De verschillen tussen het contract en de beschikking

Hoofdstuk 7

De verschillen tussen het contract en de beschikking

7.1

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is vastgesteld aan welke eisen het instrument trajectplan behoort te voldoen, wil het als een geschikt instrument kunnen worden aangemerkt. Tevens is vastgesteld dat het trajectplan het rechtskarakter van een beschikking draagt. In dit proefschrift staat de vraag centraal of het instrument trajectplan een geschikt instrument is om bij re-integratie te gebruiken. In dit hoofdstuk zal aan de hand van jurisprudentie en literatuur beoordeeld worden in hoeverre vanuit juridisch oogpunt de beschikking een geschikt instrument is. Daarbij dient te worden aangetekend dat dit hoofdstuk is afgesloten voor de invoering van de Wijziging Wet SUWI per 1 januari 2009. Wijzigingen in de socialezekerheidswetten die nadien zijn doorgevoerd, worden hierna niet besproken. De beschikking zal aan de vastgestelde geschiktheidseisen worden getoetst (paragraaf 7.3). Alvorens hiertoe over te gaan, zal worden toegelicht hoe aan het toetsingskader wordt getoetst (paragraaf 7.2). Vroeger werd door de overheid vooral met regelgeving en besluiten eenzijdig de verhouding tussen burgers en bestuursorganen geregeld. Tegenwoordig wordt door de overheid steeds meer gebruik gemaakt van het instrument contract om beleidsdoeleinden te realiseren. In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn sommige gemeenten dit instrument bij de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en nuggers gaan gebruiken.486 In de jaren negentig van de vorige eeuw is door Kamerleden aangedrongen op invoering van dit instrument in de sociale zekerheidswetten. De belangstelling van Kamerleden voor het instrument contract, alsmede het gebruik van dit instrument in de praktijk, zijn aanleiding geweest om in dit proefschrift te onderzoeken welke verschillen bestaan tussen het gebruik van het instrument beschikking bij re-integratie en het instrument contract. In dit hoofdstuk zal om deze reden tevens het instrument contract aan de geschiktheidseisen worden getoetst (paragraaf 7.5). In paragraaf 7.6 zullen de verschillen tussen het gebruik van de beschikking en het contract worden besproken. 486. Zie paragraaf 6.1 voor literatuurverwijzingen waarin het gebruik van het contract bij re-integratie in de praktijk wordt besproken.

188

RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN

Om te kunnen beoordelen of met het instrument contract aan de geschiktheidseisen kan worden voldaan, is het van belang te weten welk recht op een dergelijk contract van toepassing is. In hoofdstuk zes is aangegeven dat in de literatuur verschillende categorieën van contracten met de overheid worden onderscheiden. De reden hiervoor, is dat op deze contracten verschillend recht van toepassing is. In dit hoofdstuk zal in paragraaf 7.4 worden ingegaan op het recht dat op de verscheidene contracten van toepassing is. Vervolgens zal worden aangegeven hoe een ‘re-integratiecontract’ op basis van de in de literatuur gehanteerde onderscheidingen gekwalificeerd zou kunnen worden. In dit proefschrift wordt een antwoord gezocht op de vraag welke verschillen tussen het gebruik van het instrument beschikking en contract bij re-integratie bestaan. Hoewel dit buiten het kader van de probleemstelling van dit proefschrift valt, zal aan het einde van het hoofdstuk worden gekeken of een wettelijke regeling van het contract noodzakelijk is, indien de uitvoeringsorganen dit instrument willen gebruiken (paragraaf 7.7). Naast de toelaatbaarheid van het sluiten van een overeenkomst zal kort worden ingegaan op de vraag of (mogelijke) nadelen die kleven aan het gebruik van het contract door middel van een wettelijke regeling te ondervangen zijn.

7.2

De wijze van toetsen aan de geschiktheidseisen

7.2.1

De uit te voeren toets op hoofdlijnen

In hoofdstuk twee tot en met vijf zijn de geschiktheidseisen besproken. De geschiktheidseisen zijn: – – – –

de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat (hoofdstuk 2); de doelstellingen van het re-integratiebeleid (hoofdstuk 3); de vormgevingseisen (hoofdstuk 4); en de functies van het trajectplan (hoofdstuk 5).

Vastgesteld moet worden of met de beschikking en het contract aan de geschiktheidseisen kan worden voldaan. Hoe zal deze toets worden uitgevoerd? Zoals in het inleidende hoofdstuk vermeld, mag het trajectplan niet in strijd zijn met het wettelijk kader waarbinnen het instrument wordt ingezet. Het instrument moet binnen dit kader passen. In dit hoofdstuk zal daarom alleen aan de vormgevingseisen aandacht worden besteed voor zover de beschikking en het contract niet passen binnen het wettelijk stelsel. De re-integratiedoelstellingen en de eis van sociale rechtvaardigheid zijn te weinig concreet om daaraan direct te kunnen toetsen. Hiertoe zal dan ook niet worden overgegaan. Op de eis van sociale rechtvaardigheid na zijn de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat wel voldoende concreet

DE VERSCHILLEN TUSSEN HET CONTRACT EN DE BESCHIKKING

189

om aan te toetsen, evenals de functies van het trajectplan. De beschikking en het contract zullen daarom beide aan deze geschiktheidseisen worden getoetst. In de volgende twee hoofdstukken zal worden onderzocht of in de praktijk het instrument trajectplan een geschikt instrument is. In die hoofdstukken wordt alleen getoetst of de functies van het plan in de praktijk worden vervuld. Niet is onderzocht of in de praktijk recht wordt gedaan aan de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat, omdat met een juridische beoordeling of aan deze geschiktheidseis wordt voldaan – deze eis geeft immers de waarborgen aan – al een antwoord wordt gegeven op de vraag of het instrument een geschikt instrument is om aan deze eis inhoud te geven. Indirect wordt soms wel een antwoord gegeven op de vraag of in de praktijk aan deze geschiktheidseis recht wordt gedaan. Daarvoor verwijs ik naar hetgeen in de volgende subparagraaf wordt besproken. 7.2.2

De uit te voeren toets nader bekeken

Hierboven is aangegeven of en hoe aan de verschillende categorieën van geschiktheideisen zal worden getoetst. Vastgesteld moest worden dat de eis van sociale rechtvaardigheid en de re-integratiedoelstellingen te weinig concreet zijn om aan te toetsen. Kan over de geschiktheid van het instrument beschikking en contract om deze eisen te realiseren dan niets worden gezegd? In het inleidende hoofdstuk is aangegeven dat de geschiktheidseisen onderling nauw samenhangen. De re-integratiedoelstellingen en de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat geven aan wat er bereikt moet worden en welke waarborgen daarbij voor de burger dienen te gelden. De vormgevingseisen geven aan op welke wijze de wetgever deze doelstellingen, beginselen en eisen wil realiseren. De sociale zekerheidswetten (en de parlementaire geschiedenis van deze wetten) geven immers aan hoe de re-integratie juridisch vorm moet worden gegeven. Het trajectplan is één van de instrumenten waarmee de wetgever de doelstellingen, beginselen en eisen wenst te realiseren. Het trajectplan kan volgens de wetgever hieraan een bijdrage leveren, omdat het bij de re-integratie een aantal functies vervult. Het trajectplan dient daarbij binnen het juridisch kader (vormgevingseisen) te passen. De nauwe onderlinge samenhang betekent dat als het trajectplan de functies vervult, daarmee tevens recht wordt gedaan aan de re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid en de eis van sociale rechtvaardigheid. In dit onderzoek wordt van deze veronderstelling uitgegaan. Welke functies gericht zijn op het realiseren van de verschillende doelstellingen hangt af van de doelen die met de verschillende functies worden nagestreefd. De meeste re-integratiedoelstellingen zijn gericht op het weer aan het werk helpen van de cliënt of – als dat niet lukt – maatschappelijke participatie van de cliënt. De volgende doelstellingen zijn hierop gericht:

190

– – – – – –


beperken uitkeringslasten op grond van verzekeringstechnische overwegingen; beperking uitkeringslasten vanuit economische en welvaartsbevorderende overwegingen; emancipatie: een recht op arbeid, gelijke kansen en zelfontplooiing; vergroten sociale cohesie; houdbaarheid sociaalzekerheidsstelsel; en welzijn individu.

Ook de eis van sociale rechtvaardigheid dat in hoofdstuk twee als eis van de sociale rechtsstaat is geformuleerd, is daarop gericht.487 In figuur 7.1 staan de functies van het trajectplan die gericht zijn op het maatschappelijk participeren en weer aan het werk krijgen van de cliënt. FUNCTIES TRAJECTPLAN GERICHT OP MAATSCHAPPELIJKE PARTICIPATIE EN WERK

Bevorderen planmatig handelen Verduidelijkingsfunctie Leveren van maatwerk Versterken verplichtende karakter re-integratie c.q. positie cliënt Benadrukken samenhang tussen rechten en plichten Bevorderen motivatie cliënt Verkrijgen commitment van cliënt en uitvoeringsorgaan Bevorderen emancipatie cliënt Figuur 7.1

Functies gericht op realiseren maatschappelijke participatie of weer aan het werk krijgen cliënt

De functie ‘bevorderen emancipatie’ is met name gericht op het realiseren van de doelstelling ‘emancipatie: een recht op arbeid, gelijke kansen en zelfontplooiing’. De functie ‘benadrukken samenhang tussen rechten en plichten’ is vooral een functie gericht op het realiseren van de doelstellingen ‘beperken uitkeringslasten vanuit verzekeringstechnische overwegingen’, ‘benadrukken eigen verantwoordelijkheid ter voorkoming misbruik’ en ‘houdbaarheid sociaalzekerheidsstelsel’. Een aantal doelstellingen van het re-integratiebeleid zijn (tevens) vanuit kostenbesparende overwegingen gericht op de re-integratie van de cliënt. De doelstellingen van het re-integratiebeleid die gericht zijn op het vergroten van de efficiency zijn: 487. Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.2.


– – –

191

beperken uitkeringslasten op grond van verzekeringstechnische overwegingen; beperken uitkeringslasten op grond van economische en welvaartsbevorderende overwegingen; benadrukken eigen verantwoordelijkheid ter voorkoming misbruik en houdbaarheid sociaalzekerheidsstelsel.

Een aantal functies van het trajectplan beogen de efficiency van het sociale zekerheidsstelsel te vergroten. In figuur 7.2 staan de functies die zijn gericht op het vergroten van de efficiency. FUNCTIES TRAJECTPLAN GERICHT OP EFFICIENCY Bevorderen planmatig handelen Bevorderen snelle re-integratie Benadrukken samenhang rechten en plichten Vergemakkelijken controle en handhaving Figuur 7.2 Functies gericht op vergroten efficiency

Tot slot is een belangrijke doelstelling van de wetgever het ervoor zorgen dat onder de bevolking draagvlak blijft bestaan voor het in stand houden van het sociaalzekerheidsstelsel (‘houdbaarheid sociaal zekerheidsstelsel’). Dit kan volgens de wetgever door cliënten niet alleen een uitkering te verstrekken, maar in ruil daarvoor ook wat van hen terug te verwachten. Met het trajectplan beoogt de wetgever de cliënt bewust te maken van het feit dat tegenover rechten plichten staan (functie ‘benadrukken samenhang rechten en plichten’). De functies van het trajectplan geven soms zeer concreet aan hoe aan de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat inhoud moet worden gegeven bij re-integratie. Zo heeft het trajectplan de functie cliënten over hun rechten en plichten te informeren (‘verduidelijkingsfunctie’). Daarmee is het trajectplan een instrument waarmee beoogd wordt om bij re-integratie aan het beginsel van rechtszekerheid recht te doen. Cliëntgerichtheid is een belangrijke eis van de sociale en democratische rechtsstaat. Door maatwerk te leveren kan een cliëntgerichte sociale zekerheid worden gerealiseerd. Het trajectplan is een instrument waarmee de wetgever hoopt dat bij re-integratie meer maatwerk kan worden geleverd (‘functie leveren van maatwerk’). Tot slot is de functie ‘benadrukken samenhang rechten en plichten niet alleen een functie waarmee de houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel gerealiseerd kan worden, maar ook de eis ‘wederkerigheid’. De vraag of met de beschikking en het contract vanuit juridisch oogpunt aan de ‘verduidelijkingsfunctie’, de functie ‘leveren van maatwerk’ en de functie ‘benadrukken samenhang rechten en plichten’ recht kan worden gedaan, zal

192


besproken worden bij de toetsing van deze instrumenten aan het legaliteitsbeginsel, de eis van cliëntgerichtheid en de eis van wederkerigheid.

7.3

De toetsing van de beschikking aan de geschiktheidseisen

7.3.1

Legaliteitsbeginsel

In de klassieke rechtsstaat biedt de wet de burger rechtszekerheid. De wet geeft aan welke rechten en plichten burgers hebben en welke bevoegdheden de overheid toekomt. De wet is openbaar, dus de burger kan van zijn rechten en plichten kennisnemen. In de hedendaagse democratische en sociale rechtsstaat kan van deze veronderstellingen niet meer worden uitgegaan. De burger kent door de veelheid en complexheid van regels de wet niet meer.488 De wet geeft de overheid door de toekenning van beleidsvrijheid en de opname van vage normen in de wet, de mogelijkheid om in concrete gevallen een belangenafweging te maken. De rechtspositie van de burger volgt daardoor niet zondermeer uit de wet. Het is Scheltema die er om voornoemde redenen voor heeft gepleit dat de overheid de burger meer informeert over zijn rechten en plichten.489 Communicatie tussen overheid en burger over de wederzijdse rechten en plichten bevordert in zijn ogen in de hedendaagse sociale en democratische rechtsstaat de rechtszekerheid. Ook in de socialezekerheidswetten zijn de rechten en plichten van cliënten ruim gedefinieerd. Zo geeft bijvoorbeeld het recht op ondersteuning de individuele cliënt geen duidelijkheid over de voorzieningen waar hij aanspraak op kan maken.490 In de beschikking kan een cliënt hierover duidelijkheid worden geboden. Daarbij dient te worden aangetekend dat nuggers geen re-integratieplichten hebben. Aan nuggers kunnen in een beschikking dan ook geen (afdwingbare) verplichtingen worden opgelegd. In de beschikking kunnen nuggers alleen rechten worden toegekend. Op grond van het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel kunnen in een beschikking waarin een re-integratietraject van een cliënt wordt vastgelegd, alleen verplichtingen worden opgenomen die zijn te herleiden tot de reintegratieverplichtingen uit de wet. Bij gebruikmaking van een beschikking weet de cliënt daardoor niet alleen wat zijn rechten en plichten zijn, maar heeft de cliënt ook zekerheid over de verplichtingen die hem kunnen worden opgelegd. De Awb kent geen verplichting voor een bestuursorgaan tot het vaststellen van beleid(sregels), maar het ontbreken van beleid(sregels) kan een beschikking

488. Scheltema stelt dat het een fictie is om hier nog van uit te gaan. Zie Scheltema 1996, p. 1358. 489. Zie Scheltema 1996. 490. Zie hoofdstuk 4. In paragraaf 4.4.3 wordt het recht op ondersteuning uit de WWB besproken.


193

volgens Tollenaar soms onrechtmatig kan maken.491 Bröring pleit voor een plicht tot het opstellen van beleid, indien de bestuursbevoegdheid leidt tot veel bestuursbesluiten en het bestuursorgaan enige afwegingsruimte of -vrijheid moet invullen.492 De bestuursrechter neemt inderdaad soms een plicht aan tot het vaststellen van beleid. Zo oordeelt de bestuursrechter dat aan het opleggen van verplichtingen beleid ten grondslag moet liggen.493 Bij re-integratie zou vastlegging van beleid over de op te leggen plichten en toe te kennen rechten gewenst zijn, daar dit cliënten extra zekerheid biedt over wat zij van het uitvoeringsorgaan kunnen en mogen verwachten. Gelijke behandeling van gelijke gevallen is daarmee tevens gewaarborgd. Een dergelijk beleid kan evenwel ten koste gaan van het maatwerk dat aan cliënten kan worden geboden. 7.3.2

Grondrechten

Besluiten van bestuursorganen mogen niet in strijd zijn met de in de Grondwet (Gw) neergelegde rechten voor burgers. Bij re-integratie zijn de artikelen 19 en 20 van de Gw van belang. In artikel 19 lid 3 Gw staat: ‘Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld’. Artikel 20 Gw bepaalt dat Nederlanders hier te lande die niet zelf in hun bestaan kunnen voorzien een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege hebben. Deze bepalingen zijn in het kader van de re-integratie van belang gebleken sinds de gemeenten met de invoering van de WWB een ‘Work first’-aanpak hanteren.494 Onder de ‘Work first’-aanpak die gemeenten hanteren, worden cliënten meteen bij het aanvragen van een uitkering of net na toekenning van een uitkering verzocht werk te verrichten. Daarbij gaat het veelal om eenvoudig werk, zoals inpakken en werken in de groenvoorziening. Dit roept de vraag op of cliënten hier toe verplicht mogen worden en of een verplichting tot werken in een trajectplan kan worden opgenomen. In de jurisprudentie wordt deze vraag beantwoord aan de hand van de artikelen 4 EVRM en 8 IVBPR. In deze bepalingen is het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid neergelegd. In artikel 20 Gw staat dat een ieder die niet zelf in de noodzakelijke kosten van bestaan kan voorzien een recht op bijstand heeft. Uit artikel 20 Gw volgt dat het recht op bijstand afhankelijk is van de behoeftigheid van de burger. Op grond van de WWB komt een recht op bijstand dan ook Nederlanders toe die geen inkomen of vermogen hebben. Wat onder inkomen en vermogen wordt verstaan, is vastgelegd in de artikelen 31 tot en met 34 WWB. Dat de behoeftig491. Zie ABRvS 20 arpil 2005, AB 2005/180, m.nt. Tollenaar. Hierin oordeelt Tollenaar dat de afwezigheid van beleidsregels over de te volgen procedure in strijd kan worden geoordeeld met het beginsel van zorgvuldigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. 492. Bröring pleit voor deze plicht in zijn noot onder Vz.Rb. Groningen 8 december 2003, AB 2004/26, m.nt. Hbr. 493. Zie in die zin Lubach 2003 en ARRvS 15 november 1986, AB 1987/475. 494. Zie over de ‘Work first’-aanpak paragraaf 3.5.2.

194


heid van de burger centraal staat, heeft tot gevolg dat op een cliënt pas reintegratieverplichtingen rusten zodra een recht op bijstand bestaat. Dit betekent dat een gemeente niet van een burger kan verlangen dat hij onbetaald werk verricht alvorens bijstand is toegekend. Een ‘Work first’-aanpak waarbij reeds bij het indienen van de aanvraag cliënten aan het werk worden gezet, is op grond van de Gw en de WWB dan ook niet toegestaan. Indien een cliënt eenmaal een uitkering ontvangt, kan het uitvoeringsorgaan de cliënt dan onbetaald werk laten verricht? De rechtbank Amsterdam oordeelde dat meewerken aan re-integratie als een normale burgerplicht kan worden gezien. Van dwangarbeid of verplichte arbeid in de zin van artikel 4 EVRM is bij deelname aan re-integratiewerkzaamheden volgens de rechtbank geen sprake. 495 De rechtbank oordeelde tevens dat de dreiging van een maatregel, indien geweigerd wordt onbetaald werk te verrichten, niet maakt dat gesproken kan worden van dwangarbeid. Van een fysieke of psychische druk om de arbeid te verrichten – wat aanwezig moet zijn om van dwangarbeid te kunnen spreken – is dan geen sprake.496 Het voorgaande betekent niet dat alle onbetaalde werkzaamheden zijn geoorloofd die uitvoeringsorganen cliënten laten verrichten in het kader van reintegratie. Werk verricht in het kader van re-integratie kan onder omstandigheden worden aangemerkt als verplichte arbeid. Van verplichte arbeid is sprake als het werk betreft ‘exacted under the menace of a penalty and also performed against the will of the person concerned, that is work for which he has not offered himself voluntarily’.497 De rechtbank Arnhem heeft dit in haar uitspraak van 8 oktober 2008 bevestigd: ‘Dit neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat er in het concrete geval wel degelijk sprake kan zijn van verplichte arbeid in de zin van de hierboven vermelde verdragsbepalingen. (…) Het verplicht verrichten van onbetaalde arbeid zoals in het geval van eiser valt buiten het begrip normale burgerplicht, te meer nu de WWB aan het ontvangen van bijstand niet per definitie de verplichting koppelt tot het verrichten van onbetaald werk. [cursivering KF]’498 Of in het concrete geval sprake is van verplichte arbeid, hangt volgens de rechtbank af van de vraag of er sprake is van een disproportionele of excessieve belasting. Daarvan kan sprake zijn, indien het verrichten van onbetaald werk geen bijdrage levert aan de re-integratie van de individuele cliënt. Ook als de cliënt voor langere tijd op straffe van een verlaging van zijn uitkering de werkzaamheden moet verrichten, kan er sprake zijn van verplichte arbeid. 495. Rb. Amsterdam 8 juli 2008, LJN BD7415. 496. Dat er sprake moet zijn van fysieke of psychische druk is uitgemaakt in EHRM 26 juli 2005, appl. No. 73316/01. Naar deze uitspraak wordt verwezen in de uitspraak van Rb. Arnhem van 8 oktober 2008 die hierna wordt besproken. 497. EHRM 23 november 1983, appl. No. 8919/80. 498. Rb. Arnhem 8 oktober 2008, LJN BF7284.


7.3.3

195

Machtsverdeling

De wet kent aan bestuursorganen de bevoegdheid toe om besluiten te nemen. In de socialezekerheidswetten en gemeentelijke verordeningen is vastgelegd dat de Raad van bestuur van het UWV en het college bevoegd zijn de beschikking open vast te stellen. Alleen het uitvoeringsorgaan aan wie de wet de bevoegdheid tot het nemen van deze beschikking heeft toegekend, is bevoegd het besluit te nemen. Dit betekent dan ook dat doorkruising van de bevoegdheidsverdeling bij het nemen van een re-integratiebeschikking niet mogelijk is. Wordt een besluit door een ander bestuursorgaan dan het bevoegde bestuursorgaan genomen – of door een ambtenaar zonder toereikend mandaat – dan kan de burger bezwaar en beroep aantekenen en zal de rechter het besluit vernietigen.499 7.3.4

Rechtsbescherming

Tegen een beschikking kan de cliënt bezwaar en beroep instellen, indien hij het met de inhoud niet eens is, artikel 8:1 juncto 7:1 Awb. De bezwaar- en beroepsprocedure zijn aantrekkelijk voor de cliënt, omdat de cliënt in deze procedure niet verplicht is een advocaat in de arm te nemen. Bijkomend gevolg hiervan is dat de bestuursrechter een actieve rol dient aan te nemen. De kosten van een beroepsprocedure bij de bestuursrechter zijn bovendien laag, mede omdat een burger zelden wordt veroordeeld in de kosten van het geding. Indien de beschikking niet ten uitvoer wordt gelegd, kan er geen bezwaar en beroep worden ingesteld. Indien de cliënt de voorzieningen niet krijgt of de beschikking niet overeenkomstig de inhoud wordt uitgevoerd dan kan de cliënt schade leiden. Wil de cliënt deze schade vergoedt krijgen, dan kan de cliënt bij de burgerlijke rechter een onrechtmatige daadsactie instellen en daarbij verzoeken om vergoeding van de schade (artikel 6:162 BW). In de beschikking worden slechts rechten en plichten van uitvoeringsorgaan en cliënt opgenomen. De relatie re-integratiebedrijf–cliënt is een feitelijke. 500 Ook als de cliënt schade ondervindt doordat het bedrijf zijn afspraken niet nakomt, dient de client de schade op het uitvoeringsorgaan te verhalen. Het uitvoeringsorgaan is op grond van zijn re-integratietaak namelijk verantwoordelijk voor de goede uitvoering van de beschikking. Indien het re-integratiebedrijf de cliënt onheus bejegent of de afspraken niet nakomt, kan de cliënt weinig anders doen dan een klacht indienen bij het bedrijf. Deze klacht zal overeenkomstig het klachtenreglement van het bedrijf afgehandeld moeten worden..

499. Zie over onbevoegd genomen besluiten Scheltema & Scheltema 2003, paragraaf 4.4. 500. Zie hoofdstuk 6 paragraaf 6.5.6.

196

7.3.5


Democratische controle

De wijze waarop de Raad van bestuur van het UWV en de Colleges van Burgemeester en Wethouders de re-integratietaak invullen en uitvoeren, wordt door andere organen gecontroleerd. De Raad van Advies van het UWV kan de Raad van Bestuur van het UWV advies geven over de wijze waarop zij haar taken uitvoert. Toezicht op de Raad van Bestuur wordt daarnaast uitgeoefend door de Minister. Dit wordt onder gezag van de Minister door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) uitgevoerd (artikel 36 Wet SUWI). Het toezicht heeft betrekking op de rechtmatige uitvoering van wetten. Ook houdt de IWI toezicht op de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beleid van de uitvoeringsorganen. Aan de IWI moet het UWV dus verantwoording afleggen over het opstellen en uitvoeren van beschikkingen en de kosten die zijn gemaakt met de uitvoering van re-integratietrajecten. Op de gemeenten houdt de IWI eveneens toezicht (artikel 76 WWB), zij het dat de toezichtstaak bij gemeenten anders wordt ingevuld. De doeltreffendheid van de uitvoering van de WWB wordt door de IWI evenwel niet per gemeente bekeken, maar op basis van de gegevens van alle gemeenten. Bij de gemeenten beperkt de rechtmatigheidtoets zich tot de naleving van de bepalingen uit de wet en een rechtmatige besteding van de gelden. Omdat de gemeenten de beschikking in de verordening (kunnen) hebben opgenomen, zal de rechtmatigheidtoets zich hier niet toe uitstrekken. Behalve aan de IWI dient het college zich te verantwoorden aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid (artikel 169 gemeentewet). De gemeenteraad houdt in tegenstelling tot de IWI wel toezicht op de bevoegdheid tot het opstellen en uitvoeren van beschikking. 7.3.6

Betrokkenheid burgers bij besluitvorming

In hoofdstuk drie is aangegeven dat het burgers op drie manieren bij de besluitvorming kunnen worden betrokken. Ten eerste door burgers mee te laten denken, ten tweede door cliënten mee te laten praten en tot slot door cliënten mee te laten beslissen. Van deze drie vormen van betrokkenheid kan de eerste als het minst democratisch worden beschouwd en de laatste als het meest democratisch. Indien bij re-integratie het instrument beschikking wordt gebruikt, is vanuit juridisch oogpunt de invloed van de cliënt beperkt. De cliënt kan slechts invloed op de inhoud van de beschikking uitoefenen, indien de cliënt wordt gehoord (artikel 4:7 en 4:8 Awb).501 Wil het uitvoeringsorgaan evenwel tot een goed plan komen, dan zal het uitvoeringsorgaan veelal niet kunnen volstaan met het horen van de cliënt. In het kader van een zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) zal het uitvoeringsorgaan met de cliënt moeten spreken om de informatie te verkrijgen die van belang is voor de vaststelling van de inhoud van de beschikking. De burger kan ook op dat moment invloed uitoefenen op de inhoud van de 501. Damen e.a. 2005, p. 383. ARRvS 2 maart 1987, AB 1988/88.


197

beslissing. Hierdoor is er evenwel nog steeds sprake van meepraten, niet van meebeslissen. Het staat uiteraard een uitvoeringsorgaan te allen tijde vrij om niet te volstaan met het bieden van inspraak, maar met de burger te overleggen over de inhoud van het besluit. Op andere beleidsterreinen gebeurt dit in de praktijk veelvuldig.502 De invloed van de burger op de inhoud van de beslissing kan hierdoor vrij groot zijn, hoewel de vaststelling van het besluit altijd eenzijdig is. Bij de opstelling en uitvoering van beschikkingen zijn sinds de Wet SUWI van 2002 een uitvoeringsorgaan, een cliënt en een re-integratiebedrijf betrokken. Het re-integratiebedrijf adviseert het uitvoeringsorgaan over de inhoud van het plan en voert het uit zodra de beschikking door het uitvoeringsorgaan is vastgesteld.503 Sinds januari 2006 vermelden de Wet SUWI en de Wet WIA dat reintegratiebedrijven de trajectplannen in samenspraak met de cliënt moeten opstellen. Dit betekent echter niet dat clienten nu een medebeslissingsrecht toekomt. De clienten komen blijkens de parlementaire geschiedenis van de Wet WIA nog steeds slechts een recht van inspraak toe. De invloed van de cliënt is sinds 2006 niet groter geworden. De cliënt spreekt bovendien niet met het UWV, maar met het re-integratiebedrijf. Wil het UWV afwijken van het advies van het re-integratiebedrijf omtrent de vormgeving van het re-integratietraject van de individuele client dan zal het UWV deze beslissing wel goed moeten kunnen motiveren. 7.3.7

Openbaarheid

In een democratische rechtsstaat dient de besluitvorming van de overheid openbaar te zijn, wil de burger invloed op de besluitvorming kunnen uitoefenen. Indien een beschikking over de rechten en plichten bij re-integratie wordt genomen, hebben belanghebbenden een goede positie. De beschikking dient aan belanghebbenden te worden bekendgemaakt (artikel 3:41 Awb). Ook is het voor belanghebbenden mogelijk om bezwaar en beroep aan te tekenen tegen de beschikking. Zoals hiervoor vermeld moeten cliënten bovendien worden gehoord; ze dienen in samenspraak met het re-integratiebedrijf een conceptbeschikking op te stellen. De Wob stelt bovendien dat de burger recht heeft op openbaarmaking van documenten over bestuurlijke aangelegenheden, indien de burger hierom verzoekt, aldus artikel 3 van de Wob. Ook beschikkingen met betrekking tot de rechten en plichten bij re-integratie vallen hieronder.

502. Zie onder andere Van Arkel 1998, p. 7 en Gribnau 1998. 503. Zie over de verhouding uitvoeringsorgaan–re-integratiebedrijf hoofdstuk 6 paragraaf 6.5.6.

198

7.3.8


Cliëntgerichtheid

Maatwerk De re-integratieverplichtingen van het uitvoeringsorgaan en de cliënt kunnen in de beschikking worden geconcretiseerd. Of het vastgestelde traject en de daarbij horende rechten en plichten voldoende aansluiten bij de wensen en capaciteiten van de cliënt, is maar de vraag. De beschikking wordt eenzijdig door het bestuursorgaan vastgesteld. Het feit dat het advies van het bedrijf sinds januari 2006 in samenspraak met de cliënt tot stand moet komen, waarborgt in ieder geval dat de wensen van de burger bij het re-integratiebedrijf bekend zijn. Het is evenwel aan het re-integratiebedrijf om te beoordelen of hij in zijn advies aan het uitvoeringsorgaan van de wensen van de cliënt melding maakt. Indien het uitvoeringsorgaan weet welk traject de client wenst, dan zal het uitvoeringsorgaan de wensen van de client in de belangenafweging mee moeten nemen en zonodig moeten motiveren waarom de cliënt een ander traject krijgt. Indien het re-integratiebedrijf melding heeft gemaakt van de wensen van de cliënt, maar aangeeft waarom met deze wensen geen rekening kan worden gehouden, zal het uitvoeringsorgaan ter motivering van het besluit kunnen volstaan met een verwijzing naar dit advies (artikel 3:49 Awb). Samenwerking Hoewel het re-integratiebedrijf tegenwoordig een belangrijke rol speelt bij de opstelling en uitvoering van een trajectplan, kan deze rol niet in het trajectplan tot uitdrukking komen. In de beschikking kunnen geen afspraken worden vastgelegd die de verhouding uitvoeringsorgaan–re-integratiebedrijf of de verhouding re-integratiebedrijf–cliënt betreffen. In een beschikking worden enkel de rechten en plichten van bestuursorgaan en burger eenzijdig door het bestuursorgaan vastgesteld. Het re-integratiebedrijf is geen bestuursorgaan.504 Het voorgaande betekent dat als bij het re-integratiebedrijf en de cliënt de behoefte bestaat nadere afspraken te maken deze bij aparte overeenkomst vastgelegd zullen moeten worden. In hoofdstuk acht zal blijken dat een paar reintegratiebedrijven in de praktijk hier inderdaad voor hebben gekozen. Ook als het re-integratiebedrijf en het uitvoeringsorgaan het noodzakelijk vinden aanvullende afspraken te maken, zal dit bij overeenkomst moeten geschieden. Doordat niet alle afspraken van partijen in het trajectplan kunnen worden vastgelegd, bestaat het gevaar dat afspraken niet goed op elkaar worden afgestemd. Ook kan het hierdoor voor partijen niet altijd duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is en tot wie zij zich moet wenden in geval het traject niet verloopt zo als is afgesproken.

504. Zie hoofdstuk 6 paragraaf 6.5.6.


7.3.9

199

Wederkerigheid

De beschikking staat niet bekend als een instrument waarmee de burger op zijn eigen verantwoordelijkheid wordt gewezen. Het trajectplan wordt wel geacht deze functie te vervullen.505 De eigen verantwoordelijkheid wordt in de beschikking tot uiting gebracht door de wettelijke verplichtingen nader te concretiseren. De beschikking dient vervolgens bij de uitkeringsbeschikking te worden gevoegd, waardoor de cliënt nog eens extra er op wordt gewezen dat tegenover het recht op uitkering een plicht tot re-integratie bestaat. In hoofdstuk zes is aangegeven dat bij een wederkerige overeenkomst alle partijen een verbintenis op zich nemen ter verkrijging van een tegenprestatie van de wederpartij. De rechten en plichten van partijen kunnen bij deze overeenkomst niet los van elkaar worden gezien. Komt één der partijen zijn verplichtingen niet na, dan hoeft ook de ander zijn verplichtingen niet na te komen. In het plan staan naast verplichtingen van de cliënt en het uitvoeringsorgaan. De verplichtingen van beide partijen zijn niet wederkerig zoals bij een contract. Indien het uitvoeringsorgaan nalaat een verplichting uit het plan uit te voeren, ontslaat dit de cliënt niet van zijn verplichtingen. De verplichtingen rusten op de client zolang hij een uitkering ontvangt. In de beschikking kan daarom niet volledig aan de notie ‘voor wat, hoort wat’ vorm worden gegeven, zoals Wolfson voor ogen had bij de invoering van het transactiemodel in de sociale zekerheid.506 7.3.10 Bevorderen snelle re-integratie Om efficiënt de re-integratievoorzieningen in te kunnen zetten en cliënten niet te lang een uitkering te hoeven verstrekken, is het belangrijk dat de voorzieningen voor de re-integratie van de cliënt worden ingezet die de kortste weg naar werk garanderen. Omdat de uitvoeringsorganen de inhoud van het re-integratietraject bij gebruikmaking van de beschikking eenzijdig vaststellen, hoeven de uitvoeringsorganen geen concessies te doen aan het uitgangspunt van de kortste weg naar werk. Dit kan botsen met de wensen die individuele cliënten hebben. Krijgt een client niet het gewenste traject dan zal het uitvoeringsorgaan wel moeten motiveren waarom niet aan de wensen van de burger wordt tegemoet gekomen.507 7.3.11 Versterken verplichtende karakter re-integratie Voor het daadwerkelijk re-integreren van cliënten zijn de uitvoeringsorganen in grote mate afhankelijk van de inzet van cliënten. Bij de uitvoeringsorganen bestaat daarom de behoefte clienten te kunnen dwingen om mee te werken aan reintegratie. Uitkeringsgerechtigden hebben in beginsel op grond van de wet de 505. Zie over deze functie van het trajectplan paragraaf 5.7.4. 506. Zie over Wolfson en het transactiemodel hoofdstuk 5 paragraaf 5.7.5. 507. Damen e.a. 2005, p. 412 en 413.

200


plicht mee te werken aan re-integratie. Indien uitkeringsgerechtigden de plichten uit de wet en het trajectplan niet naleven, kunnen de uitvoeringsorganen een maatregel opleggen. Dit is slechts anders, indien zij van de arbeidsverplichtingen zijn ontheven.508 Nuggers hebben geen re-integratieplichten. Het trajectplan is voor de nugger puur een begunstigende beschikking van welke geen nakoming kan worden gevorderd.509 De beschikking kan enkel worden ingetrokken als een nugger weigert mee te werken aan de uitvoering van een re-integratietraject.510 Dit is geen aantrekkelijk alternatief, omdat het doel van het traject dan niet wordt bereikt. Bij de totstandkoming van de WWB is wel gesproken over de mogelijkheden om nuggers te verplichten mee te werken aan de uitvoering van een trajectplan. De regering heeft voorgesteld om de kosten van een traject op nuggers te verhalen, indien zij een traject niet met succes afronden. Een dergelijk kostenverhaal is alleen mogelijk, indien daarvoor een bevoegdheid in een wet in formele zin valt aan te wijzen. Een dergelijk verhaal van kosten behoeft een grondslag in een wet in formele zin, want het verhalen trajectkosten op een nugger valt aan te merken als een punitieve sanctie. Het verhalen van de kosten van een reintegratietraject op een nugger heeft namelijk tot doel de nugger te straffen voor het niet of onvoldoende inspannen het traject met succes af te ronden.511 De wetgever is – ondanks het belang dat zij hecht aan het prikkelen van nuggers om te re-integreren – er niet toe overgegaan om uitvoeringsorganen de bevoegdheid toe te kennen de kosten van een traject op nuggers te verhalen.512 Welke mogelijkheden hebben cliënten om uitvoeringsorganen mee te laten werken aan de uitvoering van het traject? En hoe kunnen zij het gewenste traject verkrijgen? De Wet SUWI en de WWB geven de cliënten een recht op ondersteuning. Uit dit recht op ondersteuning vloeit geen recht op een specifieke voorziening of traject voort. In de beschikking wordt het recht op ondersteuning nader geconcretiseerd. Er wordt in aangegeven welke voorzieningen voor de reintegratie noodzakelijk worden geacht. Indien tevens de formele en materiele normen uit de sociale zekerheidswetten en verordening in acht worden genomen, dan zal de beschikking de cliënt recht geven op deze voorzieningen. Wordt de voorziening niet verstrekt, dan kan de cliënt geen nakoming vorderen van de 508. Zie CRvB 14 september 2004, USZ 2004/330. 509. Zie Scheltema & Scheltema 2003, p 235. Nijhoff 2000 en F.J. van Ommeren 1996, p. 361 e.v. 510. Zie CRvB 23 september 2003, AB 2004/100, m.nt.K.A. Faber. In deze uitspraak was in geschil of het bestuursorgaan mocht weigeren een nieuw plan voor cliënt op te stellen, nadat cliënt tweemaal een voorgelegd (concept)plan had afgewezen. 511. Zie over de plicht van een wettelijke grondslag voor het opleggen van punitieve sancties en andere bestuurlijke sancties, onder andere Damen e.a. 2005, p. 638. 512. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, p. 49 en Kamerstukken II 2003/04, 28 870, nr. 105, p. 13 en 14. De wetgever is overigens niet duidelijk over de mogelijkheid van het verhalen van trajectkosten op cliënten. Wordt in het eerstgenoemde kamerstuk gesteld dat dit mogelijk is, in de laatstgenoemde wordt deze mogelijkheid juist weersproken.


201

beschikking. De client kan op grond van artikel 6:162 BW jegens het uitvoeringsorgaan een onrechtmatige daadsactie instellen bij de burgerlijke rechter. De cliënt kan dan de schade die hij leidt vergoed krijgen. Is de cliënt het niet eens met de wijze waarop zijn re-integratie wordt vormgegeven dan staat de weg van bezwaar en beroep open. Indien het uitvoeringsorgaan juridische belemmeringen ziet in de toekenning van een voorziening dan zal de rechter het oordeel van het uitvoeringsorgaan ten volle kunnen toetsen. Indien uitvoeringsorgaan en cliënt het niet eens worden over de capaciteiten van de cliënt en het daarop aansluitende traject, dan zal het lastig voor de cliënt worden om het gewenste traject te verkrijgen. Het uitvoeringsorgaan basseert zijn besluit op het oordeel van het deskundige re-integratiebedrijf. Indien dit advies naar inhoud en totstandkoming geen ernstige gebreken vertoont, zal de rechter oordelen dat dit advies gevolgd had mogen worden.513 De rechter toetst dus maar marginaal het besluit van het uitvoeringsorgaan.514 Het is aan de cliënt om aan te tonen dat het advies niet correct is. 7.3.12 Bevorderen emancipatie, motivatie en commitment Het bestuursorgaan bepaalt bij een beschikking eenzijdig de inhoud van de beschikking. Indien het uitvoeringsorgaan de rechten en plichten bij re-integratie in een beschikking vastlegt, beslist het uitvoeringsorgaan welk traject moet worden gevolgd. Het uitvoeringsorgaan bepaalt tevens naar welk werk de cliënt moet worden gere-integreerd. Op grond van de WWB is al het werk als passend te beschouwen. Slechts de WW en de Wet WIA bieden de cliënt de zekerheid dat het werk enigszins aansluit bij zijn eerdere werkervaring en opleiding. De WW en de Wet WIA stellen dat de cliënt alleen passend werk hoeft te accepteren, zij het dat het begrip passend werk onder deze wetten ook al aanzienlijk is opgerekt.515 Door de eenzijdige vaststelling van een beschikking en het feit dat de sociale zekerheidswetten werk al snel als passend beschouwen, is de mogelijkheid van de cliënt om zichzelf te ontplooien bij de beschikking nihil. Dit is slechts anders als het bestuursorgaan zelf van oordeel is dat de zelfontplooiing belangrijk is en met de cliënt in overleg treedt over de inhoud van het traject. Met het trajectplan beoogt de wetgever de motivatie van de cliënt te bevorderen en hoopt de wetgever de cliënt te kunnen binden. Om dit te kunnen realiseren is een handtekening van de cliënt nodig. Indien de cliënt bij de vaststelling van de beschikking geen inbreng krijgt van het uitvoeringsorgaan, zal de handtekening naar mijn verwachting niet de beoogde functies kunnen vervullen. Dit blijkt ook uit hetgeen in hoofdstuk zes is vastgesteld. In dat hoofdstuk is geconstateerd dat de verplichte handtekening al zorgt voor procedures.516 Cliënten begrijpen niet dat hen een maatregel kan worden opgelegd als zij het plan niet 513. 514. 515. 516.

Zie CRvB 1 juli 2008, LJN BD6805. Zie in die zin ook hoofdstuk 4 paragraaf 4.2.2. Zie over wat onder passend werk moet worden verstaan hoofdstuk 4 paragraaf 4.2.3. en 4.3.4. Zie hoofdstuk 6 paragraaf 6.5.3.

202


ondertekenen. Deze cliënten gaan er vanuit dat zij met het zetten van een handtekening hun instemming geven aan het te volgen traject. De psychologische truc is om dezelfde reden reeds voor de invoering van het trajectplan in de wet door Hes bekritiseerd.517

7.4

De kwalificatie van het re-integratiecontract en het toepasselijke recht

7.4.1

Het toepasselijke recht

In de literatuur is men het er over eens dat op de contracten met de overheid een mengvorm van privaatrechtelijke en publiekrechtelijke regels van toepassing is (gemengde rechtsleer).518 Maar wat betekent deze gemengde rechtsleer nu concreet voor de verschillende contracten die de overheid kan sluiten? In hoofdstuk zes is aangegeven dat de contracten met de overheid in de literatuur in categorieën worden ingedeeld. In dit proefschrift wordt aangesloten bij de onderverdeling van de contracten in: vermogenrechtelijke overeenkomsten, bevoegdhedenovereenkomsten en gemengde overeenkomsten. Op de vermogensrechtelijke overeenkomst met de overheid is het Burgerlijk Wetboek van toepassing. De Hoge Raad heeft in het arrest Ikon I uitgemaakt dat ook als de overheid privaatrechtelijk handelt de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten worden genomen.519 Ook bij het sluiten van een vermogensrechtelijke overeenkomst zal de overheid dus niet in strijd met het publiekrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur mogen handelen.520 Dit volgt ook uit de schakelbepalingen 3:14 van het Burgerlijk Wetboek en 3:1 lid 2 van de Awb. In de literatuur wordt verschillend gedacht over het recht dat van toepassing is op de bevoegdhedenovereenkomst. Er zijn auteurs die op dit contract het BW direct van toepassing achten en auteurs die het van overeenkomstige toepassing achten.521 Omdat de bevoegdhedenovereenkomst niet van vermogensrechtelijke aard is, ligt mijns inziens directe toepassing van het BW niet voor de hand.522 517. Hes 1995. 518. Voor een beschrijving van opvattingen van rechtsgeleerden over het toepasselijke recht kan verwezen worden naar Lubach 1982. Hierin wordt de verschuiving van de gemene rechtsleer naar de gemengde rechtsleer uiteengezet. 519. HR 27 maart 1987, AB 1987/273, m.nt. FHvdB. 520. Zie in deze zin A. S. Hartkamp (Verbintenisrecht II), aant. 31 en Scheltema & Scheltema 2003, p. 170 e.v. 521. Een auteur die het BW direct van toepassing verklaren is bijvoorbeeld Menu. Zie Menu 1994, p. 251. Van overeenkomstige toepassing wordt het BW bijvoorbeeld verklaard door Van der Does en Snijders. Zie Van der Does & Snijders 2001, p 63. 522. Dit volgt ook uit artikel 6:216 BW waar wordt gesproken over meerzijdige vermogensrechtelijke rechtshandelingen. 6:261 lid 2 BW stelt bovendien dat de regels over wederkerige overeenkomsten op andere rechtsbetrekkingen dan vermogensrechtelijke van overeenkomstige toepassing zijn voor-


203

Sommige auteurs gaan nog een stapje verder. Zo stellen Scheltema en Scheltema dat op bevoegdhedenovereenkomsten in de eerste plaats het publiekrecht van toepassing is. Omdat het leerstuk van de bevoegdhedenovereenkomst zich in het publiekrecht mager heeft ontwikkeld, kunnen volgens hen de regels uit het BW worden gebruikt ter invulling van het publiekrecht. De regels van het BW kunnen in hun ogen beschouwd worden als een uitwerking van regels die een meer algemeen karakter dragen.523 Omdat een publiekrechtelijke regeling van de bevoegdhedenovereenkomst ontbreekt, zal in dit hoofdstuk worden aangesloten bij de auteurs die het privaatrecht van overeenkomstige toepassing verklaren. Het dogmatische verschil tussen de auteurs die het BW van overeenkomstige toepassing verklaren en de auteurs die het standpunt verdedigen die Scheltema en Scheltema bepleiten, moet niet worden overdreven. In de praktijk zullen de standpunten niet tot grote verschillen leiden. Een belangrijk verschil tussen de bevoegdhedenovereenkomst en de vermogensrechtelijke overeenkomst, dat voor ogen zal moeten worden gehouden, is dat bij het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst, de wet waarin de publiekrechtelijke bevoegdheid is opgenomen waarover wordt gecontracteerd, grenzen stelt aan de inhoud van het contract. Afspraken over het gebruik van een publiekrechtelijke bevoegdheid kunnen alleen gemaakt worden voorzover de bepaling waarin de bevoegdheid is geregeld discretionaire ruimte bevat. In de gemengde overeenkomst worden zowel afspraken neergelegd over bevoegdheden van overheden als afspraken die betrekking hebben op het privaatrecht. Op deze overeenkomsten is om deze reden een combinatie van bovenstaande regimes van toepassing. 7.4.2

De kwalificatie van het re-integratiecontract

In hoofdstuk vijf is geconcludeerd dat de in de wet geregelde trajectplannen beschikkingen zijn. Hierin wordt op grond van de definitie die van het trajectplan is gegeven het volgende vastgelegd:

zover de aard van de rechtsbetrekkingen zich daartegen niet verzet. Er bestaat dus de mogelijkheid tot afwijking. 523. Scheltema & Scheltema 2003, p. 174.

204

– –

– –


Hoe de re-integratie van de cliënt moet worden vormgegeven; welke voorzieningen moeten worden ingezet, wanneer en met welk doel Welke plichten het uitvoeringsorgaan heeft; welke voorzieningen het orgaan de cliënt verstrekt of belooft toe te zullen kennen (eventueel onder voorwaarden) Wat het recht op ondersteuning voorts voor de cliënt concreet inhoudt Wat de re-integratieplichten die in de wet zijn opgenomen concreet inhouden voor de cliënt gedurende het re-integratietraject

Als we deze materie bij overeenkomst zouden willen regelen, hoe zou een dergelijke overeenkomst dan gekwalificeerd moeten worden? Indien een overheid met een burger een contract sluit over de betekenis van de algemene verplichtingen uit de wet voor de cliënt gedurende een re-integratietraject, dan kan een contract met een dergelijke inhoud niet anders worden gekwalificeerd dan als een bevoegdhedenovereenkomst. Er wordt immers gecontracteerd over de betekenis van publiekrechtelijke plichten. Indien een uitvoeringsorgaan met een cliënt overeenkomt welke voorzieningen aan een cliënt zullen worden verstrekt, wordt er een overeenkomst gesloten waarin de overheid zich verplicht om een bevoegdheid op een bepaalde wijze te gebruiken. Een overeenkomst over de wijze waarop de overheid gebruik zal maken van zijn bevoegdheid, is eveneens te kwalificeren als een bevoegdhedenovereenkomst. Indien voornoemde re-integratierechten en plichten in plaats van in een beschikking in een contract zouden worden neergelegd, zou dit derhalve een bevoegdhedenovereenkomst betreffen. Het recht op uitkering zou dan nog steeds bij beschikking worden toegekend. Het trajectplan maakt op grond van de huidige regelgeving evenwel deel uit van de uitkeringsbeschikking. Het is daarom denkbaar dat de uitvoeringsorganen een overeenkomst wensen te sluiten, waarin zowel het recht op bijstand als de daar bijbehorende re-integratierechten en -plichten worden vastgelegd. Een dergelijke overeenkomst wordt in de literatuur aangeduid als beschikkingsvervangende overeenkomst. Voorbeelden van andere beschikkingsvervangende overeenkomsten zijn de subsidieovereenkomst en de concessieovereenkomst. Hoewel in een beschikkingsvervangende overeenkomst over bevoegdheden wordt gecontracteerd, kan mijn inziens niet van een bevoegdhedenovereenkomst worden gesproken, maar van een vermogensrechtelijke overeenkomst. De publiekrechtelijke regelgeving wordt bij een dergelijk contract immers geheel buiten spel gezet. Een dergelijke beschikkingsvervangende overeenkomst is verstrekkend, omdat het ontvangen van bijstand bij behoeftigheid dan bijvoorbeeld niet zonder meer een recht is. Een beschikkingsvervangende overeenkomst waarin enkel over de re-integratie wordt gecontracteerd, is wel denkbaar.Hier zal in dit hoofdstuk vanuit worden gegaan. In paragraaf 7.7 zal nog aandacht worden besteed aan de mogelijkheid om te contracteren over het recht op een uitkering.


205

Hierna zal worden gekeken wat de juridische gevolgen zijn van het sluiten van een contract. Voor zover de juridische consequenties van het sluiten van een beschikkingsvervangende overeenkomst afwijken van de bevoegdhedenovereenkomst, zal ook hierna worden gekeken.

7.5

De toetsing van het contract aan de geschiktheidseisen

7.5.1

Legaliteitsbeginsel

In een re-integratiecontract kan de cliënt zekerheid worden geboden over wat de plichten die in de wet staan concreet voor hem betekenen. Maar biedt een contract ook de mogelijkheid om plichten op te leggen die niet zijn te herleiden tot de wettelijke re-integratieverplichtingen? Voor cliënten is van belang te weten waartoe zij verplicht kunnen worden, anderzijds het voor uitvoeringsorganen belangrijk dat cliënten hun medewerking aan een traject verlenen. Op dit moment is het voor de uitvoeringsorganen niet mogelijk om nuggers te verplichten mee te werken aan de uitvoering van een traject, nu zij geen uitkering ontvangen. Biedt een re-integratiecontract de overheid de mogelijkheid om nuggers aan hun verplichtingen te houden? Het contract wordt door de overheid vaak gebruikt, omdat de wederpartij verplichtingen kunnen worden opgelegd die niet in een beschikking mogen worden opgenomen.524 Scheltema en Scheltema stellen dat dit zeker mogelijk is, indien een beschikkingsvervangende overeenkomst wordt gesloten; het specialiteitsbeginsel kan dan worden omzeild.525 In paragraaf 7.4.2. is aangegeven dat een beschikkingsvervangende overeenkomst inderdaad het publiekrecht ter zijde stelt. Indien bij re-integratie een beschikkingsvervangende overeenkomst wordt gesloten, worden de grenzen van hetgeen in het contract kan worden opgenomen, niet getrokken door de inhoud van deze socialezekerheidswetten en het specialiteitsbeginsel, maar door het Burgerlijk Wetboek. Een nugger zou dus bij gebruikmaking van een dergelijk contract in beginsel tot betaling van de kosten van een re-integratietraject worden verplicht, indien hij het traject niet afrondt. De grenzen van hetgeen in de beschikkingsvervangende overeenkomst kan worden neergelegd, worden niet alleen door het BW getrokken. Bij de behandeling van de grondrechten en de eis van democratie zal nader worden ingegaan op de rechten en plichten die in een beschikkingsvervangende overeenkomst kunnen worden vastgelegd. Het specialiteitsbeginsel kan niet worden omzeild, indien een bevoegdhedenovereenkomst wordt gesloten. Uit de jurisprudentie en literatuur volgt dat in een bevoegdhedenovereenkomst nagenoeg dezelfde voorwaarden kunnen worden 524. Damen e.a. 2005, p. 549. Scheltema & Scheltema 2003, p. 214. 525. Zie Scheltema & Scheltema 2003, p. 210. Kobussen is een gelijke mening toegedaan. Zie Kobussen 1992, p. 994.

206


opgenomen als in een beschikking. Een van de belangrijkste arresten over de verplichtingen die aan een burger kunnen worden opgelegd, indien het bestuursorgaan aan een burger de belofte doet een publiekrechtelijke bevoegdheid uit te oefenen, is het Kruseman-arrest.526 In het arrest Kruseman oordeelde de Hoge Raad over een financiële vergoeding die Kruseman had betaald aan het college van burgemeester en wethouders. Het college had de betaling van de vergoeding als voorwaarde gesteld voor het onttrekken van woonruimte van haar bestemming. In dit arrest heeft de Hoge Raad uitgesproken dat een dergelijke tegenprestatie van de burger mag worden gevraagd, indien: – – –

de overheid niet wettelijk is verplicht tot de handeling waaraan medewerking wordt verleend (geen gebonden bevoegdheid) er geen wettelijk beletsel bestaat, en de overheid daarbij geen misbruik maakt van haar bevoegdheid

In het Kruseman-arrest werd aangenomen dat het college geen misbruik van zijn bevoegdheid had gemaakt, omdat de financiële vergoeding die werd bedongen, strekte ter compensatie van de woonruimte die werd ontrokken. Wil er geen sprake zijn van misbruik van bevoegdheid dan zal het beding dus moeten strekken tot het behartigen van het algemeen belang waarop de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid ziet.527 De re-integratietaak van de uitvoeringsorganen verplicht de uitvoeringsorganen niet tot het verrichten van specifieke handelingen. Ook de bepalingen waaraan de uitvoeringsorganen de bevoegdheid wordt toegekend re-integratievoorzieningen te verstrekken, bevatten beleidsvrijheid. In ruil voor het verstrekken van voorzieningen of voor het leveren van bepaalde inspanningen kan het uitvoeringsorgaan bij gebruikmaking van een bevoegdhedenovereenkomst derhalve een tegenprestatie eisen. De verplichtingen die worden opgelegd, zullen op grond van het Kruseman-arrest wel verband moeten houden met het belang van re-integratie. Na het Kruseman-arrest zijn in de jurisprudentie de eisen met betrekking tot het bedingen van tegenprestaties aangescherpt, vooral ten aanzien van het bedingen van financiële vergoedingen. Zo oordeelde de Raad van State dat uit de wetsgeschiedenis van artikel 42 WRO en artikel 274 Gemeentewet moet worden opgemaakt dat, gelet op de daaraan verbonden waarborgen, alleen op de wijze omschreven in die artikelen de volledige exploitatiekosten kunnen worden ver526. De jurisprudentie die in deze paragraaf besproken wordt, kan de indruk wekken dat het slechts betrekking heeft op het opleggen van een financiële verplichting. Dit is niet het geval. Zo wordt in de uitspraak Alkemade/Hornkamp een overeenkomst vernietigd wegens détournement de pouvoir, omdat in overeenkomst de verplichting was opgenomen panden slechts te verkopen of verhuren aan economisch gebondenen en ingezetenen. HR 3 april 1998, AB 1998/241, m.nt. ThGD. 527. Zie in die zin ook Hof Arnhem 7 oktober 1981, BR 1982, p. 149 en HR 3 april 1998, AB 1998/241, m.nt. ThGD (Alkemade/Hornkamp).


207

haald. Pluimpot BV kon door de gemeente Tholen dus niet worden verplicht tot het aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst waarin zij zich verbindt tot het betalen van een bijdrage aan het fonds dorpsuitleg in ruil voor een planwijziging.528 Indien de publiekrechtelijke regeling uitdrukkelijk verhaal van kosten heeft willen uitsluiten, is een beding tot kostenverhaal in een overeenkomst eveneens nietig. Zo heeft de HR geoordeeld (voor de wijziging van de Wro) dat verhaal van planschadekosten door middel van een overeenkomst met de ontwikkelaar niet mogelijk is.529 De uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 1985 doet zelfs vermoeden dat het verlangen van een financiële vergoeding pas is toegestaan als het algemeen belang tot de heffing van het geldbedrag noopt.530 Gelet op voornoemde jurisprudentie lijkt het mogelijk om in een bevoegdhedenovereenkomst aan de nugger de verplichting op te leggen om de kosten van een traject te betalen, indien hij niet meewerkt aan zijn re-integratie. Kostenverhaal is bij de re-integratie van nuggers namelijk niet via een andere weg mogelijk. De wetgever heeft zich bij invoering van de WWB ook niet tegen dit kostenverhaal uitgesproken. Daarentegen, de wetgever heeft zelfs invoering van de mogelijkheid van kostenverhaal in de WWB overwogen. Voor de voorspelbaarheid van het handelen van bestuursorganen verlangt de Afdeling van bestuursorganen dat ze een beleid voeren omtrent de verplichtingen die ze aan burgers opleggen. Volgens Lubach heeft deze jurisprudentie niet alleen betrekking op de verplichtingen die aan een beschikking worden verbonden, maar ook op de verplichtingen die in een overeenkomst worden opgenomen.531 Dit zou betekenen dat bij overeenkomst cliënten evenveel zekerheid kan worden geboden als bij beschikkingen. Een dergelijk beleid waarborgt bovendien een gelijke behandeling van cliënten. 7.5.2

Grondrechten

De wetgever heeft bij de invoering van de Grondwet in de memorie van toelichting aangegeven dat de overheid in iedere relatie met haar burger, of deze nu als publiekrechtelijk of als privaatrechtelijk valt aan te merken, de grondrechten in acht moet nemen.532 De toelichting van de wetgever bij de invoering van de Gw is belangrijk, omdat de wetgever aangeeft dat de grondrechten bij contracten met de overheid niet anders doorwerken dan bij beschikkingen. Er is geen sprake van een horizontale werking van grondrechten zoals bij overeenkomsten tussen burgers onderling het geval is. Indien er sprake is van een horizontale werking

528. ARRvS 4 oktober 1985, AB 1986/242, m.nt. Lubach (Pluimpot/Tholen). 529. HR 2 mei 2003, NJ 2003/485, m.nt. PCEvW en HR 13 augustus 2004, AB 2005/360, m.nt. E.W.J. de Groot. Zie over de geoorloofdheid van de planschadevergoedingsovereenkomst Lubach 2001. 530. ARRvS 30 augustus 1985, AB 1986/243, m.nt. Lubach (Rabobank/Zoeterwoude). 531. Lubach 2003. ARRvS 15 november 1986, AB 1987/475. 532. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 15. Zie ook Pieters 1985, p. 429.

208


van de grondrechten, verschilt de doorwerking van de grondrechten per grondrecht en de omstandigheden van het geval. Wat betekent de verticale doorwerking van de grondrechten in de relatie uitvoeringsorgaan – cliënt, indien deze partijen een re-integratiecontract sluiten? Indien een uitvoeringsorgaan een contract sluit met een cliënt waarin een grondrechtbeperkend beding is opgenomen, zal de rechter het contract nietig verklaren wegens strijd met de wet, artikel 3:40 lid 2 BW.533 Nietigheid treft ook een beding dat in strijd is met grondrechten die zijn opgenomen in verdragen. De verplichting voor een cliënt om onbetaald werk te verrichten opgenomen in een re-integratiecontract, is derhalve nietig wegens strijd met de wet, indien het werk dat de cliënt moet verrichten kan worden aangemerkt als dwangarbeid of verplichte arbeid in de zin van artikel 4 EVRM. Indien een contract wordt gesloten zal wegens de veronderstelde instemming in beginsel worden aangenomen dat er geen sprake is van verplichte arbeid. Maar ook bij instemming kan er sprake zijn van verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 EVRM.534 De rechtbank geeft aan dat dan sprake kan zijn van verplichte arbeid: ‘in the case of a service required in order to gain access to a given profession, if the service imposed a burden which was so excessive or disproportionate to the advantages attached to the future exercise of that profession, that the service could not be treated as having been voluntarily accepted beforehand; this could apply, for example, in the case of a service unconnected with the profession in question [cursivering KF].’ Ook indien een contract wordt gesloten zal een rechter moeten beoordelen of de verplichtingen die de cliënt worden opgelegd niet disproportioneel zijn of onevenredig bezwarend.

533. Zie in die zin ook Kobussen 1991, p. 180, Ackermans-wijn 1989, p. 223 en 224. Scheltema en Scheltema menen dat de overheid soms nog wel door de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden burgers plichten mag opleggen die hen in hun grondrechten beperken, maar dit is afhankelijk van de ruimte die de bepalingen waarin de grondrechten zijn opgenomen, laten. Zie Scheltema en Scheltema 2003, p. 126. In het arrest Rasti-rostelli geeft de HR expliciet aan dat de overheid de grondrechten in acht behoort te nemen indien zij gebruik maakt van het privaatrecht, zie HR 26 april 1996, AB 1996/372, m.nt. ThGD. 534. In paragraaf 7.3.2 is aangegeven dat van verplichte arbeid sprake is als de arbeid wordt verricht ‘against the will of the person concerned’. In EHRM 3 mei 1983, NJ 1984/268, m.nt. GJS en EEA wordt geoordeeld dat het transfersysteem van de KNVB geen verplichte arbeid voor een voetballer oplevert, omdat de voetballer vrijwillig profvoetballer is geworden en wist dat het transfersysteem op het contract van toepassing zou zijn. Bovendien raakt de transfervergoeding niet rechtstreeks zijn contractsvrijheid.


7.5.3

209

Machtsverdeling

Een bezwaar tegen het sluiten van vermogensrechtelijke (en dus ook beschikkingsvervangende) overeenkomsten met de overheid, is dat de door de wet gegeven bevoegdheidsverdeling kan worden doorkruist.535 Als bij overeenkomst de bevoegdheidsverdeling wordt doorkruist, kan het beleid van het bestuursorgaan dat werkelijk bevoegd is de besluiten te nemen, gefrustreerd worden en het algemeen belang dat het bestuursorgaan beoogd te behartigen zelfs worden geschaad. Bij re-integratie is het denkbaar dat er bij bestuursorganen behoefte bestaat om verplichtingen in een overeenkomst op te nemen die niet direct verband houden met re-integratie, aangezien de re-integratie van een cliënt van veel factoren afhankelijk kan zijn. Zo kan het UWV geconfronteerd worden met een werkloze werknemer die onvoldoende ingeburgerd is. Het UWV zal dan de cliënt willen verplichten een inburgeringscursus te volgen om zijn kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. Inburgeren is evenwel een taak en bevoegdheid van de gemeente. Het beleid van de gemeente zou het UWV daarom kunnen doorkruisen. Bij het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst kan de bevoegdheidsverdeling niet worden doorkruist. Ten eerste is het enige bestuursorgaan dat afspraken mag maken over de uitoefening van een bevoegdheid, het bestuursorgaan dat de bevoegdheid op grond van de wet toekomt.536 Wel kan het zijn dat er soms meerdere organen bij het sluiten van het contract zijn betrokken. Als over privaatrechtelijke rechten of bevoegdheden wordt gecontracteerd (er is dan dus sprake van een gemengde overeenkomst), is naast het bestuursorgaan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort eveneens partij.537 De wet geeft aan welk orgaan van de rechtspersoon de rechtspersoon mag vertegenwoordigen. Indien een cliënt met het college een contract over de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheden sluit, zal het college van burgermeester en wethouders met betrekking tot de afspraken over de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheden als contractspartij optreden. Indien in het re-integratietraject van de cliënt tevens afspraken over privaatrechtelijke rechten worden gemaakt, is het college bevoegd te besluiten of gecontracteerd zal worden (artikel 160 gemeentewet). De burgemeester is in gevolge de gemeentewet bevoegd de gemeente in en buiten rechte te vertegenwoordigen (artikel 171 Gemeentewet). De burgemeester is degene die namens de gemeente het contract met de cliënt sluit met betrekking tot de privaatrechtelijke rechten en bevoegdheden. In de tweede plaats kan in de bevoegdhedenovereenkomst geen verplichting aan een cliënt worden opgelegd die verband houdt met de bevoegdheid van een ander bestuursorgaan. In paragraaf 7.5.1 is reeds vastgesteld dat de Hoge Raad 535. Zie onder andere Damen e.a. 2005, p. 580. 536. Zie Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 257. 537. Zie ook Scheltema & Scheltema 2003, p. 30, 31 en 184. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 257.

210


en de Afdeling een verplichting die geen verband houdt met het algemeen belang waarop de bevoegdheidsuitoefening ziet, aanmerkt als misbruik van bevoegdheid door het betreffende bestuursorgaan. 7.5.4

Rechtsbescherming

Indien een beschikkingsvervangende overeenkomst wordt gesloten, is de burgerlijke rechter bevoegd daarover te oordelen, omdat alleen tegen besluiten bezwaar en beroep openstaat.538 Als een bevoegdhedenovereenkomst wordt gesloten, wordt door de overheid met de burger afgesproken dat de overheid zijn bevoegdheden op een bepaalde wijze zal gaan gebruiken. Er dienen na het sluiten van deze overeenkomst nog besluiten te worden genomen. De burgerlijke rechter is om deze reden niet altijd de bevoegde rechter, indien er geschillen ontstaan over de bevoegdhedenovereenkomst. Indien een burger het niet eens is met de inhoud van de bevoegdhedenovereenkomst, bestaat er geen geschil over een besluit en is de burgerlijke rechter bevoegd over de overeenkomst te oordelen. Indien de overheid zijn verplichtingen uit het contract niet nakomt (de bevoegdheden worden niet overeenkomstig de afspraken gebruikt), zal de burger een besluit kunnen uitlokken en tegen de beslissing die volgt bezwaar en beroep kunnen instellen. Krijgt de burger uiteindelijk niet het gewenste besluit dan is de rol van de burgerlijke rechter beperkt tot het vergoeden van de schade wegens het niet nakomen van de plichten uit de overeenkomst.539 Voor een cliënt die een bevoegdhedenovereenkomst sluit met een uitvoeringsorgaan is relevant of de bescherming die de civiele rechter biedt gelijkwaardig is aan de bescherming die de bezwaar en beroepsprocedure biedt. De rechtsbescherming die de burgerlijke rechter biedt verschilt in een aantal opzichten van de rechtsbescherming die de bezwaarprocedure bij het bestuursorgaan en beroepsprocedure bij de bestuursrechter geeft. Zo is de burger in een civiele procedure verplicht zich in een proces te laten vertegenwoordigen door een advocaat (artikel 79 lid 2 Rv). De kosten van de civiele procedure zijn voorts hoger doordat er mee griffiekosten (nu: vast recht) in rekening worden gebracht in een civiele procedure dan in een bestuursrechtelijke procedure. Wordt de burger in een bestuursrechtelijke procedure bijna nooit in de kosten veroordeeld, in een civielrechtelijke procedure gebeurt dit wel degelijk. Het verschil in kosten met de bestuursrechtelijke procedure speelt een minder belangrijke rol, indien de burger rechtsbijstand ontvangt. Rechtsbijstand betekent evenwel niet dat alle kosten volledig zijn gedekt. Zo zijn de kosten van ingeschakelde deskundigen voor eigen rekening. Vroeger werd de lijdelijkheid van de civiele rechter en de actieve rol van de bestuursrechter op de zitting als het meest belangrijkste verschil aangemerkt. Dit verschil is naar huidig recht nog maar beperkt. In het nieuwe burgerlijk proces538. Zie Scheltema & Scheltema 2003, p. 210. 539. Zie Scheltema & Scheltema 2003, p. 185 e.v.


211

recht heeft de civiele rechter niet een lijdelijke rol meer. Waar de civiele rechter en bestuursrechter nog wel wezenlijk in verschillen, is in de feitenvaststelling. De civiele rechter heeft in tegenstelling tot de bestuursrechter niet de bevoegdheid heeft om ambtshalve de feiten aan te vullen (artikel 24 Rv en 149 Rv). Feiten die door een partij worden gesteld en door de tegenpartij niet worden betwist, dient de civiele rechter bovendien voor vaststaand aan te nemen. De verschillen die bestaan tussen beide rechters maken het contract evenwel niet zonder meer een minder interessant alternatief. In paragraaf 7.3.5 is al ter sprake gekomen dat ook indien een beschikking wordt gesloten de weg naar de burgerlijke rechter soms moet worden gevolgd. 7.5.5

Democratische controle

Een argument tegen het gebruik van overeenkomsten door de overheid is dat de democratische controle kan worden ontdoken.540 Dit nadeel kleeft overigens niet aan bevoegdhedenovereenkomsten, maar enkel aan vermogensrechtelijke overeenkomsten met de overheid. Bij vermogensrechtelijke overeenkomsten kan het toezicht worden ontdoken, doordat het toezicht zich slechts uitstrekt tot de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden. Het nadeel kleeft niet aan de bevoegdhedenovereenkomst, omdat bij het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst de publiekrechtelijke bevoegdheid niet wordt omzeild. Er wordt slechts over de uitoefening van de betreffende bevoegdheid gecontracteerd. Op de wijze van uitoefening van bevoegdheden en taken kan daarom nog steeds toezicht worden gehouden.541 Ook bij gebruikmaking van een re-integratiecontract die gekwalificeerd kan worden als een bevoegdhedenovereenkomst zou het IWI zijn toezichtsfunctie dus kunnen vervullen. 7.5.6

Betrokkenheid burgers bij besluitvorming

Nieuwenhuis bestempelt het contract als het meest democratische instrument, omdat deze tot stand komt als partijen wilsovereenstemming hebben bereikt. 542 Het sluiten van contracten door burgers met de overheid wordt evenwel door menigeen als problematisch beschouwd. Velen auteurs vrezen dat de burger bij een contract met de overheid feitelijk weinig invloed zal kunnen uitoefenen op de inhoud van het contract. In de literatuur wordt erkend dat de burger mondiger is geworden en dat de overheid ook van de medewerking van de burger afhankelijk is.543 Ondanks deze toegenomen mondigheid en afhankelijkheid van de overheid, beschouwen veel auteurs de verhouding overheid - burger niet als gelijkwaardig. De overheid beschikt nog steeds over meer (juridische) kennis en meer financiële middelen. De burger verkeert daarnaast vaak in een afhankelijke 540. 541. 542. 543.

Zie Damen e.a. 2005, p. 581. Zie ook Jacobs 1999, p. 204. Nieuwenhuis 1979. Lubach 1982, p. 2-3, Scheltema & Scheltema 2003, p. 8 en 9, Kobussen 1991, p. 9.

212


positie, omdat de overheid een monopoliepositie bekleedt bij het aanbieden van goederen en diensten.544 Bij het sluiten van een re-integratiecontract is de vrees dat de cliënt weinig invloed zal kunnen uitoefenen gerechtvaardigd. De cliënt verkeert bij de onderhandelingen over de inhoud van een re-integratiecontract in een ongelijkwaardige positie, omdat het uitvoeringsorgaan over meer juridische kennis beschikt en al veel vaker met het ‘re-integratiebijltje’ gehakt heeft. De meeste cliënten die het uitvoeringsorgaan moet re-integreren zijn bovendien afhankelijk van het uitvoeringsorgaan voor de verstrekking van de uitkering. Indien een beschikkingsvervangende overeenkomst wordt gesloten, bestaat daarom het gevaar dat de cliënt instemt met een traject, omdat hij vreest geen uitkering te zullen ontvangen. Indien bij de re-integratie van een uitkeringsgerechtigde een bevoegdhedenovereenkomst tot stand komt, is de uitkeringsgerechtigde op grond van de wet gehouden mee te werken aan de totstandkoming van deze overeenkomst, nu de wet de uitkeringsgerechtigde re-integratieverplichtingen oplegt. Het uitvoeringsorgaan kan, indien de uitkeringsgerechtigde zich bij het vaststellen van het plan volgens het uitvoeringsorgaan niet coöperatief genoeg opstelt, de cliënt verwijten dat hij onvoldoende meewerkt aan zijn re-integratie en de cliënt een maatregel opleggen. Het is dan ook niet ondenkbaar dat cliënten zich bereidwillig op zullen stellen en met voorstellen tot re-integratie zullen instemmen, omdat ze bang zijn hun uitkering te verliezen. Dat de cliënt van het bestuursorgaan afhankelijk is voor het verkrijgen van een uitkering heeft de regering ook doen besluiten in de Abw geen contract in te voeren. De regering overwoog in de Nota naar aanleiding van het Verslag: ‘Een contract is een tweezijdig rechtsfiguur die door gelijkwaardige partners worden gesloten, die zich beide kunnen vinden in het contract. De gemeente en de bijstandsgerechtigde zijn geen gelijkwaardige partners, omdat de gemeente aan de bijstandsgerechtigde ene uitkering verstrekt en de bijstandsgerechtigde van deze uitkering afhankelijk is’.545 Vanwege deze ongelijkwaardigheid bij het sluiten van een re-integratiecontract is het van belang dat de cliënt wordt beschermd tegen het aangaan van een contract waarmee hij niet in kan stemmen. In het privaatrecht staan een aantal bepalingen die de cliënt beschermen. Indien de cliënt niet instemt met de inhoud van het contract kan de cliënt de vernietigbaarheid van het contract inroepen op grond van dwaling (6:228 BW). Daarnaast kan het de vernietigbaarheid inroepen op grond van bedreiging, bedrog en misbruik van omstandigheden (artikel 3:44 BW). Vooral uit de jurisprudentie over dwaling en misbruik van omstandigheden blijkt dat de overheid als contractspartij een andere positie inneemt in het privaatrecht dan een burger. 544. Zie onder meer Beurskens 1995, Oosting 1980, Kortmann 2004, p. 12. 545. Kamerstukken II 1992/93, 22 545, nr. 8, p. 78.


213

Dwaling behoedt de burger voor het aangaan van een overeenkomst onder onjuiste voorstelling van zaken. In de literatuur en jurisprudentie over dwaling wordt erkend dat op de overheid een vergaande informatieplicht rust. Deze plicht houdt in dat de overheid informatie moet verstrekken over de kwaliteit en juridische status van de diensten of goederen welke de overheid koopt of verkoopt.546 Zo blijkt uit een arrest van Hoge Raad van 1979 dat gemeenten burgers tijdig moeten informeren over de wijziging van beleid, indien dat van invloed is op de voorwaarden waaronder een burger bereid is een overeenkomst aan te gaan.547 De overheid dient de burger niet alleen over de kwaliteit en juridische status van de goederen of diensten te informeren. De overheid dient tevens de wederpartij van zijn rechtspositie op de hoogte te stellen.548 Zo oordeelde het Hof van ’s-Hertogenbosch dat de gemeente een burger had moeten inlichten over het feit dat het sluiten van een exploitatieovereenkomst niet noodzakelijk is voor het verkrijgen van een bouwvergunning.549 Over misbruik van omstandigheden door de overheid is weinig jurisprudentie verschenen. In paragraaf 7.5.1 is vastgesteld dat van misbruik van omstandigheden in ieder geval sprake is, indien de burger wordt verplicht tot het leveren van een tegenprestatie en met deze tegenprestatie niet het algemeen belang wordt behartigd waarop de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid (en waarover wordt gecontracteerd) ziet. Er is tevens sprake van misbruik van omstandigheden, als de overheid een monopoliepositie bekleedt, er sprake is van contractsdwang én de contractuele bepalingen er op gericht zijn de belangen van de ene partij op te offeren aan de belangen van de andere partij. Er is dan sprake van het uitbuiten van een overwichtspositie.550 Het privaatrecht biedt de cliënt dus bescherming tegen de deskundige en machtige overheid bij het aangaan van een contract. Het is evenwel de vraag of een burger naar de rechter zal stappen, indien hij het niet eens is met de inhoud van het contract. Een uitkeringsgerechtigde zal dit niet gauw doen, omdat hij dan moet procederen tegen de partij van wie hij een inkomen ontvangt. De bescherming die het privaatrecht biedt kan aan de andere kant bij de uitvoeringsorganen voor praktische problemen zorgen. Uitvoeringsorganen zullen bij het aangaan van een contract met een cliënt zich er van moeten vergewissen dat de cliënt niet onder curatele is gesteld. De onder curatele gestelde is hande546. Brunner & Hondius (verbintenissenrecht II), aant. 95 en Tjittes 1994, p. 54. Vooral over de verkoop van verontreinigde grond door gemeenten zijn veel arresten verschenen. Zie onder meer Hof ’s-Gravenhage 29 januari 2004, JM 2004/56, m.nt. Bos (Dordrecht/Turbo) en HR 21 juni 2002, NJ 2004/128 (Van den Akker/Helmond). 547. HR 7 december 1979, NJ 1980/290, m.nt. GJS (Van Hensbergen/ ’s-Gravenhage). 548. Zie De Haan, Drupsteen & Fernhout 1998, p. 136-138. Zie ook Gribnau 1998, p. 403 e.v. 549. Hof ’s-Hertogenbosch 1 juli 1992, NJ 1993/106. 550. Rechtbank Amsterdam 20 juni 1939, NJ 1940/532.

214


lingsonbekwaam (artikel 1:381 BW). Een contract met een onder curatele gestelde is vernietigbaar, indien de onder curatele gestelde geen schriftelijke toestemming had van zijn curator voor het aangaan van het contract (artikel 3:32 lid 2 BW). Een persoon kan onder curatele worden gesteld, indien er sprake is van een geestelijke stoornis, verkwisting of drankmisbruik, aldus artikel 1:378 BW. Indien een cliënt ten tijde van het sluiten van een contract wegens een geestelijke stoornis zijn wil niet kon bepalen, wordt de cliënt ook beschermd. Op grond van artikel 3:34 BW kan de cliënt het contract laten vernietigen. 7.5.7

Openbaarheid

Indien de overheid een contract sluit zijn niet altijd alle burgers die door de inhoud van het contract worden geraakt contractspartij. Voor derden kan dit betekenen dat in het contract onvoldoende rekening wordt gehouden met hun belangen en dat zij bij de uitvoering van het contract in hun belangen worden geschaad. De positie van de derdebelanghebbende is daarom vaak de reden waarom in de literatuur het contract niet als een aantrekkelijk instrument wordt gezien. Zo spreekt Damen over derdebelangen ‘die dreigen te worden weggehorizontaliseerd’.551 Indien een beschikkingsvervangende overeenkomst wordt gesloten, is het inderdaad de vraag of de belangen van derden goed beschermd worden. Het bestuursorgaan hoeft niet te contracteren met alle partijen die door de inhoud van het contract geraakt worden. Scheltema en Scheltema stellen daarom voor de waarborgen die gelden bij een beschikking van toepassing te verklaren.552 Kobussen ziet hier geen aanleiding voor. Zij stelt dat op grond van artikel 3:2 Awb het bestuursorgaan gehouden zal zijn om derden bij de besluitvorming te betrekken.553 Indien dit inderdaad kan worden aangenomen, heeft de derde nog steeds een zwakke positie. Indien met de belangen van een derde rekening is gehouden bij de totstandkoming van een contract, maar deze derde is geen contractspartij, dan kan deze derde geen rechtsmiddel aanwenden tegen het contract. Indien een bevoegdhedenovereenkomst wordt gesloten, is het met de positie van de derdebelanghebbende niet zo slecht gesteld. Een bevoegdhedenovereenkomst veronderstelt dat het bestuursorgaan nog besluiten moet nemen om uitvoering aan het contract te geven. Door het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst kan het bestuursorgaan niet de procedurele regels opzij zetten die gelden voor de besluiten die moeten worden genomen.554 Tegen de besluiten die worden genomen, kan een derdebelanghebbende dan ook bezwaar en beroep aantekenen tegen. De rechter kan de genomen besluiten vernietigen, indien blijkt 551. 552. 553. 554.

Zie Damen 1992, Damen 1993. Scheltema & Scheltema 2003, p. 210. Kobussen 1991. Zie Vz. Afdeling geschillen van bestuur RvS 26 september 1991, AB 1992/283, m. nt. AFMB (Kemira Pernis II) en Afdeling geschillen van bestuur RvS 1 september 1992, AB 1993/400, m.nt. ThGD (Hydro Agi II).


215

dat onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van derden. Dat een overeenkomst is gesloten over de besluiten die moeten worden genomen, is voor de bestuursrechter niet doorslaggevend in zijn uiteindelijke oordeel.555 Hoewel de belangen van derden terecht vragen oproepen over de wenselijkheid van het gebruik van het contract, kan gelukkig vastgesteld worden dat we bij de re-integratie hier geen zorgen over hoeven te maken. Bij de re-integratie zijn naast de cliënt geen andere belanghebbenden aan te wijzen. Ook het reintegratiebedrijf wordt niet als belanghebbende aangemerkt. Het re-integratiebedrijf heeft slechts een afgeleid belang, nu de voorzieningen uit een traject aan de cliënt worden toegekend.556 7.5.8

Cliëntgerichtheid

Leveren van maatwerk Het contract biedt volgens Lubach de mogelijkheid om algemene normen uit weten regelgeving nader te concretiseren voor individuele gevallen. Lubach stelt in zijn dissertatie: ‘Naarmate de problemen waarvoor de overheid zich gesteld ziet complexer worden, zijn steeds meer gedifferentieerde oplossingen vereist. A-typische situaties, waarvoor de meer algemene normstelling geen pasklare oplossing heeft, zullen steeds meer voorkomen. Het is denkbaar dat nadere nuancering van de algemene normstelling bij overeenkomst plaatsvindt.’557 De PvdA pleitte om dezelfde reden voor invoering van een contract in de Abw van 1996. Volgens de PvdA zou in een contract maatwerk kunnen worden geleverd ten aanzien van de verplichtingen van partijen.558 Het contract zorgt ervoor dat er duidelijkheid komt omtrent de verplichtingen van de cliënt en uitvoeringsorgaan. Maatwerk is meer dan de concretisering van rechten en plichten van partijen. Maatwerk betekent dat de rechten en plichten aansluiten bij de wensen en capaciteiten van een cliënt. Omdat de cliënt bij gebruikmaking van het contract moet instemmen met de inhoud van het contract, is er alle ruimte om het traject op de wensen en behoeften van de cliënt af te stemmen.

555. Scheltema & Scheltema 2003, p. 240. 556. CRvB 23 januari 2002, RSV 2002/76. Het re-integratiebedrijf is geen belanghebbende, omdat hij een afgeleid belang heeft. 557. Zie reeds Lubach 1982, p. 6. 558. Zie Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 5, p. 41.

216


Samenwerking Een belangrijke functie van het contract is volgens Nieuwenhuis dat het samenwerking met anderen mogelijk maakt.559 De overheid maakt om deze reden ook vaak gebruik van het instrument.560 Bij re-integratie is samenwerking ook van essentieel belang, zo is in hoofdstuk 4 vastgesteld. De wetgever wenst een geïntegreerde dienstverlening te realiseren. Om de samenwerking tussen de drie bij de re-integratie betrokken partijen (cliënt, uitvoeringsorgaan en re-integratiebedrijf) goed te laten verlopen, moet voor alle partijen duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. De rechten en plichten van de drie partijen ten opzichte van elkaar moeten daarom schriftelijk worden vastgelegd. Voor alle partijen is de wederzijdse verantwoordelijkheidsverdeling het meest helder indien de rechten en plichten in één document zouden kunnen worden vastgelegd. De rechten en plichten van partijen kunnen dan goed op elkaar worden afgestemd. De opstelling van maar één document scheelt ook aanzienlijk veel tijd, omdat de verschillende partijen dan niet apart met elkaar om de tafel hoeven te gaan zitten. Bovendien hoeft bij wijziging van de afspraken over het re-integratietraject, dan ook maar één document te worden aangepast. Bij re-integratie biedt het contract dus goede mogelijkheden om de samenwerking tussen de drie bij de re-integratie betrokken partijen vorm te geven. Wezenlijk anders dan bij de beschikking is dat bij een re-integratiecontract de rol van het re-integratiebedrijf niet slechts een adviserende hoeft te zijn.561 Het bedrijf kan als contractspartner optreden. Indien het bedrijf medecontractant is, kunnen in het contract behalve de afspraken tussen uitvoeringsorgaan en cliënt dus tevens de afspraken in het contract worden neergelegd die bestaan tussen uitvoeringsorgaan en re-integratiebedrijf of tussen cliënt en re-integratiebedrijf. Vooral voor dit eerste lijkt in de praktijk grote belangstelling te bestaan. Groot voordeel voor het re-integratiebedrijf is bovendien dat het bedrijf niet alleen van het uitvoeringsorgaan nakoming kan vorderen van de gemaakte afspraken indien een contract wordt gesloten, maar ook van de cliënt. 7.5.9

Wederkerigheid

Dittrich pleit in juni 1997 voor de invoering van een asielcontract, omdat in dit contract de verplichtingen uit de wet voor een ieder worden bevestigd. In dit contract staan de verplichtingen van de overheid. Die moeten bestaan uit het organiseren van een goede, kwaliteitsvolle procedure binnen een redelijke termijn. Behalve verplichtingen aan de kant van de overheid, moet de asielzoeker door ondertekening zich verbinden, na een negatief oordeel van de rechter, mee

559. Nieuwenhuis 1979, p. 45. 560. Lubach 1989. 561. Zie hierna paragraaf 9.5.


217

te werken aan terugkeer naar het land van herkomst.562 Dittrich licht dit voorstel als volgt toe: ‘In de beleving van de asielzoeker neemt de optie van terug te moeten keren na een negatieve beslissing door de rechter, door ondertekening van dat contract een prominentere plaats in. Hij neemt als het ware eigen verantwoordelijkheid voor de situatie die ontstaat nadat hij ‘nee’ heeft gehoord van de rechter. Bij allerlei gesprekken met asielzoekers heb ik gemerkt dat vaak de gedachte leeft dat terugkeer louter en alleen de verantwoordelijkheid is van de Nederlandse overheid.’ Dittrich pleit dus voor een contract, omdat hiermee de eigen verantwoordelijkheid van de burger wordt benadrukt. Om dezelfde reden sluit de overheid ook op andere beleidsterreinen contracten. De overheid sluit onder meer schoolovereenkomsten waarbij de school belooft goed onderwijs te geven in ruil voor de belofte van de leerling om zijn best te doen. Deze overeenkomsten maken duidelijk wie waarvoor verantwoordelijkheid is.563 Het contract zou bij de re-integratie een gelijke rol kunnen vervullen, omdat hierin de rechten en plichten van alle partijen worden vastgelegd. In een beschikkingsvervangende overeenkomst kan werkelijk de wederkerigheid tot uitdrukking worden gebracht, indien een wederkerige overeenkomst wordt gesloten. De plicht van de ene partij is dan een recht van de andere partij. Komt een partij zijn verplichtingen niet na, dan ontslaat dit ook de ander van zijn verplichtingen.564 7.5.10 Bevorderen snelle re-integratie Wil een contract tot stand komen dan moeten partijen wilsovereenstemming bereiken. Doordat wilsovereenstemming noodzakelijk is, is het mogelijk dat bij gebruik van het contract door de uitvoeringsorganen bij re-integratie, het reintegratietraject dat wordt afgesproken niet altijd de kortste weg naar werk betreft. Het uitvoeringsorgaan zal, om tot overeenstemming te komen, soms tegemoet moeten komen aan wensen van de cliënt die niet met dit belang verenigbaar zijn.565 Het is daarentegen ook goed mogelijk dat de cliënt beter dan zijn casemanager weet op welke wijze hij snel ingeschakeld kan worden in het arbeidsproces. De cliënt zijn bijdrage bij de totstandkoming van een contract kan dus evengoed bijdragen aan een snelle re-integratie. Een snelle re-integratie is in ieder geval niet aan de orde, indien tussen uitvoeringsorgaan en cliënt veel verschil van mening bestaat over het gewenste traject, en de daaraan verbonden rechten en plichten. De onderhandelingen kun562. 563. 564. 565.

Kamerstukken II 25 386, nr. 2, p. 17. Van der Meer 1997. Zie ook Kamerstukken II 1996/97, 25 386, nr. 2, p. 18 e.v. Zie hierover paragraaf 6.5.1. Heuvelhof spreekt over een sub-optimaal besluit. Van Arkel 1998, p. 7.

218


nen dan veel tijd in beslag nemen. Dit probleem zou deels opgevangen kunnen worden door gebruik te maken van standaardovereenkomsten, waarin de rechten en plichten tijdens het traject al bepaald zijn. In dat geval is het verschil tussen een beschikking, waarin eenzijdig de rechten en plichten worden vastgesteld, en het contract alleen niet zo groot meer.566 Indien cliënten werkelijk ongemotiveerd zijn om aan activiteiten mee te werken of irreële wensen hebben, kan het zijn dat een contract in het geheel niet tot stand komt. Daarmee is de overheid en de gemeenschap niet gebaat.567 Het contract past goed in het idee van deregulering. Deregulering moet zorgen voor eenvoudigere regelgeving en minder administratieve rompslomp, zodat voortvarender beleidsdoeleinden kunnen worden bereikt. Zo sluit de overheid convenanten met het bedrijfsleven over milieukwesties. Deze convenanten maken wetgeving op dit terrein overbodig.568 De PvdA heeft gelet op de wens van de overheid om te dereguleren gepleit voor invoering van het contract in de Abw. De PvdA stelt in de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende: ‘Daaraan zou kunnen worden toegevoegd dat (…) de ondertekening van het contract leidt tot buiten werking treden van bepaalde aangeduide artikelen van de Bijstandswet. Contractbepalingen treden daarvoor dan in de plaats. Een dergelijk contract tussen cliënt en gemeente kan een belangrijke vereenvoudiging betekenen.’569 De PvdA lijkt bij het buiten werking stellen van bepalingen vooral het oog te hebben op procedureregels: ‘Ook in de relatie tussen gemeente en Ministerie zou, zo vervolgden zij, een (andersoortig) contract vereenvoudigend kunnen werken. Deze leden noemden als voorbeelden afspraken over de wijze van declareren (ter voorkoming van dubbele controles) en afspraken over hercontroles. Deze twee vormen van contracten kunnen elk op zich bestaan, maar ze laten zich ook uitstekend combineren ter wille van vereenvoudiging en maatwerk, aldus deze leden.’570 Vereenvoudiging van de procedure bij de verlening van uitkeringen en reintegratie is voor de PvdA dus een belangrijk argument voor invoering van het contract. De totstandkoming en uitvoering van een contract (zowel de beschikkingsvervangende overeenkomst als de bevoegdhedenovereenkomst) is inderdaad met minder regels omgeven dan de totstandkoming van de beschikking. Zo zijn op contracten met de overheid de procedureregels uit hoofdstuk vier van de 566. 567. 568. 569. 570.

Zie in die zin ook Jacobs 1999, p. 166. Zie in die zin Burkens e.a. 2001, p. 8. Zie ook Menu 1994, p. 240. Kamerstukken II 1991/92, 22 545 nr. 5, p. 41. Kamerstukken II 1991/92, 22 545 nr. 5, p. 41.


219

Awb niet van toepassing. Deze zijn uitsluitend van toepassing op beschikkingen. Het betreffen de regels omtrent de aanvraag van de beschikking, het horen van de belanghebbende en de termijnen voor besluitvorming. Op grond van artikel 3:1 lid 2 Awb zijn de regels omtrent bekendmaking en motivering evenmin van toepassing. Een deel van de regels uit de Awb gelden wel voor de totstandkoming en uitvoering van contracten. De bepalingen uit hoofdstuk twee van de Awb dienen in acht te worden genomen, indien de overheid een contract sluit. De normen uit dit hoofdstuk van de Awb dient de overheid in al zijn handelen met de burger in acht te nemen. Ook de bepalingen uit afdeling 3.2 tot en met 3.5 Awb (waarin vooral materiele beginselen van behoorlijk bestuur zijn gecodificeerd) zijn van overeenkomstige toepassing. Deze normen zijn van toepassing voorzover de aard van de rechtshandeling zich daartegen niet verzet (artikel 3:1 lid 2 Awb). Hoewel de totstandkoming van een contract met minder procedurele regels is omgeven dan de beschikking, dient dus wel een deel van de normen uit de Awb in acht te worden genomen bij het sluiten van een contract. Dit is in lijn met het door de Hoge Raad gewezen Ikon-arrest. In het Ikon- arrest oordeelde de Hoge Raad dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de overheid in acht moeten worden genomen, indien de overheid privaatrechtelijk handelt. 571 Aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dient volgens de Hoge Raad direct te worden getoetst. In latere jurisprudentie heeft de Hoge Raad deze lijn bevestigd.572 Ackermans-Wijn stelt vast dat in het bijzonder het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het fair-play beginsel bij de totstandkoming van het contract een belangrijke rol kunnen spelen.573 De schending van deze beginselen betekenen haar inziens dat het contract vernietigd kan worden wegens misbruik van omstandigheden, artikel 3:44 BW. Een aantal arresten van de Hoge Raad tonen het belang van deze beginselen aan. Zo oordeelt de Hoge Raad dat nakoming van een fiscaal compromis niet kan worden gevorderd, indien het compromis tot stand is gekomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair-play. De Hoge Raad oordeelde in zijn arrest van 25 oktober 1989 dat deze beginselen waren geschonden, omdat de ambtenaar wist of behoorde te weten dat een belastingplichtige zich liet bijstaan door een gemachtigde, en desondanks een compromis met de belastingplichtige sloot buiten de gemachtigde om. De ambtenaar had de belastingplichtige minimaal een termijn moeten gunnen om met zijn gemachtigde te overleggen over de inhoud van het compromis.574 Hoewel de totstandkoming van een contract met minder regels is omgeven, is deregulering met de bevoegdhedenovereenkomst niet te realiseren. Indien een 571. 572. 573. 574.

HR 27 maart 1987, AB 1987/273, m.nt. FHvdB. HR 24 april 1992, NJ 1993/232, m.nt. MS (Zeeland/Hoondert). Zie Ackermans-Wijn 1989, p. 91 en 93. HR 25 oktober 1989, BNB 1990/6. Zie ook HR 6 februari 1998, NJ 1998/587, m.nt. Wattel (Ontvanger/K.).

220


bevoegdhedenovereenkomst wordt gesloten dient daarna altijd nog besluitvorming plaats te vinden. De bevoegdhedenovereenkomst zet de publiekrechtelijke regelgeving die op deze besluitvorming betrekking heeft niet buiten spel. Voor zover de PvdA beoogt met het contract wettelijke bepalingen buiten toepassing te laten, is de bevoegdhedenovereenkomst evenmin een geschikt instrument. Bevoegdhedenovereenkomsten die bewust in strijd met de wet worden genomen, worden in de jurisprudentie door de rechter nietig verklaard wegens strijd met de wet. Nietigheid wordt evenwel niet snel aangenomen. Een contract is pas nietig als het overduidelijk in strijd is met de wet en de burger in redelijkheid niet op nakoming van het contract door de overheid mocht rekenen.575 Een verkeerde uitleg van een wettelijke regel wordt derhalve de overheid toegerekend, als de wettelijke regel op meerdere wijzen kan worden uitgelegd. 7.5.11 Versterken verplichtende karakter re-integratie Volgens Nieuwenhuis biedt het contract de zekerheid omtrent de verwachting dat de plichten worden uitgevoerd. Volgens Nieuwenhuis kan het contract ‘vertrouwen scheppen dat in de toekomst bepaalde prestaties zullen worden verricht’.576 Ook voor de overheid is deze eigenschap van het contract interessant. Voor het realiseren van tal van beleidsdoelstellingen is de overheid namelijk afhankelijk van het handelen van de burger. De interesse van de overheid voor het contract evenwel vaak verder dan het verkrijgen van vertrouwen dat afspraken worden uitgevoerd. Een belangrijke reden voor de overheid om gebruik te maken van het instrument contract is dat de wederpartij ook aan de nakoming van de afspraken kan worden gehouden (artikel 6:74 e.v. BW). Ook bij re-integratie is het uitvoeringsorgaan afhankelijk van de medewerking van de cliënt voor het realiseren van de re-integratie. Bij de re-integratie is de mogelijkheid die het contract het uitvoeringsorgaan biedt om nakoming te vorderen van de gemaakte afspraken vooral aantrekkelijk, indien een nugger moet worden gere-integreerd, omdat de nugger geen re-integratieplicht heeft in tegenstelling tot een uitkeringsgerechtigde. In paragraaf 9.5.1. is vastgesteld dat het contract de mogelijkheid biedt om medewerkingsplichten aan nuggers op te leggen, en zelfs om de kosten van het re-integratietraject op hen te verhalen. Kan de cliënt ook nakoming vorderen, indien het uitvoeringsorgaan niet de voorzieningen verstrekt waartoe het uitvoeringsorgaan zich heeft verplicht? Is er een beschikkingsvervangende overeenkomst gesloten, dan zal de cliënt zich direct tot de burgerlijke rechter kunnen wenden en nakoming kunnen vorderen. Indien een bevoegdhedenovereenkomst is gesloten, zal de cliënt in beginsel een andere weg dienen te bewandelen. Indien het uitvoeringsorgaan niet de voorzieningen verstrekt die het uitvoeringsorgaan belooft heeft te zullen verstrekken, 575. Zie onder andere HR 22 januari 1974, NJ 1975/381, m.nt. ARB (bijstandsovereenkomst), HR 21 juni 1991, NJ 1991/709 en HR 3 juni 1981, BNB 1981/230. Zie ook Ackermans-Wijn 1992 en Van der Does & Snijders 2001, p. 72. 576. Nieuwenhuis 1979, p. 45.


221

kan de cliënt een aanvraag voor de voorzieningen bij het uitvoeringsorgaan indienen. Indien het uitvoeringsorgaan de aanvraag voor de voorziening afwijst, kan de cliënt bezwaar en beroep aantekenen. De cliënt kan zich dan beroepen op het gesloten contract en het daaraan ontleende vertrouwen. Het succes van het aantekenen van bezwaar en beroep hangt af van de prestaties waartoe het uitvoeringsorgaan zich heeft verplicht. Heeft het uitvoeringsorgaan gesteld dat de cliënt de voorziening krijgt, dan zal hij de voorziening moeten toekennen aangezien er geen derdebelanghebbenden zijn bij de re-integratie van een cliënt die in de weg staan aan het honoreren van dit vertrouwen.577 Heeft het uitvoeringsorgaan slechts een inspanningsverplichting op zich genomen dan zal de rechter uiteraard niet zonder meer het besluit van het uitvoeringsorgaan vernietigen. De cliënt kan ook nakoming van de overeenkomst vorderen. In het arrest GCN/Nieuwegein II heeft de HR bepaald dat een verzoek van een burger aan de overheid om een gesloten bevoegdhedenovereenkomst na te komen moet worden afgewezen, indien er sprake is van onvoorziene omstandigheden. De burger zal dan genoegen moet nemen met schadevergoeding.578 De mogelijkheid om het contract te ontbinden wegens onvoorziene omstandigheden is na het verschijnen van dit arrest in 6:258 BW opgenomen. De criteria voor de toewijzing van de ontbinding blijken uit de volgende overweging van de Hoge Raad: ‘(…) niet uitgesloten is dat een vordering tot nakoming van een op een overheid rustende verbintenis moet worden afgewezen, en de wederpartij genoegen moet nemen met schadevergoeding, op grond van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Dit kan in het bijzonder worden aangenomen, wanneer in het licht van de omstandigheden – waaronder ook nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen – voldoende rechtvaardiging bestaat.’ Onder onvoorziene omstandigheden moet worden verstaan, omstandigheden die niet in het contract zijn verdisconteerd. Voor de overheid geldt dat ook een wijziging van inzichten welke tot een beleidswijziging nopen als een onvoorziene omstandigheid kunnen worden aangemerkt. Wijzigt een uitvoeringsorgaan zijn re-integratiebeleid dan kan een cliënt dus vaak niet meer nakoming van de gesloten overeenkomst vorderen. De aanwezigheid van een onvoorziene omstandigheid rechtvaardigt evenwel niet zonder meer het niet nakomen van het contract. Het belang van de wederpartij tot nakoming zal moeten worden afgewogen tegen de belangen die zich daartegen verzetten.579 577. Scheltema & Scheltema 2003, p. 239. 578. HR 23 juni 1989, NJ 1991/673, m.nt.MS. 579. Zie voor een uitgebreide bespreking van de mogelijkheid om bevoegdhedenovereenkomsten niet na te komen bij beleidswijzigingen Jurgens 2005.

222

7.5.12


Bevorderen emancipatie, motivatie en commitment

Nieuwenhuis schetst in zijn dissertatie de ondergang van de stad Atlantis, nadat Plato de rechten en plichten van een ieder bij wet had vastgelegd: ‘Er heerste rust en vrede in Atlantis. Voor zolang het duurde. Door Plato’s denkbeelden te aanvaarden verspeelden de Atlantiden hun mensenrechten. De natuur levert de mens niet af als schoenlappers, soldaten en regenten. De mens is in staat, maar ook verplicht om zijn bestemming zelf te kiezen. Laat hij dit na dan verliest hij zijn mensenrecht. De bewoners van Atlantis trof het lot dat Plato elders had beschreven. Het lot dat diegenen treft die niet waard zijn dat zij vrij ademhalen. Zij horen thuis op de slijmerige bodem van de zee.’580 Nieuwenhuis stelt dat het noodzakelijk is dat de mens zichzelf ontplooit. Het contract is volgens hem een belangrijk instrument om de zelfontplooiing van de mens te bewerkstelligen. Dit omdat de mens door middel van het contract zijn eigen toekomst kan bepalen. De mens heeft zelf invloed op de rechten en plichten die hij aangaat. Het gebruik van dit instrument bij re-integratie zou dus de emancipatie van de cliënt ten goede kunnen komen. Bij een beschikkingsvervangende overeenkomst wellicht nog meer dan bij bevoegdhedenovereenkomst daar bij een bevoegdhedenovereenkomst de publiekrechtelijke regelgeving in acht dient te worden genomen. Betrokkenheid van de cliënt is niet alleen goed voor de cliënt vanuit het oogpunt van zelfontplooiing. Vermoed wordt dat betrokkenheid van de burger bij de besluitvorming ervoor zorgt dat de burger gemotiveerd is om afspraken uit te voeren en zich gecommiteerd voelt. Omdat bij de totstandkoming van een contract de burger een medebeslissingsrecht krijgt, wordt het contract vaak ingezet om de gewenste medewerking van burgers te verkrijgen.581 Of betrokkenheid bijdraagt aan de uitvoering van afspraken die met een individuele cliënt over zijn re-integratie zijn gemaakt, zal uit de praktijk moeten blijken. In de navolgende hoofdstukken zal de praktijk bij re-integratie worden besproken en naar de motivatie en commitment van cliënten onderzoek worden gedaan.

580. Nieuwenhuis 1979, p. 44 en 45. 581. Pröpper & Herweijer 1992, p. 7-10, Hirsch Ballin 1992, p. 5-6. Zie ook Jacobs 1999, p. 179 en 180.


7.6

223

Conclusie: de verschillen tussen het contract en de beschikking

Tussen het gebruik van het contract en de beschikking bij re-integratie bestaan verschillen. In de eerste plaats is met een contract, zowel een beschikkingsvervangende overeenkomst als een bevoegdhedenovereenkomst, een snelle reintegratie niet zonder meer gewaarborgd. In tegenstelling tot bij de beschikking kunnen bij het sluiten van het contract lange onderhandelingen nodig zijn, omdat de instemming van de cliënt nodig is. Ook kan het zijn dat het uitvoeringsorgaan tegemoet moet komen aan de wensen van de cliënt waardoor uiteindelijk niet het kortste traject naar werk wordt gevolgd. In het uiterste geval komt zelfs geen overeenkomst tot stand. Daar staat tegenover dat de totstandkoming van de beschikkingsvervangende overeenkomst met minder procedurele regels is omgeven dan de beschikking. Welke rechten en plichten in de beschikking kunnen worden opgenomen, is voor de cliënt duidelijk. Ze moeten te herleiden zijn tot het recht op ondersteuning en de verplichtingen uit de wet. Het belang van re-integratie moet bovendien met het opleggen van de verplichting gediend zijn. Men kan een cliënt dus niet in ruil voor het verlenen van een uitkering onbetaald werk laten verrichten. Bij de beschikkingsvervangende overeenkomst hoeft daarentegen het specialiteitsbeginsel niet in acht te worden genomen. Hier kunnen dus andere plichten in worden opgenomen dan in de beschikking. Daar waar dit tot gevolg heeft dat de bevoegdheidsverdeling van publiekrechtelijke taken wordt doorbroken, kan dit problemen opleveren. Een voordeel van de beschikkingsvervangende overeenkomst is dat hierin medewerkingsplichten kunnen worden opgenomen voor de nugger, welke bij niet naleving gesanctioneerd kunnen worden. Daarmee biedt het contract de overheid goede mogelijkheden om nuggers aan hun afspraken te houden. In de bevoegdhedenovereenkomst kunnen geen andere verplichtingen worden opgenomen dan bij beschikking mogelijk is. De verplichtingen die in het contract kunnen worden opgenomen, dienen verband te houden met het belang van re-integratie. De bevoegdhedenovereenkomst heeft evenwel het voordeel dat hierin medewerkingsplichten voor de nugger kunnen worden opgenomen. In tegenstelling tot een cliënt die een beschikking krijgt, moet de cliënt die een beschikkingsvervangende overeenkomst heeft gesloten naar de burgerlijke rechter, indien hij het niet eens is met de inhoud van het re-integratietraject, maar de rechtsbescherming die de burgerlijke rechter biedt, verschilt niet in grote mate van die van de bestuursrechter. Wel een belangrijk verschil is dat de bestuursrechter het traject vaak marginaal toetst, terwijl de burgerlijke rechter slechts beoordeelt of de wil van de cliënt niet gebrekkig tot stand is gekomen. Aan de procedure bij de civiele rechter zijn bovendien meer kosten verbonden. Groot voordeel voor de cliënt bij het sluiten van een beschikkingsvervangende overeenkomst is dat nakoming kan worden gevorderd. Een cliënt die een

224


bevoegdhedenovereenkomst heeft gesloten, kan door een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel alsnog de gewenste voorzieningen krijgen. De cliënt die bij beschikking een traject is toegekend kan geen nakoming vorderen, maar zal met een schadevergoeding genoegen moeten nemen. Door gebruik te maken van een beschikkingsvervangende overeenkomst kan het toezicht op de re-integratie worden omzeild. Praktisch nadeel van het gebruik van het contract bij re-integratie is voorts dat de overheid genoodzaakt is te onderzoeken of de cliënt onder curatele is gesteld alvorens het besluit een overeenkomst te sluiten. Een overeenkomst gesloten met een onder curatele gestelde is namelijk nietig, indien de wettelijk vertegenwoordiger geen schriftelijke toestemming voor het sluiten van het contract heeft gegeven. Ook loopt de overheid de kans dat de cliënt het contract laat vernietigen wegens een geestelijke stoornis. Bij de beschikking is het uitvoeringsorgaan niet verplicht om de cliënt bij de totstandkoming van het besluit te betrekken en aan de wensen van de cliënt te voldaan. Afwijken van de wensen van de cliënt zal het bestuursorgaan wel moeten kunnen motiveren, voor zover zij bij het orgaan bekend zijn. Bij het sluiten van een overeenkomst zal het uitvoeringsorgaan de cliënt moeten betrekken en soms ook aan de wensen van de cliënt tegemoet moeten komen. Met het contract kan zo beschouwd beter maatwerk worden geleverd. Het is daarmee tevens het meest democratische instrument en biedt goede mogelijkheden om de cliënt te wijzen op zijn eigen verantwoordelijkheid. Er moeten evenwel twee kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste kan de beschikking in de praktijk heel wederkerig tot stand komen. De tweede kanttekening die moet worden gemaakt is dat uitkeringsgerechtigden afhankelijk van de uitvoeringsorganen zijn voor hun inkomen. In de praktijk kan de inhoud van het contract eenzijdig tot stand komen. Het privaatrecht biedt de cliënt gelukkig goede mogelijkheden om onder een contract uit te komen waar het niet mee in kan stemmen. Of de cliënt bereid zal zijn naar de rechter te stappen, is de vraag. Indien de cliënt heeft ingestemd met het contract, omdat hij bang was zijn uitkering te verliezen, zal de cliënt niet gauw naar de rechter stappen om het alsnog recht te zetten. Ook bij de beschikking zal deze drempel evenwel bestaan. In het contract kan de samenwerking met het re-integratiebedrijf worden geregeld. In de beschikking is dit niet mogelijk. Het contract biedt dan ook betere mogelijkheden om de afspraken van partijen af te stemmen en duidelijkheid te creëren over wie waarvoor verantwoordelijk is dan de beschikking. Bovendien krijgt ook het re-integratiebedrijf juridische mogelijkheden om de cliënt aan zijn afspraken te houden.


7.7

Noodzaak wettelijke regeling

7.7.1

De aanvaardbaarheid van het sluiten van een contract

225

Hiervoor is gebleken welke voordelen het gebruik van het instrument contract heeft boven de beschikking. Zouden de uitvoeringsorganen dit instrument willen gebruiken bij re-integratie, dan rijst de vraag of dit kan zonder dat daarvoor een wettelijke regeling is gecreëerd. Een wettelijke grondslag voor het contract is in de huidige sociale zekerheidswetten niet aan te wijzen. Bij re-integratie kan een beschikkingsvervangende overeenkomst worden gebruikt of een bevoegdhedenovereenkomst. Scheltema en Scheltema vinden dat het sluiten van beschikkingsvervangende overeenkomsten in beginsel niet aanvaardbaar zijn, omdat dan onduidelijk is welke waarborgen voor de burger gelden. De rechter beoordeelt de toelaatbaarheid van het volgen van de privaatrechtelijke weg (te weten de beschikkingsvervangende overeenkomst), indien een publiekrechtelijke weg (het nemen van een beschikking) gevolgd had kunnen worden, aan de hand van de criteria die de Hoge Raad in het Windmill-arrest heeft geformuleerd. De Hoge Raad overwoog in dat arrest: ‘Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.’582 Voor de vraag of een beschikkingsvervangende overeenkomst gesloten mag worden dient eerst te worden gekeken naar de wet. Indien de wet zelf geen uit582. HR 26 januari 1990, AB 1990/408, m.nt. Kleijn.

226


sluitsel geeft, moet gekeken worden naar de inhoud en de strekking van de regeling, de waarborgen die de publiekrechtelijke regeling burgers biedt en of met de privaatrechtelijke weg een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt. De bevoegdheid van bestuursorganen om bevoegdhedenovereenkomsten te sluiten, wordt in de literatuur niet betwist.583 Ook in de rechtspraak wordt erkend dat de overheid over haar toekomende bevoegdheden mag contracteren.584 Of er gecontracteerd kan worden, hangt enkel af van de beleidsvrijheid, beoordelingsvrijheid en beoordelingsruimte die het bestuursorgaan bij de uitoefening van de bevoegdheid toekomt. Er kan niet worden gecontracteerd, indien de publiekrechtelijke bevoegdheid gebonden is. Een afspraak in strijd met de gebonden bevoegdheid zal door de rechter op grond van artikel 3:40 BW nietig worden verklaard.585 Of een bevoegdhedenovereenkomst gesloten mag worden zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag valt aan te wijzen, wordt in de literatuur dus niet beoordeeld aan de hand van de twee-wegenleer. De twee-wegenleer speelt niet een rol bij de aanvaardbaarheid van het gebruik van de bevoegdhedenovereenkomst is, omdat de publiekrechtelijke bevoegdheid bij de bevoegdhedenovereenkomst niet wordt ‘omzeild’. Er worden in de bevoegdhedenovereenkomst slechts afspraken gemaakt over de (wijze van) uitoefening van de het bestuursorgaan toekomende publiekrechtelijke bevoegdheid.586 Het sluiten van bevoegdhedenovereenkomsten kan wel door publiekrechtelijke regels zijn uitgesloten. Ook kan de strekking en ratio van de wet met zich 583. De Scheltema’s stellen dat voor de publiekrechtelijke bevoegdheid een grondslag in de wet bestaat, daarmee is aan het legaliteitsbeginsel voldaan en mag volgens hen een bevoegdhedenovereenkomst worden gesloten, Scheltema & Scheltema, 2003, p 182. Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male geven aan dat bestuursorganen beleidsregels mogen vaststellen over hoe zij hun bevoegdheden gaan uitoefenen. Waarom zouden ze dan niet ten opzichte van één persoon een standpunt mogen innemen over het te voeren beleid en wel in een overeenkomst? Zie Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 254. Hennekens betwist niet dat er bevoegdhedenovereenkomsten kunnen worden gesloten, wel meent hij dat in een contract geen nieuwe publiekrechtelijke bevoegdheden en plichten tot stand kunnen worden gebracht, zie Van Geest e.a. 1994, p. 64, 65 en 67. Zie ook Van der Does & Snijders 2001, p. 64. 584. Zie HR 12 april 1962, ARB 1962/487, m.n.t. Stellinga (Krusemanarrest), HR 28 februari 1986, RvdW 1986/55 en CRvB 24 december 1990, AB 1991/438. Zie ook HR 25 januari 1985, NJ 1985/559, m.n.t. Stein (Patelski/Sittard), waarin ook de AG bevestigt dat bevoegdhedenovereenkomsten kunnen worden gesloten. 585. Van der Does & Snijders 2001, p. 64 en 64. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 246. Scheltema & Scheltema 2003, p. 209. 586. Zie over de niet toepasselijkheid van de twee-wegenleer ook Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male II, p. 115 en Lubach 1982, p. 133. De Scheltema’s komen op grond van een andere redenering tot dezelfde conclusie. Zij stellen dat de twee-wegenleer of doorkruisingsleer niet van toepassing is, indien een bevoegdhedenovereenkomst wordt gesloten, omdat er dan geen privaatrechtelijk contract maar een publiekrechtelijke overeenkomst wordt gesloten. Op deze publiekrechtelijke overeenkomst is in eerste instantie het publiekrecht van toepassing. Of een overeenkomst gesloten mag worden moet volgens Scheltema dan ook binnen het publiekrecht beantwoord worden. Zie Scheltema & Scheltema 2003, p. 167 en 208.


227

meebrengen dat er geen contract kan worden gesloten.587 Daar ook de geoorloofdheid van de beschikkingsvervangende overeenkomst in de eerste plaats afhangt van de vraag of de wetgever de privaatrechtelijke weg heeft willen afsluiten, zal hieronder hier als eerste naar worden gekeken. In hoofdstuk vijf is de parlementaire geschiedenis over de invoering van het trajectplan in de sociale zekerheidswetten behandeld. Daaruit blijkt dat de wetgever over de wenselijkheid van het gebruik van het contract heeft nagedacht. Het kabinet zag teveel haken en ogen kleven aan het invoeren van het contract in de wet. Zo geeft de Minister in de memorie van antwoord van de Abw aan dat de gevolgen van het gebruik van een overeenkomst niet kunnen worden overzien. De Minister geeft aan dat gebruik van het contract vragen oproept over de competentie van de rechter en de gevolgen die zijn verbonden aan de weigering van de cliënt om een contract te tekenen (onder andere). Vervolgens stelt de Minister: ‘Los van de juridische aspecten van het bijstandscontract, zie ik vooralsnog de meerwaarde van een dergelijk contract niet; de bezwaren wegen bovendien naar mijn mening niet op tegen de eventuele voordelen.’588 Het kabinet beoordeelt in de Nota naar aanleiding van het verslag het sluiten van een contract expliciet als onwenselijk. Het kabinet stelt in de nota dat gemeente en cliënt niet als gelijkwaardige partners kunnen worden beschouwd. Er kan volgens het kabinet geen contract tot stand kan komen waarmee beiden in kunnen stemmen.589 Het kabinet geeft tevens aan dat het vanuit juridisch oogpunt niet mogelijk is een contract te sluiten. In de nadere memorie van antwoord stelt het kabinet: ‘De publiekrechtelijke aard van de relatie die tussen de bijstandsontvanger en gemeente bestaat, staat het niet toe om een en ander ook formeel als een contract vorm te geven. In strikt juridische zin zijn aan de bijstandsverlening wel arbeidsverplichtingen verbonden voor de bijstandsontvanger, maar geen rechtens afdwingbare verplichtingen voor de gemeente.’590 Dit laatste argument tegen de invoering van het contract is mijns inziens niet zo sterk. De wetgever stelt dat het juridisch gezien niet mogelijk is een contract te sluiten, omdat de prestaties waarover zou worden gecontracteerd niet wederkerig zijn. Tegenover het recht op een uitkering staan volgens de wetgever namelijk wel verplichtingen voor de bijstandsgerechtigde, maar geen (afdwingbare) verplichtingen voor de gemeente. 587. 588. 589. 590.

Zie ook Ackermans-Wijn 1989, p. 81 en Scheltema en Scheltema 2003, p. 209. Kamerstukken II 1992/93, 22 545, nr. 8, p. 78. Zie voor citaat paragraaf 7.5.6. Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 17, p. 26.

228


In tegenstelling tot wat de regering beweert, is wederkerigheid van prestaties geen vereiste voor het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst. Zolang duidelijk is dat er over meerdere bevoegdheden, rechten of plichten gecontracteerd wordt en dat de verschillende prestaties niet wederkerig zijn, is er mijns inziens geen probleem. Dat de prestaties niet wederkerig zijn, betekent niet dat er geen overeenkomst kan worden gesloten, maar slechts dat het geen wederkerige zou betreffen. Op grond van de huidige regelgeving (WWB, WW en WIA) is de stelling dat er op de uitvoeringsorganen geen plichten rusten evenmin correct. Cliënten hebben namelijk recht op ondersteuning bij hun re-integratie. Komen we terug op de vraag of een beschikkingsvervangende overeenkomst of een bevoegdhedenovereenkomst gesloten mag worden zonder wettelijke grondslag, dan moet worden vastgesteld dat naar huidig recht de wetgever dit niet mogelijk heeft willen maken. De wetgever heeft tijdens de behandeling van de sociale zekerheidswetten geconcludeerd dat hiertegen teveel bezwaren zijn. Het volgen van de publiekrechtelijke weg is dus exclusief door de wetgever voorgeschreven. Een wettelijke regeling van het contract is dus noodzakelijk indien de uitvoeringsorganen van dit instrument gebruik willen maken, daar de wetgever het gebruik van dit instrument niet mogelijk heeft willen maken. Een wettelijke regeling waarin tevens over het recht op bijstand wordt gecontracteerd lijkt mij juridisch gezien niet realiseerbaar. Zoals in paragraaf 7.3.2 is aangegeven bepaalt artikel 20 Gw dat een ieder een bij wet te regelen recht op bijstand heeft. Van een recht op bijstand kan geen sprake meer zijn, indien elke cliënt over zijn inkomen moet onderhandelen. Een wettelijke regeling van een re-integratiecontract zou dan ook uitsluitend de re-integratie kunnen betreffen en de sancties op het niet meewerken aan re-integratie. 7.7.2

Ondervangen nadelen contract met wettelijke regeling

Bij het sluiten van contracten bestaat het gevaar dat bevoegdheidsverdelingen worden doorkruist, dat het toezicht wordt ontdoken en verplichtingen in het contract worden opgenomen die niets van doen hebben met re-integratie.Het is in de eerste plaats dan ook van belang dat de wet aangeeft welke rechten en plichten wel en welke niet in het contract kunnen worden opgenomen. Het meest prangende probleem is evenwel de wilsovereenstemming die tussen cliënt en uitvoeringsorgaan moet worden bereikt. Komen partijen niet tot wilsovereenstemming dan kan de re-integratie geen aanvang nemen. Anderzijds kan de ongelijkheid tussen partijen ertoe leiden dat cliënten geen stappen ondernemen tegen contracten waarmee men niet in kan stemmen. Er zijn verschillende mogelijkheden om dit probleem te ondervangen. Het is denkbaar dat de wet de mogelijkheid biedt een onafhankelijke derde over het geschil te laten oordelen. Voor werknemers waar een werkgever verantwoordelijk is voor de reintegratie van de werknemer bestaat al de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek om een second opinion bij het UWV of een andere deskundige. Een


229

soortgelijke oplossing is in Duitsland geopperd. Daar is voorgesteld om een arbitrage instituut in te stellen. Indien overeenstemming niet kan worden bereikt tussen partijen kan bij een onafhankelijke arbiter een vonnis worden verkregen die voor de partijen vervolgens bindend is.591 Een andere mogelijkheid is het uitvoeringsorgaan de mogelijkheid geven alsnog een beschikking te nemen. De cliënt wordt in dat geval evenwel meteen weer geconfronteerd met de nadelen die kleven aan de beschikking. Een belangrijk nadeel dat aan de beschikking bovendien kleeft, is dat de rechter in een beroepsprocedure het vastgestelde traject slechts marginaal toetst. De mogelijkheid om bij het sluiten van een contract een second opion te vragen aan een deskundige biedt nu juist een oplossing voor dit probleem.

7.8

Samenvatting

In dit hoofdstuk zijn de verschillen tussen de beschikking en overeenkomst om aan de geschiktheidseisen te voldoen, onderzocht. Daartoe zijn beide instrumenten aan de geschiktheidseisen getoetst. Bij de toetsing van het contract aan de geschiktheidseisen is onderscheid gemaakt tussen het gebruik van een beschikkingsvervangende overeenkomst en het gebruik van een bevoegdhedenovereenkomst bij re-integratie. Uit de vergelijking van de instrumenten komt naar voren dat met beide instrumenten niet altijd aan de geschiktheidseisen kan worden voldaan. De eisen waaraan niet voldaan kan worden verschillen per instrument. Zo lijkt met de beschikking in beginsel een snelle re-integratie beter gewaarborgd dan met het contract. Het nadeel van een beschikkingsvervangende overeenkomst is dat hier verplichtingen in kunnen worden opgenomen die niets van doen hebben met reintegratie. Dit nadeel kleeft niet aan de bevoegdhedenovereenkomst. Het contract (zowel bevoegdhedenovereenkomst als beschikkingsvervangende overeenkomst) biedt daarentegen betere mogelijkheden tot samenwerking met de re-integratiebedrijven dan de beschikking. Ook biedt het contract mogelijkheden aan de uitvoeringsorganen om nuggers tot nakoming van de afspraken te dwingen. Het contract versterkt bovendien de positie van de cliënt daar bij een contract ook cliënten naleving van afspraken kunnen vorderen. Niet in de laatste plaats geeft het ook het re-integratiebedrijf mogelijkheden om juridische stappen te ondernemen, indien cliënten hun afspraken niet nakomen. Een belangrijk verschil tussen het contract en de beschikking is ten slotte dat het contract de cliënt meer invloed geeft dan de beschikking. Het is dan ook het meest democratische instrument. Voorts draagt het bij aan de motivatie en emancipatie van cliënten. De invloed die de burger kan uitoefenen op de inhoud van zijn re-integratietraject hoeft feitelijk niet minder te zijn bij een beschikking. De beschikking kan – indien een bestuursorgaan dat wenst – ook na overleg tot stand komen. De cliënt is evenwel afhankelijk van de bereidheid van het be591. Ebsen 2005, p. 246-247.

230


stuursorgaan om hiertoe over te gaan. Uit het praktijkonderzoek zal moeten blijken in hoeverre deze bereidheid bij de uitvoeringsorganen aanwezig is. Willen de uitvoeringsorganen gebruik maken van het contract dan zal daarvoor een wettelijke grondslag gecreëerd moeten worden. Gelet op artikel 20 Gw zal alleen gecontracteerd kunnen worden over het re-integratietraject, niet over het recht op bijstand. In een wettelijke regeling is het belangrijk om waarborgen in te bouwen die ervoor moeten zorgen dat het contract daadwerkelijk tot stand komt en dat dit een contract is waarbij de overheid geen misbruik van zijn positie kan maken. Dit kan door een onafhankelijke derde over de inhoud te laten oordelen of het uitvoeringsorgaan de bevoegdheid te geven alsnog een beschikking te kunnen nemen. Gelet op de nadelen van de beschikking lijkt de eerste oplossing de voorkeur te moeten genieten.

De verschillen tussen het contract en de beschikking

Recommend Documents