De Omgevingsvisie als Sturingselement door Arjan Nijenhuis – 5 maart en 8 april Bijlage De presentatie die tijdens de bijeenkomst is gegeven, kunt u ook op de website vinden. Hier wordt in het verslag naar verwezen. Dikgedrukte stukken geven de vragen weer die personen hadden uit de zaal. Stelselherziening meer dan wetgeving De wet is één, de effecten ervan hangen af van de manier waarop er door de uitvoeringspraktijk mee gewerkt wordt. Het gaat bijvoorbeeld ook over de bestuurscultuur die heerst, kennis en kunde die aanwezig is in de organisatie en de mate van digitalisering. Een grote verandering in de wet is het feit dat zesentwintig wetten gebundeld moeten worden. Verbeterdoelen stelselherzieningen - Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; - Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; - Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving; - Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak - Van 26 wetten naar één Omgevingswet - Van 100 Amvb’s naar 4 Amvb’s - Harmonisatie: bijv. één projectbesluit i.p.v. 5 varianten - Gemeente: één omgevingsplan – samenvoeging van vele bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen - Omgevingsvisie: samenvoeging plannen op strategisch niveau - Gebruiksgemak: digitale kenbaarheid en ontsluiting gegevens - Eindbeeld: één druk op de knop…. Integrale benadering leefomgeving De leefomgeving wordt nu nog gekenmerkt door allerlei verschillende domeinen. Doel is om deze domeinen te integreren zodat we de slag kunnen maken in integraliteit van de leefomgeving. Dit moet zorgen voor een win-win situatie, omdat je allerlei nieuwe inzichten opdoet en rekening met elkaar kan houden. Dit komt nadrukkelijk naar voren in de omgevingsvisie en omgevingsplan. Bijvoorbeeld het welzijnsniveau die nadrukkelijk terug moet komen in de visie, maar ook in het plan. Bestuurlijke afwegingsruimte - Meer ruimte voor bestuurlijke afwegingsruimte onder ambtenaren in plaats van juridische wetten die het (lokale) maatwerk tegenhouden. 1
-
Het wordt mogelijk om actief te sturen op een veilige en gezonde leefomgeving door lokaal keuzes te maken binnen landelijke en regionale kaders: In de omgevingsvisie en het omgevingsplan kun je ruimte creëren Het is mogelijk om eigen omgevingswaarden te stellen Algemene regels krijgen uitzonderingsmogelijkheden (maatwerkvoorschiften) en een gelijkwaardigheidsbepaling Experimenteerbepaling Programmatische aanpak (bijvoorbeeld bij concretiseren van het begrip gebruiksruimte) CHW als het instrument om hiermee te experimenteren
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten is het orgaan dat kan toetsen op de bestuurlijke afwegingsruimte. Het is namelijk niet wenselijk om alles te doen met bestuurlijke afwegingsruimte, sommige omgevingswaarden/elementen, bijvoorbeeld bij technische wetten, hebben namelijk geen vrijheid nodig. Aan de andere kant is het voor sommige wetten wel wenselijk om gebruik te kunnen maken van bestuurlijke afwegingsruimte. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het versoepelen of strenger maken van duurzaamheidseisen. Of zoals het geval in de gemeente Utrecht waar de architect nu mag bepalen hoe het lichtinval in een huis gerealiseerd wordt, terwijl hier allerlei weten regelgeving voor is. Versnellen en verbeteren besluitvorming - Investeren in een brede verkenning en vroegtijdige participatie vertaalt zich in kwalitatief betere plannen en meer draagvlak en dat verdient zich in latere fases altijd terug. Denk bijvoorbeeld aan minder belangentegenstellingen omdat men wordt meegenomen. Het blijkt namelijk dat wanneer het gesprek wordt aangegaan dat men zich heel snel in elkaars belangen kan vinden en tot een uitkomst komt. - Verminderen onderzoekslasten onder andere door faseringen. - Minder vergunningen, meer algemene regels. - Afwijken omgevingsplan: acht weken in plaats van zesentwintig. Hoe zorgt de omgevingsvisie ervoor dat onderzoekslasten verminderen? Hoe liggen de uitwerkingsbevoegdheden bij het vaststellen van een globaal plan – zoals een Omgevingsplan – tov. een traditioneel bestemmingsplan? Als iemand B&W vraagt een uitwerking te maken dan kun je dat eigenlijk niet weigeren. In het globale plan ofwel de Omgevingsvisie waarborg je de elementen die je van belang vindt. Pas als er zich een ontwikkeling aandient in het kader van de elementen die je als gemeente belangrijk vindt, ga je pas echt onderzoeken. Hierdoor zullen de onderzoekslasten dalen, omdat je nu al alles van te voren onderzoekt en dat wegvalt. Participatie aan het begin van het schrijven wordt gepromoot, maar nog nergens is het ook daadwerkelijk vastgelegd (alleen in het projectbesluit). Ook voor de Omgevingsvisie geldt dat het van belang is dat er een balans wordt gevonden.
2
Hoe gaan we om met het vaststellen cq. loslaten van Omgevingswaarden? Gaat het Rijk deze alsnog vastleggen? Mogen er verschillen tussen gemeenten ontstaan? Zo wordt een milieuzone in de ene gemeente anders gedefinieerd dan in een andere. Is dat erg? Gemeenten hebben geen instructieregels, indien ze die willen zullen ze die zelf moeten bedenken. Discussie Hoe zorg je ervoor dat er geen onderscheid ontstaat tussen de Omgevingsvisies van verschillende gemeenten? Hoe verhoudt zich de regelvrijheid van de OV met instrumenten zoals de “ladder duurzame verstedelijking”? Hoe voorkomen we “ongewenste effecten” van meer regelvrijheid? Hoe centraal staan burgers en bedrijfsleven in de vrijheid voor gemeenten om hun eigen OVproces te doorlopen? Er kunnen zo verschillen ontstaan tussen gemeenten als het gaat om de inbreng vanuit de lokale samenleving. Hoe leg je dat uit? Arjan geeft aan dat het opstellen van een aantal waarden door het Rijk om te voorkomen dat er heel veel onderscheid bestaat tussen Omgevingsvisies discussie is op het ministerie. Maar belangrijker is dat de verschillende regels werkbaar blijven. Een mevrouw uit de zaal is het daar niet helemaal mee eens zij geeft aan dat het niet waar kan zijn dat er veel verschil kan ontstaan tussen gemeenten. Er moet eenzelfde afwegingskader zijn voor gemeenten. Kijk bijvoorbeeld naar de zorg, daarin is het nu ook te vrij. Arjan geeft vervolgens aan dat wanneer buurgemeenten, burgers en bedrijven met elkaar gaan samenwerken er naar alle waarschijnlijkheid niet zoveel verschil tussen de visies in zal zitten. Waar is de scheidslijn van Omgevingsvisie naar programma? De visie is strategisch en op de lange termijn gericht, terwijl het programma voor de korte termijn is en heel erg concreet is uitgewerkt. Wetsvoorstel omgevingswet Art. 1.3: “m.h.o.o duurzame ontwikkeling….in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.” A en B zijn in onderlinge samenhang. Voor degene die het interessant vinden zijn er 900 Kamervragen gesteld en beantwoordt omtrent de Omgevingswet en omgevingsvisie. Via onderstaande link komt u bij de nota – vanaf p. 153 interessant voor omgevingsvisie. http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ienm/documenten-enpublicaties/notas/2015/02/18/bijlage-1-nota-naar-aanleiding-van-het-verslag-omgevingswet.html Hoe wordt bovenstaande allemaal bereikt? 6 kerninstrumenten: - Omgevingsvisie - Omgevingsplan, omgevingsverordening, waterschapsverordening 3
- Omgevingsvergunning - Algemene regels - Programma; verbijzondering: programmatische aanpak gebiedsaanpak - Projectbesluit complexe projecten 2 kernbegrippen: - Omgevingswaarden norm die bevoegd gezag verbindt - Instructieregels uitvoerend begrip omgevingswaarden Betekenis voor gemeenten Tot nu toe is de omgevingsvisie vrijwillig, maar Arjan Nijenhuis verwacht dat de omgevingsvisie voor gemeenten door amendementen toch mogelijk verplicht kan gaan worden. Zie verdere ontwikkelingen/veranderingen in de presentatie slide 10.
Betekenis voor provincie Zie slide 11. Decentraal waar het kan
Schematisch eindbeeld gemeenten hebben een strategische visie voor hun gemeente, deze moeten omgezet worden in gemeentelijke regels voor fysieke leefomgeving. Deze komen bijeen in het omgevingsplan. Hierin moet meegenomen worden: -
integrale afweging opstellen omgevingsvisie en –plan en projectbesluit; relevante belangen meewegen vanaf het begin in plaats van afvinken aan het eind; meer kansen voor win-win-oplossingen; 4
-
beter en efficiënter dan sectorale aanpak; voorkómen van tegenstrijdigheden; inzichtelijkheid voor alle gebruikers
Centraal waar het moet
Rijk en provincie stellen verplicht een integrale omgevingsvisie op (die is zelfbindend). Interbestuurlijke doorwerking vindt plaats door middel van instructieregels: -
Rijk: Besluit kwaliteit Leefomgeving (instructie aan prov, waterschappen en gemeenten) Provincie: omgevingsverordening (instructies aan waterschappen en gemeenten)
Algemene regels
5
Uitvoeringsregels
Voor het bereiken van de eerder genoemde verbeterdoelen is het cruciaal dat de uitvoeringsregelgeving wordt herzien. Deze uitvoeringsregelgeving gaat over de 4 AMVB’s binnen de nieuwe Omgevingswet. Vertrouwen speelt een belangrijke rol in stelselhervormingen! Vervolgproces - Parlementaire behandeling waarschijnlijk 1 juni en in het voorjaar naar de Kamer. Via de invoeringswet kan het wetsvoorstel nog wel enigszins wijzigen. - In gesprek over amvb’s - Botsproeven - Verkenning implementatie - Digitalisering en GOAL - Nu al aan de slag De omgevingsvisie en discussie - Artikel 3.2: omgevingsvisie bevat: o a. de hoofdlijnen voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van het grondgebied o b. de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid -
Artikel 1.2: de fysieke leefomgeving omvat in ieder geval: o bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed
6
-
Omgevingsvisie samenvoeging van structuurvisie, milieubeleidsplan, natuurbeleidsplan, infrastructuurvisie, waterbeleidsplan e.d.
-
De omgevingsvisie is vormvrij, en er is geen planhiërarchie; o voorkómen juridisering; o afstemming met andere bestuursorganen o.g.v. art. 2.2, lid 1; o gezamenlijke visie is mogelijk o.g.v. art. 2.2, lid 2 (Leiden e.o.).
De omgevingsvisie is vormvrij, hoe zit dat dan op één lijn met het omgevingsplan? Het omgevingsplan is namelijk niet zo vormvrij als de omgevingsvisie. Omgevingsplan mag iets afwijken van de omgevingsvisie bijvoorbeeld als deze niet meer up-to-date is. -
De omgevingsvisie is alleen zelfbindend: o operationalisering met uitvoeringsparagraaf; o operationalisering met programma, omgevingsverordening, instructieregels, omgevingsplan, projectbesluit, omgevingswaarden, bestuursakkoorden, uitnodigingsplanologie, burgerinitiatief e.d.
Hoe zorg je ervoor dat het voor burgers duidelijk blijft als niet alles dezelfde naam heeft? Voor Voor de gemeenten is de Omgevingsvisie (strategisch) en Omgevingsprogramma (concreet) en Omgevingsplan van belang. Voor de provincie geldt ook de Omgevingsvisie met een omgevingsverordening en projectbesluit. Alle instrumenten hebben hun eigen verantwoordelijkheid. Echter kan je natuurlijk in de Omgevingsvisie al wel benoemen hoe je het een en ander met een ander instrument bijvoorbeeld het Omgevingsplan gaat aanpakken. Dit moet in principe niet lastig zijn voor burgers, maar het is naast deze structuur ook heel erg belangrijk dat alles goed wordt gecommuniceerd naar de burger toe zodat er geen verwarring ontstaat. Hierdoor is het helder voor burgers wie het bevoegd gezag is en wat vervolgens de verantwoordelijkheid is van dat gezag. -
Voorbereiding verplicht met 3.4 Awb: o brede participatie wordt gestimuleerd; o integrale aanpak en participatie gaan hand in hand.
Hoe zorg je voor goede participatie bij iets als een omgevingsvisie? Want burgers hebben het, het liefst over concrete dingen zoals een hondendrol die op je stoep ligt. Dit is volgens een aantal uit de zaal niet helemaal waar en zeggen dat burgers voldoende bagage hebben om te participeren. Arjan Nijenhuis onderstreept dit door te zeggen dat wanneer burgers in een vroeg stadium worden betrokken er meer draagvlak wordt gecreëerd en er snelheid in de procedures kan komen te zitten. Dit komt onder andere naar voren uit projecten van ‘nu al eenvoudig beter’. Baarle-Nassau is een aardig voorbeeld. Deze gemeente heeft haar burgers om kansen/bedreigingen gevraagd via het aanleveren van foto’s. Tijdens een burgeravond zijn de kansen en bedreigingen aan de hand van de foto’s verder uitgewerkt en is nu inhoud van de omgevingsvisie. Dit geeft aan dat burgers weldegelijk kunnen nadenken over strategische opgaven. De opkomst was trouwens 7
overweldigend. Let wel op! Verwachtingsmanagement is cruciaal, met andere woorden wees duidelijk en eerlijk naar burgers toe wat wel en wat niet kan. Plan-m.e.r.-plicht o.g.v. art. 16.32: de omgevingsvisie is vrijwillige, indien je er dan voor kiest om een traject als de omgevingsvisie vrijwillig in te zetten ben je wel ineens verplicht om een planm.e.r. te maken. Arjan Nijenhuis geeft aan dat het bijdraagt aan de omgevingsvisie omdat je over meerdere domeinen moet nadenken en deze moet integreren. Iemand uit de zaal geeft aan dat het een beetje onzin is omdat de omgevingsvisie toch al een integrale visie is, waarom zou er dan nog aan strenge eisen van een plan-m.e.r. moeten voldoen? Want een globale check is namelijk wel een groot verschil met alle regels volgen uit de plan-m.e.r. Arjan Nijenhuis geeft aan dat je ook te maken hebt met Europese richtlijnen en die stellen de plan-m.e.r. nou eenmaal verplicht. -
Bestuursorgaan bepaalt concreetheid: o kan per gebied of per onderwerp verschillen.
-
Geen actualiseringsplicht: o actualisering is aan bestuursorgaan; o visie kan termijn bevatten.
Waarom is er geen actualiseringsplicht voor de Omgevingsvisie? Uiteraard is het wel toegestaan en kun je, jezelf er ook toe dwingen, maar onmogelijk om te verplichten om na elke jaar de visie aan te passen omdat het dan weer door het bestuur moet etc. Een manier zoeken hoe actualisering dan kan plaatsvinden is nog steeds een uitdaging. Waarom zou een gemeente een omgevingsvisie maken? - Omdat een zichzelf respecterende gemeente……. - Biedt beleidsmatige basis voor eigen handelen - Biedt inzicht en duidelijkheid aan burgers en bedrijven - Op strategisch niveau kansen voor kwaliteit en duurzame keuzes - Biedt inzicht in strijdige of meekoppelende belangen (win-win) - Kan een onderbouwing zijn voor de begroting - Kan leiden tot vermindering van bestuurslasten bij uitvoering - Biedt kansen om burgers en bedrijven te betrekken bij strategische keuzes Waarom is het maken van een omgevingsvisie niet verplicht voor gemeenten? Het is ook niet helemaal waar dat gemeenten niet verplicht zijn om een Omgevingsvisie te maken, want in de gemeentewet staat dat een gemeente verplicht is om op hoofdlijnen aan te geven wat het beleid gaat worden. In principe is wat de Omgevingsvisie ook tracht te doen. Hoe verhoudt omgevingsvisie met omgevingsprogramma; waar ligt de grens? Arjan Nijenhuis geeft aan dat de omgevingsvisie ambitie moet uitdagen en dus abstract en globaal moet zijn terwijl het
8
programma maatregelen, detailniveau en concretisering moet uitstralen. Met andere woorden het verschil ligt ‘m in het feit dat de visie integraal moet zijn en de het programma sectoraal. Mag een OV ook voor een deelgebied opgesteld worden? Ja dat mag, maar dat is niet de idee erachter: integraal en gebiedsdekkend.
9
