Evaluatie Tweede convenantsperiode Grotestedenbeleid (1999 – 2004)
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Juni 2006
Samenvatting Doel en centrale vraag van de evaluatie Deze eindevaluatie geeft een beeld van de resultaten van de tweede convenantsperiode grotestedenbeleid 1999 – 2004 (GSB II). Zoals aangekondigd in de Tussenstand hebben steden in 2005 verantwoording afgelegd aan het Rijk over de gerealiseerde resultaten. Deze eindevaluatie schetst, mede op basis van de individuele eindverantwoordingen van de steden, een geaggregeerd beeld van de tweede convenantsperiode. Met deze evaluatie wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid. Centrale vraag daarbij is: “Wat zijn de resultaten van het GSB tussen eind 1999 en eind 2004?”. Conclusie De resultaten van GSB II zijn positief. De meeste maatschappelijke doelen zijn gehaald en er is sprake van een belangrijke trendbreuk ten aanzien van de werkloosheid en het binden van midden en hoge inkomens aan de stad. Ook de bestuurlijke doelstellingen zijn voor een groot gedeelte gehaald danwel geïncorporeerd in de huidige GSB III-periode. Deze resultaten kwamen niet ‘vanzelf’: effectiviteitsanalyses en econometrisch onderzoek tonen aan dat het grotestedenbeleid een aantoonbare bijdrage heeft geleverd aan het behalen van deze resultaten. Echter, ondanks het feit dat de meeste doelen zijn gehaald, zijn er nog steeds bovengemiddelde problemen in de steden die zich versterkt manifesteren in de kwetsbare wijken. Wat ook blijkt uit deze evaluatie is dat steden met verschillende problemen te maken hebben en dus ook een gedifferentieerde aanpak vragen. Voor deze aanpak is ruimte gecreëerd in GSB III. Naast het wijkniveau is ook het bovenstedelijke regioniveau van blijvend belang. Bestuurlijk gezien is voor een integrale aanpak met name in het sociale domein een stevigere coördinatie nodig op Rijksniveau. Voor een effectieve aanpak zullen Rijk en steden naast slimme prestatie-afspraken de verbinding moeten blijven leggen met het uiteindelijke maatschappelijke effect. Voor de steden geldt daarbij de randvoorwaarde dat zij hun regierol ten aanzien van andere lokale partijen stevig en met gezag invullen. Doel en opgaven van GSB II Het doel van GSB II was: te komen tot een complete, vitale stad, die in fysiek, economisch en sociaal opzicht voldoet aan de steeds hogere - eisen die bewoners, bedrijven, instellingen, bezoekers en recreanten nu en in de toekomst aan de stad stellen: een stad die sociaal, leefbaar en veilig is en kansen biedt aan burgers die die kansen nodig hebben en ze ook daadwerkelijk benutten. Een economisch vitale stad, met hoogwaardige vestigingslocaties, die werk biedt aan wie dat zoekt. Aan deze doelstelling lag een maatschappelijke en bestuurlijke opgave ten grondslag. Maatschappelijke opgave Eind 1998 was sociaal economische positie in de steden nog steeds zorgelijk. De werkloosheid in de steden was hoger dan het landelijk gemiddelde. Een relatief groot deel van de etnische minderheden woonde in de grote steden. Verder verlieten de sociaal-economische stijgers veelal de zogenaamde
2
aandachtswijken1 en vaak zelfs ook de grote steden. De leegvallende plaatsen in deze wijken werden ingenomen door kansarmen van elders en door nieuwkomers, waardoor het vaak leek dat op wijkniveau weinig vooruitgang werd geboekt met bijvoorbeeld bestrijding van werkloosheid en kansarmoede. Nadat steden jarenlang met een slecht vestigingsimago te kampen hadden gehad, werden ze weer aantrekkelijk als vestigingsplaats voor bedrijven, maar kampten tegelijkertijd met te weinig en vaak verouderde bedrijfslocaties. Ook de bereikbaarheid van de steden stond onder druk. Naast de sociaal economische ontwikkelingen vroegen ontwikkelingen op de woningmarkt ook om aandacht. Omdat de woningmarkt zich na decennia van kwantitatieve tekorten landelijk begon te ontspannen en de steden veelal over een relatief eenzijdige goedkope woningvoorraad beschikten, ging de uitstroom van gezinnen met kinderen en van gezinnen met midden- en hoge inkomens onverminderd door. Mede door de zeer grote voorraad goedkope huurwoningen en het hoge niveau van voorzieningen op het terrein van zorg en welzijn, hadden de steden een natuurlijke aantrekkingskracht op kansarmen in de Nederlandse samenleving, die hun werkloosheid, verslaving, psychische problemen enzovoort meenamen naar de grote steden. Deze brede maatschappelijke opgave en daarmee samenhangend het bovengenoemde uiteindelijke doel werd geconcretiseerd in negen maatschappelijke doelstellingen: 1. Terugdringen (structurele) werkloosheid en bevorderen arbeidsplaatsen. 2. Versterking economische concurrentiepositie van de stad. 3. Verbeteren aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt. 4. Versterken positie stedelijke woonmilieu’s op de regionale woningmarkt. 5. Verbeteren leefomgeving/leefbaarheid. 6. Vergroten bereikbaarheid economische activiteiten. 7. Versterken sociale infrastructuur. 8. Verbeteren veiligheid, tevens aandacht voor veiligheid op scholen. 9. Duurzaam herstel van kwetsbare wijken. Bestuurlijke opgave De maatschappelijke doelen in de steden vroegen om een bestuurlijke aanpak die samenhang bevordert. Deze bestuurlijke opgave is geconcretiseerd in de volgende doelen: 1. Het realiseren van een samenhangende (integrale), programmatische, vraag- en resultaatgerichte manier van werken. 2. Meer aandacht voor het wegnemen van knelpunten (in de regelgeving) op rijks- en stedelijk niveau. 3. Verdere ontkokering van de rijksbudgetten. 4. Harmonisatie van de monitors en van de financiële verantwoordingen. Naast deze vier bestuurlijke doelen wilde het kabinet door middel van GSB II ook innovatie en kennisuitwisseling bevorderen. Instrumentarium Om tot meer resultaatgericht en integraal werken te komen, is de projectmatige sturing en aanpak van de eerste convenantsperiode GSB gewijzigd in een meerjarige programmatische sturing en aanpak, met convenanten die over de kabinetsperiode doorlopen. Hierin staat de volgende sturingsprincipes centraal: integraliteit en ontkokering, interactieve samenwerking tussen Rijk en steden, meer ruimte voor een sterkere lokale regie en duidelijke, bindende resultaatafspraken en het afleggen van
1
Dit zijn de door de steden zelf benoemde wijken waar de beschreven maatschappelijke opgave geconcentreerd aanwezig
was.
3
rekenschap. Door de meerjarige resultaatafspraken tussen steden en Rijk en het volgen van de doelbereiking met een samenhangend monitoringssysteem werden de steden geac ht beter in staat te zijn om hun maatschappelijke en bestuurlijke opgave te volgen en te realiseren. In totaal was de Rijksbijdrage circa € 11 miljard in de tweede convenantsperiode grotestedenbeleid. Afspraken met 30 steden Aan het eind van GSB I was er een vaste groep van 25 steden2. In het regeerakkoord is toen de mogelijkheid geboden om, naast die 25 GSB-steden ‘op deelterreinen of voor specifieke probleemwijken’ een beperkt aantal nieuwe steden toe te laten tot het GSB. Op basis van zes (inhoudelijke) criteria (lage inkomens, uitkeringen, minderheden, misdrijven, centrumfunctie, en wijkscore) én een omvangscriterium (meer dan 60.000 inwoners) zijn toen vijf zogenaamde partiële steden geselecteerd en toegevoegd aan de groep GSB-steden. De vijf geselecteerde steden3 hebben een of twee wijken gekozen waarover (partieel en dus niet over de hele breedte van het GSB) ze met het Rijk afspraken maakten op het gebied van kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving. Daarmee stond de groep4 en de periode vast als onderdeel van de programmatische aanpak en daarmee werd de steden (financiële) zekerheid geboden voor de opgave die er een was (en nog steeds is) van de lange adem5. Coördinerende rol Minister voor GSI Ter versterking van de positie van het GSB binnen het totale kabinetsbeleid werd in 1999 een nieuwe ministerspost voor Grote Steden- en Integratiebeleid (GSI) ingesteld. De minister voor GSI droeg de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en instandhouding van het GSB-stelsel en de daarop van toepassing zijnde sturingsfilosofie. Hij was budgettair en beleidsmatig medeverantwoordelijk voor de GSB-relevante beleidsterreinen. Tevens is de minister voor GSI verantwoordelijk voor de coördinatie van het Europees GSB (zie Europees GSB hieronder) dat in de betrokken Nederlandse steden wordt gevoerd. Na de val van het Kabinet Paars II, heeft onder Balkende I de minister van BZK tijdelijk de portefeuille onderhouden. Daarna is er onder het kabinet Balkenende II een minister gekomen voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) en werd GSB onderdeel van zijn portefeuille. Verlengingsjaar De oorspronkelijke convenantsperiode liep tot en met 2003. Deze is met een jaar verlengd aangezien de ISV I-periode tot en met 2004 liep. Op deze manier kon de GSB III over de hele breedte (inclusief ISV II) op 1 januari 2005 beginnen. Als onderdeel van de verlening zijn de hierboven genoemde maatschappelijke en bestuurlijke doelen doorgetrokken. Met de formatie van het nieuwe kabinet is toen verder afgesproken dat veiligheid als vierde pijler toegevoegd zou worden aan het GSB. Daarnaast hebben steden en Rijk toen voor 2004 aanvullende (output)afspraken gemaakt over veiligheid, inburgering en jeugd, die golden als opmaat voor GSB III.
2
Dit zijn Almelo, Amsterdam, Arnhem, Breda, Den Bosch, Den Haag, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede,
Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Rotterdam, Schiedam, Tilburg, Utrecht, Venlo, Zwolle. 3
Zie tabel 1 in de bijlage bij de brief aan de Tweede Kamer van 2 februari 1999; het betreft de G5: Alkmaar, Amersfoort,
Emmen, Lelystad, en Zaanstad. Inmiddels nemen deze steden volledig (over de hele breedte) deel aan het GSB III. 4
Een aantal regelingen onder het GSB (zoals het ISV bijvoorbeeld) gaat over meer gemeenten dan de G30. Deze
evaluatie beperkt zich tot de regelingen onder het GSB voorzover ze betrekking hebben op de G30. 5
Inmiddels is bij de start van GSB III Sittard-Geleen toegetreden tot het GSB omdat deze stad voldeed aan de criteria.
4
Versterking GSB door Europees structuurfondsenbeleid Zoals reeds aangegeven is de minister voor BVK verantwoordelijk voor het Europees GSB. Ten tijde van GSB II bestond het Europees GSB uit programma’s die bekostigd werden uit een van de Europese structuurfondsen, namelijk het Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling (EFRO). Sinds 2000 nemen negen GSB-steden6 deel aan het ‘Doelstelling 2’-programma, dat een langere looptijd kent dan GSB II (2000 t/m 2006). Dit programma helpt steden om projecten uit te voeren die ten goede komen aan achterstandsgebieden en is gericht op economische structuurversterking, zoals bevordering van de werkgelegenheid. Het gaat hier om herstructurering van gebieden die in een omschakelingsfase zitten (bijvoorbeeld van oude naar nieuwe industrie). Ook het URBAN II-programma is een initiatief van de Europese Commissie. Insteek is het financieel ondersteunen van innovatieve projecten op het gebied van stedelijke vernieuwing in achterstandswijken. In tegenstelling tot het Doelstelling 2-programma is URBAN II dus gericht op stedelijke herstructurering. Onder de GSB-steden zijn voor de periode 2000-2006 drie gebieden aangewezen in respectievelijk Heerlen, Amsterdam en Rotterdam. Resultaten maatschappelijk opgave Onderstaande tabel geeft een overzicht van de doelstellingen en de mate waarin de gehaald zijn. Clusters/ maatschappelijke doelstellingen
Doelbereik
Sociaal economisch 1a. werkloosheid richting Nederlands gemiddelde; -Totaal; -Langdurige werkloosheid; -Naar etniciteit
Gehaald; Gehaald; Niet gehaald
1b. toename arbeidsplaatsen groter dan Nederlands gemiddelde 3. Verbeteren aansluiting onderwijs arbeidsmarkt
Gehaald Deels gehaald*
Sociaal-fysiek 4. Versterken positie stedelijke woonmilieus op regionale woningmarkt 5. Verberen kwaliteit woonomgeving
Gehaald Gehaald
7. Versterken sociale infrastructuur 8. Verbeteren veiligheid
Deels gehaald* Deels gehaald*
Economisch-ruimtelijk 2. versterken economische concurrentiepositie van de stad 6. Vergroten bereikbaarheid economische activiteiten
Gehaald Gehaald
Wijken 9. Zelfherstellend vermogen kwetsbare wijken
Deels gehaald*
*Deels gehaald betekent dat bij doelstelling 3, 8 en 9 zijn er verschillende indicatoren zijn waarvan sommige een positieve ontwikkeling laten zien en andere een negatieve. Bij doelstelling 7 is er nauwelijks verandering voor de G30 maar is er tevens een grote diversiteit tussen steden.
6
Voor Doelstelling-2 betreft het Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Nijmegen, Enschede, Maastricht, Arnhem en
Eindhoven.
5
Op grond van bovenstaande tabel, die een geaggregeerd beeld geeft voor alle betreffende steden, blijkt dat de meeste maatschappelijke doelstellingen zijn gehaald. Er is sprake van een trendbreuk. Voor het eerst sinds jaren gaat het G25-gemiddelde richting het landelijke gemiddelde. Het aandeel midden- en hoge inkomens in de G25 daalt voor het eerst, zij het licht, ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Hierbij wordt opgemerkt worden dat voor de meeste doelstellingen de problemen in de steden nog altijd groter zijn dan het landelijk gemiddelde. Er zijn dus nog altijd specifiek grootstedelijke problemen. En, zoals blijkt uit de analyses van de maatschappelijke resultaten, de verschillen tussen de steden zijn groot. Per doelstelling zijn er (groepen) van steden die achterblijven in hun ontwikkeling. Resultaten bestuurlijke opgave De resultaten van de bestuurlijke opgave en het doelbereik daarvan staan in de onderstaande tabel samengevat. Bestuurlijke doelstelingen • Integraliteit • • Resultaatgerichtheid • Afstemming regio • Wegnemen knelpunten Rijksniveau • Wegnemen knelpunten stedelijk niveau • Ontkokering rijksbudgetten
Doelbereik • Rijkszijde deels gehaald • Bij gemeenten gehaald • Gehaald • Beperkt gehaald * • Gehaald • Deels gehaald
• •
Harmonisatie monitors Harmonisatie financiële verantwoordingen
• •
Niet gehaald Beperkt gehaald
•
Innovatie en kennisuitwisseling
•
Gehaald
*Knelpunten zijn niet geconstateerd
Uit bovenstaande tabel blijkt dat een genuanceerd beeld op de mate van doelbereik van de bestuurlijke opgave. Bij deze tabel zijn de volgende kanttekeningen relevant: • De meeste doelstellingen die niet gehaald zijn in GSB II, zijn inmiddels gerealiseerd in GSB III (ontkokering van rijksbudgetten door Brededoeluitkeringen en daarmee ook harmonisatie verantwoordingen, harmonisatie monitors). • Afstemming met de regio is een doelstelling die nog (steeds) aandacht behoeft. • Resultaatgerichtheid, integraliteit en knelpunten op stedelijk niveau zijn weliswaar gehaald; maar ze behoeven echter blijvende aandacht. • Integraliteit op rijksniveau vraagt ook om blijvende aandacht. Effectiviteit De gehaalde resultaten leiden tot de volgende vraag: “Wat is de bijdrage van het GSB aan deze resultaten?”. Op basis van econometrisch onderzoek zijn enkele verbanden gevonden 7: • Op sociaal-economisch vlak blijkt dat de totale werkloosheid zich in de GSB-steden gunstiger heeft ontwikkeld dan in de niet-GSB-steden. Daarbij heeft het GSB een duidelijk effect op de bestrijding van werkloosheid onder allochtonen en jongeren. Met name jongeren en allochtonen blijken baat te hebben bij specifieke aanbodversterkende maatregelen.
7
Wegens gebrek aan indicatoren die zowel voor GSB als niet GSB-steden beschikbaar zijn kon de effectiviteitsanalyse niet
voor alle doelstellingen uitgevoerd worden.
6
•
•
•
De fysieke investeringen onder GSB II hebben op de relatief korte termijn gezorgd voor een vergroting van de kwaliteit van de stedelijke woonomgeving. Dit blijkt uit effectiviteitsanalyses in het cluster wonen, leefbaarheid en veiligheid aan de hand van huizenprijzen en het aandeel hoogopgeleiden). GSB-steden zijn dus aantrekkelijker geworden om in te wonen. Het economisch klimaat in de G25 is verbeterd, ook ten opzichte van 20 controlegemeenten. Het is wetenschappelijk niet aan te tonen waardoor dit verschil wordt veroorzaakt. Het enige wél met zekerheid aan GSB toe te schrijven effect is de werkgelegenheidsgroei in de detailhandel. Fysieke maatregelen, zoals het opknappen van de binnenstad en het stimuleren van stedelijke attracties hebben dus succes gehad. Kwetsbare wijken. Uit diverse studies dat de aanpak van wijken leidt tot concrete resultaten. Ondanks de constatering dat duurzaam herstel van kwetsbare wijken vooralsnog niet over de hele GSB-breedte gerealiseerd is, zijn er positieve resultaten geboekt als gevolg van de GSB-aanpak.
Naast de bijdrage van het GSB aan een verbetering van de maatschappelijke opgave heeft het GSB ook effecten gehad op de aanpak binnen de steden. Veel steden hebben hun organisatie gekanteld om de programmatische aanpak te bewerkstelligen. Verder heeft het GSB ook bijgedragen aan de bewustwording bij Rijk en steden van een slimme sturing (op concrete te beïnvloeden prestaties). Nog belangrijker daarbij is het zogenaamde beleidsleren: dit is het monitoren van de inspanningen, de resultaten en de uiteindelijke maatschappelijke effecten en de relaties daartussen. Op die manier leren steden en Rijk het beleid effectiever maken. Door resultaatgerichte aanpak en sturing op concrete doelen zijn steden resultaatgerichter geworden en daarmee effectiever. Tot slot heeft het partnership tussen Rijk en steden geleid tot een effectieve agendering van de problemen. Aandachtspunt hierbij is de verscheidenheid tussen steden blijkende uit de inhoudelijke resultaten.
7
Inhoudsopgave 1. Inleiding.................................................................................................................................... 10 1.1. Doel en centrale vraag van de evaluatie.................................................................................. 10 1.2. Doel en opgaven van GSB II ................................................................................................. 10 1.3. Sturingsfilosofie................................................................................................................... 11 1.4. Input en opbouw evaluatie .................................................................................................... 13 2. Instrumentarium ........................................................................................................................ 15 2.1. Inleiding.............................................................................................................................. 15 2.2. Prestatie-afspraken en Rijksbijdragen..................................................................................... 15 2.3. Signalering.......................................................................................................................... 16 2.4. Verantwoording en evaluatie ................................................................................................. 17 2.5. Innovatie en kennisuitwisseling.............................................................................................. 18 2.6. Europees stedelijk beleid...................................................................................................... 19 3. Resultaten maatschappelijke opgave............................................................................................ 20 3.1. Inleiding.............................................................................................................................. 20 3.2. Werk, arbeidsmarkt en scholing – doelstellingen 1a, 1b en 3..................................................... 21 3.2.1. Beschrijving van de doelstellingen................................................................................. 22 3.2.2. Maatschappelijke resultaten ......................................................................................... 22 3.2.3. Gepleegde inspanningen ............................................................................................. 25 3.3. Wonen, leefbaarheid en veiligheid – doelstellingen 4, 5, 7 en 8.................................................. 28 3.3.1. Beschrijving van de doelstellingen................................................................................. 28 3.3.2. Maatschappelijke resultaten ......................................................................................... 29 3.3.3. Gepleegde inspanningen ............................................................................................. 33 3.4. Ondernemingsklimaat en bereikbaarheid – doelstellingen 2 en 6................................................ 38 3.4.1. Beschrijving van de doelstellingen................................................................................. 38 3.4.2. Maatschappelijke resultaten ......................................................................................... 38 3.4.3. Gepleegde inspanningen ............................................................................................. 40 3.5. Duurzaam herstel van kwetsbare wijken – doelstelling 9........................................................... 43 3.5.1. Beschrijving van de doelstelling .................................................................................... 43 3.5.2. Maatschappelijke resultaten ......................................................................................... 43 3.5.3. Gepleegde inspanningen ............................................................................................. 46 3.6. Europese programma’s......................................................................................................... 47 3.7. Effectiviteit.......................................................................................................................... 49 3.8. Conclusies.......................................................................................................................... 51 4. Resultaten bestuurlijk opgave ...................................................................................................... 53 4.1. Inleiding.............................................................................................................................. 53 4.2. Integrale, programmatische, resultaatgerichte werkwijze........................................................... 53 4.2.1. Rijksrol...................................................................................................................... 53 4.2.2. Gemeentelijke rol........................................................................................................ 53 4.3. Wegnemen van knelpunten op Rijks- en stedelijk niveau........................................................... 55 4.3.1. Knelpunten Rijksniveau ............................................................................................... 56 4.3.2. Knelpunten gemeentelijk niveau.................................................................................... 56 4.4. Verdere ontkokering van de rijksbudgetten.............................................................................. 56 4.5. Harmonisatie van de monitors en van de financiële verantwoordingen ........................................ 57 4.6. Innovatie en kennisuitwisseling.............................................................................................. 58 4.7. Effectiviteit.......................................................................................................................... 59 4.8. Conclusies.......................................................................................................................... 61 5. Conclusies ................................................................................................................................ 62
8
5.1. Inleiding.............................................................................................................................. 62 5.2. Resultaten inhoudelijke opgave ............................................................................................. 62 5.3. Resultaten bestuurlijke opgave .............................................................................................. 63 5.4. Effectiviteit.......................................................................................................................... 63 5.5. Conclusie............................................................................................................................ 64
9
1. Inleiding 1.1. Doel en centrale vraag van de evaluatie Deze eindevaluatie geeft een beeld van de resultaten van de tweede convenantsperiode grotestedenbeleid 1999 – 2004 (GSB II). Zoals aangekondigd in de Tussenstand hebben steden in 2005 verantwoording afgelegd aan het Rijk over de gerealiseerde resultaten. In deze eindevaluatie wordt, mede op basis van de individuele eindverantwoordingen van de steden, een geaggregeerd beeld geschetst van de tweede convenantsperiode. Doel van deze evaluatie is: Beleidsverantwoording afleggen over het gevoerde beleid. De centrale vraag luidt: Wat zijn de resultaten van het GSB tussen eind 1999 en eind 2004?
1.2. Doel en opgaven van GSB II Bij de beantwoording van de centrale vraag wordt uitgegaan van het uiteindelijke doel van GSB II, namelijk: te komen tot een complete, vitale stad, die in fysiek, economisch en sociaal opzicht voldoet aan de steeds hogere - eisen die bewoners, bedrijven, instellingen, bezoekers en recreanten nu en in de toekomst aan de stad stellen: een stad die sociaal, leefbaar en veilig is en kansen biedt aan burgers die die kansen nodig hebben en ze ook daadwerkelijk benutten. Een economisch vitale stad, met hoogwaardige vestigingslocaties, die werk biedt aan wie dat zoekt. Aan deze doelstelling lag een maatschappelijke en bestuurlijke opgave ten grondslag. Maatschappelijke opgave Eind 1998 was de werkloosheid in de steden hoger dan het landelijk gemiddelde. Nadat steden jarenlang met een slecht vestigingsimago te kampen hadden gehad, werden ze weer aantrekkelijk als vestigingsplaats voor bedrijven, maar kampten tegelijkertijd met te weinig en vaak verouderde bedrijfslocaties. Omdat de woningmarkt zich na decennia van kwantitatieve tekorten landelijk begon te ontspannen en de steden veelal over een relatief eenzijdige goedkope woningvoorraad beschikten, ging de uitstroom van gezinnen met kinderen en van gezinnen met midden- en hoge inkomens onverminderd door. Daarmee bleef het sociaal-economische draagvlak in de steden onder druk staan. Ook de bereikbaarheid van de steden stond onder druk. Mede door de zeer grote voorraad goedkope huurwoningen en het hoge niveau van voorzieningen op het terrein van zorg en welzijn, hadden de steden een natuurlijke aantrekkingskracht op kansarmen in de Nederlandse samenleving, die hun werkloosheid, verslaving, psychische problemen enzovoort meenamen naar de grote steden. Een relatief groot deel van de etnische minderheden woonde in de grote steden. Daarnaast verlieten de sociaal-economische stijgers veelal de zogenaamde aandachtswijken8 en vaak zelfs ook de grote steden. De leegvallende plaatsen in deze wijken werden ingenomen door kansarmen van elders en door nieuwkomers, waardoor het vaak leek dat op
8
Dit zijn de door de steden zelf benoemde wijken waar de beschreven maatschappelijke opgave geconcentreerd aanwezig
was.
10
wijkniveau weinig vooruitgang werd geboekt met bijvoorbeeld bestrijding van werkloosheid en kansarmoede. Deze brede maatschappelijke opgave en daarmee samenhangend het bovengenoemde uiteindelijke doel werd geconcretiseerd in negen maatschappelijke doelstellingen: 1. terugdringen (structurele) werkloosheid en bevorderen arbeidsplaatsen; 2. versterking economische concurrentiepositie van de stad; 3. verbeteren aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt; 4. versterken positie stedelijke woonmilieu’s op de regionale woningmarkt; 5. verbeteren leefomgeving/leefbaarheid; 6. vergroten bereikbaarheid economische activiteiten; 7. versterken sociale infrastructuur; 8. verbeteren veiligheid, tevens aandacht voor veiligheid op scholen; 9. duurzaam herstel van kwetsbare wijken. Bestuurlijke opgave De maatschappelijke doelen in de steden vroegen om een bestuurlijke aanpak die samenhang bevordert. Deze bestuurlijke opgave is geconcretiseerd in de volgende doelen: 1. Het realiseren van een samenhangende (integrale), programmatische, vraag- en resultaatgerichte manier van werken; 2. Meer aandacht voor het wegnemen van knelpunten (in de regelgeving) op rijks- en stedelijk niveau; 3. Verdere ontkokering van de rijksbudgetten; 4. Harmonisatie van de monitors en van de financiële verantwoordingen; Naast deze vier bestuurlijke doelen wilde het kabinet door middel van GSB II ook innovatie en kennisuitwisseling bevorderen. Voor de steden bestond de opgave daarnaast vooral uit het versterken van de eigen regiefunctie, waarbij de stad door een goed ingericht proces burgers, bedrijven en instellingen – met inachtneming van ieders eigen verantwoordelijkheid – weet te betrekken bij het ontwikkelen van een strategische visie op de stad en bij het opstellen en uitvoeren van het meerjarig ontwikkelingsprogramma (MOP)9.
1.3. Sturingsfilosofie Om de beschreven maatschappelijke en bestuurlijke opgaven te realiseren hebben Rijk en steden een aanpak ontwikkeld die de volgende onderdelen bevat: • Programmatische aanpak; • Afspraken met vaste groep steden; • Coördinerende rol Minister voor BVK; • Verlengingsjaar; • Versterking GSB door Europees structuurfondsenbeleid. Programmatische aanpak Om tot meer resultaatgericht en integraal werken te komen, is de projectmatige sturing en aanpak van de eerste convenantsperiode GSB gewijzigd in een meerjarige, programmatische sturing en aanpak, met convenanten die over de kabinetsperiode doorlopen. Hierin staat een aantal sturingsprincipes centraal, namelijk integraliteit en ontkokering, interactieve samenwerking tussen Rijk en steden, meer ruimte voor een sterkere lokale regie en duidelijke, niet -vrijblijvende resultaatafspraken en het afleggen van rekenschap. Door de meerjarige resultaatafspraken tussen steden en Rijk en het volgen van de 9
Het MOP bevat de GSB-doelen van de stad en ligt ten grondslag aan de afspraken die steden en Rijk gemaakt hebben.
11
doelbereiking met een samenhangend monitoringssysteem werden de steden geacht beter in staat te zijn om hun maatschappelijke en bestuurlijke opgave te volgen en te realiseren. Afspraken met 30 steden Aan het eind van GSB I was er een vaste groep van 25 steden10. In het regeerakkoord is toen de mogelijkheid geboden om, naast die 25 GSB-steden ‘op deelterreinen of voor specifieke probleemwijken’ een beperkt aantal nieuwe steden toe te laten tot het GSB. Op basis van zes (inhoudelijke) criteria (lage inkomens, uitkeringen, minderheden, misdrijven, centrumfunctie, en wijkscore) én een omvangscriterium (meer dan 60.000 inwoners) zijn toen vijf zogenaamde partiële steden geselecteerd en toegevoegd aan de groep GSB-steden. De vijf geselecteerde steden11 hebben een of twee wijken gekozen waarover (partieel en dus niet over de hele breedte van het GSB) ze met het Rijk afspraken maakten op het gebied van kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving. Daarmee stond de groep12 en de periode vast als onderdeel van de programmatische aanpak en daarmee werd de steden (financiële) zekerheid geboden voor de opgave die er een was (en nog steeds is) van de lange adem13. Coördinerende rol Minister voor GSI Ter versterking van de positie van het GSB binnen het totale kabinetsbeleid werd in 1999 een nieuwe ministerspost voor Grote Steden- en Integratiebeleid (GSI) ingesteld. De minister voor GSI droeg de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en instandhouding van het GSB-stelsel en de daarop van toepassing zijnde sturingsfilosofie. Hij was budgettair en beleidsmatig medeverantwoordelijk voor de GSB-relevante beleidsterreinen. Tevens is de minister voor GSI verantwoordelijk voor de coördinatie van het Europees GSB (zie Europees GSB hieronder) dat in de betrokken Nederlandse steden wordt gevoerd. Na de val van het Kabinet Paars II, heeft onder Balkende I de minister van BZK tijdelijk de portefeuille onderhouden. Daarna is er onder het kabinet Balkenende II een minister gek omen voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) en werd GSB onderdeel zijn portefeuille. Verlengingsjaar De oorspronkelijke convenantsperiode liep tot en met 2003. Deze is met een jaar verlengd aangezien de ISV I-periode tot en met 2004 liep. Op deze manier kon de GSB III over de hele breedte (inclusief ISV II) op 1 januari 2005 beginnen. Als onderdeel van de verlening zijn de hierboven genoemde maatschappelijke en bestuurlijke doelen doorgetrokken. Met de formatie van het nieuwe kabinet is toen verder afgesproken dat veiligheid als vierde pijler toegevoegd zou worden aan het GSB. Daarnaast hebben steden en Rijk toen voor 2004 de volgende outputafspraken gemaakt over veiligheid, inburgering en jeugd, die golden als opmaat voor GSB III: • realisatie van toezicht op locaties met een verhoogd risico; • realisatie van een sluitende aanpak van sociale opvang en hulpverlening gericht op overlastgevende personen (waaronder dak- en thuislozen) met gecompliceerde, meervoudige problemen;
10
Dit zijn Almelo, Amsterdam, Arnhem, Breda, Den Bosch, Den Haag, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede,
Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Rotterdam, Schiedam, Tilburg, Utrecht, Venlo, Zwolle. 11
Zie tabel 1 in de bijlage bij de brief aan de Tweede Kamer van 2 februari 1999; het betreft de G5: Alkmaar, Amersfoort,
Emmen, Lelystad, en Zaanstad. Inmiddels nemen deze steden volledig (over de hele breedte) deel aan het GSB III. 12
Een aantal regelingen onder het GSB (zoals het ISV bijvoorbeeld) gaat over meer gemeenten dan de G30. Deze
evaluatie beperkt zich tot de regelingen onder het GSB voorzover ze betrekking hebben op de G30. 13
Inmiddels is bij de start van GSB III Sittard-Geleen toegetreden tot het GSB omdat deze stad voldeed aan de criteria.
12
• • • •
realisatie van een verbeterde nazorg van stelselmatige daders 14; verbetering samenwerking met instellingen voor arbeidsmarktbeleid (o.a. CWI); verbetering van de leerlingadministratie in het kader van voortijdig schoolverlaten en het spijbelen; bevordering van effectieve inburgering in de grote steden.
Versterking GSB door Europees structuurfondsenbeleid Zoals hierboven aangegeven was de minister voor GSI (en is de huidige minister voor BVK) verantwoordelijk voor het Europees GSB. Ten tijde van GSB II bestond het Europees GSB uit programma’s die bekostigd werden uit een van de Europese structuurfondsen, namelijk het Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling (EFRO). Sinds 2000 nemen 9 GSB-steden15 deel aan het ‘Doelstelling 2’-programma, dat een langere looptijd kent dan GSB II (2000 t/m 2006). Dit programma helpt steden om projecten uit te voeren die ten goede komen aan achterstandsgebieden en is gericht op economische structuurversterking, zoals bevordering van de werkgelegenheid. Het gaat hier om herstructurering van gebieden die in een omschakelingsfase zitten (bijvoorbeeld van oude naar nieuwe industrie). Ook het URBAN II-programma is een initiatief van de Europese Commissie. Insteek is het financieel ondersteunen van innovatieve projecten op het gebied van stedelijke vernieuwing in achterstandswijken. In tegenstelling tot het Doelstelling 2-programma is URBAN II dus gericht op stedelijke herstructurering. Dit programma wil de sociale en fysieke aspecten van stedelijke gebieden bevorderen. Onder de GSB-steden zijn voor de periode 2000-2006 drie gebieden aangewezen in respectievelijk Heerlen, Amsterdam en Rotterdam.
1.4. Input en opbouw evaluatie Deze evaluatie is opgesteld op basis van een aantal deelevaluaties en de jaarboeken GSB. Ten eerste vormen de jaarboeken, en met name het jaarboek 2004, een belangrijke input voor de verkrijging van een geaggregeerd beeld (van de G30) van de mate waarin (kwantitatieve) maatschappelijke doelen behaald zijn. Daarnaast vormen de afzonderlijke verantwoordingsdocumenten van steden aan het Rijk een belangrijke informatiebron voor de mate waarin afspraken tussen Rijk en steden gehaald zijn en de mate waarin de doelen voor het verlengingsjaar behaald zijn. Voort is de effectiviteit van het grotestedenbeleid onderzocht door voor een aantal maatschappelijke doelen het effect van GSB te zuiveren van externe invloeden zoals de conjunctuur. Daarbij is gebruik gemaakt van een controlegroep van 20 niet-GSB-steden. Voor de bestuurlijke opgave is gebruik gemaakt van een aantal deelevaluaties: • Procesevaluatie GSB II: hierin wordt een onderdeel van de bestuurlijke opgave geëvalueerd namelijk, integraliteit, resultaatgerichtheid en regionale afstemming; • Evaluatie Onze Buurt aan Zet en evaluatie Digitale trapvelden: dit zijn evaluaties van twee impulsen ter bevordering van burgerparticipatie (zie volgend hoofdstuk); • Evaluatie expertteam uitvoering grotestedenbeleid: dit instrument is halverwege GSB II ingezet ter bevordering van de uitvoering en om knelpunten in wet- en regelgeving weg te nemen; Naast genoemde evaluaties is op een aantal gebieden teruggegrepen op tussenevaluaties. Dit geldt met name voor de Europese programma’s aangezien die nog niet afgelopen zijn. Ook de informatie 14
Het Veiligheidsprogramma gaat uit van de volgende definities: veelplegers zijn personen die in hun hele verleden meer dan 10 processen-verbaal wegens een misdrijf tegen zich zagen opmaken; meerplegers zijn personen die 2 tot en met 10 processen-verbaal tegen zich zagen opmaken het begrip ‘stelselmatige dader’ is gebruikt als verzamelterm voor de categorieën van meer- en veelplegers samen. -
15
Voor Doelstelling-2 betreft het Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Nijmegen, Enschede, Maastricht, Arnhem en
Eindhoven.
13
over het Kenniscentrum Grote Steden berust op een tussentijdse evaluatie. Tot slot is deze evaluatie tot stand gekomen in nauwe afstemming met de evaluatie van de fysieke pijler van het GSB: het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV I). De opbouw van deze evaluatie ziet er in het vervolg van deze rapportage als volgt uit. Ten eerste wordt in het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) een overzicht en beschrijving gegeven van alle (bestuurlijke en financiële) instrumenten van het GSB. Vervolgens volgt in hoofdstuk 3 de kern van de evaluatie namelijk een beschrijving van de maatschappelijke resultaten. In hoofdstuk 4 komen vervolgens de bestuurlijke resultaten aan de orde. Hoofdstuk 5 biedt ten slotte een overzicht van de conclusies.
14
2. Instrumentarium 2.1. Inleiding Ter ondersteuning van de opgaven en de sturingsfilosofie heeft GSB II verschillende instrumenten. Ten eerste wordt in dit hoofdstuk het stelsel besproken dat uit drie pijlers bestaat met prestatie-afspraken en Rijksbijdragen. Ten tweede is er een aantal instrumenten ter signalering van de voortgang van het beleid en de bijbehorende financiën. Ten derde kent het GSB ook een aantal verantwoordings- en evaluatie-instrumenten. Ten vierde is er een aantal instrumenten dat flankerend aan de afspraken tussen steden en Rijk en een bijdrage moest leveren aan innovatie en kennisuitwisseling. Tot slot wordt in dit hoofdstuk de instrumentatie van het Europese GSB besproken.
2.2. Prestatie-afspraken en Rijksbijdragen GSB II bestond uit drie pijlers: fysiek, sociaal en werk&economie. De pijlers bestonden uit verschillende sectorale regelingen waarover de voormalige minister voor GSI medeverantwoordelijk werd. De fysieke pijler was daarbij het meest ontschot. Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) bestond uit gelden van de ministeries van VROM, EZ en LNV. Daarmee was deze pijler een brededoeluitkering (BDU) en een voorloper op het huidige GSB (III).
Missie 9 maatschappelijke-doelstellingen
Sociale pijler
Fysieke pijler
Werk&economie
In 1998/1999 hebben de steden hun stadsvisies tot 2010 opgesteld, gebaseerd op een sterkte / zwakte analyse van de stad. Op basis hiervan hebben de steden een meerjarig ontwikkelingsprogramma (MOP) voor de periode 1999 – 2003/04 opgesteld. In dit programma gaven de steden invulling aan de wijze waarop zij hun stadsvisie wilden realiseren en welke prestaties daarvoor nodig waren. De prestaties zijn geformuleerd in termen van ambities en vastgelegd in convenanten tussen Rijk en de afzonderlijke steden. In het kader van GSB II zijn drie soorten prestaties te onderscheiden: • Afspraken over de negen maatschappelijke doelstellingen16. Ze mochten daarbij zelf de hoogte en de aard van de ambities formuleren (sommige steden hadden bijvoorbeeld een absolute ambitie,
16
Deze doelen worden ook wel outcome-doelen genoemd waarmee het nagestreefde maatschappelijk effect bedoeld
wordt. De partiële steden hoefden slechts over twee doelstellingen ambities te formuleren, namelijk verbetering van de leefomgeving en verbetering van de sociale (infra)structuur; bovendien hoefden deze niet kwantitatief te zijn.
15
•
•
bijvoorbeeld 5.000 werklozen in 2004, terwijl andere steden een relatieve ambitie formuleerden, bijvoorbeeld de werkloosheid moet in 2004 gelijk zijn aan het landelijk gemiddelde); Concrete resultaatafspraken17 (ook wel outputafspraken genoemd). Deze afspraken werden bij een aantal regelingen gemaakt (bijvoorbeeld ISV en Niet-fysieke Stadseconomie) en moesten bijdragen aan de maatschappelijke doelstellingen. In deze evaluatie wordt hier slechts zijdelings op ingegaan omdat de resultaten van de outputafspraken afzonderlijk bij de betreffende sectorale regelingen verantwoord worden; Resultaatafspraken in het kader van het verlengingsjaar. Deze outputafspraken op het gebied van jeugd, inburgering en veiligheid (zie paragraaf 1.3) komen integraal terug in het volgende hoofdstuk.
Rijksbijdragen In totaal is er ca. € 11 mld. omgegaan in de tweede convenantsperiode Grotestedenbeleid. In het overzicht hieronder is aangegeven wat de verdeling per pijler was. Tabel 1. Rijksbijdrage per jaar per pijler (x € 1 mln.) 1999 2000 2001 Totaal 3 pijlers (G25) 1.404
2002
2003
2004
Totaal
1.859
1.871
1.814
1.999
2.174
11.112
Pijler Werk en Economie 613
882
1.156
1.004
975
1.023
5.653
Pijler Fysieke Infrastructuur 407
506
99
96
265
429
1.802
Pijler Sociale Infrastructuur 384
463
616
714
759
722
3.657
Bron: Extracomptabel Overzicht Grotestedenbeleid: cijfers 1999 en 2000 uit begroting 2001, cijfers 2001 uit jaarverslag 2002, cijfers 2002 uit jaarverslag 2003, cijfers 2003 en 2004 uit jaarverslag 2004.
2.3. Signalering Om de voortgang van het GSB te monitoren en om in te kunnen spelen op actuele kwesties, is tijdens GSB II een aantal signaleringsinstrumenten gebruikt. Monitoring Ter signalering van de negen maatschappelijke doelstellingen is tijdens de GSB II-periode jaarlijks een Jaarboek Grotestedenbeleid verschenen met een vaste set (kwantitatieve) indicatoren. Per doelstelling kon aan de hand van bijbehorende indicatoren worden afgelezen wat de hoogte en de richting was (geaggregeerd voor de G30). Daarnaast was het ook mogelijk om steden met elkaar (en met elkaars gemiddelde te vergelijken). Uit het jaarboek viel niet af te lezen in hoeverre steden hun ambities uit de convenanten gehaald hadden omdat dit instrument niet bedoeld was om voortgang van de prestatie te meten.
17
In beleidsjargon wordt ook wel gesproken over outputafspraken waarmee bedoeld wordt direct door de steden te
produceren aantallen zoals aantal nieuwbouwwoningen.
16
Naast het jaarboek kende de fysieke pijler de ISV-monitor (als signalering van de resultaatafspraken in het kader van ISV). In de pijler economie vormde de Benchmark Gemeentelijk Ondernemingsklimaat de belangrijkste monitor. In de sociale pijler is onderzoek gedaan naar de vorming van één sociale monitor. Hiervan is uiteindelijk afgezien omdat monitoring van het sociale domein inmiddels geïntegreerd is in de monitor GSB III. (Bestuurlijk) overleg Naast de signalering via de monitoring gebruikten Rijk en steden een ander signaleringsinstrument, namelijk (bestuurlijk) overleg. Accountmanagers van BZK en VROM hadden intensief contact met hun partners in de steden (GSB-coördinatoren) over het reilen en zeilen van de stad. Naast dit ambtelijke contact hebben de betreffende ministers jaarlijks alle steden bezocht om (gezamenlijk met collega-ministers) en samen met hun bestuurlijke evenknieën in de steden de vinger aan de pols te houden. In 2002 werd geconstateerd dat het GSB stokte in de uitvoering. Naar aanleiding van deze constatering en mede op verzoek van de steden is het Expertteam Uitvoering GSB opgericht. Het expertteam bestaande uit oud-bestuurders, zou steden op afroep terzijde staan bij het aanpakken van ingewikkelde stadsproblematiek. De missie van het expertteam luidde: ‘In de periode 2003 - 2004 bevordert het expertteam de uitvoering van het grotestedenbeleid zodat de resultaten uit het Meerjarig Ontwikkelings Programma 1999 - 2004 dichter bij de afgesproken doelen komen’. Op rijksniveau is een speciale “Onderraad” in het leven geroepen voor het GSB zodat de minister zijn coördinerende rol (medeverantwoordelijkheid) kon vervullen en de integraliteit van het beleid kon bewaken.Tot slot was er tijdens GSB II regelmatig bestuurlijk overleg tussen Rijk en alle steden onder voorzitterschap van de Minister voor GSI (en later de Minister voor BVK). Extracomptabel overzicht GSB (ECO) Sinds 1999 zijn de budgetten waarvoor de voormalig minister voor GSI vanuit de portefeuille GSB medeverantwoordelijkheid droeg, opgenomen in het extracomptabel overzicht GSB (ECO). In het ECO werd per regeling aangegeven hoeveel geld beschikbaar was voor het totale beleidsterrein, en hoeveel daarvan naar de G25/G30 zou gaan. Het ECO maakte als bijlage onderdeel uit van de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op basis van het ECO werd minimaal eenmaal per jaar een indicatief overzicht voor de steden opgesteld, waarin de verdeling per regeling per stad was uitgewerkt. De totstandkoming van het ECO heeft gezorgd voor transparantie en inzichtelijkheid in de reikwijdte en omvang van het GSB.
2.4. Verantwoording en evaluatie Voor de verantwoording van steden aan het Rijk en de evaluatie van het GSB II zijn verschillende instrumenten gebruikt. Hieronder worden de beleidsmatige en de financiële verantwoording van steden aan het Rijk onderscheiden. Tot slot wordt ingegaan op de evaluaties die onderdeel waren van GSB II. Beleidsmatige verantwoording Aan het begin van de GSB II-periode en inherent aan de programmatische aanpak is afgesproken dat steden slechts aan het einde van de convenantsperiode verantwoording hoefden af te leggen. Gezien de opbouw van het GSB-stelsel (zie 2.2) verschilde de verantwoording over het GSB sterk per pijler en per regeling. Voor de doeluitkeringen ISV en Niet Fysieke Stadseconomie (onderdeel van de pijler werk&economie) moesten steden zich bijvoorbeeld beleidsmatig verantwoorden over de outputdoelen. Daarnaast werd van steden een verantwoording (de zogenaamde MOP-verantwoording) gevraagd over de outcome-afspraken die Rijk en steden hadden.
17
Om dubbelingen en onduidelijkheden te voorkomen hebben Rijk en steden een beleidskader verantwoording GSB II opgesteld. Hierin is afgesproken dat steden slechts één keer verantwoording hoefden af te lebben over de outcome (aan BZK) en niet ook nog eens per regeling. Financiële verantwoording De financiering van de afspraken in het kader van het Grotestedenbeleid bestond voor de tweede convenantsperiode uit ca. 42 specifieke uitkeringen, die elk hun eigen (financiële) verantwoordingssystematiek hadden. De meeste regelingen kenden een jaarlijkse verantwoordingscyclus (bijvoorbeeld het flexibel reïntegratiebudget, gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en verslavingszorg, etc.). Andere regelingen hadden een projectstructuur met een projectverantwoording (zoals nieuwe sleutelprojecten en het budget investeringen ruimtelijke kwaliteit). De regelingen voor investeringen stedelijke vernieuwing (ISV), stadseconomie, sociale integratie en veiligheid G25, de oudkomers 54 gemeenten, digitaal trapveld en digitale broedplaatsen, tot slot, hadden een meerjarige looptijd en een meerjarige verantwoording. Ieder departement is afzonderlijk verantwoordelijk gebleven voor de beoordeling van de verantwoording en afrekening van de eigen specifieke uitkering. Voor de sociale pijler betekende dit dat er géén verband kon bestaan tussen eventueel tegenvallende resultaten en de financiële afrekening. Wel heeft de verantwoording van een aantal regelingen in de sociale pijler sinds 2003 geharmoniseerd plaatsgevonden (zie hierover verder paragraaf 4.5). Evaluatie GSB II kende meerdere evaluatiemomenten. Ten eerste heeft het CPB een ex-ante evaluatie uitgevoerd. Ten tweede waren er de zelfanalyses en visitaties van steden zelf waarmee de gehanteerde werkwijze geëvalueerd is. Ten derde is met de Tussenstand en de daarbij horende externe adviezen een uitgebreide tussenevaluatie gehouden. Tot slot biedt deze eindevaluatie het laatste evaluatiemoment voor GSB II.
2.5. Innovatie en kennisuitwisseling Om tot innovatie en kennisuitwisseling te komen, zijn tijdens de GSB II-periode een aantal instrumenten ontwikkeld die hieronder besproken worden. Innovatie Bij de ex-ante evaluatie van de MOP’s constateerde het CPB een gebrek aan innovatie en beleidsconcurrentie. Daarom is de afgelopen jaren bij tussentijds beschikbaar gestelde budgetten - de impuls ‘Digitale broedplaatsen’ en de impuls ‘Onze buurt aan zet’ - een deel van de middelen ingezet als ‘tender’18. ‘Digitale broedplaatsen’ dienden als experimenteeromgeving waar innovatieve ICT-toepassingen werden ontwikkeld die een bijdrage moesten leveren aan de sociale kwaliteit van (delen van) deze steden. Leren van het experimenteren stond in de broedplaatsen voorop. Het doel van ‘Onze Buurt aan Zet’ (OBAZ) was om de veiligheid, leefbaarheid, integratie en sociale cohesie in aandachtswijken te bevorderen via burgerparticipatie. Daarvoor stelde de minister voor GSI een budget beschikbaar van €40,8 miljoen waarop steden konden intekenen met plannen voor een of meerdere wijken (die zij zelf konden selecteren). Kennisuitwisseling 18
Een beperkt aantal steden kwam ook in aanmerking voor een innovatiebudget zoals het Innovatiebudget Projecten
Stedelijke Vernieuwing, dat gelden beschikbaar stelde voor projecten op het gebied van stedelijke vernieuwing.
18
In 2001 hebben Rijk en steden het Kenniscentrum Grote Steden opgericht (www.kenniscentrumgrotesteden.nl). Het Kenniscentrum functioneert inmiddels als een spin in het web van kennis en kunde op het terrein van het GSB. Het richt zich niet alleen op inhoud, maar ook op de aanpak van het GSB en op de innovatie van deze aanpak. Het Kenniscentrum onderhoudt een overzicht van best practices en onderzoeken. De G30 zijn mede-oprichters van het Kenniscentrum en vormen de belangrijkste groep afnemers. Vele diensten van het Kenniscentrum staan ook open voor anderen, zoals gemeenten die niet tot het GSB behoren, maar wel de werkwijze ervan willen toepassen.
2.6. Europees stedelijk beleid Zoals reeds in de inleiding vermeld kennen de Europese programma’s (Doelstelling 2 en URBAN II) een andere looptijd dan GSB II. Deze programma’s kennen ieder hun eigen instrumentatie. In totaal is de bijdrage vanuit de programma’s € 208 mln. voor de periode 2000-2006 (ca. € 140 mln. in de periode van GSB2). Deze bedragen zijn exclusief de cofinanciering die de steden hier aan toe dienen te voegen. Beide programma’s zijn ‘kapstokprogramma’s’ vanuit de EU. Dit houdt in dat de steden eigen programma’s schrijven op basis van een landelijk programmerinsdocument. De steden kunnen drie keer per jaar de uitgaven voor het project indienen, waarna ze het geld terugkrijgen. Door de gemeenschappelijke opzet van de Nederlandse stedenprogramma’s kunnen steden elkaar stimuleren en krijgen zij de kans van elkaar te leren. Bij het veel kleinere URBAN-II programma is de samenwerking daarnaast vooral gericht op vernieuwing en voorbeeldwerking. Ook op Europees niveau wordt kennisuitwisseling bevorderd. De Europese Commissie heeft het initiatief genomen voor een URBAN-audit19. Dit is een vergelijkende analyse van de stedelijke ontwikkeling in Europese steden. De eerste URBAN-audit, een pilot over 58 steden, is gepubliceerd in 2000. De tweede URBAN-audit is gepubliceert in 2004 en betrof 189 steden. Doel is uiteindelijk te komen tot een bruikbare benchmarking die door de lidstaten en de Europese steden gehanteerd kan worden voor toekomstige initiatieven op dit terrein. Naast de URBAN-audit is Urbact is een grensoverschrijdend programma van de Europese Commissie met als doel ervaring uit te wisselen tussen Urban-steden. Ook in Nederland nemen veel steden deel aan diverse Urbact-netwerken. Een voorbeeld is het Securcity netwerk dat zich richt op het effectief bestrijden van onveiligheid in de deelnemende steden. Rotterdam heeft hiertoe het initiatief genomen in 2003. Tot slot heeft Nederland eind 2004 tijdens het NL-voorzitterschap de aanzet gegeven voor de start van de pilot Kennisuitwisseling, middels de oprichting van het European Urban Knowledge network (EUKN), gericht een breed en duurzaam kennisnetwerk voor stedelijke beleidsmakers.
19
www.urbanaudit.org
19
3. Resultaten maatschappelijke opgave 3.1. Inleiding Centrale vraag Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de maatschappelijke resultaten van GSB II. Centrale vraag daarbij is: In hoeverre zijn de maatschappelijke doelstellingen van GSB II behaald? Om deze vraag te kunnen beantwoorden worden de ontwikkelingen op de 9 maatschappelijke doelen geanalyseerd aan de hand van de GSB-kernindicatoren in de periode 1999-200420. Daarbij wordt integraal ingegaan op de outputdoelstellingen die steden en Rijk gesteld hebben voor het verlengingsjaar 2004. Groepering doelstellingen op snijvlakken pijlers De meeste doelstellingen en bijbehorende indicatoren zitten op het snijvlak van twee pijlers. Werkloosheid bijvoorbeeld, heeft zowel een sociale als een economische kant. Kwaliteit sociale en fysieke leefomgeving (veiligheid, vandalisme) heeft sociale en fysieke aspecten. Zo kunnen de GSBdoelstellingen langs de drie dimensies worden gec lusterd volgens onderstaand schema.
economisch 1. Werk, arbeidsmarkt en scholing
3. Ondernemingsklimaat en bereikbaarheid
-Terugdringing structurele werkloosheid (doelst 1a)
-versterking economische concurrentiepositie (doelst 2)
-Bevorderen arbeidsplaatsen (doelst 1b)
-verbeteren bereikbaarheid (doelst 6)
-verbeteren aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt (doelst 3)
Duurzaam herstel wijken (doelst 9)
sociaal
fysiek (ruimtelijk) 2. Wonen, leefbaarheid en veiligheid -Versterken stedelijke woonmilieus (doelst 4) -Verbeteren leefomgeving / -baarheid (doelst 5) -Verbeteren sociale (infra)structuur (doelst 7) -Verbeteren veiligheid (doelst 8)
De gebiedsgerichte benadering via de wijkaanpak staat in het centrum van deze drie dimensies en in het centrum van de drie GSB pijlers. De analyses in deze evaluatie richten zich erop om de dimensies in samenhang te bezien. De groepering uit het analysekader is de leidraad voor de evaluatie van de inhoudelijke doelstellingen. 20
Dit zijn de indicatoren waarover aan het begin van GSB II is afgesproken dat ze gebruikt worden om te signaleren hoe
het er voor staat met de doelstellingen (zie jaarboek GSB 2004).
20
De outputafspraken voor het verlengingsjaar zullen als volgt meegenomen worden in deze analyse. Op het gebied van jeugd zullen de resultaten worden meegenomen onder doelstelling 3 (aansluiting onderwijs arbeidsmarkt). Het betreft namelijk doelstellingen die hieraan een bijdrage leveren (verbeterde samenwerking met instellingen voor arbeidsmarktbeleid (o.a. CWI) en verbetering van de leerlingadministratie in het kader van voortijdig schoolverlaten en het spijbelen). Op het gebied van inburgering betreft het doelstellingen die de positie van inburgeraars moet verbeteren via onderwijs. Ook hier zal via de doelstelling aansluiting onderwijs arbeidsmarkt het resultaat integraal meegenomen worden. Tot slot zal voor de veiligheidsdoelstellingen uit het verlengingsjaar de resultaten onder de veiligheidsdoelstelling worden meegenomen. Opbouw hoofdstuk In onderstaand paragrafen 3.2 tot en met 3.4 wordt de driedeling aangehouden van de clusters uit het analysekader. In deze paragrafen wordt na een korte beschrijving van de doelstellingen, beoordeeld in hoeverre de betreffende doelstellingen zijn behaald. Daarnaast wordt een overzicht gegeven van de inspanningen die gemeenten hebben gepleegd om de doelstellingen te halen. In aanvulling op de drie genoemde clusters is paragraaf 3.5 gewijd aan het duurzaam herstel van kwetsbare wijken. Aan het begin van paragraaf 3.2 tot en met 2.5 is kort een samenvatting van de betreffende paragrafen weergegeven. Paragraaf 3.6 gaat in op de resultaten van de Europese programma’s D2 en URBAN II. Paragraaf 3.7 gaat in op de bijdrage van het GSB aan het behalen van de doelstellingen en in paragraaf 3.8 volgen tot slot de conclusies.
3.2. Werk, arbeidsmarkt en scholing – doelstellingen 1a, 1b en 3
Samenvatting De werkloosheid in de G25 is voor het eerst sinds decennia in de richting van het Nederlands gemiddelde gegaan en daarmee is de doelstelling voor de totale werkloosheid gehaald. Een nuancering is hierbij gepast aangezien de werkloosheid in de steden nog steeds aanzienlijk hoger is dan landelijk en aangezien er ook nog steden zijn die achterblijven. Voor de langdurig werklozen is de doelstelling gehaald. Anno 2005 is het aandeel langdurig werklozen in de grote steden aanzienlijk gedaald en vrijwel gelijk aan het landelijk gemiddelde. Voor de groep allochtone werklozen valt niet te zeggen of de doelstelling gehaald is bij een gebrek aan een landelijk referentiepunt. Het verschil tussen het aandeel werkloze allochtonen in de allochtone beroepsbevolking in de G25 en het landelijk gemiddelde is gedaald en daarmee is de doelstelling gehaald. Bovendien blijkt dat de werkloosheid onder allochtonen in de allochtone beroepsbevolking, na een enorme dip, is gelijk gebleven in de G21; daartegenover staat een daling in de G4. Doelstelling 1b, het bevorderen van het aantal arbeidsplaatsen, is gehaald. In de GSB II periode was de relatieve groei van het aantal arbeidsplaatsen in de grote steden iets groter dan het nationaal gemiddelde. Hier is echter een vertekend beeld omdat ongeveer de helft van de steden een negatieve groei vertoont. De doelstelling om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren (doelstelling 3) is gedeeltelijk behaald. De uitstroom uit het onderwijs zonder startkwalificatie is gedaald, maar tegelijkertijd is de jeugdwerkloosheid toegenomen en is er nog steeds een hardnekkige kern voortijdig schoolverlaters.
21
3.2.1. Beschrijving van de doelstellingen De sociaal-economische doelstellingen zijn: 1a het terugdringen van de (structurele) werkloosheid; 1b het bevorderen van het aantal arbeidsplaatsen; 3 het verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Doelstelling 1a.Terugdringen structurele werkloosheid en 1b. het bevorderen van het aantal arbeidsplaatsen Doelstelling 1 is gericht op het verbeteren van de werkgelegenheid in de steden ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Deze doelstelling valt uiteen in twee delen: het terugdringen van de werkloosheid (1a) en het bevorderen van arbeidsplaatsen (1b). Op het gebied van de werkloosheid moet het werkloosheidspercentage van de stad en de kwetsbare wijken zich ontwikkelen in de richting van het landelijk gemiddelde, bij steden die er slechter voor staan dan het landelijk gemiddelde. Steden die er beter voor staan ontwikkelen beleid om dat zo te houden. Bijzondere aandacht is er hierbij voor structurele werkloosheid en de werkloosheid van etnische groepen. De groei van de werkgelegenheid wordt bepaald door de algehele economische ontwikkeling en zegt iets over het competitief vermogen van een stad. De doelstelling stelt dat het aantal arbeidsplaatsen in de stad moet toenemen en dat deze toename boven het landelijk gemiddelde moet liggen. Door een gunstige sectorstructuur en goed ondernemingsklimaat kan de banengroei van steden hoger liggen dan het nationaal gemiddelde. Deze doelstelling is dan ook nauw verbonden met GSB-doelstelling 2 (het versterken van de economische concurrentiepositie). Doelstelling 3. Verbeterde aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt Het grotestedenbeleid staat een verbetering van de aansluiting van onderwijs op de arbeidsmarkt voor. Met deze doelstelling wordt beoogd het onderwijs beter af te stemmen op de arbeids markt. Met name langdurig werklozen en in mindere mate allochtonen blijken moeilijk een baan te vinden (in deze groepen zit overigens vaak een aanzienlijke overlap). Vaak heeft dit te maken met het opleidingsniveau. De doelstelling laat zich lastig operationaliseren. Er zijn dan ook geen kwantitatieve afspraken gemaakt tussen Rijk en gemeenten. Steden hebben een kwalitatieve verantwoording afgelegd, die terug te vinden is in de beschrijving van de gepleegde inspanningen (zie hieronder). Om toch een indicatie te krijgen van de voortgang op deze doelstelling wordt gebruik gemaakt van de volgende benadering (door veel gemeenten ook gebruikt in hun verantwoording): een daling van de jeugdwerkloosheid. Outputdoelen verlengingsjaar 2004 In het kader van het verlengingsjaar (2004) zijn de volgende doelstellingen opgenomen die integraal worden meegenomen in deze paragraaf in paragraaf 3.2.3 (gepleegde inspanningen): • verbetering samenwerking met instellingen voor arbeidsmarktbeleid (o.a. CWI); • verbetering van de leerlingadministratie in het kader van voortijdig schoolverlaten en het spijbelen; • bevordering van effectieve inburgering in de grote steden.
3.2.2. Maatschappelijke resultaten Doelstelling 1a en 1b grotendeels gehaald, hoewel grote verschillen tussen steden Uit figuur 1.1 blijkt dat Doelstelling 1a is gehaald: de totale werkloosheid in grote steden is dichter bij het niveau van het Nederlands gemiddelde (het verschil tussen het landelijk gemiddelde en de G25 is afgenomen van 4,4% naar 3,3%; maar nog steeds beduidend hoger. De verschillen tussen steden onderling zijn echter groot, zowel in uitgangssituatie als in ontwikkeling. Sommige steden, zoals Amsterdam, Schiedam, Nijmegen, Groningen en Dordrecht weten de
22
werkloosheidsgroei in de recessieperiode sterk te beperken. Van de G25 ontwikkelden 10 gemeenten zich beter dan gemiddeld. In andere steden, zoals Enschede, Hengelo en Heerlen stijgt het aandeel werklozen echter sterk. Figuur 1.2 laat een duidelijk positief resultaat zien voor doelstelling 1a. In de GSB II-periode is het verschil in aandeel langdurig werklozen (> 3 jaar) tussen het landelijk gemiddelde en de G25 enorm gedaald (van 8,6% in 2000 naar 1,2% in 2004). Figuur 1.1 Aandeel werklozen in beroepsbevolking Figuur 1.2 Aandeel langdurig werklozen (> 3 jaar) in totaal aantal NWW’ers 18% 16%
45%
14% 12%
40% 35%
10% 8%
30%
6%
``
`
4%
25%
2% 0%
20%
1999
2000
2001
Nederland
2002 G4
2003
2004
G21
2005
1999
G30
Bron: CWI, CBS
2000
2001
Nederland
2002 G4
2003 G21
2004
2005 G30
Bron: CWI
Tot slot blijkt uit figuur 1.3 dat in de G25 het aandeel allochtonen werklozen in de allochtone beroepsbevolking ten opzichte van het landelijk gemiddelde is afgenomen (verschil van 3 procent in 1999 en 1 procent 2005). Daarmee is deze doelstelling gehaald. De werkloosheid onder allochtonen voor de G25 is na een enorme dip (net als het landelijk gemiddelde) in de GSB II-periode ongeveer gelijk gebleven (13 procent in 2005 en in 1999). Dit beeld verandert als naar de G4 gekeken wordt waar een daling is opgetreden in de GSB II-periode (van 14 procent in 1999 naar 12 procent in 2005). Figuur 1.3. Percentage allochtonen NWW’ers in de allochtone beroepsbevolking
16% 14% 12% 10%
NL
8%
G4 G21
6%
G25
4% 2% 0% 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Bron: CBS
23
Ook doelstelling 1b, het bevorderen van het aantal arbeidsplaatsen, is gehaald. Uit figuur 1.4 is af te lezen dat in de GSB II periode de relatieve groei van het aantal arbeidsplaatsen in de grote steden iets groter was dan het nationaal gemiddelde (0,8 procent versus 0,6 procent). In de periode daarvoor was de groei in de grote steden, met name in de G4, lager dan gemiddeld. Ook op het gebied van werkgelegenheid zien we grote verschillen tussen gemeenten onderling. Van de G25 hadden 13 gemeenten een toename van de werkgelegenheid die boven het grootstedelijk gemiddelde lag, het maximum bedroeg een toename van 16% (Venlo). 12 Gemeenten ontwikkelden zich slechter dan gemiddeld, de gemiddelde banengroei was zelfs negatief (-1,4%). Figuur 1.4. Ontwikkeling aantal arbeidsplaatsen (1999 = 100) 108 106 104 102 100 98 96 1999
2000
2001 Nederland
2002 G4
2003
2004
G21
Bron: CBS
Doelstelling 3: kwalitatief genuanceerd beeld; daarnaast hogere jeugdwerkloosheid Bij gebrek aan kwantitatieve informatie over deze doelstelling, is het moeilijk om een eenduidig geaggregeerd totaalbeeld te geven. Uit de verantwoordingen die steden hebben opgesteld blijkt dat steden zich zeer hebben ingespannen (zie hieronder voor een beschrijving) om deze doelstelling te halen maar dat de resultaten niet over de hele linie positief zijn (wel afname van aantal leerlingen zonder startkwalificatie; echter harde kern voortijdig schoolverlaters). Als gekeken wordt naar een benadering van het doelbereik door de ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid, dan blijkt de doelstelling niet behaald. Uit figuur 1.5 blijkt dat de jeugdwerkloosheid in Nederland in de periode 2002-2005 licht is toegenomen tot circa 8% van de beroepsbevolking onder de 25 jaar. In de steden was de toename het sterkst: 4% voor zowel de G4 als de G25. In de G4 is de jeugdwerkloosheid 14%.
24
Figuur 1.5. Aandeel 16-25 jarigen werklozen in beroepsbevolking jonger dan 25 jaar 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Nederland
G4 2002
G25 2005
Bron: CWI,CBS
3.2.3. Gepleegde inspanningen Doelstelling 1: Terugdringen werkloosheid en bevorderen arbeidsplaatsen Gemeenten hebben verschillende instrumenten beschikbaar én ingezet om werkloosheid te bestrijden en banen te creëren. Alleen al met de budgetten voor scholing & activering en gesubsidieerde arbeid was in de GSB-II periode circa € 1 miljard euro gemoeid, waarvan ca 75% naar de GSB-steden ging. De belangrijkste inspanningen om werkloosheid te bestrijden en banen zijn hieronder op hoofdlijnen beschreven. Reïntegratie Reïntegratie is een verzamelnaam voor een grote verscheidenheid aan scholings- en trainingstrajecten, gericht op het verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt. De meeste GSBgemeenten hebben in het kader van de Agenda voor de Toekomst afspraken gemaakt met het ministerie van SZW over aantallen in te zetten trajecten. En de meeste gemeenten hebben het aantal ingezette trajecten gerealiseerd. De uitstroom blijft echter achter bij de ambities, mede door de tegenzittende conjunctuur. Inburgering Inburgering is een belangrijke stap op weg naar de positie verbetering van etnische minderheden in de grote steden en ter voorkoming van werkloosheid onder allochtonen. Daarom zijn in het verleningsjaar afspraken gemaakt over het aantal gestarte en afgeronde inburgeringstrajecten. In de meeste gevallen zijn deze doelen gehaald. Gesubsidieerde arbeid Vrijwel alle gemeenten geven aan dat gesubsidieerde arbeid een belangrijk instrument is voor de uitstroom van bijstandgerechtigden. Vrijwel alle gemeenten zijn er dan ook in geslaagd om het aan hen toegekende aantal plaatsen te bezetten. Ook hier blijft de uitstroom naar reguliere arbeid achter. Gemeenten constateren dat een relatief groot deel van de ID-banen wordt bezet door mensen voor wie de stap naar een reguliere baan te groot is. Dit is de reden geweest waarom eind 2002 omvangrijke bezuinigen zijn doorgevoerd op het terrein van gesubsidieerde arbeid. Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand in 2004 zijn gemeenten de ID- en WIW-banen aan het afbouwen. Sociale activering Sociale activering is gericht op het weer in de samenleving laten participeren van uitgekeringsgerechtigden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Verschillende gemeenten
25
hebben initiatieven ontwikkeld die hieronder vallen, bijvoorbeeld gericht op bijzondere doelgroepen zoals jongeren met een meervoudige persoonlijkheidsproblematiek of werklozen met een verslavingsproblematiek. ‘Work first’ initiatieven Verschillende gemeenten hebben ingezet op beperking van de instroom in de bijstand. Een centraal element is dat in plaats van verstrekking van een uitkering direct alle mogelijke inspanningen worden gepleegd om de cliënt aan een baan te helpen of in een traject te plaatsen (‘work first’ initiatieven). Reorganisatie sociale dienst Een belangrijke institutionele maatregel die door verschillende gemeenten is genomen, is het nauwer samenwerken van de gemeentelijke afdelingen sociale zaken en economische zaken. In een aantal gemeenten heeft dit geleid tot fusie van beide afdelingen. Daarnaast hebben verschillende gemeenten de interne werkwijze van de sociale dienst aangepast, gericht op een meer pro-actieve en klantgerichte benadering. Samenwerking Alle gemeenten beschikken inmiddels over een Centrum voor Werk en Inkomen, dat samenwerkt met het UWV, de sociale dienst en arbeidsbemiddelaars. In een aantal gemeenten worden voorbereidingen getroffen voor de inrichting van een bedrijfsverzamelgebouw waarin naast de genoemde instellingen ook regiogemeenten, schuldhulpverlening en het loket kinderopvang op één locatie worden gehuisvest. Daarmee is de doelstelling “verbetering samenwerking met instellingen voor arbeidsmarktbeleid” in het kader van het verlengingsjaar gehaald. Bevorderen van specifieke (kansrijke) economische sectoren Naast groei van het aantal banen door de creatie van nieuwe bedrijventerreinen, is ook het stimuleren van specifieke economische sectoren voor gemeenten een belangrijk instrument geweest. Deze stimulering krijgt veelal vorm door de subsidiëring van specifieke projecten.
Doelstelling 3. Verbeteren aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt De gemeentelijke inspanningen voor het verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt richten zich vooral op jonge, laagopgeleide werklozen. De belangrijkste instrumenten zijn hieronder op hoofdlijnen beschreven. Brede Scholen Gemeenten hebben zich ingespannen om zoveel mogelijke brede scholen tot stand te brengen. Daarbij kreeg de realisatie van brede scholen in kwetsbare wijken bij de G25 meer prioriteit dan landelijk. De brede school wordt toegesneden op de behoeften van de buurt en er is in de praktijk veel ruimte voor dergelijk maatwerk. Vaak zorgen brede scholen voor aanvullende opvangmogelijkheden voor kinderen. Soms zijn ze een laagdrempelige aanbieder van lessen Nederlands of computervaardigheden voor moeders met weinig opleiding. Of functioneren leraren als early warners in de jeugdzorgketen. Op deze manier verbeteren de Brede Scholen zowel de kwaliteit van het onderwijs, als de leefbaarheid in de wijken. Startkwalificatie Het gemeentelijk beleid is erop gericht om te voorkomen dat jongeren voortijdig de school verlaten en te bevorderen dat ze een startkwalificatie halen. De grote steden hebben daar de afgelopen vijf jaar veel werk van gemaakt. De gemeenten kiezen vrijwel zonder uitzondering voor een brede aanpak, waarbij
26
diverse elementen worden gecombineerd: voorkomen van onderwijsachterstanden (al vanaf de voorschoolse opvang), bestrijden van spijbelen en voortijdige schooluitval en verzorgen van intensieve trajecten naar werk en school. Ter voorkoming van voortijdig schoolverlaten en het spijbelen hebben vrijwel alle gemeenten hun leerlingadministratie verbeterd (dit was ook een doelstelling in het kader van het verlengingsjaar). De gemeenten geven aan dat de ‘RMC-wet’ van 2001 een belangrijke rol heeft gespeeld. Door deze wet is de regionale meld- en coördinatiefunctie (RMC) versterkt. De brede aanpak laat een gemengd beeld zien. Het aantal leerlingen dat zonder een startkwalificatie de school verlaat, is in de meeste gemeenten afgenomen. Toch blijft er sprake van een hardnekkig probleem. In alle gemeenten is er een harde kern van voortijdig schoolverlaters die moeilijk te begeleiden valt. Soms verdwijnen jongeren ook, ondanks alle gemeentelijke inspanningen, buiten beeld. Bestrijding jeugdwerkloosheid De grote steden maken zich ook sterk voor de bestrijding van de jeugdwerkloosheid. Verschillende gemeenten eisen van jongeren dat zij eerst op zoek gaan naar werk voordat zij in aanmerking komen voor een uitkering. De gemeenten hebben de laatste jaren ook aansluiting gezocht bij het banenoffensief van de Taskforce Jeugdwerkloosheid. Relatie tussen onderwijs en bedrijfsleven Enkele gemeenten hebben maatregelen genomen om de samenwerking tussen bedrijven en scholen te verbeteren. Daarbij gaat het vooral om het beroepsonderwijs. De gemeenten spelen bij de samenwerking vooral een stimulerende rol. Een actueel thema binnen het beroepsonderwijs is de vernieuwing van het onderwijsaanbod om daarmee beter aan te sluiten bij de behoeften van het MKB. Gemeenten hebben hier op zich geen zeggenschap over, maar voor een deel van hen is dit wel degelijk een aandachtspunt in het beleid.
27
3.3. Wonen, leefbaarheid en veiligheid – doelstellingen 4, 5, 7 en 8
Samenvatting In de GSB II periode is de positie van stedelijke woonmilieus licht verbeterd: het aandeel midden- en hogere inkomensgroepen in de steden is iets gestegen, met name in de G4. Voor doelstelling 4 is sprake van een trendbreuk omdat dit aandeel jarenlang daalde en daarmee een goede richting ingezet. Ook de ontwikkeling op doelstelling 5 - verbetering van de kwaliteit van de fysieke en sociale leefomgeving - laat een goede richting zien. Bewoners waarderen hun woonomgeving en de groenvoorziening (iets) hoger dan bij de start van GSB II. De perceptie van verloedering nam af, met name in de G4. De doelstelling versterken van de sociale infrastructuur (doelstelling 7) laat een gemengd beeld zien. In de G4 is, met uitzondering van Rotterdam, een duidelijke verbetering zichtbaar. Voor de overige grote steden is het beeld divers. Uit de ontwikkeling van de indicatoren voor doelstelling 8, het verbeteren van de veiligheid, blijkt dat de veiligheid in de grote steden in objectieve zin is toegenomen. Minder mensen worden slachtoffer van vermogensmisdrijven, geweld en vernieling. Mensen voelen zich echter, ondanks deze verbetering, niet veiliger dan bij de start van GSB II. Opnieuw zijn de verschillen tussen de steden groot, zowel in uitgangspositie als in ontwikkeling.
3.3.1. Beschrijving van de doelstellingen De sociaal-ruimtelijke GSB II-doelstellingen zijn: 4 versterking positie stedelijke woonmilieus op de regionale woningmarkt; 5 het verbeteren van de kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving; 7 het versterken van de sociale infrastructuur; 8 het verbeteren van de veiligheid. Doelstelling 4. Versterking positie stedelijke woonmilieus op de regionale woningmarkt Het grotestedenbeleid beoogt de aantrekkelijkheid van het wonen in de stad ten opzichte van het wonen in regio te verhogen. Het economische draagvlak voor de stedelijke voorzieningen moet worden vergroot door te voorkomen dat midden- en hogere inkomensgroepen uit de stad wegtrekken en te zorgen dat de stad juist weer aantrekkelijk wordt voor deze groepen. Doelstelling 5. Het verbeteren van de kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving De vijfde doelstelling van het GSB is de verbetering van de kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving van kwetsbare wijken. De kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving van een wijk uit zich in de waardering van de bewoners voor hun leefomgeving. Doel van het GSB is dan ook om deze waardering voor de leefomgeving (inclusief de groene ruimte) te vergroten. De waardering voor de leefomgeving is een subjectieve beleving van leefbaarheid en leefomgeving, die afhankelijk is van hoe mensen hun fysieke leefomgeving ervaren. De bewoners van wijken en steden vormen de basis voor leefbaarheidsonderzoeken. De doelstelling is dan ook op als volgt geoperationaliseerd: het waarderingscijfer voor de woonomgeving / buurt moet stijgen; het waarderingscijfer voor groenvoorzieningen moet stijgen; de perceptie van verloedering in de eigen buurt moet verbeteren.
28
Doelstelling 7. Het versterken van de sociale infrastructuur Onder sociale infrastructuur wordt hier verstaan “het geheel van organisaties, diensten, voorzieningen en betrekkingen die het mogelijk maken dat mensen in redelijkheid in sociale verbanden kunnen leven en kunnen participeren in de samenleving”. Naast elementen van fysieke aard is de leefbaarheid van een wijk of stad ook in belangrijke mate gekoppeld aan de sociale verbondenheid die mensen voelen met hun wijk. Het GSB heeft zich tot doel gesteld de sociale infrastructuur te versterken door een vergroting van de maatschappelijke participatie en beleid ten aanzien van kwetsbare groepen (waartoe kunnen worden gerekend ouderen, gehandicapten, uitkeringsgerechtigden zonder arbeidsmarktperspectief, dak- en thuislozen en nieuwkomers). De doelstelling is als volgt geoperationaliseerd: het oordeel over de sociale kwaliteit van de woonomgeving moet toenemen. De waarde van dit kengetal wordt bepaald door de mate waarin bewoners het eens zijn met stellingen over de relaties tussen de buurtbewoners. Doelstelling 8. Het verbeteren van de veiligheid Naast leefbaarheid en leefomgeving (fysiek en sociaal) maakt veiligheid deel uit van de sociaalruimtelijke doelstelling van GSB II. ‘De veiligheid’ in de stad is niet alleen beleving, noch alleen registratie van criminaliteit, maar een combinatie van beide. De achtste doelstelling in de afspraken tussen Rijk en gemeenten is dan ook: “het bereiken van een aanmerkelijke verbetering van de veiligheid, ondermeer tot uitdrukking komend in een afname van criminaliteit en overlast en een verbetering van de veiligheidsbeleving”. Het gaat niet alleen om een verbetering van de door de burgers ervaren, subjectieve veiligheid. In het kader van het grotestedenbeleid worden daarbij die onderwerpen opgepakt waarbij de beleidsopgave voor de grote steden anders is dan voor de rest van het land. De doelstelling is geoperationaliseerd aan de hand van objectieve en subjectieve indicatoren: aandeel van de bevolking dat zich wel eens onveilig voelt; slachtofferschap van vermogensdelicten, geweldsdelicten en vernielingen. Outputdoelen verlengingsjaar 2004 Tot slot zijn in het kader van het verlengingsjaar (2004) de volgende veiligheidsdoelstellingen opgenomen die integraal worden meegenomen in paragraaf 3.3.3 (gepleegde inspanningen): • realisatie van toezicht op locaties met een verhoogd risico; • realisatie van een sluitende aanpak van sociale opvang en hulpverlening gericht op overlastgevende personen (waaronder dak- en thuislozen) met gecompliceerde, meervoudige problemen; • realisatie van een verbeterde nazorg van stelselmatige daders.
3.3.2. Maatschappelijke resultaten Doelstelling 4: positie stedelijke woonmilieus is licht verbeterd De kernindicator voor het beoordelen van de resultaten van de nagestreefde verbetering van de positie van de stedelijke woonmilieus is het aandeel midden- en hogere inkomensgroepen. Dit betreft de bovenste 60% van de huishoudens in Nederland. De meest recent beschikbare gegevens zijn van 2002. Figuur 1.6 toont dat de steden in de afgelopen jaren een lichte verbetering van dit aandeel laten zien, met name de G4. Het aandeel huishoudens met een midden- of hoger inkomen steeg in de G25 van 49,3% naar 49,9%. In de G4 steeg dit aandeel van 46,8% naar 47,7%.
29
Figuur 1.6. Aandeel midden- en hogere inkomens 65% 60% 55% 50% 45% 40% 1998
2000 Nederland
2002 G4
G25
Bron: CBS
In 2002 hadden Helmond, Den Bosch en Hengelo het hoogste aandeel huishoudens behorend tot de midden- en hogere inkomensgroepen. In Groningen, Leeuwarden, Nijmegen, Rotterdam en Amsterdam was het aandeel het laagst. In Den Haag, Zwolle en Helmond is het aandeel midden- en hogere inkomens met meer dan 1,5 % toegenomen tussen 2000 en 2002. In 10 steden is het aandeel koopkrachtige huishoudens afgenomen in deze periode. In Deventer, Enschede en Den Bosch was de afname meer dan 1,5%. Doelstelling 5, kwaliteit leefomgeving: positiever beeld dan bij de start van GSB II Voor de doelstelling verbetering van de kwaliteit van de fysieke en sociale leefomgeving is een positieve ontwikkeling zichtbaar. Uit de figuren 1.7 tot en met 1.9 blijkt dat alle drie de indicatoren een (soms kleine) verbetering laten zien. De waardering van de woonomgeving steeg voor de G30 én voor de G4 (zij het minimaal). De waardering voor de groenvoorziening in de eigen buurt steeg van 69,4% naar 71,7% voor de G30 en zelfs van 67,7% naar 72,6% in de G4. De perceptie van verloedering daalde, met name in de G4. Figuur 1.7. Waardering woonomgeving (rapportcijfer)
74
7,4 7,2
73 72
7,0
71
6,8
70 69
6,6
68
6,4
67
6,2
66
6,0
65
G30
G4 begin
2000
2001
eind
Bron: L&V enquêtes
21
Figuur 1.8. Waardering groenvoorzieningen 21 (aandeel inwoners dat tevreden is)
2002 G30
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
Bron: Leefbaarheid & Veiligheidsenquêtes van de steden. De jaren waarvoor gegevens beschikbaar zijn verschillen per
stad. Om jaargemiddeldes over de hele groep te kunnen berekenen is gebruik gemaakt van intrapolatie. Dit geldt voor alle grafieken op basis van de L&V enquêtes.
30
Figuur 1.9. Perceptie verloedering 5,4 5,2 5,0 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 2000
2001
2002 G30
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
De grote steden verschillen sterk in de ontwikkelingen die zij laten zien. De G4 laten over het algemeen een positievere ontwikkeling zien dan de G30. Op het gebied van verloedering laat de G4 een duidelijk sterkere afname van de perceptie zien dan de G30. Het verschil tussen de G4 en de G30 blijft echter groot. Van de G30 laten 7 steden een positieve of neutrale ontwikkeling op alle indicatoren zien (Amsterdam, Den Haag, Groningen, Arnhem, Eindhoven, Nijmegen en Venlo). Vier steden ontwikkelen zich daarentegen negatief op alle indicatoren (Haarlem, Leiden, Tilburg en Amersfoort).
Doelstelling 7, versterken van de sociale infrastructuur: een divers beeld De ontwikkeling van de versterking van de sociale infrastructuur laat een gemengd beeld zien. Uit figuur 1.10 blijkt een duidelijke verbetering van het oordeel in de G4 (met uitzondering van Rotterdam). Voor de overige grote steden is het beeld divers. Figuur 1.10. Oordeel over sociale kwaliteit 6,2 6,1 6,0 5,9 5,8 5,7 5,6 5,5 5,4 2000
2001
2002 G30
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
Naast Amsterdam en Den Haag zijn er sterke stijgers, met name Groningen en Helmond vallen op. Deze steden laten niet alleen een sterke ontwikkeling zien, maar ook in absolute zin is de waardering van de sociale kwaliteit hoog. Steden die een minder positieve ontwikkeling laten zien zijn onder meer Emmen en Zaanstad. In absolute zin scoren Heerlen, Arnhem en Schiedam laag, zij zijn er in de GSB II periode ook niet in geslaagd een duidelijke kentering te laten zien. Het verschil tussen de G4 en de G30 blijft groot.
31
Doelstelling 8, veiligheid: objectieve veiligheid neemt toe, bewoners voelen zich nog onveilig Uit de ontwikkeling van de indicatoren voor doelstelling 8, het verbeteren van de veiligheid, blijkt dat de veiligheid in de grote steden in objectieve zin is toegenomen. Minder mensen worden slachtoffer van vermogensmisdrijven, geweld en vernieling. Mensen voelen zich echter, ondanks deze verbetering, niet veiliger dan bij de start van GSB II. Het resultaat op deze doelstelling is dus gemengd. Uit figuur 1.11 blijkt dat het slachtofferschap van vermogensdelicten in de GSB II periode is afgenomen in zowel de G25 als de G4, respectievelijk van gemiddeld 49,6% tot 47,7% en van 51,2 naar 50,2%. Figuur 1.11. Slachtofferschap vermogensdelicten 56,0 54,0 52,0 50,0 48,0 46,0 44,0 2000
2001
2002 G25
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
Geweldsmisdrijven vormen een grote inbreuk op de persoonlijke integriteit van mensen en zijn daarom van grote invloed op veiligheidsbeleving. Uit figuur 1.12 blijkt dat het aantal slachtoffers van geweldsmisdrijven in de GSB II periode iets afnam, in de G25 van gemiddeld 6,2% naar 5,9%. De afname in de G4 was iets groter: van 7,2% bij de start van GSB II naar 6,7% aan het einde van de periode. Figuur 1.12. Slachtofferschap geweld 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2000
2001
2002 G25
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
Het aantal slachtoffers van vernieling nam in de GSB II periode duidelijk af, zoals blijkt uit figuur 1.13. Vooral in de G4 verbeterde de situatie fors. Het percentage slachtoffers (10,8%) is daar gedaald tot het niveau van de G25. Toch verslechterde de situatie in 9 van de 25 GSB steden. De gemiddelde
32
daling is te danken aan de forse verbetering in een beperkt aantal steden (Amsterdam, Utrecht, Groningen). Figuur 1.13. Slachtofferschap vernieling 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2000
2001
2002 G25
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
Onveiligheid was een groot thema in het publieke debat van de GSB II-periode. Het aantal mensen dat zich onveilig voelde nam toe en bereikte een piek in 2002 (figuur 1.14). In de jaren daarna namen de onveiligheidsgevoelens af, maar in de G25 voelen mensen zich in 2004 onveiliger dan in 2000. De onveiligheidsgevoelens in de eigen buurt wijzigden overigens gedurende deze hele periode nauwelijks, maar bleven op een redelijk constant niveau (figuur 1.15). De G4 boekten, ten opzicht van de G25, goede resultaten. De onveiligheidsgevoelens namen daar na 2002 af tot onder het niveau van 2000. Figuur 1.14. Onveiligheidsgevoelens algemeen 46,0 45,0 44,0 43,0 42,0 41,0 40,0 39,0 38,0 37,0 36,0
Figuur 1.15 Onveiligheidsgevoelens in de buurt 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0
2000
2001
2002 G25
Bron: L&V enquêtes
2003
2004
2000
G4
2001
2002 G25
2003
2004
G4
Bron: L&V enquêtes
Vier steden laten op alle vijf indicatoren een verbetering zien: Rotterdam, Enschede, Heerlen en Almelo. Leiden en Groningen verbeteren zich op vier van de vijf indicatoren. Minder goed gaat het in Leeuwarden (op geen van de indicatoren een verbetering), Tilburg, Maastricht, Hengelo en Arnhem (verslechtering op 4 van de 5 indicatoren). 3.3.3. Gepleegde inspanningen De sociaal-ruimtelijke doelstellingen hebben in de afgelopen jaren een belangrijke plaats gehad op de gemeentelijke agenda. Verbetering van de leefbaarheid en veiligheid stond én staat, afgaande op de rapportages, bij de grote steden hoog in het vaandel. Zij investeren, met behulp van zowel de reguliere als de aanvullende GSB-middelen, veel in het fysieke verbetering van de woonomgeving. De ISV-I
33
budgetten (in totaal ca € 1,5 miljard, waarvan € 1 miljard voor de G30) waren de belangrijkste bron voor de fysieke investeringen. Daarnaast hebben de steden veel maatregelen genomen om de criminaliteit te bestrijden en de veiligheidsgevoelens van burgers te vergroten. Het beleid is gericht op preventie én op aanpak van mensen die ernstig over de schreef gaan. De gemeenten besteden daarbij veel aandacht aan overlastgevende jongeren en veelplegers. Doelstelling 4. Versterking positie stedelijke woonmilieus op de regionale woningmarkt De GSB-steden zijn zich in hoge mate bewust van het economisch belang om de midden- en hogere inkomensgroepen, en daarmee koopkracht, aan de stad te binden. De belangrijkste beleidsinspanning om dit te bereiken is het creëren van een aantrekkelijk woningaanbod voor de hogere en middeninkomsgroepen. Daarnaast richt het beleid zich op het stimuleren van het eigen woningebezit, nieuwbouw voor specifieke doelgroepen en in sommige gevallen het verbeteren van het stedelijke voorzieningenniveau. Nieuwbouw en herstructurering Alle GSB-steden hebben zich in de tweede convenantsperiode gericht op het aantrekkelijker maken van de woningvoorraad voor de hogere- en middeninkomensgroepen. Nieuwbouw & herstructurering van bestaande wijken was daarbij het belangrijkste instrument. De nadruk bij de nieuwbouwproductie lag op grotere huizen. Zowel eengezinswoningen om gezinnen met kinderen beter aan de stad te kunnen binden, als luxe binnenstedelijke appartementen in de duurdere segmenten voor hoogopgeleide alleenstaanden en tweeverdieners. Opvallend veel ruimte voor dergelijke nieuwbouw werd gevonden binnen het bestaande stedelijke gebied. Om nauwer aan te sluiten bij de woonwensen van de hogere en middeninkomensgroepen hebben verschillende gemeenten bovendien getracht om meer vrije bouwkavels uit te geven en het particulier opdrachtgeverschap te stimuleren. Bijna alle gemeenten rapporteren dezelfde resultaten met betrekking tot de nieuwbouwproductie: er is tussen 2000 en 2004 meer gebouwd dan in de periode ervoor, maar het beoogde aantal nieuwe woningen is in de meeste gevallen toch niet gehaald. Tabel 2. Inspanningen vernieuwing en herstructurering22 Aantal steden Nieuwbouwwoningen Sloop Renovatie Verkoop huurwoningen door corporaties Realisatie / geschikt maken ouderenwoningen Realisatie studentenwoningen Aantal vrije kavels
30 21 26 23 22 5 15
Realisatie 113.100 17.960 25.093 29.020 18.697 2.399 2.124
Realisatie (%)23 66% 71% 76% 49% 94% 62% 28%
Bron: evaluatie ISV
Stimuleren eigen woningbezit Bij de nieuwbouw en terugbouw in herstructureringswijken hebben alle GSB-steden geprobeerd meer koopwoningen, en minder sociale huurwoningen te bouwen. Uit woonbehoefte-onderzoek blijkt
22
Gebaseerd op rapportages G30
23
Realisatie als percentage van het afgesproken aantal
34
telkens weer dat de hogere en middeninkomensgroepen een sterke voorkeur hebben voor koopwoningen. Bijna alle GSB-steden zijn er tussen 2000 en 2004 in geslaagd om het percentage koopwoningen in de totale woningvoorraad te verhogen. Vooral Rotterdam is voortvarend te werk gegaan met een toename van het percentage koopwoningen van 23,2% in 1999 tot 28,9% in 2004. Behalve door meer nadruk op koopwoningen bij nieuwbouw en herstructurering is het eigen woningbezit ook gestimuleerd door afspraken te maken met de woningcorporaties over de verkoop van sociale huurwoningen. Huisvesting voor ouderen en studenten Ook veel ouderen zijn koopkrachtig en kunnen vanwege hun relatief hoge bestedingen een belangrijke impuls aan de stedelijke economie geven. Daarom hebben verschillende gemeenten geïnvesteerd in speciale woningen voor ouderen om ook die bevolkingsgroep aan de stad te binden. Bovendien is door verschillende steden geïnvesteerd in de toekomstige bevolkingssamenstelling, door de bouw van studentenwoningen te stimuleren. Met name in Utrecht en Leiden zijn en worden forse aantallen studentenwoningen gerealiseerd. Doelstelling 5. Verbeteren kwaliteit sociale en fysieke leefomgeving Verbeteren woon- en leefklimaat Sommige gemeenten rapporteren bij deze doelstelling ook maatregelen die het algemene woon- en leefklimaat in de stad moeten verbeteren. Om zodoende de stad aantrekkelijker maken voor de hogere inkomensgroepen. Aandacht voor onderhoud Hondenpoep en rommel op straat, bekladding van muren, vernieling van telefooncellen en bushokjes. Allemaal zaken waaraan veel inwoners van de grote steden zich ergeren. De grote steden melden dat ze in de tweede convenantsperiode veel tijd en geld hebben gestoken in de verbetering van het fysieke beheer van de stad. Gemeenten zoeken bij het klein onderhoud vaak de samenwerking met bewoners en ondernemers. Gemeenten constateren dan ook dat hun burgers zich meer dan vroeger actief opstellen bij verschillende vormen van verloedering, bijvoorbeeld door zelf rommel op te ruimen of de gemeente te bellen. De grote steden stimuleren dergelijk gedrag door kleine ergernissen versneld aan te pakken. Zij hebben allen een centraal meldpunt waar mensen met hun klachten terechtkunnen. De gemeenten stellen een prioriteitenlijstje op van problemen die meteen kunnen worden verholpen. Aanleg groenvoorzieningen De steden melden dat ze een gericht beleid voeren voor de groenvoorzieningen in wijken. Hierbij wordt extra aandacht besteed aan de wijken in het centrum en de kwetsbare wijken, waar vaak relatief weinig groen te vinden is. Daarnaast geeft een meerderheid van de gemeenten aan dat ze veel werk hebben gemaakt van parken en andere grootschalige groenvoorzieningen. Doelstelling 7. Versterken van de sociale infrastructuur Onder de paraplu van het versterken van de sociale infrastructuur kunnen een groot aantal gemeentelijke activiteiten worden geschaard. Het beleid van de grote steden is enerzijds gericht op de zorg voor kwetsbare groepen als verslaafden, dak- en thuislozen en ouderen en anderzijds op het vergroten van de sociale samenhang in de wijken. Bij het beleid speelt de eigen inbreng van de burgers een grote rol. De grote steden voeren een speciaal beleid voor jongeren. De gemeentelijke inspanningen richten zich voornamelijk op groepen jongeren die buiten de boot dreigen te vallen of voor overlast zorgen. Het gaat enerzijds om een aanpak van onderwijsachterstanden, schooluitval en jeugdwerkloosheid en anderzijds om preventieve en justitiële maatregelen om jeugdcriminaliteit tegen te gaan. Deze thema’s worden
35
behandeld bij de doelstelling ‘verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt’ (in het voorgaande hoofdstuk) en ‘investeren in veiligheid’. Sociale verbondenheid De gemeenten vinden zonder uitzondering de sociale kwaliteit van de woonomgeving een belangrijk onderdeel van het GSB. Het gaat erom dat burgers zich sociaal verbonden voelen met hun wijk. Dit bepaalt in belangrijke mate of mensen actief zijn op wijkniveau. Het beleid van de grote steden richt zich daarom niet alleen op het verbeteren van sociale voorzieningen als wijkcentra, maar ook om het bevorderen van de participatie van bewoners. Dit gebeurt door het stimuleren van bewonersinitiatieven, vrijwilligerswerk en sportdeelname. Ook voeren de steden een gericht beleid voor kwetsbare groepen als verslaafden, dak- en thuislozen, problematische gezinnen, gehandicapten en ouderen. De bedoeling is om zo sociale uitsluiting te voorkomen en de overlast voor andere burgers te verminderen. De grote steden geven aan dat zij in de tweede convenantsperiode flink hebben geïnvesteerd in de versterking van de sociale infrastructuur, zowel met eigen als met GSB-middelen. Maatschappelijke opvang De bereikbaarheid van de maatschappelijke opvang was een belangrijk aandachtspunt in de GSB IIperiode. Diverse gemeenten laten weten dat ze een 24-uursstructuur hebben gerealiseerd of dat die structuur nagenoeg sluitend is. Om cliënten beter te kunnen volgen hebben gemeenten gewerkt aan het verbeteren van het registratiesysteem. Daarmee is de doelstelling voor het verlengingsjaar namelijk de realisatie van een sluitende aanpak van sociale opvang en hulpverlening gehaald. Vrijwilligerswerk en sportstimulering In het kader van het gemeentelijke beleid om sociale integratie te bevorderen past het stimuleren van vrijwilligerswerk. Het aantal vrijwilligers is het grootst onder hoger opgeleiden, hogere inkomensgroepen en autochtonen. De grote steden hebben de afgelopen jaren diverse activiteiten ondernomen om de belangstelling van andere groepen voor vrijwilligerswerk te vergroten. Wijkaanpak De grote steden voeren in het kader van het versterken van de sociale infrastructuur een specifiek beleid voor de wijken. Het gaat voornamelijk om wijken waar zich veel problemen voordoen. Centraal staat het stimuleren van de betrokkenheid van bewoners bij hun wijk. In het beleid wordt verder een direct verband gelegd met het verbeteren van de veiligheid (zie ook hieronder). De wijkaanpak is doorgaans gekoppeld aan activiteiten om de burgerparticipatie te stimuleren. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de programma-impuls Onze Buurt aan Zet (OBAZ). Wijkontwikkelingsplannen vormen de basis voor de wijkaanpak. Bij het opstellen van een wijkontwikkelingsplan worden maatschappelijke organisaties en wijkbewoners intensief betrokken. De grote steden ondersteunden in het kader van de wijkaanpak allerlei initiatieven van burgers, zoals digitale trapvelden, wijkbladen en wijkspeelplannen. Verder is veel aandacht besteed aan het stimuleren van ontmoeting tussen wijkbewoners. Doelstelling 8. Verbeteren van veiligheid Integraal veiligheidsbeleid De steden zijn het er unaniem over eens: veiligheid is een van de belangrijkste maatschappelijke opgaven. In de tweede convenantsperiode hebben zij hun beleidsinspanningen op dit terrein, mede met behulp van de GSB-gelden, aanzienlijk geïntensiveerd. De gemeenten voeren een integraal veiligheidsbeleid, waarbij gemeente, politie, Openbaar Ministerie, reclassering, ondernemers - en bewonersverenigingen en vele andere organisaties nauw met elkaar samenwerken. Het integrale veiligheidsbeleid kenmerkt zich door een combinatie van preventieve en lik-op-stuk maatregelen.
36
Veelplegers Een centraal element in het gemeentelijke veiligheidsbeleid is de aanpak van mensen die veelvuldig in de fout gaan, de zogeheten veelplegers. Hierbij worden preventieve maatregelen gecombineerd met een justitiële aanpak. Naast de preventieve maatregelen hebben steden in het kader van het verlengingsjaar een convenant gesloten tussen alle bij de nazorg van stelselmatige daders betrokken lokale partijen inclusief een nulmeting en afspraken over aantallen nazorgtrajecten in de jaren 2005-2009. Jeugdcriminaliteit In het lokale veiligheidsbeleid gaat veel aandacht uit naar jongeren. Alle steden noemen het terugdringen van de jeugdcriminaliteit als een van hun belangrijkste doelstellingen. Hun beleid op dit terrein bestaat uit een mix van preventieve, repressieve en curatieve maatregelen. Risicojongeren en jonge delictplegers worden vaak begeleid via een individueel traject. Bij de preventieve aanpak spelen de jeugdpreventieteams (JPT’s) een grote rol. In deze teams werken politie, gemeente en jongerenwerk samen. De JPT’s kunnen meteen bekijken welke problemen er spelen bij jongeren die voor het eerst met de politie in aanraking komen. De grote steden melden verder dat de laatste jaren meer aanhoudingen plaatsvinden en dat deze ook vaker echt worden afgedaan. Hierbij gaat het met name om de harde kern van criminele jongeren. Zij worden vaak in een strafrechtelijk traject of een hulpverleningstraject geplaatst. De gemeenten hebben in de GSB II-periode veel specifieke projecten opgezet voor jongeren uit etnische minderheidsgroepen die relatief vaak voor overlast zorgen. In veel steden geldt dit vooral voor jongeren van Antilliaanse en Marokkaanse afkomst. Onveilige wijken Elke grote stad heeft een of meerdere wijken waar een aanzienlijk deel van de bewoners zich niet erg veilig voelen. Dat heeft vaak te maken met drugscriminaliteit. In het lokale veiligheidsbeleid is veel aandacht voor de aanpak van onveilige wijken. Dit gebeurt met een breed scala aan activiteiten en projecten. De steden doen daarbij extra hun best voor gebieden waar sprake is van een cumulatie van problemen, de zogenoemde ‘hotspots’. Steeds vaker worden relatief nieuwe instrumenten als gebiedsontzeggingen en preventief fouilleren ingezet. De gemeenten hebben ook een meldpunt waar burgers met hun meldingen van overlast terechtkunnen. Locaties met verhoogd risico Gemeenten hebben in het kader van het verlengingsjaar afspraken gemaakt over de realisatie van toezicht op locaties met een verhoogd risico. Deze doelstelling is gerealiseerd door toezichthouders met een ID-baan, een reguliere baan te geven. Daarbij hebben de toezichthouders, voor zover nodig, aanvullende opleidingen en/of arbeidsmarkttoeleidingstrajecten gevolgd. De veilige school In de tweede convenantperiode hebben alle gemeenten activiteiten ontplooid rondom het thema ‘de veilige school’. Het doel was om de veiligheid in en rond de scholen te verbeteren. De gemeenten hebben het onderwijsproject ieder op hun eigen manier ingevuld. De rode draad wordt gevormd door een specifiek lesprogramma voor docenten en leerlingen en een consequent sanctiebeleid door de scholen.
37
3.4. Ondernemingsklimaat en bereikbaarheid – doelstellingen 2 en 6
Samenvatting De waardering van ondernemers voor het ondernemingsklimaat in de steden is in de GSB II periode licht gestegen. Ook de waardering voor de bereikbaarheid per stad per auto is toegenomen in de GSB II periode. Doelstelling 2 en 6 zijn daarmee behaald. Net als bij veel andere onderwerpen zien we verschillen tussen steden. Deze zijn overigens niet heel groot.
3.4.1. Beschrijving van de doelstellingen De economisch ruimtelijke doelstellingen van GSB II zijn: 2 versterking van de economische concurrentiepositie van de stad; 6 vergroten bereikbaarheid economische activiteiten. Doelstelling 2. Versterking van de economische concurrentiepositie van de stad Om de economische concurrentiepositie van steden te versterken is in het GSB als uitgangspunt genomen dat daarvoor een goed investerings- en vestigingsklimaat nodig is. Rijk en steden hebben daarom afspraken gemaakt over een door de stad zelf te formuleren doelstelling met betrekking tot het gemiddeld rapportcijfer voor het ondernemersklimaat in de gemeente. Dit cijfer, door ondernemers gegeven, geeft een indicatie van de concurrentiepositie. Doelstelling 6. Vergroten bereikbaarheid economische activiteiten Het grotestedenbeleid stelt zichzelf ten doel de bereikbaarheid van economische activiteiten (t.b.v. productie en consumptie) te vergroten. Het gaat hier om een verbetering van het openbaar vervoer, alsmede de stimulering van het fietsgebruik, in combinatie met een zorgvuldig ruimtelijk ordeningsbeleid, zoals het verdichten van economische activiteiten (en voorzieningen) rondom vervoersknooppunten. Het gaat vooral om de interne bereikbaarheid, dus de bereikbaarheid van functies in de stad. Voor de monitoring van de bereikbaarheid van economische activiteiten zijn er in de GSB-monitor geen indicatoren beschikbaar. Om voldoende inzicht te kunnen bieden in de stand van zaken en ontwikkelingen op dit gebied is gekozen voor een kwalitatieve toetsing van de zelfanalyses van de steden. De voortgang op deze doelstelling wordt gemeten aan de hand van de tevredenheid van ondernemers over de autobereikbaarheid van de G2524, een indicator voor de externe bereikbaarheid, die is opgenomen in de Benchmark Gemeentelijk Ondernemingsklimaat.
3.4.2. Maatschappelijke resultaten Doelstelling 2. Waardering voor ondernemingsklimaat gestegen, maar zet niet door De waardering van ondernemers voor het ondernemingsklimaat in de steden liet bij de tussenmeting een duidelijke stijging zien, die bij de eindmeting niet doorgezet blijkt te hebben (figuur 1.16) het oordeel van de ondernemers sluit aan bij de conjuncturele ontwikkelingen in die peirode. In de G25 lag het gemiddelde rapportcijfer (6,5 in 2004) gedurende de hele periode iets hoger dan in de G4 (6,4 in 2004).
24
eigenlijk behoort dit, zoals gezegd, niet tot het grotestedenbeleid maar het is hier toch opgenomen om als referentie te
dienen voor de autobereikbaarheid van bedrijventerreinen. Daarnaast is de scheidslijn tussen interne en externe bereikbaarheid moeilijk te trekken.
38
Figuur 1.16. Gemiddeld rapportcijfer voor het ondernemersklimaat 6,7 6,6 6,5 6,4 6,3 6,2 6,1 6,0 nulmeting
tussenmeting G25
eindmeting G4
Bron: benchmark gemeentelijk ondernemingsklimaat
Net als bij veel andere onderwerpen zien we verschillen tussen steden. Deze zijn overigens niet heel groot. Alle steden scoren tussen de 6,0 en 6,9. Er zijn verschillen in ontwikkeling in de convenantsperiode. Van de G25 laten 14 steden een positieve ontwikkeling zien, 5 steden blijven gelijk en 6 steden krijgen bij de eindmeting een minder goed rapportcijfer dan bij de nulmeting. Doelstelling 6: Ondernemers vinden steden beter bereikbaar ondanks toegenomen filedruk De waardering voor de bereikbaarheid per stad per auto is toegenomen in de GSB II periode. Voor de G25 steeg het gemiddelde rapportcijfer van een 6,6 naar een 6,8 (figuur 1.17). Deze ontwikkeling, ondanks de toegenomen filedruk, wijst erop dat ondernemers de inspanningen van gemeenten om de bereikbaarheid van steden te verbeteren zien én waarderen. Figuur 1.17. Waardering bereikbaarheid per auto 6,9 6,8 6,7 6,6 6,5 6,4 6,3 6,2 6,1 6,0 Nulmeting
Tussenmeting G4
Eindmeting G25
Bron: benchmark gemeentelijk ondernemingsklimaat
Vooral in de G4 is het oordeel verbeterd – zij scoren nu vrijwel gelijk aan het gemiddelde van de G25. Dat is overigens mede te danken aan het feit dat het gemiddelde rapportcijfer in de G21 niet steeg in de GSB II periode. Van de G25 lieten 13 steden een positieve ontwikkeling zien (52%).
39
3.4.3. Gepleegde inspanningen Doelstelling 2: Inspanningen om de economische concurrentiepositie te versterken Gemeenten richten hun beleid in het kader van de doelstelling ‘versterken van de economische concurrentiepositie van de stad’ vooral op het aantrekken van bedrijven, de ontwikkeling en herstructurering van bedrijventerreinen en de dienstverlening aan het lokale bedrijfsleven, bijvoorbeeld door het inrichten van bedrijvenloketten. De belangrijkste budgetten om dat beleid vorm te geven komen van het ministerie van Economische Zaken (‘Fysieke stadseconomie’ en ‘Niet-fysieke stadseconomie’). In totaal was daarmee tussen 1999 en 2005 ruim € 165 miljoen gemoeid. Bedrijvenloketten De meeste steden hebben in de GSB-II-periode een bedrijfsloket geopend. Meestal een fysiek loket in het stadhuis waar ondernemers terecht kunnen met allerlei vragen. Maar vaak ook een digitaal loket. Bij de verstrekking van vergunningen hebben verschillende gemeenten geprobeerd de lokale regelgeving te vereenvoudigen, tegenstrijdigheden in de regelgeving op te heffen, en de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te verminderen. Dergelijke maatregelen zijn vaak echter nog te pril om al effect te kunnen hebben gehad; ze maken meestal onderdeel uit van pilotprojecten van de Rijksoverheid. Verschillende gemeenten hebben accountmanagers aangesteld die contacten onderhouden met ondernemers. Andere gemeenten hebben voor dat doel overlegplatforms ingesteld of geïntensiveerd. Daarin overleggen de betreffende gemeenten met ondernemersverenigingen, werkgeversorganisaties, Kamers van Koophandel en onderwijsinstellingen. Starters Een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke dienstverlening is de informatievoorziening aan, en begeleiding van, startende ondernemers. Voor bijna alle GSB-gemeenten was het stimuleren van starters één van de speerpunten van het economische beleid in de Tweede Convenantperiode. Informatievoorziening via het bedrijfsloket speelt een belangrijke rol in het startersbeleid van GSBsteden. Daarnaast worden door sommige gemeenten afspraken gemaakt met banken, om de kredietverstrekking (durfkapitaal) aan starters te vergemakkelijken. Populair is ook het aan starters aanbieden van relatief goedkope bedrijfsruimte in speciale bedrijfsverzamelgebouwen. Veel van die ‘broedplaatsen’ zijn overigens gericht op de ICT-en High Tech-starters en op de creatieve bedrijfstakken. Bedrijventerreinen Behalve deze niet-fysieke maatregelen nemen alle GSB-steden ook fysieke maatregelen om de situatie voor lokale ondernemers te verbeteren. Veel gemeenten hebben bestaande bedrijventerreinen opgeknapt, of de bereikbaarheid ervan verbeterd. Een belangrijke maatregel is het instellen van het zogenoemde ‘parkmanagement’: het beheer van bedrijventerreinen door samenwerking tussen gemeente en ondernemers, waarbij bijvoorbeeld de bewaking en criminaliteitsbestrijding collectief zijn geregeld. Maar de fysieke maatregelen zijn niet alleen gericht op de tevredenheid van de bestaande ondernemers in de gemeente. Met de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen proberen bijna alle GSBsteden nieuwe bedrijven aan te trekken, en zodoende de werkgelegenheid in de gemeente te stimuleren. Opvallend is dat veel gemeenten weliswaar voortvarend plannen hebben gemaakt, maar dat die plannen om uiteenlopende redenen nog niet gerealiseerd zijn binnen de GSB-II-periode. De economische conjunctuur is voor de meeste gemeenten dé reden geweest om de behoefte aan aanvullende bedrijfsruimte neerwaarts bij te stellen, en grote nieuwbouwprojecten uit te stellen. En waar de gemeente dat zelf niet deed waren het de projectontwikkelaars die grootschalige ontwikkeling vanwege de conjuncturele neergang niet aandurfden.
40
Tabel 3. Inspanningen bedrijventerreinen25
Herstructurering bedrijventerreinen (ha) Aanleg nieuwe bedrijventerreinen (ha) Oprichten bedrijfsverzamelgebouwen (m2) (aantal) Ontwikkeling kantoorlocaties (m2)
Aantal steden
Realisatie
16 21 6 14 12
787 1.188 102.051 13 846.500
Realisatie (in %)26 54% 64% 25% 70%
Bron: Evaluatie ISV I
City-marketing en toerisme Naast de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen is ook de promotie van de stad (city-marketing) een veel voorkomend instrument voor het aantrekken van nieuwe bedrijven. De meeste gemeenten rapporteren alleen over marketingplannen en promotiematerialen. City-marketing werd niet alleen ingezet voor de aquisitie van nieuwe bedrijven. Voor veel GSB-steden was ook het stimuleren van het toerisme onderdeel van het grotestedenbeleid. De gemeente Den Haag stelde bijvoorbeeld buitenlandse acquisiteurs aan voor het binnenhalen van congressen en het zogenoemde zakelijke toerisme. De meeste andere steden richtten zich vooral op het ‘gewone’ toerisme. Door veel steden werd dat toerisme, naast de ICT-sector, als één van de ‘kansrijke sectoren’ aangemerkt. Met evenementen en bezienswaardigheden proberen die gemeenten extra bezoekers naar de stad te lokken. Die bezoekers geven geld uit in de plaatselijke horeca en de detailhandel, en moeten op manier de werkgelegenheid in de stad stimuleren. Om dat te bereiken organiseerden enkele steden extra culturele evenementen. Anderen richtten een lokaal Uitburo op om de bekendheid met die evenementen te vergroten. Ook fysieke maatregelen worden ingezet om meer bezoekers naar de stad te trekken. Het opknappen van winkelstraten, en het renoveren van monumenten wordt door enkele gemeenten ingezet om de binnensteden aantrekkelijker te maken voor dagtoeristen. Doelstelling 6. Inspanningen om de bereikbaarheid te verbeteren De beleidsinspanningen die gemeenten hebben ondernomen om de bereikbaarheid van economische activiteiten te verbeteren, kunnen globaal worden onderverdeeld in drie categorieën: maatregelen ter bevordering van de doorstroming van het autoverkeer, maatregelen ter bevordering van het fietsverkeer, en maatregelen ter verbetering van het openbaar vervoer. Autoverkeer Een groot aantal gemeenten heeft er in eerste instantiie voor gekozen de belangrijkste knelpunten voor wat betreft de doorstroming van het autoverkeer in de gemeente aan te pakken. Daarnaast is er een groot aantal initiatieven in het planstadium. Een tweede belangrijk knelpunt is het gebrek aan parkeerplaatsen, met name in de binnens teden. Daarom hebben veel gemeenten ingezet op uitbreiding van de parkeermogelijkheden. Naast de twee bovengenoemde type maatregelen, zijn verschillende gemeenten bezig met vormen van dynamisch verkeersmanagement. Dit kan via routeverwijzingen die informatie geven over beschikbare parkeerplaatsen. Andere gemeenten gaan nog een stap verder door de koppeling van verschillende verkeerregelinstallaties in een systeem.
25
Gebaseerd op rapportages G30, bron: Evaluatie ISV
26
Realisatie als percentage van het afgesproken aantal
41
Fietsverkeer Vrijwel alle gemeenten geven aan in de afgelopen periode hun fietsroutenetwerk te hebben uitgebreid door de aanleg van afgezonderde fietsstroken of fietssuggestiestroken. Daarnaast hebben diverse gemeenten het aantal fietsenstallingen in de stad uitgebreid. Openbaar Vervoer Gemeenten hebben in de GSB II periode op verschillende manieren getracht hun bereikbaarheid per openbaar vervoer te verbeteren. Een voor de hand liggende methode is de herschikking van het bestaande busroutenetwerk. Daarnaast kiezen diverse gemeenten voor vervoer over water als alternatief. Tenslotte is de trein uiteraard een belangrijk openbaar vervoermiddel. Gemeenten hebben hier echter niet veel invloed op. Randstadrail is voor de grote steden een belangrijk instrument om de bereikbaarheid per trein te verbeteren. Verschillende gemeenten werken aan de herziening van hun stationsgebieden (of zijn bezig met de voorbereiding daarvan) en de bereikbaarheid voor goederenvervoer via het spoor.
42
3.5. Duurzaam herstel van kwetsbare wijken – doelstelling 9
Samenvatting Het duurzaam herstel van de kwetsbare wijken (doelstelling 9) is gedurende de GSB II periode ingezet, maar heeft nog niet over de volle breedte doorgezet. De indicatoren voor de doelstellingen laten een gemengd beeld zien. Iets meer dan de helft van de kwetsbare wijken laat een betere ontwikkeling zien van het aantal werklozen dan gemiddeld in de stad. Maar tegelijkertijd is de ontwikkeling van de onveiligheidsgevoelens in de eigen buurt in 60% van de wijken slechter dan in de stad. De ontwikkeling van de transactieprijzen van de huizen is in de helft van de kwetsbare wijken beter dan gemiddeld.
3.5.1. Beschrijving van de doelstelling De negende doelstelling van GSB richt zich op een integrale verbetering van wijken die in de steden als aandachtsgebied zijn benoemd. Aandachtswijk is de algemene noemer voor stedelijke gebieden die ook namen kennen als impulsbuurten, ontwikkelingswijken, aanpakgebieden en aandachtsgebieden. De aandachtswijken komen het meest prominent in beeld bij deze doelstelling. Maar ook bij andere doelstellingen, zoals de (structurele) werkloosheid, de versterking van de positie van de stedelijke woonmilieus op de regionale woningmarkt en met name bij de verbetering van de (fysieke) leefbaarheid en veiligheid, speelt de situatie in de aandachtswijken een belangrijke rol. Niet voor niets bevindt deze doelstelling zich in het hart van het analysekader. Het rijk en steden hebben afspraken gemaakt over het verbeteren van het zelfherstellend vermogen van (kwetsbare) wijken. Door een extra gebiedsgerichte investeringsimpuls moest het GSB zorgen dat de kwetsbare wijken zich weer op eigen kracht, duurzaam verder kunnen ontwikkelen. Deze verbetering van het zelfherstellende vermogen zou moeten blijken uit het herstel van vertrouwen bij private partijen om te investeren in een kwetsbare wijk. Ten aanzien van duurzaam herstel van kwetsbare wijken zijn met de steden afspraken gemaakt over: terugdringen van het aandeel werklozen ten opzichte van het stedelijk gemiddelde verbeteren van onveiligheidsgevoelens in de eigen buurt ten opzichte van het stedelijk gemiddelde Als extra indicator om de ontwikkeling van deze doelstelling te volgen is gekozen voor de WOZ-waarde van de woningen. Omdat voor de WOZ-waarde alleen verouderde gegevens beschikbaar zijn, maken wij in deze evaluatie gebruik van de gemiddelde transactiewaarde van woningen (waarvoor wél actuele gegevens beschikbaar zijn). 3.5.2. Maatschappelijke resultaten Het duurzaam herstel van de kwetsbare wijken is gedurende de GSB II periode ingezet, maar heeft nog niet doorgezet. De indicatoren voor de doelstellingen laten een gemengd beeld zien. De figuren 1.18 tot en met 1.20 tonen de ontwikkeling van de kwetsbare wijken ten opzichte van het stadsgemiddelde in de GSB II periode. De ontwikkeling van het stedelijk gemiddelde is op 0 gesteld, de ontwikkeling van de wijk is daartegen afgezet. In de figuren staat het aantal wijken dat het beter doet (score groter dan 0) en slechter doet (score lager dan 0) dan het stedelijk gemiddelde. Uit figuur 1.18 blijkt dat iets meer dan de helft van de kwetsbare wijken een betere ontwikkeling van het aantal werklozen laat zien dan gemiddeld in de stad – 57% heeft een score groter dan 0. Maar tegelijkertijd blijkt uit figuur 1.19 dat de ontwikkeling van de onveiligheidsgevoelens in de eigen buurt in 60% van de wijken slechter is dan in de
43
stad (60% heeft een score lager dan 0). De ontwikkeling van de transactieprijzen van de huizen is in de helft van de kwetsbare wijken beter dan gemiddeld (figuur 1.20). Figuur 1.18. Ontwikkeling aantal NWW-ers in kwetsbare wijken ten opzichte van gemiddelde van de 27 stad (ontwikkeling stad = 0) . 30 25 20 15 10 5 0 < -75
-75 tot -50 -50 tot -25
-25 tot 0
0 tot 25
25 tot 50
50 tot 75 75 tot 100
> 100
Bron: CBS, CWI
Figuur 1.19. Ontwikkeling onveiligheidsgevoelens in de eigen buurt in kwetsbare wijken t.o.v. 28 gemiddelde van de stad (ontwikkeling stad = 0 ). 35 30 25 20 15 10 5 0 < -75
-75 tot 50
-50 tot 25
-25 tot 0
0 tot 25
25 tot 50 50 tot 75 75 tot 100
> 100
Bron: L&V enquêtes
Figuur 1.20. Ontwikkeling transactieprijzen in kwetsbare wijken t.o.v. gemiddelde van de stad 29 (ontwikkeling stad = 0) 30
25
20
15
10
5
0 < -75
-75 tot -50 -50 tot -25 -25 tot 0
0 tot 25
25 tot 50
50 tot 75 75 tot 100
> 100
Bron: Kdata
27
Periode 2003 tot en met 2005
28
Periode 2000 tot en met 2005
29
Periode 2000 tot en met 2004.
44
In de figuren 1.18 tot en met 1.20 is de ontwikkeling van de kwetsbare wijken op de drie kernindicatoren geschetst. In het jaarboek GSB worden daar twee extra indicatoren bij betrokken: het aandeel etnische minderheden in de bevolking het aandeel langdurig bijstandsafhankelijken in de potentiële beroepsbevolking. Hierover zijn geen afspraken gemaakt met de steden, maar ze geven een breder beeld van het duurzaam herstel van de kwetsbare wijken. In tabel 4 is aangegeven hoe de kwetsbare wijken per stad zich ontwikkelen ten opzichte van stedelijk gemiddelde. Tabel 4. Ontwikkeling overige indicatoren duurzaam herstel kwetsbare wijken Totaal aandachtswijken in
Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht
Aandeel etnische minderheden in de bevolking ----
Aandeel langdurig bijstandsgerechtigden (>= 3 jaar) in de potentiële beroepsbevolking ++ ++ + +
Almelo Arnhem Breda Deventer Dordrecht Eindhoven Enschede Groningen Haarlem Heerlen Helmond Hengelo Leeuwarden Leiden Maastricht Nijmegen Schiedam ’s-Hertogenbosch Tilburg Venlo Zwolle
-++ -x -++ ++ -x
-+ x + ++ x ++ x x -x ++ + x + ++ x x ++ + x
Alkmaar Amersfoort Emmen Lelystad Zaanstad
x ++ ----
+ x --x
++
Afgenomen
+
Afgenomen, maar relatief (t.o.v. het stedelijk gemiddelde) toegenomen
-
Toegenomen, maar relatief (t.o.v. het stedelijk gemiddelde) afgenomen
--
Toegenomen
x
Onbekend door ontbrekende gegevens voor aandachtswijken in 2000
Bron: Jaarboek Grotestedenbeleid 2004
Het aandeel etnische minderheden neemt in de aandachtswijken in de meeste steden (23) toe. Daarbij is in 10 steden sprake van een verdere concentratie in de aandachtswijken. Uitzonderingen op dit algemene patroon zien we in de aandachtswijken van Deventer, Helmond, Leiden en Amersfoort, waar het aandeel etnische minderheden niet alleen is afgenomen, maar ook ten opzichte van de stad als geheel is afgenomen. Een opmerkelijk positieve ontwikkeling is waarneembaar bij de langdurige bijstand. In de aandachtswijken van 15 steden is sprake van een daling van het aandeel langdurig
45
bijstandsgerechtigden, waarvan in 7 steden zelfs een betere ontwikkeling dan het gemiddelde voor die steden. In de aandachtswijken van Almelo, Heerlen, Emmen en Lelystad is echter sprake van een verslechtering: het aandeel en het aantal langdurig bijstandsgerechtigden is niet alleen toegenomen, maar groeit ook sneller dan gemiddeld voor die betreffende steden. 3.5.3. Gepleegde inspanningen Belangrijk voor deze outcomedoelstelling zijn de beleidsinspanningen op het gebied van woningbouw. De gemeenten voeren een beleid gericht op een meer evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in kwetsbare wijken. Hierbij worden goedkope sociale huurwoningen met de nodige gebreken gesloopt om ruimte te maken voor duurdere huur- en koopwoningen. De gemeenten hanteren een integrale aanpak, waarbij economische, fysieke en sociale maatregelen worden gecombineerd. Voor een aanvulling op de inspanningen op deze outcomedoelstelling verwijzen wij tevens naar de ISV1 verantwoording. Differentiatie in de woningvoorraad De kwetsbare wijken die in het kader van het GSB II-beleid zijn aangepakt, werden doorgaans vlak na de Tweede Wereldoorlog gebouwd. Deze wijken hebben veel goedkope, relatief slechte sociale huurwoningen. Er zijn vaak nauwelijks koopwoningen in het duurdere segment aanwezig. Het gemeentelijke beleid richt zich op meer differentiatie in de woningvoorraad door middel van sloop en vervangende nieuwbouw. Ook is een deel van de huurwoningen verkocht. Dit beleid bevordert een meer gemêleerde bewonerssamenstelling in de kwetsbare wijken. Integrale aanpak De gemeenten benadrukken dat herstructurering van de woningvoorraad slechts één - zij het een heel belangrijke - maatregel is. Duurzaam herstel van kwetsbare wijken is eigenlijk alleen mogelijk met behulp van een integrale aanpak. Hierbij worden economische, fysieke en sociale maatregelen gecombineerd. De gemeenten wijzen in dit verband op de maatregelen die worden genoemd bij andere outcomedoelstellingen als het verbeteren van de fysieke leefomgeving en leefbaarheid, het versterken van de sociale infrastructuur en het verbeteren van de veiligheid. De gemeente vervult binnen de integrale aanpak de regierol. Voor de kwetsbare wijken worden ontwikkelingsprogramma’s opgesteld.
46
3.6. Europese programma’s Sinds 2000 profiteren enkele Nederlandse steden van de Europese structuurfondsen. De structuurfondsen bevatten 1/3 deel van alle middelen van de EU. Ze zijn onderverdeeld in verschillende doelstellingen en doelstellingsgebieden, allen gericht op stedelijke en/of regionale vernieuwing en ondersteuning. Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) is één van de vier Structuurfondsen van de Europese Commissie. Hieruit wordt het Doelstelling 2 programma bekostigd. Dit programma helpt steden projecten uit te voeren die ten goede komen aan achterstandsgebieden. Het Doelstelling 2 programma ondersteunt steden bij de aanpak van achterstandsgebieden en is gericht op economische structuurversterking, zoals bevordering van de werkgelegenheid. Er zijn in Nederland voor de periode 2000-2006 elf deelgebieden in negen steden aangewezen die deelnemen aan dit programma. Dit zijn Amsterdam (2), Rotterdam (2), Den Haag, Utrecht, Arnhem, Eindhoven, Enschede, Maastricht en Nijmegen. URBAN II is een initiatief van de Europese Commissie. Insteek is het financieel ondersteunen (wederom vanuit het EFRO-fonds) van innovatieve projecten op het gebied van stedelijke vernieuwing in achterstandswijken. In totaal doen er 70 EU-steden mee met het URBAN II-programma. In tegenstelling tot het Doelstelling 2 programma, is URBAN II gericht op stedelijke herstructurering. Dit programma beoogt de sociale en fysieke aspecten van stedelijke gebieden te bevorderen. In Nederland zijn voor de periode 2000-2006 drie gebieden aangewezen: ‘West binnen de ring’ in Amsterdam, ‘Noord aan de Rotte’ in Rotterdam en een groot gebied in Heerlen. Beide programma’s zijn ‘kapstokprogramma’s’ vanuit de EU. Dit houdt in dat de steden eigen programma’s schrijven op basis van een landelijk programmeringsdocument. Bij beide programma’s is vereist dat voor het bedrag dat vanuit de EU voor het programma binnenkomt, er eenzelfde bedrag uit eigen middelen in het programma gestopt wordt. Voor deze cofinanciering kan (door de Nederlandse steden) GSB-geld gebruikt worden. In 2005 heeft een tussenevaluatie van de Europese programma’s plaatsgevonden. De belangrijkste bevindingen zijn in het onderstaande weergegeven. Beschrijving van de doelstellingen Het Doelstelling 2 programma is gericht op economische structuurversterking. Onder deze vlag voeren de 9 steden in de 11 aangewezen gebieden een keur aan projecten uit. De inhoudelijke voortgang op deze doelstelling wordt gemonitord aan de hand van de volgende indicatoren: Bruto gecreëerde werkgelegenheid Mkb dat bijstand ontvangt m2 vernieuwde opp. openbare ruimte Deelnemers aan matching-projecten Milieu-projecten Urban II is gericht op het uitvoeren van innovatieve projecten op het gebied van stedelijke vernieuwing en herstructurering. De voortgang wordt gemonitord aan de hand van de volgende indicatoren: Aantal vierkante meter vernieuwde of gerenoveerde vloer- en kantooroppervlakte Aantal bruto gecreëerde arbeidsplaatsen Aantal MKB bedrijven dat steun ontvangt Aantal scholingsprojecten Aantal nieuwe of verbeterde veiligheidsvoorzieningen Aantal deelnemers uit kwetsbare groepen aan begeleidingstrajecten
47
Conclusies van de tussenevaluatie D2 Dankzij de structurele aandacht voor de voortgang van het D2-programma tijdens de Euro G9 vergaderingen, de aandacht voor communicatie en promotie, de gerichte inzet op deelprogrammaniveau (risico-analyses) en het creëren van bestuurlijk draagvlak binnen de gemeentelijke organisaties zijn de uitvoerders van het doelstelling 2-programma er gezamenlijk in geslaagd de financiële doelstellingen in 2003 en 2004 te halen. De extra inzet ten aanzien van effectiviteit van het programma heeft geresulteerd in een goede vooruitgang. Committeringen van budget in projecten zijn fors gestegen. De financiële voortgang van het programma is over de gehele breedte goed, zowel op het gebied van committeringen als ook gecertificeerde uitgaven. Projecten dragen bij aan de horizontale doelstellingen ‘gelijke kansen’ en ‘milieu’ waarbij het aantal gelijke kansen projecten het aantal milieuprojecten overstijgt. Naast de kwantitatieve ‘score’ van het programma, blijkt de waardering voor het EPD doelstelling 2programma ook uit de kwaliteit zoals die wordt ervaren door de steden (en BZK). De meerwaarde en de kansen van een Europees Stedenprogramma zitten volgens de uitvoerders van het programma met name in het maatwerk dat de steden kunnen leveren bij de besteding van Europese subsidies en de betrokkenheid van lokale partners. Er blijkt een sterk draagvlak te zijn voor Europa en het programma weet de doelgroepen te bereiken. Met een Europees stedelijk programma hebben de steden een duidelijke plek op de Europese kaart verworven en resultaten geboekt die zonder de Europese bijdrage onmogelijk waren geweest. Conclusies van de tussenevaluatie URBAN II Ten aanzien van de inhoudelijke en financiële voortgang van de URBAN II programma’s kan worden gesteld de voortgang zeer goed is. Was er in 2003 bij een aantal programma’s nog sprake van een (kleine) achterstand op het vlak van committeringen, inmiddels is deze achterstand weggewerkt. De eerste resultaten van het programma zijn ook zichtbaar, een aantal indicatoren heeft de streefwaarde inmiddels bereikt. De verwachting is dat, gelet op de lopende projecten, ook de andere indicatoren een goede vooruitgang zullen laten zien. Innovatie is de rode draad binnen de URBAN II programma’s, de steden hebben ook diverse activiteiten in dit kader uitgevoerd. Bij de start is er aandacht geweest voor het opstellen van een innovatiekader voor de URBAN II programma’s. De (individuele) steden hebben vervolgens ook diverse acties ondernomen om het onderwerp innovatie in de programma’s verder uit te diepen. Deze aanpak werpt nu ook al zijn vruchten af. Veel projecten binnen de URBAN II programma’s hebben, mede vanwege het vernieuwende karakter, (inter-) nationale prijzen hebben gewonnen. Het belang van een goede uitdraging van de resultaten (op het gebied van innovatie) wordt door de programma’s onderschreven. Er is veel aandacht voor promotie en publiciteit. Zoals dit ook geldt voor het EPD doelstelling-2 stedenprogramma, zitten de meerwaarde en de kansen van een Europees Stedenprogramma volgens de uitvoerders van het programma met name in het maatwerk dat de steden kunnen leveren bij de besteding van Europese subsidies en de betrokkenheid van lokale partners. Er blijkt een sterk draagvlak te zijn voor Europa en het programma weet de doelgroepen te bereiken. De Europees stedelijk URBAN-programma’s geven door hun integrale aanpak en door de aansluiting met het grotestedenbeleid een extra impuls aan de steden. De steden hebben een duidelijke plek op de Europese kaart verworven en resultaten geboekt die zonder de Europese bijdrage onmogelijk waren geweest.
48
3.7. Effectiviteit De vraag die bij een evaluatie als deze automatisch opkomt is: wat is de bijdrage van het beleid aan het behaalde resultaat? En in hoeverre zijn de behaalde resultaten het directe gevolg van het grotestedenbeleid? De bijdrage van de afzonderlijke maatregelen aan het behalen van de doelstellingen laat zich niet kwantificeren. Maar met behulp van econometrische methoden is onderzocht in hoeverre de GSB-status en de bijdrage van GSB-budgetten aan de (positieve) 30 ontwikkeling van een beperkt aantal kernindicatoren heeft bijgedragen . Met andere woorden: het is niet mogelijk om uitspraken te doen over de mate waarin maatregelen hebben bijgedragen aan het behalen van het resultaat, maar wel of bijvoorbeeld de werkloosheid in GSB-steden als gevolg van het grotestedenbeleid aantoonbaar sterker is afgenomen of aantoonbaar minder sterk is gestegen dan in referentiesteden. Met de keuze van de kernindicatoren is het mogelijk om voor alle drie de clusters – werk, arbeidsmarkt & scholing, wonen, leefbaarheid & veiligheid en ondernemingsklimaat & bereikbaarheid - (voorzichtige) uitspraken te doen. Sociale pijler De tweede GSB-periode werd gekenmerkt door een tegenvallende economie. De economische groei stagneerde in de eerste jaren van het nieuwe millennium, na een hausse in de jaren ’90. Deze ontwikkeling vertaalt zich in de stijgende werkloosheidscijfers. De grote steden zijn, ondanks het economische klimaat, in staat geweest om het gat met de rest van Nederland te verkleinen. Uit de analyses van de 30 GSB II-steden en 20 referentiegemeenten blijkt dat totale werkloosheid zich in de GSB-steden gunstiger heeft ontwikkeld dan in de niet-GSB-steden. Daarnaast heeft het grotestedenbeleid een meetbaar effect op de bestrijding van werkloosheid onder allochtonen en jongeren. De groepen waarvoor in het kader van het grotestedenbeleid specifieke aanbodversterkende maatregelen zijn ingesteld, met name jongeren en allochtonen, blijken hier dus baat bij te hebben. Het is daarbij opvallend dat uitsluitend de deelname aan het grotestedenbeleid tot effecten blijkt te leiden. De hoogte van de budgetten van de afzonderlijke regelingen bieden geen additionele verklaring. Dit zou erop kunnen wijzen dat de brede, gecoördineerde en integrale aanpak van het grotestedenbeleid een belangrijke randvoorwaarde is geweest bij het bestrijden van de werkloosheid in specifieke doelgroepen in de GSB-steden. De gemeten effecten suggereren dat zónder de maatregelen in de fysieke pijler de ontwikkeling van de werkloosheid onder jongeren en allochtonen ernstiger zou zijn dan nu. Toch blijft de werkloosheid onder beide groepen zorgelijk hoog, met name in de grote steden. Voorkomen moet worden dat in de (nabije) toekomst een tweedeling op de arbeidsmarkt ontstaat. Fysieke pijler De fysieke pijler is een van de speerpunten geweest van GSB II. Een van de doelen was het versterken van de positie van de stedelijke woonmilieus. Afgaande op de analyses van de ontwikkeling van de huizenprijzen in de GSB-steden en de niet-GSB-steden heeft dat beleid al op relatief korte termijn voor een vergroting van de kwaliteit van de stedelijke woonomgeving gezorgd. Tussen 2000 en 2004 zijn huishoudens gemiddeld bereid geweest om meer te gaan betalen voor een woning in een woonomgeving in de GSB-steden, dan voor een woning in een van de niet -GSB-steden in deze analyse. Daarbij bleek de hoogte van het beschikbare ISV-budget bepalend voor de effectiviteit van het beleid. Het aandeel hoogopgeleiden (en daarmee naar verwachting de midden- en hoge inkomensgroepen) in de grote steden nam aantoonbaar toe als gevolg van het GSB-II beleid. Deze toename is echter 30
AtlasvoorGemeenten, Effectiviteitsstudie GSB, 2005
49
niet zozeer gerelateerd aan de hoogte van het beschikbare budget, maar aan het al dan niet opgenomen zijn in het GSB. Dat alles betekent dat GSB-steden sinds GSB-II gemiddeld aantrekkelijker geworden zijn om in te wonen dan niet GSB-steden, en dat mensen bereid zijn om extra te betalen voor die toegenomen attractiviteit. Aangetoond is dat er een directe relatie is tussen investering in het kader van GSB en waardestijgingen van de woningen en dat de grote steden er als gevolg van het grotestedenbeleid meer mensen met een hoge opleiding bij kregen. Daarbij dient opgemerkt te worden dat het aandeel midden- en hogere inkomens in de grote steden ondanks de geconstateerde trendbreuk, nog altijd onder het nationale gemiddelde ligt. Economische pijler In de voorgaande paragrafen hebben we geconstateerd dat de economisch-ruimtelijke doelstellingen van GSB II zijn behaald. De analyses laten zien dat het economisch beleid in het kader van GSB II aantoonbaar heeft gezorgd voor meer werkgelegenheidsgroei in de detailhandel in de steden. Fysieke maatregelen, zoals het opknappen van de binnenstad en het stimuleren van stedelijke attracties lijken succes te hebben gehad. Het economisch klimaat in de steden is verbeterd. Het is wetenschappelijk niet aan te tonen waardoor dit wordt veroorzaakt. In de praktijk is het meest in het oog springende verschil met de 20 controlegemeenten is dat de G25 het GSB-beleid uitvoerden en de controlegemeenten niet. De gemeenten hebben investeringen gepleegd gericht op dienstverlening aan bedrijven en fysieke investeringen. Wat betreft de fysieke investeringen lijken vooral investeringen in de aantrekkelijkheid van de stad voor consumenten een positief effect te hebben. Kwetsbare wijken Ondanks de constatering dat duurzaam herstel van kwetsbare wijken vooralsnog uitblijft zijn er signalen dat de aanpak van wijken leidt tot positieve resultaten31. In zijn promotieonderzoek trekt Kleinhans32 de conclusie dat de sociale implicaties van herstructurering na enkele jaren gunstig zijn voor de meeste bewoners. Heel veel bewoners zijn er in hun woonsituatie op vooruit gegaan, zowel degenen die al in de buurt woonden als bewoners die er tijdens of na de herstructurering zijn komen wonen. Het aanzien van de buurten is verbeterd. De negatieve impact van gedwongen verhuizingen op de sociale netwerken is beperkt. Waar sloop leidt tot verdunning en verplaatsing van sociale problemen, zien de bewoners dit als een gunstig effect van herstructurering. Het SCP33 concludeert dat stedelijke vernieuwingsbeleid (i.c. veranderingen in de fysieke, sociale en economische kenmerken van buurten) positieve effecten heeft op integratie en leefbaarheid.
31 32 33
Zie ook de ISV-evaluatie R.J. Kleinhans, Sociale implicaties van herstructurering en herhuisvesting, 2005 SCP, Uit elkaars buurt 2005
50
3.8. Conclusies Inhoudelijke doelstellingen grotendeels behaald De inhoudelijke doelstellingen uit GSB II zijn grotendeels behaald, de positie van de steden is verbeterd. Sociale pijler Tijdens GSB II is de structurele werkloosheid in de grote steden teruggedrongen – doelstelling 1a is daarmee behaald. Het aandeel werklozen in de beroepsbevolking bleef weliswaar hoger in de grote steden dan gemiddeld in Nederland, maar het verschil is afgenomen. Anno 2005 is het aandeel langdurig werklozen in de grote steden vrijwel gelijk aan het landelijk gemiddelde. Het verschil tussen stedelijk gemiddelde van het aandeel werkloze allochtonen in de allochtone beroepsbevolking in de G25 en het landelijk gemiddelde is gedaald en daarmee is ook deze doelstelling gehaald. Ook doelstelling 1b, het bevorderen van het aantal arbeidsplaatsen, is behaald. In de GSB II periode was de relatieve groei van het aantal arbeidsplaatsen in de grote steden iets groter dan het nationaal gemiddelde. De doelstelling om de aansluiting tussen school en arbeidsmarkt te verbeteren (doelstelling is 3) is gedeeltelijk behaald. Het aandeel werklozen dat over geen startkwalificatie beschikt is gedaald, maar tegelijkertijd is de jeugdwerkloosheid toegenomen en is er nog steeds een hardnekkige kern voortijdig schoolverlaters. Voor alle indicatoren geldt dat de verschillen tussen de steden groot zijn, in uitgangspositie én in ontwikkeling. Fysieke pijler In de GSB II periode verbeterde de positie van stedelijke woonmilieus: het aandeel midden- en hogere inkomensgroepen in de steden gestegen, met name in de G4. Doelstelling 4 is daarmee behaald. Ook doelstelling 5 - verbetering van de kwaliteit van de fysieke en sociale leefomgeving - is behaald. Bewoners waarderen hun woonomgeving en de groenvoorziening (iets) hoger dan bij de start van GSB II. De perceptie van verloedering nam af, met name in de G4. De doelstelling versterken van de sociale infrastructuur (doelstelling 7) is gedeeltelijk behaald. In de G4 is, met uitzondering van Rotterdam, een duidelijke verbetering zichtbaar. Voor de overige grote steden is het beeld divers. Uit de ontwikkeling van de indicatoren voor doelstelling 8, het verbeteren van de veiligheid, blijkt dat de veiligheid in de grote steden in objectieve zin is toegenomen. Minder mensen worden slachtoffer van vermogensmisdrijven, geweld en vernieling. Mensen voelen zich echter, ondanks deze verbetering, niet veiliger dan bij de start van GSB II. Het resultaat op deze doelstelling is dus gemengd. Opnieuw zijn de verschillen tussen de steden groot, zowel in uitgangspositie als in ontwikkeling. Economische pijler De waardering van ondernemers voor het ondernemingsklimaat in de steden is in de GSB II periode gestegen. Ook de waardering voor de bereikbaarheid per stad per auto is toegenomen in de GSB II periode. Doelstelling 2 en 6 zijn daarmee behaald. Net als bij veel andere onderwerpen zien we verschillen tussen steden. Deze zijn overigens niet heel groot. Duurzaam herstel kwetsbare wijken Het duurzaam herstel van de kwetsbare wijken (doelstelling 9) is gedurende de GSB II periode ingezet, maar heeft nog niet doorgezet. De indicatoren voor de doelstellingen laten een gemengd beeld zien. Iets meer dan de helft van de kwetsbare wijken laat een betere ontwikkeling zien van het aantal werklozen dan gemiddeld in de stad. Maar tegelijkertijd is de ontwikkeling van de onveiligheidsgevoelens in de eigen buurt in 60% van de wijken slechter dan in de stad. De ontwikkeling van de transactieprijzen van de huizen is in de helft van de kwetsbare wijken beter dan gemiddeld.
51
Ondanks de constatering dat vrijwel alle inhoudelijke doelstellingen zijn behaald, concluderen we ook dat we er nog niet zijn, zoals ook blijkt uit het resultaat op doelstelling 9. De steden zijn nog niet op het Nederlands gemiddelde. Er is nog altijd sprake van specifiek grootstedelijke problemen. En, zoals blijkt uit de analyses van de maatschappelijke resultaten, de verschillen tussen de steden zijn groot. Per doelstelling zijn er (groepen) van steden die achterblijven in hun ontwikkeling. Effectiviteit verschilt per pijler Voor zover mogelijk is de effectiviteit van het grotestedenbeleid onderzocht. Daaruit blijkt dat de bijdrage van het GSB aan het behalen van de doelen verschilt per pijler. Sociale pijler Uit de effectiviteitsanalyse blijkt dat het grotestedenbeleid een duidelijk effect heeft op de bestrijding van werkloosheid onder allochtonen en jongeren. De groepen waarvoor in het kader van het grotestedenbeleid specifieke aanbodversterkende maatregelen zijn ingesteld, met name jongeren en allochtonen, blijken hier dus baat bij te hebben. Fysieke pijler De effectiviteitsanalyses laten ook zien (aan de hand van de ontwikkeling van de huizenprijzen) dat de fysieke investeringen onder GSB II al op relatief korte termijn voor een vergroting van de kwaliteit van de stedelijke woonomgeving hebben gezorgd. Tussen 2000 en 2004 zijn huishoudens gemiddeld bereid geweest om meer te gaan betalen voor een woning in een woonomgeving in de GSB-steden, dan voor een woning in een van de niet-GSB-steden. Daarbij bleek de hoogte van het beschikbare ISV-budget bepalend voor de effectiviteit van het beleid. Ook het aandeel hoogopgeleiden in de grote steden nam aantoonbaar toon als gevolg van het GSB-II beleid. Dat alles betekent dat GSB-steden sinds GSB-II gemiddeld aantrekkelijker geworden zijn om in te wonen dan niet GSB-steden, en dat mensen bereid zijn om extra te betalen voor die toegenomen attractiviteit. Economische pijler Het economisch klimaat in de G25 is verbeterd, ook ten opzichte van 20 controle gemeenten. Het is wetenschappelijk niet aan te tonen waardoor dit verschil wordt veroorzaakt. In de praktijk is het meest in het oog springende verschil dat de G25 het GSB-beleid uitvoerden en de controlegemeenten niet. Een wél met zekerheid aan GSB toe te schrijven effect is gevonden voor een werkgelegenheidsgroei in de detailhandel. Fysieke maatregelen, zoals het opknappen van de binnenstad en het stimuleren van stedelijke attracties hebben dus succes gehad. Kwetsbare wijken Ondanks de constatering dat duurzaam herstel van kwetsbare wijken vooralsnog uitblijft blijkt uit diverse studies dat de aanpak van wijken leidt tot concrete resultaten. In zijn promotieonderzoek trekt Kleinhans de conclusie dat de sociale implicaties van herstructurering na enkele jaren gunstig zijn voor de meeste bewoners. Het SCP concludeert dat stedelijke vernieuwingsbeleid (i.c. veranderingen in de fysieke, sociale en economische kenmerken van buurten) positieve effecten heeft op integratie en leefbaarheid.
52
4. Resultaten bestuurlijk opgave 4.1. Inleiding Vanuit de maatschappelijke opgave is gekozen voor een bestuurlijke opgave langs vier doelen: 1. Het realiseren van een samenhangende (integrale), programmatische, vraag- en resultaatgerichte manier van werken; 2. Meer aandacht voor het wegnemen van knelpunten (in de regelgeving) op rijks- en stedelijk niveau; 3. Verdere ontkokering van de rijksbudgetten; 4. Harmonisatie van de monitors en van de financiële verantwoordingen; Naast deze vier bestuurlijke doelen wilde het kabinet door middel van GSB II ook innovatie en kennisuitwisseling bevorderen. Achtereenvolgens worden hieronder in vier paragrafen (4.2 tot en met 4.5) de resultaten van de vier bestuurlijke doelen beschreven. Daarna volgt in paragraaf 4.6 het resultaat van de bevordering van innovatie en kennisuitwisseling. Tot slot wordt dit hoofdstuk afgesloten met een concluderende paragraaf.
4.2. Integrale, programmatische, resultaatgerichte werkwijze Om de maatschappelijke doelen te bereiken hebben steden en Rijk bij convenant afgesproken dat ze volgens een integrale werkwijze te werk zouden gaan in een periode van vijf jaar. Daarbij was het streven om resultaatgericht te werk te gaan. Steden zouden daarbij hun eigen regiefunctie versterken, waarbij de stad door een goed ingericht proces burgers, bedrijven en instellingen en de regio – met inachtneming van ieders eigen verantwoordelijkheid – weet te betrekken bij het ontwikkelen van een strategische visie op de stad en bij het opstellen en uitvoeren van het MOP. In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de Rijksrol bij het totstandbrengen van een integrale werkwijze. Vervolgens wordt de kant van de gemeenten belicht. 4.2.1. Rijksrol Om tot een samenhangende Rijksaanpak te komen, heeft BZK een coördinerende rol gehad in GSB II. Uit de zelfanalyse van het Rijk34 aan het begin van de GSB II-periode bleek dat “zowel de coördinatie binnen het Rijk, als de inzet van de vakdepartementen, versterking behoeft. Er is spanning tussen het vakdepartementale sectorale beleid voor alle gemeenten en het GSB”. Op grond hiervan werd toen aanbevolen “om het proces van ontschotting flink door te zetten, te waken voor onbedoelde bureaucratisering en om vooral in de sociale pijler inhoudelijk meer samenhang aan te brengen”. Aan het eind van GSB II valt te constateren dat dit slechts ten dele gelukt is. De ontschotting is deels gerealiseerd (zie paragraaf 4.4). Echter de verbeterde samenhang in de sociale pijler is gedurende GSB II nauewelijks tot stand gekomen. Tot het einde van de tweede convenantsperiode hebben de vele sectorale regelingen bij met name de sociale departementen een echte integrale benadering in de weg gestaan. Overigens zijn daarentegen de resultaten over de meer sociale doelstellingen positief te noemen (zie vorig hoofdstuk). 4.2.2. Gemeentelijke rol Over de gemeentelijke rol kan gesteld worden dat; • de integraliteit van beleid is toegenomen door het GSB; • het GSB ook heeft bijgedragen aan een meer resultaatgerichte benadering;
34
Brinkman, L.C., Verrijkte steden: analyse Grotestedenbeleid Rijkszijde december 2001: eindrapportage Expertgroep
Zelfanalyse GSB Rijk, Lysias Advies BV, Amersfoort, 2001.
53
•
over de samenwerking met de regio een genuanceerd beeld bestaat;
Deze drie punten worden hieronder besproken. Integraal werken toegenomen Uit een analyse van ECORYS35 blijkt dat de aandacht voor en –hoewel in mindere mate– de daadwerkelijke integraliteit van het gemeentelijk beleid over de hele linie is toegenomen. Dit is vaak, maar niet alleen, aan GSB toe te schrijven. Per saldo wordt er regelmatig meer en beter samengewerkt tussen verschillende afdelingen36. Maar ook de interactie tussen Rijk, provincies en gemeenten is nadrukkelijk toegenomen, en ook de samenwerking met andere partijen zoals de corporaties. Met name het gebieds - en wijkgericht werken leidt in de praktijk tot meer integraliteit in de aanpak en uitvoering. Veelal komt het beleid vooral meer samen op wijk- en projectniveau. De aandachtswijken – voorzover die consistent en actief zijn aangepakt- zijn dan ook vaak een goed middel voor bundeling van inzet van verschillende partijen. GSB heeft een sterke faciliterende werking gehad, zowel financieel als organisatorisch (samenbindend). Vooral ook de uitgebreid gevoerde discussies over integraliteit hebben steden als zinvol ervaren voor de bewustwording. Resultaatgericht werken toegenomen, maar complex Een belangrijk doel van GSB II was een verbetering van het resultaatgericht werken. Dit mag zich nog steeds in een grote belangstelling verheugen, waarbij GSB III reeds een belangrijke schaduw vooruit heeft geworpen. De grote aandacht voor resultaatgericht werken kan nadrukkelijk in het bredere tijdsperspectief geplaatst worden. Resultaatgericht werken is op projectniveau vaak behoorlijk doorgevoerd, terwijl dit op programmaniveau in de praktijk vaak lastiger blijkt37. Dit heeft te maken met de beïnvloedbaarheid van de programmadoelen (outcome-doelen) door gemeenten. Het algemene veiligheidsgevoel van burgers bijvoorbeeld, is in de meeste gemeenten nauwelijks veranderd in de GSB II-periode, terwijl diezelfde gemeenten programmadoelen hadden geformuleerd ter verbetering van dit gevoel. Gedurende de rit bleek echter dat dit subjectieve doel moeilijk te beïnvloeden was door steden, ondanks vele inspanningen op dit gebied. De wijze waarop op de resultaten kan worden gestuurd, hangt dus sterk af van de manier waarop deze zijn benoemd. Om resultaatgericht te kunnen sturen zijn doelen c.q. afspraken nodig die voldoen aan SMART-criteria (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden). In het hierboven genoemde voorbeeld over veiligheid was de doelstelling eigenlijk niet acceptabel voor gemeenten omdat ze weinig beïnvloedingsmogelijkheden hadden. Andere maatschappelijke doelen bleken soms onrealistisch hoog waardoor de ontwikkeling vaak wel de goede richting uit ging maar de ambitie niet gehaald werd. Mede als gevolg hiervan is 58% van de kwantitatieve afspraken niet gehaald is. Het niet halen van de doelstelling betekent nog niet dat dit een negatief resultaat is. Voor ongeveer de helft hiervan laat de doelstelling wel een positieve tendens zien. Voor outputsturing blijkt het gemakkelijker om resultaten te boeken omdat steden meer grip hebben op resultaatniveau. Dit blijkt dan ook uit de productieresultaten uit de pijlers. Uit de ISV-evaluatie blijkt
35
ECORYS 2005, Evaluatie beleids - en procesmatige effecten GSB II, Naar een integraal resultaat?
36
Dit beeld wordt versterkt door de resultaten uit de ISV-evaluatie
37
ECORYS 2005, Evaluatie beleids - en procesmatige effecten GSB II, Naar een integraal resultaat?
54
bijvoorbeeld dat de G30 gemiddeld 65-75 procent van de belangrijkste productieresultaten gehaald hebben. Bij de Niet Fysieke Stadseconomie (NFSE) ligt dit percentage op gemiddeld 66 procent 38. Grote verdienste van het GSB is (en steden geven dit ook aan in hun eindverantwoordingen) het aanzwengelen van de brede discussie in de steden over resultaatgericht werken en het nadenken over wat output van beleid inhoudt, wie voor welke output verantwoordelijk is en hoe een en ander zich verhoudt tot de beoogde maatschappelijke resultaten (outcome). In GSB III heeft dit geresulteerd in prestatie-afsprak en op outputniveau en daarnaast een beperkt aantal outcome-doelstellingen. Regionale afstemming genuanceerd beeld In GSB-II vormde de regionale afstemming een expliciet onderdeel van het toetsingskader van het Rijk. Bij de toetsing van de MOP’s bleek dat van regionale afstemming nog onvoldoende sprake was geweest, mede door de korte tijd waarin de MOP’s gereed moesten zijn. Veel steden hebben daarom destijds in hun stadsconvenant een aantekening gekregen, waarin werd overeengekomen dat zij het overleg met de regio na afronding van het MOP zouden voeren. Dit heeft geresulteerd in een gemeenschappelijke opgave tussen een aantal GSB-steden en hun omgeving. De Drechtsteden (Dordrecht met 7 omliggende gemeenten) hebben bijvoorbeeld afgesproken daar waar noodzak elijk regionaal af te stemmen binnen de bestaande bestuurlijke kaders. Daartoe werken de Drechtsteden een regionaal programma met hun inhoudelijke ambities, die men in de drie pijlers wil realiseren uit. In een intentieverklaring is afgesproken dat de Drec htsteden aangeven tegen welke belemmeringen zij aanlopen als zij gezamenlijk optrekken. Het Rijk en de provincie ZuidHolland verklaren zich bereid om vanuit de bestaande juridische en bestuurlijke kaders deze belemmeringen door een optimale samenwerking en afstemming zo veel mogelijk weg te nemen. (PM evaluatieresulaten) Veel provincies spelen een actieve rol in het kader van het GSB, zoals bijvoorbeeld Gelderland, Friesland en Noord Brabant. Zo heeft de provincie Overijssel aansluitend op de stadsconvenanten met de Overijsselse steden een aanvullend convenant gesloten als appendix bij de stadsconvenanten. Geheel in lijn met de uitgangspunten van het grotestedenbeleid heeft Overijssel programma-afspraken gemaakt en daarbij ook een programmafinanciering geboden. In totaal heeft de provincie met de vijf steden in Overijssel een bijdrage afgesproken van ruim € 12,5 miljoen. Dat het de provincie ernst is met de uitgangspunten van het grotestedenbeleid, blijkt onder meer uit de afgesproken wijze van verantwoording die ook geheel op programmaniveau zal plaatsvinden. Overijssel heeft ook meegedaan aan de zelfanalyse en visitatieronde, waarbij kritisch naar het eigen functioneren is gekeken. Toch blijft regionale afstemming een aandachtspunt, zoals ook uit de procesevaluatie van ECORYS blijkt. Weinig gemeenten zijn er echt in geslaagd om problemen, in samenhang vanuit hun gezamenlijke regio te bezien en om daar ook daadwerkelijk gezamenlijk een oplossing voor te bedenken en uit te voeren.
4.3. Wegnemen van knelpunten op Rijks- en stedelijk niveau Rijk en steden hebben zich tot doel gesteld om knelpunten weg te nemen zowel op Rijks- als op stedelijk niveau. Hieronder wordt respectievelijk ingegaan op het Rijks- en stedelijk niveau.
38
ECORYS, juni 2006, Koersen tegen de stroom in… Realisatie stimuleringsbeleid niet-fysieke stadseconomie/GSB2
55
4.3.1. Knelpunten Rijksniveau Tijdens de GSB II-periode zijn er nauwelijks knelpunten (in de regelgeving) op Rijksnviveau ervaren door steden. Dit blijkt uit de evaluatie van het Expertteam Uitvoering Grotestedenbeleid39. Dit team van oud-bestuurders had tot doel steden bij te staan in de uitvoering, zodat de resultaten uit het Meerjarig Ontwikkelings Programma 1999 - 2004 dichter bij de afgesproken doelen zouden komen. Daarnaast had dit team tot doel om knelpunten op Rijksniveau te signaleren en op te lossen. Knelpunten die door de experts werden gesignaleerd hadden meer met het GSB-stelsel te maken dan met regelgeving. Steden gaven aan dat ze met name behoefte hadden aan een vereenvoudiging van de verantwoordingsstructuur (zie paragraaf 4.5). Naast het feit dat steden tijdens GSB II nauwelijks knelpunten hebben ervaren, is Rotterdam een voorbeeld dat aantoont dat er wel knelpunten waren. In het actieprogramma 2004 ‘Rotterdam zet door, op weg naar een stad in balans’ schetst Rotterdam een agenda voor overleg met de rijksoverheid voor oplossingen van zwaarwegende problemen in de stad Rotterdam. Dit heeft eind 2005 geleid tot aanpassing van de regelgeving in de zogenaamde Rotterdamwet.
4.3.2. Knelpunten gemeentelijk niveau In de Tussenstand is geconstateerd dat het nodig was om het organiserend vermogen van steden verder te versterken. Deze constatering kwam vanuit de gedachte dat meer doorzettingsmacht tot een betere en snellere uitvoering zou leiden van het beleid. Daarom is toen het expertteam opgericht. De inzet van de experts betrof daarbij voornamelijk procesbegeleiding(-regie) voor de implementatie van het GSB. Uit de evaluatie van het expertteam en uit de eindverantwoordingen van steden blijkt dat de inzet van de experts door de steden positief beoordeeld is. Kwalitatieve succesfactoren van de experts zijn daarbij gezag, onafhankelijkheid, bestuurlijke ervaring en deskundigheid. Het instrument expertteam is met name geschikt gebleken voor de aanpak van cumulatieve problemen in de ‘kleinere’ G26 gemeenten (circa 100 tot 150.000 inwoners). De G4 heeft minder gebruik gemaakt van dit instrument, zij zijn beter in staat om zelf doorzettingsmacht te genereren. Dit is ook gebleken uit het voorbeeld van ‘Rotterdam zet door’.
4.4. Verdere ontkokering van de rijksbudgetten Na een aanzet in de GSB-I periode, is een aantal budgetten van de ministeries van VROM, LNV en EZ gebundeld tot één integraal budget: het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Dit budget is niet alleen bedoeld voor stedelijke vernieuwing, maar ook voor het versterken van de economische infrastructuur en het voorzien in voldoende groen in de stad. Met deze verregaande bundeling van middelen, ook over de grenzen van departementen heen, was het ISV een voorloper van ontkokering en deregulering binnen GSB II. In de ‘Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid’ zijn middelen van BZK en OCW samengebracht die erop zijn gericht om de Kwaliteit van de sociale en fysieke leefomgeving en veiligheid te versterken, jeugdcriminaliteit en voortijdig schoolverlaten tegen te gaan en de Nederlandse taalvaardigheid bij oudkomers te verbeteren. In 2000 zijn de middelen voor de 24-uursstructuur aan de regeling toegevoegd en de middelen voor ‘Onze Buurt aan Zet’. Dit alles gaf de steden dus meer ruimte in de besteding van diverse geldstromen. Daarnaast zijn de specifieke uitkeringen voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid per 1 januari 2001 samengevoegd. Met de vorming van een ‘Fonds Werk en Inkomen’, zijn de rijksbijdragen op het terrein van werkgelegenheidsbeleid met ingang van 1 januari 2001 vrijwel ontschot. 39
BMC februari 2006, Evaluatie Expertteam Uitvoering Grotestedenbeleid
56
Volgens de verkenning Sociale Infrastructuur, dient er binnen de sociale pijler nog verder te worden ontschot en gedereguleerd. Tijdens de GSB II-periode is deze verdere ontschotting niet gerealiseerd; dit is in GSB III gebeurd, waar drie brededoeluitkeringen tot stand gebracht zijn.
4.5. Harmonisatie van de monitors en van de financiële verantwoordingen Harmonisatie van de monitors Om de gegevensverzameling en de gegevensverwerking voor de GSB-monitoring te vereenvoudigen, zijn de mogelijkheden voor het realiseren van een “frontoffice GSB” onderzocht: één (virtueel) loket voor monitorinformatie. Mogelijk hierbij was de ontwikkeling van één loket voor steden om hun verantwoordingen over de GSB-regelingen bij het Rijk in te dienen (zie hiervoor stap 1 van harmonisatie van de financiële verantwoording). Uitkomst van dit onderzoek was dat één loket efficiënt en verder dat het aantal monitormomenten afgestemd diende te worden op de frequentie van de beschikbaarheid van de gegevens 40. Naast het onderzoek naar een frontoffice is onderzocht om één monitor voor de sociale pijler te ontwikkelen. Mede op basis van het ICTU-onderzoek is geconcludeerd dat de monitor primair dient aan te sluiten op de beleidsdoelen om daarmee ook de bureaucratische last beheersbaar te houden. Uiteindelijk zijn de resultaten van de onderzoeken naar harmonisatie input geweest voor GSB III (daarin is één monitorloket gerealiseerd en het aantal monitormomenten is gereduceerd). Harmonisatie van de financiële verantwoordingen In de convenanten van 1999 hebben steden en Rijk afgesproken om te komen tot een bundeling of harmonisering van de financiële verantwoording van de regelingen in het Grotestedenbeleid. Door bundeling zou de financiële verantwoording aanzienlijk eenvoudiger worden en de administratieve lasten verminderd worden. In 2000 is voor de volgende aanpak waarin harmonisering in drie stappen een feit zou worden, gekozen: • De eerste stap is gericht te komen tot één verantwoordingsdocument per pijler. Dit document bevat één accountantsverklaring en één accountantsprotocol en wordt aan één (virtueel) loket aangeleverd. Bundeling van de verantwoording per pijler betekent dat voor de thans bestaande afzonderlijke verantwoordingen één indieningsdatum gaat gelden. • De tweede stap voorziet in een verdere stroomlijning van de verantwoording door steden de mogelijkheid te geven de financiële verantwoording van de verschillende regelingen te laten lopen via de gemeenterekening. • De derde stap moet er toe leiden dat de steden de financiële verantwoording in één keer over de totale convenantsperiode afleggen, aansluitend bij de programmatische aanpak die in de convenanten is gekozen. De eerste stap is voor de sociale pijler in 2003 gerealiseerd voor de verantwoording over het jaar 2002. Regelingen van OCW en VWS konden in dat jaar gebundeld worden verantwoord, middels één geharmoniseerd verantwoordingsdocument, één accountantsprotocol die ingediend konden worden bij één loket, in dit geval het ministerie van VWS. De bundeling van de jaarlijkse verantwoordingen heeft ook in 2004 en 2005 plaatsgevonden. Daarbij zijn naast regelingen van VWS en OCW ook regelingen van BZK en Justitie betrokken geweest. Voor de regelingen in de economische en fysieke pijler is in 2004 besloten niet meer in te zetten op bundeling van de financiële verantwoordingen conform stap 1. Inmiddels was het duidelijk geworden dat het nemen van deze eerste stap tot verzwaring van de verantwoordingslasten zou leiden. Bovendien was een aantal regelingen in deze pijlers inmiddels al op een andere manier gebundeld, 40
ICTU, 2003. Haalbaarheidsonderzoek virtueel loket grotestedenbeleid
57
zoals het ISV van VROM en de Wet Werk en Bijstand / Fonds Werk en Inkomen van SZW. Daarnaast leenden de verschillende projectregelingen in de Fysieke pijler zoals Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK) en Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) vanwege hun grote infrastructurele omvang zich niet bepaald voor bundeling. Ten eerste omdat de regelingen gedurende GSB-2 nog niet verantwoord hoefden te worden en ten tweede omdat met deze regelingen zeer specifieke projectmatige (en noodzakelijke) verantwoordingseisen gepaard gingen die zich niet leenden voor harmonisering. In 2003 was al duidelijk geworden dat stap twee en drie niet meer genomen konden worden in tijdsperiode van GSB II. Wel is in datzelfde jaar overeenstemming bereikt om te komen tot drie Brede Doeluitkeringen voor grote steden in GSB III. Met het begin van GSB III in 2005 is het voor de steden mogelijk geworden om in 2010 eenmalig te verantwoorden via de gemeenterekening.
4.6. Innovatie en kennisuitwisseling Via innovatie en kennisuitwisseling hebben Rijk en steden gepoogd knelpunten (in de regelgeving) weg te nemen. Hieronder worden de resultaten van drie initiatieven besproken: de impuls Onze Buurt aan Zet, de impuls Digitale Broedplaatsen en het Kenniscentrum Grote Steden. Onze Buurt aan Zet Van 2001 tot 2004 zijn dertig steden in Nederland actief geweest binnen het impulsprogramma ‘Onze Buurt aan Zet’ (OBaZ). Aanleiding was de wens om de betrokkenheid van bewoners (burgerparticipatie) te bergroten bij het beheer en ontwikkelen van hun eigen wijken en buurten. Gezien het belang van burgerparticipatie voor de leefbaarheid in de stad had deze impuls als doel bewoners te activeren om de veiligheid, leefbaarheid, integratie en sociale cohesie in aandachtswijken te bevorderen. Vandaar de naam ‘Onze Buurt aan Zet’: wijkbewoners dienden nadrukkelijk aan zet te zijn bij deze projecten. Het innovatieve aan deze impuls was dat een deel van middelen ingezet is als ‘tender’ waardoor er concurrentie ontstond tussen steden. Uit de evaluatie41 blijkt een groot enthousiasme waarmee bestuurders, professionals en bewoners met elkaar aan de slag gingen om de buurten in hun stad te verbeteren. OBAZ maakt veel los in de buurten, niet alleen in de vorm van een groot aantal projecten dat tussen 2001 en 2004 het licht heeft gezien, maar ook, en misschien nog belangrijker in de relatiesfeer tussen bewoners en professionals. Naast een verbeterde samenwerking tussen professionals en bewoners worden vaak voorbeelden genoemd van concrete ingrepen in het uiterlijk van de wijk of buurt: de wijk knapt zichtbaar op door fysieke verbeteringen in de woonomgeving. Kort samengevat zijn de belangrijkste resultaten van OBAZ zijn terug te vinden in de verbeterde contacten tussen bewoners, meer samenwerking tussen bewoners en professionals en zichtbare verbetering in de woonomgeving. OBaZ is bedoeld als tijdelijk impulsprogramma, waarin steden verder zelf moesten investeren. Sommige steden hebben nieuwe externe financiering gevonden of door middel van het succesvolle OBAZ een oudere, bestaande aanpak vervangen. Een aantal steden brengt OBaZ-projecten onder bij het reguliere takenpakket. Digitale broedplaatsen In de periode 2001 tot 2004 hebben Amsterdam, Den Haag, Deventer en Eindhoven gefungeerd als ‘digitale broedplaats’. Aanleiding tot deze impuls was net als bij OBAZ bewonersbetrokkenheid stimuleren en realiseren maar dan langs een andere weg. De broedplaatsen dienden als experimenteeromgeving waar innovatieve ICT-toepassingen werden ontwikkeld die een bijdrage
41
Verwey-Jonker Instituut Utrecht 2006, Eindevaluatie Onze Buurt aan Zet, een thematische vergelijking van tien steden
58
moesten leveren aan de sociale kwaliteit van (delen van) deze steden. Leren van het experimenteren stond in de broedplaatsen voorop. Een broedplaats is een goede methode gebleken omdat het geld en de politieke aandacht werken als aanjager van initiatieven. De broedplaats heeft echter vooral effect op de direct betrokkenen gehad. Voor wat betreft de kennisoverdracht kan de ambitie zich het beste richten op het aanbieden van ideeën. Andere steden en maatschappelijke organisaties kunnen de voorbeelden van de broedplaatsen gebruiken om zich te laten inspireren om ICT-toepassingen in te zetten. De ervaring leert dat zij hun eigen proces moeten doormaken en het idee moeten aanpassen aan de eigen omstandigheden. Kenniscentrum Grote Steden Het Kenniscentrum Grote Steden is opgericht om de stakeholders van het GSB te faciliteren door middel van kennis. Het doel van het kenniscentrum is het geven van een impuls aan het vraaggestuurd bijeenbrengen, toegankelijk maken, verspreiden en ontwikkelen van kennis op het gebied van het grotestedenbeleid. Daarmee wordt beoogd om ondersteuning te geven aan bestuurders, beleidsmakers en uitvoerders van het grotestedenbeleid, zowel op Rijks- als op stedelijk niveau, in hun gezamenlijke inspanning om de positie van de grote steden in Nederland waar nodig te verbeteren. 42 In 2003 is een tussenevaluatie van het Kenniscentrum uitgevoerd. Hieruit kwamen een aantal punten waarop het Kenniscentrum goed presteert: • Kwaliteit website. • Gebruik van nieuwe internettechnologie. • Een overzichtelijk en toegankelijk kennisaanbod. • Betrokkenheid sleutelfiguren grotestedenbeleid. • Verbindingen met andere kenniscentra. • Innovatieve kennisprogramma’s. • STip onderzoeksprogramma. • Kwaliteit en slagvaardigheid van de organisatie. Ook waren er een aantal aandachtpunten: • Het verdiepen van kennis. • Bekendheid bij specifieke doelgroepen. • Het gebruik van de producten en diensten. • De vraagoriëntatie. • Samenwerking met de onderzoekswereld. • Keuzen maken en focus op de kernactiviteiten. • Beheer en de bedrijfsvoering garanderen. Een volgende evaluatie is voorzien in 2007.
4.7. Effectiviteit Uit de visitatie van de G2143 komt de volgende meerwaarde van grotestedenbeleid: “De in gang gezette professionalisering van het bestuur en de ambtelijke organisatie en het proces van collectief leren en verbeteren kan de steden de komende jaren nog veel brengen.(…) Er wordt in de meeste steden meer
42
Staten-Generaal, vergaderjaar 2000-2001, 27 447, nrs. 39 en 1.
43
Brinkman, Duyvendak ea, De vele gezichten van het grotestedenbeleid. V isitatierapport G21 – Grotestedenbeleid 2001,
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag 2002.
59
collegiaal bestuurd en meer integraal en interactief gewerkt. De commissie constateert dat het op verschillende fronten een stuk beter gaat met de steden dan enkele jaren geleden. Het grotestedenbeleid fungeert als aanjaagfactor die de gemeenten erg nodig hebben om hun rol en sturingskracht te ontplooien; het partnerschap tussen Rijk en steden blijft nodig”. Op basis deze bevindingen kan mede op basis van de resultaten uit de vorige paragrafen een aantal noties gemaakt worden over de effectiviteit van de (bestuurlijke aanpak) van GSB II. Daarbij worden de volgende elementen onderscheiden: • Leren en verbeteren; • Bestuurskracht Rijk en steden; • Partnership tussen Rijk en steden. Leren en verbeteren Uit paragraaf 4.2 blijkt dat de resultaatgerichtheid toeneemt naarmate doelstellingen en prestaties slimmer ‘slimmer’ zijn. Steden konden grosso modo beter sturen op outputafspraken dan op outcomeafspraken omdat ze daar meer grip op hebben. Dit inzicht heeft geleid tot prestatie-afspraken op outputniveau in GSB III. Naast de resultaatgerichtheid op prestaties is het (bij ieder beleidsterrein) belangrijk om in te gaten (te blijven) houden in hoeverre de beleidsinzet (maatregelen en middelen ofwel de zogenaamde beleidsinput) leidt tot een bepaald resultaat (beleidsoutput). Vervolgens is het ook belangrijk om in de gaten te houden in hoeverre de beleidsoutput bijdraagt aan het realiseren van het uiteindelijke maatschappelijk effect. Uit het jaarboek 2003 blijkt dat steden als gevolg van GSB II dit verband tussen input, output en outcome meer zijn gaan monitoren. “Er wordt stelselmatiger gerapporteerd over (de relatie tussen) beleidsinput, beleidsoutput en outcome”. Hieruit blijkt dat steden geleerd hebben door GSB II en dat ze daardoor ook effectiever beleid maken. Naast deze bewustwording is het lerend vermogen van Rijk en steden zeker ook vergroot de vele evaluaties die in het kader van GSB II verricht zijn. Met name de zelfevaluaties en visitaties van steden hebben bijgedragen aan het lerend vermogen. Bestuurskracht Rijk en steden De bestuurskracht van het Rijk hangt bij het GSB af van een sterke coördinatie en een stevig commitment van de vakdepartementen. In de fysieke en in mindere mate in de economische pijler heeft dit tot een integrale aanpak geleid waardoor problemen effectief konden worden aangepakt door Rijk en steden. In de sociale pijler is heeft het Rijk over het algemeen, mede door een gebrek aan coördinatie en commitment, minder integraliteit bereikt waardoor de aanpak minder effectief was dan wenselijk. Steden hebben hun bestuurskracht duidelijk verbeterd door een resultaatgerichtere aanpak. Daarnaast worden mede door het GSB prioriteiten gesteld en wordt daar ook effectiever op gestuurd. Tot slot zijn betrekken steden mede door het GSB II ook steeds meer externe partijen waardoor de aanpak effectiever wordt. Aandachtspunt blijft het organiserend vermogen. Uit de evaluatie van het expertteam blijkt dat met name de G25 behoefte blijft hebben aan ondersteuning bij haar regierol in een steeds complexer wordende samenleving. Partnership Tot slot is het GSB te zien als een PPS-constructie waarbij PPS staat voor Publiek-Publieke Samenwerking. Doordat steden, als motoren van onze samenleving, een gezamenlijke agenda hebben met het Rijk, bestaat er meer urgentie en druk om problemen in steden effectief aan te pakken.
60
Keerzijde hiervan is dat uit deze evaluatie ook weer is gebleken dat steden niet allemaal hetzelfde zijn en dat dit mogelijk vraagt om meer maatwerk.
4.8. Conclusies De resultaten van de bestuurlijke opgave zijn positief te noemen. Kanttekening hierbij is dat een aantal doelen niet gehaald zijn tijdens GSB II maar dat ze bij de totstandkoming van GSB III geïncorporeerd zijn. Het gaat om de volgende resultaten: • De integrale aanpak is aan rijkszijde deels gelukt. In de sociale pijler hebben de vele sectorale regelingen bij met name de sociale departementen een echte integrale benadering in de weg gestaan. Inmiddels zijn als onderdeel van GSB III de verschillende regelingen gebundeld drie brededoeluitkeringen (BDU ‘s); • De integrale aanpak bij gemeenten is toegenomen en ook de resultaatgerichtheid is verbeterd. Bij dit laatste punt dient vermeld te worden dat op het gebied van de maatschappelijke doelen steden moeilijker konden sturen doordat ze deze doelen minder makkelijk konden beïnvloeden. Daarom zijn in GSB III prestatie-afspraken op outputniveau gemaakt. Tot slot is er in een beperkt aantal provincies samenwerking tot stand gebracht tussen de GSB-steden en de regio c.q. provincie. Toch blijft regionale afstemming een aandachtspunt; • Op rijksniveau zijn nauwelijks knelpunten in de regelgeving aangekaart door de steden. De gesignaleerde knelpunten hadden met name te maken met de relatief ingewikkelde verantwoordingslast. Met name kleinere gemeenten (G25) liepen aan tegen knelpunten in hun regierol. Het expertteam heeft deze knelpunten kunnen oplossen; • Er is tijdens GSB II ontkokering gerealiseerd in de Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid. Verder was de fysieke pijler (ISV I) al aan het begin van GSB II ontkokerd. Echter met name in de sociale pijler is er tijdens GSB II geen ontkokering gerealiseerd (zie ook eerste bullet); • Tijdens GSB II is geen harmonisatie van monitors bereikt. Wel is het monitorstelsel doorgelicht en heeft dit in GSB III geleid tot een stroomlijning. De harmonisatie van de financiële verantwoordingen is slechts beperkt gerealiseerd. Ook hier is voor GSB III een harmonisatie bereikt in de vorm van drie BDU’s; • Tijdens GSB II is er innovatie gerealiseerd door ‘Onze Buurt aan Zet’ en ‘Digitale Trapvelden’ in de vorm van tenders op te zetten. Daarnaast heeft het Kenniscentrum Grote Steden resultaat geboekt op het gebied van kennisuitwisseling tussen (Rijk en ) steden. Als afgeleide daarvan hebben individuele steden kunnen innoveren door van elkaars best practices te leren. Bovenop deze resultaten kan gesteld worden dat het GSB II in zijn aanpak meerwaarde heeft gehad om de maatschappelijke doelen te halen. Die meerwaarde zat vooral in de bewustwording bij Rijk en steden van een slimme sturing (op concrete te beïnvloeden prestaties). Nog belangrijker daarbij is het zogenaamde beleidsleren: dit is het monitoren van de inspanningen, de resultaten en de uiteindelijke maatschappelijke effecten en de relaties daartussen. Op die manier leren steden en Rijk het beleid effectiever maken. Door resultaatgerichte aanpak en sturing daarop zijn steden resultaatgerichter geworden en daarmee effectiever. Daarbij blijft de regierol een aandachtspunt. Tot slot heeft het partnership tussen Rijk en steden geleid tot een effectieve agendering van de problemen. Aandachtspunt hierbij is de verscheidenheid tussen steden.
61
5. Conclusies 5.1. Inleiding De centrale vraag in deze evaluatie was: “Wat zijn de resultaten van het GSB tussen eind 1999 en eind 2004?”. In dit laatste hoofdstuk wordt nog een keer een overzicht gegeven van de resultaten om daar vervolgens een aantal lessen uit te destilleren. In paragraaf 5.2 worden de resultaten van de inhoudelijke opgave samengevat. Paragraaf 5.3 geeft kort een overzicht van de bestuurlijke resultaten. Daarna volgt in paragraaf 5.4 een beschrijving van de bijdrage van het GSB aan het behalen van de (inhoudelijke en bestuurlijke) resultaten. In de laatste paragraaf wordt tot slot een opsomming gegeven van de lessen.
5.2. Resultaten inhoudelijke opgave Onderstaande tabel geeft een overzicht van de doelstellingen en de mate waarin de gehaald zijn. Clusters/ maatschappelijke doelstellingen
Doelbereik
Sociaal economisch 1a. werkloosheid richting Nederlands gemiddelde; -Totaal; -Langdurige werkloosheid; -Naar etniciteit 1b. toename arbeidsplaatsen groter dan Nederlands gemiddelde 3. Verbeteren aansluiting onderwijs arbeidsmarkt
Gehaald Gehaald Gehaald Gehaald Deels gehaald*
Sociaal-fysiek 4. Versterken positie stedelijke woonmilieus op regionale woningmarkt
Gehaald
5. Verberen kwaliteit woonomgeving 7. Versterken sociale infrastructuur 8. Verbeteren veiligheid
Gehaald Deels gehaald* Deels gehaald*
Economisch-ruimtelijk 2. versterken economische concurrentiepositie van de stad
Gehaald
6. Vergroten bereikbaarheid economische activiteiten
Gehaald
Wijken 9. Zelfherstellend vermogen kwetsbare wijken
Deels gehaald*
*Deels gehaald betekent dat bij doelstelling 3, 8 en 9 zijn er verschillende indicatoren zijn waarvan sommige een positieve ontwikkeling laten zien en andere een negatieve. Bij doelstelling 7 is er nauwelijks verandering voor de G30 maar is er tevens een grote diversiteit tussen steden.
Op grond van bovenstaande tabel, die een geaggregeerd beeld geeft voor alle betreffende steden, valt te concluderen dat de meeste maatschappelijke doelstellingen zijn gehaald. Er is zelfs een trendbreuk geconstateerd bij werkloosheid (voor het eerst sinds jaren gaat het G25-gemiddelde richting landelijke gemiddelde) en midden- en hoge inkomens (voor het eerst daalt, zij het licht, het aandeel midden en hoge inkomens in de G25 ten opzichte van het landelijk gemiddelde). Hierbij moet opgemerkt worden dat voor de meeste doelstellingen de problemen in de steden nog altijd groter zijn dan het landelijk gemiddelde.
62
Er is nog dus altijd sprake van specifiek grootstedelijke problemen. En, zoals blijkt uit de analyses van de maatschappelijke resultaten, de verschillen tussen de steden zijn groot. Per doelstelling zijn er (groepen) van steden die achterblijven in hun ontwikkeling.
5.3. Resultaten bestuurlijke opgave De resultaten van de bestuurlijke opgave en het doelbereik daarvan staan in de onderstaande tabel samengevat. Bestuurlijke doelstelingen • Integraliteit • • Resultaatgerichtheid • Afstemming regio • Wegnemen knelpunten Rijksniveau • Wegnemen knelpunten stedelijk niveau • Ontkokering rijksbudgetten
Doelbereik • Rijkszijde deels gehaald • Bij gemeenten gehaald • Gehaald • Beperkt gehaald * • Gehaald • Deels gehaald
• •
Harmonisatie monitors Harmonisatie financiële verantwoordingen
• •
Niet gehaald Beperkt gehaald
•
Innovatie en kennisuitwisseling
•
Gehaald
*Knelpunten zijn niet geconstateerd
Uit bovenstaande tabel blijkt dat een genuanceerd beeld op de mate van doelbereik van de bestuurlijke opgave. Bij deze tabel zijn de volgende kanttekeningen relevant: • Een groot deel van de doelstellingen dat niet danwel beperkt gehaald is, is reeds gerealiseerd in GSB III (ontkokering van rijksbudgetten door Brededoeluitkeringen en daarmee ook harmonisatie verantwoordingen, harmonisatie monitors); • Afstemming met de regio is een duidelijk beperkt gehaalde doelstelling die nog (steeds) aandacht behoeft; • Resultaatgerichtheid, integraliteit en knelpunten op stedelijk niveau zijn weliswaar gehaald; ze behoeven echter nog steeds aandacht; • Integraliteit op rijksniveau vraagt ook om blijvende aandacht.
5.4. Effectiviteit Op basis van de gehaalde resultaten volgt de vraag: “Wat is de bijdrage van het GSB aan deze resultaten?”. Op basis van econometrisch onderzoek zijn enkele verbanden gevonden 44: • Op sociaal-economisch vlak blijkt dat de totale werkloosheid zich in de GSB-steden gunstiger heeft ontwikkeld dan in de niet-GSB-steden. Daarbij heeft het GSB een duidelijk effect op de bestrijding van werkloosheid onder allochtonen en jongeren. De groepen waarvoor in het kader van het GSB specifieke aanbodversterkende maatregelen zijn ingesteld, met name jongeren en allochtonen, blijken hier dus baat bij te hebben. • In het cluster wonen, leefbaarheid en veiligheid laten effectiviteitsanalyses zien (aan de hand van huizenprijzen en het aandeel hoogopgeleiden) dat de fysieke investeringen onder GSB II op de relatief korte termijn voor een vergroting van de kwaliteit van de stedelijke woonomgeving hebben gezorgd. GSB-steden zijn dus aantrekkelijker geworden om in te wonen.
44
Wegens gebrek aan data kon de effectiviteitsanalyse niet voor alle doelstellingen uitgevoerd worden.
63
•
•
Het economisch klimaat in de G25 is verbeterd, ook ten opzichte van 20 controlegemeenten. Het is wetenschappelijk niet aan te tonen waardoor dit verschil wordt veroorzaakt. In de praktijk is het meest in het oog springende verschil dat de G25 het GSB-beleid uitvoerden en de controlegemeenten niet. Een wél met zekerheid aan GSB toe te schrijven effect is gevonden voor een werkgelegenheidsgroei in de detailhandel. Fysieke maatregelen, zoals het opknappen van de binnenstad en het stimuleren van stedelijke attracties hebben dus succes gehad. Kwetsbare wijken. Uit diverse studies dat de aanpak van wijken leidt tot concrete resultaten. Ondanks de constatering dat duurzaam herstel van kwetsbare wijken vooralsnog niet over de hele GSB-breedte gerealiseerd is, zijn er positieve resultaten geboekt als gevolg van de GSB-aanpak.
Naast de bijdrage van het GSB aan een verbetering van de maatschappelijke opgave heeft het GSB ook effecten gehad op de aanpak. Veel steden hebben hun organisatie gekanteld om de programmatische aanpak te bewerkstelligen. Verder heeft het GSB ook bijgedragen aan de bewustwording bij Rijk en steden van een slimme sturing (op concrete te beïnvloeden prestaties). Nog belangrijker daarbij is het zogenaamde beleidsleren: dit is het monitoren van de inspanningen, de resultaten en de uiteindelijke maatschappelijke effecten en de relaties daartussen. Op die manier leren steden en Rijk het beleid effectiever maken. Door resultaatgerichte aanpak en sturing op concrete doelen zijn steden resultaatgerichter geworden en daarmee effectiever. Tot slot heeft het partnership tussen Rijk en steden geleid tot een effectieve agendering van de problemen. Aandachtspunt hierbij is de verscheidenheid tussen steden blijkende uit de inhoudelijke resultaten.
5.5. Conclusie De resultaten van GSB II zijn positief. De meeste maatschappelijke doelen zijn gehaald en ook de bestuurlijke doelstellingen zijn voor een groot gedeelte gehaald danwel geïncorporeerd in de huidige GSB III-periode. Op het gebied van werkloosheid en aandeel midden- en hoge inkomens is er een trendbreuk richting het landelijk gemiddelde. Er zijn aantoonbaar effecten gevonden op het gebied van werkloosheid onder allochtonen en jeugd, huizenprijzen en aandeel hoogopgeleiden en werkgelegenheidsgroei in de horeca. Echter ondanks dat de meeste doelen zijn gehaald, zijn er nog steeds bovengemiddelde problemen in de steden die zich versterkt manifesteren in de kwetsbare wijken. Wat ook blijkt uit deze evaluatie is dat steden met verschillende problemen te maken hebben en dus ook een gedifferentieerde aanpak vragen. Naast het wijkniveau is ook het bovenstedelijke regioniveau van blijvend belang. Uit deze evaluatie volgt dat problemen in breder (regio)verband aangepakt moeten worden om tot effectieve oplossingen te komen. Bestuurlijk gezien is voor een integrale aanpak met name in het sociale domein een stevigere coördinatie nodig op Rijksniveau. Voor een effectieve aanpak zullen Rijk en steden naast slimme prestatie-afspraken de link moeten blijven leggen met het uiteindelijke maatschappelijke effect. Voor de steden geldt daarbij de randvoorwaarde van een stevige regierol.
64
