba sorolhatók. Az első csoport a büntető eljáráshoz kapcsolódó feladatok csoportja. Ide sorolható a kizárólagos ügyészi nyomozati hatáskörbe tartozó ügyek nyomozása, a nyomozások felügyelete (az új Be. értelmében irányítása), valamint a vádképviseleti jogosítványok. A második csoportba a polgári perekben való ügyészi részvételt említhetjük. A leglényegesebb változás a szocialista ügyészi modellhez képest ezen a területen következett be, de ez sem az ügyészség vagy a jogalkotó akaratából, hanem az Alkotmánybíróság döntése miatt. Az Alkotmánybíróság még 1994-ben az 1/1994. (I.4.) AB határozatban radikálisan korlátozta az ügyész korábban meglévő jogosítványait a polgári perekben. A harmadik csoportba a büntetés végrehajtással kapcsolatos felügyeleti funkciók sorolhatók. Ebben a körben is elmaradt annak végiggondolása, hogy az országgyűlési biztosok, és a civil jogvédők megjelenése nem indokolná-e az ügyészi jogkörök átalakítását, mindazonáltal ez a terület tűnik jelenleg a legkevésbé problematikusnak. A negyedik csoportba az úgynevezett általános törvényességi felügyeleti jogok sorolhatók, amely jogok között különösen szenzitív jogosítványokat is találhatunk, a politikai pártok, az egyesületek és alapítványok, valamint az egyházak törvényes működésének felügyelete kapcsán. Ezeken a területeken az ügyésznek vannak kizárólagos jogosítványai, például a törvénysértően működő egyesületek bírósági feloszlatása érdekében indítandó perekben, ahol a legfőbb ügyész esetleges politikai elfogultsága érzékeny vitákat válthat ki. Tekintettel arra, hogy bár az ügyészségi törvény rögzíti az ügyészség pártatlanságát és függetlenségét, ahhoz, hogy az egész szervezet pártosan és elfogultan működjön elég, ha a centrális irányítás alatt lévő szervezetben a szervezet vezetője nem felel meg ennek a követelménynek. Mint láttuk, a legfőbb ügyész megválasztásának szabályai nem zárják ki személyes elfogultságát és pártosságát, és amennyiben ez a pártosság és elfogultság az

371

A problémát részletesen tárgyalja Stephen Holmes: The Procuracy and its Problems. East European Constitutional Review Winter/Spring 1999 76-79

125

ügyészség munkájában megjelenne, abban az esetben a magyar közjognak nincs olyan intézménye, amely ezzel a helyzettel szemben védelmet jelentene. Az esetleges elfogultság, vagy pártpolitikai érdekek érvényesítése az ügyészi tevékenységben két területen jelent különösen súlyos veszélyt. Az egyik terület, a már említett általános felügyeleti jogkör, a másik a büntető ügyekben eljáró ügyész szerepe. (A polgári perbeli ügyészi beleszólás lehetőségének csökkentése, és a büntetés végrehajtás felügyelete korlátozott „politizálási lehetőségeket” nyit.) A büntetőeljárásban az ügyész többféle pozícióban is megjelenhet. A törvényben meghatározott esetekben kizárólag az ügyész jogosult nyomozást folytatni. Ebbe a körbe tartoznak például a közjogi mentességet élvező személyek (például országgyűlési képviselők) által elkövetett bűncselekmények nyomozása. Nem szorul különösebb magyarázatra, hogy egy esetleges politikai elfogultság, vagy pártosság milyen befolyási lehetőséget nyit meg az ügyészek számára a politika világában, bár a mentelmi jog intézménye kétségtelenül korlátot jelent az esetleges visszaélések egy részével szemben, korlátozza annak lehetőségét, hogy olyan személyt is felelősségre vonjanak politikai okból, aki nem követett el bűncselekményt. Ugyanakkor tág teret nyit arra, hogy az eljárást megakadályozzák olyan személyek esetében, akiknél ez indokolt lenne. Az ügyész következő szerepe a büntetőeljárás első szakaszában, a nyomozások irányítása és felügyelete kapcsán említhető. Ezen a területen a rendszerváltást megelőzően az ügyészség tulajdonképpen egyeduralkodó volt, hiszen a vádemelést megelőző szakaszban minden lényeges döntés az ügyész hatáskörébe tartozott, még a kényszerítő intézkedésekről is az ügyész dönthetett. A rendszerváltás óta fokozatosan egyre szélesebb körben kap a bíróság jogosítványokat a nyomozási szakaszban. Először csak a két legsúlyosabb kényszerítő intézkedés, az előzetes letartóztatás és az ideiglenes kényszergyógykezelés elrendelése került bírói hatáskörbe, majd fokozatosan a kényszerintézkedések egyre szélesebb köre. Az új büntetőeljárási törvény lényegesen bővítette az ügyész jogosítványait a nyomozás során, még ha úgy tűnik is, hogy ennek az ügyészség nem feltétlenül örült. Nagy változást hozott az ügyészi opportunitás kiszélesítése, azoknak az eseteknek a bővítése, amikor az ügyész célszerűségi megfontolásból nem indít, vagy nem folytat eljárást. Az 1998-as büntetőeljárási törvény tervezetét előkészítő kodifikációs bizottság egyik tagja Erdei Árpád, már 1993-ban megállapította: „Az ügyész feladata a büntetőjogi igény érvényesítése. Ez természetessé teszi, hogy az ügyész a jelenleginél szélesebb diszkrecionális jogkört kap annak

126

eldöntésére, szükség van-e az adott ügyben a bírósági eljárásra. Ez a legalitás elvének bizonyos oldását és az opportunitás elvének szélesebb érvényesülését kívánja meg.”372 Megjelent az új törvényben a vádemelés elhalasztásának intézménye, amely a bíró által alkalmazható próbára bocsátáshoz hasonlóan lehetővé teszi, hogy az ügyész a vádemelés elhalasztásával függő jogi helyzetet hozzon létre, ha úgy látja, hogy ezzel is elérhető az eljárás célja. Ilyenkor az ügyészi döntés megfosztja a bíróságot attól a lehetőségtől, hogy a büntetőjogi felelősség kérdésében döntést hozzon. Az ügyész diszkrecionális jogkörben hozza meg ezeket a döntéseket, hibás, téves, vagy törvénysértő döntése esetén azonban kevés korrekciós lehetőség adódik. Az ügyész, mint vádhatóság döntő szerepet játszik az eljárás második, bírósági szakaszában. A magyar eljárási jog a vádelv talaján áll, ami azt jelenti, hogy „a bíróság csak annak a személynek a büntetőjogi felelősségéről dönthet, aki ellen vádat emeltek, és csak olyan cselekmény alapján, amelyet a vád tartalmaz”. Vád hiányában a bíróságnak nincs lehetősége a felelősség vizsgálatára, ha mégis megteszi, a másodfokú bíróság minden érdemi vizsgálat nélkül köteles az így született ítéletet hatályon kívül helyezni (Be. 373. § (1) III.). Az ügyész ebből eredően vádmonopóliummal rendelkezett hosszú ideig, hiszen azzal, hogy nem emelt vádat, vagy a vádat elejtette meg tudta akadályozni azt, hogy a független bíróság megállapítsa a büntetőjogi felelősséget. A vádelejtés ugyanakkor a felmentést is meg tudja akadályozni, megfosztva ezzel az „ártatlan” vádlottat attól a lehetőségtől, hogy ártatlanságát, – tehát azt, hogy amit elkövetett nem bűncselekmény, vagy azt, hogy a cselekményt nem ő követte el, – a bíróság felmentő ítélete mondja ki, hiszen a vádelejtés esetén a bíróság a vádelejtésre hivatkozó megszüntető végzést hoz (Be. 332. § (1) d)). Az ügyészség ezen érdemi döntései ellen, különösen abban az esetben, ha az ügyész például a legfőbb ügyész utasítására jár el nincsen valódi jogorvoslat. Érdemes megjegyezni, hogy a régi, 1973-as büntetőeljárási törvény még beszélt a „törvénysértő vádelejtés” lehetőségéről. Az Alkotmánybíróság által 1992-ben a 9/1992. (I. 30.) AB határozattal alkotmányellenesnek nyilvánított törvényességi óvás egyik esetét a törvény úgy szabályozta, hogy lehetőséget teremtett a legfőbb ügyésznek arra, hogy törvénysértő vádelejtés esetén törvényességi óvást kezdeményezzen. Az Alkotmánybíróság a törvényességi óvást más indokokkal semmisítette meg, de döntésével de jure megszűnt a törvénysértő vádelejtés

372

Erdei Árpád: Felújítás vagy megújítás (A büntetőeljárási jog választási lehetőségei). Magyar Jog 1993. 8.

szám 456.

127

intézménye, miközben nyilvánvaló, hogy de facto továbbra is előfordulhat, hogy az ügyész törvénysértően ejti el a vádat, ugyanakkor ez ellen semmilyen jogorvoslat nincs. Általánosságban is felvethető, hogy a rendszerváltást követően olyan helyzet állt elő, hogy miközben az alkotmány alapjogként biztosította a jogorvoslathoz való jogot, a büntető igény tekintetében az ügyész legfontosabb döntéseivel szemben nem volt helye jogorvoslatnak. A büntető igazságszolgáltatást meghatározó jogi gondolkodásmód a mai napig is a szó rossz értelmében vetten konzervatív és etatista. Ezt a tradíciót erősíti az Alkotmánybíróság döntése, amely tartalmilag helyesen, módjában rendkívül aggályosan megteremtette a Legfelsőbb

Bíróság

jogegységi

határozatának

alkotmányossági 373

Alkotmánybíróság 2005. november 12-én meghozott határozatával

kontrollját.

Az

megsemmisítette a

Legfelsőbb Bíróság 3/2004. BJE. számú büntető jogegységi határozatát. A legfőbb ügyész kezdeményezésére megsemmisített jogegységi határozat lehetővé tette, hogy „az állam vagyoni sérelmével járó bűncselekmény esetén” az állam mint pótmagánvádló lépjen fel. Az egész problémakör a 2004-es kormányváltásig nyúlik vissza. Mint emlékezetes, az új kormány több esetben bűncselekmények elkövetésével vádolta hivatali elődjét, és feljelentéseket is tett. A feljelentésekkel kapcsolatosan azonban azt tapasztalta, hogy az ügyészség rendre elutasította a feljelentéseket, vagy megszűntette az eljárásokat. Ekkor a kormány néhány esetben pótmagánvádlóként kívánt fellépni. A kormány ilyen szerepével kapcsolatban vita bontakozott ki arról, hogy a kormányt, mint sértettet megilleti-e a pótmagánvád előterjesztésének joga, vagyis a kormány korrigálhatja-e a többi sértetthez hasonlóan az ügyészség mulasztását. A Legfelsőbb Bíróság Alkotmánybíróság által megsemmisített határozata a kormány és a legfőbb ügyész közötti vitát a kormány javára döntötte el. A Legfelsőbb Bíróság kimondta, hogy az állam vagyoni sérelme esetén az állam élhet a pótmagánvád előterjesztésének jogával. A döntést sérelmezte a legfőbb ügyész és azt megtámadta az Alkotmánybíróságnál. Az Alkotmánybíróság döntése a legfőbb ügyész álláspontját erősítette meg, a büntető igény érvényesítése kapcsán az erőteljes etatista álláspontra helyezkedve, megsemmisítve a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatát, ugyanakkor elutasítva a legfőbb ügyész álláspontját abban a kérdésben, hogy a pótmagánvád hatályos törvényi szabályai is alkotmányellenesek. Az AB döntése kimondta, hogy a „bűncselekmények a társadalom jogi rendjének sérelmét jelentik és a büntetés joga kizárólag az államot mint közhatalmat illeti”, továbbá leszögezte, hogy „a bűncselekmény elkövetésekor az államnak és nem a sértettnek

373

42/2005. (XI. 14) AB határozat

128

keletkezik büntető igénye az elkövető megbüntetésére”. Ezt az állami igényt pedig az ügyészség érvényesíti és „közhatalmi funkcióval rendelkező egyetlen állami szervezet” sem veheti át az ügyészségtől a vádemelés és a vádképviselet közhatalmi jogkörét. A büntetőeljárás reformjának kereteit rögzítő, még az MDF kormány által elfogadott 2002/1994. (I. 17.) kormány határozat is szól a pótmagánvád bevezetésének szükségességéről. Az 1998. évi XIX. törvényt előkészítő javaslatokban is megjelent a pótmagánvád, amely végül a törvényben is helyet kapott, de osztva a törvény sorsát csak 2003 nyarán lépett hatályba. A pótmagánvád keretében a jogalkotó csak felélesztette az 1896-os Bűnvádi Perrendtartásban már létező és csak a szocialista jog által megsemmisített intézményt. A pótmagánvád lényege, hogy megnyitja a lehetőséget a bűncselekmény sértettje számára, hogy az ügyészi tétlenség, vagy vádelejtés esetén érvényesítse a büntető igényt, és elérje, hogy az ügy az ügyész akarata ellenére is bíróság elé kerüljön. A pótmagánvád ilyen értelemben az ügyészi vádmonopólium korrekciójakánt működik. Könnyen belátható, hogy a pótmagánvád megszületése körüli közel másfél évtizedes vita nem politikai okokra vezethető vissza. Az intézmény legfőbb ellenzője az ügyészség volt – és a mai napig is az – , hiszen abban az esetben, ha az ügyész nem emel vádat, vagy elejti a vádat, és a bíróság a pótmagánvád következtében elítélné a vádlottat, az nyilvánvalóan nagy presztízsveszteséget jelent az ügyészségnek. A pótmagánvád ellenzői már a jogalkotás folyamatában is sikeresen lobbiztak, lényegesen megnehezítve a pótmagánvád előterjesztésének feltételeit. A törvény értelmében a nyomozási szakaszban akkor van pótmagánvádnak helye, ha az ügyész vagy a nyomozó hatóság a feljelentést elutasította, vagy a nyomozást megszűntette. A feljelentés elutasítása esetén azonban nincs helye pótmagánvádnak akkor, ha a feljelentést azért utasítják el, mert „a bűncselekmény gyanúja hiányzik”. (Be. 199. § (2) a)). A bűncselekmény gyanújának megléte vagy meg nem léte értékelési kérdés, amely körülmény megállapítása a jelenlegi szabályozás szerint kizárólag az ügyész joga, aki ebben a kérdésben a törvény szerint tévedhetetlen, döntése ellen az ügyészségen kívüli fórumhoz nem lehet fordulni. Amennyiben az ügyész bármilyen oknál fogva meg akarná akadályozni egy eljárás megindítását, akkor csak annyit kell tennie, hogy a feljelentést azon az alapon utasítja el, hogy a bűncselekmény alapos gyanúja hiányzik. A feljelentést elutasító, vagy nyomozást megszüntető határozat ellen a sértett panasszal élhet, a pótmagánvádló csak a felettes ügyész által meghozott, a panaszt elutasító határozat közlésétől számított harminc napon belül léphet fel. (Be. 229. § (1)) Ilyenkor is csak ügyvédi 129

képviselettel, és a bíróságnak ilyenkor is érdemi tárgyalás nélkül van lehetősége elutasítani a pótmagánvádat (Be. 231. § (1) a), d)). A nyomozási szakasz után akkor van lehetőség pótmagánvád előterjesztésére, ha az ügyész a vádat részben mellőzte, vagy a vádat elejtette. Nincs lehetőség pótmagánvádra a vádemelést célszerűségi okból elhalasztó ügyészi határozat esetén. Természetesen ebben az eljárási szakaszban is kötelező az ügyvédi képviselet, és a bíróságnak ilyenkor is joga van érdemi tárgyalás nélkül elutasítani a pótmagánvádló indítványát. A pótmagánvádló indítványát elutasító bírói végzés ellen nincs helye fellebbezésnek. (Be. 233. § (1)) Ebből a szabályzásból is látható, hogy másfél évtized küzdelmei nem nyitották túl tágra a sértett számára a fellépés lehetőségét. A törvényalkotó gondosan vigyázott arra, hogy az ügyészi vádmonopóliumot ne számolja fel teljesen. Az Alkotmánybíróság említett döntése ezeket a monopóliumot védő erőfeszítéseket erősíti meg. A határozat indokolásából ugyan nem, de álláspontjának lényegéből kiolvasható az a vélemény, hogy a határozat meghozói kisebb bajnak tartják az ügyészi törvénysértést, vagy joggal való visszaélést, mint azt, ha a kormány közvetlenül jelenik meg vádlóként büntetőügyben. Ez az álláspont azonban nem ad választ arra a kérdésre, hogy milyen alkotmányos megoldás van az ügyész önkényes, törvénysértő, pártos, elfogult vagy egyszerűen hibás döntéseinek orvoslására. Különösen élesen vetődik fel ez a kérdés, ha a legfőbb ügyész tevékenységével azt a benyomást keltené, hogy nem a törvényességet, hanem politikai érdekeket képvisel. Egy elfogult legfőbb ügyész az egész ügyészi szervezet irányítójaként az ügyészséget a jelenlegi szabályok alapján, mint azt fentebb érzékeltettük, viszonylag korlátlanul tudja politikai célokra is használni. A legfőbb ügyész esetleges elfogultsága megnyilvánulhat a kormányoldal mellett, vagy az ellenzék mellett. Amennyiben a legfőbb ügyész esetleges elfogultsága az aktuális kormány melletti elfogultságban jelenne meg, akkor a hatályos szabályok alapján viszonylag sok borsot tud törni az ellenzék orra alá, akár az ellenzéket kellemetlenül érintő büntetőeljárások sorozatának megindításával, akár az ellenzékhez közelálló alapítványok vagy egyesületek célzott „törvényességi vizsgálataival”. Az aktuális ellenzék melletti elfogultság, a kormány büntető jogpolitikájának obstruálásától, – egy esetleges kormányváltás után – a korábbi kormány ideje alatt elkövetett törvénysértések feltárásának teljes meghiúsításáig terjedően nyilvánulhat meg. Hangsúlyozom, hogy nem azt állítom, hogy ez a helyzet szükségszerűen bekövetkezik, csak azt, hogy egy ilyen helyzet bekövetkezésének elméleti lehetősége fennáll, gyakorlati lehetősége nem kizárható, és abban a nem várt esetben, ha mégis bekövetkezne egy ilyen

130

helyzet, a magyar közjog semmilyen lehetőséget nem nyújt a károk elhárítására vagy mérséklésére. A jelenlegi szabályozás nem zárja ki annak lehetőségét, hogy politikailag elfogult legfőbb ügyésze legyen a Magyar Köztársaságnak, és ha ez az eset bekövetkezik, akkor sem a parlamentnek, sem az igazságszolgáltatás szereplőinek nincsen módja az ebből eredő károk kiküszöbölésére. Ráadásul az ügyészi szervezet diszfunkcionális működéséért valójában sem politikai, sem közjogi felelősség nem létezik.

4.5. Érvek a kormány alá rendelés mellett Az egyik lehetséges megoldás az ügyészség feletti demokratikus kontroll megteremtése, az ügyészség feladatainak jelentős reformjával egyidejűleg. Az első megoldás a világ országainak többségében létező, és jól működő rendszer. Ezekben a rendszerekben az ügyész alapvetően közvádló hatóság, a kormány tagjaként vagy a végrehajtó hatalom kinevezettjeként felelős a köz érdekeinek képviseletéért a büntető bíróságok előtt. Ebben a modellben az ügyész a demokratikusan választott kormány büntető politikájának érvényesítője, tevékenységéért politikai felelősséget visel. Ez az európai modell, ahol az EU országainak többségében a legfőbb ügyészek az igazságügy-miniszter irányítása alatt végzik tevékenységüket. Az amerikai modell alapkoncepciója sem áll ettől távol, itt az ügyészek egy része kinevezett személy (mint például az Attorney General, akit hol igazságügy-miniszternek, hol legfőbb ügyésznek nevez a magyar sajtó), más ügyészek pedig választott hivatalnokok, akiket a polgármesterekhez hasonlóan a választók közvetlenül választanak. Az amerikai ügyészi hivatal erősen politikai jellegű, nem ritkán hosszú és sikeres politikai karrierek kezdődnek ügyészi hivatalokban. (Így történt a legutóbbi két demokrata elnökjelölt John Kerry és Al Gore esetén is, de a következő republikánus jelöltek egyikeként induló Rudolph Guliani is ügyészként kezdte politikai karrierjét.) Az ily módon működő ügyészek esetleges visszaéléseivel szembeni védelmet a demokratikus kontroll és a független bíróságok jelentik. Az ügyészi hiba, vagy törvénysértés esetén az állam felelőssége jogi és anyagi értelemben is egyértelmű. Amennyiben a jogalkotó ezt a megoldást választja, többféle módon is rendezheti a legfőbb ügyésszé válás jogi feltételeit. Elképzelhető, hogy a legfőbb ügyészt továbbra is az országgyűlés képviselői közvetlenül válasszák, de mandátuma igazodhatna az őt megválasztó

131

országgyűlés mandátumához, oly módon, hogy a visszahívhatóság feltételeit is szabályozza a törvény. Ugyancsak elképzelhető, hogy a legfőbb ügyész legitimációját csökkentve az igazságügy-miniszter helyetteseként látja el feladatait, a miniszter korlátozott utasítási jogának alávetve. A miniszter normatív utasításokat adhatna, egyedi ügyekben pedig csak írásban és csak pozitív érdemi döntésekre adhatna utasítást, megteremtve a miniszteri beavatkozások átláthatóságát és egyúttal nyilvános számonkérhetőségét is. A kormányzati alárendeltségben működő ügyészség természetesen nem láthatná el a pártok, egyesületek, alapítványok, egyházak törvényességi felügyeletét, erre egy más szervezetet kell létrehozni, vagy az ügyészségen belül egy garantáltan független testület vezetése alá kell vonni ezt a feladatkört. A nyomozás, során a jogkorlátozásokat bírói kontroll alá kell vonni, megakadályozandó a politikai típusú visszaéléseket. Ennek a rendszernek az előnye, hogy nem kell semmi újat kitalálni, hiszen ez a modell a világ nagy részén jól működik, nyilván nem viták és problémák nélkül, de még mindig kevesebb feszültséggel és vitával, mint a jelenleg hatályos magyar rendszer. További előnye, hogy átlátható, világos, egyértelmű felelősségi viszonyokat teremt. Ebben a rendszerben is elképzelhető az eljáró ügyészek bírákhoz hasonló személyes függetlenségének megteremtése, tehát olyan helyzet létrehozása, amelyben az ügyész csak a törvényeknek alárendelve végezheti tevékenységét, egyedi ügyben a felettese ne adhat utasítást. Egy ilyen konstrukció esetén védhetővé válna az a jelenleg nehezen igazolható gyakorlat, hogy az ügyészek és a bírák előmeneteli és javadalmazási szabályai megegyeznek. A kormány alá rendelt ügyészi szervezett melletti szakmai érvek hosszan sorolhatók. A királyi ügyészségről szóló 1871. évi XXXIII. tc. tervezete az ügyészség igazságügy-miniszter alá rendelését tartotta kívánatosnak. Indokolásában ezen alárendeltség megvalósítása érdekében a következő érveket tartalmazta: „Az ügyészi hatalom gyakorlatában az ügyészeket alárendeltség nélkül hagyni és csak azon ellenőrzésre szorítani, mit a büntető törvények, a kötelességfélő tisztviselő ellen megállapítanak, annyit tenne, mint a büntető törvénykezést a kir. ügyészek korlátlan tetszésére bízni, s a közhatalmat minden ellenőrzés nélkül kellő biztosíték nélkül átadni. Az ügyészeket leghelyesebben azon közegnek lehetett és kellett alárendelni, mely az államérdekeknek az igazságügy körüli képviseletére legelső sorban van hivatva , mely felelősségénél fogva több garancziát nyújt, mint amennyi bármely egyes más állami közegben található lenne.”374

374

Az 1869. évi április hó 20-ára hirdetett Országgyűlés Főrendi Házának irományai. Pest. 1871.

132

A Bűnügyi Szemle 1918. évi száma két főérvet említ annak szükségességére, hogy az ügyészség az igazságügy-minisztertől függjön: „Az egyik érv az, hogy a kormánynak, mint az állam képviselőjének, meg kell adni a jogot arra, hogy egy nézete szerint büntetendő cselekményt üldözzön és a bíróság elé vigyen. A másik érv, amellyel védik a miniszternek az ügyészség fölé rendelését: a miniszteri felelősség elve, amely egyensúlyozza az ügyészség függő helyzetében rejlő veszélyt.”375 A Jogtudományi Közlöny 1918. évi 20. számában Halász Lajos tollából a következőket olvashatjuk: „Magam részéről abban a véleményben vagyok, hogy a legfőbb állami érdek megkívánja, hogy a kir. ügyészségek az igazságügy-miniszternek legyenek alárendelve. A legmagasabb érdekek szükségessé teszik, hogy az államot, annak alkotmányát érintő bűnperekre, a politikai sajtóperek, valamint az igazságügyi adminisztrációt érintő ügykörre vonatkozólag az igazságügy-miniszter utasítási joga érintetlenül maradjon.”376 Mint ahogy az a fent idézettekből egyértelműen kitűnik, már az 1870-es években is az igazságügy-miniszter alá rendelés szükséges voltát elsősorban az ügyészség kellő ellenőrzöttségének hiányából vezették le. Hivatkozási alap volt továbbá az állam képviselőjeként aposztrofált kormány elsődleges joga az általa büntetni rendelt cselekmény üldözésére. Ebben a korszakban az ügyészség legmagasabb rangú vezetője által megfogalmazott követelmények kapcsán tipikusnak mondható, hogy ezen személyek függetleníteni kívánták a vezetésük alatt álló ügyészséget a politikai befolyásolhatóságtól, így ellenzői voltak a kormányzati alárendelésnek. Ettől eltérő véleményt fogalmazott meg az 1990-es években az akkori legfőbb ügyész, Györgyi Kálmán, aki az ügyészség kormány alá rendelésének indokait a következőkben látja: „A kormányzati felelősség sajátos területe az állami büntetőpolitika kialakítása és gyakorlati megvalósítása. Ez lényegében a bűnözés elleni küzdelem hosszabb és rövidebb távú feladatainak, súlyponti területeinek a meghatározását jelenti. E feladat megvalósításában fontos feladat hárul a büntető jogalkalmazás egész folyamatában közreműködő ügyészségre. Az ügyészség kormányzati alárendeltségének hiányában a kormány a büntetőpolitika megvalósításában szinte eszköztelen.” 377

375

Auer György, Mendelényi László: A királyi ügyészség szervezeti reformjáról. Bűnügyi Szemle 1918. V.15. 263-271. 376 Halász Lajos: A királyi ügyészség szervezetének reformjáról. Jogtudományi Közlöny 1918. 20. sz. 156-158. 377 Györgyi Kálmán: A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészének országgyűlési beszámolója (1990-1993.) 72.

133

Az Igazságügyi Minisztériumba történő integrálás mellett mind elméleti, mind gyakorlati megfontolások felhozhatók. Először az elméleti megfontolásokat vizsgálom.

4.5.1. A kormány alá rendelés melletti elméleti megfontolások Montesquieu „A törvények szelleme” című alkotásában a három államhatalmi ág – nevezetesen a törvényhozói, a bírói és a végrehajtói ágazat – egymástól történő elválasztásával

az

államhatalmi

ágak

megosztásának

klasszikus

elméletét

adja.

Magyarországon a rendszerváltás egyik kiemelt tényezője volt az államhatalmi ágak szétválasztása szükségességének hangsúlyozása. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a modern magyar ügyészi szervezet jelenlegi alkotmányos helyzetében nem illeszthető be a Montesquieu-i rendszerbe. Ez a sajátságos „hontalanság” azonban ugyanúgy elmondható az Alkotmánybíróságról, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról és az Állami Számvevőszékről is. Ezen aggályos helyzet feloldódni látszik, amennyiben igazat adunk Lőrinczy Györgynek, aki úgy véli, hogy „negyedik hatalmi ágként kialakult az ellenőrzői hatalomág, s ennek egyik szerve az ügyészség”.378 Ugyancsak az ügyészség hovatartozásának kérdését rendezné, ha a bírói hatalmi ágat nem szűken vett ítélkezési funkcióként fognánk fel, hanem az igazságszolgáltatást egésznek tekintenénk és az így létrejövő igazságszolgáltatási államhatalmi ágnak már része lehet az ügyészség. Kétségtelen

tény,

hogy

a

parlamentáris

demokrácia

elvén

alapuló

politikai

berendezkedésű nyugat-európai államok döntő többségében – mint láttuk – kormány alá rendelt szerv az ügyészség. A „magyar közjogi tradíciók és a nyugat-európai országok megoldásai mind amellett szólnak, hogy az ügyészség a kormány működéséhez kapcsolódjék.”379 A prototípus a napóleoni Franciaország korszakában létrejött ügyészség, amely a kormánynak alárendelten látja el a nyomozás felügyeletét és képviseli a bíróság előtt az állam nevében a közvádat. A francia modellben a kormányt az egyedi ügyekre is kiterjedő utasítási jog illeti meg, és kiterjedt jogai vannak az ügyészt érintő személyi kérdésekben is. A mintául szolgáló francia modelltől különböző mértékben eltérő megoldások érvényesülnek a magyar modellválasztást determináló európai országokban, amelyek ha rendelkeznek is eltérő vonásokkal, abból a szempontból mindenképpen egységesek, hogy a

378 379

Lőrinczy György: Egy jogállami megoldás: parlament alá rendelt ügyészség. Szeged. 1996. 6. Interjú Györgyi Kálmán legfőbb ügyésszel. Népszabadság 1990. december 4.

134

kormánynak az ügyészség felett konkrét jogosítványai vannak. E kormányzati jogosítvány Hollandiában a legerőteljesebb, itt ugyanis maga az igazságügy-miniszter a legfőbb ügyész. Az ügyészség jelenlegi alkotmányjogi helyzete megváltoztatásának szükségességét azzal is alátámasztják, hogy a jelenlegi helyzet a szovjet modell szolgai másolása, „bolsevik találmány”.380 Azt hiszem abban minden szerző egyetért, hogy nem ezen érv hangoztatása fogja meggyőzni a kormány alá rendelés helyességében kétkedőket. Pusztán azért jegyzem meg, mert a vonatkozó tanulmányok szerzői szinte kivétel nélkül utalásszerűen ugyan, de megemlítik. Az ügyészség elsődleges funkciója az állam büntetőjogi igényének érvényesítése.381 Fontos lenne az ügyészség jelenlegi alkotmányos helyzetének átalakítása nem utolsó sorban azért is, hogy a kormány jogpolitikájának legyen végrehajtó szervezete. (Mindez annak tudatában is kívánatos lenne, hogy a kormány jogpolitikájának érvényt szerezhet azzal, hogy részt vesz a jogalkotásban, jogpolitikai iránymutatásokat tesz közzé.) Ez az érv nem csak nemzeti szinten talált támogatásra. Az igazságszolgáltatásban teljes függetlenséggel közreműködő ügyészséget mintának tekintő AIDP-ajánlás is megengedi, hogy a kormány az ügyészségnek általános kriminálpolitikai ajánlást adjon. „És ha ez egy átgondolt, valóban közérdeket szolgáló kriminálpolitikai instrukció, az ügyészség érdeke is annak követése.”382 – írja Pusztai László. Azt hiszem, az eljárási törvények ügyészséggel kapcsolatos rendelkezései alapján kijelenthető, hogy rendkívüli hatalom van az ügyészség kezében. Vitathatatlan tény ugyanakkor, hogy a parlamenti beszámolási kötelezettség adta kontroll nem áll arányban a rendkívül tág ügyészségi hatáskörrel. Szükséges lenne tehát a felelősség mértékét a hatalomhoz mérten meghatározni. A megfelelő alkotmányos, közjogi garanciákkal felruházott, kormány alá rendelt ügyészi szervezet az, amely a leghatékonyabban biztosítja, hogy a kormányzat büntetőpolitikai törekvéseinek ne csak a rendőri erőfeszítések szintjéig, hanem a valóban független bíróság tárgyalóterméig tudja érvényesíteni a köz akaratát és a köz érdekét, ne egy absztrakt, senkihez sem tartozó szervezet próbálja meg a valóban független bíróság előtt képviselni a közösség érdekeit. A skót ügyészi szervezet működését bemutató tanulmányában Róth Erika fontosnak tarja megemlíteni,

hogy

számonkérhetőségét.

az „A

ügyész

diszkrecionális

diszkrecionális

joga

jogkörrel

megköveteli

való

tevékenységének

nyilvánvaló

visszaélést

a

380

Lőrinczy György: i.m. 9. Lőrinczy György: i.m. 10. 382 Pusztai László: Az ügyészség helye, szervezete és funkciója egyes polgári demokráciákban. Kézirat.1990 ősze. 123. 381

135

Koronahivatal is vizsgálja, de a Lord Advocate az, aki a Parlamentnek felelős mindenféle szabálytalanságért (…) S hogy mi garantálja a bemutatott intézmény működőképességét? Smith szerint a rendszer hosszú múltja és tradíciói játszanak fontos szerepet az ügyészi eljárásban. Különösen az évszázadokon keresztül kifejlődött hierarchikus struktúra, amely életbevágóan fontos a rendszer hatékony működéséhez, és eszközöket biztosít a vádemelés politikai ellenőrzéséhez és koordinálásához.”383 Joggal vetődik fel a kérdés, hogy mit tehet a kormány annak megakadályozása érdekében, hogy a bűnözési hullám a jogállam alapjait is kikezdje? A jelenleg a kormány rendelkezésére álló eszközök nem elegendőek a bűnözés elleni eredményesebb harchoz. A jogállam keretei között a kormányzat részéről egyre inkább kifejezésre jut a kormányzati felelősség határozottabb érvényesítésének szándéka, bűnözéssel szembeni hatékonyabb kormányzati fellépés. A hatályos szabályozás szerint, a rendőrség és az ügyészség is végez nyomozást, ezért összehangolt, hatékony munkájuk alapvető feltétele lenne, hogy egyazon személy vagy szerv irányítása alatt álljanak. Ezzel szemben a rendőrséget a kormánytag miniszter irányítja, míg az ügyészség az Országgyűlésnek felelős legfőbb ügyész személyén keresztül a parlamenthez kapcsolódik. Tóth Mihály úgy véli, „ellentmondás feszül a legfőbb ügyésznek a jogpolitika helyességéért vállalt felelőssége és az ügyészek politikai tevékenységének alkotmányjogi tilalma között”384 is. Az alkotmányos státusz megváltoztatására irányuló igény döntő részben abból fakad tehát, hogy a kormány fokozott felelősséget kíván vállalni büntetőpolitikájának hatályosulásáért, ám ehhez – mint a fent említettek alapján egyértelműen látható – a jogalkotásban betöltött szerepe kevésnek bizonyul. Az ügyészség kormány alá rendelése melletti elméleti érvek körét azzal a megállapítással zárom, hogy a kormányzati felelősség érvényre juttatása több területen való kormányzati jelenlétet feltételez. Az sem vezet eredményre, ha a kormány a neki alárendelt szerven keresztül aktív részesévé válik ugyan a bűnüldözésnek, de nem kap információt a hatályos jogszabály negatív hatásairól. A legjobb szándéka ellenére kontraproduktív a kormány tevékenysége például, ha felveszi a kábítószerrel összefüggésben elkövetett bűncselekmények ellen a harcot, de nem kap közben információt arról, hogy nevezett bűncselekmények visszaszorításának célja által vezéreltetve „túlszigorítja” a Btk. vonatkozó részeit, így az elkövetők száma nemhogy csökkenést nem mutat, még ugrásszerű növekedésnek is indul.

383

Róth Erika: Az angolszász jogrendszer speciális intézménye: a skót ügyész. Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXI/1. (2003) Miskolc University Press 337-359. 384 Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett. Ügyészek Lapja 1999. 6. sz. 10.

136

4.5.2. Kormány alá rendelést sürgető rendelkezések az új Be.-ben 1998. március 10-én fogadta el az Országgyűlés az 1998. évi XIX. törvényt a büntetőeljárásról. Az eredeti tervek szerint az új Be. 2000. január 1-jén lépett volna hatályba, ám végül a hatálybalépésre csak 2003. július 1-jén került sor. Az új Be. az opportunitás szélesebb körben való alkalmazásának lehetővé tételével és a kibővített ügyészi jogosítványokkal olyan hatalom letéteményesévé tette az ügyészséget, amely szükségessé teszi az ennek megfelelő kontroll megteremtését. Az új törvény megalkotói az „elvek háborújában”385 az opportunitás elvének erőteljesebb érvényesítése mellett döntöttek. Tény, hogy a legalitás elvének szigorú, kivételt nem tűrő alkalmazása már az 1973. évi I. törvényben is meghaladottá vált. Így hasznossági és célszerűségi megfontolásból a régi Be. is tett kivételeket a legalitás elvének szigorú érvényesülése alól. A korlátozott lehetőségekkel rendelkező hatóságok nem érdekeltek ugyanis abban, hogy szűkös forrásaikat olyan helyzet tisztázására használják fel, mely az elkövető büntetőjogi felelősségre vonása tekintetében lényegtelen.386 A célszerűségi megfontolásokat lehetővé tevő szabályozás klasszikus példája a mellőzés intézménye, amely felhatalmazza a hatóságokat, hogy az eljárás tárgyává tett jelentősebb súlyú bűncselekmény mellett a csekélyebb súlyú cselekmény esetén a felelősségre vonást mellőzzék.387 Az 1994-ben elfogadott rendőrségi törvény tovább bővítette az opportunitás érvényesülését, amikor lehetővé tette, hogy a hatóságokkal együttműködő elkövetőkkel szemben a nyomozást megtagadják, illetve megszüntessék, majd ez a rendelkezés megjelent a büntetőeljárási törvényben is. Bócz Endre a következő megállapítást teszi a legalitással kapcsolatban: „ a legalitás elvén nyugvó rendszerekben minden hatóság – különösen a vádhatóság – köteles szorgalmazni azt, hogy a tudomására jutott összes bűncselekményt felderítsék és az összes olyan személyt,

385

Bárd Károly használja ezt a kifejezést a legalitás és opportunitás közötti értékválasztás elméleti alapjait feldolgozó munkájában. Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói. Bp. 1987. 386 Bócz Endre: Legalitás, opportunitás és az ügyész diszkrecionális joga. Rendészeti Szemle 1994. 1. sz. 13. old. 387 A Be. 136. § a nyomozás, a 147. § a vádemelés mellőzését teszi lehetővé. A vádemelést követően a bíróság a tárgyalás előkészítése keretében megszüntetheti az eljárást célszerűségi megfontolásból a 170. § (1) ek. szerint. A tárgyalás során lehetőség van a bizonyítás mellőzésére a 205. §, illetőleg az eljárás megszüntetésére a 213. § szerint.

137

akiről ésszerű oka van azt hinni, hogy a kérdéses bűncselekmények elkövetésében részt vett, elítéljék.”388 Ezzel

szemben

az

opportunitás

célszerűségi,

hasznossági,

pergazdaságossági

megfontolások alapján a hatóságok számára mérlegelési lehetőséget biztosít. Ezek után kétségessé válik annak a kijelentésnek a tényleges jogi helyzetnek megfelelő tartalma, amely az ügyészség függetlensége védelmében azt állítja, hogy az ügyész csak a törvénynek van alárendelve, és csak annak felelős. Az ügyésznek jogában áll célszerűségi szempontok alapján együttműködni a gyanúsítottal, mellőzni az eljárást, elhalasztani a vádemelést stb. Az ügyész felelőssége ezekben az esetekben sokkal összetettebb, mint a legalitás elvének szigorú érvényesülése esetén. Az új Be. tágabban határozza meg az ügyész döntési kompetenciáját. Jelen rész témájához kapcsolódva, az ügyészség kormány alá rendelését indokolttá tevő törvényi rendelkezések a következőkben rögzíthetők. Egyik sarkalatos pont, hogy az ügyész a nyomozás felügyelőjéből a nyomozás irányítójává válik. Az ügyészi hatáskör további bővülését jelzi a jogorvoslati funkció: „A nyomozóhatóság döntései ellen benyújtott panaszokat az ügyész, az ügyész határozata elleni panaszokat a felettes ügyész bírálja el.” 389 Az opportunitás érvényesülésének talán a legtágabb teret a vádemelés elhalasztásának intézménye adja. Az új szabály értelmében „az ügyész a vádemelés helyett három évi szabadságvesztésnél nem súlyosabb büntetéssel büntetendő bűncselekmény miatt – a bűncselekmény súlyára és a rendkívüli enyhítő körülményekre tekintettel – a vádemelést egy évtől két évig terjedő időre határozattal elhalasztja, ha ennek a gyanúsított jövőbeli magatartásában mutatkozó kedvező hatása feltételezhető.”390 A vádemelés elhalasztását kimondó határozat ellen panasszal lehet élni,391 de a panaszt elutasító felettes ügyészi döntés estén nincs helye a pótmagánvádló fellépésének.392 Ebben az intézményben is megjelenik az ügyész diszkrecionális joga. Róth Erika megállapítja: „A diszkrecionális jogkör gyakorlásának egyik feltétele, hogy olyan esetekben élhet vele az ügyész, amikor a vádemelés feltételei egyébként fennállnak, azaz megfelelő mennyiségű és minőségű bizonyíték áll rendelkezésre ahhoz, hogy akár vádat is emeljen és a vád megalapozott voltáról semmiféle kétség nem merül fel az ügyészben; meggyőződése, hogy az eredményesen bizonyítható majd a bíróság előtt is (…). 388

Bócz Endre: im. 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban új Be.) 195. § (4) bekezdése 390 Új Be. 222.§ (1) 391 Új Be. 228.§ (1) 392 Új Be. 229.§ (1) 389

138

A másik alapvető feltétel, hogy a terhelt – legalább hallgatólagosan – beleegyezzen az elterelésbe (…)”393 Az előbbiekben idézett törvényi rendelkezések ismeretében minden kétséget kizáróan jogosnak tekintendő az az igény, mely szerint meg kell teremteni a széles körű diszkrecionális jogkörrel felruházott ügyészség döntései felett a társadalmi kontroll lehetőségét. A társadalmi kontroll – mely lehetőséget biztosít a köz érdekében tevékenykedők döntéseinek számonkérésére – egyik lehetséges módszere egy demokráciában a választás. Több USA-beli államban a vezető ügyészeket a polgárok választják. Ez a megoldás kétségkívül távol áll az európai jogi tradícióitól. A társadalmi ellenőrzés másik lehetőségét kínálja az ügyészség feletti parlamenti kontroll megteremtése, ami lehetőséget biztosít arra, hogy a választásra jogosultak véleményt nyilvánítsanak kormány büntetőpolitikai teljesítményéről. A társadalmi kontroll megvalósulhat a kormányon keresztül is (és ezen a ponton kapcsolódnak a fent kifejtettek is jelen fejezet témájához). Ebben a megoldásban sokan a befolyásolás lehetőségét látják. A kétkedők azonban mindeközben megfeledkeznek egy fontos jogintézményről – a demokratikus felelősségről. Megfeledkeznek nem utolsó sorban arról, hogy a jelenlegi alkotmányos berendezkedés sem tilalmak, sem korlátok felállításával nem szab gátat a befolyásolásnak. Abban az esetben, ha a törvény a szigorú legalitás talaján áll, ez nem jelent problémát, lévén a közjogi felelősség a jogalkotót terheli azon rendelkezésekért, amelyek betartása vagy be nem tartása tekintetében a jogalkalmazónak nincs mérlegelési lehetősége. Ellenben az új törvénynél – mely tág teret nyit az opportunitás érvényesülése előtt – ez az út nem járható. A közjogi felelősség hiánya működésképtelenné teheti az új büntetőeljárási törvényt, pedig a törvény sikerének kulcsa a társadalmi támogatottság. Lehetetlen helyzetekhez vezet, ha a bűnözésen belül bekövetkező változásokra a mindenkori kormány csak a büntető anyagi vagy eljárásjogi szabályok változtatásával képes reagálni. Nem kívánatos az a helyzet sem, hogy a valamilyen okból kialakult hibás jogalkalmazói gyakorlatot a Btk. dogmatikailag nehezen védhető módosításával próbálunk korrigálni. Mint ahogy az sem szerencsés, ha a törvényhozó csak úgy tudja elérni, hogy a jogalkalmazó a törvényben meghatározott szándékoknak megfelelően éljen felhatalmazásával, hogy

393

Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogköre. In: Az új büntetőeljárási törvény első éve. Debreceni Konferenciák IV. Debrecen 2005. 82.

139

megszünteti a törvényben eredetileg megfogalmazott lehetőség fakultatív választásának szabályozását, és kötelezően előírja a tetten ért gyanúsított bíróság elé állítását.”394 Az előbbi nem kívánatos helyzetek kiküszöbölése lehetővé válna azáltal, hogy a kormányzat rendelkezzen jogi felhatalmazással arra, hogy büntetőjogi prioritásokat határozhasson meg normatív módon, például irányelvek formájában. A Magyar Köztársaság Alkotmánya deklarálja a bírák függetlenségét és kimondja, hogy csak a törvénynek vannak alárendelve. Ennek elismerése és hangsúlyozása mellett azonban le kell szögezni, hogy a teljes büntető igazságszolgáltatás nem vonható ki a társadalom kontrollja alól. A kormányon keresztül megvalósuló társadalmi kontroll nyilvánvalóan nem az egyes ügyek befolyásolására, hanem a közösség érdekét szolgáló jogpolitika alakítására irányul. A kormány alá rendeléssel összefüggésben kell érinteni az utasítás kérdését. E témakörben mindenek előtt egyértelmű különbséget kell tenni az ügyész belső és külső utasíthatósága között. A belső utasítás az ügyészi szervezet hierarchikus felépítéséből ered és ügyészi apparátuson belüli alá-fölé rendeltséghez kapcsolódik. A belső utasítási jog lehet korlátlan vagy irányító jellegű. Az előbbi esetben az elnevezés magyarázza önmagát. Az irányító jellegű utasítási jog alatt pedig az értendő, hogy az ügyész valamely konkrét ügyben felettese utasítását mindaddig követni köteles, amíg a tényállásban lényeges módosulás nincs. Ilyenkor vagy újabb utasítást köteles kérni, vagy az eredeti utasítás szellemében a megváltozott körülményekre figyelemmel tovább viheti az ügyet. A külső utasítás esetén arról van szó, hogy egy szervezet a saját apparátusán kívül eső szervtől vagy személytől kap utasítást. A jelenlegi alkotmányos helyzetben, a parlament alá rendelt ügyészség modelljében, sem a kormány, sem annak tagjai nem rendelkeznek a legitim utasításadás jogával. Gyökeresen megváltozna a helyzet, ha az ügyészség a parlament alól a kormány alárendeltségébe kerülne. A kormány illetve valamely tagja (tipikusan az igazságügy-miniszter) jogosulttá válna ügyészségre vonatkozó utasítások kibocsátására. A legfontosabb fenntartás ezzel kapcsolatban az ügyészség direkt politikai befolyásolásától való félelem, annak a víziója, hogy a kormány alá rendelt ügyészség nem jogpolitikai, hanem aktuálpolitikai célokat szolgálna. Megjegyzem, az osztrák, a német, a holland ügyészek értetlenül állnak az említett aggályok

előtt,

mivel

szerintük

egy

jogállamban

ezek

a

kételyek

egyszerűen

394

Az új Be. 518.§ (2) bekezdése írja elő a kötelező bíróság elé állítást, mivel a gyakorlati tapasztalatok azt mutatták, hogy egyes megyékben szinte megszűnt ez a jogintézmény.

140

értelmezhetetlenek. Kizártnak tartják ugyanis, hogy a nyilvánosság erős intézményrendszere esetleg szemet hunyjon az ügyészség aktuálpolitikai felhasználása felett.395 Györgyi Kálmán hangsúlyozza, hogy „kormányzati alárendelés esetén is lehetséges mind az ügyészi szervezetnek, mind az eljáró ügyésznek nagyfokú függetlenséget biztosítani, és a parlamenti alárendeltség esetében is lehetséges a függőség erős kialakítása, a politikai nyomásgyakorlás.”396 Hangsúlyozom, hogy a jelenlegi közjogi megoldás semmiféle biztosítékot nem nyújt a politikai befolyásolással szemben. Az ügyészség helyzetét szabályozó új törvényben ezt a veszélyt megfelelő törvényi szabályozással ki lehet küszöbölni. A törvényi szabályozás sarkalatos pontjait képezné az alábbiak szigorú rögzítése: a) Taxatíve meg kell határozni, hogy az ügyészeknek konkrét ügyben ki és milyen feltételekkel adhat utasítást. b) A miniszteri külső utasíthatóság egy jogállam normális működése mellett meglehetősen szűk körben, kivételes esetben merülhet csak fel. c) Rendkívül fontos kritérium, hogy csak pozitív, vagyis az eljárás folytatására irányuló döntésre adhasson utasítást, szigorú alakiság – azaz írásba foglalási kötelezettség – mellett. d) Az igazságügy-miniszter által adható normatív utasítás az ügyészi közreműködéssel folyó eljárásokban általánosan követendő gyakorlatra irányuljon. e) Emellett kivételesen lehetőség nyílna az egyedi ügyekben való utasítás adására is, amelyhez írásbafoglalási és indokolási kötelezettség kapcsolódna, valamint az a rendelkezés, hogy a miniszternek a konkrét ügyre vonatkozó írásbeli utasítását az ügy aktájához kell csatolni, vagyis megismerhetővé kell tenni a felek számára is. Ha ezek a megkötések törvényi megfogalmazást nyernének, úgy gondolom a jelenlegi közjogi állapotnál hatékonyabb védelemben részesülne a közvádlói testület a politikával szemben. Ez a megoldás egyértelművé tenné az ügyészek közjogi felelőségét, és világossá válna, hogy

milyen

eszközök

állnak

a

kormány

rendelkezésére,

büntető-politikájának

érvényesítésére. Ennek a megoldásnak a választása azonban magával vonná az ügyészi hatáskörök újragondolását, szükségessé tenné, hogy a törvényességi felügyeleti jogköröket valamely más szervezet, vagy az ügyészi szervezeten belül létrehozott, a kormánytól függetlenített „tanács” lássa el. Ebben a modellben az ügyészség dominánsan nyomozó-, és vádhatóságként járna el, oly módon, hogy közben a büntetőeljárás nyomozati szakaszában

395 396

Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett. Ügyészek Lapja 1999. 6. sz. 11. Györgyi Kálmán: Az ügyészség átalakulása. Ügyészek Lapja 1994. 6. sz.. 12.

141

lényegesen megnövekedne a nyomozási bíró szerepe, aki gyakorlatilag minden alapjogkorlátozó döntésben meghatározó szerepet kapna. A politikai befolyás ellensúlyozására a korábban említett garanciákat lehetne beépíteni a törvénybe. További garanciát jelenthet ebben a rendszerben a szigorú hierarchia oldása, az eljáró ügyészek függetlenségének erősítése. Ez a modell felel meg leginkább a kontinentális európai országok gyakorlatának is.397 A jelenlegi helyzet változatlanul hagyásának további lehetséges következménye a kormány alá rendelt rendőrség és a kormánytól független ügyészség közötti konkurencia-harc, vagy politikai indíttatású rivalizálás kialakulása lehet. Ez a konfliktus ugyanis alapjaiban rendítheti meg a büntető igazságszolgáltatást. Ezeknek a veszélyeknek az elkerülése érdekében tiszta közjogi konstrukciókat kell teremteni, ugyanis az egyes szereplők önkontrolljában, vagy önmérsékletében aligha lehet bízni. Amint azt már korábban említettem az ügyészség alkotmányos helyzetének rendezésére szolgáló alapmodellek három csoportba sorolhatók. Az előző részben a kormány alárendeltségében működő ügyészség modelljét vizsgáltam azzal a módszerrel, hogy az említett megoldás támogatóinak érveivel alátámasztva próbáltam bemutatni, hogy melyek azok a legfontosabb szakmai indokok, amelyek a jelenlegi alkotmányos helyzet megváltoztatását szükségessé teszik. A tudomány, a szakma, a politika világa az elmúlt években a végrehajtó hatalomnak alárendelt és attól független ügyészség mellett és ellen számos érvet sorakoztatott fel. Györgyi Kálmán szerint „azt kell eldönteni, hogy az állam büntető hatalmának gyakorlásában résztvevő ügyészség működését milyen közjogi szerkezetben övezheti a legnagyobb bizalom az ország választott döntéshozói és rajtuk keresztül az ország lakossága részéről. Nagyon igaz, amit a németek mondanak: az ügyészség sui generis intézmény, egyetlen a maga nemében. Ez a Janus arcú és sajátos intézmény köteles pártatlanul, tárgyilagosan és politikai befolyástól mentesen eljárni.”398 Bócz Endre szerint a választás alapja csak a jogi ízlés illetve hatalmi aspiráció lehet. „A jogi ízlés alapján történő döntés indoka úgy szól, hogy a választott megoldás nekem jobban tetszik, mert bár a másik is védhető, tehát logikai-matematikai bizonyossággal ennek a helyessége nem igazolható, mégis az általam fontosabbnak tartott elveket ez szolgálja jobban, 397

Magam is ezen megoldás mellett érveltem korábbi írásomban: Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 1998/6, 398 Györgyi Kálmán: The Public Prosecutor’s Office in the Transitional Period. Bevezető előadás „Az ügyészség átalakítása demokratikus jogelvekkel összhangban álló intézménnyé” c. nemzetközi tanácskozáson. Bp. 1994. szeptember 27-29.

142

tehát tudományos meggyőződésem szerint ez helyes. A hatalmi aspirációból fakadó választás indokolása egyszerűbb: ’azt akarom (vagy nem akarom), hogy nekem (nekünk) legyen ügyészségem (ügyészségünk)’.”399 Mindkét megoldásnak megvan a maga Achilles-sarka: „a kormánynak alárendelt ügyészség esetén a miniszteri felügyeleti jogkör tartalma, a kormánytól független ügyészség esetén pedig a ’külső’ (parlamenti) ellenőrzés mechanizmusa. Az előbbinél az, hogy beletartozik-e a felügyeletbe az egyedi ügyeket illetően az utasítási jogkör, s ha igen, mi annak a terjedelme?” 400 A parlamenti ellenőrzésre Bócz Endre az interpellációt – mint ahogy arról már korábban szóltam – alkalmatlannak tartja. Mindkét megoldás mellett aggodalomra adhat okot az ügyek vezető általi kiszignálásának, illetve átszignálásának gyakorlata, amely az ügyészi eljárási szakaszban döntheti el az ügyek mikénti befejezését. Nem véletlen, hogy a bírósági eljárási szakaszban a függetlenség és az átláthatóság követelményével ellentétesnek tartjuk ezt a gyakorlatot. Azok az aggályok, amelyek a bírósági szakaszban az ügyek önkényes szignálásának vagy átszignálásának gyakorlata ellen megfogalmazódnak, az ügyészi szakaszban is fennállnak. Az említett két modellen kívül fennáll annak lehetősége, hogy mind a parlamenttől, mind a kormánytól függetlenítsük az ügyészséget. A következőkben erről szólok röviden.

4.6. Az ügyészség függetlensége A teljesen pártatlan és független, külső befolyástól mentes, de egyúttal a demokratikus kontroll alól is kivont ügyészség esetén mérlegelendő, hogy a törvényalkotó az egyes eljárásokban milyen széles diszkrecionális jogot biztosít az ügyészek számára, és mely pontokon köti meg a legalitás következetes érvényesítésével az ügyész döntési lehetőségeit. Amennyiben a politikától élesen elválasztott független ügyészség általános elismerés mellett végzi tevékenységét, akkor persze a jogalkotó lényegesen bővítheti és bővíteni is fogja azoknak az eseteknek a körét ahol célszerűségi megfontolások is lehetővé válnak az ügyész számára. Az ügyészi függetlenség- bírói függetlenség egymáshoz hasonló fogalmak. Mitől kell függetlenné tenni egy bírót, és kivel szemben érvényesül ez a függetlensége? A kérdés első részére a válasz a törvényhozó és az igazságszolgáltatási hatalom. A kérdés másik felére a válasz a következőkben áll: a bíró függetlenségének érvényesülnie kell az állammal, 399 400

Bócz Endre: im. 2. Bócz Endre: im. 2.

143

különösen a kormánnyal és a közigazgatással szemben, de ebbe a körbe tartoznak még a politikai pártok, a közvélemény és a tömegtájékoztatási eszközök is.401 Amikor az ügyész függetlenségről beszélünk, többnyire csak a legfőbb ügyész pozíciójának a végrehajtó ás a törvényhozó hatalomtól való függetlenségét értjük ez alatt, holott lehetne gondolkodni az egyes ügyészek bírói függetlenséggel azonos függetlenségéről is. Ebben az esetben az ügyészek önállóan – a szervezeten belülről jövő befolyástól is mentesen – járhatnának el. Ez a fajta függetlenség akár kormány alá rendelt, akár független ügyészség mellett is elképzelhető, ha megfelelő megoldást találunk a számonkérhetőségre. Indokolt-e a bíróság független státuszát adaptálni az ügyészségre? Az ügyészség függetlenítése mellett leginkább akceptálható érv, hogy a kizárólag a törvényeknek alárendelt ügyészség garancia a politikai visszaélésekkel szemben. A függetlenség támogatói úgy látják, hogy más közjogi megoldással az államhatalmi ágak elválasztásának elve nem biztosított. A parlament és a kormány politikailag erőteljesen determinált, „s akár a parlament alá, akár a kormány alá rendelnénk az ügyészséget, ezáltal egy politikailag orientált másik hatalmi ág befolyása alá kerül”.402 A bíróságok tevékenységük során csak a törvényeknek vannak alárendelve, ebben ragadható meg függetlenségük. Vajon elmondható-e ugyanez az ügyészségről? Az eljárási törvény rendelkezései alapján erre nemleges válasz adható csak. Mint arról már dolgozatom előző fejezetében említést tettem a legalitás háttérbe szorulása és az opportunitás térnyerése jellemző az új büntetőeljárási törvényre. Az igazságszolgáltatási hatóságok törvényi felhatalmazás alapján, vagy pusztán a gyakorlati ésszerűségre építve opportunus döntések sorozatát hozzák. Ez annyit jelent, hogy jórészt célszerűségi megfontolások alapján egyes ügyekben eltekintenek a büntető igény érvényesítésétől. Az 1998. évi XIX. törvény 175. § (1) bekezdésében ez áll: „a bűncselekmény elkövetésének megalapozott gyanúja esetében az ügyész, illetőleg a nyomozóhatóság az ügyész engedélyével a feljelentést elutasíthatja, ha a bűncselekmény elkövetésével megalapozottan gyanúsítható személy az ügy, illetőleg más büntető ügy felderítéséhez, bizonyításához hozzájárulva olyan mértékben együttműködik, hogy az együttműködéshez fűződő nemzetbiztonsági vagy bűnüldözési érdek jelentősebb, mint az, amely az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséhez fűződik.”

401

Erről részletesebben szóltam egy korábbi írásomban: Hack Péter: Az ügyészség függetlensége. Ügyészek Lapja, 1997. 1. sz. 402 Papp Judit: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. Jogtudományi Közlöny, 1991. 5-6. sz. 142.

144

Hihetjük-e azt, hogy ezeknek a kérdéseknek az eldöntésénél az ügyész tévedhetetlen és csalhatatlanul és megkérdőjelezhetetlenül mindig jól dönt? Ha ezekre a kérdésekre fenntartásoktól mentes, határozott igen a válaszunk, akkor hittel képviselhetjük a független ügyészség eszméjét. Ha szembe nézünk azzal a ténnyel, hogy az ügyész nem tévedhetetlen, akkor lehetőséget kell adnunk a tévedések szankcionálására az ügyészi szervezet vezetőjének politikai felelősségre vonhatása által. A független ügyészség melletti népszerű érvek mellett számos kérdés van, amire nincs felelet. Nem tudnak válaszolni arra a kérdésre - hogyan alakulna a kriminálpolitikáért való felelősség, ha csak a rendőrségtől lehetne számon kérni tevékenységét, a bíróságtól és az ügyészségtől nem, ráadásul, mint láttuk az új eljárási törvény a nyomozási szakaszban csökkenti a rendőrség szerepét és növeli az ügyészét. Dilemma továbbá az ügyészség szakmai kudarcáért felelősségre vonható személy vagy személyek kiléte és a felelősségre vonás formája. Hallgatás övezi a jogorvoslat kérdését is, hogy az ügyészség függetlensége esetén van-e az érintetteknek jogorvoslatra lehetőségük Az ügyészség függetlenségét támogatók egy olyan bonyolult eljárási rendet vetítenek elő, amely bizonyosan nem működőképes. Mindazonáltal nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az ügyészség egyes feladatai ellátására az ügyészi szervezeten belül a bírósághoz hasonló független státuszú szervezeti egységeket hozzanak létre. Igazságszolgáltatás nincs felelősségvállalás nélkül. Ennek meg kell teremteni a közjogi feltételét. Ellenkező esetben az a helyzet állna elő, hogy a büntetőjogi igény érvényesítése egy kontrollálhatatlan zárt kaszt kezébe kerülne, amely egy másik szintén „felelőtlen” hivatásrend ítéletére hagyatkozna. Amennyiben a büntető igazságszolgáltatásban mind a bíróság, mind az ügyész független szereplő, akkor megválaszolatlanul marad a „ki örzi az őrzőket” klasszikus kérdése is. A parlamentnek alárendelt, a kormánynak alárendelt, vagy a független ügyészség intézményi lehetőségein túl van még egy kérdés, amelyet Bárd fogalmaz meg glosszájában: „Milyen ügyészséget szeretnék? Mielőtt válaszolok a kérdésre, felteszek egy másikat. Van-e egyáltalán szükségünk ügyészségre? Első hallásra a felvetés abszurdnak tűnhet. De a jogszolgáltatás jó ideig központi vádhatóság nélkül folyt, a modern ügyészség nálunk nem egészen másfél évszázaddal ezelőtt jött létre. Angliában a törvénykezés 1986-ig megvolt ügyészség nélkül, ekkor állították fel a Crown Prosecution Service-t. Ez azonban szervezetében, hatáskörében sokban különbözik attól, amit hagyományosan az ügyészség alatt 145

értünk. A jelentősebb ügyekben például továbbra is a felsőbíróságok előtti fellépésre jogosított ügyvédek képviselik a vádat a bíróság előtt. 403 Ez az opció is megér egy alaposabb megfontolást.

Bárd Károly: Milyen ügyészséget szeretnék? In: Trócsányi László (szerk.): A mi Alkotmányunk. Vélemények és elemzések Magyarország Alkotmányáról. Budapest, Complex, 2006. 339-342. 403

146

5. Fejezet A szervezetek befolyása az eljárási törvény szabályozására

Tanulmányom ezen részében az új Büntetőeljárási törvénynek, ennek a nagy horderejű jogalkotási lépésnek a megszületési körülményeit vizsgálom meg. A következő oldalakon a MTA Állam- és Jogtudományi Intézet megbízásából 2007-ben folytatott kutatás részeredményeit foglalom össze. A kutatás célja, a büntető igazságszolgáltatás működését alapvetően befolyásoló eljárási kódexek megszületésének körülményeinek tisztázása és dokumentálása. A kutatás azon szakaszában, amelyről a következő oldalakon beszámolok, áttekintettem az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumban fellelhető dokumentumokat, amelyek 1991 és 1998 között a büntetőeljárási törvény megalkotása menetében keletkeztek. Az anyaggyűjtés során több mint két folyóméter iratot tanulmányoztam át. Vizsgálódásom központi célkitűzése az volt, hogyan alakult az igazságszolgáltatás hivatásos szereplőinek, elsősorban a bíróságoknak és az ügyészségnek a viszonya a reformhoz, illetve hogyan alakult ezen szervezetek álláspontja az idő múlásával. Legfőképpen azonban arra voltam kíváncsi, hogyan befolyásolták ezek a szervezetek a kodifikáció folyamatát. Ebben a fejezetben a korábban alkalmazott jogdogmatikai és jog-összehasonlító elemzésmód helyett a magyar jogirodalomban talán ritkábban használt módszert, az empirikus kutatást használom. A kutatás során áttanulmányozott rendkívül terjedelmes iratanyag jelentős része – szemben a szakirodalmi hivatkozásokkal – az olvasó számára nehezen hozzáférhető irat-, illetve levéltárakban lelhető fel. Ez indokolja azt, hogy az alábbiakban viszonylag nagy terjedelemben idézem ezeket az iratokat, annak érzékeltetésére, hogy milyen megfontolások és érvek jelentek meg dokumentálható módon a törvény megszületésének folyamatában. A büntető anyagi és eljárási jog egyes kérdései már az 1989-es politikai tárgyalásoknak is részét képezték, hiszen ezeket a jogszabályokat a szocialista rendszer – bár változó intenzitással – folyamatosan felhasználta politikai ellenfeleivel való leszámolásra. Az ellenzéki szervezetek szervezése, megalakítása és működése is bűncselekményt valósított meg a hatályos jog szerint. Ezért javasolta az Ellenzéki Kerekasztal, hogy a politikai tárgyalásoknak legyen része a büntető törvénykönyv és a büntető eljárási törvény módosítása.

147

Az eljárási törvényről született megállapodás eredményeként az országgyűlés elfogadta az 1989. évi XXVI. törvényt, amely számos jogállami követelményt emelt be az akkor hatályos törvénybe. Legfontosabb elemei a változásnak, az előzetes letartóztatás és az ideiglenes kényszergyógykezelés elrendelésének bírói hatáskörbe helyezése már a nyomozási szakaszban is. Az 1973-as Be.-ben ez volt az első olyan intézmény, amikor a nyomozási szakaszban a bíró döntési jogkört kapott. A novella előírta a határozatok nyilvános kihirdetésének kötelezettségét, még akkor is, ha a tárgyalásról a nyilvánosságot kizárták. Ez a jogszabály vezette be a terheltnek a hallgatás jogára történő kötelező figyelmeztetését, továbbá, az országgyűlés, a politikai tárgyalásokon született megállapodást is túlhaladva szélesítette a védő nyomozási jogait, azáltal, hogy lehetővé tette a védő jelenlétét a tanúk nyomozati kihallgatásán. A törvény megszületésének folyamatát öt szakaszban elemzem. Az első szakasz 1991. januárjától 1994. januárjáig az új törvény koncepcióját elfogadó kormányhatározat megszületéséig tart. A második szakasz 1995. szeptemberétől, az új törvény szerkezetét meghatározó úgynevezett „Problematika” elkészültétől 1997. április 30-ig, az első szövegtervezet elkészültéig tart. A harmadik szakasz az úgynevezett „Professzori tervezet” elkészültétől, 1997. június 27-től, a törvényjavaslat országgyűlésnek történő benyújtásáig, 1997. október 13-ig tart. A negyedik szakasz a törvényjavaslat parlamenti vitáját mutatja be 1997. novemberétől, a törvény 1998. márciusi elfogadásáig. Az ötödik részben röviden szólók az elfogadott törvény utóéletéről, amely kérdést későbbi kutatások keretében kell részletesebben elemezni.

5.1. Az új törvény koncepciójának előkészítése 1991-1994

Az előkészítés első szakasza 1991. januárjától 1994. januárjáig, az új büntetőeljárási törvény koncepcióját elfogadó 2002/1994. (I.17.) Korm. határozat megszületéséig tart. A szabad választásokat követően megalakult új kormány 1991 elején tette meg az első lépést a büntetőeljárási joganyag felülvizsgálatára. Kahler Frigyes az Igazságügyi Minisztérium Büntetőjogi Főosztályának vezetője levelet írt a fővárosi és valamennyi megyei bíróság elnökének, ebben tájékoztatta a címzetteket, hogy: „Az Igazságügyi Minisztériumban megkezdődött a büntetőeljárás újraszabályozása. Ezen kodifikációs munka során feltétlenül számítunk a nagy gyakorlati tapasztalattal rendelkező bírák ötleteire, javaslataira, amelyeket

148

a törvénybe beépítve modern a kor követelményeinek és a nemzetközi elvárásoknak is megfelelő büntető eljárásjogi kódexet kívánunk alkotni. Álláspontunk szerint a büntetőeljárásban világosan el kell határolni a felderítő és vizsgálati jellegű tevékenységet a nyomozás során. A büntetőeljárás szakaszain belül a főhangsúlyt a tárgyalási szakaszra kell helyezni. (…) a tárgyalás semmiképpen nem jelentheti a nyomozás során beszerzett bizonyítás egyszerű megismétlését(…). Tovább haladva a jogállamiság felé vezető úton indokolt a kényszerintézkedésekkel kapcsolatos valamennyi döntésnek bírói hatáskörbe utalása. A tárgyalási rendszernek biztosítania kell a gyors és egyben lényegre törő tárgyalás lefolytatását, érzékeltetnie kell a bírói tiszt méltóságát. (…) A fellebbezési rendszer áttekintésekor – megítélésünk szerint – rövid időn belül ki kell dolgozni a kétfokú fellebbezési rendszert arra is figyelemmel, hogy ez az igazságügyi szervezet kialakításának is feltétele.”404 A törvény megalkotását előkészítő ezen első lépés több lényeges – a későbbiekben éles vitákat eredményező – kérdésről világos állásfoglalást tartalmazott: 1. világossá tette, hogy a jogalkotás folyamatában a kormányzat számít a bíróságok tapasztalataira, amit az egész folyamat első lépéseként ki is kért. 2. Egyértelmű a levélből, hogy a kormányzat illetékese új kódexben és nem novellák sorozatában gondolkodott. 3. Már itt világossá vált, hogy melyek a büntetőeljárás megújításának legfontosabb szempontjai: a nyomozás megújítása, a nyomozás és a tárgyalás viszonyának tisztázása, a tárgyalás primátusának megteremtése. 4. A jogorvoslati rendszer megújítása kapcsán már itt megjelent a kétfokú rendes jogorvoslat létrehozásának igénye. A későbbiekben láthatjuk, hogy mindezek az elemek megjelentek a hét évvel később megszületett törvényjavaslat vitájában, és a kritikusok később mindezeket az elemeket élesen támadták. Az egyik legfontosabb kritika a törvényjavaslattal kapcsolatban az volt, hogy az abban megjelenő új elemek nem kellően kiérleltek, azokat a szakma képviselőinek nem volt ideje megismerni és megvitatni. Ezzel szemben az új Be. megszületésének folyamatát rögzítő első dokumentum, – amelyet minden megyei bírósági elnök megismert, és megismertethetett a kollégáival – arról tanúskodik, hogy a legfontosabb vitapontokon a kormányzatnak kezdettől fogva világos és egyértelmű álláspontja volt, ezeket a szakma képviselőivel megismertette, és azok érdemben nem vitatták ezt az álláspontot. 404

40.092/1991. IM IV. IM Büntetőjogi Főosztály Vezetője Dr. Kahler Frigyes 1991. január 18.. (2 oldal). A jobb áttekinthetőség érdekében a továbbiakban a minisztériumi anyagokból vett idézeteket dőlt betűvel jelzem. Tekintettel arra, hogy a kutatás során feltárt iratok döntő többsége csak irattárban fellelhető dokumentum, így a leglényegsebb megállapításokat kénytelen vagyok viszonylag részletesen idézni, annak érdekében, hogy az olvasó az egyes anyagok tartalmáról minél teljesebb képet kapjon.

149

A levélre válaszolva a megyei elnökök, – többségükben kollégáik véleményét is tükröző – nagyszámú észrevételt és javaslatot tettek. Ezeket a véleményeket a minisztérium egy 105 oldal terjedelmű feljegyzésben foglalta össze. A Feljegyzés legfontosabb megállapításai a következők voltak: „Teljes egyetértés mutatkozott abban, hogy időszerű a büntető eljárásjognak a jogállamiság és a nemzetközi követelményeknek megfelelő kodifikálása, de ennek ellenére a probléma részletes kifejtése nem lehetséges, mivel a) Koncepcionális kérdések politikai szinten nincsenek eldöntve (…) b) Nem ismert az ország bűnözésének helyzete (…) c) Szükség volna olyan elemzésre, amely bemutatná, hogy a megváltozott politikai és gazdasági viszonyoknak milyen eljárásjog felelne meg. d) A többfokú fellebbvitel előnyeiről, fontosságáról szóló elemzés áttekintése fontos lenne (…) e) Olyan munkaanyagok kellenének, amelyek nemzetközi kitekintést adnak, többféle jogrendszert mutatnak be a bűnözési helyzettel és azok megoldásaival együtt (…) f) Időtálló eljárási szabályokat nem lehet addig alkotni, míg nem ismert az anyagi jogi szabályok módosulása (…) g) A büntetőeljárással kapcsolatos minden kérdést a büntetőeljárási törvényben kell szabályozni h) Az eljárásjogi törvénnyel kapcsolatban alapkövetelmény, hogy összhangban legyen az „Emberi Jogi Egyezménnyel” i) Az átfogó kódex megalkotásával mindenképpen meg kell várni, hogy a szükséges gazdasági, anyagi és személyi feltételek rendelkezésre álljanak, ne utólagosa, újabb problémákat hozó tűzoltómunka legyen a feltételek megteremtése. j) Fontos lenne tisztázni a bíróságok jövőbeni szervezeti felépítését, a rendőrség szerepét, az ügyészség alkotmányjogi helyzetét. Az ügyészség struktúrájának a változásától, az esetlegesen autonóm ügyészi szerepkör kialakításától nagy mértékben függ az eljárásjog kodifikációja. k) Anélkül, hogy a jogalkotó koncepciója nem ismert, hiába az időszerűség, csak ’ötletbörzé”-nek tűnik a javaslatok, problémák felvetése, értelmetlen a találgatás… l) A jelenlegi hatályos – többszörösen módosított – 1973. évi I. törvény alapkoncepciója folytán nem alkalmas további módosításra, új büntető eljárási kódex kell, a novellisztikus megoldás nem lehetséges. (1-4. old.)

150

A személyi szabadságjogok biztosítása folytán fontos érdek fűződik ahhoz, hogy a fogvatartások száma csökkenjen. Éppen ezért megfontolandó az óvadék intézményének bevezetése és széleskörű alkalmazásának lehetővé tétele. (8. old.) Felvetődik a kérdés, hogy egy új eljárásjogi jogszabályban követelményként szükséges-e fenntartani az eljáró bíróságok tárgyaláson kifejtett aktivitását. Ez ugyanis oda vezet, hogy a vád és a védelem képviselői némi túlzással, időnként csak passzív szemlélői a tárgyalásnak. Minthogy a bíróság a törvény rendelkezéseinél fogva kötött a vádhoz, a külső szemlélőben ez azt a benyomást kelti, hogy a bíróság feladata a vád bizonyítása (bebizonyítása) (10.old.) A vizsgálóbírói intézmény bevezetését a vélemények túlnyomó többsége javasolja és igényli (15. old.) A háború előtti Magyarországon a vizsgálóbírói intézmény egyszerűen megbukott, nem töltötte be azt a feladatot, amire létrehozták. Csupán azért, hogy az előzetes letartóztatásról döntsön, nem szabad bevezetni ezt az intézményt. Az NSZK-ban négy éve szüntették meg, mert a bűnüldözés akadályává vált, a spanyolok és a franciák is a megszüntetéséről gondolkodnak. (19. old.) Az új Be kodifikálásakor az ügyész feladatának meghatározásakor elkerülhetetlen az állásfoglalás abban a kérdésben, hogy az ügyész az államhatalmi ágak között hol helyezkedjen el. A végrehajtó hatalom része-e, vagy önálló ág, milyen a szervezeti viszonya az Igazságügyi Minisztériumhoz. Ezzel együtt tisztázni kell, hogy a büntetőeljárás első szakaszában elkülönül-e élesen a felderítő és vizsgálati tevékenység. (21. old.) Állásfoglalást igényel az ügyész szervezeten belüli függetlenségének kérdése is. A szervezeten belüli függetlenség kérdése az utasítási jog érvényesülésével összhangban elemezhető. (22. old.) A bíróságok vonatkozásában két kérdéskör vetődik fel. Az egyik a bírói fórumrendszer kialakításának kérdése, a másik a büntető bíróság feladatának meghatározása. (24. old.) A kétfokú fellebbezési rendszer, bár esetenként az eljárások elhúzódásával jár, a rendkívüli jogorvoslatok lényeges visszaszorítását és nagyobb jogbiztonságot jelent (…). A bírósági szervezet átalakítása koncepciója vitájában az uralkodó többség a kétfokú fellebbezési rendszer kialakításának szükségessége mellett foglalt állást. (24. old)

151

A törvényszéknél meginduló első fokú ügyekben a másodfokú fellebbvitelt négy ítélőtábla elláthatná. Ítélőtáblát lenne indokolt szervezni Budapesten, Szegeden, Pécsett, és Miskolcon.”405 Mint látható a bíróságok véleménye mértéktartást is tükröz, a vélemények készítői tisztában vannak a feladat nehézségeivel és azzal, hogy milyen tényezők befolyásolják az új kódex elkészülését. Ugyanakkor teljesen egyöntetű a vélemény, hogy az 1973-as törvény nem alkalmas a korszerűsítésre, új törvényt kell alkotni. Ez a helyzetértékelés azért figyelemre méltó, mert amikor végül elkészülnek az első szövegtervezetek, akkor a kritikusok – mint látni fogjuk – éppen azt szorgalmazták, hogy az új törvény helyett novellákkal kell megoldani a jogalkalmazás során keletkező problémákat. Ezen a ponton lényegében a bíróságok vetnek fel olyan javaslatokat, amelyeket később a „szakmai konszenzus hiányára” hivatkozva támadnak a kritikusok. Így például a két eljárási szakasz – a nyomozás és a bírósági eljárás – egymáshoz való viszonya. A nyomozáson belül a vizsgálat szerepe, vagy például a tárgyaláson a bírói szerep újragondolása, és a felek általi kikérdezés rendszerének lehetséges bevezetése. Látható, hogy egyetértés van a négyszintű bírósági rendszer kialakítása kérdésében, és markáns véleményként fogalmazódik meg a kétfokú rendes jogorvoslat igénye. A véleményekből az is látszik, hogy a bíróságok érzékenyek az alapvető jogok korlátozásának ügyére, és érzékelik annak szükségességét, hogy ez már a nyomozási szakaszban is bővülő bírósági szerepvállalást követel. A beérkezett javaslatok felhasználásával még ugyanebben a hónapban, 1991 áprilisában a minisztériumban

elkészült

egy

25

oldalas

anyag,

amely

„a

büntető

eljárásjog

újraszabályozásával kapcsolatos problémafelvetések” címet viselte. Ez a dokumentum, némileg ellentmondva a bírósági véleményeket összegző feljegyzésnek, elég határozottan kiáll amellett, hogy a nyomozási szakasz megváltoztatása során bevezetendő a vizsgálóbíró intézménye: „A nyomozás jelenlegi szabályzásának megváltoztatása indokolt. A nemzetközi egyezményekből származó kötelezettségek révén már jelenleg is a nyomozási szakban az előzetes letartóztatás elrendelése tárgyában bíróságnak kell dönteni. Az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelme érdekében nem lehet kétséges, hogy további biztosítékok beépítése (16. old.) szükséges a nyomozás menetébe, amely a bírói ténykedést kibővítését, a vizsgálóbírói intézmény bevezetését indokolja. A vizsgálat elkülönítése a nyomozástól és a 405

40.092/1991.IM IV. Feljegyzés A bíróságoknak a büntető eljárásjog újraszabályozásával kapcsolatos véleményei. Összefoglaló. 1991 április 19. dr. Kahler Frigyes (105 old).

152

vizsgálóbírói intézmény mindenképpen alkalmas lenne annak a célba vett eredménynek az elérésére, hogy a bíróság elé kellően felderített ügyek kerüljenek, olyan személyekkel szemben történjen például személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedések alkalmazása, akivel szemben szigorú törvényi feltételek fennforgása folytán feltétlenül szükséges. A

nyomozási

szakasz célja

az eljáró

nyomozóhatóságok

előtt ismertté

vált

bűncselekmények elkövetőinek felderítése, a hatóság előtt még ismeretlen bűncselekmények felderítése, továbbá az ezekkel kapcsolatos gyanút alátámasztó adatoknak a törvényben meghatározott eszközökkel történő beszerzése. A nyomozás célja lehet ezen túl az előkészített vagy megkísérelt bűncselekmények befejezésének megakadályozása (…). A vizsgálati szakaszban már nyílt eszközök alkalmazásával lehet megállapítani, hogy a bűncselekmény alapos gyanúja fennáll-e, fennáll-e a személyre vonatkozó alapos gyanú és csak ezt követően lehetne gyanúsítottként bevonni az eljárásba a bűncselekmény elkövetőjét. (17. old.)”406 A vizsgálóbíró intézményének ismételt bevezetése elleni és a nyomozási bíró intézménye melletti érveket, illetve a vita szempontjait jól foglalja össze Garai Borbála tanulmánya.407 Az új törvény kidolgozásának folyamatában némi késleltetést jelentett, hogy időközben megfogalmazódott az igény a hatályos törvény kisebb terjedelmű módosítására.408 A módosítás eredményeként megszületett az 1991. évi LVII. törvény. Az igazságügy-miniszter az igazságszolgáltatási reform kialakítására 1991 őszén két bizottságot hozott létre. Ezek feladata alapvetően az eljárási kérdések tisztázása volt, amelynek alapján megrajzolhatók az igazságszolgáltatás szervezetének körvonalai. A büntetőeljárási kérdéseket tisztázó bizottság Bárd Károly helyettes államtitkár vezetésével a következő tagokkal kezdte meg működését: Király Tibor a bizottság elnöke, Pusztai László, Bócz Endre, Erdei Árpád, Kertész Imre, Koczka Éva, Plankó Erika. A bizottság első ülését 1991. október 11. napján tartotta. A későbbiek során részt vett még a bizottságban Bánáti János, Cséka Ervin, Berkes György is.409 A bizottság 1991. október 31-én tartott ülésén került szóba – a később ugyancsak sokat vitatott – jogorvoslati rendszer kérdése. Az ülésen Erdei Árpád kifejtette: „A jövőben négyszintű bíróság lenne a megoldás, a következő formában: 406

A büntető eljárásjog újraszabályozásával kapcsolatos problémafelvetések a 1991. április (25 old).

407

Garai Borbála: Néhány gondolat a nyomozási bíró bevezetésével kapcsolatban. Belügyi Szemle 2003/7-8. Büntetőjogi Főosztály 40.092/1991. IM. IV. Feljegyzés Bárd Károly helyettes államtitkár úr részére. Tárgy: Be.módosítás. (11 oldal). 409 31.266/1993. Feljegyzés Bárd Károly helyettes államtitkár úr részére. Tárgy Be. bizottság. Koczka Éva 1993. november 1. (3 oldal). A bizottság 1993. júniusától folytatta munkáját a korábbi tagok részvétele mellett a LB részéről Kiss Zsigmonddal, a Fővárosi Bíróság részéről Vathy Ákossal kiegészülve. 408

153

-

az első fokú bíróság ténybíróság,

-

a másodfok, ténykérdésben alig van reformatórius jogköre,

a harmadfokú bíróság esetén a döntési jogkör kasszatórikus, jogkérdésben – abszolút súlyosítási tilalom mellett – reformatórius; csak szigorúan meghatározott okból lehet e szintre eljutni.”410 1991. december közepén két hónapos munka után a bizottság „A büntető eljárásjog újraszabályozásának vázlatos koncepciója a Be. kodifikációs bizottság eddigi munkája alapján.” címmel egy rövid összefoglalót készített. Ennek főbb megállapításai a következők voltak: „A büntetőeljárás egészét érintően a bizottság egységes álláspontot alakított ki arra nézve, hogy a büntetőeljárás fő része a tárgyalás. Amennyiben a bűnüldözés során állampolgári jogba történik beavatkozás az ilyen eljárásnak is feltétlenül meg kell jelennie a büntetőeljárás szabályai között is.(1) A nyomozati szak alapvetően átalakulna. A nyomozó hatóság nem előzetes bizonyítást folytatna, hanem adatokat gyűjtene, a bizonyítási eszközöket felderítené és csak (2. old.) ismételhetetlen bizonyítási cselekményeket, valamint a többnyire időigényes szakértői vizsgálatokat végezné el. (3. old.) Az első fokon eljáró bíróságok határozatai ellen kétfokú fellebbezési lehetőség lenne. Szervezeti kérdések: 1. Nyomozati szervként továbbra is megmaradna a rendőrség mellett az ügyészség és a vám és pénzügyőrség. Az eddigi vizsgálati osztály helyett a rendőrségen szakvizsgával rendelkező „fogalmazók” végeznék a vád előkészítését az ügyekben. Egységes volt az álláspont abban, hogy a vizsgálóbírói intézményt nem kell bevezetni, azonban szükséges a kényszerintézkedéseknél bíró részvétel az eljárásnak ebben a szakaszában is. Az ügyészség szervezeti hovatartozása a közeljövőben parlamenti döntésre váró kérdés (…) A bíróság szervezeti felépítését illetően egyértelműen a négyszintű bíróság kialakítását támogatja a bizottság.(…)(6. old.)”411

410

Büntetőjogi Főosztály 40.329/1991 IM IV. Emlékeztető a büntetőeljárás-jog felülvizsgálatára alakult – 1991. október 31-én tartott – bizottsági ülésről. 1991. november 12. (13. old). 411 BJF 40.329/1991. IM. IV. A büntető eljárásjog újraszabályozásának vázlatos koncepciója a Be kodifikációs bizottság eddigi munkája alapján. 1991. december 18. (7 old).

154

1992-ben és 1993 elején a kodifikációt előkészítő munka megtorpant. Ebben az időszakban született meg az Alkotmánybíróság döntése, amellyel megsemmisítette a törvényességi óvás intézményét, és kötelezte az Országgyűlést, hogy 1992. december 31-ig alkosson új törvényt, amely a rendkívüli jogorvoslatként a felülvizsgálat intézményét vezette be, ami az 1992. évi LXIX törvénnyel meg is történt. A bizottság 1993. június 14-től folytatta munkáját a korábbi tagok részvétele mellett a Legfelsőbb Bíróság részéről Kiss Zsigmonddal, a Fővárosi Bíróság részéről Vathy Ákossal kiegészülve. Ugyanezen év júliusában már a kormány elé kerül egy 11 oldalas előterjesztés „a büntetőeljárás átfogó koncepciójáról”, amellyel egyetértett a Legfelsőbb Bíróság részéről Dr. Szabó Győző, Legfőbb Ügyészség részéről Dr. Fábián János. Az előterjesztés főbb megállapításai a következők voltak: „Az új eljárási törvény megalkotása hosszabb szakmai előkészítést igényel, a büntetőeljárás szabályozásának koncepciója e munka fontos állomását jelenti. A büntetőeljárásban szerepet játszó hatóságok feladatkörét, funkcióját, felépítését meghatározó törvényjavaslatok parlamenti elfogadása még várat magára (rendőrségről, ügyészségről szóló törvényjavaslatok). Módosulhat a bírósági szervezet is, például a laikus bíráskodás mikénti formáját tekintve (a mai ülnökrendszer korszerűsítése), valamint a nyomozási bíró bevezetésével, a bírósági szintek növekedésével. (2. old.) I. Általános kérdések 1. Az Európában megfigyelhető reform-törekvésekkel összhangban abból indulunk ki, hogy a büntetőeljárás súlyponti fázisa – legalábbis az alaptípusnak tekintendő eljárásban – a tárgyalási szakasz. 2. Bizonyos alapelvek átértékelésre szorulnak: így az új eljárási jognak mindenképpen enyhíteni

kell

a

hangsúlyeltolódás

legalitás a

szigorán,

nyomozási

az

szakaszban

egyes

eljárási

az

írásbeliség

szakaszok

közötti

követelményének

korlátozását vonná magával. (2. old.) II. Az eljáró hatóságok 1. A nyomozást végző szervek köre alapvetően változatlan maradna. 2. A vizsgálóbírói intézmény bevezetése – a külföldi tapasztalatokra is figyelemmel – nem indokolt, az alapjogok védelmében azonban szükséges (…) olasz és német terminológiát átvéve: nyomozási bíró részvétele. (3. old.) 3. Az ügyész processzuális helyzetének központi kérdése az, hogy hol húzódjanak a számára biztosított diszkrecionális jog határai, s ettől függően kell a vádmonopólium korrektívumairól gondoskodni. 4. A jogorvoslati fórumrendszer kialakításáról. 155

Mindkét modellben (tehát, a három vagy négyszintű bírósági rendszerben, a szerző megj.) biztosítani kell a kétfokú rendes jogorvoslat igénybevételének lehetőségét. (4.old.)412 Az előterjesztéssel kapcsolatosan még június végén észrevételt juttatott el a minisztériumhoz a Legfőbb Ügyészség Büntetőbírósági Főosztályának vezetője, Gál Attila. Ebben az észrevételben már megjelenik néhány olyan elem, amely a törvény megszületésének időszakát övező vitákra annyira jellemző volt. Az egyik ilyen az új megoldásokkal kapcsolatos félelem, a másik az addig meglévő jogosítványok elvesztésétől – és ezen keresztül a szervezet presztizsének csökkenésétől való félelem. Az észrevétel megállapítja: „Véleményünk az, hogy a kellően át nem gondolt változtatások, különösen pedig a hazai hagyományoktól eltérő, más országok eljárásjogi rendszerének és intézményeinek kritikátlan átvétele számos ok miatt nehéz helyzetbe sodorhatja a hazai büntetőeljárásokat. (2. old.) A nyomozó, vagy nyomozási bíró jogköre megítélésünk szerint tartalmában némileg korlátozva ugyan, de lényegét illetően ugyanaz lenne, mint a vizsgálóbíróé. Beiktatása a be rendszerébe – eltérően a Koncepció álláspontjától – lényegesen érintené az ügyész nyomozást irányító, felügyelő jogosítványait (…). (4.old.) Éppen

ezért

egyetértünk

azzal,

hogy

a

személyi

szabadságot

nem

sértő

kényszerintézkedések esetében is indokolt a bírói kontroll beépítése, de csak azután, hogy az ügyész már érdemi felülvizsgálati jogkörében megvizsgálta a sérelmezett intézkedést és érdemi döntést hozott. (5. old.) A kétfokú rendes perorvoslat beiktatása a jelenlegi háromszintű bírósági szervezetben véleményünk szerint nehezen valósítható meg, ezért inkább a négyszintű bírósági szervezet mellett vagyunk. (6. old.)”413 Ebben a körben fontos megjegyezni, hogy az előterjesztés – 1991 óta következetesen képviseli a kétfokú rendes jogorvoslat bevezetésének javaslatát, amit, mint látható a szakmai észrevételekben senki nem vitat. Nem vitatta ezt a Legfőbb Ügyészség, de a Legfelsőbb Bíróság sem.414 Érdekes eleme a kritikának a külföldi tapasztalatok átvételétől való félelem is. Találóan jegyezte meg Erdei Árpád: „Úgy is mondhatnám, számos bíráló érvelésének legfőbb eleme az, hogy a tervezet más úton jár, mint a hatályos törvény. 412

31/266/1993. IM Előterjesztés a Kormány részére a büntetőeljárás átfogó koncepciójáról. Egyetért LB: Szabó Győző, MH Müller György, BM Zsuffa István, PM Bártfai Béla, LÚ Fábián János. 1993. július (11 o.). 413

IG. 298/1993. Legf. Ü. Szám LŰ Büntetőbírósági Főosztály vezetője Gál Attila főosztályvezető ügyész 1993. június 28 (9. o.) 414 1993. novemberében a Legfelsőbb Bíróság Kollégiumvezetője 1993. El.I.A.3/20/2 számon juttat el észrevételeket a minisztériumban. [1993. november 15. Julis Mihály (3. oldal)].

156

Elgondolkodhatunk azon, hogy reform esetében vajon éppen a megreformálandó törvény megoldásainak mással való felváltását kell-e a bírálat alapkövének tekinteni. Nem lenne-e talán logikusabb az új megoldásokra a reform céljaihoz viszonyításából s a tervezet egészének ilyen szempontú vizsgálatából kiindulni?”415 Ezt követően 1994 januárjában került a kormány elé a büntetőeljárás koncepciójáról szóló előterjesztés,416 amelyet a kormány 1994. január 17-én fogadott el. A határozat nyolc pontban sorolta fel azokat az elveket, amelyek az új törvény megalkotását meghatározzák. A koncepció rögzítette, hogy: „1. A büntetőeljárásban a jelenleginél jobban kell érvényesülnie a feladatok elkülönítése és ezen belül a funkciómegosztás elvének. Tisztán el kell határolni a rendőri, ügyészi és bírói teendőket. 2. Olyan eljárást kell kialakítani, amelyben – legalábbis az alaptípust tekintve – érvényesül az a tétel, hogy a büntetőjogi felelősség kérdése a közvetlenség elvének tiszteletben tartásával a tárgyaláson dől el, és amelyben a mainál erőteljesebben érvényre jut a kontradiktórius elv, ezen belül, pedig a felek rendelkezési joga. 3. A társasbíráskodás elvét továbbra is fenn kell tartani, de a mai szabályozáshoz képest szélesíteni kell az egyesbíró jogkörét. 4. Az alapjogok védelmében a tárgyalást megelőző szakaszban is meg kell teremteni az egyes eljárási cselekményeknél a bírói közreműködést. 5. A jogorvoslati rendszert akár a három-, akár a négyszintű bírósági szervezet keretében úgy kell kialakítani, hogy biztosítani lehessen a kétfokú rendes jogorvoslat igénybevételének lehetőségét. 6. A büntetőeljárás során szélesíteni kell a sértett igényérvényesítési lehetőségeit és eljárási jogosítványait. Megfelelő korlátok között meg kell engedni, hogy a sértett pótmagánvádlóként járhasson el. 7. Az alaptípusnak tekintendő eljárás mellett – ahol a tárgyalás dominál – ki kell alakítani az egyszerűsített eljárásokat, amelyek megfelelő alkalmazása lehetőséget ad az ügyek differenciált elbírálására. 8. Az eljárási reform sikerének érdekében az igazságügyi szervezeti jog szabályozási területére eső problémákat (ülnökrendszer, védői kirendelés) meg kell oldani.”417 A koncepció teljes szövege, az azt megalapozó szakmai érvekkel együtt megjelent az Ügyészségi Értesítő 1994. évi 1. számában.418

415

Erdei Árpád: Az inkvizíciós és a kontradiktórius vonások a büntető eljárási rendszerekben. Jogtudományi Közlöny 1998. 4. 127. 416 31/266/1993. IM. Előterjesztés a Kormány részére a büntetőeljárás koncepciójáról. 1994. január (25. oldal). 417 2002/1994. (I.17.) Korm. határozat 418 A büntetőeljárás koncepciója Ügyészségi Értesítő XXX. évfolyam 1994. 1. szám 1-8.

157

5.2. A törvényjavaslat előkészítése 1995-1997

A törvény megszületésének második szakasza 1995. szeptemberétől, az új törvény szerkezetét meghatározó úgynevezett „Problematika” elkészültétől, 1997. április 30-ig, az első szövegtervezet elkészültéig tart. Az 1994 tavaszán lezajlott választások eredményeként megváltozott a kormányzati többség. Az új kormány megalakulását követő időszakban nem szerepelt a prioritások között a büntetőeljárási törvény megalkotása, ugyanakkor a szakirodalomban továbbra is megjelentek az új törvény szükségességét elemző írások. Az új kódex elkészítésére az igazságügy-miniszter 1995-ben a jogalkalmazás és a jogtudomány képviselőiből Kodifikációs Bizottságot hozott létre. Társelnöknek Király Tibor professzort és Bárd Károlyt, a tárca akkori helyettes államtitkárát, míg a Bizottság tagjainak Bánáti Jánost, a budapesti ügyvédi kamara elnökét, a Legfelsőbb Bíróság elnöke által kijelölt Berkes György kollégiumvezetőt, Bócz Endre főügyészt, Cséka Ervin és Erdei Árpád professzorokat, Farkas Ákos egyetemi docenst, az Országos Bírói Tanács által kijelölt Kerekes Györgyi tanácselnököt (őt később Németh Klára tanácselnök váltotta fel), Koczka Éva igazságügyi minisztériumi főosztályvezetőt, a legfőbb ügyész által kijelölt Láng László főosztályvezetőt (őt később Gál Attila legfőbb ügyészségi ügyész váltotta fel), Maráz Vilmosné tanácselnököt, a belügyminiszter által kijelölt Nyíri Sándor helyettes államtitkárt (akit utóbb Kacziba Antal helyettes államtitkár váltott fel) kérte fel. A Kodifikációs Bizottság megbeszéléseinek előkészítésére munkacsoport alakult. A Bizottság Társelnökein és két tagján (Koczka Éva és Farkas Ákos) kívül a munkacsoportot az Igazságügyi Minisztérium tisztviselői: Moldoványi György, Márki Zoltán, Graf Tamás és Soós László alkották. Az előkészítő munka 1995. szeptember 14-én jutott abba a stádiumba, hogy elkészült egy 24 oldalas tanulmány, amely „Az új büntető eljárási törvény szerkezete. (Problematika)” címet kapta. Ez az anyag lényegében az addig követett és a kormányhatározatban rögzített elvek melletti változatlan kiállást tartalmazta. Legfontosabb megállapításai a következők: „Ha az új tv olyan koncepciót követ, amely szakít a két eljárási szakasz egyenlő súlyának elvével, és a bírósági (4) tárgyalás primátusára épül, a tv statikus részében helyesen csak a bíróságra és az ügyészre vonatkozó általános rendelkezéseket elhelyezni. A bíróságok vonatkozásában a fejezet tartalma függ a fórumrendszertől és a kétfokú rendes jogorvoslat lehetőségének megteremtésétől. Ha fennmarad a jelenlegi három szintű bírósági rendszer, kétfokú jogorvoslat esetén az elsőfokú bírósági hatáskör kizárólag a helyi

158

bíróságokhoz kerülne, az elsőfokú bíróság határozata elleni jogorvoslatot a megyei bíróság bírálná el, míg a megyei bíróság másodfokú határozata ellen a Legfelsőbb Bírósághoz lehetne jogorvoslattal fordulni. A négyszintű bírósági rendszer megteremtése esetén az első fokú hatáskör megoszlanék a helyi bíróság és a megyei bíróság között, a megyei bíróság másodfokú határozata elleni jogorvoslatot, illetőleg a megyei bír elsőfokon hozott határozata elleni jogorvoslatot a felállítandó felsőbíróság (ítélőtábla) bírálná el. (5. old.) Nem hagyható figyelmen kívül az az igény, hogy a nyomozó hatóság tevékenységén belül meg kell különböztetni a szűkebb értelemben vett nyomozást – a felderítést – és a vizsgálatot. Ez utóbbi a nyomozó hatóság tevékenységének jelenleg is fontos része, azonban a Be. ezt a fogalmat nem ismeri. A vizsgálatnak valamennyi büntetőeljárásban való bevezetése nem indokolt, viszont egyes, elsősorban nagyobb gazdasági bűncselekmények miatt folytatott eljárásokban szükségesnek látszik, hogy a nyomozó hatóság a bizonyító (11. old.) tényeket részletesen rögzítse. Ezt a tevékenységet vizsgálatként kellene a törvényben nevesíteni. A nyomozáson belül a vizsgálat intézményének az eljárási törvénybe iktatása nem jelenti az 1896. évi Bp-ben szabályozott, illetőleg a nyugat-európai kódexekben ismert vizsgálatnak az átvételét. Így a vizsgálóbírói intézmény felelevenítésére sem kerülne sor. A vizsgálóbírótól eltérő feladatokat látna el a nyomozási bíró, akinek a jogköréről a törvény nyomozási fejezetében kell rendelkezni. A nyomozási bíró feladata lenne a nyomozás során a bíró hatáskörébe tart kényszerítő intézkedések elrendelése, és azokkal a halaszthatatlan kényszerintézkedésekkel kapcsolatos jogorvoslatok elbírálása, amelyeket nem a bíró, hanem a nyomozó hatóság rendel el (pl. lefoglalás, házkutatás). (12. old.) Az új büntetőeljárási törvényben kifejezésre kell juttatni, hogy az ügyész elsősorban vádhatóság. Ez a tv szerkezetére is kihatna: az ügyészségnek a vádemeléssel kapcsolatos feladatai nem a nyomozásról szóló, hanem önálló fejezetbe kerülnének, Ez a fejezet „A vád előkészítése” címet viselné (a német büntető eljárási tv második könyve II. fejezetének címe „A közvád előkészítése” azonban a „vád előkészítése” fejezetcím a szerkezeti egység tartalmát kifejezésre juttatná)(…). A vád előkészítéséről szóló fejezet tartalma további megfontolást is igényel. Mindenekelőtt az merül fel, hogy a bíróság elé állítás jogintézménye a vádemelés sajátos formája, ennek tehát a vád előkészítéséről szóló fejezetben is helye lehet. A Be. XVI. Fejezete azonban az ügyésznek a bíróság elé állítással összefüggő feladatain kívül az elsőfokú tárgyalást, valamint a másodfokú eljárást illetően is sajátos rendelkezéseket tartalmaz. Ez amellett szól, hogy a bíróság elé állítás jogintézményére vonatkozó ügyészi eljárási,valamint az elsőfokú és a

159

másodfokú bíróság eljárására vonatkozó, az általánostól eltérő rendelkezéseket célszerű a jogintézményt átfogóan szabályozó szerkezeti egységbe foglalni. (13. old.) A pótmagánvád jogintézményének bevezetése esetén a vád előkészítéséről szóló fejezetben kapna helyet a vád átvétele a sértett részéről. A pótmagánvád intézménye mellett megfontolandó a német büntetőeljárási törvény 172. §-ában szabályozott, a vádemelés kikényszerítését szolgáló eljárás bevezetése: ez betöltené a nyomozás során gyakorolt diszkrecionális jog egyik korlátjának szerepét is.” A Problematikából világossá váltak azok a sarokpontok, amelyek indokolják az új törvény megalkotását. Az a kérdés, hogy egyáltalán szükség van-e új törvényre annál is indokoltabb, mivel - mint az azóta eltelt időben láthattuk, - jelentős kódexek, mint a polgári törvénykönyv, a büntető törvénykönyv, vagy a már a kilencvenes évek elején is sürgetett polgári perrendtartás mind a mai napig nem születtek meg. Az új büntetőeljárási kódex megalkotását nem csak a rendszerváltás ténye indokolta, mint azt Bárd Károly a Harmadik Magyar Jogászgyűlésen elhangzott előadásában elmondta: „A büntető-igazságszolgáltatás átalakulására irányuló igény nem kizárólag azokban az országokban jelentkezik, amelyek 1989-90-ben gyökeresen átalakították politikai társadalmi rendszerüket. Az 1980-as évek második felétől kezdődően Európában mindenütt napirenden van a büntető-igazságszolgáltatás átfogó reformja; az átalakítás, a korábbi elvekkel való szakítás igénye összeurópai jelenség (…). A hagyományos kontinentális jogot (…) két irányból érte támadás: egyrészt a hatékonyságot kérték számon rajta, ezen belül elfogadhatatlannak ítélték az ügyek elhúzódását, amely már-már a joghoz való hozzájutás tényleges érvényesülését is megkérdőjelezi. Ezzel egyidőben nőtt az emberi jogok iránti érzékenység és ez az új hozzáállás számos hagyományos, jól beváltnak hitt és egyúttal hatékony intézményt kérdőjelezett meg.”419 Az alapjaiban 1955 óta kialakult rendszer420 megváltoztatásának szükségessége minimum négy területen különösen élesen jelentkezett: először, csökkenteni kell a nyomozás túldimenzionált szerepét; a teljes körű és kimerítően dokumentált bizonyítás helyett az előkészítésre, a nyomozást közvetlenül irányító ügyész tájékoztatására kell helyezni a hangsúlyt. Másodszor bővíteni kell a sértetti jogokat és bevezetni – helyesebben feléleszteni – a pótmagánvád intézményét. Harmadszor, növelni kell a tárgyalás jelentőségét, erősíteni a 419

Bárd Károly: A készülő büntetőeljárásjogi törvény elvei és felépítése. In: Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 259-270. 420 Bócz Endre: A Be. újabb novellája elé. Magyar Jog 2005. 12. 712-719.

160

felek rendelkezési jogának kiterjesztésével a kontradiktórius jelleget, tehát megteremteni az úgynevezett „korlátozott kikérdezés rendszerét”. Negyedszer pedig a kétszintű rendes jogorvoslat lehetőségének megteremtésével egyidejűleg ésszerű keretek közé szorítani a rendkívüli jogorvoslatokat.421 Ezek a törekvések világosan és egyértelműen megjelentek a Problematikában. Ezen elképzelések jegyében készült el 1996. október 14-re a törvény statikus részének első tervezete, amely 192. §-ban szabályozta azokat az alapvető kérdéseket, amelyek az eddig vázolt elvek közül a törvény statikus részében jelentek volna meg. A tervezetet a minisztérium egyeztetésre elküldte az érintett szervezeteknek, amelyek közül a Legfőbb Ügyészség válasza különösen figyelemre méltó. A legfőbb ügyész 1996. december 4-én kelt levelében eljuttatja a minisztériumnak Dr. Gyöngyi Gyulának a Legfőbb Ügyészség Nyomozás Felügyeleti Főosztálya vezetőjének feljegyzését. A levél főbb megállapításai a következők: „A büntetőeljárásnak a törvénytervezet szerinti rendje alapvető változásokat eszközöl a büntetőeljáráson, ezek között az ügyésznek a büntetőeljárási feladatain is. Az ügyésznek a tervezet szerint a feladatai lényegesen megnőnek. Az új törvény nagyszámú olyan feladatot hárítana az ügyészre, amely a büntetőeljárás mai szabályai szerint a nyomozó hatóságok feladata. További munkaterhet hárítana az ügyészre az a szabályozás – (…) –, amely szerint az ügyésznek minden közvádas ügy bírósági tárgyalásán részt kell vennie(...) A törvénytervezet rendelkezéseiből önmagában is megállapítható, hogy ezeknek a feladatoknak az ügyészség a jelenlegi személyi és dologi feltételek mellett nem tud megfelelni. (1. old.) Az egyes többletfeladatok egészükben a szervezet létszámának mintegy megduplázását, 1040-1050 ügyésszel való emelését tenné szükségessé. (13. old.)”422 A törvényalkotás folyamatában résztvevők közül423 van olyan, aki szerint ez a feljegyzés volt az első látványos jele annak, hogy a büntetőeljárásokkal hivatásszerűen foglakozó szakmai csoportok meg akarják hiusítani az új kódex megalkotását. A levélben szereplő 10401050 fős létszámemelési igényt akkor tudjuk a maga helyén kezelni, ha tisztában vagyunk, hogy a levél keletkezésekor, vagyis 1996. decemberében az ügyészek összlétszáma

421

Tóth Mihály: Új büntetőeljárási törvény vagy további novellák sora? Belügyi Szemle 2000. 2. F.6084/1995 LÜ. Dr. Györgyi Kálmán legfőbb ügyész levele 1996. december 4. Mellékletként elküldi a Legfőbb Ügyészség Nyomozás Felügyeleti Főosztály Feljegyzését Dr. Gyöngyi Gyula aláírásával, amely 1996. november hó 28.-án készült. 423 Az információ forrása azok a beszélgetések, amelyeket a kodifikációban résztvevő szakértőkkel folytattam. Neve elhallgatását kérő forrásom véleményét nem minden résztvevő osztotta. 422

161

országosan 1169 fő volt.424 Tehát a Statikus rész tervezet szövege alapján „kalkulált” – egy későbbi feljegyzésben korrigált adatokkal ugyan, de megismételt – ügyészi számítás szerint az ügyészség létszámát duplájára kellene emelni. Tekintettel arra, hogy a számítások alapjait képező statisztikák gyakorlatilag csak az ügyészség által végzett és csak az ő rendelkezésükre álló számítások voltak, érthető, hogy a minisztérium iratai között nem találkozhattunk olyan elemzéssel, vagy számítással, amely érdemben vitába tudott volna szállni a levélben szereplő állításokkal. Ugyanakkor elgondolkodtató Bócz Endre korábbi fővárosi főügyész megjegyzése, amelyet évekkel később az új Be. készülő novellája kapcsán írt: „Kiderült, hogy a ’szakma’ – vagyis a nyomozóhatóságok alkalmazottai, a bírói, ügyészi és ügyvédi kar tagjai – megszokták az alapjaiban 1955 óta kialakult rendszert, és bár szokásszerűen kárhoztatják annak több vonását is, valójában nem szívesen térnének rá egy más eljárási rendre, hiszen az óhatatlanul bizonyos átrendeződést igényelne. Ez természetesen ’szerzett jogok’ feladásával, új kötelezettségek keletkezésével is járna elkerülhetetlen lenne a már rutinná vált módszerek újragondolása stb. Ehhez – a jelek szerint – senkinek sem volt igazán kedve (…). (…) az állandósult kodifikációs nyomás keretében újabb és újabb ötletek jelennek meg. E javaslatok nagy részének közös vonása, hogy nem arra irányulnak, miként lehetne a kormányhatározatban (2002/1994 (I. 17.) Korm.hat. a szerző) megfogalmazott (és annak idején sok szempontból újszerűnek ható) polgári demokratikus jogállami elvek érvényesülését minél inkább kiteljesíteni. Ellenkezőleg, többnyire a kodifikáció során megbolygatott, évtizedeken át megszokott virtuális jogok, látszatgaranciák és statisztikai bűvészmutatványok fenntartása, sőt, visszaállítása jelentkezik mint cél.”425 A Legfőbb Ügyészség levelében megjelenő álláspontot úgy is értelmezhetjük, hogy az ügyészi apparátuson belül már ekkor jelen volt az a vélemény, hogy a legszerencsésebb változtatás a büntetőeljárás rendjén az, ha nem változik semmi, illetve ha valami változik, az csak úgy történjen, hogy a változás eredményeként az ügyészség munkaterhei csökkenjenek. Nem ok nélkül tartott a minisztérium apparátusa attól, hogy a változtatási javaslatok a bíróságok részéről is hasonló ellenállásba fognak ütközni. Annak ellenére, hogy mint láttuk, a bíró túlzott tárgyalási aktivitását, egyfajta inkvirensi szerepét 1991-ben még maguk a bírók is sérelmezték, az nyilvánvaló, hogy a tárgyalás során a felek szerepének növelése új kihívást jelentett a bírók számára is. Ez a kihívás még akkor is jelentős, ha komoly súllyal nem merült 424

J/2591 A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészének országgyűlési beszámolója az ügyészség 1999. évi tevékenységéről. 1.sz.tábla. 425 Bócz Endre: A Be. újabb novellája elé. Magyar Jog 2005. 12. 712.

162

fel az az igény, hogy a nyomozási szakasz és a tárgyalási szakasz határozottabb elválasztása érdekében – angolszász mintára – szűnjön meg a bíró előzetes iratismerete. A két eljárási szakasz közötti kapcsolat lényegi és elméleti problémáiról Bárd Károly helyettes államtitkár készített 1997. február 3-án egy kilenc oldal terjedelmű elemzést, amelynek a legfontosabb megállapításai a következők: „1. A büntetőeljárás rendszereit általában annak alapján szokás jellemezni, hogy miképpen foglalnak állást az előkészítő eljárás és a bírósági eljárás (tárgyalás) viszonyát illetően. E viszonyt alapvetően az határozza meg, hogy a nyomozás során begyűjtött információk milyen mértékben szolgálhatnak a bírósági eljárás illetve döntés alapjául. Ez pedig először attól függ, hogy milyen nyomozási iratok kerülhetnek egyáltalán a bíróság elé. A tárgyalás primátusa tételéből nyilván az következik, hogy a nyomozás során keletkezett iratoknak csak egy részét ismerje meg a bíróság. Így biztosítható a tárgyalás önálló megismerési funkciója, ily módon garantálható, hogy a bíróság elsődlegesen a tárgyaláson történtek alapján hozza meg döntését. Ezért elképzelhető – az olasz bp. által követet megoldás, (nevezzük A modellnek), - hogy csak az olyan eljárási cselekményekről készült iratok kerülnek a bírósághoz, amelyeket a bíróság előtt nem végeznek el. (1. old.) 2. Az A modell szükségképpeni következményem hogy a bíró pozíciója a tárgyaláson gyengül. Figyelemmel arra, hogy az eddigi munkák során olyan vélemény alakult ki, hogy a felek általi kikérdezés rendszerére való áttérés nem érinti a bíró jogát arra, hogy saját kezdeményezéssel információhoz jusson, a „kiszolgáltatottság” nem ölthet olyan mértéket, hogy a bíró utólagos kérdezési jogával ne legyen képes élni. A bíró „kiszolgáltatottságának” enyhítésére azonban különféle eszközök kínálkoznak. Így az új tárgyalási modell a mainál nyilván részletesebb vádiratot követel, amelyben az ügyész megjelöli, hogy az egyes bizonyítási eszközöket milyen tények-körülmények bizonyítására kívánja prezentálni. Ugyanígy a védő a vádirat kézhezvételét követően hasonlóképpen megjelölné azokat a bizonyítási eszközöket, amelyeket a bíróság előtt kívánna megvizsgálni (…)(2. old.) 3. Hatályos eljárási jogunkkal inkább összhangban áll az a megoldás, hogy valamennyi, a nyomozási aktában szereplő irat a bírósághoz kerül (B modell). A nyomozási és a bírósági akta esetleg annyiban térhet el egymástól, hogy az ügyész azokat az iratokat nem csatolja, amelyeket a vád képviselete szempontjából irrelevánsnak tekint. 4. Az A és B modell egyébként elvileg kombinálható (AB modell): a kihallgatások lezárása után kapja meg a bíró a nyomozási jegyzőkönyveket. E megoldás mellett szólhat egy

163

olyan feltételezés, hogy a bíró „befogadóbb” a szóban, a tárgyaláson elhangzó vallomásra, ha nem ismerte még meg a nyomozás során tett vallomást. (3. old.) 5. Bármelyik modell csak akkor alkalmazható, ha az ügyész és a védő jelen van a tárgyaláson. Összefoglalva: a korlátozott bírói iratismeretet és a felek általi kikérdezés rendszerét azokra az esetekre lehet fenntartani, amikor a vádirat benyújtásakor tisztázott, hogy a tárgyalásra mindenképpen sor kerül és azon a vádló és a védő egyaránt meg fognak jelenni.”426 Bárd Károly feljegyzése egyrészt azért érdemel figyelmet, mert a problémának ilyen mélységű érdemi megvitatására a fellelhető iratok tanúsága szerint a „szakma” képviselői nem mutattak sok nyitottságot. Másrészt ez a feljegyzés volt az utolsó, amelyet Bárd Károly a kódex megalkotásának folyamatában helyettes államtitkárként készített. 1997. februárjában Bárd elhagyta a minisztériumot, a büntetőeljárási törvény előkészítésében betöltött feladatait Konkoly Csaba helyettes államtitkár vette át, aki 1994 óta dolgozott a minisztériumban. Konkoly Csaba belépése a törvény megalkotásának folyamatába több szempontból is változásokat eredményezett. A minisztériumban 1989 óta miniszterhelyettesként majd helyettes államtitkárként tevékenykedő Bárd a kezdetektől fogva részt vett az új Be. megalkotásának folyamatában, Konkoly csak 1994-ben kerül a minisztériumba, de akkor sem a büntetőjogi kodifikációs területre, hanem a közjogi kérdésekkel foglalkozott. Míg Bárd minisztériumi tevékenysége előtt, majd azt követően is széles nemzetközi kitekintéssel rendelkező, több nyelvet beszélő elméleti szakemberként büntetőeljárási jogot és emberi jogokat tanít, Konkoly gyakorló ügyészből lesz minisztériumi hivatalnok, majd 1998 után ismét az ügyészségen helyezkedik el. Pozitívum ugyanakkor, hogy Konkoly személyében a minisztériumban összekapcsolódik az ekkor már nagy erővel folyó igazságügyi szervezeti reform és a büntetőeljárási kódex előterjesztése. A büntetőeljárási kódex megalkotásának folyamatában döntő jelentőségű esemény az igazságszolgáltatási reformcsomag előkészítése és elfogadása. Mint arra már a korábbiakban utaltam, meggyőződésem szerint a reform legelső lépésében azt kellett volna eldönteni, hogy az igazságszolgáltatást érintő reform mely törvényekre terjed ki, vagyis el kellett volna dönteni, hogy akarja-e a jogalkotó az anyagi jogszabályok változását vagy sem. Ez a kérdés az igazságszolgáltatás reformja szempontjából a legkevésbé jelentős. Sokkal fontosabb azonban, hogy akar-e a jogalkotó új eljárási rendet vagy sem, mivel az eljárási rend határozza 426

Bárd Károly: A büntetőeljárás két főszakasza közötti kapcsolat. 1997. február 3. (9)

164

meg a szervezet felépítését, amelyet meggyőződésem szerint csak az eljárási törvény után érdemes kialakítani. Ez a sorrend nem csak azért lett volna kívánatos, mert így logikus. Hiszen először – ha csak a büntető igazságszolgáltatásra koncentrálunk – tudnunk kell, hogy milyen eljárási rendet kívánunk alkalmazni (ez nem függ szorosan össze az anyagi jogszabályokkal), majd az eljárási rend megalkotását követheti az eljárást leghatékonyabban működtetni tudó szervezeti rendszer kialakítása. Ez az optimális menetrend azonban megbomlott, egyre világosabbá vált, hogy a minisztériumi előkészítő munka nem tudja tartani az eredetileg eltervezett menetrendet. Erre a körülményre utal Solt Pálnak a Legfelsőbb Bíróság elnökének az 1997. február 20.-án kelt levele, amely „az igazságszolgáltatás jövőjét hosszú időre meghatározó reform jelenlegi állásával kapcsolatos aggodalmainkat tükrözik.”427 Ugyanezen a napon a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész együtt is megfogalmazott egy levelet, amelyet az igazságügy-miniszternek küldtek. Ebben kifejtik: „A bírósági és az ügyészségi szervezet, illetve az eljárási törvények megváltoztatása az igazságszolgáltatás reformjának fontos részét képezik. Az eljárási és a szervezeti változást megalapozó törvények között rendkívül szoros az összefüggés: Az eljárási törvényeknek a hatásköri és a jogorvoslati rendszerre vonatkozó szabályai határozzák meg a különböző szintű bíróságok és ügyészségek feladatát, lényegesen befolyásolják a bíróságok és az ügyészségek munkaterhét, így azt is, hogy a szervezeti változás elősegíti-e a bíróságok és az ügyészségek hatékonyabb működését. A bíróságok és az ügyészségek jelenlegi szervezetét meghatározó törvények nem léphetnek hatályba a hatályos eljárási rendelkezések megváltozása nélkül. Az igazságszolgáltatás reformjára vonatkozó törvényjavaslatok – a közöttük lévő szoros összefüggésre tekintettel – együttesen kezelendők, külön-külön nem tárgyalhatók sem a Kormány, sem az Országgyűlés által. Az 1997. február 17-18-i kodifikációs bizottsági ülés tapasztalatai alapján biztosan állítható, hogy az 1099/1996. (X.1.), illetve az 1013/1997. (II.13) Korm. határozatokban említett 1997. március 31-i határidőig az új büntetőeljárási törvényről szóló törvényjavaslat nem készíthető el.

427

Legfelsőbb Bíróság Elnöke 1997. El.II.A5/12. 1997. február 20.

165

Az új büntetőeljárási törvény koncepciójáról szóló 2002/1994. (I.17.) Korm határozat, valamint az eddigi kodifikációs munkálatok alapján látható, hogy olyan törvény készül, amely alapvetően megváltoztatja az ügyészség és a bíróság feladatait, lényegesen más szemléletet és felkészülést igényel az ügyésztől és a bírótól. Nem támogatjuk ezért azt az elképzelést, hogy az 1997. március 31-i határidőt követően elkészülő törvényjavaslat alapos szakmai és széles körben való megvitatás nélkül, csupán rövid idejű államigazgatási egyeztetés után kerüljön az Országgyűlés elé. Elképzelhetetlennek tartjuk, hogy az Országgyűlés e nagy jelentőségű törvényt az általunk szükségesnek tartott előkészítés nélkül még 1997. I. felében megtárgyalja és elfogadja. A reform megvalósításának elősegítése érdekében ezért javasoljuk annak megfontolását, hogy a szervezeti változtatás ne új büntetőeljárási törvény megalkotásával, hanem a jelenlegi törvénynek a bíróság és az ügyészség hatásköre által megkívánt módosításával, illetve a jogegységi eljárás el kiegészítésével lépjen hatályba (…). A módosító törvényjavaslat kidolgozásában készséggel közreműködünk.”428 A levél helyesen utal arra a szoros összefüggésre, amely az eljárási törvények és az igazságszolgáltatás szervezetét meghatározó törvények között fennáll. Ugyanakkor a kialakult helyzetből nem azt a következtetést vonja le, hogy a törvényalkotás menetét úgy kellene alakítani, hogy az új eljárási kódex megalkotását fel kellene gyorsítani. és a szervezeti reformmal meg kellene várni az eljárási törvény elfogadását, hanem – burkolt formában ugyan –, a két aláíró az eljárási reform teljes elvetésére tesz javaslatot. Ez azért is érthető a részükről, hiszen a reform szervezeteik számára kedvező része a szervezeti törvényekben jelent meg, a bíróságok és az ügyészek számára új feladatokat előíró, ugyanakkor a társadalom és az eljárás többi résztvevője számára kedvező elemek az eljárási törvényben voltak. A levél megérkezése után Vastagh Pál igazságügy-miniszter megbeszélésre hívja a két aláírót, majd a megbeszélés eredményeként született megállapodásukat válaszlevelében a következőképpen összegzi: „Az 1997. március 3. napján tartott megbeszélésünkön elhangzott tájékoztatás alapján van esély, hogy a büntetőeljárási törvény tárgyalását a Parlament az év júniusában megkezdje. Ettől függetlenül magam is indokoltnak tartom, a Be. novelláris módosításának sürgős elkészítését.”429

428

429

LB Eln., LÜ 1997.El.II.A. 5/11. szám 1997. február 20. Dr. Solt Pál, Dr. Györgyi Kálmán. Vastagh Pál miniszter 1997. március 6. válasza.

166

A március elején tartott megbeszélésen lehetőségként megfogalmazott novella, meglepően gyorsan március végére elkészült.430 Eközben azonban tovább folytak az új kódex szövegezési munkálatai is. Ez a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a legfőbb ügyésznek a rosszallását váltotta ki, akik április 24-én újabb közös levélben fordultak a miniszterhez. Ebben kifejtik: „nem támogatjuk azt az elképzelést, hogy az új büntetőeljárási törvény tervezete alapos szakmai előkészítés és széles körben való megvitatás nélkül, csupán rövid idejű államigazgatási egyeztetés után kerüljön az Országgyűlés elé (…). Miniszter Úr egyetértésével a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség munkatársai a büntetőeljárási törvény módosításáról szóló törvényjavaslatot 1997. március végére elkészítették. E törvényjavaslat nemcsak a szervezeti változásokhoz szükséges legfontosabb módosításokat, hanem olyan megoldásokat is tartalmaz, amelyek alkalmasak a büntetőeljárás hatékonyabbá tételére. Érthetetlen ezért, hogy az Igazságügyi Minisztérium változatlanul ragaszkodik az új büntetőeljárási törvény 1997. I. félévében való beterjesztéséhez és parlamenti elfogadásához. Megítélésünk szerint ennek az erőltetése veszélyezteti az egész reform sikerét (…). Ismételten javasoljuk ezért, hogy az igazságszolgáltatás reformjával kapcsolatos szervezeti változások bevezetése ne új büntetőeljárási törvénnyel, hanem a munkatársaink közreműködésével már elkészült javaslaton alapuló Büntetőeljárási novellával történjen.”431 A nyilvánvaló nézetkülönbség ellenére a kodifikációt végző szakértők 1997. április 30-ára elkészítik a teljes törvényszöveg tervezetét, amely 555. §-ból állt. Ezt a szöveget a minisztérium haladéktalanul tárcaegyeztetésre küldte, és ezzel egyidőben eljuttatta a bíróságokra és az ügyészségekre is.

5.3. A „Professzori tervezettől” a T/ 5013. számú törvényjavaslatig A harmadik szakasz az úgynevezett „Professzori tervezet” végleges változatának elkészültétől, 1997. június 27-től, a törvényjavaslat országgyűlésnek történő benyújtásáig, 1997. október 13-ig tart. Az új törvény tervezetének első, már tárgyalható változatát az IM 1997. április 30-án küldte meg véleményezésre a tárcáknak, illetve a körözésbe bevont kormányszerveknek, a Legfelsőbb Bíróságnak, a Legfőbb Ügyészségnek és az érintett szakmai kamaráknak. 430

A levelezésben említett, a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség szakemberei által készített törvénymódosítás szövege nem található az Igazságügyi Minisztériumban fellelhető iratok között. 431 Legfelsőbb Bíróság Elnöke – Legfőbb Ügyész 1997. El.II.A 5/11. szám 1997. április 24.

167

A kiküldést követően a Kodifikációs Bizottság még két ülést tartott, amelyeken a már kiküldött tervezet szövegezési és szerkesztési finomításaira adott útmutatást a normaszöveg elkészítőinek. A Kodifikációs Bizottság állásfoglalásai alapján a Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály a tervezet normaszövegét 1997. június 3-án véglegesítette.432 A meglehetősen rövid határidő ellenére az egyeztetésbe bevont tárcák és szervezetek döntő többsége június 3-ig megküldte észrevételeit.433 Az ezeket összesítő feljegyzésből kiderül, hogy a tárcák többsége és a tervezetet megkapó megyei bíróságok közül húszból tizenöt véleményezte a javaslatot (igaz ezek egy része csak június 9-ig tette ezt meg). Néhány megyei bíróság (Heves, Pest, Vas, Bács-Kiskun, és a Fővárosi Bíróság) jelezte, hogy észrevételeit később teszi meg, illetve a megküldött észrevételeket később egészíti ki. Három megyei bíróság (Veszprém, Somogy, Fejér) nem tett észrevételt. A Legfelsőbb Bíróság és Legfőbb Ügyészség nem küldte el a tárcának észrevételeit. Az egyes megyei bíróságok által megküldött észrevételek külön elemzést érdemelnének. Érdekes megfigyelni, hogy az egyes bíróságok, hogyan oldották meg azt a feladatot, hogy – a kétségtelenül illetlenül rövid határidővel kiküldött – törvényjavaslatot véleményezzék. Mint láthattuk a tárca április 30-án küldte ki a törvényjavaslatot a bíróságoknak, amit azok május elején kaptak meg,434 és május 20-ra kérték a válaszokat. A rövid határidő ellenére volt olyan bíróság, amely már a határidő lejárta előtt elküldte véleményét (a Jász- Nagykun- Szolnok Megyei Bíróság május 8-ra, Vas- és Zala-, május 15-re). A választ küldők többsége május 20. és 23. között küldte el észrevételeit, de voltak olyan bíróságok is, amelyek jóval később, május végén vagy június elején írták meg levelüket. Nagy különbségek vannak a válaszok terjedelmében is. A döntő többség 8-11 oldal közötti terjedelemben foglalta össze észrevételeit, de például a Békés Megyei Bíróság 21 oldalas észrevételt küldött ráadásul határidőre. Több bíróság azonban csak 2-4 oldalban válaszolt a minisztérium kérdéseire. A válaszok időbelisége, terjedelme és tartalma is jelzi, hogy nagy eltérések tapasztalhatók az egyes megyék között. A megküldött észrevételek tartalmát illetően volt olyan megye, amely meglehetősen részletes – 11 oldalas – véleményében kifejezetten támogatóan nyilatkozott a tervezetről, és jól érzékelte, hogy annak esetleges elfogadása milyen kihívásokkal jár a bíróságok számára: „A büntető eljárásról szóló törvényjavaslat vonatkozásában elöljáróban szeretném kiemelni, 432

Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály 34.340/1997. IM. Feljegyzés A Be tervezetre a tárcák által tett észrevételek. 433 Az észrevételekből Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály 34.340/1997. IM Feljegyzés. Tárgy: A Be. tervezetre a bíróságok által tett észrevételek (69 old.). 434 1997. El. I. A. 24/4. számú levelében a Pest Megyei Bíróság Elnöke Dr. Szelényiné dr. Roszik Erzsébet sérelmezte is, hogy „A tervezetet május 6-án kaptuk kézhez és az észrevételeket május 20-ra kérte…”

168

hogy azt a magunk részéről – különösen a benne megfogalmazott és alapjául szolgáló elveket, azok újszerűségét, az európai normákhoz közelítését – jónak és üdvözlendőnek tartjuk. Kétségtelen, hogy egy ilyen átfogó és a magyar büntető igazságszolgáltatást egészében is új alapokra helyező megoldás a jelenleg és a jövőben működő bíráktól teljesen új gondolkodásmódot kíván.”435 Ettél eltérő markáns álláspont jelenik meg a Borsod-, Abaúj-, Zemlén-Megyei Bíróság véleményében, amely jól összegzi a kritikusok álláspontjának lényegét: „A Kollégium nem javasolja a Büntetőeljárási törvény módosítást ilyen átfogó, mélyreható, gyökeres formában. Ez ugyanis az időszerűség további romlását fogja eredményezni és az ítélkezés elnehezülésével fog jelen időszakban járni. (1. old.) Mindezen módosításokat egy kisebb novella formájában, avagy néhány szakasz megváltoztatásával el lehetne érni és nem kellene átalakítani most még az egész büntetőeljárási törvényt. Egy új törvény hatályosulása a megtanulás és a gyakorlatba való átültetés hosszú folyamata miatt az időszerűségre károsan hat. Álláspontunk szerint a jelenlegi pertartamok további növekedése már elviselhetetlen lenne mindnyájunk számára. Most amikor az elöregedett ügyek befejezésében kedvező elmozdulás érzékelhető, ezt kell következetesen tovább folytatni és nem szabad ezt a folyamatot megállítani. Amikor pedig az új novella pozitív hatására az ítélkezés időszerűségének mutatói lényegesen javulnak és a bíróságok ítélkezési tevékenysége is a folyamatban lévő ügyek számát érintően kedvezőbbé válik; akkor lehetne a jó elképzelésekkel rendelkező Tervezetet – a szükséges szakmai vitákban történő kiérlelés után - a Parlament elé vinni. (3.old.) 436 Volt olyan megye, ahol a kollégiumnak egyáltalán nem volt észrevétele a tervezettel kapcsolatban. Itt a megyei bíróság elnöke által írt levél teljes terjedelmében ismertethető: „Tisztelt Helyettes Államtitkár Úr! A Veszprém Megyei Bíróság Büntető Kollégiuma részéről a büntetőeljárásról szóló törvény tervezetével kapcsolatban észrevétel nem történt. A válaszért szíves elnézését kérem. Tisztelettel, Dr. Horváth György a megyei bíróság elnöke”437 Ettől eltérő eset, amikor a Bács- Kiskun Megyei Bíróság elnöke Stefancsik Rajmund 1997. május 20.-i levelében jelzi, hogy „az idő rövidsége miatt a megjelölt határidőig nem 435

Baranya Megyei Bíróság Elnöke Pécs 1997. El.II.E.14. 1997. május 28. Dr. Wirth Béla (11. old.). BAZ Megyei Bíróság Büntető Kollégiumának Vezetője 1997. El.IV.A.13/9.sz. 1997. május 27. (8. old.) Lakatos Zoltán megyei bírósági kollégiumvezető. 437 Veszprém Megyei Bíróság elnöke 1997. El.IV.A.19. szám Veszprém, 1997. május 22. 436

169

tudjuk felelősséggel véleményezni. Erre a júniusban tartandó kollégiumi ülést követően kerülhet sor.” Majd június 19.-én 26 oldalas részletes véleményt küld. A további eseményeket abból a levélből rekonstruálhatjuk, amelyet Gatter László a Fővárosi Bíróság elnöke 1997. augusztus 29-én küldött Konkoly Csaba helyettes államtitkárnak, és amelyben továbbítja Jakucs Tamás észrevételeit.438 Ebből kiderül, hogy a bíróságoktól kapott észrevételek összegzését követően dr. Konkoly Csaba vezetésével valamennyi megyei bíróság és a Fővárosi Bíróság Büntető Kollégiumának vezetői részvételével ugyancsak a javaslattal kapcsolatos észrevételek végett tartottak tanácskozást, majd dr. Berkes György kollégiumvezető úr elnöklete alatt a Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiuma is tartott egy tanácskozást, amelyen részt vett valamennyi megyei bíróság büntető kollégiumvezető. Fontos megjegyezni, hogy a bíróságokhoz elküldött szövegtervezettől a törvényjavaslat parlamenti benyújtásáig több mint öt hónap telt el, ezt követően az országgyűlésben négy hónapon keresztül zajlott a javaslat vitája, amely – mint láttuk – azokon az elveken alapult, amiket már hét évvel korábban az első lépéseknél megfogalmaztak, majd 2004-ben kormányhatározatban rögzítettek. Időközben számos szakmai fórum és tanácskozás témája volt az új törvény, és a szöveg megszületését követően is számos fórumon fejthette ki a szakma a javaslatait, így az a későbbiekben gyakran hangoztatott kifogás, miszerint a javaslat széleskörű vitájára nem volt mód, nincs összhangban az iratokból megállapítható tényekkel. A tervezet készítői és a törvény leendő alkalmazóinak egyes csoportjai közötti nézetkülönbségeket és az egyre élesebb feszültséget jól jelzi az az 1997. június 27.-én kelt levél, amelyben Bárd Károly és Király Tibor, a Kodifikációs Bizottság társelnökei tájékoztatják a minisztert arról, hogy a Bizottság befejezte munkáját és a tervezetet átküldik a miniszternek. A levélben megjegyzik, hogy: „A tervezet két helyen tartalmaz alternatív megoldást, a harmadfokú eljárásban az ezt megelőzően felmentett vádlott bűnösségének megállapítása vonatkozásában, valamint egy olyan kérdésben, amely a büntetőeljárás lényegét struktúráját nem érinti, ez pedig az ügyész bírságolási lehetősége a tárgyaláson tanúsított magatartása miatt. Míg az első esetben a Bizottság megosztott álláspontja indokolta, a második esetben a Bizottság tagjai szinte kivétel nélkül az ügyész bírságolási lehetősége mellett foglaltak állást, az ülést akkor vezető Bárd Károly azért döntött a két

438

A Főváros Bíróság Elnöke 1997. Rl.II.E.55/5 1997. augusztus 29. Gatter László, továbbítja Jakucs Tamás 1997.El.II.E.55/4. számú levelét.

170

változat mellett, mert a Legfőbb Ügyészség képviselője kilátásba helyezte eltávozását a Bizottság üléséről.”439 A Kodifikációs Bizottság szövegtervezete 235 oldalon 602 §-t tartalmazott, ez az úgynevezett Professzori tervezet is már az eredeti elképzelésekhez képest kompromisszumos megoldásokat tartalmazott, mivel például a tárgyalási szakasz és a nyomozási szakasz radikális elválasztását nem javasolja, és talán az eredetileg elgondolthoz képest több szerepet enged az ügyésznek a nyomozási szakaszban az alapvető jogok korlátozása körében, mégis ez a tervezet koherensebb és vitán felül modernebb volt, mint a benyújtott javaslat. Jelen dolgozat kereteit meghaladná annak részletes elemzése, hogy miben tért el egymástól a „Professzori tervezet” és az Országgyűlésnek végül benyújtott törvényjavaslat, de összefoglalóan annyit megállapíthatunk, hogy a legtöbb eltérés a bíróságoktól és az ügyészségtől érkezett úgymond „gyakorlatias” felvetések miatt történt. Tekintettel arra, hogy az eljárásban nem hivatásszerűen résztvevők (a sértettek, terheltek, tanúk stb.) a jogalkotás folyamatának ezen szakaszában sem tudtak hatékony érdekérvényesítőként fellépni – bár a társadalmi szervezetek közül például a Társaság az Alapvető Szabadságjogokért véleményezte a javaslatot – így az, hogy a bíróságok és az ügyészség érdekeit szolgáló javaslatok mennyire tudták megtörni az eredeti koncepció szellemiségét kizárólag a minisztériumi apparátus ellenálló képességén és készségén múlott. A „Professzori Tervezethez” részletes indokolás nem készült, de a törvényjavaslat legfőbb elveit a Javaslat készítői összefoglalták: „ II. A Javaslat alapjául szolgáló elvek A Bizottság abból indult ki, hogy az új kódexnek építenie kell a magyar eljárási jog megőrzésére illetve újjáélesztésre érdemes hagyományaira, figyelemmel kell lennie a jogösszehasonlítás alapján kimutatható nemzetközi tendenciákra valamint a Magyar Köztársaság által vállalt nemzetközi kötelezettségekre és nem lehet érzéketlen az igazságszolgáltatással szemben megfogalmazott társadalmi elvárásokkal szemben. (3. old.) III. Az 1896. évi büntető perrendtartás és az 1973. évi I. törvény kapcsolata a Javaslattal Az első követelményből adódóan a Javaslat feléleszt néhányat az 1896. évi XXXIII. Törvénynek (Bp.) a második világháborút követően indokolatlanul mellőzött elvei és intézményei közül, anélkül azonban, hogy visszatérne a Bp-nek a nemzetközi összehasonlítás alapján meghaladottnak tekinthető megoldásaihoz.

439

1997. június 27. Bárd Károly és Király Tibor a Kodifikációs Bizottság társelnökei levele Dr. Vastagh Pál igazságügy-miniszternek.

171

Így például az eljárás két fő szakasza közti kapcsolatot a Javaslat a nyomozás és a bírósági eljárás egyenrangúságának ’szocialista’ elmélete helyett a Bp-hez hasonlóan határozza meg. A nyomozás feladata eszerint a vád előkészítése, amelynek során a tényállást oly mértékben kell felderíteni, hogy a vádló dönthessen arról, vádat emel-e. A tárgyalás szerkezetére, felépítésére és az egyes intézményeire vonatkozó szabályokban is kimutatható a Bp. hatása. Így például a Javaslat az ügyek bizonyos körére a felek általi kihallgatás rendszerét írja elő, amely a Bp-ben – igaz fakultatív intézményként – ismert volt. (3. old.) Ugyanakkor a Javaslat nem támasztja fel a kontinensen visszavonulóban lévő vizsgálóbírói intézményt; a nyomozási bíró (alapjogi bíró) nem bűnüldözési funkciót lát el az eljárásban (…). A bírósági szervezet tervezett reformjával összhangban a Javaslat a Bp-t követve újra bevezeti a kétfokú rendes jogorvoslati rendszert és ennek megfelelően végzi el a hatáskörök elosztását. Továbbra is a helyi bíróság jár el általános hatáskörű elsőfokú bíróságként, de a Javaslat bővíti a megyei bíróság kiemelt hatáskörét. A megyei bíróság által első fokon elbírálandó ügyek kiválasztásánál a Javaslat a bűncselekmény és a kiróható büntetés mellett a hatályos joggal összehasonlítva nagyobb jelentőséget tulajdonít a bűncselekmény jellegének. A megyei bíróság hatáskörébe utalja a jogállami berendezkedés alapintézményei ellen irányuló cselekmények elbírálását… (4. old.)” A Javaslat Indokolásából egyértelmű, hogy a Kodifikációs Bizottság akkor, amikor a kétfokú rendes jogorvoslatot támogatta végig abban a meggyőződésben tette, hogy az négyszintű bírósági rendszer mellett fog megvalósulni, és fordítva a négyfokú bírósági rendszer bevezetése igazán akkor indokolható, ha létezik a kétfokú rendes jogorvoslat. A Bizottság Javaslata a bírósági szervezeti rendszer különféle szintjeit nem egyformán érintette. A Javaslat a legkedvezőbben a helyi bíróságokat érintette, az egyeztetésben azonban mint látni fogjuk, nem a helyi bíróságoknak volt a legnagyobb szavuk. Az indokolás a továbbiakban kifejti: „A kétfokú rendes jogorvoslati rendszer természetesen változásokat idéz elő a másodfokú bírósági eljárásban. Mindenekelőtt szélesedik a másodfokú bíróság reformatórius jogköre. A Javaslat általános szabállyá teszi a mai rendszerben a vétségi eljárásban érvényes rendelkezést: a másodfokú bíróság bizonyítást vehet fel, ha a tényállás nincs kellően felderítve vagy hiányos és szélesebb körben ad módot a Javaslat az első fokon megállapított tényállástól eltérő tényállás megállapítására. Ez a másik oldalról megközelítve azt jelenti, hogy csökken azoknak az eseteknek a száma, amikor a másodfokú bíróság megalapozatlanság okából helyezi hatályon kívül az első fokú bíróóság 172

ítéletét. Erre csak akkor kerülhet sor, ha a megalapozatlanság kiküszöbölése érdekében nagy terjedelmű bizonyítást kell felvenni. A harmadfokú eljárásban – ezt a Javaslat felülvizsgálati eljárásnak nevezi – a tényállást már nem vizsgálják, hanem kizárólag jogkérdésben döntenek. A felülvizsgálati kérelemben a hagyományos alaki semmisségi okokon (a bíróság nem volt törvényesen megalakítva, hatáskörét túllépte, az ítélethozatalban kizárt bíró vett részt) kívül hivatkozni lehet az un. anyagi semmisségre (a vádlott bűnösségének megállapítására vagy felmentésére a tv megsértésével került sor, törvényt sértettek a cselekmény minősítése során). A büntetés mértékét a harmadfokú bíróság csak akkor módosíthatja, ha megváltoztatja a bűncselekmény minősítését, illetve ha megállapítja: a büntetést más törvényi keretek között kell kiszabni.(5. old.) A magyar eljárási jog hagyományainak tisztelete azt is jelenti, hogy az 1973. évi I. törvénynek a gyakorlatban bevált intézményeitől indokolatlan megválni, pusztán azért, mert azokat más politikai viszonyok között (is) működtették. Ez a magyarázata annak, hogy bár az ügyész és a nyomozó hatóság közti viszony meghatározásánál a Javaslat közelít a Bp. megoldásához, ám egyidejűleg figyelemmel van arra, hogy az elmúlt néhány évtized igazolta: az esetek nem jelentéktelen részében a nyomozó hatóság önállóan is képes az előkészítés fázisában eljárni. A Javaslat ezért úgy rendelkezik, hogy az ügyész a vádemelés feltételeinek (5. old.) megállapítása végett maga végez nyomozást, vagy nyomozást végeztet. Az ügyész nyomozásbeli szerepét erősíti a javaslat azzal is, hogy a büntetőeljárás megindításának vagy folytatásának „elhárítását” tartalmazó döntések közül egyeseket az ügyész kizárólagos hatáskörébe utal. (6. old.) IV. A külföldi minták és a Javaslat A Be. erősen kötődik ugyan a nemzeti tradíciókhoz, az európai országoknak a büntetőeljárást érintő közelmúltbeli törvényhozásából mégis kitapinthatók egyes területeken egységes tendenciák. Az előkészítő eljárást illetően ez abban nyilvánul meg, hogy az egyes országok szakítanak a klasszikus eljárási kódexek azon tételével, hogy a törvénykönyvnek csak a bírói eljárásra vonatkozó rendelkezéseket kell tartalmaznia (a büntetőeljárás azonos a büntető perrel és legfeljebb a vizsgálóbírói eljárás kíván még szabályozást), az azt megelőző rendőri tevékenységet pedig szabályozatlanul hagyja. A 80-as 90-es évek törvényhozása úgy reagál arra a szociológiai felismerésre, hogy a rendőrségi tevékenység jelentősen meghatározza az ügy további sorsát, hogy a rendőrségi szakaszt is részletesebben szabályozás alá vonja és a védekezési jogok egy részét már ebben a fázisban is biztosítja. (6. old.)

173

VI. A büntetőeljárás társadalmi elismertsége – a polgárok együttműködése. A hatósági tétlenség, illetve tárgyszerűtlen eljárás talán legfontosabb korrekciós eszköze a Javaslatban a pótmagánvád intézménye. Pótmagánvádlóként – főszabályként – a sértett léphet fel…”. A büntetőeljárási törvény sorsában – utólag egyre világosabban láthatóan – az igazi nagy fordulatot Dr. Szabó Győzőnek, a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesének 1997. június 18-án kelt levele jelentette. Ezzel a levéllel kezdődött meg egy összehangolt támadássorozat az új törvény ellen, amely nem az egyes jogintézményeket kritizálta, hanem az 1991. óta képviselt koncepció alapelemeit támadta. Tekintettel a levél jelentőségére, viszonylag nagy terjedelemben idézem a benne foglaltakat: „I. Általános észrevételek: 1./ A Legfelsőbb Bíróság alapvetően egyetértett a büntetőeljárási törvény koncepciójáról szóló kormányhatározatban foglaltakkal, és minden lehetséges módon támogatta az új büntetőeljárási törvény megalkotását. De nem hagyhatjuk szó nélkül, hogy az érdemi kodifikációs munka nem azonnal a kormányhatározat meghozatala után, hanem csak óriási késéssel

indult

meg.

A

törvényjavaslat

nem

készült

el

a

2002/1994.

(I.17.)

kormányhatározatban megjelölt 1995. június 30-i határidőig, de nem sikerült tartani az 1077/ 1996. (VII. 16.) kormányhatározat 11. pontjában meghatározott 1997. március 31-i határidőt sem.(2. old.) A hatástanulmányok hiányában nem mérhető fel pontosan, hogy a kodifikáció milyen kihatásokkal járhat, de nyilvánvalónak tartjuk, hogy a tervezet a jelenlegi formájában az lényegesen növelné az ügyészek és a bírák munkaterhét, lassítaná és költségesebbé tenné a büntetőeljárást. Mindez olyan helyzetben és időpontban történne, amikor a bűnözés jelentős emelkedése és a (4. old.) büntetőeljárás időszerűségének romlása éppen azt sürgeti, hogy a hatályos joghoz képest több lehetőséget nyissunk a büntetőügyek egyszerűbb elintézésére az eljárás gyorsítására. A tervezet erre valamelyest törekszik is, de véleményünk szerint nem eléggé, az egyszerűsítést és a gyorsítást célzó intézményei és megoldásai előreláthatóan legfeljebb mérsékelhetik, de nem ellensúlyozhatják a bevezetésével véleményünk szerint elkerülhetetlenül együtt járó munkaterhet és költségvetési kiadásokat, valamint az eljárás időszerűségének további romlását. a/ Hatáskör illetékesség (...) a hatásköri változások önmagukban nem csökkentik a bíróságok munkaterhét és nem garantálják az ügyek szakszerűbb elbírálást sem. (5. old.) (...)

174

A felek általi kihallgatás rendszerére történő áttérést szükségtelennek, sőt elhibázottnak tarjuk az alábbi érvek alapján: Ez a magyar és a közép-európai eljárásjogtól merőben idegen intézmény, nincsenek hagyományai. Igaz ugyan, hogy az angolszász perjogban meghonosodott keresztkérdezést már az 1896. évi XXXIII. Tc. is megkísérelte beépíteni a magyar bűnvádi perrendtartásba, de kevés sikerrel. E rendszer mellett a tárgyalás tartama szinte megtervezhetetlen, az egyes tárgyalási napokra megidézendő tanúk, szakértők megjelenésének megfelelő ütemezése előre nem lehetséges. A vádlottnak vagy tanúknak nincs módjuk arra, hogy összefüggő vallomást tegyenek, illetve még egyszer ugyanazt fogják elmondani, és emiatt a bizonyítási eljárás elhúzódik. Az eljárás számottevően lelassul, a kérdések feltételének esetleges korlátozása vagy a kérdésre adandó válasz megtiltása a tanácselnök részéről ismétlődő konfliktusok forrása lehet. A valósághű tényállás megállapítását elősegítő kihallgatási taktika nem érvényesülhet megfelelően. A már megválaszolt kérdésekre történő ismételt rákérdezés lehetősége módot ad a tanúk elbizonytalanítására, s ez végül a váderedményesség látványos romlásához vezethet (…) Összegezve tehát véleményünk az, hogy a felek általi kihallgatás rendszere, amelytől egyébként a tervezet több esetben is eltérést enged, várhatóan éppen a nagyobb, jelentősebb ügyek pertartamát nyújtaná meg, és nehezítené meg, illetve költségesebbé tenné azok elbírálását, mégpedig anélkül, hogy bármilyen bizonyítható előnnyel járna. Ezért alkalmatlannak látszik a magyar jogi gyakorlatba való átültetésre. (7. old.) d/ Az egyfokú fellebbezés fenntartása. A kétfokú rendes jogorvoslati rendszer önmagában is magában rejti az ügyek elhúzódásának lehetőségét még akkor is, ha azzal számolunk, hogy az ügyek jelentős része első- vagy másodfokon jogerőre fog emelkedni. Ráadásul a tervezet szerint a másodfokú bíróság ügydöntő határozata ellen általában bármely ügyben felülvizsgálati indítványt lehet előterjeszteni. Ilyen megoldás mellett fennáll a veszélye annak, hogy a harmadfokú bíróság, különösen – a törvényszék hatáskörének bővítése folytán – a LB munkaterhe egyáltalán nem, vagy legalábbis nem olyan mértékben fog csökkenni, hogy a büntető kollégium lényegesen kisebb bírói létszámmal el tudná látni feladatait, és bírákat, illetve létszámhelyeket tudna átengedni az ítélőtáblának….(8. old.) Mindezekre tekintettel úgy véljük, hogy a kétfokú rendes jogorvoslati rendszer bevezetése nem szolgálná az igazságszolgáltatás érdekeit, sőt ellenkezőleg. A jogorvoslathoz való jog 175

követelményét – mint erre az AB a 9/1992. (I.30.) AB. határozatának V/9. pontjában is rámutatott, - az egyfokú fellebbezési rendszer is kielégíti. A négyszintű bírósági szervezet /az ítélőtáblák felállítása/ és a kétfokú fellebbezési rendszer között nincs szükségszerű kapcsolat. Javasoljuk tehát, hogy a Kormány vizsgálja felül az 1994. évi kormányhatározatban elfoglalt álláspontját,

és

mellőzze

a

kétfokú

rendes

jogorvoslati

rendszer

bevezetését

a

büntetőeljárásba. A jelenlegi másodfokú eljárás – ha hiányosságait kiküszöböljük – alkalmasabb az eljárás egyszerűsítésére és gyorsítására, kevesebb munkateherrel és kiadásokkal járna. Egyébként a másodfokú eljárás szabályozása a tervezetben /a vétségi eljárás megszüntetése a reformatórius fellebbezési rendszer stb./ ilyen szempontból alapjában kielégítő. Ezen felül a módosított tervezet 333. §-ának (4) bekezdésében olyan módosítást javaslunk, hogy a /szabályszerűen/ megidézett /szabadlábon lévő/ vádlott távollétében akkor is meg lehessen tartani a tárgyalást, ha a másodfokú bíróság bizonyítást vesz fel. Ezzel kiküszöbölnénk a fellebbezési eljárás elhúzódásának egyik leggyakoribb okát. (9. old.)”440 Másnap, június 19-én Szabó Győző azonos tartalmú levelet juttatott el Kiss Elemérnek, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető államtitkárnak is.441 Nem akarok kitérni annak elemzésére, hogy miért jelent lényegében új helyzetet az, hogy a törvényjavaslat az eredetileg tervezett március 31. helyett egy hónappal később készült csak el. Azt azonban fontos megjegyezni, hogy Szabó Győző levele pontosan tíz nappal az igazságszolgáltatási reformcsomag június 8-i országgyűlési elfogadása után íródott. Ekkorra olyan helyzet jött létre, amiben a kormány és a mögötte lévő parlamenti többség az ellenzék tiltakozása ellenére már megszavazta az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felállításáról és a négyszintű bírósági rendszer létrehozásáról szóló alkotmány-, és törvénymódosításokat. Ezekben a módosításokban már benne volt mindaz az elem, amely a bíróságok és az ügyészségek számára előnyös változást hozott létre szervezetükben. Mint azt a korábbi fejezetben láthattuk, ezek a változások nemzetközi összehasonlításban is példátlanul előnyös helyzetbe hozták a bíróságokat, és bár kétségtelen, hogy a bírák és az ügyészek jövedelme európai összehasonlításban még mindig alacsony – mint ahogyan bármely más hivatás gyakorlóié is – azoknak a problémáknak, amikkel a bíróságok és az ügyészségek a kilencvenes évek elején küzdöttek (létszámhiány, elvándorlás stb.) azóta már nyoma sincs. 440

Szabó Győző, LB Elnökhelyettese 1997.El.I.A.1/17. 1997. június 18. 1997. EI.I.A.1/16. Szabó Győző 1997. június 19-én Dr. Kiss Elemér MH államtitkárnak.

441

176

Ami a levélben foglalt érdemi kérdéseket illeti, azt láthatjuk, hogy a kritika alapvetően három kérdéskör köré csoportosul. Az első a megfelelő előkészítés elmaradása, amit a korábbiakban cáfoltunk, és ha figyelembe vesszük, hogy a másik két érdemi elemben a Legfelsőbb Bíróság ezen a ponton változtatja meg 1991. óta képviselt álláspontját, akkor feltehető a kérdés, hogy az alaposabb előkészítés hogyan akadályozhatta volna meg ezt a fordulatot. Az egyik kérdés, amiben a levél korábban nem képviselt kritikát fogalmaz meg, az a felek általi kikérdezés, ami első ránézésre egy technikai kérdésnek tűnik, valójában az új törvény egyik alapkérdését, a tárgyalás és a nyomozás viszonyát érinti. Ez pedig szorosan összefügg a tárgyaláson követett bírói szerepfelfogással is. Vagyis azzal, hogy a bírák beletörődnek-e abba, hogy a tárgyaláson „hozott anyagból dolgozva” mintegy megerősítik a nyomozás eredményeit, vagy szerepüket növelendő inkább a felek vitájának eldöntői akarnak lenni. Tóth Mihály erről a következőképpen írt: „határozott aggodalmak fogalmazódtak meg az ügyész és a védő tárgyalási szerepének tervezett erősödésével kapcsolatban is. A bírák egy része a tárgyalás tervezhetetlenségétől, parttalanná válásától tartott, a vádlók, de talán inkább a védők pedig azt panaszolták, hogy az aktívabb tárgyalási magatartásra nincsenek felkészülve. Nem járható továbbá az az út, hogy a nyomozás során csaknem minden ügyben a tanút íróasztal mellől történő ismételt idézgetése, várakoztatása és szembesítése, papírkötegek és dobozolt mellékletek gyártása folyik, hogy azután később a bíróság szerepe gyakran ezeknek az iratoknak az átnyálazásába és hitelesítésében merüljön ki (…) Végül el kell vetnünk azt a – jóllehet sokaknak kényelmes de az eljárási feladatok megosztása elvének korszerű felfogásával nehezen összeegyeztethető – forgatókönyvet is, hogy a tárgyaláson a bíró inkvirál, az ügyész akkor is megfelel a feladatának, ha fenntartja az írásos vádat s a végén néhány semmitmondó indítványt tesz; a védő pedig a terhelt „nehéz gyerekkorára” hivatkozva kér irgalmas ítéletet. Vissza kell térnünk a gyökerekhez, még ha ez már-már gyanúsan kézenfekvő elvekkel szembesít is minket, az ügyész vádol, a védő véd, és a bíróság ítélkezik. Valóban vádolni és védeni azonban csak a bizonyításban történő aktív közreműködéssel lehet.”442 Szabó Krisztián a hagyományos, bíró általi kikérdezésről megállapítja, „A bíró bizonyításban betöltött aktív szerepét előmozdítja az előzetes iratismeret, vagyis az, hogy az

442

Tóth Mihály: Új büntetőeljárási törvény vagy további novellák sora? Belügyi Szemle 2000. 2. 6-7.

177

előkészítő iratokat és a vádiratot is ismeri a tárgyalást megelőzően. Emiatt, mintegy „megtanulva az ügyet” a tárgyalás megkezdésekor már elfogult lehet, mivel túlnyomórészt a nyomozó hatóságok és az ügyész álláspontját ismeri (vagyis a büntetőjogi felelősség megállapítása irányában lehet befolyásolt), a védelem pedig elsősorban a tárgyaláson jut szerephez. Látszólag tehát minden oldal azonos jogokkal rendelkezik, elvileg azonos súlyú véleményeket képviselhet az ügy lényegét illetően, ugyanakkor az is nehezen vitatható, hogy amennyiben a nyomozás iratainak és a vádirat ismerete alapján a bíróban kialakult a meggyőződés, esetleg a várható döntés (de még ha csak befolyásolttá válik is), akkor a védelem szerepe a tárgyaláson irrelevánssá válhat, de semmi esetre sem lesz a vádéval egyenlő jelentőségű. Nem mellékesen ezáltal a pártatlanság és a tisztességes eljárás alkotmányos elvei is sérülhetnek.”443 Bárd Károly, a törvénynek az európai jogfejlődésben betöltött szerepéről szóló írásában a felek általi kikérdezésről megállapítja: „Megmarad a Tervezet az európai modellnél annyiban is, hogy a rendszer kizárólagos funkciójának megfelelően, a történeti tényállás megállapításához és annak jogi értékeléséhez valamennyi információt a döntéshozó rendelkezésére bocsátja. A bíró, akinek önálló a felektől független megismerési tevékenységét a Tervezet továbbra is elismeri, birtokába jut a nyomozás iratainak, így ugyanazoknak az információknak az ismeretében kezdi meg a tárgyalást, mint a vádló és a védelem. Elhibázott és feltehetően a Tervezet ismeretének a hiányából fakad az az érvelés, hogy az új tárgyalási modell kiszolgáltatott helyzetbe hozta a bírót. Kérdés persze, hogy a bíró teljes iratismeret mellett van-e egyáltalán értelme a felek általi kikérdezés rendszerének? Úgy látom, hogy még ilyen esetben is van. Egyrészt e rendszer jobban biztosítja a bíró pártatlanságát, ha az Európai Emberi Jogi Konvenció szervei által alkalmazott ún. objektív tesztet tekintem. Vagyis a bíró mentesítése a kihallgatások vezetése alól nagyobb garanciát nyújt arra, hogy a vádlottban nem támadnak igazolható kételyek a bíró elfogulatlanságát illetően. Másodszor, bár aligha eldönthető, hogy ismeretelméletileg a kontradikción alapuló vagy a magányos inkvirensi módszer a tökéletesebb –(…) – úgy tűnik, hogy legalábbis az alanyi oldalhoz tartozó elemek felderítésénél, ahol tehát hozzárendelésekről, interpretációkról, külső jegyek alapján történő attribúciókról van szó, a kontradiktórius rendszer, az egymással szembenálló értelmezések ütköztetése mégiscsak jobb vagy igazságosabb eredményhez vezet.

443

Szabó Krisztián: Büntetőeljárás a jogi realizmus szemszögéből. Magyar Jog 2003. 7. 416.

178

Végül, a felek általi kikérdezés jobban biztosítja a döntés megalapozottságát, amelyet a kontinentális rendben egyebek mellett – az eljárás szakaszokra bontása hivatott garantálni.”444 A harmadik kérdés, amelyet Szabó Győző levele felvetett, a kétfokú rendes jogorvoslat kérdése. Ebben az ügyben azért is különös a Legfelsőbb Bíróság álláspontjának megváltozása, mert 1991. óta folyamatosan támogatásukról biztosították ezt a megoldást. Dr. Berkes György a Legfelsőbb Bíróság tanácselnök bírája egy évvel korábban a Harmadik Jogász Vándorgyűlésen elhangzott korreferátumában előadta: „A kétfokú jogorvoslati rendszer bevezetése ellen az lehet a fő ellenérv, hogy az ügyek elhúzódását, a büntetőeljárás időszerűségének további romlását fogja előidézni. – Ez a veszély valóban fennáll, azonban többet nyomnak a latba a jogorvoslati rendszer átalakításától várható előnyök: a nagyobb ügyekben megalapozottabb tényállás megállapítása és a szakszerűbb elbírálás. Az ügyek elhúzódásának veszélyét pedig úgy lehet csökkenteni, ha a kisebb ügyekben, illetve egyszerűsített eljárásra tartozó ügyekben korlátozzuk a jogorvoslati lehetőséget.”445 Dr. Szabó Győző maga is, korábban kétszer is állást foglalt a kétfokú rendes jogorvoslat kérdésében. 1995-ben a Bírák Lapjában azt írta a büntetőeljárás reformjáról: „Anyagi jogszabálysértés esetén is rendkívül szűkkörű a felülvizsgálat lehetősége. Egyetértek illetve a Legfelsőbb Bíróság is egyetértett ezért a Kormány által elfogadott koncepció által javasolt azon megoldással, hogy kétfokú rendes jogorvoslati rendszere kerüljön bevezetésre.”446 Egy évvel később pedig ugyanazon a konferencián, ahol Dr. Berkes György is kiállt a kétfokú rendes jogorvoslat mellett, Dr. Szabó Győző a bírósági szervezeti reformról szóló előadásában azt mondta: „A büntetőeljárás koncepciójáról szóló 2002/1994. (I. 17.) sz. határozatban a kormány az egyetértésünkkel elkötelezte magát a büntetőeljárásban bevezetendő kétfokú rendes jogorvoslati rendszer mellett. E koncepciót a jelenlegi kormány is irányadónak tekinti. A kétfokú rendes jogorvoslati rendszer bevezetése a polgári eljárásban is megfontolandó. Kétfokú rendes jogorvoslati rendszer négyszintű bírósági szervezetet tételez fel. A bírósági szervezeti reform megvalósításának ez a másik indoka.”447

444

Bárd Károly: A büntető eljárási törvény tervezete az európai jogfejlődésben. Jogtudományi Közlöny 1998. 4. 123. 445 Berkes György (LB tanácselnöke): A másodfokú, a harmadfokú, a felülvizsgálati és a jogegységi eljárás szabályozás az új büntetőeljárási törvényben. In: Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 1719. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 288. 446 Szabó Győző: A büntetőeljárás reformjáról Bírák Lapja 1/1995. 14. 447 Szabó Győző: A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. In: Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 213.

179

A Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese részéről érkezett támadással egyidejűleg Dr. Fábián János, a Legfőbb Ügyész helyettese egy 108 oldalas átiratot juttatott el Dr. Konkoly Csaba helyettes államtitkárnak; ennek főbb megállapításai a következők: „Általános észrevételek j./ az a körülmény, hogy a nyomozás csak a vádemelés feltételeinek tisztázására szorítkozzon – arra sem mindig kielégítően (pl. a nyomozás nélküli vádemelés) – részint alaptalan vádemeléseket, részint az indokolt felelősségre vonás elmaradását eredményezheti. k./ Az alaptípusnak tervezett eljárás idegen a hazai, de a kontinentális jog hagyományaitól is. Túl bonyolult és nem alkalmas a tényállás valósághű megállapítására. l./ A kétfokú rendes jogorvoslat igénybevételének biztosítása sem teljes, egyrészt nem mindig adja meg a lehetőséget a legfontosabb, a bűnösség kérdésében a jogorvoslatra (lemondás a tárgyalásról), másrészt esetenként a jogorvoslat formális lehet csak (a másodfok, ha bizonyítást vesz fel, a tényállás vonatkozásában teljes revíziót alkalmazhat. Az új tényállás pedig már nem támadható.) VII.

Összességében:

a

T.

jelenlegi

formájában

nem

alkalmas

arra,

hogy

törvényjavaslatként a Kormány elé kerüljön, alkalmas viszont olyan vitaanyagnak, amely alapja, kiinduló pontja lehet a büntetőeljárási jog indokolt és nagyon időszerű reformjának. (5. old.) III. Létszámigény és pénzügyi kihatásai. A Legfőbb Ügyészség nyomozás Felügyeleti Főosztálya az 1996. november 28-án kelt Feljegyzésben a büntetőeljárásról szóló új törvény tervezetének akkor rendelkezésre álló részének szövege alapján – a Feljegyzésben leírt módszerek alapján tett megállapításokra alapozva – felmérte az ügyészi szervezetnek azt a többletlétszám igényét, amelynek biztosítása elengedhetetlen lenne ahhoz, hogy az ügyészség az új törvényből rá háruló feladatokat teljesíteni tudja.448 448

A számítás módjának érzékeltetésére az alábbiakban idézem a levélben található számításokat: „A. A bizonyításra vonatkozó VII: Fejezet (98.old.)1./ szakértő alkalmazása kapcsán korábban 45 fő helyett 15 fő 2/ szemle során 70-350 fő3./ bizonyítási kísérlet miatt 6 fő (99. old.) B. A kényszerintézkedésekre vonatkozó VIII. fejezet 1./ őrizet ügyészi jóváhagyása 10 fő 2./ lefoglalás 11 fő 3./ lefoglalás megszüntetése 7. fő C A nyomozásra vonatkozó IX. Fejezet 1./ nyomozás megtagadása 21. 4./ tanú kihallgatása az ügyész vagy rendelkezése alapján a nyomozóhatóság 115 fő, 6./ nyomozás megszüntetése ügyész által 70 fő (101.old.) D. A vádképviselet ellátása (102.old,) … az első és másodfokú vádképviseletre vonatkozó szabályok változása együttesen 115 ügyészi létszámot igényel. (103. old.) F A törvénytervezet további, korábban rendelkezésünkre nem álló rendelkezéseiből adódó ügyészi feladatok 1./ A T. IX. Fejezetének VII. címe (190-205 §) a nyomozási bíró feladatairól és eljárásáról intézkedik, amelynek részbeni előkészítője és résztvevője az ügyész. A hatáskörébe tartozó eljárások viszonylag magas száma bizonyossá teszi, hogy a megyék többségében 1-1, a nagyobb megyékben 2-2, a fővárosban pedig 5 ügyész teljes munkaidejére van szükség a nyomozási bíró

180

Összefoglalás Az előbbiek szerinti részletező számítások eredményeként 610 ügyészi álláshely biztosítására van szükség ahhoz, hogy az ügyészsége a törvény módosításából eredő feladatait teljesíteni tudja. Ebből megtakarítható lenne az a 115 álláshely, amely a Feljegyzés II. C/4. alatti feladatból hárul az ügyészségre, abban az esetben, ha a tanú kihallgatását nem az ügyész rendelkezése alapján, hanem önállóan végezhetné a nyomozó hatóság. A korábbiaknak megfelelően számolni kell azzal, hogy az ügyészi többletlétszám 2/3-ában tisztviselői létszámbővítésre van szükség, ami 400 fő ilyen létszámtöbbletet jelent. Költségigény 1./ Személyi juttatások

2.717,8 millió forint

2./ Munkáltatót terhelő járulékok

1.197,0

3./ Működtetési kiadások

795,0

4./ Első felszerelés

985,8

5./ Gépkocsi beszerzés

93,6

6./ Elhelyezési kiadások

4.770,0

Összesen:

10.559,2 millió (108. old.)

Számításba vett létszám: 610 fő ügyész 450 fő nem ügyész (400 fő tisztviselő 50 fő fizikai alkalmazott) 1080 fő összesen”449 A többlet létszámot előrevetítő számok ugyan már a korábbi ezer főt meghaladó igények alatt maradnak, de még mindig az ügyészi létszám közel 60 %-os növekedését jelentik, ráadásul szemben a korábbi feljegyzéssel, itt megjelent egy 450 fős nem ügyészi többlet létszám igény is. Az éles támadások, és csak az ügyészség számára igényelt több mint tízmilliárdos költség – a Bokors-csomag traumáját még ki sem heverő – kormányra érthetően sokkolóan hatottak. Ráadásul olyam időszakban, amikor részint a szervezett bűnözéshez

tevékenységéhez kapcsolódó ügyészi feladatok ellátásához. Ez összesen 28 ügyészi létszám biztosítását teszi szükségessé. 2./ A tárgyalásról lemondás miatt 28 fő (104.old.) 449 NF.6084/1995. Dr. Fábián János a Legfőbb Ügyész Helyettese levele Dr. Konkoly Csaba helyettes államtitkár úrnak 1997. június 19. (108 old.).

181

kapcsolódó utcai robbantások, részint a bonyolult ügyek elhúzódása, részint a bűnügyi statisztikai ijesztő alakulása amúgy is érzékeny közeget teremtett.450 A kormányt váratlanul érő támadások eredményeként a törvényjavaslat sorsát július 7-én újra megvizsgálta a közigazgatási államtitkárok értekezlete: „és úgy döntött, hogy előzetes döntést kér a Kormánytól abban, hogy 1. el kíván-e térni az 1994-ben elfogadott 2002/1994. (I. 17.) Korm. határozatban meghatározott elvektől, különösen a kétfokú rendes jogorvoslat bevezetésétől a büntetőeljárásban; 2. beterjeszti-e az új be tv tervezetét az Országgyűléshez, vagy novelláris megoldást választ.”451 A 11 oldal terjedelmű Kiegészítő előterjesztés indokolásából az derül ki, hogy az Igazságügyi Minisztérium az eredeti koncepció és az új törvény megalkotása mellett van: „Az új büntetőeljárási kódex tervezetének alapvető elveivel a Kormány határozatban megfogalmazottakkal egyedül a Legfelsőbb Bíróság nem ért egyet. Az észrevételei közül e vonatkozásban legfontosabb, hogy ellenzi a rendes kétfokú jogorvoslat bevezetését és nem ért egyet a tárgyaláson a felek általi kikérdezés rendszerével. A közigazgatási államtitkári értekezleten elhangzott, hogy a Legfelsőbb Bíróság álláspontjával a bíróságok a teljes egészében azonosulnak. Az IM a tárcaegyeztetés során minden megyei (fővárosi) bírósághoz eljutatta

a

büntetőeljárásról

szóló

tervezet

tárcakörözésre

kiadott

szövegét,

a

Kormányelőterjesztést, amely tartalmazza a törvénytervezet általános indokolását. A tervezetre 17 bíróság részletes észrevételt tett. Az észrevételekből kitűnik, hogy a bíróságok egységesen támogatják és egyetértenek mind a kétfokú rendes jogorvoslat bevezetésével, mind a felek rendelkezési jogának kiszélesítésével és ezen belül a felek általi kikérdezés rendszerével. A több mint hatszáz észrevétel közül mindössze egy megye kifogásolta a kétfokú (2. old.) rendes jogorvoslat bevezetését, és egy bíróság véleményében jelenik meg az a felvetés, hogy a felek általi kikérdezés rendszere a tárgyalások elhúzódásához vezethet. Ugyanakkor többen helyesnek tartják a másodfokú bíróság reformatórius jogkörének kiterjesztését – amelyre alkotmányos lehetőség csak egy rendes kétfokú jogorvoslat keretében nyílik – figyelemmel arra, hogy ez lehetőséget ad a másodfokú bíróságnak az első fokú határozat szélesebb körben való megváltoztatására, csökkentve ezzel a hatályon kívül helyezések és a megismételt eljárások számát. Köztudott ugyanis, hogy a hosszú évekig 450

Külön kutatás tárgyát képezhetné, hogy az igazságszolgáltatást érintő törvények tárgyalása idején miért lesznek olyan rosszak a bűnügyi statisztika adatai. 451 34.340/1997. IM. Igazságügy-miniszter. Kiegészítő előterjesztés a Kormány részére a Büntetőeljárásról szóló törvénytervezettel kapcsolatos előterjesztéshez. 1997. július 9. Vastagh Pál (11 old.).

182

elhúzódó büntetőeljárások különösen azokat az ügyeket fenyegetik, amelyekben megismételt eljárásra került sor. A tervezet jogorvoslati rendszere egységes koncepcióra épül, és zárt egységet képez. A kétfokú rendes jogorvoslat bevezetésével válik lehetővé az, hogy szinte teljes körű revízió mellett a másodfokú bíróság reformatórius jogkörének kiterjesztése és az, hogy – a mai vétségi eljáráshoz hasonlóan – a másodfokú bíróság nagy terjedelmű bizonyítást folytasson le, új tényállást állapítson meg, és új büntetést szabjon ki, vagy éppen a felmentett vádlott bűnösségét állapítsa meg. (…) A tervezet kétségtelen minden ügydöntő határozat ellen lehetőséget biztosít a harmadfokú eljárásra is. Azt, hogy ez a második jogorvoslati fórum ne váljon parttalanná, nem azzal látja elérhetőnek, hogy bizonyos ügyeket kirekeszt a harmadfokú eljárásból, hiszen a büntető ügyekben nagyon nehéz kis ügyekről és nagy ügyekről beszélni, az az ártatlan vádlott, akit elítélnek, nyilvánvalóan nem tartja kis jelentőségűnek a saját ügyét és a jogkövtekezmények sem mérhetők pusztán a büntetési tétellel való fenyegetettséggel vagy éppen a kiszabott büntetés súlyával, (…). (3. old.) A Legfelsőbb Bíróság ezzel szemben egy olyan alternatívát kínál, amely részint komoly alkotmányossági aggályokat vet fel, másrészt magában rejti annak veszélyét, hogy a strasbourgi Emberi Jogi Bíróság elmarasztalja Magyarországot az emberi jogi egyezmény megsértése miatt. A Legfelsőbb Bíróság a kétfokú eljárásban a revíziós jogkör fenntartása mellett a reformatórius jogkör tervezet szerinti kiterjesztését indítványozza és az eljárás gyorsítása érdekében ki kívánja egészíteni azzal, hogy a kétfokú eljárásban a bizonyítási eljárás, a szabályszerűen megidézett és meg nem jelent vádlott távollétében is foganatosítható legyen, és mindezt olyan eljárásban képzeli el, ahol egyfokú rendes jogorvoslat van. Ez azt is jelentheti, hogy az első fokú bíróság által felmentett vagy éppen pénzbüntetésre ítélt vádlottat a másodfokú

bíróság

az

előtte

lefolytatott

bizonyítás

alapján

sokkal

súlyosabb

bűncselekményben mondja ki bűnösnek,(…)(4. old.) A Legfelsőbb Bíróság észrevételében azt is leírja, hogy úgy kell kialakítani a rendkívüli felülvizsgálatot, illetve a különleges eljárások körét, hogy minden törvénysértésnél alkalmazható legyen. Ez a megoldás viszont a jogerő olyan mértékű „feltörését” eredményezné, amely nem egyeztethető össze a jogállamiság, ezen belül a jogbiztonság követelményével. A fentiek alapján az Legfelsőbb Bíróság által megfelelőnek tartott jogorvoslati rendszert nem tartjuk elfogadhatónak. Véleményünk szerint csak látszólag eredményezne gyorsabb 183

eljárást: a jelenleginél is több esetben kerülne sor megismételt eljárás lefolytatására, és növelné azoknak az eseteknek a számát, amikor az állam a törvénysértő ítéletek alapján töltött szabadságvesztés büntetések miatt kártalanítást köteles fizetni,(…)(5. old.) III. Új büntetőeljárási kódex vagy novella? …a novella mellett való döntés szükségképpen azt eredményezné, hogy viszonylag hosszú távon le kell mondani arról, hogy a büntetőeljárásunk alapvetően megváltozzon, hogy olyan – kormányhatározatokban is előírt – feladatainknak is eleget tegyünk, mint a tanúvédelem szabályainak a továbbfejlesztése, az anonim tanú vallomása felhasználásának a lehetősége, a nyomozási szakasz hatékonyságának és szakszerűségének elősegítése azáltal, hogy az ügyész nemcsak felügyeli a nyomozást, hanem annak tényleges irányítója is, és így megfelelően tud gondoskodni arról, hogy a hatályos szabályozáshoz képest korszerűbb, előremutató a garanciális rendelkezéseket tartalmazó büntetőeljárás lépjen hatályba. (6. old.)”452 Ezt követően, július 14-én már a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész közös levélben kérik az igazságügy-minisztert, hogy a kormány ne terjessze az új kódexet a parlament elé, hanem a szervezeti törvény változása miatt szükséges változtatásokat, a hatályos törvény módosítására benyújtott novellával oldják meg.453 A levélre a miniszter július 17-én válaszolt. Válasza egyfelől érzékelteti azt, hogy milyen éles feszültség jött létre a minisztérium és az igazságszolgáltatás két vezetője között, másrészt pontosan rögzíti a minisztérium álláspontját a vitás kérdésekben. A levél megállapítja: „az alkotmányos követelményeknek is megfelelő, a jelenleginél hatékonyabban működő büntetőeljárás kialakítását továbbra is az új eljárási kódex bevezetésével látom biztosítottnak. A levélben hivatkozás történik a tervezet előkészítetlenségére. A tervezet előkészítését végző kodifikációs bizottságban a jogtudósok, valamint a gyakorlati szakemberek egyaránt képviseltették magukat. Április vége óta a tervezetnek nemcsak államigazgatási egyeztetése folyt, hanem azt megvitatták és észrevételezték a bíróságok, az ügyészségek, az ügyvédi kar és a rendőrség is. Ezt bizonyítja a több száz észrevétel, amelynek hasznosítása a Kormányhoz benyújtott tervezetben már megtörtént. Ezzel ellentétben az alternatívaként ajánlott novellát szinte kizárólag annak készítői (a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség 1-1 képviselője) ismerik, annak kidolgozásában – ellentétben az új kódex előkészítésével – jogtudósok, a szakma képviselői (ügyvédek, nyomozó hatóságok), de még az alsóbb szintű

452

34.340/1997. IM. Igazságügy-miniszter. Kiegészítő előterjesztés a Kormány részére a Büntetőeljárásról szóló törvénytervezettel kapcsolatos előterjesztéshez. 1997. július 9. Vastagh Pál. 453 1997. EI.I.A.1/17. LB elnöke LÜ levele Vastagh Pál miniszter úrnak 1997. július 14.

184

bírósági, illetve ügyészi szervek képviselői sem vettek részt, véleményüket a novella tervezetéről nem ismerjük. A novella – amellett, hogy sok fontos kérdés megoldásra nem vállalkozik (nem is vállalkozhat) – éppen olyan koncepcionális kérdésekben tér el az új kódex tervezetének rendelkezéseitől, amely a megyei bíróságok egyértelmű helyeslésével találkozott, nevezetesen a kétfokú rendes jogorvoslat bevezetése és a felek általi kikérdezés rendszerének kérdésében. Ugyanakkor nem alkalmas annak a célnak az elérésére sem, amelyet a levél említ a hatékonyság növelésére, a helyi bíróságok tehermentesítésére és az eljárás gyorsítására. Emellett tovább növeli azokat az anomáliákat, amelyek a hatályos büntetőeljárásnak – éppen a törvény eredeti elveitől eltérő – módosításai folytán keletkeztek. A levél utal arra, hogy novella tervezetében javasolt hatásköri módosítások alkalmasak a helyi bíróságok tehermentesítésére. A javasolt megoldás alapján továbbra is helyi bírósági első fokú hatáskörbe tartozna az ügyek közel 95%-a, a megyei bíróság elsőfokú hatásköre kizárólag olyan ügyekkel bővülne, amelyek egyáltalán nem, vagy nagyon ritkán fordulnak elő, illetve olyan ügyekkel, amelyek tárgyalását gyakorlatilag ma is a megyei bírósági bírák látják el. Ezt továbbgondolva egyfokú rendes jogorvoslat esetén az ítélőtábla csak másodfokon járna el, és csak a megyei bíróság első fokú hatáskörébe tartozó kevés számú ügyben. Figyelembe véve azt, hogy az ügyek közel 80 %-a első fokon emelkedik jogerőre és azt, hogy a rendkívüli perorvoslatként működő felülvizsgálat elbírálása mindenkor a Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe tartozna, a novella által javasolt megoldás esetén maradna – esetleg a megismételt eljárások növekedése esetén még nőne is – a helyi bíróságok nagy leterheltsége, az ítélőtáblák ügyforgalma a tervezetthez képest jelentősen csökkenne, a Legfelsőbb Bíróságon pedig – bár rendes jogorvoslati fórumként nem működne – emelkedne a rendkívüli jogorvoslatok száma. Az eljárás hatékonyságának növekedése érdekében a novella kiegészülne a vádemelés elhalasztásának kiterjesztése és a lemondás intézményének bevezetésével. Ezek az új büntetőeljárási kódex tervezetének olyan rendelkezései, amelyektől kétségtelenül az eljárás időtartamának csökkenése várható. Mindkét jogintézménynek a gyakorlatban történő funkcionálása azonban egyben függ az ügyészi munkától, attól, hogy az ügyész van-e olyan helyzetben a vádemelés előtt, hogy felelősséggel válassza a megalapozottnak látszó vádemelés helyett, annak elhalasztását vagy éppen a tárgyalás helyett indítványozza a meghallgatáson való elbírálást. Véleményem szerint ezek a jogintézmények olyan büntetőeljárásban válhatnak

185

valóban eredményessé, ahol az ügyész megváltozott szerepe garantálja az ügyek jobb előkészítéséét és a megalapozottabb vádemelést (…). Végül utalnék arra, hogy a felsorolt problémák megoldása meghaladná egy novella kereteit, az átállás nehézségei – legalábbis a bírósági szakaszban – ugyanúgy jelentkeznének, és ez egyben azt is jelentené, hogy hosszú időre le kell mondanunk egy valóban korszerű, hatékony büntető igazságszolgáltatás megteremtéséről.”454 A miniszter válasza nem győzte meg az érintetteket, legalábbis erre lehet következtetni abból, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke – ugyan nem szállt külön érdemi vitába a miniszter megállapításaival, de július 21.-én levelet írt Horn Gyula miniszterelnöknek. Ebben leszögezi: „Az egyet nem értésünk lényege koncepcionális jellegű: a/ A törvénytervezet a büntetőeljárási törvény koncepciójáról (Koncepció) szóló 2002/1994. (I.17.) kormányhatározaton alapul, amely az 1990-es évek elejének bűnüldözési szemléletének megfelelően az alapjogok védelmére hivatkozással tovább szélesíti a terhelt és a védő jogait. A bűnözés jelenlegi helyzetében ez a megoldás, mivel nem segíti az eljárás hatékonyságát nem helyeselhető. A hatályos törvénynek a terhelt és a védő jogaira vonatkozó rendelkezései megfelelnek a nemzetközi elvárásnak. b/ A törvénytervezet szerinti eljárás nem segítené, hanem kifejezetten akadályozná, hogy a bűnüldözés és a büntetőjogi felelősségre vonás megfeleljen a nemzetközi és a hazai elvárásoknak. Napjainkra a bűnözés mennyisége és minősége olyan mértékben megváltozott, hogy azzal szemben az 1990-es évek elejének szemlélete alapján nem lehet eredményesen fellépni (…). Sajnálatos, hogy az Igazságügyi Minisztérium mindezen új követelményekre figyelemmel nem vizsgálta felül a koncepciót. Ellenkezőleg továbbra is ragaszkodik azokhoz a megoldásokhoz, amelyek nem segítik a büntetőeljárás hatékonyságát, ellenkezőleg, az eljárást kifejezetten lassítják, a büntetőjogi felelősségre vonást pedig nehezebbé teszik (pl. a vádlottnak és a tanuknak a felek általi kikérdezése, kétfokú jogorvoslati rendszer). Biztosan állítható, hogy a törvénytervezetben javasolt megoldások bevezetése esetén az elsőfokú bír tárgyalást igénylő ügyekben az eljárás lényegesen lassabbá válik, a terheltek felelősségre vonása pedig megnehezedik.”455 A levél hatására a miniszter újabb kiegészítő feljegyzés megírására kényszerül, amelyben a nem hozzáértő kormánytagoknak próbálja elmagyarázni, hogy az öt éve zajló előkészítés, 454 455

34.340/1997. IM. 1997. július 17. Vastagh Pál válasza Solt Pál és Györgyi Kálmán július 14-én kelt levelére LB Elnöke 1997. július 21. levele Horn Gyula miniszterelnöknek.

186

viták és tanácskozások sorozatának eredményeként megszületett több mint hatszáz paragrafusból álló tervezetet miért nem lenne érdemes szemétbe dobni. Az öt oldalas feljegyzés többek között megállapítja: „A hatályos büntetőeljárási szabályozás nemcsak azért nem illeszkedik a szervezeti reformhoz, mert egy új szint, az ítélőtábla is része lett a bírósági szervezetnek, hanem mert nem választja szét a nyomozóhatóság, az ügyészség és a bíróság feladatait. Jelenleg az ügyész a nyomozóhatóságok által „hozott anyagból” emel vádat, a vádemelés után pedig a bíróság hivatalból köteles a tényállást felderíteni, azaz a bizonyítás nem az ügyészség, hanem a bíróság feladata. A bírósági tárgy során a nyomozóhatóság által felvett bizonyítás formálisan megismétlődik, s ha a nyomozási hiányosságok csak a bírósági tárgyaláson derülnek ki (…), akkor vagy a kellő bizonyítékok hiánya miatt felmentő ítélet születik, vagy – hatályon kívül helyezés következtében – az egész ügy újból kezdődik.”456 A kormány ezt követően 1997. július 24-i ülésén tárgyalta a törvényjavaslat előterjesztését, ahol úgy döntött, hogy a törvényjavaslat szövegét tovább kell egyeztetni és október 15-i határidővel a végleges döntés meghozatala céljából ismét elő kell terjeszteni.457 A kormány döntésének megfelelően Konkoly Csaba helyettes államtitkár 1997. augusztus 7én 8-án és 14-én egyeztetést folytattam a büntetőeljárási törvény tervezetéről a Legfőbb Ügyészség vezetőivel. Az egyeztetésekről sokat elárul a helyettes államtitkár feljegyzése, amelyet a Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály részére készített, ebben rögzíti, hogy az egyeztetések eredményeként: „a kodifikációs bizottság álláspontjától eltérően eldöntöttnek tekintem a következő kérdéseket: - A közlekedési bűncselekményeket (az ittas vezetés kivételével) hatásköri szempontból nem lehet szétválasztani, azaz egységesen vagy a megyei bíróság vagy a megyei bíróság székhelyén működő helyi bírósághoz kell telepíteni. - Ugyancsak eldöntött, hogy a fiatalkorúak ügyeit és a közlekedési ügyeket nem lehet a helyi bíróságok között »szétosztani«. - Az ügyésznek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az előzetes letartóztatást a vádemelés előtt saját hatáskörben megszüntesse (…). - A tervezet 164 § (1) bekezdését javaslom átfogalmazni a mellékelt, a Legfőbb Ügyészség által készített javaslat szerint (a javaslat ezen pontja az ügyész rendelkezési jogait szabályozza a nyomozás során. A szerző.) (…).

456

Igazságügy-mimiszter 34.340/1997. II. Kiegészítő feljegyzés a Kormány részére a Büntetőeljárásról szóló törvénytervezettel kapcsolatos előterjesztéshez. 1997. július 22. Vastagh Pál (5 old). 457 1997. július 30. Márki Zoltán feljegyzése Fluckné Dr. Papácsy Edit államtitkár asszony részére.

187

A büntetőeljárási törvény Parlamenthez történő benyújtásához alapvető érdek fűződik. A további egyeztetéseken azt kell szem előtt tartani, hogy a tervezet legértékesebb részei, a főbb koncepcionális kérdések ne sérüljenek. Egyéb kérdésekben a tárcának maxmimálisan törekednie kell a kompromisszumokra, a teljesíthető észrevételek elfogadására.”458 A feljegyzésből nyilvánvaló, hogy az „egyeztetések” ezen fázisában a minisztérium már elsődleges céljának nem a törvényjavaslat egész értelmét adó elvek érvényesítését tekinti, hanem,

ahogyan

a

helyettes

államtitkár

fogalmaz

„maximálisan

törekszik

a

kompromisszumokra”, vagyis arra, hogy elfogadja az ügyészség álláspontját. Ennek a taktikának több oka is volt. Bizonyosan közrejátszott benne az a körülmény, amire korábban már utaltam, hogy az egyeztetést végző Konkoly Csaba nem vett részt kezdetektől a törvényjavaslat kidolgozásában, így szükségképpen máshogyan viszonyult a kész szöveghez, mint a Kodifikációs Bizottság azon tagjai, akik éveken keresztül dolgoztak az elfogadott koncepciónak

megfelelő

jogintézmények

belső

egyensúlyának

kialakításán.

Nehéz

elvonatkoztatni attól a körülménytől is, hogy Konkoly Csaba minisztériumi munkája előtt ügyész volt, így vélhetően személyes kapcsolatai és szakmai szocializációja miatt is nyitottabb lehetett az ügyészség javaslatainak elfogadására. Végül nyilván jó taktikának tűnhetett az, hogy a vita ezen fázisában együtt fellépő legfőbb ügyész és a Legfelsőbb Bíróság elnöke közé éket verjenek azzal, hogy az ügyészséget – mint később látni fogjuk – kompromisszumképesnek mutatják be, és így a Legfelsőbb Bíróság elszigetelődik álláspontjával. Az, hogy ez a taktika milyen veszélyekkel jár nyilvánvaló. Abból a 12 oldalas feljegyzésből, amelyet Dr. Soós László a Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály munkatársa Konkoly Csaba helyettes államtitkárnak készített 1997. szeptember 17-én az látható, hogy a Főosztály munkatársai aggódtak a törvénytervezet alapértékeiért. Ezért tarthatta fontosnak a feljegyzés készítője, hogy azokra az alapokra emlékeztesse a „kompromisszumokat kereső” helyettes államtitkárt, amelyek a törvényjavaslat lényegét képezik, elsősorban az ügyész megváltoztatandó eljárási szerepe kapcsán. A feljegyzés hangsúlyozza: .A tervezet újraértelmezi az előkészítő szakasz szerepét, kimondva, hogy a nyomozás feladata a vádemelés feltételeinek megállapítása. Ennek megfelelően változik meg a kapcsolata a nyomozó hatóságnak és az ügyésznek is: amíg jelenleg az ügyész a nyomozás felett csak elsősorban papírmunkát jelentő törvényességi felügyeletet végez, addig a tervezet szerint – (4.

458

1997. augusztus 15. Konkoly Csaba : Feljegyzés a Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály részére.

188

old.) főszabályként – a jövőben az ügyész irányítja a nyomozást, a nyomozó hatóság önállósága szűkebb körű lesz. A leendő büntetőeljárásban az ügyésznek kell érvényesítenie az állam bűnüldözési hatalmát. A nyomozó hatóságok és az ügyészség kapcsolatának újabb szabályozásával biztosíthatóvá válik az, hogy a nyomozást szakszerűbben, célirányosabban, gyorsabban, egy szóval: hatékonyabban folytassák le. Az új törvény hatályba lépésével az ügyészségi gyakorlat kialakíthatja azokat a munkamódszereket és belső szervezeti struktúrát, amelyekkel a nyomozó hatóságot hatékonyabb munkára serkentheti. A tervezetnek a nyomozó hatóságok és az ügyész közötti kapcsolatra vonatkozó rendelkezései a jelenlegi – a nyomozás törvényessége feletti felügyeleti – ügyészi jogosítványoknál szélesebben vonják meg az ügyészség lehetőségeit a nyomozás során. A tervezetnek ezzel a szabályozással az a célja, hogy a nyomozás majd a vád képviseletét is ellátó ügyész irányítása és tájékoztatása mellett történjék, mert csak ebben az esetben biztosítható a nyomozati munka nagyobb szakszerűsége és eredményessége. Nem vitatható ugyanis, hogy az ügyész van birtokában azoknak az ismereteknek és szakmai felkészültségnek, melynek birtokában el tudja dönteni, hogy egy nyomozás milyen irányban folytatódjon, és milyen bizonyítási eszközöket kell összegyűjteni ahhoz, hogy a bíróság előtt megalapozott vádat lehessen emelni.(5. old.)”459 A törvényjavaslatról folyó vita ezen szakaszában az érdemi nézetkülönbség már csak a Legfelsőbb Bíróság és a minisztérium között maradt fenn, bár ehhez hozzájárult az a körülmény, hogy az ügyészség javaslatait nagyrészt a minisztérium elfogadta. A javaslatról véleményt nyilvánító egyéb szervek érdemi, vagy koncepcionális észrevételt nem tettek. Például az Országos Ügyvédi Kamara csak a törvény minél későbbi hatálybalépése miatt emelte fel a szavát. A Kamara elnökének és főtitkárának szeptember 16.-án kelt levele hangsúlyozza: „A büntetőeljárás új tervezetrendje (sic!) elsősorban a tárgyalási szakaszban olymértékben tér el az eddigiektől, olymérvű új felkészülést igényel, hogy osztjuk azokat a véleményeket, hogy az elhamarkodott hatálybalépés nagyobb hátrányokat okozna mint előnyöket. Figyelemmel arra, hogy a törvény elfogadására várhatóan csak 1998. évben kerül sor, a javasolt 1999. január 1-je helyett 2000. január 1-jei hatálybalépést javasoljuk.”460

459

Büntetőjogi Kodifikációs Főosztály Feljegyzés Dr. Konkoly Csaba helyettes államtitkár úr részére 1997. szeptember 10. Soós László (13+1 oldal). 460 OÜK 1997 Országos Ügyvédi Kamara Horváth Jenő elnök, Gábor László főtitkár 1997. szeptember 16.

189

Az igazságügy-miniszter ezt követően szeptember 26-án újabb – ezúttal 23 oldalas – kiegészítő előterjesztést készített a kormány részére, amelynek hangsúlyos része volt azoknak az egyeztetéseknek a bemutatása, amelyek a kompromisszumok megteremtését célozták. Az előterjesztésnek ez a része rögzíti: „.A Legfelsőbb Bíróság a Tervezet két alapvető kérdésében az egyeztetést követően is fenntartja ellenkező álláspontját. Véleménye az, hogy a kétfokú rendes jogorvoslat bevezetése szükségtelen, akárcsak a Tervezetnek a vádlottak és tanúk első fokú tárgyaláson történő kihallgatásának új szabályai (…) A tárca az 1997. július 24-ei kormánydöntést követően minden megyei bírósághoz eljuttatta a Tervezet szövegét. A megyei bíróságok által tett észrevételekből kitűnik, hogy a bíróságok egységesen támogatják és egyetértenek a kétfokú rendes jogorvoslat bevezetésével (…). A kétfokú jogorvoslat számszakilag valóban több, mint az egyfokú, de ez a valóságban nem jelenti az igazságszolgáltatás időszerűségének romlását. A tények azt mutatják, hogy a büntető-igazságszolgáltatás

legfőbb

problémája

a

helyi

bíróságokon

az

ügyek

feldolgozatlansága. A jogorvoslati rendszer szerepéről addig felesleges szólni, amíg pl. 1997. május 31-én a helyi bíróságokon csaknem 17000 egy éven túli, és 4079 két éven túli ügy állt első fokú döntés nélkül. (10. old.) A Legfelsőbb Bíróság nem értett egyet a bírósági eljárás során a bizonyítási eljárás kihallgatási szabályainak tervezet szerinti megoldásával. Álláspontjuk szerint a felek általi kihallgatás rendszere a tárgyalásokat tervezhetetlenné teszi, a bíróság jogait indokolatlanul csorbítja, ezzel az eljárás elhúzódásához vezet. A Tervezet szakmai vitája és tárcaegyeztetése eredményeként a Tervezet változatott a felek általi kihallgatás korábbi rendszerén. Egyrészt lehetővé tette, hogy a bíróság bármikor feltehesse a maga kérdéseit, másrészt egyértelművé tette, hogy a felek általi kihallgatás sorrendi szabályainak betartását követően a tárgyaláson a mai rendszer, a bíróság meghatározó szerepe fog érvényesülni. (11. old.) A Legfőbb Ügyészség a Tervezet egészére részletes észrevételeket tett. Ezeket figyelembe vettük, a szükséges módosításokat átvezettük. A Tervezet alapkérdéseit, szabályozási elveit érintő észrevétel nem maradt fenn.”461 A Kiegészítő Előterjesztést szeptember 29-én tárgyalta a közigazgatási államtitkári értekezlet, az előterjesztést, illetve az előterjesztés mellékletét képező normaszöveget 461

1997. szeptember 26. Kiegészítő Előterjesztés a kormány részére a büntetőeljárásról szóló törvényjavaslatról (a Kormány július 24-ei ülésének döntése alapján) Vastagh (23 old.).

190

megtárgyalta, és úgy foglalt állást, hogy azt a kormányülés napirendjére fel kell venni, az egyeztetések nyomán még fennmaradó, alapvetően vitás kérdések tekintetében pedig az előterjesztő tegyen döntési javaslatot. A miniszter által október 8-án elkészített újabb Kiegészítő Előterjesztés a kormány részére a következő döntési javaslatokat tette: „A Legfelsőbb Bíróság a további egyeztetést követően is fenntartotta – a koncepcionális kérdéseket alapvetően érintő – korábbi álláspontját. Ismét megjegyezzük, hogy a kétfokú jogorvoslati rendszer bevezetésével kapcsolatban a megyei bíróságok által tett észrevételek nem tükrözik a Legfelsőbb Bíróság elutasító álláspontját. Tekintettel arra, hogy a Kormány a jogorvoslat kérdésében álláspontját már kialakította, így ez véleményünk szerint eldöntött kérdés, amelynek megváltoztatására nincs ok. (2. old.) 2. A közigazgatási államtitkári értekezlet álláspontjának megfelelően a fennmaradt vitás kérdések tekintetében további egyeztetés történt a Legfőbb Ügyészséggel is. Ennek eredményeként rögzült, hogy a Legfőbb Ügyészség az új büntetőeljárási törvény tervezetével alapvetően egyetért, ugyanakkor azokat az észrevételeit, amelyet a korábbi előterjesztésben megjelenítettünk, - a tanú fogadalom tételére vonatkozó álláspontját kivéve – fenntartotta (3. old.)(…). Az újabb egyeztetést követően is fennmaradt a véleménykülönbség a puhatolás, az eljárás sikere érdekében elrendelt előzetes letartóztatás tartamának maximálása, a házkutatás feletti döntési jogkör, illetve a házkutatás, a lefoglalás és a motozás elleni jogorvoslat kérdésében, valamint abban, hogy a terheltet a szociális helyzete miatt megillető védelem költségeit az állam viselje.(4. old.) A kormány október 13-án megtartott ülésén végül úgy döntött, hogy a minisztérium előterjesztését és annak mellékleteként a normaszöveget elfogadja és azt benyújtja az Országgyűlésnek. Az április végén elkészült, majd június 27-én véglegesített szöveghez képest az egyeztetések eredményeként lényegesen megváltozott előterjesztést T/5013-as számon kezdte tárgyalni az Országgyűlés. 5.4. A törvényjavaslat országgyűlési vitája 1997. október 13 – 1998. március 10. A negyedik szakasz a törvényjavaslat parlamenti vitáját mutatja be 1997. október 13-i benyújtásról, a törvény 1998. márciusi 10-i elfogadásáig. A kormány által benyújtott T/5013. számú törvényjavaslat 604 §-t tartalmaz. Az előterjesztés 250 oldal terjedelemben közli a törvényszöveget, amihez 252 oldal indokolást fűzött az előterjesztő és 16 oldalas tartalomjegyzék tartozik hozzá.

191

Az országgyűlési vita kapcsán két körülményre fontos felhívni a figyelmet. Az első a választások közelsége. Az 1998-as választásokat megelőzően az 1997 őszi ülésszak volt az utolsó teljes ülésszak, amelyben csak a bizottsági vitákra és az általános vita egy részére került sor (december 2-án, és 10-én), míg az általános vita folytatására és lezárására, már az 1998 tavaszi ülésszak elején (február 3-án, és 10-én), került sor. Az Országgyűlés február 17én döntött a törvényjavaslat részletes vitára bocsátásáról, amelyre – a módosító indítványokat elbíráló bizottsági viták után – február 24-én került sor. A részletes vitában mindössze egy hozzászólás hangzott el. A módosító indítványokról – a kapcsolódó módosító indítványok bizottsági elbírálása után – március 3-án döntött az Országgyűlés, ahol a szavazást megelőzően elhangzott a miniszteri zárszó is. A módosító indítványokról született döntés után az előterjesztő a Házszabály 107. § (1) bekezdése alapján még benyújthatott módosító indítványt, amiről a zárószavazást megelőzően döntött az Országgyűlés március 10-én. A szavazást követően az 1994-ben megalakult Országgyűlés még két ülésnapot tartott 1998. március 15-én egy ünnepi ülést és 16-án egy utolsó tanácskozást. A másik körülmény, amit hangsúlyozni kell, hogy a vita megkezdésére a közvéleményt megrázó statisztikai adatok nyilvánosságra kerülése után került sor – az elkövetett bűncselekmények száma meghaladta az 500 ezret – illetve, ugyancsak a közvéleményt megrázó bűncselekmények után került sor.462 Ezek az események – a választások közelségére is tekintettel – erőteljes rendpárti hangulatot teremtettek a társadalomban, amely hatott a büntetőeljárási törvény vitájára is. A törvényjavaslat országgyűlési vitájának ismertetése során viszonylag részletesen kitérek a bizottsági ülésen elhangzottakra, mivel ezek ugyan nyilvános ülésen hangzottak el, de a jegyzőkönyvek tartalma viszonylag nehezen hozzáférhető, azok csak irattári kutatások által megismerhetőek. Ismertetem továbbá a parlamenti vita idején zajlott írásbeli kommunikációt, ami ebben a fázisban döntően a legfőbb ügyész, a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese valamint az ügyészi érdekképviselt vezetője és az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottságának elnöke között zajlott. Az országgyűlési vita plenáris ülésen lefolytatott részét azért nem ismertetem részletesen, mivel annak anyaga az interneten megismerhető463. A törvényjavaslat országgyűlési vitájának első szintje a bizottsági tárgyalás volt, az Országgyűlés elnöke a javaslat megtárgyalására két bizottságot jelölt ki, az Alkotmány-, és Igazságügyi Bizottságot, és az Emberi jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottságot. A 462

Ebben az időszakban történt több robbantásos leszámolás, így például az Aranykéz utcai robbantás, szervezett bűnbandák közötti leszámolás. Bérgyilkosok által elkövetett utcai leszámolás – a Fenyő-gyilkosság stb. Valamint ebben az időszakban történtek nagy horderejű gazdasági ügyek is pl. az Agrobank ügy. 463 www.parlament.hu/naplo/35/3327/327tart.htm és következő oldalakon. (2007. augusztus 12.)

192

bizottsági tárgyalásokra november hónapban került sor. Az Alkotmányügyi bizottság november 19-én tartott ülésére a bizottság meghívta a Legfelsőbb Bíróság, a Legfőbb Ügyészség, valamint a bírói és ügyészi szakmai szervezetek képviselőit is. Az ülésről készült 30 oldal terjedelmű szószerinti jegyzőkönyvből a vita legfontosabb elemeit ismertetem. A tárgyalás során a kormány álláspontját Konkoly Csaba helyettes államtitkár képviselte: „Nagy jelentőségűnek tartom azt, hogy a kodifikáció az 1994 januárjában elfogadott koncepció mentén haladt, s pontról pontra levezethető a javaslatban a koncepcióban elfogadott elvek megvalósítása. Mit jelent ez? Azt jelenti, hogy a jogalkotást nem befolyásolta a kormányváltás, azaz olyan szakmai törvényről van szó, amelynek a politikai kurzusváltástól függetlenül kell működnie véleményünk szerint, se ez így helyes. A koncepció változatlansága azt is jelzi, hogy 1994-ben helyesen határozták meg az irányokat, s az akkori tendenciák ma is érvényesek, napjainkban is folytatódnak (…). A megoldatlan problémák egész sorát lehetne említeni, amelyek a Büntetőeljárási törvénybe kívánkoznak. Ilyenek a tanúvédelem, a védő és főleg a kirendelt védő, azaz az anyagi védelem megoldatlansága, a sértett jogainak nem megfelelő szintű kezelése, az eljáró hatóságok diszfunkcionális szerepelosztása. Itt elsősorban az ügyészség és a bíróság szerepére gondolok, a bíróságéra a tárgyalási szakaszban (…). Nem hagyható figyelmen kívül a nyáron elfogadott igazságszolgáltatási reformcsomag, amely azon túl, hogy a bírósági szervezetet átalakította, egyéb olyan lényeges változásokat is bevezetett, amelynek hatásai a jövőben fognak megmutatkozni. Utalok a bíróvá válásra, az ügyelosztás új rendjére, a bírósági igazgatás megváltozott rendszerére (…). (…) a törvényjavaslat jelentősen kibővítette a megyei bíróság hatáskörébe tartozó ügyek körét, mintegy megduplázódik vagy két és félszeresére fog nőni a megyei bíróság hatáskörébe tartozó ügyek körét, mintegy megduplázódik vagy két és félszeresére fog nőni a megyei bíróság hatáskörébe kerülő ügyek száma. Ezek azok a fajsúlyos vagy újszerű tényállások, amelyeknél indokolt, hogy nagyobb szakmai tapasztalattal rendelkező bírák kezébe kerüljenek. (7. old.) Ami a helyi és a megyei bíróságok leterheltségét illeti, csak két adatot szeretnék említeni, amely talán alátámasztja a hatásköri átrendezést, hogy 1997-es, ’96-os adatok szerint havonta egy megyei bíróra 3,89 ügy jut új ügyként, ugyanez a szám helyi bíróságokon 20 és 40 között van. (…) A sajtónyilatkozatokból bizonyos fajta idegenkedés tükröződik az eljárási törvénnyel kapcsolatban, amit ha szervezet-szociológiai szempontból nézünk, teljesen érthető és természetes, hiszen az eljárási törvény azt eredményezi majd, hogy a 30 éves rutin semmivé 193

válik, újra kell tanulni a fogalmazótól kezdve a 60 évet betöltött megyei tanácselnökig vagy megyei főügyészségi ügyészig mindenkinek az új eljárási törvényt. Ezen túlmenően a funkciómegosztás új rendje is bizonyos fajta aggályokat váltott ki. Ez is érthető, hiszen ha nagyobb felelősséggel, nagyobb odafigyeléssel kell dolgozni, ezt általában nem szokták lelkesedéssel fogadni. Éppen ezért fontosnak tartom, hogy a kodifikáció során többször is konzultáltunk a legjobban érintett hatóságokkal, de mindenkinek minden véleményét nem tudtuk azért elfogadni, hiszen érthető törekvés, hogy a saját maga számára mindenki a legegyszerűbb jogszabályi rendelkezéseket biztosítsa a Büntetőeljárásban. Ezt szakmailag nem mindig tudtuk kezelni. Négy pilléren nyugszik a kodifikáció: -

nemzetközi tendenciák, nemzetközi elvárások figyelembevétele,

-

a magyar büntető perrendtartás haladó hagyományainak a beépítése,

-

a társadalmi elvárások,

-

a jogászi szaktudás szerepének növekedése. Ez megmutatkozik a tárgyalás új rendjében, megmutatkozik a védő új szerepében, de megmutatkozik például abban is, hogy a tanú segítőjeként ügyvéd járhat el. (8. old.)”

Az előterjesztésben megjelenő érvrendszer szükségképpen reflektál a korábbi hónapok vitáiban megjelenő érvekre. Fontos eleme az érvelésnek a bíróságok leterheltségére vonatkozó adatok ismertetése, amelyből világos, hogy a leendő változások a leginkább azokat a helyi bíróságokat érintik, amelyek a legkevesebb érdekérvényesítő képességgel rendelkeznek a törvényalkotás folyamatában. Dr. Szabó Győző a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese: „Való igaz, hogy rendkívül jelentős törvényjavaslat fekszik a bizottság előtt. Szeretném hangsúlyozni azt, hogy az igazságszolgáltatás reformjának és ezen belül az eljárási, így a büntetőeljárási reformnak a szükségességével a Legfelsőbb Bíróság és a bírói kar egyetért. Egyetértünk az indokokkal is, amelyek az indokolásban szerepelnek (...). Ugyanakkor azt szeretnénk elmondani, hogy mi olyan reformmal értünk egyet, amely – pontosan az ügy jelentőségére tekintettel – rendkívül alaposan előkészített és olyan megoldásokat tartalmaz, amely az általánosan hangoztatott céloknak megfelelően segíti, és nem nehezíti a gyakorlati munkát (…). A kifogásainkat négy pontban tudnám összefoglalni. Az egyik problémánk a törvényjavaslattal az, hogy mi nem tekintjük a követelményeknek megfelelően előkészítettnek. A másik problémánk az, hogy vannak olyan megoldások, amelyek megítélésünk szerint nem segítik, hanem nehezítik a hatékony bírósági munkát. A harmadik kifogásunk az, hogy az általunk

kifogásolt

megoldásokra

tekintettel

a

törvényjavaslat

ellentétes

az 194

igazságszolgáltatás reformja kapcsán megfogalmazott elvekkel. A negyedik probléma az, hogy nem tekintjük megnyugtatónak azt a feltételrendszert, amely szükséges a törvényjavaslat eredményes végrehajtásához. (12. old.) Ami az előkészítést illeti. Nem valós az a megközelítés, hogy olyan törvényjavaslat került a parlament elé, amely egy 6-7 éves folyamatos és következetes előkészítő munka után született meg. Igaz az, hogy 1994-ben elkészült a büntető törvény koncepciója. Ez a koncepció azonban egy rövid, 8 pontos kívánsággyűjtemény, és nem felel meg a koncepcióval kapcsolatos azon elvárásnak, hogy részletesen bontsa ki, hogy a törvényjavaslat mit hogyan, milyen célok érdekében, milyen jogi eszközökkel és milyen szervezeti bázisra alapulóan kíván szabályozni. 1994-ben a koncepció bizonyos határidőket is tartalmazott. Igényelte 1995. június 30-ára a törvényjavaslat elkészítését, igényelte 1994. szeptember 30-ára a kirendelt védői intézmény megnyugtató rendezését. Ezek a határidők nem teljesültek. ’94-ben és ’95-ben érdemi munka nem történt. Majd ’96 év elején állt fel az a bizottság, amely rendkívül elismerést érdemlő, nagyon komoly erőfeszítésekkel járó munkát végzett (…). Tehát összességében és az előkészítettséggel kapcsolatban azt tudom mondani, hogy most nem a parlamenti vitának kellene kezdődni, hanem annak a nélkülözhetetlen és széles körű szakmai vitának, amely egy ilyen komoly jelentőségű törvényjavaslat alaposan előkészített megoldásának előfeltétele. A másik kérdés azzal függ össze, hogy bizonyos megoldások segítik-e a hatékony bírósági eljárást vagy nem segítik. Ezzel kapcsolatban a helyzet ellentmondásos. Kétségkívül a törvényjavaslatnak vannak olyan, elismerést érdemlő megoldásai, ezeket összefoglalóan úgy mondanám: azok az intézmények, amelyeknek a közös jellemzője, hogy elmarad a bírósági eljárásnak a fő szakasza a tárgyalás. Ezek az intézmények, új intézmények, elletve a régi intézmények korszerűsített változata segíti a hatékonyabb bírósági munkát. A bírósági tárgyalásra, valamint a jogorvoslati rendszerre vonatkozó szabályok azonban nem ilyenek. Nem kívánok a részletekbe menni, de a jogorvoslati rendszerrel kapcsolatban – tehát a kétfokú rendes jogorvoslati rendszerre is, emellett még pluszként a rendkívüli felülvizsgálatra vonatkozóan is – azt tudom mondani, hogy késlelteti a tárgyalást igénylő és ezen belül pontosan azon ügyek időszerű elintézését, amiről szó volt, tehát kiemelkedő jelentőségű,

a

szervezett

bűnözéssel,

a

gazdasági

bűnözéssel kapcsolatos

ügyek

elintézését.(13. old.) Ami a harmadik kérdést illeti, nevezetesen, hogy a törvényjavaslat bizonyos megoldásai ellentétesek a reform elfogadott célkitűzéseivel.

195

Az egyik lényeges célkitűzés az, amely a szervezeti törvény indokolásában szerepel, miniszter úr expozéjában is megjelent: csökkenteni a Legfelsőbb Bíróság megterhelését annak érdekében, hogy maradéktalanul eleget tudjon tenni jogegységi feladatainak. A kétfokú rendes jogorvoslati rendszer a törvényjavaslatban leírt megoldásokkal nem csökkenti, hanem növeli a büntetőeljárásban a Legfelsőbb Bíróság munkaterhét. Ennek következménye az is – ha ez így marad -, hogy akkor a Legfelsőbb Bíróság nem tud a büntető kollégiumnál olyan létszámcsökkentést megvalósítani, amelynek feltételezésével az ítélőtáblák létszámszükséglete kiszámítódott. Negyedik kérdés a feltételrendszer. 60 nyomozási bíró és 60 ügykezelő lehetőségét említi a kormányhatározat melléklete (…). A megyei bíróságok megkérdezését követően tudjuk tolmácsolni azt az álláspontot, hogy ez a létszám erre nem megfelelő. (14. old.)” Dr. Györgyi Kálmán legfőbb ügyész: „A jelenlegi helyzetben számomra és azt gondolom, kollégáink számára, akik közreműködtek a javaslat megjobbításában, a fő probléma az, hogy egy nem kihordott magzatról van szó. Azért mert nem volt mód arra, hogy egy széles körű szakmai, társadalmi, politikai vita folyjon le. Az most menet közben derül ki, hogy a pártok, a politikai elemzők, politikai megfigyelők milyen nagy érdeklődést tanúsítanak a büntetőeljárási törvényben szabályozott kérdések iránt (…). Egy olyan kollégával való nagyon hosszú beszélgetés után – aki ennek a Be.-nek a legelső előkészítő stádiumától végig részt vette ebben a munkában – jutottunk arra a következtetésre, hogy az ügyészség felelősséggel javasolhatja, hogy a hatálybalépés, az egységes hatálybalépés időpontja ne legyen korábban, mint 2000. január 1-én. (15. old.) Dr. Horeczky Károly (Magyar Bírói Egyesület): „A Magyar Bírói Egyesület nem vett részt abban a kodifikációs és műhelymunkában, ami évek óta folyik különböző intenzitással, aminek az volt a célja, hogy az új Be. elkészüljön. A Magyar Bírói Egyesület a bírósági reform eddig elkészült, annak törzsét képező kodifikációs csomagban vett részt, amiben a legdöntőbb elem a bírói jogállás, szervezet stb. Kezdettől fogva hangsúlyoztuk azonban (…), hogy nem tudunk elképzelni olyan hatékony és jó szervezeti reformot, amelyet nem előz meg az átfogó eljárási reform, illetve alapvető eljárási kérdések tisztázása. Két eljárási törvényről van szó, az egyik a polgári perrendtartás,, a másik a büntető. Ígéret volt mind a kettőre nézve arra, hogy új törvény születik. Teljesen világos volt előttünk az éve elején az alapkoncepció elfogadása után (…), hogy nincs idő sem átgondolt, szakmailag kiérlelt polgári eljárásjogi kódexre, sem büntetőeljárás-jogi kódexre. Ezért elkészült egy Pp. novella, amely a szervezeti és egyéb változások alá biztosította a szükséges eljárási feltételeket. De nem készült el még március, április folyamán sem semmi 196

sem a Be,-ből, és a kodifikációs bizottság semmiféle rimánkodása nem volt elég ahhoz, hogy legalább azt megismerjük, hogy milyen jogorvoslati rendszert kíván megvalósítani a Be.kodifikációs bizottság. Ezek után ez a csomag úgy lett megszavazva a Magyar Bírói Egyesület által, hogy mi biankó bizalmi csekket adtunk a kormány számára, hogy az új Be – amiről nem tudtuk, hogy akkor itt is megelégszünk egy novellával a legszükségesebbeket megvalósítandó, mert abban nem hittünk, hogy ebből új Be. lesz, őszintén megmondom. Mert hihetetlen volt, hogy ha még nem tudjuk márciusban, hogy milyen lesz a jogorvoslati rendszer, legalábbis nem tudják megmondani, akkor hogy lesz ebből április végén vagy májusban egy új be. (...) Azonban sajnálattal kell látnunk, hogy itt egy súlyos szakmai ellentmondás, vita alakult ki a tv végrehajtásáért igazán felelősséggel tartozó bírói és ügyészi szervezetek és vezetők részéről és a kormány részéről. Azt is sajnálattal kell látni, hogy a szakmai vita beletorkollott a parlamenti vitába. Ha pedig ez beletorkollik egy választási kampány előtt egy parlamenti vitába, akkor az – hogy ez a Be. egyáltalán jó, elfogadható-e vagy sem parlamenti vitára ., politikai erőpróba kérdése lesz és nem szakmai kérdés. Még rosszabb a helyzet abban, hogy ez a törvény provokálja a módosító indítványok tömegét, ezek kezelhetetlenek lesznek, és az amúgy is át nem gondolt, ezer sebből vérző Be. (…) olyan állapotban lesz elfogadva a végén, hogy nincs az a hatályeltolás, ami ezen segít. (16. old.) Tessék belegondolni abba, hogy itt a be minden szereplőjének a szerepköre, funkciója változik, egy új koreográfiája lesz a büntetőeljárásnak, a bíróság előtti tárgyalásról beszélek. Nem

akarok

arról

beszélni,

hogy

milyen

a

személyi

feltétele

ma

a

büntető

igazságszolgáltatásnak, a bírók, a védelem, az ügyvédi kar és az ügyészi kar. De van tapasztalatom. Ismerem a bírók állapotát, korösszetételét, tapasztalatát és az ügyek tömegét, és ismerem a felhívott ügyvédi kar szakmai állapotát. Az ügyvéd, ügyész urakról nem akarok beszélni, nem az én kompetenciám. Erre ráépíteni így egy új törvényt életveszélyes, amikor nincs szakmai konszenzus! Ezért kénytelenek vagyunk azt mondani: nem tudjuk elfogadni azt, hogy ilyen előkészítés mellett egy parlamenti plénum elé menjen egy törvény, mert ennek a következményei beláthatatlanok. Ezért mondjuk azt, hogy az egész bírósági reform következményit, várható pozitív következményeit semmivé teheti. Mert ha ez a reform fiaskót vall a büntető igazságszolgáltatás területén, akkor az egész reformot lerántotta. És a MBE ehhez nem tudja adni sem a szakmai, sem az erkölcsi felelősségét. (17. old.).” Dr. Hegedűs András (Ügyészek Országos Egyesülete): „egyetértek a kormány képviselőjével abban, hogy jogalkotási kényszer van. Azért van jogalkotási kényszer, mert a bűnözés teljesen átstrukturálódott, a tanúk, a sértettek jogai annyira háttérbe szorultak a 197

közben

bekövetkezett

változások

kapcsán,

hogy

mindenféleképpen

valamilyen

büntetőeljárásjogi kodifikációra sor kell hogy kerüljön. (17. old.)” A bizottsági vitában megszólaló képviselők érzékelték azt a problémát, hogy a szakma jelenlevő képviselőinek kritikája azt a veszélyt hordozza, hogy a szakma ellenállásán megbukhat a törvény és ezt szóvá is tették. Az ellenzék részéről Kutrucz Katalin (MDNP) képviselő szólat fel akik kifejtette: „Engem az eddig elhangzottak arról az egyébként már formálódó véleményről győztek meg, hogy az lenne a legjobb, ha ebből a Be.-ből egészében nem lenne semmi, hanem helyette visszatérne az a március tájéki állapot, amikor mindenki azt hitte, hogy majd lesz egy novella, ami ahhoz feltétlenül szükséges, hogy az igazságszolgáltatási reform működni tudjon. (21. old.) Elnök: „A kérdés az, hogyan lehet elérni azt, hogy a szakma elfogadja, és konszenzus alakuljon ki. Egyetértek és megértem azt, amit a legfőbb ügyész úr mondott, hogy most kellene elkezdeni a szakmai vitát. Én úgy érzem, hogy ez a szakmai vita elkezdődött októberben, amikor a törvényjavaslatot benyújtották, és ettől az októbertől kezdve az elfogadásig minimum öt hónap fog eltelni. Ez a parlament mandátumának több mint egytizede, ami alatt ezt a törvényt a pártok, a szakmai szervezetek és mindenki megvitathatja. Lehet, hogy jobb lett volna az, hogy a kormány lefolytatja a szakmai vitákat, és amikor a viták végére értünk, akkor kerül ez a parlament elé. De én csak felteszem a kérdést, hogy hogyan érnénk a szakmai viták végére? Mert az gondolom, hogy ezekkel a most bevetetett intézményekkel kapcsolatban az általam ismert jogirodalom évtizedeken keresztül vitatkozik. Mikor lehet azt mondani, hogy a szakma egyetértése megvan? Úgy érzem, hogy a parlamentáris demokráciában a parlament az a fórum, ahol a módosító indítványokról való döntés előtt meg kell vizsgálni, hogy mi a szakma véleménye ebben a kérdésben. Nyilván ez a „szakma véleménye” a legjobb esetben is egy vélelem, hogy az, amit mondjuk a szakmai érdekképviseletek letesznek valóban a szakma véleménye. (24. old.)” Dr. Konkoly Csaba: A szakmai vita jellegét illetően pedig a következőket tudom elmondani, amelyek nem mellőzhetők. 1993 decemberében a Legfelsőbb Bíróság büntető kollégiuma vezetőjének átiratában szerepelt, hogy feltétlenül szükséges a kétfokú rendes jogorvoslat. 1997 júniusáig egyetlen ettől eltérő megnyilvánulás sem volt. Ekkor váltott a Legfelsőbb Bíróság koncepciót. Ezzel nem tudunk mit kezdeni. Főleg akkor nem tudunk mit kezdeni, amikor a bírói kar, a megyei bíróságok, húszból tizenhét támogatja a kétfokú rendes jogorvoslatot.

198

A másik vitatott kérdésről a felek általi kikérdezés rendjéről pedig a következőt tudom elmondani. 1991-ben az IM felmérésére a megyei bíróságok azt közölték, elegük van már abból, hogy ők második vádlók legyenek a tárgyaláson, és az ügyész helyett nekik kell bizonyítást lefolytatni, miközben az ügyész és az ügyvéd vidáman szunyókál a tárgyaláson. Ebből az alapadatból és teljesen jogos igényből indult el a kodifikáció (28. old.) abba az irányba amerre elindult. Ezek után nem tudom hova tenni ezt a nagyfokú ellenérzést ezzel a rendszerrel kapcsolatban. Tehát a szakmai viták, szakmai konszenzus lehetőségéről ennyit szeretnék mondani. Azt sem tudom, hogy hányféle bírói véleményt vegyünk most már figyelembe. Mert van a Legfelsőbb Bíróság, de ott sem egységes az álláspont, hanem privát. Utána van a bírói egyesület, ami nem tudom, hogy kiket reprezentál, de minden alkalommal gyújtó hatású beszédet tartanak az érintett törvények ellen. Ugyanígy volt a bírósági reformnál is. Nem tudom, hogy a bírói egyesület kit reprezentál ezen a téren, mert mi a megyei bíróságok büntetőbíráival állunk kapcsolatban. Tehát nem tudjuk, hogy hányféle bírói véleménynek tegyünk eleget, hogy szakmai konszenzus legyen, amikor még a bírói szakmán belül sincs egyetértés. A szakmáról még annyit, hogy a BM vitapont nélkül egyetért a tervezettel. A Legfőbb Ügyészség néhány vitatott kérdéssel, de indokoltnak tartja a büntetőeljárási törvényt… Számításunk szerint mintegy 1100-1500 üggyel lesz több a megyei bíróságra érkező ügyek száma az új Be hatásköri listája szerint, ami olyan 55-60 megyei ügyérkezést jelent… Azt viszont soha senki nem ígérte semmikor az igazságügyi reform kapcsán, hogy a Legfelsőbb Bíróság mentesítve lesz a konkrét ügyek intézése alól. (29. old.) A bizottság a vita után szavazott az általános vitára bocsátásról. A szavazás eredménye 12 igen, 2 nem, 3 tartózkodás. A bizottsági ülésen elhangzott észrevételekre tekintettel a legfőbb ügyész november 25-éb egy 14 oldalas feljegyzésben tájékoztatta a Bizottság tagjait álláspontjáról. Ennek lényege: „1/ Felfogásom szerint a T. az előzetes letartóztatás okait indokolatlanul szűken határozza meg. … 3/ A büntetőeljárási törvény annak idején elfogadott koncepciója szerint a nyomozási bíró feladata a kényszerítő intézkedések elrendelése és kivételesen „előbizonyítás” lefolytatása. Abban a körben, ahol a kényszerintézkedésről nem bírói fórum dönt (motozás, házkutatás, zár alá vétel, lefoglalás) a nyomozási bíró a jogorvoslatot bírálja el. Úgy vélem a T. előkészítői a nyomozási bíró feladatkörének megfogalmazásakor részint eltértek ettől a koncepciótól, részint figyelmen kívül hagyták a gyakorlati igényeket. 199

Úgy tartom, a koncepcióhoz visszatérve az lenne a kívánatos megoldás, hogy a házkutatás, a motozás, a lefoglalás, a zár alá vétel elrendelése a nyomozás során az ügyész jogosultsága legyen, az említett esetekben, továbbá az útlevél elvételével, illetve a biztosíték engedélyezésével kapcsolatos ügyekben hozott ügyészi döntés elleni jogorvoslatot a nyomozási bíró bírálja el (4. old.)464 Ugyancsak levélben foglalta össze észrevételeit az Ügyészek Országos Egyesületének képviselője is. A 7 oldalas észrevételhez 11 oldalon konkrét normaszöveg javaslatokat is eljuttattak. Az észrevételek lényege: „Az Ügyészek Országos Egyesülete egyetért a törvénytervezet azon megállapításával, hogy Magyarországon jelenleg jogalkotási kényszer van a be vonatkozásában azonban annak indokoltságát több tekintetben eltérően látja a tervezethez képest. Azzal egyetértünk, hogy a büntetőeljárás gyorsítása érdekében új koncepciójú jogi szabályozás

szükséges,

de indokoltságát elsősorban a bűnözés

struktúrájának átalakulása, a sértetti jogoknak az európai mércét messze alulmúló szabályozása, és a tanúvédelem szabályozásának szinte teljes hiánya alapozza meg szemben a tervezetben megjelölt védelemhez való jog biztosításának nem kellő érvényesülésével. Ez utóbbival kapcsolatban meg kívánjuk jegyezni, hogy a kirendelt védői intézmény gyakorlati problémái elsősorban nem a büntetőeljárási törvényből fakadó kérdések, tehát önmagában e probléma nem igényelné új be tv alkotását. (1. old.) Azonban emellett egyértelműen ki kell jelenteni, hogy a bűnüldözés és az igazságszolgáltatás jelenlegi helyzete további konfliktusokat nem visel el, így mind a jogszabály tartalmának, mind pedig a bevezetésével kapcsolatos rendelkezéseknek és intézkedéseknek ezt figyelembe kell venni, mivel ellenkező esetben a jelenlegi helyzet nem javul, hanem rosszabbodik (…). A T. több olyan új a büntetőeljárásban résztvevő hatóságokat korlátozó rendelkezést tartalmaz, amelyeket a jogalkotó az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Rómában 1950. november 4-én kelt egyezményből fakadó elvárásokra, az Európai Emberi Jogi Bíróság ítélkezési gyakorlatára alapít annak ellenére, hogy ezek a korlátozások a bűnüldözési hatóságok munkáját alapvetően hátráltatják, vagy esetleg lehetetlenné teszik, továbbá, hogy ezek az elvárások a nemzetközi egyezményből és a strasbourgi bírói gyakorlatból nem vezethetők le. (2. old.)

464

Legfőbb Ügyész NF.6084/1995. Dr. Györgyi Kálmán levele az OGY Alkotmány és Igazságügyi Bizottság elnökének 1997. november 25. (14 old.)

200

Álláspontunk szerint a T. e tekintetben sem a rendőri, ügyészi, sem pedig az ügyészi, bírói teendők és funkciók elhatárolásánál nem volt következetes, ami nyilvánvaló, hogy működési rendellenességet illetve többletmunkát eredményezhet. Álláspontunk szerint a koncepcióhoz visszatérve az lenne a kívánatos megoldás, hogy a házkutatás, a motozás, a lefoglalás, a zár alá vétel elrendelése a nyomozás során az ügyészi jogosultság legyen, az említett esetekben, továbbá az útlevél elvételével, illetve a biztosíték engedélyezésével kapcsolatos ügyekben hozott ügyészi döntés elleni jogorvoslatot a nyomozási bíró bírálja el… (3. old.) A jogalkotónak az az akarata, hogy a személyiségi jogokat a társadalmi érdekkel szemben minden körülmények között meg kell védenie, más szabályoknál is tettenérhető. Kérdés, hogy az állam bűnüldözési érdekét e szabályozásnál mennyiben vették figyelembe.(4. old.) B/ A T fontos alapkérdésnek tekinti, hogy az eljárások gyorsuljanak, ennek ellenére több olyan intézkedés van, amely ezzel a törekvéssel ellentétes hatást gyakorolhat. A T. mellőzi a jelenlegi Be. feljelentés kiegészítés intézményét, amely egyrészt eredményezheti azt, hogy jóval nagyobb volumenben indul büntetőeljárás és nyilvánvaló, hogy ezek a büntetőeljárások a bűnüldöző hatóságok munkaterhét növeli indokolatlanul. (sic!) Az 1996-ban 23.478 nyomozás megtagadásra került sor, amelyet 18.819 feljelentés kiegészítés előzött meg. Hasonló szakmai problémának tarjuk azt, hogy az eddig igen eredményesen működő ügyészi megrovás intézményét a T. szintén kiiktatja (…). 1996-ban 10.676 megrovást alkalmazott az ügyészség és 237 olyan eset volt, amikor a megrovást nyomozás megtagadása mellett alkalmazta. (5. old.) C./ A T. az előzetes letartóztatás okait indokolatlanul szűken határozza meg (…). Nem szerepel a bűnismétlés ténye a kényszerintézkedést lehetővé tevő okok között, ezt különösen a szervezett bűnelkövetők esetében elfogadhatatlan. (sic!) Szükségesnek tartjuk a szökés, illetőleg az elrejtőzés megalapozott veszélyének megjelenítését az előzetes letart okai között, és elfogadhatatlan, hogy a T. 129. § (2) c/ pontjára alapított előzetes letartóztatást csak 6 hónapig tartható fenn (131. § (2), különös figyelemmel arra, hogy a bizonyítás színtere a jövőben a tárgyalóterem lesz. (6. old.)465 Csak jóval később közel két hónappal a bizottsági ülés után, 1998. január 16-án, juttatta el a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese álláspontjának összefoglalását az Alkotmány- és Igazságügyi Bizottság elnökéhez. Ebben Szabó Győző 10 oldalban összefoglalja a törvényjavaslattal kapcsolatos legfontosabb ellenvetéseit. Ezek lényege: „Előrebocsátjuk, 465

Dr. Hegedűs András ügyvezető titkár levele az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága elnökének 1997. november 28. (7 old.+ normaszöveg jav., összesen 18 old.)

201

hogy a Legfelsőbb Bíróság alapvetően egyetértett a büntetőeljárási törvény koncepciójáról szóló 2002/1994. (I.17.) Kormányhatározatban foglaltakkal, és minden lehetséges módon támogatta és támogatja az új büntetőeljárási törvény megalkotását. Csak annyiban módosítottunk korábbi álláspontunkon, hogy jelenleg a kétfokú rendes jogorvoslati rendszer bevezetése helyett az egyfokú fellebbezési rendszer fenntartását javasoljuk. 1994 óta ugyanis a bűncselekmények és a bűnügyek száma nőtt, a büntetőeljárás időszerűsége romlott. A kétfokú fellebbezési rendszer pedig véleményünk szerint elkerülhetetlenül tovább lassítaná a büntető ügyek elbírálását. (1. old.) (...) az új törvénytervezetet később és lehetőleg valamennyi rendelkezését azonos időpontban kellene hatályba léptetni.. (3. old.) 7. Változatlanul aggályosnak tartjuk, hogy a törvényjavaslat át kíván térni a felek általi kérdezés rendszerére az elsőfokú eljárásban. Az európai emberi jogi egyezményeknek a hatályos szabályozás teljes mértékben megfelel, az új szabályozás viszont előreláthatóan számos gyakorlati nehézséget okozna. Számolni kell azzal, hogy a tárgyalások időtartamát a bíróság nem tudná előzetesen megtervezni. A kirendelt védők nagy része alkalmatlannak látszik arra, hogy az ügyet olyan mélységben megismerje, hogy megfelelően élni tudjon a kérdezés jogával, illetve ez az (6. old.) ügyismeret a kirendelt védői díjak bizonyos emelése esetén sem várható el tőle. Az új kérdezési módszer mellett a tárgyalások lényegesen hosszabb ideig tartanának, emiatt az ügyek elhúzódnának, elletve csökkenne a bíróságok teljesítménye. Ha a törvényjavaslat mégis áttérne a felek általi kikérdezés módszerére, két kiegészítést javasolunk: Ki kellene egészíteni a 290. § (4) bekezdését azzal, hogy a tanács elnöke a kihallgatást átveszi, ha a kérdező alkalmatlannak bizonyul a kérdések feltevésére (lásd az 1896. évi Bp. 308. §-át) Az intézmény fokozatos bevezetését pedig olyan rendelkezéssel kellene lehetővé tenni, mely szerint a felek általi kikérdezés az ügyésznek és a védőnek a tárgyalás előkészítésének szakaszában előterjesztett indítványára rendelhető el (legcélszerűbb lenne, ha az ügyész erre a vádiratban tenne indítványt, a védő pedig a vádirat kézhezvétele után tizenöt napon belül) 8. Továbbra sem tartjuk szükségesnek a kétfokú fellebbezési rendszer bevezetését. Az egyfokú fellebbezési rendszer, mint erre az Ab is rámutatott a 9/1992. (I. 30.) AB határozatának V/9. pontjában, teljességgel megfelel a jogállamiság követelményének, s a táblák felállítása és a kétfokú fellebbezési rendszer között sincs szükségszerű kapcsolat (ezt 202

bizonyítja az is, hogy a polgári eljárásban a legutóbbi törvénymódosítás után is megmaradt az egyfokú fellebbezési rendszer). A kétfokú rendszer óhatatlanul lassítaná a büntetőügyek elbírálását, és összességében növelné a bíróság munkaterhét. Hangsúlyozzuk, hogy az egyfokú fellebbezési rendszer fenntartása nem igényelné a törvényjavaslat gyökeres átdolgozását. A reformatórius jellegű másodfokú eljárás megmaradna, ha azonban a másodfokú eljárásban az elsőfokon felmentett vádlott bűnösségét kellene megállapítani, a másodfokú bíróság hatályon kívül helyezné az elsőfokú ítéletet, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra utasítaná. 9. A törvényjavaslat 365. §-ával kapcsolatban olyan módosítást javasolunk, hogy a megidézett (szabadlábon lévő) vádlott távollétében akkor is meg lehessen tartani a tárgyalást, ha a másodfokú bíróság bizonyítást vesz fel. Ezzel kiküszöbölnénk a másodfokú eljárások elhúzódásának egyik leggyakoribb okát. A vádlott jogai nem szenvednének csorbát, mert megvolt a lehetősége arra, hogy részt vegyen a tárgyaláson, de ezzel nem kívánt élni. Természetesen a bíróság szükség esetén a bizonyítás felvétele után elnapolhatná a tárgyalást, de az újabb tárgyalási napon általában nem venné fel újra a bizonyítást, hanem ismertetné a korábbi tárgyaláson felvett jegyzőkönyvet (szakvéleményt, okiratot stb.)… 11. Az egyfokú fellebbezési rendszer megtartása esetén fenn kellene tartani a felülvizsgálatot mint rendkívüli jogorvoslati eljárást. Felülvizsgálatnak a terhelt terhére is helye lehetne, de megfelelő időbeli korlátozással (hat hónapon belül) A felülvizsgálati bíróság hatáskörét a hatályos Be.-hez képest tágítani kellene. (8. old) A gyakorlat igazolta ugyanis, hogy jogerősen befejezett ügyekben is szélesebb körben indokolt lehetővé tenni a súlyos törvénysértések kiküszöbölését. A minősítés megváltoztatása lényegesen befolyásolja a bűncselekmény értékelését. Ezért ebben az esetben korlátozás nélkül meg kellene engedni a büntetés vagy intézkedés nemének megváltoztatását. A büntetés vagy az intézkedés mértékét azonban a felülvizsgálat eredményeként csak akkor lehetne megváltoztatni, ha ezek jelentős módosítás szükséges.(9. old.)”466 Szabó Győző levele után egy héttel érkezik meg a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság Elnökének levele, amelyben a megye területén ítélkező bírák véleményét foglalják össze. A vélemény abból a szempontból érdekes, és érdemel terjedelmesebb bemutatást, 466

1997. El. I.A.1/17.sz. Dr. Szabó Győző levele az OGY Alkotmány- és Igazságügyi Bizottságának elnökéhez 1998. január 16. (10 old.)

203

mivel meglehetősen plasztikusan ábrázolja a törvény újításaitól idegenkedő, és a reformot ellenző bírói véleményeket. „A Parlamenthez benyújtott és a büntetőeljárásról szóló T/5013. sz. törvényjavaslat mélyreható és széles körű szakmai vitája elmaradt. Ennek viszont az lett az eredménye, hogy olyan rendelkezések, jogintézmények maradtak a törvényjavaslatban, melyek beláthatatlan és negatív következményekkel fognak járni nemcsak a bűnüldöző és igazságszolgáltató hatóságok, hanem az állampolgárok számára is. Ez pedig azt jelenti, hogy a kormányprogramban megfogalmazott és mindnyájunk által óhajtott célok megvalósítására nem fog sor kerülni, mivel a Javaslat összhatásában erre nem alkalmas(…). Álláspontunk szerint a Javaslat jelenlegi normaszövegének hatályosulása esetén a bírósági tárgyalások úgynevezett alaptípusa vonatkozásában -

a büntetőeljárás a mainál is hosszabb tartamú lesz és ezáltal az időszerűség tovább romlik;

-

az államot, a költségvetést terhelő működtetési és eljárási bűnügyi költségek az elképzelteknek többszörösére fognak emelkedni;

-

és egyes vélemények szerint a felmentések, valamint eljárás megszüntetések számának növekedésével kell szembenézni. (1.old.)

Többségünk által támogatott egyszerűsítési, gyorsítási, elterelési jogintézmények – mint pl. a vádemelés mellőzése, a vádemelés elhalasztása, a bíróság elé állítás, lemondás a tárgyalásról, büntetőparancs hivatalbóli változata – megtarthatók lennének. Ugyanakkor mindazok a rendelkezések – mint pl. a felek általi kikérdezési rendszer, az ismeretlen helyen levő vádlott előkerülése esetére előírt automatikus tárgyalás és eljárás megismétlések, a vádlotti és védői oldalon megmutatkozó szükségtelen és túlzott garancia vállalások amelyek az elnehezülés, a lassítás irányába hatnak, módosításra szorulnak, vagy mellőzendőnek mutatkoznak(…).. Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy olyan új jogintézményeket tartalmaz e Javaslat, melyeket tőlünk teljesen eltérő hagyományokkal rendelkező és berendezkedéssel bíró államok jogrendszeréből vett át, mely megoldások énidegenek a mi viszonyaink között, és nem felelnek meg a társadalmi és jogi környezetünknek. Most amikor megindult az elöregedett hosszú pertartamú ügyek befejezésének kedvező tendenciája, ezt kell következetesen tovább folytatni és nem szabad a folyamatot megállítani, vagy lassítani. Amikor pedig az új novella pozitív hatásaira az ítélkezés mutatói lényegesen javulnak, és a folyamatban lévő ügyek számában is komoly csökkenés következik be, akkor

204

lehet az egész büntetőeljárást gyökeresen átalakító törvényjavaslatot – a már említett szakmai vitákban történt megmérettetés és átdolgozás után – a Parlament elé vinni.(3.old.)… Nem foglalkoztunk a kétfokú fellebbviteli rendszerre történő áttérés nehézségeivel, a háromszintű bírósági eljárás folytán szükségszerűen bekövetkező pertartam növekedéssel és a távolmaradások miatti eljárás elhúzódásokkal;(…). Nem tértünk ki a nyomozás gyökeres átalakítására, a nyomozó hatóság és az ügyészség azon új feladataira, amelyek az alapvető szemléletváltás mellett komoly szakmai felkészültséget igényelnek. Kétséges, hogy ezen szervek képesek lesznek-e az új rendszert működtetni, a sajátos eljárási kötöttségek mellett tudnak-e hatékony és megalapozott nyomozati munkát végezni; figyelemmel az ismertté vált bűncselekmények óriási – és egyre növekvő – számára, az elkövetői magatartások súlyosbodására, durvulására és megítélésük bonyolultságára.”467 A törvényjavaslat plenáris vitája időközben megkezdődött, az Országgyűlés őszi ülésszakának 34. ülésnapján 1997. december 2-án kedden 9 óra 20-kor kezdődött és 13,00 óráig tartott (220 perc). Az általános vita december 10-én 9,00-tól 11,20-ig folytatódott (80 perc), majd a téli törvényhozási szünetet követően 1998. február 3-án 17,50-től 18,40-ig, (50 perc) végül február 10-én 18,20-tól 19,10-ig tartott (50 perc). Vagyis összesen 6 óra 40 percig tartott. Az általános vitában elhangzott kritikákat a minisztérium számára készült feljegyzés az alábbiak szerint foglalta össze: Dr. Kutrucz Katalin (MDNP) Nem tartják időszerűnek az igazságszolgáltatási reformot. Véleményük szerint először az ügyhátralékot kellene feldolgozni és utána lehetne gondolni egy átfogó reformra. A törvényjavaslat nem megfelelően előkészített a kormányzati munka oldaláról. A törvény egységes hatálybalépését tartják helyesnek.… A vád bizonyítása a vádlót terheli, aki az ügyek túlnyomó többségében az ügyész. A bírósági eljárás általános szabályait alapul véve, ha a tárgyaláson nem kötelező az ügyész, illetve a védő részvétele, akkor kérdés, hogy ilyenkor hogyan folyik le a bizonyítás. Az általános szabályokat a javaslat arra az esetre modellezte, amikor az ügyész is és a védő is részt vesz a tárgyaláson. Itt egy bizonyos hiányosság van. (1.old.) 467

BAZ Megyei Bíróság Elnöke 1988. El.IV.A13/19/I. sz. Dr. Cserbáné Lukács Zsuzsa levele az Országgyűlés Alkotmány és Igazságügyi Bizottsága elnökének 1998. január 26. amelyben elküldi a megyei bíróság területén ítélkező büntető bírák és a Büntető Kollégium véleményeit, és észrevételeit tartalmazó szakmai összeállítás. Lakatos Zoltán megyei bír kollégiumvezető 1998. január 23. (10 old).

205

Salamon László (Fidesz) Nem állnak fenn a feltételei a tényleges bevezetésnek és a gyakorlati alkalmazásnak. Hiánynak tartják, hogy a javaslat nem foglalkozik az óvadék összegével, így sem a legkisebb, sem a legnagyobb mértékével. Az előzetes letartóztatás elrendelésének indokaként a szökés veszélyét változatlanul fenn kellene tartani. Szükséges az új eljárási szerepek készség szintjén történő elsajátítása, a törvényjavaslattal bevezetendő változások személyi és pénzügyi feltételei hiányoznak. Zűrzavart és jogbizonytalanságot eredményez, ha a törvényt szakaszosan léptetik életbe. Dr. Torgyán József (FKGP) Ennek az egész kódexnek fő irányvonala abban fogható meg, hogy a személyiségi jogokat mindenáron meg kívánja védeni a társadalom érdekeivel szemben is, a bűnözést emberi jogi és nem büntetőjogi értelemben fogja fel. A bűnüldöző hatóságok munkájának hátráltatása a büntetőkódex számos rendelkezésében tetten érhető, elfogadhatatlan, hogy az áldozat személyiségi jogainak a bűnelkövető személyiségi joga mögé helyezése. A tárgyalásról lemondás kapcsán (vádalku II) igen gyorsan a börtön kapuján kívül lehet a bűnelkövető. Az összes elítélés igen nagy részét a 8 év alatti végrehajtandó szabadságvesztés jelenti a gyakorlat szerint és most mindez a börtönökön kívüli bűnelkövetők seregét növeli majd. Van-e bárhol a világon ilyen széleskörű lemondás a társadalom védelméről a bűnelkövetőkkel való egyezkedés révén.(3. old.) Dr. Balsai István (MDF) Tárgyalásról lemondás esetén sokkal korrektebb megoldás lenne az, ha a tényleg megállapodhatna a vádlott védője és az ügyész abban, hogy pontosan milyen ítélet az, amit elfogadnak. (4. old.) Dr. Isépy Tamás (FIDESZ) A vádalkuval kapcsolatban a közvélemény nehezen tudja majd megérteni, hogy miért ússza meg valaki a 8 éves büntetési tétel kevesebb, mint a felével, vagy milyen meggondolás vezetheti az ügyészt akkor, amikor a felnőtt korú elkövetővel szemben a vádemelést elhalasztja. (5. old.)468 A törvényjavaslat során benyújtott módosító indítványok megoszlása a következőképpen alakult: 468

Feljegyzés Dr. Konkoly Csaba h. át úr részére. Tárgy: A Be. törvényjavaslat általános parlamenti vitája során elhangzott kritikai észrevételek összegzése. Dr. Kis Sándor 5 o

206

Érkezett

visszavont

maradt

támogatott

Koalíciós

148

3

145

97

Ellenzéki

67

5

62

25

Bizottsági

58

1

57

57

Összesen:

273

9

264

179

Az Országgyűlés Alkotmány és Igazságügyi Bizottsága 1998. február 18-án szerdán tárgyalja a módosító javaslatokat. Figyelemre méltó, hogy az igazán nagy vitát – a Legfelsőbb Bíróság éles kirohanásait kiváltó – rendelkezésekhez, a vádlott felek általi kihallgatását szabályozó 290. és a tanú kihallgatásra vonatkozó 294 §-hoz nincs módosító indítvány, és a harmadfokú eljáráshoz sem érkezett egyetlen módosító indítvány sem. Azt is fontos hangsúlyozni, hogy a vitában megfogalmazott ellenzéki kritikák ellenére a mintegy fél évvel később – az 1998-as országgyűlési választásokat követően -

már

legnagyobb kormánypárt vezérszónoka kijelentette: „A Fidesz-Magyar Polgári Párt az elmondottakból következően egyetért a büntetőeljárás-jog reformjának gondolatával. Az előttünk fekvő törvényjavaslatban szereplő megoldásokat alapjaiban alkalmasnak tartja a reform célkitűzéseinek megvalósítására, jóllehet az egyes megoldások részleteit illetően vannak fenntartásai is.” 469 Az Alkotmány- és Igazságügyi Bizottság február 25-én tárgyalja a kapcsolódó módosító indítványokat, ezt követően kerül sor a plenáris ülésen március 3-án a módosító indítványokról történő szavazásra, majd egy héttel később a záróvitára és a végszavazásra. Az Országgyűlés 184 szavazattal ellenszavazat nélkül, 51 tartózkodással fogadta el a törvényjavaslatot, ami azt jelenti, hogy a koalíciós képviselők néhány független és két ellenzéki képviselő is igennel szavazott, mag az ellenzék többi jelenlevő tagja tartózkodott. A vitában elhangzottak és a szavazás eredménye is azt mutatja, hogy nem voltak alapvető politikai vagy ideológiai ellentétek a javaslat kapcsán. Az elfogadott törvény későbbi sorsa tehát nem a „politikán”, hanem a „szakmán” múlott. A törvénnyel kapcsolatosan helytállóan jegyzi meg Bárd Károly „A törvény és az ő alkalmazói” című cikkében: „Kétségtelen, hogy a Tervezet készítőinek szeme előtt nem olyan 469

Salamon Lászlónak a Fidesz-MPP vezérszónokának felszólalása az Országgyűlés 1997. december 2-i ülésén. www.parlament.hu/naplo/35/327/3270034.htm

207

törvény képe lebegett, amely kizárólag a bűnüldöző szervek érdekeire van tekintettel. Ugyanakkor a kodifikáció meghirdetett céljaihoz és szempontjaihoz igazítva törekedtek a készítők a büntetőeljárás gyorsítását eredményező intézmények kialakítására is (…). Vannak jelek, amelyek arra utalnak, hogy a Tervezet szellemével nem mindenki rokonszenvez. Az ügyészi kar egy részének álláspontját már ismertettem, de fenntartásaik vannak a nyomozóknak és az ügyvédeknek is. Ez persze szükségszerű: nincs olyan eljárási törvény, amely a bűnüldözőnek és a védelmezőnek egyaránt megfelelne. De elégedetlen a bírói kar egy része is. A Legfelsőbb Bíróság legalábbis úgy véli, hogy a Tervezet elavult koncepciót tükröz, mert az alapjogok védelmére hivatkozással továbbszélesíti a terhelt és a védő jogait, holott az emberi jogok mai is tökéletesen biztosítottak a büntetőeljárásban. A Tervezet nem növeli a büntetőeljárás hatékonyságát, lassítja az eljárást, nem beszélve arról, hogy nehezíti a terheltek felelősségre vonását, holott maga a Kormány is állást foglalt már a határozott fellépés szükségességéről. Sajátos bírói szerepfelfogás? Lehetséges, de korántsem ismeretlen, a korosabbak számára bizonyára nem. Nem kell „fehérház”, nem kellenek jogpolitikai irányelvek, a reflexek működnek (…).”470

5.5. A törvény elfogadását követő időszak Az ötödik részben röviden szólok az elfogadott törvény utóéletéről, amely kérdést későbbi kutatások keretében kell részletesebben elemezni. Az új Be. elfogadását követően, de még hatálybalépése előtt két novella is módosította a törvényt, a 2002. évi I. törvény (1. Novella) és a 2003. évi II. törvény (2. Novella). Már az 1. Novella hatálybalépése is egyértelmű visszalépést jelentett a büntető eljárási jog reformjában. Míg az 1998. évi XIX. törvény (új Be.) a reform eredeti koncepciójával egyezően kifejezetten progresszív változásokat hozott létre, addig az 1. Novella az új kódex megalkotásának értelmét megkérdőjelező módon konzerválta az 1973. évi I. törvényben (Be.) szabályozott eljárási rendet. Tekintettel arra, hogy az 1973. évi Be. szabályainak megalkotása – a benne található korszerű garanciális elemek ellenére is – rendőrállami korszakban készült, a Novella megalkotásával a fokozatosan jogállamivá váló eljárási jognak azokat az elemeit erősítették meg, amelyek a jogállammal ellentétes tradíciókra épültek.

470

Bárd Károly: A törvény és az ő alkalmazói. Fundamentum 1997./2. 99.

208

A rendszerváltást követően a büntetőeljárás szabályozását tekintve is két út nyílt meg a jogalkotó előtt. Az egyik lehetőség a joganyag folyamatos korszerűsítésének útja a hatályos törvény módosítása által. Mivel 1990 óta számos jogterületen jól működött ez a gyakorlat és a büntető eljárási törvény is – számos módosítással ugyan – de végül is 2003 júniusáig hatályban volt, magyarázatra szorul, hogy miért a másik lehetőséget, az új kódex megalkotását választotta a törvényhozó. A koncepció meghatározását követően mint láttuk, az igazságügy miniszter által megalakított kodifikációt előkészítő bizottság 1997. júniusában adta át a kész javaslatot a miniszternek. A bizottság „az 1994-ben elfogadott, a szaklapokban, értesítőkben közzétett, ismert koncepció alapján”471 dolgozta ki a Javaslatot. A széles körben ismert koncepcióval szemben kezdetben nem fogalmazódtak meg szakmai ellenérvek. Nyilvánvaló, hogy az elfogadott elvek korszerűbbé, hatékonyabbá, - ha a kidolgozott egyszerűsítő jogintézményeket megfelelően alkalmazzák – gyorsabbá, a nemzetközi normáknak megfelelőbbé tehették volna az eljárásokat. Így azután érthető, hogy senki nem volt, aki ezekkel a törekvésekkel vitába szállt volna. Mire a koncepcióból Javaslat született, már számos ellenérv megfogalmazódott. A Legfőbb Ügyészség féltette az ügyészséget attól, hogy mind a nyomozásban, mind a tárgyaláson növekvő munkaterhet nem tudja elviselni, a nyomozó hatóságok attól tartottak, hogy csökkennek a jogosítványaik, a Legfelsőbb Bíróság tartott a tárgyalások elhúzódásától, és számos helyen szerette volna megtartani az egyfokú jogorvoslati rendszert.472 Utólag látható, hogy a törvényjavaslatot támogatók hibát követtek el, amikor alábecsülték ezeket a kritikákat. Mindenekelőtt hiba volt alábecsülni azoknak a politikai érdekérvényesítő képességét, akik ezeket a kritikákat megfogalmazták. Hiába gondolták ugyanis a Javaslat támogatói, hogy a büntetőeljárás szabályainak megalkotásakor elsődlegesen annak az évi többszázezer polgárnak a szempontjait kell figyelembe venni, akik az eljárás alanyává válnak, mint sértettek, tanúk, vagy terheltek. Ezzel a tömeggel nehéz volt megismertetni az új törvény előnyeit, hiszen a kormányzat és a Javaslatot támogató politikai erők a törvényt mint szűken vett szakmai ügyet kezelték és nem mint jogállami vívmányok összességét. Így aztán azok a bírók, ügyészek, és nyomozók, aki okkal vagy ok nélkül úgy gondolták, hogy az új törvény megnehezíti az életüket, sikerrel szállhattak szembe az eljárási rendet korszerűsítő törekvésekkel. Holott lehet, hogy a törvényt megtorpedózók még nem is a szakma többségének álláspontját képviselték.

471 472

Király Tibor: Kódexjavaslat a büntető eljárási jogról I. Collega I. évfolyam 1. / 1997. 9. Uo. 9-10.

209

Az új Be. Kétségtelenül a korábbi szokások megváltoztatására késztette volna a jogalkalmazókat. Évtizedek óta bevett, szinte generációról generációra öröklődött gyakorlatokon kellett volna változtatni. A szakmai rutin és kapcsolatrendszer jelenleg sikert jelentő elemeihez képest az új törvény vitathatatlanul nagyobb szerepet szánt a szakmai ismereteknek, az igényes és színvonalas munkavégzésnek és a kreatív, kezdeményező jogalkalmazói szemléletmódnak. Könnyen belátható, hogy ez sokakat megijesztett, de még azokat is szkeptikussá tette a reformmal szemben, akik valószínűleg meg tudtak volna felelni a megnövekedett szakmai követelményeknek, de a megszokás hatalma és kényelme erősebb volt, mint a megújulásban rejlő kihívás. Ha áttekintjük, hogy az 1998. évi XIX. törvény elfogadása után, de annak hatálybalépése előtt a Be-ben bekövetkezett változások hogyan válogattak az új Be. rendelkezései közül, látható, hogy az új törvényből többnyire a hatóságoknak kedvező elemek beemelése történt a szabályozásba. Így bekerültek a törvénybe a különösen védett tanúkra vonatkozó rendelkezések,473

az úti okmány elvétele474, a zár alá vétel és a biztosítási intézkedés

hatóságoknak kedvező új szabályozása.475 A hatóságok helyzetét könnyíti a fedett nyomozókra és az együttműködő gyanúsítottakra vonatkozó szabályok bevezetése,476 a vádemelés elhalasztása lehetőségének kiszélesítése.477 (Kétségtelenül történt néhány olyan módosítás is, ami a felek helyzetét könnyíti, így például a hatóság iratairól készített másolatokra vonatkozó szabályozás,478 vagy a lakhelyelhagyási tilalom szabályait módosító rendelkezések.479) Érdemes azonban áttekinteni, hogy milyen rendelkezések nem kerültek bevezetésre 1998tól 2003-ig, holott nem igényeltek volna különösebb szervezeti átalakítást az igazságügy rendszerében, és különösebb költségkihatással sem jártak volna. Nem került bevezetésére a pótmagánvád intézménye,480 a képviselőkre és a segítőkre vonatkozó rendelkezések.481 a tanú érdekében eljáró ügyvéd intézménye,482 amely intézmény semmilyen többletmunkát vagy költséget nem okozott volna a hatóságoknak. Nem kerültek novella formájában a hatályban maradt 1973. évi törvénybe a nyomozás és az előzetes letartóztatás kettő, illetve három éves

473

Az 1998. évi LXXXVIII. 10.§.ával módosított 1973. évi I. törvény 64/A §. Az 1999. évi CX. törvény 66. § által beiktatott 99/D §- a a hatályos Be-nek. 475 A 2002. évi CXXI. törvény által beiktatott, 2002 április 1-én hatályba lépett új rendelkezések. 476 Az 1998. LXXXVIII. törvény vonatkozó rendelkezései. 477 Az 1998. évi LXXXVIII. és az 1999. évi CX. törvény rendelkezései. 478 Az 1998. évi LXXXVIII. törvény 22. § által beiktatott 119/B §. 479 Az 1999. évi CX. törvény 65. §-ával megállapított szabályok. 480 Új Be 53.§. 481 Új Be. 56-59. §. 482 Új Be. 80.§. 474

210

objektív határidői sem.483 Hiába keressük az 1998 és 2003 között bekövetkezett módosítások között a közjegyzői vagy ügyvédi irodában, továbbá egészségügyi intézményben végzett házkutatás,484 illetve az ugyanitt végrehajtott lefoglalás,485 vagy a terhelt és a védő közötti írásos kommunikáció lefoglalásának tilalmára vonatkozó rendelkezések.486 A sort még lehetne folytatni. Az itt említett törvényhelyek az 1973-as Be. szerkezetének megbontása nélkül bevezethetők lettek volna. Sokat mond a jogalkotási folyamat mögött meghúzódó törekvésekről, hogy éppen ezek a rendelkezések nem fértek bele az 1998 és 2003 között megszületett számos novella egyikébe sem. Ennek egyetlen magyarázata, hogy mindezek a lépések oly módon növelnék a jogállami garanciákat, hogy azzal az ügyben eljáró hatóságok dolgát némileg nehezítenék. Az új törvény megalkotói elmulasztották egyértelművé tenni a szakma és a közvélemény előtt, hogy a nemzetközi normáknak is eleget tevő, korszerű jogállami jogalkalmazás magasabb követelményeket állít a nyomozók, az ügyészek és a bírák elé, mint a szocialista jogalkalmazás

rendőrállami

gyakorlata.

Ha

az

új

követelmények

egyértelműen

megfogalmazódtak volna, akkor az igazságügyi reform keretében bekövetkezett státusz- és fizetésrendezés ezekkel az új követelményekkel együtt jelentkezhetett volna, és mind az érintettek, mind a közvélemény számára világossá vált volna, hogy az igazságszolgáltatás költségvetési támogatásának növelése színvonalasabb, és hatékonyabb igazságszolgáltatást eredményez. Hibának bizonyult az új Be. és az ítélőtáblákra vonatkozó rendelkezések kormányzati cikluson átnyúló hatálybaléptetése. Ez a körülmény lehetővé tette a reformot ellenzők megszerveződését, és ezen keresztül a reform megfékezését; mindezt anélkül, hogy a kérdésről igazi szakmai vita folyt volna. A komoly vita híján nem tisztázódott az a kérdés, hogy miért helyes, ha a szervezetek a saját igényük szerint alakítják az eljárási rendet, ahelyett, hogy a korszerű jogállami eljárási rendhez alakítanánk az azt végrehajtani képes, optimális méretű és működésű szervezetet.487 A nyilvános vita rávilágíthatott volna arra is, hogy tekinthető-e a büntető igazságszolgáltatás a benne résztvevő hatóságok „magánügyének”, ahogyan az az elmúlt évtizedekben Magyarországon történt, vagy az eljárási rend kialakításakor figyelembe kell venni azok szempontjait is akik nem hatósági minőségben vesznek részt az eljárásban. 483

Új Be. 132. § (3), 176.§ (2). Új Be. 149 § (6). 485 Új Be. 151. § (3). 486 Új Be. 152.§ (2). 487 Figyelemreméltó, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság kialakítása hogyan történt. Itt először az eljárási szabályokban egyeztek meg, majd az eljáráshoz alakították az optimális szervezetrendszert és nem fordítva. 484

211

További kutatásokat igényel annak feltárása, hogy milyen folyamatok vezettek a 2002-es, a 2003-as és a 2006-os novellákhoz, mely utóbbinak külön sajátossága, hogy az 1998-as törvény megalkotásának utolsó fázisában már egyfokú rendes jogorvoslatért küzdő Legfelsőbb Bíróság harcolt azért, hogy mégis kétfokú rendes jogorvoslatot vezessenek be. A büntetőeljárási törvény megalkotásának folyamatát azért is érdemes feltárni, mert azokból az eseményekből, amelyeknek 1991. óta a Be történetében tanúi lehetünk bizonnyal vannak tanulságai, a régóta készülő többi kódex, a Polgári Törvénykönyv, a Polgári Perrendtartás, és nem utolsó sorban a Büntető Törvénykönyv megalkotása során. Dolgozatommal nem azt kívántam indokolni, hogy az igazságszolgáltatás szervezeteit ki kellene hagyni a jogalkotás menetéből. Csupán arra hívom fel a figyelmet, hogy az új Be. megalkotását megelőző és követő időszak jogalkotási tapasztalatainak óvatosságra kellene intenie a jogalkotót. Mind a törvényjavaslatot előkészítő minisztériumnak, mind a törvényhozásnak megfelelő „forráskritikával” kellene kezelnie a beérkező „szakmai észrevételeket”, amelyek egy része – érthető és indokolt módon – az azt készítő szervezetek saját belső érdekeit szolgálja. Jól érzékelhető ez azokban a javaslatokban, ahol az ügyészség vagy a bíróság a kormány által megfogalmazott jogalkotási javaslatot csak lényeges létszám, vagy költségvetési forrás hozzárendelésével tudja elfogadni. Nyilvánvaló, hogy nem a bíróságtól és az ügyészségtől kell várni azt, hogy kellő mértéktartással járjon el, hiszen, ha ezek a – létszám, vagy költségvetést növelő – lépések sikeresek, akkor a szervezet működési feltételei javulnak, függetlenül attól, hogy a többletbefektetés valójában szükséges volt-e. A dolgozatomban megpróbáltam rámutatni, hogy alapvető társadalmi érdek fűződik ahhoz, hogy a büntető igazságszolgáltatás szervezete úgy épüljön fel, hogy a bíróságok függetlensége mellett érvényesüljön tevékenységük számonkérhetősége is, ami természetesen nem abban a formában értendő, ahogyan a demokratikus államberendezkedés egyéb szervezeteinél, hanem az átláthatóság és a nyilvánosság csatornáin keresztül, alapvetően a nyilvánosság előtti számadás feltételeit jelenti. Mindazonáltal az is nyilvánvaló, hogy a jelenlegi szabályok nem egyértelműen igazítanak el abban, hogy a bíróság pártatlan, független és hatékony működéséért való felelősség hogyan is érvényesíthető. Ugyancsak válaszra szorul az a kérdés, hogy jogilag hol húzhatók meg a bírónak a téves vagy hibás döntésért való felelőssége. További vitát igényel az ügyészség – a legfőbb ügyész, az ügyészi szervezet, és az egyes ügyész – tevékenységéért való felelősség kérdése. Azzal, hogy a legfőbb ügyész sem a végrehajtó, sem a törvényhozó hatalomnak nem felelős, olyan helyzet állt elő, hogy nemcsak 212

az ügyészség tevékenységének társadalmi számonkérhetősége hiányzik, hanem a bíróság tevékenységének számonkérhetőségét biztosító egyik legfontosabb eszköz hiányzik. A

bíróság

és

az

ügyészség

tevékenységének

nagyobb

átláthatósága,

és

a

számonkérhetőség erősödése ugyanakkor javíthatná a törvényhozók helyzetét a jogalkotási vitákban, és lehetővé teszi, hogy a büntető igazságszolgáltatás rendjének kialakításánál, az eljárások által érintett, állampolgárok és széles értelemben az egész társadalom érdekei is kellő súllyal jelenjen meg. Ez pedig növelhetné azt a közbizalmat, ami a büntető igazságszolgáltatást sikerének egyik legfontosabb eleme.

Budapest 2007. szeptember

213

Felhasznált irodalom

A magyar igazságszolgáltatás reformja. Bírák Lapja 1993. 1. szám 8. Alkotmánytan. szerk.: Kukorelli István. Osiris-Századvég. Budapest, 1994. 354-355. Arbour, Louise – Albin Eser – Kai Ambos – Andrew Sanders (eds.): The Prosecutor of a Permanent International Criminal Court. Freiburg im Breisgau 2000. Auer György, Mendelényi László: A királyi ügyészség szervezeti reformjáról. Bűnügyi Szemle 1918. V.15. Balogh J.- Edvi Illés K.-Vargha F.: A bűnvádi perrendtartás magyarázata. 2. kiadás, I. kötet. Bp., 1910 Barabás Andrea Tünde: A vádelhalasztások számának alakulása a magyar büntetőeljárásban. In: Kriminológiai Tanulmányok, Budapest 2007. Országos Kriminológiai Intézet 190-224. Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói. Bp. 1987. Bárd Károly: A készülő büntetőeljárásjogi törvény elvei és felépítése. In:Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 259-270. Bárd Károly: Jogalkalmazkodás. Az új büntetőeljárási törvényről. Magyar Narancs 1997. november 6. 46-47. Bárd Károly: A törvény és az ő alkalmazói. Fundamentum 1997./2. 91-100. Bárd Károly: Bírói függetlenség az Európai Unió társult országaiban. Hol állunk mi, magyarok? Fundamentum 2002/1. 5. 214

Bárd Károly: Judicial Independence in the Accession Countries of Central and Eastern Europe and the Baltics. . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 265-311. Bárd Károly: Milyen ügyészséget szeretnék? In: Trócsányi László (szerk.): A mi Alkotmányunk. Vélemények és elemzések Magyarország Alkotmányáról.

Budapest,

Complex, 2006. 339-342. Becker: Comparative Judicial Politics. The Politcal Functioning of Courts. University Press of America London, 1987. Bedau, Radelet: Miscarriages of Justice in Potentially Capital Cases (1987), 40 Stanfort Law Review 21. Berkes György (LB tanácselnöke): A másodfokú, a harmadfokú, a felülvizsgálati és a jogegységi eljárás szabályozás az új büntetőeljárási törvényben. In:Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 287-291. Berkes György: Kódexjavaslat a büntető eljárási jogról III. (A bírósági eljárás) Collega 3/1997. 11. Bibó István: Kényszer, jog szabadság. In: Bibó István: Vállogatott tanulmányok I. kötet. Magvető, Budapest, 1986. 96. Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó István: Vállogatott tanulmányok II. kötet. Magvető, Budapest, 1986. 378. Blankenburg, Erhard: Independence and Accountability of the Judiciary – Two Sides of a Coin: Some Observations on the Rule of Law in Central Europe. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről Ügyészségi Értesítő 1994/3-4, 215

Bócz Endre: Legalitás, opportunitás és az ügyész diszkrecionális joga. Rendészeti Szemle 1994. Bócz Endre: A Be. újabb novellája elé. Magyar Jog 2005. 12. 712-719. Borchard, Edwin M.: Convicting the Innocent. Yale University Press 1932. Brandon, Ruth – Davies, Christie: Wrongful Imprisonment. George Allen and Unwin Ltd. London 1973 Cárdenas, Emilio J. – Chayer, Héctor M.: Corruption, accountability and discipline of judges in Latin Amerika. In. TI Global Corruption Report 2007 Cambridge University Press 45. Carl, Robert: The Criminal Cases Review Commission as a State Strategic Selection Mechanism. American Criminal Law Review Volume 42 Issue 4. 2005. Chonin Ferenc: Az államügyészség szervezéséhez. Törvényszéki Csarnok. 1869. 100. sz. Cséka Ervin: Az ügyész jogállása a büntetőeljárásban. In: Wiener A. Imre Ünnepi Kötet. Szerk.: Ligeti Katalin. KJK-Kerszöv, Budapest 2005 Dakolias, Marina: Court Performance around the World. A Comparative Perspective. World Bank Technical Paper No.430 (July 1999) Di Federico, Guiseppe: Independence and Accountability of the Judiciary in Italy: The Experience of a Former Transitional Country in a Comaparative Perspective. . In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Dorsen, Norman - Rosenfeld, Michel – Sajó András - Baer, Susanne: Comparative Constitutionalism, Thomson-West (2003). Dung, Luu Tien: Judicial independence in transitional Justice. UNDP Oslo Governance Center. The Democratic Governance Fellowship Programme. 2003. Január. 216

http://www.undp.org/oslocentre/docsjuly03/DungTienLuu-v2.pdf. Du Cann, C.G.L.: Miscarriages of Justice. Frederick Muller Limited, London, 1960. Erdei Árpád: Tilalmak a bizonyításban. In. Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tiszteletére) KJK Budapest 1995. 47-61. Erdei Árpád: Az inkvizíciós és a kontradiktórius vonások a büntető eljárási rendszerekben. Jogtudományi Közlöny 1998. 4. 127. Farkas Ákos – Róth Erika: A büntetőeljárás. KJK-Kerszöv Kiadó Budapest 2004. Fekete Ödön: Az államügyészség múltja s jelene és a magyar kir. ügyészség jövő fejlődése. Magyar Igazságügy. 1874. Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Tremmel Flórián: Új magyar büntetőeljárás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs 2004 Ferejohn, John A és Kramer, Larry D.: „Independent Judges, Dependent Judiciary: Institutionalizing Judicial Restraint” 77 New York University Law Review 962, 997-1000 (2002). Finkey Ferenc: A magyar büntető perjog tankönyve Bp. 1916. Finszter Géza: A rendészet elmélete. KJK Kerszöv Budapest 2003. Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban, Budapest, Napvilág Kiadó, 2001. Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota. Fundamentum. 2002/1. 28. Fleck Zoltán: Bízunk-e a bíróságokban? Élet és Irodalom, 2006. július 21.

217

Frank, Jerome, Frank. Barbara: Not Guilty (Doubleday and Company, Inc., Garden City, New York, 1957. Friedman, Barry: History, Politics and Judicial Independence. . In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Friedland, Martin L.: A Place Apart Judicial Independence and Accountability in Canada, Toronto: Canadian Judicial Council (1995). Fűrész Klára: Jog az igazságszolgáltatáshoz .In Emberi jogok hazánkban. (Szerk.: Katonáné Soltész Márta) ELTE Jogi Továbbképző Intézet Budapest, 1988. Fűrész Klára: Bírói függetlenség. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1989. Fűrész Klára: A bíróság. In: Kukorelli István (szerk.) Alkotmánytan I. Osiris Kiadó Budapest, 2007. 528. Garai Borbála: Néhány gondolat a nyomozási bíró bevezetésével kapcsolatban. Belügyi Szemle 2003/7-8. Garlicki, Lech: Politics and Political Independence of the Judiciary. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 125-140. Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987-1997. Rendszerváltás a bíróságok igazgatásában. KJK-Kerszöv, Budapest 2004. Gault, R. H.: Find No Unjust Hangings, 3 Jourmal of American Istitute of Criminal Law and Criminology 131 (1912-13) Gergely Jenő – Izsák Lajos: A huszadik század története. Pannonica kiadó, 2000. Görög Márta: Az ártatlanság kora című írásában. Kontroll 01/2003.

218

Györgyi Kálmán: A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészének országgyűlési beszámolója (1990-1993.). Györgyi Kálmán: The Public Prosecutor’s Office in the Transitional Period. Bevezető előadás „ Az ügyészség átalakítása demokratikus jogelvekkel összhangban álló intézménnyé” c. nemzetközi tanácskozáson. Budapest, 1994. szeptember 27-29. Györgyi Kálmán: Az ügyészség átalakulása. Ügyészek Lapja 1994. 6. sz.. Györgyi Kálmán: 125 éves az ügyészség. Magyar Jog 1996. évi 9. sz. Halász Lajos: A királyi ügyészség szervezetének reformjáról. Jogtudományi Közlöny 1918. 20. sz. Hack Péter: A kihallgatás rendszere a tárgyaláson. Collega 6/1997. 14-15. Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 6/1998. 335-339. Hack Péter: Viták az ügyészségről. Beszélő 2003. december 4-11. Hack Péter: Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete. In: Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére. Bíbor Kiadó, Miskolc 2003. 143-160. Hack Péter: Az új alkotmány és a büntető-igazságszolgáltatás. In: Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tisztére) KJK Budapest 1995. 159-167. Hack Péter: Az ügyészség függetlensége. Ügyészek Lapja 1/1997:3-6. Hack Péter: A kihallgatás rendszere a tárgyaláson. Collega. I. évfolyam 6/1997:14-15. Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 6/1998:335-339.

219

Hack Péter: A bíráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon. Fundamentum 1/2002. 16-27. Hack Péter: Fórum a büntetőeljárás reformjáról. Fundamentum 2/2002. 49-52. Hack Péter: Az igazságszolgáltatás függetlensége és hatékonysága. Belügyi Szemle 2003. 2-3. 110-125. Hack Péter: Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete. In.: Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére. Bíbor Kiadó Miskolc 2003. 143-160. Hack Péter: Viták az ügyészségről. Beszélő 2003. december 4-11. Hack, Péter: Introduction. Judicial Integrity, In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 1-16. Hack Péter: Az ügyészség, a velünk élő múlt. Beszélő. 2005/12. 14-21. Hack Péter: Függetlenség és elszámoltathatóság az igazságszolgáltatásban. Transparency International Magyarország 2007 május 24. http://transparency.hu/drupal/files/active/0/Hack%20Péter.doc. Hammergrenn, Linn: Guidence for Promoting Judicial Independence and Inpartiality: The Shifting Balance in Reform Goals. In: USAID Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality Technical Publication Series, Washington (2002) 149-150. Hammergren, Linn: Fighting judicial corruption: comparative perspective from Latin America. című írása TI GCR 2007 138-146. Hanák András: Mór megtette kötelességét. ÉS. 2007. 51. évf. 10. szám Hlavathy, Tóth, Steffler: Az ügyészi funkciók kialakulása és kibontakozása. Budapest, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, 1988. - [4].

220

Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusza és feladatköre Ügyészségi Értesítő 1995/1-2. Holmes, Stephen: The Procuracy and its Problems. East European Constitutional Review Winter/Spring 1999 76-79. Howard, A.E. Dick: „Judicial Independence in Post-Communist Central and Eastern Europe”. In: Russel and O’Brian idézett műve 89. Kadlót Erzsébet: A bírói függetlenség az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybíróság függetlensége. In: A bűnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet- Európában. Kriminológiai Közlemények különkiadása Bíbor Kiadó, Miskolc 2004. 457. Kadlót Erzsébet: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. Kahler Frigyes: Joghalál Magyarországon. Zrínyi, Budapest 1993. Kertész Imre: Ügyészségi közhelyek. Magyar Jog 1991/3. Kertész Imre: A Magyar Királyi Igazságügyminisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog 1993/10. Kilényi

Géza

(szerk.):

Egy

alkotmányelőkészítés

dokumentumai.

Államtudományi

Kutatóközpont, Budapest 1991. Király Tibor: A védelem és a védő a büntető ügyekben. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Budapest, 1962. Király Tibor: Kódexjavaslat a büntető eljárási jogról I. Collega I. évfolyam 1. / 1997. 9. Király Tibor: Büntetőeljárási jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Király Tibor: A magyar büntetőeljárásjog fél évszázados történetének vázlata. In.: Király Tibor: Szemelvények ötven év büntetőjogi és más tárgyú tanulmányaiból. Budapest 2005. 28. 221

Kis János: A parlamentarizmus ügye Magyarországon. Élet és Irodalom 2001. December 21. 7-8. Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről, Kriminialisztikai tanulmányok 30. kötet 1993. 93-111. Kiss Daisy: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Századvég Új Folyam 20. szám. Kulcsár Kálmán: A jogszociológia alapjai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. Laky Ferenc: Szükségesek-e további reformok az igazságszolgáltatásban? Bírósági Közlöny 2007/3. Lévai Ilona: Az ügyészség Európában. Ügyészek Lapja 2001/3. Lichtenstein József: Megjegyzések a bírósági szervezeti törvény módosításáról. Jogtudományi Közlöny 1992. 3-4. Ifj. Lomnici Zoltán: Iustitia botlásai. De Jure 2007. 3. szám 29-30. Lőrinczy György: A magyar jogállamiság egyik feltétele a kormánytól független ügyészség. Magyar Jog 1991/11 665-672. Lőrinczy György: Egy jogállami megoldás a parlament alá rendelt ügyészség. Ügyészek Lapja 1998/3. 31. Lőrincy György: Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendelése? Ügyészek Lapja 1999/6.

222

MacFarlane, Bruce A.: Convicting the Innocent www.canadiancriminallaw.com/articles_toc.htm. Magyar Büntető Eljárási Jog. Egységes jegyzet. Szerk. Király Tibor Tankönyvkiadó, Budapest, 1978. Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervek kialakulása 1867-1875. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1982. Monitoring the EU Accession Process: Judicial Independence. Budapest and New York Central European University Press (2001) 22. Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: Bírói függetlenség. (EUMAP 2001) Montesquieu, Charles Louis de Secondat: A törvények szelleméről. I. kötet. Fordította: Csécsey Imre, Sebestyén Pál, Akadémiai Kiadó Budapest, 1962. 313. Nánási László: Magyarország ügyészségének vázlatos története a kezdetektől 1953-ig. Ügyészek Lapja 2001. 1. sz. Nyíri Sándor: Az ügyészség a jogállamban. Belügyi Szemle 1990/7. Papp Judit: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. Jogtudományi Közlöny 1991/5-6. Peters, Karl: Fehlerquellen in Strafprozess. 2. Band Verlag C.F. Müller, Karlsruhe 1972 230240. Petrik Ferenc: A bírósági szervezet reformja. (Prekoncepció) Igazságügyi Minisztérium Tudományos és Tájékoztatási Főosztálya kiadványa (összeállította: Palkovics Éva) 1988. 55. Petrik Ferenc: Tizenöt kérdés és tizenöt válasz a bírósági szervezet reformja köréből. Magyar Jog 1990/1. 27-28. Petrik Ferenc. Hol tart a bírósági reform? Magyar Jog 1995. Április 218.

223

Pokol Béla: Bírói hatalom Közép-Kelet-Európában Magyar Jog 2003. 6. Pusztai László: Az ügyészség helye, szervezete és funkciója egyes polgári demokráciákban. Kézirat.1990 ősze Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek lapja 1995/4, Radin, Edward D.: The Innocents. William Mauro and Company New York, 1964. Ravasz László. „Mert jőni kell...” avagy lesz-e önálló bírói hatalmi ág? Bírák Lapja 1996. 12. szám 213. Rácz Attila: Bíróságok. In Állam és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest 1980. Rácz Attila: Judicial Independence in Eastern Europe with Special reference to Hungary. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 253264. Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny 2002. Robert, Denis: Igazságszolgáltatás vagy káosz? Ügyészek Lapja különkiadása, 1999. 20-21. Róth Erika: Eljárási jogok, In.: Emberi jogok (Szerk: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila) Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Róth Erika: Az angolszász jogrendszer speciális intézménye: a skót ügyész. Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXI/1. (2003) Miskolc University Press 337-359. Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogköre. In: Az új büntetőeljárási törvény első éve. Debreceni Konferenciák IV. Debrecen 2005. 81-89.

224

Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogkörének néhány kérdése. In: Tiszteletkötet Tremmel Flórián egyetemi tanár 65. születésnapjára. Szerk.: Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Mészáros Bence. Pécs 2006. Rozsnyai Krisztina: Új utak a szociális igazgatásban. Jogtudományi Közlöny 12/2001: 507510. Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In.: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176. Russel, Peter H. and David M. O’Brian (eds.) Judicial Independence in the Age of Democracy: Critical Perspectives from around the World, Charlottesville, Virginia and London: University Press of Virginia (2001). Sajó András: Egy lehetséges alkotmány. A Társadalomtudományi Társaság Füzetei. Budapest 1991. Sajó András: A jogállamiság feltétlen eleme a jogbiztonság. Szakmai észrevételek a Legfelsőbb Bíróság „metróper” ítéletéhez. Napi Jogász 6/2001 Sajó, Andras (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Salzberger, Eli M.: The Independence of the Judiciary: An Economic Analysis of Law Perspective. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 69. Sári János: A bírák függetlensége. A bírói jogalkalmazás politikai jellege c. tanulmányában Politikai Főiskola Közleményei Budapest, 1983. 2-3.sz. Shapiro, Martin: Courts: A Comparative and Political Analysis, Chicago: University of Chicago Press (1981) 32-35. Solomon Jr, Peter H.: Courts in Russia: Independence, Power, and Accountability. In: András Sajó (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 226.

225

Somos András. Független-e az igazságszolgáltatás Magyarországon? I. rész: Bírók és szurkolók. MaNcs 2002. 01. 10. Szabó Győző: A büntetőeljárás reformjáról. Bírák Lapja 1/1995. 5-18. Szabó Győző: A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. In: Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest, 1996. 199-218. Szabó Győző A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. Bírák Lapja. 1996. 34. szám 42. Szabó Imre A jogász. Állam- és Jogtudomány 1992. XXV/3. 421. Szabó Krisztián: Büntetőeljárás a jogi realizmus szemszögéből. Magyar Jog 2003. 7. 416-423. Szabó Sándor. A bírák anyagi megbecsüléséről. Bírák Lapja 2001. 2. szám. 14. Szendrei Géza: Viták az ügyészségről. Ügyészek Lapja 1999/6. Szilágyi Péter: A konszolidált Kádár-rendszerből a jogállamba. A magyar igazságszolgáltatás átalakulása 1972-1994. Magyar Jog 2007. 5. szám. Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sík Kiadó Kft. Budapest 1998. Szikinger István: Posztkommunista ügyészség Magyarországon Ügyészek Lapja 2001/1. Tóth Balázs. Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett Ügyészek Lapja 1999/6. Tóth Mihály: Új büntetőeljárási törvény vagy további novellák sora? Belügyi Szemle 2000. 2.

226

Tóth Mihály: A magyar büntetőeljárás az Alkotmánybíróság és az európai emberi jogi ítélkezés tükrében. KJK-Kerszöv Budapest 2001. Trendle, Newille: Reviewing Miscarriages of Justice: The Pardon Reincarnated. http://www.isrcl.org/Papers/2004/TrendleJustice.pdf. Vargha Ferenc: Ügyészség és politika. Jogállam. VI. évf. 4-5. f. 1907.

227

Tartalomjegyzék

Bevezetés ...............................................................................................................................2 1. Fejezet A büntetőhatalom számonkérhetőségének tétje .....................................................10 2. Fejezet A függetlenség és a számonkérhetőség dilemmája ................................................25 2.1. A rendszerváltást követő reform lényege ....................................................................25 2.2. Mi a bírói függetlenség?.............................................................................................29 2.3. Számonkérhetőség .....................................................................................................45 3. Fejezet A bírósági reform alakulása Magyarországon .......................................................59 3.1. A bíráskodás politikai függetlensége ..........................................................................62 3.2. A magyar tradíció 1989-ig .........................................................................................64 3.3. A változások kezdete 1989-1991 ................................................................................69 3.4. Az elszalasztott lehetőség - az 1991. évi LXVII. törvény............................................73 3.5. A második kísérlet: az 1997. évi LXVII. törvény .......................................................78 3.6. A számonkérhetőség és az átláthatóság ......................................................................82 3.6.1. Bírói kinevezések. ...............................................................................................84 3.6.2. Munkafeltételek ..................................................................................................92 3.6.3. Számonkérhetőség és fegyelmi szabályok ...........................................................92 3.6.4. Átláthatóság ........................................................................................................93 4. Fejezet Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete ................................96 4.1. Az ügyész szerepének változása .................................................................................99 4.2. Az ügyészség alkotmányos jogállásának története .................................................... 103 4.2.1. A Magyar Királyi Ügyészség ............................................................................ 103 4.2.2. A szovjet típusú ügyészség ................................................................................ 106 4.3. Nemzetközi gyakorlat .............................................................................................. 113 4.4. Érvek a status quo fenntartása, a parlamenti felügyelet mellett ................................. 116 4.4.1. Elmaradt reformok ............................................................................................ 124 4.5. Érvek a kormány alá rendelés mellett ....................................................................... 131 4.5.1. A kormány alá rendelés melletti elméleti megfontolások ................................... 134 4.5.2. Kormány alá rendelést sürgető rendelkezések az új Be.-ben .............................. 137 4.6. Az ügyészség függetlensége ..................................................................................... 143 5. Fejezet A szervezetek befolyása az eljárási törvény szabályozására ................................ 147 5.1. Az új törvény koncepciójának előkészítése 1991-1994 ............................................. 148 5.2. A törvényjavaslat előkészítése 1995-1997 ................................................................ 158 5.3. A „Professzori tervezettől” a T/ 5013. számú törvényjavaslatig ................................ 167 5.4. A törvényjavaslat országgyűlési vitája 1997. október 13 – 1998. március 10 ............ 191 5.5. A törvény elfogadását követő időszak ...................................................................... 208 Felhasznált irodalom .......................................................................................................... 214

228