Hack Péter TÉZISEI. Témavezető: Dr. Erdei Árpád

Hack Péter A BÜNTETŐ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS SZERVEZETE FÜGGETLENSÉG, SZÁMONKÉRHETŐSÉG ÉS A BÜNTETŐELJÁRÁS RENDJE PhD értekezés TÉZISEI

Témavezető: Dr. Erdei Árpád

Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Büntető Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék

Budapest 2007.

1

TARTALOMJEGYZÉK I. RÉSZ A kutatás célkitűzése 3 II. RÉSZ A kutatás módszere 4 III. RÉSZ A kutatás tudományos eredményeinek az összefoglalása 4 IV. RÉSZ A kutatás eredményeinek hasznosítási lehetőségei 17 V. RÉSZ A szerző témában megjelent publikációi 17 VI. RÉSZ A disszertációban felhasznált források 18

2

I. RÉSZ A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE A dolgozat öt kérdéskör alapos vizsgálatát és elemzését tűzte célul. 1. A büntetőhatalom számonkérhetőségének1 tétje A büntető igazságszolgáltatás menete, az eljárások lefolytatásának mikéntje nem lehet a benne résztvevő hivatásos jogalkalmazók „magánügye”. A büntető igazságszolgáltatással kapcsolatos társadalmi érdek az, hogy annak működése növelje a jog uralmába vetett bizalmat, a társadalom tagjai érzékeljék, hogy az eljáró hatóságok pártatlanul, elfogultságoktól mentesen, szakszerűen az érintettek alapvető jogait tiszteletben tartva, illetve csak a legszükségesebb mértékben korlátozva lássák el tevékenységüket. A büntető felelősségre vonásnak olyan rendben kell megtörténnie, amely minimumra csökkenti a hibák lehetőségét, és átlátható, ellenőrizhető, számonkérhető rendszerével biztosítja a törvények uralmát. Erről szólók a dolgozat 1. fejezetében. 2. A függetlenség és a számonkérhetőség problémaköre. Elméleti szinten is tisztázásra szorul, hogy a milyen kritériumok alapján beszélünk a bíróságok függetlenségéről. Ugyancsak tisztázásra szorul, hogy mit értünk a bíróságokkal kapcsolatosan a számonkérhetőség alatt, hogyan valósítható meg a bíróságok tevékenységének demokratikus kontrollja függetlenségük sérelme nélkül. Ezekkel a kérdésekkel foglalkozik a tanulmány 2. fejezete. 3. Az 1997-ben elindult igazságszolgáltatási reform elemzése. A reform bevezetését követő tíz évvel indokolt tisztázni, hogy a bíróságok igazgatásának Magyarországon bevezetett modellje beváltotta-e a hozzá fűzött reményeket, illetve nem jöttek-e létre egyes pontokon a reform eredeti célkitűzéseitől eltérő megoldások, vagy gyakorlatok. Ezen belül tisztázásra szorul, hogy az OIT összetételére, jogosítványaira, a bírósági szervezeti hierarchián belüli feladatmegosztásra irányuló törvényi megoldások növelték-e a bíróság működésének függetlenségét és hatékonyságát. Külön vizsgálandó, hogy a bíróvá válásnak és a bíróságon belüli előmenetelnek vannak-e nyilvánosan publikált kritériumai, és amennyiben ilyenek léteznek, azokat betartják-e, amennyiben ezek hiányoznak, akkor lehetőség szerint feltárandó, hogy az elmúlt évtizedben milyen kiválasztási és előmeneteli kritériumokat alkalmaztak. Ezekkel a kérdésekkel foglalkozik a tanulmány 3. fejezete. 4. Az ügyészség alkotmányos helyzete. Vizsgálatra szorul, hogy az ügyészség ellentmondásos alkotmányos helyzete milyen elvi problémákat vet fel az igazságszolgáltatás egész rendszerét tekintve, illetve hogy az ügyészség esetében érvényesül-e valamilyen formában a számonkérhetőség demokratikus követelménye, és ha nem, milyen módon teremthetők meg ennek feltételei. Ezekkel a problémákkal a 4. fejezet foglalkozik. 5. A büntetőeljárási szabályok változásainak elemzése. A büntetőeljárás szabályai az 1998-as törvényjavaslat elfogadása óta számos ponton radikális változásokon estek át, kérdés, hogy ezek a változások az eljárás szakszerűségének és 1

A tanulmány során az angolszász irodalomban szereplő ’accountability’ kifejezést, amely szó szerint felelősségre vonhatóságot, vagy számadási/elszámolási kötelezettséget jelent, inkább a kevésbé offenzív, „számonkérhetőség” kifejezésre fordítom, mivel ez jobban kifejezi azt a tartalmat, amelyet a tanulmányban kifejtek. Vannak olyan források amelyek az ’accountabilty’ kifejezést „beszámoltathatóságnak” fordítják, de mint a tanulmányból kiderül a „beszámolni” szóból levezethető, „valaki, valaki előtt beszámol” fogalmi tartalomról a bíróságok esetében nincs szó, hiszen a „számonkérhető” bíróságoknak valójában nem kell „beszámolni” tevékenységükről.

3

hatékonyságának, az eljárásban résztvevők alkotmányos jogainak bővítése érdekében történtek-e, vagy a változások mögött többnyire az eljárást végző szervezetek érdeke húzódott meg. Vizsgálandó, hogy az igazságszolgáltatás szereplői közül a bíróságok és az ügyészségek befolyásolták-e, és ha igen, milyen módon befolyásolták a büntetőeljárási kódex elfogadását és az egyes novellák megalkotását. Erről a törvényjavaslat megszületése során keletkezett dokumentumok empirikus vizsgálatán alapuló 5. fejezet számol be. II. RÉSZ A KUTATÁS MÓDSZERE Munkám során a tételes jog vizsgálatán túl törekedtem a nemzetközi és a hazai szakirodalom minél szélesebb körű feldolgozására. Dolgozatomban történeti, összehasonlító, és szociológiai módszert alkalmazok ennek keretében jog-, és szervezetszociológiai elemzéseket végzek. A dolgozat alapvetően a büntető eljárási jog fogalomrendszerével operál, de támaszkodik az alkotmányjog és a jogszociológia eredményeire. A dolgozat ötödik fejezete alapvetően empirikus kutatásokra épül. Ebben a körben az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium irattárában fellelhető levéltári források kutatásainak eredményeiről számolok be. III. RÉSZ A KUTATÁS TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEINEK AZ ÖSSZEFOGLALÁSA 1.fejezet A büntetőhatalom számonkérhetőségének tétje Az elmúlt évtized néhány nyilvánosságot kapott ügye arra mutat rá, hogy a jogállami igazságszolgáltatás nem mentes a hibáktól. Ez persze önmagában nem okozhat meglepetést, de a hibák kezelésének módja, az a feltűnő közömbösség, ahogy a hibákat elkövető hatóságok az esetekre reagáltak, már meglepő, és nem ok nélkül kelt aggodalmat. A dolgozatban bemutatott megoldások közös célja az igazságszolgáltatás iránti bizalom helyreállítása és megőrzése. Mint azt a bevezetőben említettem, a hibák és a tévedések lehetőségét nem lehet teljességgel kizárni az igazságszolgáltatás működéséből, de lehet alkalmazni és működtetni olyan mechanizmusokat, amelyek meggyőzik a polgárokat arról, hogy az állam mindent megtesz ezeknek a hibáknak a kiküszöbölésére, és ha erre irányuló erőfeszítése kudarcot vall, akkor mindent megtesz a károk enyhítésére. A különféle független testületek működtetésével pedig az állam azt is bizonyítja, hogy az igazságszolgáltatás hibájából ártatlanul elítélteket nem hagyja magukra. Kétségtelen, hogy a magyar jogrendszer lényegesen több rendes és rendkívüli jogorvoslatot tartalmaz, mint a példaként említett angolszász jog. Ugyanakkor az érintettek jelentős hányada számára a jogi lehetőség önmagában semmit nem jelent. Pusoma Dénes nem fellebbezett az őt ártatlanul elítélő bírósági határozat ellen, de nem tette ezt kirendelt védője sem. A jogi lehetőség megfelelő jogi segítség nélkül semmit sem ér, a segítségre pedig leginkább azoknak van szüksége, akik okkal veszítették el bizalmukat abban, hogy az igazságszolgáltatás igazságot szolgáltat. Figyelmet érdemel az a szempont is, hogy az adott társadalom, az igazságszolgáltatás szereplői, a tudomány képviselői, és a politikai döntéshozók hogyan reagálnak a büntető igazságszolgáltatás hibáira. Az angolszász példák azt jelzik, hogy ott a szereplők igyekeznek feltárni a hibákhoz vezető utat, kísérletet tesznek arra, hogy olyan változásokat hozzanak

4

létre, amelyek meggyőzik a társadalmat arról, hogy az igazságszolgáltatás minden tőle telhetőt megtesz a tévedések lehetőségének minimumra szorítása érdekében. Ugyanakkor jelzik azt is, hogy tisztában vannak a hibák lehetőségével, és ezért törekszenek arra, hogy a hibák áldozatai ne maradjanak magukra, intézményes segítséget nyújtanak az igazságszolgáltatás „áldozatai” számára is. Természetesen az igazságszolgáltatás működésének csak szélsőséges szegmense a hibás ítéletek meghozatala, amely hibás ítéletek közül az igazán súlyos eset az, amikor ártatlan embereket ítélnek el, de a hibás ítéletek közé sorolhatók azok az esetek is, amikor téves felmentő ítélet születik. Elgondolkodtató, hogy miközben a magyar igazságszolgáltatás története nem szűkölködik hibás ítéletekben, ezeknek az ügyeknek a szisztematikus vizsgálata várat magára. Bár Tremmel Flórián szerint a pécsi egyetemen a 60-as években Varga professzor készített egy tudományos tervet a téves ítéletek vizsgálatára, a terv alapján elképzelt kutatásra soha nem került sor.2 Azon kevéssé van okunk csodálkozni, hogy az állammal, az állami szervek munkájával kapcsolatos mindenfajta kritikát elutasító és elfojtó szocialista rendszer miért nem engedett teret ilyenfajta vizsgálódásoknak, az annál inkább meglepő, hogy a rendszerváltást követő időszakban sem következett be látványos változás ezen a területen. A rendszerváltás előtti szocialista korszaknak az ideológiai és politikai elnyomás mellett fontos jellemzője volt az államhatalom tevékenységének titkolása a társadalom előtt. A büntető igazságszolgáltatás szervezetei a rendőrség, az ügyészség és a bíróság is a polgárok számára megismerhetetlen és átláthatatlan szervezettekként működött. Az átláthatatlanság és a számonkérhetőség teljes hiánya kedvezett a szervezeteknek, hiszen így saját szervezeti érdekeiket is társadalmi érdekként tudták feltüntetni, illetve a rendszer megkímélte őket attól, hogy tevékenységük hatékonyságáról és szakszerűségéről a nyilvánosság előtt kelljen számot adniuk. A demokratikus jogállam megteremtése, a jog uralmának kiépítése az igazságszolgáltatás területén különösen fontos kihívásokat eredményezett. A kommunista párt hatalmától, és annak államától függő helyzetben lévő szervezetek depolitzálását, szakmai színvonaluk emelését várta a társadalom az új alkotmányos berendezkedéstől. A bíróságok igazgatásának reformja, a bírói szervezet átalakítása, a bírói függetlenség intézményes garanciáinak megteremtése nem a bírósági munkavégzés kedvező feltételeinek kialakítását, hanem az igazságszolgáltatás hatékonyságának javítását célozták. A hatékonyság elemei közé tartozik, hogy a bíróságok tisztességes eljárásban, ésszerű időn belül hozzák meg döntéseiket. Az állam feladata, hogy ennek eljárásjogi és szervezeti feltételeit biztosítsa, és ugyanakkor teremtse meg annak lehetőségét, hogy az igazságszolgáltatás működése világos, átlátható normák alapján, és ellenőrizhető, számonkérhető keretben történjen. Kevés olyan területe van a jogrendszernek, ahol az érintettek olyan nagy befolyással lennének a rájuk vonatkozó jogalkotásra, mint a büntető igazságszolgáltatás területén a bírák és az ügyészek. Miközben a rendszerváltást követően a társadalom számos területén az egyes hivatásrendek képviselői rendkívüli erőfeszítéseket tettek önmaguk képzése, a munkakörülmények és feltételek változása által arra, hogy a modern kor kihívásainak megfeleljenek, azt kell megállapítanunk, hogy a büntető igazságszolgáltatás területe lényegében ellen tudott állni a reformkísérleteknek. Azokon a területeken pedig, ahol a reform bekövetkezett, – mint például a bíróságok igazgatásának területén –, a változásokat eredményesen használta fel évtizedes berögződések védelmére. Az a hősies erőfeszítés, amelyet az új büntetőeljárási kódex megalkotásának előkészítésére felállított Kodifikációs Bizottság végzett, lényegében a szakmai érdekcsoportok 2

Elhangzott a Magyar Büntetőjogi Társaság 2007. április 19-én tartott ülésén Tremmel Flórián professzor felszólalásában

5

szűklátókörű konzervativizmusán, a változástól való merev elzárkózás gyakorlatán feneklett meg. Az 1998-as kódex hányatott sorsa – amely a rendszerváltás óta megalkotott egyik legterjedelmesebb új kódexként született meg – hányatott sorsa nem az előkészítés hibáin, hanem az érdemi változásoknak mereven ellenálló szakmai érdekcsoportok eredményes lobbitevékenységének volt köszönhető. A reform hívei hiába hivatkoztak arra, hogy „az eljárási törvény elsődlegesen mégiscsak arra való, hogy a büntetőügyekben tisztességes döntés szülessék, nem pedig arra, hogy a hivatásos jogalkalmazókat felmentse az erőfeszítések alól”.3 Hiába hivatkoztak továbbá arra is, hogy „a Tervezet készítőinek szeme előtt nem olyan törvény képe lebegett, amely kizárólag a bűnüldöző szervek érdekeire van tekintettel”.4 Tóth Mihály a tőle megszokott éles fogalmazással sürgette a változásokat: „Nem járható továbbá az az út, hogy a nyomozás során csaknem minden ügyben a tanút íróasztal mellől történő ismételt idézgetése, várakoztatása és szembesítése, papírkötegek, és dobozolt mellékletek gyártása folyik, hogy azután később a bíróság szerepe gyakran ezeknek az iratoknak az átnyálazásába és hitelesítésében merüljön ki (…) Végül el kell vetnünk azt a – jóllehet sokaknak kényelmes, de az eljárási feladatok megosztása elvének korszerű felfogásával nehezen összeegyeztethető – forgatókönyvet is, hogy a tárgyaláson a bíró inkvirál, az ügyész akkor is megfelel a feladatának, ha fenntartja az írásos vádat, s a végén néhány semmitmondó indítványt tesz; a védő pedig a terhelt „nehéz gyerekkorára” hivatkozva kér irgalmas ítéletet. Vissza kell térnünk a gyökerekhez, még ha ez már-már gyanúsan kézenfekvő elvekkel szembesít is minket, az ügyész vádol, a védő véd, és a bíróság ítélkezik.” 5 Azok, akiknek a törvényt alkalmazniuk kell, nagyobb erőt képviseltek, mint a reformerek. Ez persze nem a reform híveinek, inkább a jogalkotónak a hibája, mivel a reformok során nem sikerült a változások mögé akkora társadalmi támogatottságot felsorakoztatni, ami elég lett volna a reformmal szembeni ellenállás letörésére. Alighanem azonban tévednek azok, akik úgy látják, hogy a magyar igazságszolgáltatás egyszer és mindenkorra elszalasztotta a korszerű, felvilágosult, az emberi jogokat és szabadságokat tisztelő büntető igazságszolgáltatás létrehozását. Egy történelmi pillanat kétségtelenül elszalasztottunk, ugyanakkor a rendszerben olyan ellentmondások és belső feszültségek maradtak meg, amelyekkel kapcsolatban csak idő kérdése, hogy mikor történik néhány olyan eset, amely ezeket a hibákat felszínre hozza. A móri ügy, amelyre több mint egy milliárd forintot költöttek, lehet egy ilyen elem, ha a tények teljes körének feltárása után lesz erő és bátorság a hibákkal való szembenézéshez. De ha ez az ügy nem, akkor egy következő ügy elindíthatja a helyzettel való őszinte szembenézés folyamatát. A súlyos, beláthatatlan következményekkel járó hibák lehetősége ugyanis beprogramozva maradt a rendszerbe. 2. fejezet A függetlenség és a számonkérhetőség dilemmája Fleck Zoltán felhívja a figyelmet arra, hogy „a jogállami berendezkedés egyik lényeges és kritikus pontja a bírói hatalom alkotmányos elhelyezkedése, a bíróság és a bírák függetlensége. Önmagában azonban a bírói függetlenség alkotmányos szabályokra épülő definíciója elégtelen. Az alkotmányjogi garanciák léte ugyanis vajmi keveset árul el a

3

Bárd Károly: Jogalkalmazkodás. Az új büntetőeljárási törvényről. Magyar Narancs 1997. november 6. 46-47. Bárd Károly: A törvény és az ő alkalmazói. Fundamentum 1997./2. 91-100. 5 Tóth Mihály: Új büntetőeljárási törvény vagy további novellák sora? Belügyi Szemle 2000. 2. 4

6

ténylegesen érvényesülő függetlenségről (…) Számos történeti és kortárs tapasztalat figyelmeztet a bírói függetlenség törékenységére.”6 Ugyanakkor a demokráciákba történő átmenet korábbi tapasztalatai és a kelet-európai tapasztalatok, sőt az azokkal párhuzamos dél-amerikai tapasztok is azt mutatják, hogy a diktatúrák rossz tapasztalataiból kiinduló függetlenség-teremtő szándékok ellentmondásos következményekhez vezethetnek. Erre a veszélyre hívja fel a figyelmet Di Federico, amikor leszögezi: „az olasz példa mutatja, milyen következménnyel jár, ha a bírói függetlenséget a végsőkig fokozzák más fontos értékek (mint például a számonkérhetőség és a professzionális hozzáértés biztosítékai) rovására. Olaszország példája különösen alátámasztja, hogy amikor túlhangsúlyozzák, akkor éppen azok az előírások, amelyek a bírói függetlenséget hivatottak biztosítani, paradox módon önmaguk ellen fordulnak, vagyis károssá válnak a bírói függetlenség számára”.7 A szerző például ezzel magyarázza, hogy az EU tagállamai közül messze a leggyakrabban Olaszországot marasztalta el az Emberi Jogok Európai Bírósága az eljárások elhúzódása miatt. A kilencvenes években Di Federico szerint a polgári perekben a tíz éven túl elhúzódó eljárás inkább a szabály volt semmint a kivétel. Hasonló volt a helyzet a büntető ügyekben is: 1998-ban az elévülés miatt befejeződött büntetőeljárások száma meghaladta a százharmincezret.8 Di Federico megállapításaival egyetértve Tóth Balázs megállapítja: „Két külföldi példával érzékeltetném, hogy a bírói önigazgatás bevezetése nem feltétlenül jelenti a bírói jogvédelem erősödését, illetve a bírák függetlenebbé válását. Az olasz tapasztalatok szerint néha nem árt a bírókat emlékeztetni a bírói függetlenség biztosításának céljára, azaz a bírói jogvédelem érvényesülésére. Az olasz törvényhozás 1963 és 1973 között jelentősen átalakította a bírák előmenetelére vonatkozó szabályokat. Az előmeneteli-értékelési rendszer kiépítésében széles diszkréciót kapott a bírói igazgatásban meghatározó szerepet játszó Consiglio Superiore della Magistratura. Az új rendelkezések értelmezésének eredményeként a Consiglio valójában nem értékeli a bírák munkáját. Az értékelés hiánya, az előmeneteli automatizmus minden bizonnyal közrejátszott abban, hogy a strasbourgi bíróság legtöbbször Olaszországot marasztalta el az eljárások elhúzódása miatt. Japánban az 1946-os alkotmány rendelkezésével a bírói igazgatási tevékenység az igazságügy-minisztertől a Legfelsőbb Bírósághoz és a Főtitkársághoz került. Ennek ellenére a több évtizedig kormányzó Liberális Demokrata Párt a bírói igazgatási eliten (elsősorban a Legfelsőbb Bíróság elnökén és a Főtitkárságon) keresztül éltette tovább a bírói szervezeten belüli közvetett befolyását. A nonkonformista bírák Japánban sem voltak kívánatosak a végrehajtó hatalom irányítói számára. A „túl függetlennek”, autonómnak tartott Young Jurists’ Association bíró tagjait – különösen Kazuto Ishida legfelsőbb bírósági elnök 1963-as megválasztásától – különféle módokon lehetetlenítették el: elfogadhatatlan áthelyezéseket kínáltak fel számukra, sőt lemondásra szólították fel őket.9 Világosan kell látni, hogy a függetlenség nem önmagáért való értéke a jogállamnak. A bírósági szervezett totális, minden ellensúly nélküli függetlensége azzal a következménnyel járhat, hogy az adófizetők egy olyan rendszert kénytelenek finanszírozni, amelytől senki nem tudja számonkérni azt, hogy a tevékenységére fordított pénz milyen módon hasznosul. Egy ilyen szervezet belső működése teljesen átláthatatlanná és ellenőrizhetetlenné válik és kiszolgáltatottá válhat mind a korrupció, mind a korporatív, szervezeti önérdek számára. Nem véletlen, hogy a fejlett demokráciák a bírói függetlenséggel együtt szólnak a bírósági szervezet és a bírói tevékenység függetlensége mellett ezek átláthatóságáról és számonkérhetőségéről is. 6

Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota. Fundamentum. 2002/1. 28. Di Federico im. 183. 8 Di Federico im. 197. 9 Tóth Balázs: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. 52. 7

7

Míg a bírói függetlenség sok tekintetben befejezetlen és a politikai nyomás számára kiszolgáltatott helyzetet teremt nem csak Kelet Európában, egyre határozottabb kritikák fogalmazódnak meg a bíróságok társadalmi teljesítményét illetően. Ez a probléma jól ismert a konszolidált demokráciákban is: egyre növekvő feszültség tapasztalható a függetlenség, mint a bírói teljesítmény garanciája és a tényleges teljesítmény között. Solomon tanulmányában megállapítja, hogy „a modern demokratikus világ számára kulcs kihívás, hogy megtalálja és megtartsa a helyes egyensúlyt két versengő érték között – hatékonyan megőrizze a bírák szabadságát az ügyek elbírálásában, és biztosítsa, hogy az általuk gyakorolt bírói hatalom a társadalmi konszenzus keretei között maradjon.”10 Ezek az aggodalmak Közép- és Kelet Európával kapcsolatban is megfogalmazódnak. „A függetlenség fontos társadalmi szükségleteket szolgál, de ugyanakkor nem öncél, és nem arra rendeltetett, hogy a bíró hivatali pozícióját a bírák érdekében megerősítse, hanem eszköz arra, hogy igazságos és fejlődő társadalmak működhessenek. Ezért szükséges olyan mechanizmusok beiktatása, amelyek biztosítják, hogy a bírák és a bíróságok a társadalom demokratikus alapelveivel és törvényes érdekeivel összhangban működnek függetlenségük megőrzése mellett, más szavakkal meg kell teremteni számonkérhetőségüket.”11 Linn Hammergren tanulmányában a számonkérhetőség négy elemét emeli ki: „A bírák kiválasztásának átlátható rendszere, amely magában foglalja a nyilvánosan meghirdetett feltételeket és a vitát ezek alkalmazásáról. Átláthatóság a belső működést illetően és ezek előre meghatározott szabályok alá rendelése; a költségvetés, a fizetések, a vagyonnyilatkozatok, a magatartási szabályok, és azok értékelése formálisan meghatározott legyen és hozzáférhető a nyilvánosság számára. A bírói döntések átláthatósága, az eljárás nyilvánosság számára hozzáférhető rögzítése és a döntések nyilvános kihirdetése. Hatékony rendszer az intézményi működéssel vagy az egyes szereplők tevékenységével kapcsolatos panaszok rögzítésére.”12 A bíróság tevékenységének számonkérhetőségét szolgálják azok a világos, egyértelmű eljárási kötelezettségek, így különösen eljárási határidők, amelyeknek elmulasztásához világos következmények kapcsolódnak. Külön vizsgálatra lenne szükség annak megállapítására, hogy az utóbbi évtizedek eljárási jogalkotása mennyiben tudta szolgálni azt a célt, hogy az eljáró hatóságok – köztük a bíróság – munkájának számonkérhetősége növekedjen. A számonkérhetőség hiánya rontja az eljárások hatékonyságát, növeli az ügyek elhúzódásának és a hibás döntések esélyét, egyúttal meghiusíthatja azoknak a jogalkotási erőfeszítéseknek a hatékonyságát, amely az eljárások egyszerűsítését, és gyorsítását szolgálják. A magyar büntető igazságszolgáltatásnak külön problémája, hogy a független és pártatlan, és egyúttal korlátozottan számonkérhető bíró mellett hasonló helyzetben lévő ügyészt találunk, amely rendkívül mértékben megnehezíti a jogalkotó feladatát abban, hogy az eljárások hatékonyságát növelje, hiszen ezek a törekvések könnyen megfeneklenek a jogalkalmazással megbízott szervezetek ellenállásán. Érdemes azt is vizsgálni, hogy az egyre inkább autonóm szakmai szervezetek milyen befolyást tudnak gyakorolni a jogalkotás menetére, mennyiben tudják az egyes eljárásjogi megoldásukat saját szervezeti érdekeiknek megfelelően alakítani, mennyire teszik az eljárást a Peter H Solomon.: Courts in Russia: Independence, Power, and Acountability. I. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004.229. A függetlenség és a számonkérhetőség közötti egyensúly kérdéséről részletesen ír még Friedland, Martin L.: A Place Apart Judicial Independence and Accountability in Canada, Toronto: Canadian Judicial Council (1995) 11 EUMAP 2001 18. 12 Hammergrenn im. 149.

10

8

benne közreműködő hivatásrendek belső ügyévé, miközben a társadalomnak, az állampolgárok közösségének csupán annyi feladatot szánnak, hogy befizetett adójukkal finanszírozzák ezt a számukra egyre kevésbé ellenőrizhető tevékenységet. A függetlenség és a számonkérhetőség hiánya rombolja az igazságszolgáltatás hatékonyságát és tekintélyét, bármely irányban történik kilengés, a függetlenség liberális értékének, vagy a számonkérhetőség demokratikus értéknek a sérülése az igazságszolgáltatás iránti bizalom megrendülésével jár. Az 1997-ben elkezdett igazságszolgáltatási reform eredményeinek számbavétele ezért azt a célt szolgálja, hogy a magyar igazságszolgáltatás területén áttekintsük, hogyan is állunk ezen két alkotmányos érték gyakorlati érvényesülésével, és ha azt látjuk, hogy valamely ponton sérülnek ezek az elvek, akkor javaslatokat készítsünk olyan változtatásokra, amelyek megteremtik a kívánatos egyensúlyt. 3.fejezet A bírósági reform alakulása Magyarországon A rendszerváltás óta eltelt éveket vizsgálva azt láthatjuk, hogy az igazságszolgáltatásnak mind függetlensége, mind számonkérhetősége rendkívül törékeny lábakon áll. A rendszerváltás idején egy olyan igazságszolgáltatási rendszer működött, és olyan bírói kar végezte a bíráskodást, amely – mint azt Fleck Zoltán monográfiája szemléletesen bemutatja - inkább többé, mint kevésbé nyitott volt a külső befolyásra.13 Az új politikai elit, és különösen az 1990-ben megválasztott parlament kormányzati többsége pedig a rendszerváltásból eredő küldetésének érezte a bíróságok területén is – mindenekelőtt a személyi döntésekben – politikai akaratának érvényesítését. Így rövid idővel a rendszerváltás után, 1992 februárjában már politikai botrány tört ki, amikor az akkori igazságügy-miniszter több megyében olyan bírákat nevezett ki a megyei bíróságok élére, akik nem élvezték bírótársaik bizalmát, és akiket a bírák egy része és a közvélemény egy része is politikai kinevezettnek tartott. Az események „üzenete” a bírói kar számára annak a beidegződésnek a megerősítése volt, amit a negyven esztendős szocialista időszakban elsajátítottak, hogy a bírói karon belül a karrier útja a politikai kapcsolatokon keresztül vezet. 3.1. A bíráskodás politikai függetlensége A bíráskodás politikai függetlenségén mindenekelőtt a bírósági szervezetnek a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz fűződő viszonyát értem, de ebbe a körbe tartozik annak vizsgálata is, hogy a bíróvá válás, a bírói státusz megszűnése, a bírák javadalmazása, jutalmazása vagy kitüntetése révén van-e lehetősége a végrehajtó hatalomnak az ítélkezés befolyásolására. A bírói függetlenség intézményrendszerének kialakulását és jelenlegi helyzetét azért szükséges áttekintenünk, mert ez az intézményrendszer csupán szükséges, de nem elégséges feltétel a bíráskodás függetlenségének tényleges érvényesüléséhez. A szükségesség kérdése pedig történelmileg meghatározott. Nem kétséges, hogy erős jogállami tradíciókkal rendelkező országokban, az írott jogban kevesebb garancia is elegendő ahhoz, hogy a bíráskodás függetlensége biztosított legyen, és ezt a közvélemény is elfogadja. Egyes országokban például az igazságügy-miniszter viszonylag széles jogkörökkel rendelkezhet a bírák megválasztása vagy kinevezése ügyében, anélkül, hogy ezt bárki a bírói függetlenség megsértésének tartaná. 3.2. A magyar tradíció 1989-ig Annak eldöntése, hogy szükséges-e írott garanciákkal biztosítani a bíráskodás függetlenségét, illetve hogy milyen garanciákra van szükség, attól függ, hogy az adott országban milyen hagyományai vannak a függetlenségnek. Ebből a szempontból a magyar jogi hagyományok 13

Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban, Budapest, Napvilág Kiadó, 2001.

9

nem éppen bíztatóak. A modern magyar bírósági szervezet alapjait a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvény teremtette meg, amelynek 1. §-a kimondta: „az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik.” A törvény értelmében a bíró kinevezése a király (később a mindenkori államfő) jogkörébe tartozott, aki ezt a jogát a miniszteri ellenjegyzés mellett gyakorolta. A kinevezésre az igazságügy-miniszter tett előterjesztést. A bíróságok feletti felügyeletet is az igazságügy-miniszter gyakorolta, ez azonban csak az igazságügyi szervezet igazgatása területére terjedt ki. Az ítélkezés befolyásolásának lehetőségét a bírói függetlenségre vonatkozó garanciális szabályok, mint például az elmozdíthatatlanság, áthelyezhetetlenség, anyagi függetlenség voltak hivatottak megakadályozni.14 3.3. A változások kezdete 1989-1991 A bíróságokat sajátos, ellentmondásos helyzetben érte a rendszerváltozás. Ennek a helyzetnek a kialakulásában szerepet játszott az a tény, hogy különösen a nyolcvanas években a bíróságokat a politikai vezetés nyíltan már nem vette igénybe politikai célokra. Ebben az időszakban a „politikai szándékokat anélkül hajtatták végre a bíróságokkal, hogy a bírói függetlenség klasszikus értékét durván megsértették volna.”15 A bíróságok helyzetét segítette az a körülmény is, hogy az akkori igazságügy-miniszter a reformok egyik élharcosának számító Kulcsár Kálmán volt, aki – mint azt korábban láttuk – tudósként alapos ismerője volt annak a szociológiai és jogi környezetnek, amelyben a reformokat végre kellett hajtani. Kulcsár minisztériumában olyan igazságügyi reform kidolgozását indította meg, amely már számos jogállami elemet tartalmazott.16 A reformkoncepció középpontjában az új alkotmány előkészítése állt. 1988. július 27-én Kulcsár Kálmán készített egy előterjesztést a kormány részéről Koncepció az Alkotmány felülvizsgálatáról címmel. Az utolsó, 1989. január 30-i változat 11. fejezete foglalkozott az igazságszolgáltatással. Az állást foglalt a közigazgatási bíráskodás, az egységes és négyszintű bírósági szervezet, a különbíróságok megszüntetése és a kétfokú rendes jogorvoslati rendszer mellett; a bírói függetlenség garanciái között rögzítette a bírák elmozdíthatatlanságát, továbbá úgy foglalt állást, hogy a hatalmi ágak szétválasztásának és kölcsönös ellensúlyozásának elve csak egy független, önkormányzati jellegű bírósági szervezetben valósulhat meg. Az önkormányzat intézményeinek és az IM-nek a viszonyát a koncepció alkotmányerejű törvényben kívánta szabályozni, az ügyészség alkotmányos helyét illetően pedig az igazságügy-miniszternek alárendelt ügyészséget támogatta.17 Jelentős lépés volt Kulcsár Kálmán részéről az is, hogy a bíróságok általános működése feletti felügyeleti jogáról – az erre vonatkozó jogi felhatalmazás hatályon kívül helyezése előtt – de facto már 1989 január 1től - lemondott.18 Némileg eltérő volt a Legfelsőbb Bíróság helyzete. Az új politikai elit általában nem bízott a Legfelsőbb Bíróságban. Az Ellenzéki Kerekasztal fő tárgyalóinak – Tölgyessy Péternek és Sólyom Lászlónak – a német jogi megoldások iránti vonzalmán túl, a Legfelsőbb

14

A kérdésről részletesen ír Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervek kialakulása 18671875. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1982. és Fűrész Klára: Bírói függetlenség. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1989. 15 Fleck 149. 16 Szabó Győző egy előadásában a III. Magyar Jogászgyűlésen Kulcsár Kálmán minisztersége idején kidolgozott reformjavaslatot a végrehajtó hatalom és a bíráskodás elválasztására tett első elszalasztott lehetőségének nevezte. Szabó Győző A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. Bírák Lapja. 1996. 3-4. szám 42. 17 Szilágyi Péter im. 263. 18 Alkotmánytan 353.

10

Bírósággal szembeni bizalmatlansága is hozzájárult az Alkotmánybíróság intézményének a létrehozásához.19 3.4. Az elszalasztott lehetőség - az 1991. évi LXVII. törvény Mire az Országgyűlés 1991. szeptember 30-án megkezdte a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény módosításáról szóló 1849. számú törvényjavaslat (Javaslat) vitáját, a bíróságok függetlenségét megteremteni szándékozó jogalkotás több garanciát hozott létre az 1989. előtti jogi szabályozáshoz képest. Mint arra már utaltam, az Alkotmány rögzítette a bírói tisztség elnyerésének módját (Alkotmány 48.§ (2) bekezdés), továbbá azt, hogy bírót tisztségétől megfosztani, büntetőjogi felelősségre vonni csak a törvényben meghatározott módon lehet (Alkotmány 48. § (3) bekezdés). Az Alkotmány kimondta, hogy a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve, továbbá hogy bíró pártnak tagja nem lehet, politikai tevékenységet nem folytathat (Alkotmány 50. § (3) bekezdés). A bíróságokról szóló törvény pedig szigorú összeférhetetlenségi szabályokkal igyekezett a bírói függetlenséget garantálni. (62.§) A törvény tehát tartalmazott ugyan olyan rendelkezéseket, amelyeket előrelépésnek tekinthetünk, az alapproblémát – a bíróságok politikai függetlenségének biztosítását – nem oldotta meg. Az Alkotmánybíróság a nyilvánvalóan törvénysértő kinevezések után hozzá fordulóknak nem nyújtott segítséget. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat ahelyett, hogy orvosolta volna a törvény helytelen alkalmazásából eredő hibákat, a norma alkotmányos tartalmának megállapítását végezte el. Ennek keretében ugyan leszögezte: „A bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező – vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő – politikai meghatározottságának hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. [...] A bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre.” Az Alkotmánybíróság elegánsan hallgatott arról a tényről, hogy a megyei bíróságok elnökeinek felénél ez „az alkotmányos követelmény” nem teljesült.20 Azzal, hogy az Alkotmánybíróság nem szankcionálta az 1992. februári jogsértő döntéseket, világos üzenetet küldött a bíráknak is és általában a társadalomnak: a bíráskodás függetlensége még nem valósult meg a Magyar Köztársaságban. Ez az üzenet egy olyan bírói karhoz szólt, amely – mint láttuk – tradíciójában kész volt a végrehajtó hatalom elvárásaihoz igazítani tevékenységét. Ebben a bírói karban a szakmai és jövedelmi előrelépést a vezetői kinevezések biztosították, így mindazok a bírák, akik szerettek volna vezetők lenni egy megyei bíróságnál, megérthették, hogy ebben a jövőben is a miniszternek lesz döntő szava. 3.5. A második kísérlet: az 1997. évi LXVII. törvény Az 1994-ben megalakult új kormány programjában rögzítette a bíráskodás függetlenségének biztosítását. Ezt a feladatot az új alkotmány megalkotásának keretei között képzelte el. Az igazságszolgáltatási reform kivitelezéséhez csak az alkotmányozás kudarcának nyilvánvalóvá 19

A helyzeten nem változtat, hogy az MSZMP két delegáltja, Ádám Antal és Kilényi Géza, az Ellenzéki Kerekasztal két delegáltja Sólyom László és Zlinszky János mellett semleges személyként Solt Pál legfelsőbb bírósági bírót választották meg semleges tagként az újonnan felállított Alkotmánybíróságba. 20 Kétségtelen, hogy az Alkotmánybíróság csak a kérelemről dönthetett, de ebben az esetben rendhagyó döntésével kerülte ki az érdemi kérdést, hiszen megtehette volna, hogy alkotmányos mulasztást állapít meg arra hivatkozva, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény nem nyújt garanciát a túlzott kormányzati beavatkozással szemben.

11

válása után 1997-ben fogott neki. 1997 elején még a régi szabályok alapján sor került a bírósági vezetők cseréjére és ez újból botrányokat váltott ki, mivel a miniszter néhány helyen nem a bírák által támogatott jelölt kinevezése mellett döntött. Igaz, ezúttal a botrány nem vert akkora hullámokat, mint öt esztendővel korábban. Az újabb botrány ismét ráirányította a figyelmet a hatályos törvény ellentmondásaira. Egy szervezet vezetése szempontjából nem feltétlenül szerencsés, ha a vezető egzisztenciálisan függő helyzetbe kerül a beosztottaitól. Az a bírósági elnök, akinek újraválasztása teljes mértékben a beosztottai döntésétől függ kevésbé lesz kész a szervezet hatékony működését biztosító határozott vezetői lépések megtételére. Ugyanakkor, ha a miniszter például ilyen megfontolásból él azzal a lehetőséggel, hogy nem nevezi ki a bírótársai által támogatott, de ugyanakkor rossz vezetőt, az szükségképpen botrányt szül. A létrejött konstrukcióról Rácz Attila megjegyzi: „Vita alapját képezheti azután, hogy helyes volt-e 1997-ben a bíróságok központi igazgatását teljes egészében, nem csupán a bírák legfontosabb személyi ügyeit érintő döntések ’ellenpontozása’ érdekében az Igazságügyi Minisztérium helyett az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsra bízni, holott a bíróságok igazgatási kérdésekben való autonómiája nem szükségszerű feltétele az ítélkező bíró független eljárásának? Már akkoriban felmerült, hogy a bíróságok totális autonómiája nem jár-e majd együtt a bírósági munkaszervezés és ügyintézési időtartam általános romlásával úgy mint például az Igazságügy Minisztérium szerepét korábban igen nagy mértékben háttérbe szorító gyakorlat Olaszországban. Négy-öt év múltán e félelmek valóságtartalma egy egyszerű felmérés révé kontrollálható... Az előbbiekkel együtt azonban általánosabban is felmerül, hogy indokolt-e a bíróságok működése feletti külső ellenőrzés lehetőségeit a bírói függetlenségre hivatkozva gyakorlatilag teljesen kizárni?”21 A 2002-ben megválasztott kormányzati többség visszatért az igazságügyi reform által kitűzött mederbe, és így ettől az időponttól kezdve a bíróságok függetlenségét támadó vagy megkérdőjelező ügyek nem kerültek nyilvánosságra. Ugyanakkor a 2002. óta kormányzó többség szintén elmulasztott egy történelmi lehetőséget, amikor az 1997-ben megválasztott OIT mandátumának 2003-ban bekövetkezett lejárta, és az új tagok megválasztása előtt nem elemezte – mint láttuk, senki által nem vitatottan szinte világviszonylatban is egyedülálló – a szervezeti felépítés működésének gyakorlati tapasztalatait. Nem elemezte, hogy milyen előnyök és milyen hátrányok származnak a bevezetett modellből. 3.6. A számonkérhetőség és az átláthatóság Az elemzésnek ki kell terjednie arra, hogy a függetlenség megteremtése mellett, az 1997-ben elfogadott konstrukció megfelel-e a nemzetközi dokumentumokban az igazságszolgáltatással szemben támasztott átláthatósági és számonkérhetőségi követelménynek, vagyis a függetlenség liberális követelménye és a számonkérhetőség demokratikus követelménye között van-e egyensúly. Rozsnyai felhívja a figyelmet arra, hogy, „a leglényegesebb igazgatási jogosítványok az OIT kezében vannak, ezeket egészítik ki az elnökök hatáskörei, amelyek nagyrészt megmaradtak, bár kétségtelen, hogy a központi igazgatás létrejöttével veszítettek súlyukból. Az erős központ szerepe, hogy a bíróságok közötti indokolatlan különbségek megszűnjenek, és továbbiak ne alakuljanak ki, illetve, hogy a bíróságok az egész országban hasonló rendben működjenek. Az új megoldás szükségképpeni vesztesei a bírói testületek, s így a bírák maguk: szerepük jelentős mértékben csökkent.” 22 21

Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny 2002. 377.

22

Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In.: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176.

12

A számonkérhetőség és az átláthatóság szempontjai azért fontosak, mert a nemzetközi irodalom alapján láthatjuk, hogy a bíróságok működése nem csak akkor kelthet aggodalmat, ha működésük függetlensége sérül, akkor is károk érik a társadalmat, illetve a jogállami berendezkedést, ha a politikai önkényt bírói önkény váltja fel. A bírói önkényhez pedig a bírói szervezet korporatív érdekek alapján történő igazgatása, a belső döntések, a kiválasztás és a szervezeten belüli előmenetel átláthatatlansága, vagy önkényes döntéseknek helyt adó konstrukciója kövezi ki az utat. A jelenlegi helyzetben indokolt felvetni a jogszabályok változtatását, oly módon, hogy a függetlenség sérelme nélkül növekedjen a bíróságok működésének átláthatósága és számonkérhetősége. Ebben a körben mindenekelőtt az OIT összetételének kérdése vizsgálandó. Rozsnyai felhívja a figyelmet arra, hogy a Tanács összetétele az OIT bírósági vezetőkkel kapcsolatos döntési jogköre miatt is problematikus. „Itt a bírói tagokkal kapcsolatban merülnek fel a gondok. Ezeket maga a jogalkotó is látta, hiszen úgy rendelkezett, hogy nem választható az OIT tagjává az, aki a Pp. 13. § (2) bekezdése szerinti hozzátartozói kapcsolatban áll az OIT elnökével, a Hivatal vezetőjével, az ítélőtábla vagy a megyei bíróság elnökével, illetve elnökhelyettesével.23 Ugyanilyen indokolt lett volna az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökét kizárni a taggá választható bírók köréből, ami furcsa módon nem történt meg. Hogyan várható el az OIT-tól mint testülettől valamelyik tagja ítélkezési tevékenységének objektív vizsgálata, esetleg elmarasztalása? Ugyanígy a bírói vezetőkkel kapcsolatos kinevezési és felmentési jogkörök gyakorlása is problematikus.”24 Megfontolandó ezért az a javaslat is, amely az OIT tagjai sorából kizárná azokat a bírósági vezetőket, akiknek tevékenységét az OIT ellenőrizni hivatott.25 Ez utóbbi annál is inkább indokolt, mivel a jelenlegi helyzetben azok a megyei bírósági elnökök, akik az OIT-nak is tagjai, ezen utóbbi minőségben saját tevékenységüket ellenőrzik és felügyelik. Arról nem is beszélve, hogy akár a bíróságok közötti létszámelosztás, akár a költségvetési pénzek elosztása során – különösen, ha a döntés nem normatív, nyilvánosan vitatható szempontok alapján történik – a kettős pozíciót betöltő elnökök saját bíróságaikat előnyben részesíthetik a többi bíróság rovására. A leendő reformok során tekintettel kell lenni arra is, hogy a bírói hatalom sem válhat korlátozhatatlan, ellensúly nélküli hatalommá, az ellensúlyt azonban – a történelmi tapasztalatok alapján – nem elsősorban a végrehajtó hatalomban kell keresni. Az OIT nem bíró tagjainak számát, vagy bírákhoz viszonyított arányát lehet növelni, de nem a kormányzattól függő szereplőkkel, ahogyan azt az 1998-ban megalakult kormány megkísérelte, hanem az ügyvédek képviseletének erősítésével, vagy Sajó András javaslatának megfelelően egyetemi tanárok delegálásával. Erre a fékek és ellensúlyok rendszerének hatékonyabb működése miatt is szükség lenne. A bíráskodás politikai függetlenségének további garanciáit keresve nem az absztrakt elméletek, hanem a konkrét történelmi tapasztalatok alapján kell elindulni. Figyelemmel kell lennünk a magyar igazságszolgáltatás 1989 előtt tapasztalataira, és az azok alapján kialakult, máig is élő beidegződésekre, de az elmúlt tizenkét év tapasztalataira is.

23

Bsz. 37. § e) pont Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In.: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176. 25 Ezt a gondolatot Lichtenstein József még 1992-ben az akkori önkormányzatokkal kapcsolatosan fogalmazta meg, de indokai talán még fokozottabban érvényesek az OIT esetében. Lichtenstein im. 163. 24

13

4. Fejezet Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete A büntető igazságszolgáltatásban az ügyész meghatározó szerepet tölt be. Cséka Ervin: „Az ügyész jogállása a büntetőeljárásban” című cikkében megállapítja, hogy az ügyésznek „’köze van’ mindazon eljárási cselekményekhez, amelyek a nyomozástól kezdve az első fokú bírósági eljáráson keresztül a rendes és rendkívüli jogorvoslatokig, illetőleg a külön, a különleges eljárásokig, a határozatok végrehajtásáig bezárólag a büntetőeljárási törvényben szabályozva vannak”.26 Róth Erika is felhívja a figyelmet arra, hogy „az ügyész kétségtelenül a büntetőeljárás kulcsszereplője, s az elmúlt húsz évben jogköre oly mértékben kiszélesedett, amely egyeseket már alkotmányos aggályok megfogalmazására késztetett. Mi indokolhatja az ügyész hatalmának ilyen mértékű kibővítését? Szükségünk van-e ’ügyészbíráskodásra’? Lehetséges-e olyan garanciákkal körülbástyázni az ügyész diszkrecionális jogkörével kapcsolatos eljárásokat, döntéseket, amelyek biztosítják, hogy az eljárás szereplőinek jogai ne csorbuljanak, azaz ne hozzunk aránytalanul nagy áldozatot a büntetőeljárás egyszerűsítése, gyorsítása, az ítélkezés időszerűségének biztosítása érdekében?”27 Az ügyész kulcsszerepe, mint látjuk, részint az eljárásban elfoglalt helyéből, részint az általa gyakorolt széleskörű mérlegelési jogból adódik. Az eljárási szabályok fejlődése mindkét területen folyamatosan növeli az ügyész súlyát a büntető igazságszolgáltatásban. Az új büntetőeljárási törvény növelte az ügyész szerepét a nyomozási szakaszban, és egyúttal lényegesen bővítette az ügyész mérlegelésére bízott döntések körét is. Az ügyész szerepének ilyen irányú változása azért vet fel kérdéseket, mert a jogalkotó folyamatosan az ügyészre bízza a büntető-jogpolitika alakítását, márpedig demokratikus körülmények között joggal fogalmazódik meg a kérdés, kinek és hogyan felelős az ügyész a mérlegelés körében hozott döntéseiért. Erre a kérdésre nem adhatjuk azt a választ, hogy az ügyész az Alkotmánynak és a törvényeknek köteles engedelmeskedni, mivel az ügyész – mérlegelési jogkörében – akkor is az Alkotmány és a törvények szerint jár el, ha él, például él a vádemelés elhalasztásának jogával, vagy a bíróság elé állításos eljárásban folytatja az eljárást és akkor is, ha nem. A bíróságok tevékenységük során csak a törvényeknek vannak alárendelve, ebben ragadható meg függetlenségük. Vajon elmondható-e ugyanez az ügyészségről? Az eljárási törvény rendelkezései alapján erre nemleges válasz adható csak. Mint arról már dolgozatom előző fejezetében említést tettem a legalitás háttérbe szorulása és az opportunitás térnyerése jellemző az új büntetőeljárási törvényre. Az igazságszolgáltatási hatóságok törvényi felhatalmazás alapján, vagy pusztán a gyakorlati ésszerűségre építve opportunus döntések sorozatát hozzák. Ez annyit jelent, hogy jórészt célszerűségi megfontolások alapján egyes ügyekben eltekintenek a büntető igény érvényesítésétől. Az 1998. évi XIX. törvény 175. § (1) bekezdésében ez áll: „a bűncselekmény elkövetésének megalapozott gyanúja esetében az ügyész, illetőleg a nyomozóhatóság az ügyész engedélyével a feljelentést elutasíthatja, ha a bűncselekmény elkövetésével megalapozottan gyanúsítható személy az ügy, illetőleg más büntető ügy felderítéséhez, bizonyításához hozzájárulva olyan mértékben együttműködik, hogy az együttműködéshez fűződő nemzetbiztonsági vagy bűnüldözési érdek jelentősebb, mint az, amely az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséhez fűződik.” Hihetjük-e azt, hogy ezeknek a kérdéseknek az eldöntésénél az ügyész tévedhetetlen és csalhatatlanul és megkérdőjelezhetetlenül mindig jól dönt? Ha ezekre a kérdésekre 26

Cséka Ervin: Az ügyész jogállása a büntetőeljárásban. In: Wiener A. Imre Ünnepi Kötet. Szerk.: Ligeti Katalin KJK-Kerszöv, Budapest 2005. 231. 27 Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogkörének néhány kérdése. In: Tiszteletkötet Tremmel Flórián egyetemi tanár 65. születésnapjára. Szerk.: Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Mészáros Bence. Pécs 2006. 511.

14

fenntartásoktól mentes, határozott igen a válaszunk, akkor hittel képviselhetjük a független ügyészség eszméjét. Ha szembe nézünk azzal a ténnyel, hogy az ügyész nem tévedhetetlen, akkor lehetőséget kell adnunk a tévedések szankcionálására az ügyészi szervezet vezetőjének politikai felelősségre vonhatása által. A független ügyészség melletti népszerű érvek mellett számos kérdés van, amire nincs felelet. Nem tudnak válaszolni arra a kérdésre - hogyan alakulna a kriminálpolitikáért való felelősség, ha csak a rendőrségtől lehetne számon kérni tevékenységét, a bíróságtól és az ügyészségtől nem, ráadásul, mint láttuk az új eljárási törvény a nyomozási szakaszban csökkenti a rendőrség szerepét és növeli az ügyészét. Dilemma továbbá az ügyészség szakmai kudarcáért felelősségre vonható személy vagy személyek kiléte és a felelősségre vonás formája. Hallgatás övezi a jogorvoslat kérdését is, hogy az ügyészség függetlensége esetén van-e az érintetteknek jogorvoslatra lehetőségük Az ügyészség függetlenségét támogatók egy olyan bonyolult eljárási rendet vetítenek elő, amely bizonyosan nem működőképes. Mindazonáltal nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az ügyészség egyes feladatai ellátására az ügyészi szervezeten belül a bírósághoz hasonló független státuszú szervezeti egységeket hozzanak létre. Igazságszolgáltatás nincs felelősségvállalás nélkül. Ennek meg kell teremteni a közjogi feltételét. Ellenkező esetben az a helyzet állna elő, hogy a büntetőjogi igény érvényesítése egy kontrollálhatatlan zárt kaszt kezébe kerülne, amely egy másik szintén „felelőtlen” hivatásrend ítéletére hagyatkozna. Amennyiben a büntető igazságszolgáltatásban mind a bíróság, mind az ügyész független szereplő, akkor megválaszolatlanul marad a „ki örzi az őrzőket” klasszikus kérdése is. 5. Fejezet A szervezetek befolyása az eljárási törvény szabályozására Tanulmányom ezen részében az új Büntetőeljárási törvénynek, ennek a nagy horderejű jogalkotási lépésnek a megszületési körülményeit vizsgálom meg. A következő oldalakon a MTA Állam- és Jogtudományi Intézet megbízásából 2007-ben folytatott kutatás részeredményeit foglalom össze. A kutatás célja, a büntető igazságszolgáltatás működését alapvetően befolyásoló eljárási kódexek megszületésének körülményeinek tisztázása és dokumentálása. A kutatás azon szakaszában, amelyről a következő oldalakon beszámolok, áttekintettem az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumban fellelhető dokumentumokat, amelyek 1991 és 1998 között a büntetőeljárási törvény megalkotása menetében keletkeztek. Az anyaggyűjtés során több mint két folyóméter iratot tanulmányoztam át. Vizsgálódásom központi célkitűzése az volt, hogyan alakult az igazságszolgáltatás hivatásos szereplőinek, elsősorban a bíróságoknak és az ügyészségnek a viszonya a reformhoz, illetve hogyan alakult ezen szervezetek álláspontja az idő múlásával. Legfőképpen azonban arra voltam kíváncsi, hogyan befolyásolták ezek a szervezetek a kodifikáció folyamatát. Ebben a fejezetben a korábban alkalmazott jogdogmatikai és jog-összehasonlító elemzésmód helyett a magyar jogirodalomban talán ritkábban használt módszert, az empirikus kutatást használom. A kutatás során áttanulmányozott rendkívül terjedelmes iratanyag jelentős része – szemben a szakirodalmi hivatkozásokkal – az olvasó számára nehezen hozzáférhető irat-, illetve levéltárakban lelhető fel. Ez indokolja azt, hogy az alábbiakban viszonylag nagy terjedelemben idézem ezeket az iratokat, annak érzékeltetésére, hogy milyen megfontolások és érvek jelentek meg dokumentálható módon a törvény megszületésének folyamatában.

15

A törvény megszületésének folyamatát öt szakaszban elemzem. Az első szakasz 1991. januárjától 1994. januárjáig az új törvény koncepcióját elfogadó kormányhatározat megszületéséig tart. A második szakasz 1995. szeptemberétől, az új törvény szerkezetét meghatározó úgynevezett „Problematika” elkészültétől 1997. április 30-ig, az első szövegtervezet elkészültéig tart. A harmadik szakasz az úgynevezett „Professzori tervezet” elkészültétől, 1997. június 27-től, a törvényjavaslat országgyűlésnek történő benyújtásáig, 1997. október 13-ig tart. A negyedik szakasz a törvényjavaslat parlamenti vitáját mutatja be 1997. novemberétől, a törvény 1998. márciusi elfogadásáig. Az ötödik részben röviden szólók az elfogadott törvény utóéletéről, amely kérdést későbbi kutatások keretében kell részletesebben elemezni. A széles körben ismert koncepcióval szemben kezdetben nem fogalmazódtak meg szakmai ellenérvek. Nyilvánvaló, hogy az elfogadott elvek korszerűbbé, hatékonyabbá, - ha a kidolgozott egyszerűsítő jogintézményeket megfelelően alkalmazzák – gyorsabbá, a nemzetközi normáknak megfelelőbbé tehették volna az eljárásokat. Így azután érthető, hogy senki nem volt, aki ezekkel a törekvésekkel vitába szállt volna. Mire a koncepcióból Javaslat született, már számos ellenérv megfogalmazódott. A Legfőbb Ügyészség féltette az ügyészséget attól, hogy mind a nyomozásban, mind a tárgyaláson növekvő munkaterhet nem tudja elviselni, a nyomozó hatóságok attól tartottak, hogy csökkennek a jogosítványaik, a Legfelsőbb Bíróság tartott a tárgyalások elhúzódásától, és számos helyen szerette volna megtartani az egyfokú jogorvoslati rendszert.28 Utólag látható, hogy a törvényjavaslatot támogatók hibát követtek el, amikor alábecsülték ezeket a kritikákat. Mindenekelőtt hiba volt alábecsülni azoknak a politikai érdekérvényesítő képességét, akik ezeket a kritikákat megfogalmazták. Hiába gondolták ugyanis a Javaslat támogatói, hogy a büntetőeljárás szabályainak megalkotásakor elsődlegesen annak az évi többszázezer polgárnak a szempontjait kell figyelembe venni, akik az eljárás alanyává válnak, mint sértettek, tanúk, vagy terheltek. Ezzel a tömeggel nehéz volt megismertetni az új törvény előnyeit, hiszen a kormányzat és a Javaslatot támogató politikai erők a törvényt mint szűken vett szakmai ügyet kezelték és nem mint jogállami vívmányok összességét. Így aztán azok a bírók, ügyészek, és nyomozók, aki okkal vagy ok nélkül úgy gondolták, hogy az új törvény megnehezíti az életüket, sikerrel szállhattak szembe az eljárási rendet korszerűsítő törekvésekkel. Holott lehet, hogy a törvényt megtorpedózók még nem is a szakma többségének álláspontját képviselték. Az új Be. Kétségtelenül a korábbi szokások megváltoztatására késztette volna a jogalkalmazókat. Évtizedek óta bevett, szinte generációról generációra öröklődött gyakorlatokon kellett volna változtatni. A szakmai rutin és kapcsolatrendszer jelenleg sikert jelentő elemeihez képest az új törvény vitathatatlanul nagyobb szerepet szánt a szakmai ismereteknek, az igényes és színvonalas munkavégzésnek és a kreatív, kezdeményező jogalkalmazói szemléletmódnak. Könnyen belátható, hogy ez sokakat megijesztett, de még azokat is szkeptikussá tette a reformmal szemben, akik valószínűleg meg tudtak volna felelni a megnövekedett szakmai követelményeknek, de a megszokás hatalma és kényelme erősebb volt, mint a megújulásban rejlő kihívás. Dolgozatommal nem azt kívántam indokolni, hogy az igazságszolgáltatás szervezeteit ki kellene hagyni a jogalkotás menetéből. Csupán arra hívom fel a figyelmet, hogy az új Be. megalkotását megelőző és követő időszak jogalkotási tapasztalatainak óvatosságra kellene intenie a jogalkotót. Mind a törvényjavaslatot előkészítő minisztériumnak, mind a törvényhozásnak megfelelő „forráskritikával” kellene kezelnie a beérkező „szakmai észrevételeket”, amelyek egy része – érthető és indokolt módon – az azt készítő szervezetek saját belső érdekeit szolgálja. Jól érzékelhető ez azokban a javaslatokban, ahol az ügyészség 28

Uo. 9-10.

16

vagy a bíróság a kormány által megfogalmazott jogalkotási javaslatot csak lényeges létszám, vagy költségvetési forrás hozzárendelésével tudja elfogadni. Nyilvánvaló, hogy nem a bíróságtól és az ügyészségtől kell várni azt, hogy kellő mértéktartással járjon el, hiszen, ha ezek a – létszám, vagy költségvetést növelő – lépések sikeresek, akkor a szervezet működési feltételei javulnak, függetlenül attól, hogy a többletbefektetés valójában szükséges volt-e. A dolgozatomban megpróbáltam rámutatni, hogy alapvető társadalmi érdek fűződik ahhoz, hogy a büntető igazságszolgáltatás szervezete úgy épüljön fel, hogy a bíróságok függetlensége mellett érvényesüljön tevékenységük számonkérhetősége is, ami természetesen nem abban a formában értendő, ahogyan a demokratikus államberendezkedés egyéb szervezeteinél, hanem az átláthatóság és a nyilvánosság csatornáin keresztül, alapvetően a nyilvánosság előtti számadás feltételeit jelenti. Mindazonáltal az is nyilvánvaló, hogy a jelenlegi szabályok nem egyértelműen igazítanak el abban, hogy a bíróság pártatlan, független és hatékony működéséért való felelősség hogyan is érvényesíthető. Ugyancsak válaszra szorul az a kérdés, hogy jogilag hol húzhatók meg a bírónak a téves vagy hibás döntésért való felelőssége. További vitát igényel az ügyészség – a legfőbb ügyész, az ügyészi szervezet, és az egyes ügyész – tevékenységéért való felelősség kérdése. Azzal, hogy a legfőbb ügyész sem a végrehajtó, sem a törvényhozó hatalomnak nem felelős, olyan helyzet állt elő, hogy nemcsak az ügyészség tevékenységének társadalmi számonkérhetősége hiányzik, hanem a bíróság tevékenységének számonkérhetőségét biztosító egyik legfontosabb eszköz hiányzik. A bíróság és az ügyészség tevékenységének nagyobb átláthatósága, és a számonkérhetőség erősödése ugyanakkor javíthatná a törvényhozók helyzetét a jogalkotási vitákban, és lehetővé teszi, hogy a büntető igazságszolgáltatás rendjének kialakításánál, az eljárások által érintett, állampolgárok és széles értelemben az egész társadalom érdekei is kellő súllyal jelenjen meg. Ez pedig növelhetné azt a közbizalmat, ami a büntető igazságszolgáltatást sikerének egyik legfontosabb eleme. IV. RÉSZ A KUTATÁS EREDMÉNYEINEK HASZNOSÍTÁSI LEHETŐSÉGEI A kutatás eredményeit a jogalkotásban lehet elsődlegesen hasznosítani. A kutatás tapasztalatai alapján elemzést igényel a jogalkotás folyamatának átláthatósága, annak tisztázása, hogy hogyan lehet ellensúlyokat teremteni a szakmai korporációk érdekeivel szemben. Ez nem csak a büntetőeljárási kódex újrakodifikálása, hanem bármilyen terjedelmesebb kódex megalkotása során hasznosítható tapasztalatot jelent. Ugyancsak hasznosíthatók a kutatás eredményei a bírósági szervezeti reform eredményeinek elemzésénél, abban a szükségszerűen elindítandó folyamatban, amelynek keretében a jogalkotó elemzi az igazságszolgáltatás reform eredményeinek gyakorlati érvényesülését. Ennek keretében alighanem elkerülhetetlen a bíróságok igazgatásának továbbfejlesztése az átláthatóság és a számonkérhetőség követelményeinek érvényesítése. Hasznosíthatók a kutatás eredményei az állam büntető hatalmának gyakorlását korszerűsítő normák megalkotása során is, különösen az ügyészség alkotmányos helyzetének tisztázása során. V. RÉSZ A SZERZŐ TÉMÁBAN MEGJELENT PUBLIKÁCIÓI 1. Az új alkotmány és a büntető-igazságszolgáltatás. In: Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tisztére) KJK Budapest 1995. 159-167. 2. Az ügyészség függetlensége. Ügyészek Lapja 1/1997:3-6.

17

3. A kihallgatás rendszere a tárgyaláson. Collega. 6/1997:14-15 4. Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog 6/1998:335-339. 5. A bíráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon. Fundamentum 1/2002. 16-27. 6. Fórum a büntetőeljárás reformjáról. Fundamentum 2/2002. 49-52. 7. Az igazságszolgáltatás függetlensége és hatékonysága. Belügyi Szemle 2003. 2-3. 110-125. 8. Az igazságszolgáltatás függetlensége és hatékonysága. In. Büntető eljárásjogi olvasókönyv. (szerk.: Tóth Mihály) Osiris Kiadó, Budapest 2003. 90-103. (másodközlés) 9. A kihallgatás rendszere a tárgyaláson. In. Büntető eljárásjogi olvasókönyv. (szerk.: Tóth Mihály) Osiris Kiadó, Budapest 2003. 353-356. 10. Az új eljárási törvény és az ügyészség alkotmányos helyzete. In: Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére. Bíbor Kiadó Miskolc 2003. 143-160. 11. Viták az ügyészségről. Beszélő 2003. december 4-11. 12. Intrroduction. Judicial Integrity, 1-16. András Sajó (ed.) Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston 2004, 13. Disputa az ügyészségről. (Györgyi Kálmánnal, Finszter Gézával és Hack Péterrel beszélget Kiss Anna) Mozgó Világ. 2004/3. 48-57. 14. Az ügyészség, a velünk élő múlt. Beszélő. 2005/12. 14-21. VI. RÉSZ A DISSZERTÁCIÓBAN FELHASZNÁLT FORRÁSOK A magyar igazságszolgáltatás reformja. Bírák Lapja 1993. 1. szám 8. Alkotmánytan. szerk.: Kukorelli István. Osiris-Századvég. Budapest, 1994. 354-355. Arbour, Louise – Albin Eser – Kai Ambos – Andrew Sanders (eds.): The Prosecutor of a Permanent International Crimional Court. Freiburg im Breisgau 2000. Auer György, Mendelényi László: A királyi ügyészség szervezeti reformjáról. Bűnügyi Szemle 1918. V.15. Balogh J.- Edvi Illés K.-Vargha F.: A bűnvádi perrendtartás magyarázata. 2. kiadás, I. kötet. Bp., 1910 Barabás Andrea Tünde:A vádelhalasztások számának alakulása a magyar büntetőeljárásban. In: Kriminológiai Tanulmányok, Budapest 2007. Országos Kriminológiai Intézet 190-224. Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói. Bp. 1987. Bárd Károly: A készülő büntetőeljárásjogi törvény elvei és felépítése. In:Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 259-270. Bárd Károly: Jogalkalmazkodás. Az új büntetőeljárási törvényről. Magyar Narancs 1997. november 6. 46-47. Bárd Károly: A törvény és az ő alkalmazói. Fundamentum 1997./2. 91-100. Bárd Károly: Bírói függetlenség az Európai Unió társult országaiban. Hol állunk mi, magyarok? Fundamentum 2002/1. 5. Bárd Károly: Judicial Independence in the Accession Countries of Central and Eastern Europe and the Baltics. . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 265-311. Bárd Károly: Milyen ügyészséget szeretnék? In: Trócsányi László (szerk.): A mi Alkotmányunk. Vélemények és elemzések Magyarország Alkotmányáról. Budapest, Complex, 2006. 339-342.

18

Becker: Comparativ Judicial Politics. The Politcal Functioning of Courts. University Press of America London, 1987. Bedau, Radelet: Miscarriages of Justice in Potentially Capital Cases (1987), 40 Stanfort Law Review 21. Berkes György (LB tanácselnöke): A másodfokú, a harmadfokú, a felülvizsgálati és a jogegységi eljárás szabályozás az új büntetőeljárási törvényben. In:Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest 1996. 287-291. Berkes György: Kódexjavaslat a büntető eljárási jogról III. (A bírósági eljárás) Collega 3/1997. 11. Bibó István: Kényszer, jog szabadság. In: Bibó István: Vállogatott tanulmányok I. kötet. Magvető, Budapest, 1986. 96. Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó István: Vállogatott tanulmányok II. kötet. Magvető, Budapest, 1986. 378. Blankenburg, Erhard: Independence and Accountability of the Judiciary – Two Sides of a Coin: Some Observations ont he Rule of Law in Central Europe. . . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről Ügyészségi Értesítő 1994/3-4, Bócz Endre: Legalitás, opportunitás és az ügyész diszkrecionális joga. Rendészeti Szemle 1994. Bócz Endre: A Be. újabb novellája elé. Magyar Jog 2005. 12. 712-719. Borchard, Edwin M.: Convicting the Innocent. Yale University Press 1932. Brandon, Ruth – Davies, Christie: Wrongful Imprisonment. George Allen and Unwin Ltd. London 1973 Cárdenas, Emilio J. – Chayer, Héctor M.: Corruption, accountability and discipline of judges in Latin Amerika. In. TI Global Corruption Report 2007 Cambridge University Press 45. Carl, Robert: The Criminal Cases Review Commission as a State Strategic Selection Mechanism. American Criminal Law Review Volume 42 Issue 4. 2005. Chonin Ferenc: Az államügyészség szervezéséhez. Törvényszéki Csarnok. 1869. 100. sz. Cséka Ervin: Az ügyész jogállása a büntetőeljárásban. In: Wiener A. Imre Ünnepi Kötet. Szerk.: Ligeti Katalin. KJK-Kerszöv, Budapest 2005 Dakolias, Marina: Court Performance around the World. A Comparative Perspective. World Bank Technical Paper No.430 (July 1999) Di Federico, Guiseppe: Independence and Accountability of the Judiciary in Italy: The Experience of a Former Transitional Country in a Comaparative Perspective. . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Dorsen, Norman - Rosenfeld, Michel – Sajó András - Baer, Susanne: Comparative Constitutionalism, Thomson-West (2003). Dung, Luu Tien: Judicial independence in transitional Justice. UNDP Oslo Governance Center. The Democratic Governance Fellowship Programme. 2003. Január. http://www.undp.org/oslocentre/docsjuly03/DungTienLuu-v2.pdf. Du Cann, C.G.L.: Miscarriages of Justice. Frederick Muller Limited, London, 1960. Erdei Árpád: Tilalmak a bizonyításban. In. Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tiszteletére) KJK Budapest 1995. 47-61. Erdei Árpád: Az inkvizíciós és a kontradiktórius vonások a büntető eljárási rendszerekben. Jogtudományi Közlöny 1998. 4. 127. Farkas Ákos – Róth Erika: A büntetőeljárás. KJK-Kerszöv Kiadó Budapest 2004. Fekete Ödön: Az államügyészség múltja s jelene és a magyar kir. ügyészség jövő fejlődése. Magyar Igazságügy. 1874.

19

Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Tremmel Flórián: Új magyar büntetőeljárás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs 2004 Ferejohn, John A és Kramer, Larry D.: „Independent Judges, Dependent Judiciary:Institutionalizing Judicial Restraint” 77 New York University Law Review 962, 997-1000 (2002). Finkey Ferenc: A magyar büntető perjog tankönyve Bp. 1916. Finszter Géza: A rendészet elmélete. KJK Kerszöv Budapest 2003. Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban, Budapest, Napvilág Kiadó, 2001. Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota. Fundamentum. 2002/1. 28. Fleck Zoltán: Bízunk-e a bíróságokban? Élet és Irodalom, 2006. július 21. Frank, Jerome, Frank. Barbara: Not Guilty (Doubleday and Company, Inc., Garden City, New York, 1957. Friedman, Barry: History, Politics and Judicial Independence. . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Friedland, Martin L.: A Place Apart Judicial Independence and Accountability in Canada, Toronto: Canadian Judicial Council (1995). Fűrész Klára: Jog az igazságszolgáltatáshoz .In Emberi jogok hazánkban. (Szerk.: Katonáné Soltész Márta) ELTE Jogi Továbbképző Intézet Budapest, 1988. Fűrész Klára: Bírói függetlenség. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1989. Fűrész Klára: A bíróság. In: Kukorelli István (szerk.) Alkotmánytan I. Osiris Kiadó Budapest, 2007. 528. Garai Borbála: Néhány gondolat a nyomozási bíró bevezetésével kapcsolatban. Belügyi Szemle 2003/7-8. Garlicki, Lech: Politics and Political Independence of the Judiciary. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 125-140. Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987-1997. Rendszerváltás a bíróságok igazgatásában. KJK-Kerszöv, Budapest 2004. Gault, R.H.: Find No Unjust Hangings, 3 Jourmal of American Istitute of Criminal Law and Criminology 131 (1912-13) Gergely Jenő – Izsák Lajos: A huszadik század története. Pannonica kiadó, 2000. Görög Márta: Az ártatlanság kora című írásában. Kontroll 01/2003. Györgyi Kálmán: A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészének országgyűlési beszámolója (1990-1993.). Györgyi Kálmán: The Public Prosecutor’s Office in the Transitional Period. Bevezető előadás „ Az ügyészség átalakítása demokratikus jogelvekkel összhangban álló intézménnyé” c. nemzetközi tanácskozáson. Budapest, 1994. szeptember 27-29. Györgyi Kálmán: Az ügyészség átalakulása. Ügyészek Lapja 1994. 6. sz.. Györgyi Kálmán: 125 éves az ügyészség. Magyar Jog 1996. évi 9. sz. Halász Lajos: A királyi ügyészség szervezetének reformjáról. Jogtudományi Közlöny 1918. 20. sz. Hammergrenn, Linn: Guidence for Promoting Judicial Independence and Inpartiality: The Shifting Balance in Reform Goals in USAID Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality Technical Publication Series, Washington (2002) 149-150. Hammergren, Linn : Fighting judicial corruption: comparative perspective from Latin America. című írása TI GCR 2007 138-146. Hanák András: Mór megtette kötelességét ÉS. 2007. 51. évf. 10. szám

20

Hlavathy, Tóth, Steffler: Az ügyészi funkciók kialakulása és kibontakozása. Budapest, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, 1988. - [4]. Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusza és feladatköre Ügyészségi Értesítő 1995/1-2. Holmes, Stephen: The Procoracy and its Problems East European Constitutional Review Winter/Spring 1999 76-79. Howard, A.E. Dick: „Judicial Independence in Post-Communist Central and Eastern Europe” in Russel and O’Brien idézett műve 89. Kadlót Erzsébet: A bírói függetlenség az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybíróság függetlensége.In: A bűnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet- Európában. Kriminológiai Közlemények különkiadása Bíbor Kiadó, Miskolc 2004. 457. Kadlót Erzsébet: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. Kahler Frigyes: Joghalál Magyarországon. Zrínyi, Budapest 1993. Kertész Imre. Ügyészségi közhelyek. Magyar Jog 1991/3. Kertész Imre: A Magyar Királyi Igazságügyminisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog 1993/10. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmányelőkészítés dokumentumai, Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991. Király Tibor: A védelem és a védő a büntető ügyekben. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Budapest, 1962. Király Tibor: Kódexjavaslat a büntető eljárási jogról I. Collega I. évfolyam 1. / 1997. 9. Király Tibor: Büntetőeljárási jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Király Tibor: A magyar büntetőeljárásjog fél évszázados történetének vázlata. In.: Király Tibor: Szemelvények ötven év büntetőjogi és más tárgyú tanulmányaiból. Budapest 2005. 28. Kis János: A parlamentarizmus ügye Magyarországon. Élet és Irodalom 2001. December 21. 7-8. Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről, Kriminialisztikai tanulmányok 30. kötet 1993. 93-111. Kiss Daisy: Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Századvég Új Folyam 20. szám. Kulcsár Kálmán. A jogszociológia alapjai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. Laky Ferenc: Szükségesek-e további reformok az igazságszolgáltatásban? Bírósági Közlöny 2007/3. Lévai Ilona: Az ügyészség Európában. Ügyészek Lapja 2001/3. Lichtenstein József: Megjegyzések a bírósági szervezeti törvény módosításáról. Jogtudományi Közlöny 1992. 3-4. Ifj. Lomnici Zoltán: Iustitia botlásai. De Jure 2007. 3. szám 29-30. Lőrinczy György: A magyar jogállamiság egyik feltétele a kormánytól független ügyészség. Magyar Jog 1991/11 665-672. Lőrinczy György: Egy jogállami megoldás a parlament alá rendelt ügyészség. Ügyészek Lapja 1998/3. 31. Lőrincy György: Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendelése? Ügyészek Lapja 1999/6. MacFarlane, Bruce A.: Convicting the Innocent www.canadiancriminallaw.com/articles_toc.htm. Magyar Büntető Eljárási Jog. Egységes jegyzet. Szerk. Király Tibor Tankönyvkiadó, Budapest, 1978.

21

Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervek kialakulása 1867-1875. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1982. Monitoring the EU Accession Process: Judicial Independence, Budapest and New York Central European University Press (2001) 22. Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: Bírói függetlenség. Továbbikaban EUMAP 2001 Montesquieu, Charles Louis de Secondat: A törvények szelleméről. I. kötet. Fordította: Csécsey Imre, Sebestyén Pál, Akadémia, Budapest, 1962. 313. Nánási László: Magyarország ügyészségének vázlatos története a kezdetektől 1953-ig. Ügyészek Lapja 2001. 1. sz. Nyíri Sándor: Az ügyészség a jogállamban. Belügyi Szemle 1990/7. Papp Judit: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. Jogtudományi Közlöny 1991/5-6. Peters, Karl: Fehlerquellen in Strafprozess. 2. Band Verlag C.F. Müller, Karlsruhe 1972 230240. Petrik Ferenc: A bírósági szervezet reformja. (Prekoncepció) Igazságügyi Minisztérium Tudományos és Tájékoztatási Főosztálya kiadványa (összeállította: Palkovics Éva) 1988. 55. Petrik Ferenc: Tizenöt kérdés és tizenöt válasz a bírósági szervezet reformja köréből. Magyar Jog 1990/1. 27-28. Petrik Ferenc. Hol tart a bírósági reform? Magyar Jog 1995. Április 218. Pokol Béla: Bírói hatalom Közép-Kelet-Európában Magyar Jog 2003. 6. Pusztai László: Az ügyészség helye, szervezete és funkciója egyes polgári demokráciákban. Kézirat.1990 ősze Pusztai László: Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek lapja 1995/4, Radin, Edward D.: The Innocents. William Mauro and Company New York, 1964. Ravasz László. „Mert jőni kell...” avagy lesz-e önálló bírói hatalmi ág? Bírák Lapja 1996. 12. szám 213. Rácz Attila: Bíróságok. In Állam és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest 1980. Rácz Attila: Judicial Independence in Eastern Europe with Special reference to Hungary. In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 253264. Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny 2002. Robert, Denis: Igazságszolgáltatás vagy káosz? Ügyészek Lapja különkiadása, 1999. 20-21. Róth Erika: Eljárási jogok, In.: Emberi jogok (Szerk: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila) Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Róth Erika: Az angolszász jogrendszer speciális intézménye: a skót ügyész. Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXI/1. (2003) Miskolc University Press 337-359. Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogköre. In: Az új büntetőeljárási törvény első éve. Debreceni Konferenciák IV. Debrecen 2005. 81-89. Róth Erika: Az ügyész diszkrecionális jogkörének néhány kérdése. In: Tiszteletkötet Tremmel Flórián egyetemi tanár 65. születésnapjára. Szerk.: Fenyvesi Csaba, Herke Csongor, Mészáros Bence. Pécs 2006. Rozsnyai Krisztina: Új utak a szociális igazgatásban. Jogtudományi Közlöny 12/2001: 507510. Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In.: Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151-176. Russel, Peter H. and David M. O’brian (eds.) Judicial Independence int he Age of Democracy: Critical Perspectives from around the World, Charlottesville, Virginia and London: University Press of Virginia (2001).

22

Sajó András: Egy lehetséges alkotmány. A Társadalomtudományi Társaság Füzetei. Budapest 1991. Sajó András: A jogállamiság feltétlen eleme a jogbiztonság. Szakmai észrevételek a Legfelsőbb Bíróság „metróper” ítéletéhez. Napi Jogász 6/2001 Sajó, Andras (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. Salzberger, Eli M.: The Independence of the Judiciary: An Economic Analysis of Law Perspective. . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 69. Sári János: A bírák függetlensége. A bírói jogalkalmazás politikai jellege c. tanulmányában Politikai Főiskola Közleményei Budapest, 1983. 2-3.sz. Shapiro, Martin: Courts: A Comparative and Political Analysis, Chicago: University of Chicagio Press (1981) 32-35. Solomon Jr, Peter H.: Courts in Russia: Independence, Power, andí Accountability. . In: András Sajó (ed): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 226. Somos András. Független-e az igazságszolgáltatás Magyarországon? I. rész: Bírók és szurkolók. MaNcs 2002. 01. 10. Szabó Győző: A büntetőeljárás reformjáról. Bírák Lapja 1/1995. 5-18. Szabó Győző: A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. In: Harmadik Magyar Jogászgyűlés. Balatonfüred 1996. május 17-19. Szerk.: Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona. Budapest, 1996. 199-218. Szabó Győző A jogállami igazságszolgáltatás esélyei Magyarországon. Bírák Lapja. 1996. 34. szám 42. Szabó Imre A jogász. Állam- és Jogtudomány 1992. XXV/3. 421. Szabó Krisztián: Büntetőeljárás a jogi realizmus szemszögéből. Magyar Jog 2003. 7. 416-423. Szabó Sándor. A bírák anyagi megbecsüléséről. Bírák Lapja 2001. 2. szám. 14. Szendrei Géza: Viták az ügyészségről. Ügyészek Lapja 1999/6. Szilágyi Péter: A konszolidált Kádár-rendszerből a jogállamba. A magyar igazságszolgáltatás átalakulása 1972-1994. Magyar Jog 2007. 5. szám. Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sík Kiadó Kft. Budapest 1998. Szikinger István: Posztkommunista ügyészség Magyarországon Ügyészek Lapja 2001/1. Tóth Balázs. Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségéről. Fundamentum 2002/1. Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett Ügyészek Lapja 1999/6. Tóth Mihály: Új büntetőeljárási törvény vagy további novellák sora? Belügyi Szemle 2000. 2. Tóth Mihály: A magyar büntetőeljárás az Alkotmánybíróság és az európai emberi jogi ítélkezés tükrében. KJK-Kerszöv Budapest 2001. Trendle, Newille: Reviewing Miscarriages of Justice: The Pardon Reincarnated. http://www.isrcl.org/Papers/2004/TrendleJustice.pdf. Vargha Ferenc: Ügyészség és politika. Jogállam. VI. évf. 4-5. f. 1907.

23

Summary Peter Hack: The Institutions of the Criminal Justice System: Independence, Accountability and Criminal Procedure

The thesis examines the role of the courts and prosecution services in the criminal justice system on the basis of criminal procedural science, also drawing on the methodology of constitutional law and judicial sociology . 1. The Importance of the Accountability of the Criminal Justice System The thesis makes the assumption that criminal procedure should not be the ‘private business’ of the authorities which take part in the process. On the contrary, criminal procedure can only serve the common interest if it increases society’s trust in the rule of law. Members of a given community must be confident that the law enforcement agencies fulfill their tasks impartially, without bias or prejudice, with a high level of professionalism, and without abusing the rights of individuals. It is the responsibility of legislators to establish a legal framework for criminal procedure which minimizes the risk of a miscarriage of justice. This in turn requires the establishment of a judicial system which is both transparent and accountable. 2. The Problems of Judicial Independence and Accountability Where judicial independence exists but judicial accountability is lacking, especially where the courts’ jurisdiction reaches into the political sphere (owing partly to increased rights protection), the judicialization of politics may reverse established balances of power. An important question thus arises as to how independent a powerful judiciary can be without undermining democracy. Here the liberal principle of judicial independence runs up against the democratic principle of accountability. Independence and accountability are often conceived as two ends of a single dichotomy. Judicial independence represents the aspiration to the rule of law and the notion that adjudication should remain – almost uniquely – separate from politics, while judicial accountability is understood as the principle that in a well-functioning democracy no institution should be beyond political control. In post-communist democracies, the judiciary was for decades deprived of independence and the re-establishment of this independence was thus a priority during transition. It is therefore especially important to consider the other side of the coin, judicial accountability. 3. Judicial Reform in Hungary in 1997 Ten years after the establishment of the new judicial administration system it is important to examine the results of the reform, whether the original goals of the reforms have been achieved or not, and whether the legal solutions established at that time have had any dysfunctional results. The thesis discuss the role of the Judicial Council, and raises concerns about the lack of accountability of its activity. The conclusions of this chapter suggest that there is an urgent

24

need to correct the system. The lack of an objective, merit-based, and transparent process for the selection and promotion of judges is a particularly serious cause for concern. 4. The Role of the Public Prosecutors In Hungary, the constitutional status of the Public Prosecutors is quite problematic. While there is no question about the importance of the independence of the judiciary, there are questions about the independence of the prosecutors office. An independent and yet unaccountable prosecution can easily undermine lawmakers’ efforts to fight against crime, and can make it difficult to enforce the law. This chapter of the thesis evaluates the arguments for and against an independent prosecution service, and for and against the alternative model, where the prosecution is subordinated to the government. The conclusion is that if the judicial system is strong, independent and accountable to the public, the existence of a nearly equally independent prosecution service can undermine the rule of law, by putting all the important decisions in the hands of a relatively unaccountable body. A prosecution service which is independent is liable to act according to its own institutional interest, potentially against the law itself or against the public interest. 5. The Criminal Procedural Code In 1998, the Hungarian Parliament adopted a new Criminal Procedural Code to replace the communist-type rules of procedure. The new code is one of the largest codes of the Hungarian legal system with more than 600 paragraphs. The original plan was that after its adoption in 1998, the law would come into effect in January 2000, but the new Parliament postponed this date and finally the code came into effect only in 2003, and only after extensive amendments (more than 60 percent of the paragraphs were modified in two large steps). In the last chapter, based on broad empirical studies, the thesis describes the process which led to the adoption of the new law. On the basis of the several thousand documents, the thesis proves that, behind the debates, it was not party-political interest which shaped the development of the law, but rather the pure institutional self-interest of the courts (mainly the Supreme Court), and the Prosecution Service. These institutions were able to manipulate the decision makers to adopt a procedure which suited their own interests. The thesis emphasizes the importance of transparency in the decision making process, and shows that it was a great mistake for the legislators to adopt the laws regulating the institutions (i.e., the Courts and prosecution offices) prior to adopting the procedural code. This provided an opportunity for the institutions to shape the procedural code to suit their own interests. The thesis suggests that it is preferable to adopt the procedural code as the first step (i.e., to determine the procedure), and only subsequently to establish an institutional framework to effectively run the procedures. Another important conclusion is that, while it is important for the arguments of the courts and the prosecution services to be represented in the lawmaking process, it is equally important to consider the interest of the ‘non-professional’ community, those people who take part in the procedure as witnesses, victims, or even defendants.

25