De logica van verbinding

De logica van verbinding Naar een Raad voor de goede rechtspraak

Hildo Maarleveld Angela Meeuwisse Guus Schram Janis Tamsma Cees Tax

Master of Public Administration (MPA)

De logica van verbinding

Naar een Raad voor

de goede rechtspraak

Hildo Maarleveld Angela Meeuwisse Guus Schram Janis Tamsma Cees Tax

Inhoudsopgave Voorwoord 4 Samenvatting 6

1 Inleiding

11

1.1 Introductie

11

1.2

12

Opdracht en vraagstelling

1.3 Verantwoording

14

1.4 Leeswijzer

15

2

De organisatie van de Rechtspraak

17

2.1

Kaart van de Rechtspraak

17

2.2

Relevante ontwikkelingen

18

3

Schurende logica’s

27

3.1

Agency theory en stakeholder theory

27

3.2

Managers en professionals

28

3.2.1 Kwaliteit 30 3.2.2 Outputsturing 31 3.3

Het gerechtsbestuur als middenmanagement

32

3.4

De logica’s

33

3.5

Schuren van de logica’s

36

3.6

Tot slot

39

2


4

De Raad en de professional

41

4.1

Een eerste indruk

41

4.2

Het bekostigingsmodel

42

4.3

De benoemingsprocedure

45

4.4

De herziening van de gerechtelijke kaart

49

4.5 Slotsom

52

5

Hoe nu verder? Oplossingen, conclusies en aanbevelingen

55

5.1

Veel voorgestelde oplossingsrichtingen

55

5.2

Conclusies en aanbevelingen

58

6

Bijlagen 65

6.1

De rechterlijke organisatie

65

6.2

Belangrijkste wetsartikelen

71

6.3

Het Leeuwarder Manifest

78

6.4 Literatuurlijst

80

6.5

Lijst met geïnterviewden

85

6.6

Opdracht Raad voor de Rechtspraak

87

6.7 Interviews

Inhoudsopgave

89

3

Voorwoord Een onderzoek naar een complex onderwerp dat volop in beweging is, politiek en publiek gevoelig ligt en waarbij te weinig tijd is om het in de volledige breedte en diepte te onderzoeken. Dat typeert zo ongeveer de uitdaging waarvoor wij ons in de toepassingsfase, ter afronding van de studie Master of Public Administration gesteld zagen. Een ingewikkeld probleem, waarbij van te voren wel duidelijk was dat een enkelvoudige oplossingsrichting niet realistisch is. Desondanks was het een uitdaging om iets wezenlijks bij te kunnen dragen. Hierbij hebben we ons kunnen beroepen op de in de loop der jaren vergaarde kennis en inzichten en hetgeen we de afgelopen twee jaar hebben bijgeleerd.

4


Wij hebben ons verdiept in de Raad voor de rechtspraak en in de vraag op welke wijze de Raad zich ten opzichte van de beide andere staatsmachten, maar ook ten opzichte van de gerechtsbesturen en de rechters kan positioneren – en wel zo dat de Raad optimaal bijdraagt aan goede rechtspraak. Dus hebben wij ons ook ver diept in de rechtspraak als geheel. Daarbij is de kennis van het onderwerp binnen onze groep bij aanvang zeer uiteenlopend. Dat verschil maakt het juist leuk; we hebben alle vijf bewust voor deze opdracht gekozen, ofwel vanwege de al grote betrokkenheid, of juist vanwege relatieve onbekendheid, bij het onderwerp. Daarbij verbindt ons de nieuwsgierigheid en hoge ambitie. Het doen van een dergelijk onderzoek, in een min of meer toevallige samenstel ling van ‘slimme’ mensen met gevarieerde achtergrond, kennis en competenties, is niet alleen een inhoudelijke uitdaging, maar vooral ook een interessant leer proces. We hebben gewerkt met bewuste traagheid om zo kennis op te doen en voortschrijdend inzicht een belangrijk onderdeel van het proces te laten zijn; tegelijk hebben we de druk ervaren van niet verder komen, terug naar af moeten, schrijven door te schrappen, verschil van mening en de laatste loodjes. We hebben enorm gelachen; tegelijk hebben we flink geschuurd en dat hoort ook zo. We hebben veel kennis en inspiratie bij anderen opgedaan; tegelijk hebben we ons een eigen mening gevormd over wat goed zou zijn. De informatie van de verschillende personen die we voor ons onderzoek hebben gesproken, is van grote waarde geweest voor het resultaat dat er nu ligt. Zij zijn ten slotte de kenners, met indrukwekkende kennis en ervaring op het gebied van rechtspraak, bestuur of gedrag en organisatie. We willen hen daarom graag bedanken voor hun bevlogen, kundige en kritische bijdragen. Verder bedanken we onze opdrachtgever, Frits Bakker, voor het in ons gestelde vertrouwen. Ten slotte richten we een bijzon der woord van dank aan Hans de Bruijn, die ons bij deze opdracht met een zowel vertrouwenwekkende als kritische opstelling heeft begeleid. In dezelfde periode waarin we dit onderzoek hebben gedaan, heeft de Raad, mede ingegeven door een kritisch manifest van een aantal raadsheren uit Leeuwarden, zelf al stappen ondernomen en ook anderen gevraagd te adviseren over onder werpen die ons onderzoek raken, zoals bijvoorbeeld de governance. Wij hebben kennis genomen van deze initiatieven en er bewust voor gekozen om ons onder zoek zoveel mogelijk los van deze initiatieven te doen en met eigen analyses, inzichten, conclusies en aanbevelingen te komen. Met ons rapport willen wij de nieuwe voorzitter van de Raad een aantal inzichten geven, die bijdragen aan een verbetering van de positie van de Raad en daarmee aan een goede rechtspraak. Hildo Maarleveld • Angela Meeuwisse • Guus Schram • Janis Tamsma • Cees Tax

Voorwoord

5

6


Samenvatting

“Dienstbaar zijn aan de samenleving. Dat heb ik altijd heel sterk gevoeld. We moeten als organisatie het recht bieden waar de samenleving behoefte aan heeft. We moeten meebewegen waar het kan, maar ook uitleggen als dat niet kan. We moeten continuïteit bieden, maar toch met gepaste stap bewegen.” Erik van den Emster, voormalig voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, in: Rechtspraak, april 2013

De rechterlijke macht staat sterk in de belangstelling van de samenleving, politiek en media. Dat geldt niet alleen in verband met geruchtmakende zaken en incidenten, maar in toenemende mate ook voor het instituut Rechtspraak en de individuele rechter.1 De rechtspraak wordt vanuit de samenleving, politiek en media ook kritischer beschouwd en de vrije beslisruimte van de rechter wordt steeds meer afgebakend. Per 1 januari 2013 is de herziening van de gerechtelijke kaart een feit, waarmee veel meer is beoogd dan uitsluitend een vermindering van het aantal arrondissementen en ressorten. Deze herziening kan gezien worden als hèt sluitstuk van de modernisering van de rechterlijke organisatie die begon met de oprichting van de Raad voor de rechtspraak in 2002. Eind 2012 verschijnt het zogenaamde Leeuwarder Manifest, waarin een groot aantal rechters hun zorgen uit over het functioneren van de Raad, de benoemingsprocedures en de kwaliteit van de rechtspraak. Mede door deze ontwikkelingen ziet de Raad voor de rechtspraak zich nu meer dan voorheen voor de vraag gesteld hoe hij zich dient te positioneren ten opzichte van de beide andere staatsmachten, de gerechtsbesturen en de eigen professionals (de rechters) zodat optimaal kan worden bijgedragen aan goede rechtspraak. Tegen deze achtergrond zijn wij gestart met een literatuurstudie en het houden van interviews met een grote verscheidenheid aan personen. Wij hebben gedurende de interviews steeds de Raad centraal gesteld, waarbij diverse thema’s aan de orde zijn gekomen.

1

Het bindend beslissen van geschillen door een onafhankelijke instantie volgens een bepaalde rechtsgang zal in de onderzoeksrapport worden aangeduid als rechtspraak. De onafhankelijke organisatie waar deze instanties zijn ondergebracht, zullen wij aanduiden als de Rechtspraak.

Samenvatting

7

In dit rapport wordt beschreven welke partijen en relaties het positioneringsvraagstuk van de Raad beïnvloeden. Deze partijen en relaties zijn doorlopend onderhevig aan maatschappelijke en economische ontwikkelingen en verkeren onderling in een voortdurende spanning. We zoomen in op de relatie tussen de Raad en de rechters en duiden de spanning tussen deze twee partijen aan de hand van twee specifieke onderwerpen: kwaliteit en outputsturing. Vervolgens wordt een model van een drietal logica’s – de bestuurlijke, professionele en publieke logica – gebruikt om de praktijk van conflicterende belangen en relaties waarmee de Raad wordt geconfronteerd te duiden. Kenmerkend voor het model is dat de genoemde logica’s constant met elkaar in strijd zijn om het evenwicht in hun voordeel te verstoren. Aan de hand van drie voorbeelden – het bekostigingsmodel, de benoemingen en de herziening van de gerechtelijke kaart – beschrijven we het schuren van deze drie logica’s. Dit model geeft ons een handvat bij de beantwoording van het positioneringsvraagstuk van de Raad. Ons is gebleken dat de Nederlandse rechtspraak zich kan rekenen tot de wereldtop. Tevens constateren wij dat het vertrouwen van de burger in onze rechtspraak nog altijd groot is. In ons rapport is de eerste conclusie daarom dat er goede rechtspraak in Nederland aanwezig is. Een belangrijke notie, dat het positioneringsvraagstuk van de Raad in de juiste context plaatst. Van een crisis in de rechtspraak is geen sprake. De Raad bevindt zich op het snijvlak van de bestuurlijke, professionele en publieke logica’s. Het schuren van deze logica’s is wat ons betreft een gegeven. Deze ‘gezonde spanning’ mag er zijn en is overigens kenmerkend voor vele professionele organisaties. Interventies dienen niet gericht te zijn op het wegnemen van deze spanning, maar om er bedachtzaam mee om te gaan. Verder constateren wij dat onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen het schuren van de drie logica’s toeneemt. Zo is de rol van de media de afgelopen jaren ingrijpend veranderd en heeft de Rechtspraak nog geen passende respons gevonden op het hanteren van de huidige publieke logica. Een opvallende vaststelling is voorts dat er nauwelijks verbinding is tussen de Raad, gerechtsbesturen en professionals. Dit alles in een organisatie waar geen cultuur van elkaar aanspreken, scherp houden en feedback geven of ontvangen aanwezig is. Raad en rechters zijn als het ware van elkaar ‘verweesd’. Dit is een cruciaal punt, omdat de onduidelijke positionering van de Raad in de eigen organisatie ook zijn positionering naar de beide andere staatsmachten verzwakt. Wij zien dit als het kernprobleem van het positioneringsvraagstuk van de Raad.

8


Samengevat komen wij tot de volgende conclusies: 1. Er is goede rechtspraak: van een crisis is geen sprake. 2. Binnen de rechtspraak zijn voortdurend spanningen tussen de bestuurlijke professionele en publieke logica’s. Dit is niet bijzonder en zelfs kenmerkend voor professionele organisaties. 3. Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen neemt het schuren van de drie logica’s toe. 4. Raad, gerechtsbesturen en rechters zijn tot op heden onvoldoende in staat gebleken een juiste trade-off te vinden tussen de logica’s en zijn daardoor van elkaar verweesd. In onze literatuurstudie en interviews zijn we vervolgens op zoek gegaan naar de ‘way-out’ voor de Raad. Dit heeft een grote verscheidenheid aan oplossingsrichtingen opgeleverd, die niet zelden haaks op elkaar stonden. We hebben dan ook gezocht naar een arrangement van oplossingsrichtingen, geënt op het vinden van de juiste balans, de trade-off, tussen de drie schurende logica’s. De Raad krijgt van ons een aantal aanbevelingen teneinde zich zodanig te kunnen positioneren dat optimaal wordt bijgedragen aan goede rechtspraak. Deze aanbevelingen zijn deels direct te implementeren en deels vergen zij nadere besluitvorming en onderzoek. Opgemerkt wordt dat sommige aanbevelingen eveneens (en soms zelfs meer) van toepassing zijn op de gerechtsbesturen en de rechters. Wij vinden het van groot belang dat ook de gerechtsbesturen en rechters bijdragen aan de positionering van de Raad. Onze aanbevelingen aan de Raad: 1. Breng de logica’s van bestuurders en professionals samen. 2. Positioneer de gerechtsbesturen eigenstandig in het midden van de zandloper. 3. Creëer een gedeelde opvatting over de kernwaarden van goede rechtspraak. 4. Doorbreek het egeltjesgedrag. Rechters zijn rechters. 5. Creëer een zichtbaar en charismatisch boegbeeld, dat staat voor de Rechtspraak en haar professionals. 6. Bevorder het intelligent netwerken. Wij menen dat met het opvolgen van deze aanbevelingen de Raad voor de rechtspraak de verbinding met de Rechtspraak kan hervinden en in staat is om met de maatschappelijke ontwikkelingen mee te bewegen. Zo kan de Raad zich uitstekend positioneren ten opzichte van de beide andere staatsmachten en binnen de eigen organisatie met professionals.

Samenvatting

9

10


1

Inleiding

1.1 introductie In 2011 wordt het 200-jarig bestaan van de rechterlijke macht groots door de Rechtspraak gevierd: festiviteiten in de Ridderzaal, tentoonstellingen in de gerechts gebouwen, speciaal uitgegeven postzegels en een bezoek van de Koningin. Nog geen jaar later ondertekenen 800 rechters, inclusief de president van de Hoge Raad, het zogenaamde Leeuwarder Manifest en lijkt er een steen gegooid in de ogenschijnlijk rimpelloze vijver van de zittende magistratuur.2 Door de samenleving en de media wordt de rechtspraak vandaag de dag op nieuwe en indringender manieren bevraagd dan in 2002, toen de Raad voor de rechtspraak werd opgericht. De Rechtspraak moet continuïteit bieden in de vorm van kwalitatief goede en tijdige rechtspraak, met steeds complexere regelgeving, in een in hoog tempo veranderende samenleving, en met een mondige burger die niet zonder meer genoegen lijkt te nemen met een uitspraak van een rechter. Het gezag van de rechtspraak is geen vanzelfsprekendheid meer en ook de individuele rechter is onderwerp van toe genomen maatschappelijke aandacht en kritiek. Van oudsher heeft de Rechtspraak een sterke en onafhankelijke positie. Dit heeft ertoe geleid dat er in het verleden niet snel aan de Rechtspraak werd getornd en ook de leden van de Eerste en Tweede Kamer zijn altijd zeer terughoudend geweest in hun bemoeienissen met de Rechtspraak. In ons rapport laten we zien dat ook de politiek zich inmiddels intensiever en kritischer met de Rechtspraak bemoeit. In het belang van de Rechtspraak moet de Raad evenwel ‘zaken’ doen met diezelfde politiek. Hierdoor wordt de Raad, door een deel van de professionals uit de eigen organisatie, verweten de belangen van de rechtspraak te grabbel te gooien. Het Leeuwarder Manifest is kritisch over de werkdruk en over de rol en positie van de Raad voor de rechtspraak. Dit onderzoek sluit deels aan bij die grieven door antwoorden te zoeken op vragen als: hoe kan de Raad een herkenbare plaats verwerven als vertegenwoordiger van de rechters? Hoe dient de Raad zich op het snijvlak van de ‘eigen’ organisatie van rechters en de beide andere staatsmachten te positioneren? Dit snijvlak ontstaat omdat de scheiding van machten niet absoluut is. Enerzijds wordt de regering beperkt in haar bemoeienis met de rechterlijke macht, anderzijds hebben de wetgevende en uitvoerende macht natuurlijk wel mogelijkheden om de grenzen van het werk van de rechter te bepalen. Rechters worden bijvoorbeeld benoemd door de regering en spreken uitsluitend recht op grond van een, door een wetgever, aangenomen wet.

2

In het vervolg van het rapport zullen we ook spreken over het manifest.

Inleiding

11

Gedurende onze onderzoeksperiode is de Raad volop in beweging geweest. De Raad heeft, als antwoord op het manifest, gesprekken gevoerd met rechters en gerechts besturen. De Raad heeft daarbij de toezegging gedaan maatregelen te treffen ter verlaging van de werkdruk. Verder heeft de Raad tenminste twee opdrachten aan externen verstrekt: één tot het verrichten van onderzoek naar de organisatie van het bureau van de Raad en een andere op het gebied van governance. Ten slotte heeft de voorzitter van de Raad in februari 2013 aangegeven zich niet meer beschikbaar te stellen voor herbenoeming en hij is met ingang van 1 april 2013 afgetreden. Is daarmee nu sprake van een ernstige crisis in de rechtspraak of zijn dit niet meer dan de normale spanningen die nu eenmaal gepaard gaan met het besturen van een organisatie als de Rechtspraak, in een omgeving met vele belanghebbenden die allemaal handelen op basis van een eigen logica? Tijdens ons onderzoek hebben wij in ieder geval gezien dat deze logica’s onder constante spanning staan en met elkaar schuren. Voor een optimale positionering van de Raad is het zaak dat de Raad die logica’s met elkaar weet te verbinden, en meer in evenwicht weet te brengen. Met dit rapport willen wij de nieuw te benoemen voorzitter van de Raad daartoe aanbevelingen. Zo kan de Raad zich beter positioneren, niet alleen naar de beide andere staatsmachten, maar ook naar de gerechtsbesturen en de professionals. Hiermee kan de Raad optimaal bijdragen aan een goede rechtspraak.

1.2

opdracht en vraagstelling

Door de opdrachtgever, de Raad voor de rechtspraak, is ons de volgende vraag voor gelegd: “Hoe kan de Raad voor de rechtspraak (en hoe kunnen in zijn verlengde de gerechtsbestuurders) zich zodanig positioneren dat enerzijds voor de professional in de Rechtspraak en voor de beide andere staatsmachten duidelijk is dat de Raad pal staat voor zowel de institutionele als de individuele onafhankelijkheid, terwijl anderzijds de Raad en de gerechtsbesturen ruimte behouden om hun bestuurlijke taak uit te oefenen en daarin de maatregelen te treffen en de afspraken te maken die naar hun oordeel in het belang van de Rechtspraak en van goede rechtspraak zijn.” Het is ons onmiddellijk opgevallen dat deze vraagstelling een vooronderstelling herbergt, namelijk dát de Raad al pal staat voor de institutionele en individuele onafhankelijkheid van de rechtspraak. Daarmee richt de onderzoeksvraag zich eigenlijk alleen op de vraag op welke wijze de Raad dit in de eigen organisatie en naar buiten toe duidelijk dient maken – uitsluitend een communicatie- of beeldvormingsvraagstuk dus. Veel gehoorde kritiek als zou de Raad zich te veel richten naar de wensen van het departement, zou daarmee bij voorbaat ongefundeerd zijn en ook niet op enigerlei wijze in ons onderzoek kunnen worden betrokken.

12


Om het onderzoek niet bij voorbaat te beperken, hebben wij er in overleg met onze opdrachtgever voor gekozen de hoofdvraag iets aan te passen. Bij de uitwerking van de opdracht richten wij ons op de beantwoording van de volgende – wat ruimer geformuleerde – hoofdvraag: Op welke wijze kan de Raad voor de rechtspraak zich ten opzichte van de beide andere staatsmachten, en ten opzichte van de gerechtsbesturen en de professionals zodanig positioneren dat de Raad optimaal bijdraagt aan goede rechtspraak? Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden hebben we ons allereerst een beeld gevormd van de huidige situatie bij de Raad voor de rechtspraak. De eerste deelvraag luidt dan ook: Op welke wijze is de Raad voor de rechtspraak georganiseerd en gepositioneerd? We staan stil bij de wettelijke taken van de Raad en bij de vraag: hoe ziet de organisatie van de Raad eruit? Daarnaast zien we dat in de afgelopen tien jaar er in maatschappelijk opzicht veel is gebeurd en veranderd. Onze tweede deelvraag heeft betrekking op deze interne en externe invloeden, namelijk: Welke ontwikkelingen zijn van invloed geweest op de Rechtspraak sinds 2002? Welke veranderingen zijn van potentiële invloed (geweest) op de Raad en zijn positionering? Wat is die potentiële invloed? Op grond van desk research zijn we vervolgens op zoek gegaan naar enkele theoretische noties. Er is overweldigend veel literatuur te vinden over de positionering van professionele organisaties. Ook over de spanning in de relatie tussen managers en professionals is enorm veel geschreven. Onze derde deelvraag luidt: Wat is het krachtenveld waarin de Raad voor de rechtspraak opereert? Daarna richten we ons op een aantal centrale leerstukken uit de literatuur en vatten deze samen in drie schurende logica’s. Het gaat om de logica van de bestuurder (de bestuurlijke logica), van de rechter als professional (de professionele logica) en de publieke logica. Het schuren van deze logica’s analyseren we aan de hand van een drietal casussen. In de presentatie van elke afzonderlijke casus komt de spanning goed zichtbaar naar voren. Onze vierde deelvraag luidt: Zijn de voorwaarden voor een optimale positionering van de Raad aanwezig? Hierbij kijken we naar de wijze waarop de drie logica’s zich manifesteren en hoe wordt gekomen tot een trade-off tussen de logica’s. Na deze analyse presenteren we enkele generieke beelden die bij de analyse van de casuïstiek bij herhaling naar voren komen.

Inleiding

13

Op basis van deze generieke beelden schetsen we oplossingsrichtingen die naar ons idee bijdragen aan de versterking van de positie van de Raad. Daarom luidt onze laatste deelvraag: Wat zijn de alternatieven of oplossingsrichtingen voor een optimale positie van de Raad? Hierbij geven we eerst een doorkijk in de door de geïnterviewden genoemde aanbe velingen. Welke oplossingsrichtingen zien de stakeholders van de Raad? Daarna presenteren wij onze eigen aanbevelingen.

1.3 verantwoording We zijn ons onderzoek gestart met een oriëntatie aan de hand van literatuur op de rechtspraak, de rechterlijke organisatie als geheel en de Raad voor de rechtspraak in het bijzonder. Daarnaast hebben wij een aantal ‘incidenten’ die de laatste jaren met betrekking tot de beeldvorming omtrent de Raad heeft plaatsgevonden bestudeerd. Bovendien is in deze fase een klein aantal personen, werkzaam binnen en buiten de rechterlijke organisatie, door ons geïnterviewd om de onderzoeksvraag verder aan te scherpen. Op basis van de verzamelde informatie is de positionering van de Raad nader geduid met behulp van een theoretisch kader. Aansluitend hebben wij gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers uit de omgeving van de Raad, zoals het Openbaar Ministerie, de rechterlijke macht (oud-rechters, presidenten, manifestschrijvers, rechters, etc.), Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, politici, journalisten, blogschrijvers (Ivoren Toga) en wetenschappers. Om de interviews richting te geven en congruentie te verkrijgen, hebben we vooraf een vragenlijst opgesteld en afgestemd met de begeleider. De resultaten van de interviews zijn vervolgens verwerkt in een matrix ten behoeve van de eenheid, samenhang en controleerbaarheid. Door de uitkomsten van de interviews en de literatuurstudie te relateren aan het conceptueel model, hebben wij de positie van de Raad nader kunnen duiden. Op basis hiervan zijn we tot onze conclusies gekomen en geven we oplossingsrichtingen aan. In het onderzoek hebben wij de beschikking gekregen over een groot aantal schriftelijke reacties van de professionals op het manifest. Indien wij daarvan in ons rapport gebruikmaken zullen we dat geanonimiseerd doen. Hetzelfde geldt voor een aantal citaten uit de door ons gehouden interviews.

14


1.4 leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk wordt in het volgende hoofdstuk de modernisering van de rechterlijke organisatie in vogelvlucht beschreven en staan wij stil bij de relevante ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op het positioneringsvraagstuk van de Raad. In hoofdstuk 3 worden met behulp van de literatuur de drie samenhangende logica’s beschreven, en worden de spanningen die dit oplevert rondom de positionering van de Raad geduid. In het vierde hoofdstuk geven wij onze eerste indrukken en verduidelijken we aan de hand van drie sprekende voorbeelden onze analyse met betrekking tot de schurende logica’s. Daarna bespreken we enkele veel gehoorde oplossingsrichtingen en sluiten wij dit hoofdstuk af met onze conclusies en aanbevelingen. In het laatste hoofdstuk hebben wij de bijlagen opgenomen, waaronder een uitgebreide bespreking van de modernisering van de rechterlijke organisatie.

Inleiding

15

16


2 2.1

De organisatie van de Rechtspraak kaart van de rechtspraak 3

Sinds de oprichting van de Raad voor de rechtspraak in 2002 heeft de rechterlijke macht een omvangrijke modernisering ondergaan. Daarbij is het eerste doel geweest de versterking van het bestuurlijk vermogen van de rechterlijke organisatie en daaropvolgend de herziening van de gerechtelijke kaart, waarmee het aantal arrondissementen en ressorten is teruggebracht. Met de modernisering is ook een nieuw beheers- en bestuursmodel geïntroduceerd: het integraal management. Hiermee zijn zowel de beheerstaken als de bestuurstaken bij de afzonderlijke gerechten ondergebracht. De rechtsprekende macht is daarmee nu zelf verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. Vóór 2002 was binnen de Rechtspraak nog sprake van een zogeheten ‘duale structuur’, waarbij de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering bij de minister van Justitie lag en alleen de verantwoordelijkheid voor het rechterlijk beleid bij het gerecht was belegd. In de nieuwe structuur vormt de Raad de spin in het web. Hij dient daarbij als buffer tussen minister en gerechten om zo mogelijke spanningen tussen de ministeriële verantwoordelijkheid en rechterlijke onafhankelijkheid te temperen. Bij de overgang van de taken van het ministerie naar de Raad is ook een deel van de formatie van het ministerie overgekomen, waarmee, zo zal verder in ons rapport blijken, het beeld van de Raad binnen de Rechtspraak meteen al negatief werd beïnvloed. De Raad voor de rechtspraak heeft zelf geen rechtsprekende taken maar is belast met de voorbereiding van de begroting voor de Rechtspraak en de verdeling daarvan over de gerechten. Ook ondersteunt de Raad de bedrijfsvoering bij de gerechten en coördineert hij een aantal landelijke activiteiten op het gebied van werving, selectie en opleiding. Ten slotte zijn aan de Raad beleidsmatige bevoegdheden toegekend, gericht op de uniforme rechtstoepassing en de bevordering van de juridische kwaliteit. In de praktijk ligt daarmee een groot deel van de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de Rechtspraak als organisatie bij de Raad. De gerechten hebben een driehoofdig gerechtsbestuur. Het bestuur is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van een gerecht. Bij de uit voering van die taken treedt het bestuur – net als de Raad – niet in de behandeling, beoordeling of beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken.

3

Voor een uitgebreide beschrijving van de modernisering van de rechterlijke organisatie, de organisatie en taken van de Raad en de gerechten en de bekostigingsystematiek verwijzen wij naar de bijlage 6.1.


17

Met de herziening van de rechterlijke organisatie heeft ook een herziening plaatsgevonden van de wijze van financiering van de gerechten. De onderhandelingen over de financiering lopen via de Raad, die in de onderhandelingen met de minister alle gerechten vertegenwoordigt. De Raad verdeelt de toegekende budgetten vervolgens over de gerechten, waarna het een gerechtsbestuur toegestaan is om dit budget binnen zijn gerecht naar eigen inzicht te besteden. Het huidige bekostigingssysteem betreft een systeem van outputfinanciering; hierbij werken de gerechten op ‘stukloon’. Alle zaken van een bepaalde categorie hebben een prijs, gebaseerd op de ‘gemiddelde afdoeningstijd’ gemeten op de werkvloer. Dit systeem biedt prikkels om voortvarend tot een eindvonnis te komen, nu pas op dat moment recht ontstaat op uitbetaling. Voor de rechtspraak als geheel biedt dit stelsel het voordeel dat het in wezen een ‘openeindfinanciering’ is.

Rechtspraak kan worden gedefinieerd als het door een onafhankelijke instantie, een gerecht, bindend beslissen van geschillen. De rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad zijn de tot de rechterlijke macht behorende gerechten. Gerechten als de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Raad van State behoren niet tot de rechterlijke macht. Iedere rechtbank is opgedeeld in de rechtsgebieden civiel recht, bestuursrecht, strafrecht en ook de kantonzaken zijn inmiddels bij de rechtbanken ondergebracht. Hoger beroep van straf- en civiele zaken kan worden ingesteld bij een gerechtshof. Bij bestuurszaken kan het hoger beroep afhankelijk van het onderwerp terechtkomen bij de gerechtshoven, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven of bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Hoge Raad der Nederlanden is de hoogste rechtsprekende instantie in Nederland op het gebied van civiel recht, strafrecht en belastingrecht. De Hoge Raad kan uitspraken van met name gerechtshoven casseren (vernietigen of terugwijzen). Verder is de Hoge Raad belast met toezicht op de rechtseenheid en rechtsontwikkeling van het recht.

2.2

relevante ontwikkelingen

Vanaf 2002 is niet alleen de rechterlijke organisatie ingrijpend gemoderniseerd maar hebben ook de ontwikkelingen in de samenleving niet stil gestaan. De omgeving van de Raad is in de afgelopen tien jaar in hoog tempo veranderd en de Raad opereert vandaag de dag in een compleet ander speelveld dan ten tijde van de oprichting. Hieronder schetsen wij een aantal van de ontwikkelingen die daaraan ten grondslag liggen en de gevolgen die dit voor de positionering van de Raad heeft in relatie tot de beide andere staatsmachten, de gerechtsbesturen en de professionals.

18


Politiek Uit een analyse van twintig jaar verkiezingsprogramma’s blijkt dat er sinds 2003 een brede politieke beweging groeit die de autonomie van de rechter wil beperken, waaruit kan worden afgeleid dat de rechtspraak in toenemende mate politiseert (Westra 2011 en wrr 2013). De oud-voorzitter van de Raad, Erik van den Emster, stelt dat “de wetgever de laatste tijd in toenemende mate intervenieert in het werk van de strafrechter” (Van den Emster 2012). Een dergelijke ontwikkeling baart hem grote zorgen. Hij wordt daarin gesteund door de Nationale Ombudsman: “De wetgever heeft de rol van de rechter voor een belangrijk deel afgeschaft. De politiek dreigt de rechtspraak nu zo te beperken dat de vraag rijst of er nog wel wat over blijft” (nrc Handelsblad 7 april 2012). Dat varieert van voorstellen om verjaringstermijnen te beperken, strafkortingen af te schaffen, hogere straffen voor bepaalde delicten te verplichten – alles om de rechter voorspelbaarder te maken. De discussie rond de mislukte benoeming in de Hoge Raad van Diederik Aben in 2012 heeft dit onderwerp in de politiek nog eens extra op scherp gezet. De sturende werking van de politiek kan daarnaast ook van positieve invloed zijn op de Rechtspraak. In zijn recente onderzoek Scheidende machten signaleert rechts socioloog Marc Hertogh bijvoorbeeld een consensus die in de Kamer ontstaat: meer transparantie rond nevenfuncties van rechters, het zelfreinigend vermogen van de beroepsgroep moet op orde zijn, waarbij de rechtspraak disciplinaire maatregelen niet moet schuwen. Bij de professionals binnen de rechterlijke macht bestaat aversie tegen het feit dat de Rechtspraak zich binnen de politieke arena begeeft en als de Raad dat doet wordt hij door de eigen professionals vaak scherp bekritiseerd. Zo schrijft een van de onder tekenaars van het manifest “dat een grote kloof bestaat tussen Raad en professional omdat de Raad in de loop der jaren vooral een onderdeel van de Haagse wereld is geworden. Op de werkvloer bestaat daardoor weinig vertrouwen in de Raad.” De Raad is echter juist ook opgericht om als buffer te fungeren tussen de Rechtspraak en de andere staatsmachten en door de intensievere bemoeienis vanuit de politiek begeeft de Raad zich meer en meer op het politieke speelveld.4 Dit was en is een voortdurende potentiële bron van conflicten tussen Raad en zijn professionals. Zichtbaarheid en media De rechtspraak heeft zich in het afgelopen decennium meer dan voorheen in het brandpunt van de mediabelangstelling bevonden. Tegelijkertijd is de positie en rol van de media in onze samenleving aanzienlijk gegroeid. De media beïnvloeden de publieke opinie en de mogelijkheden van de media bepalen de grenzen van het publieke debat. De media zijn onvermijdelijk geworden, ook voor de Rechtspraak.

4

Memorie van toelichting op de wet ro (Wet Raad).


19

Steeds vaker worden er in de media twijfels geuit over de kernwaarden van goede rechtspraak: rechtvaardigheid, juistheid en onpartijdigheid (Van Spanje en De Vreese 2013; Hertogh en Weyers 2007). Het gezag voor de rechtspraak is geen vanzelfsprekendheid meer en de tijd waarin de Hoge Raad zich op het standpunt kon stellen dat “de rechter door zijn vonnis spreekt en dat de maatschappij het daarmee moest doen”, is achterhaald.5 Volgens voormalig voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, Reinier van Zutphen kalft het gezag van rechters niet af, maar heeft de rechtspraak er een klus bij: “Mensen stellen veel meer vragen. Gewone mensen hebben meningen. We moeten het gezag bij iedere zaak opnieuw verwerven.” (Van Lookeren Campagne 2010). Daarbij is ook de rechter als persoon zichtbaarder geworden, waardoor incidenten met betrekking tot het functioneren van rechters meer aandacht hebben gekregen. Naast de Rijdende Rechter kennen we inmiddels de ‘meppende rechters’ Wicher Wedzinga (mishandeling van zijn vriendin) en Jaap Smit (slaan met paraplu tegen camera van PowNews), en gaat een magistraat in Zwolle door het leven als de ‘lekkende rechter’ vanwege het doorgeven aan de buren van het strafblad van het vriendje c.q. loverboy van hun dochter. Recent werden onder grote mediabelangstelling twee Haagse (oud-) rechters vervolgd (en vrijgesproken) voor meineed in de Chipsholzaak. In het Wildersproces ondervonden de rechters Tom Schalken en Jan Moors hoe in de glazen stolp van een mediaproces enkele tactische of verbale uitglijders hun opgebouwde professionele reputaties ernstig heeft kunnen beschadigen. Hoewel het besef er bij de Rechtspraak is dat de media onvermijdelijk zijn en een grote invloed hebben op de publieke opinie, is er nog geen consensus bereikt over de wijze van omgaan met de media. Uit een groot aantal impressies herleiden wij kort de belangrijkste noties. Zo zou de Rechtspraak moeten werken aan de zichtbaarheid van de rechtspraak in de maatschappij. De minister van Veiligheid en Justitie heeft bij de kennismaking met de nieuwe presidenten hierop geattendeerd: “In tegenstelling tot de advocaten en officieren van justitie zijn rechters veel terughoudender in hun optreden naar buiten, terwijl openbaarheid toch de kernwaarde is van rechtspraak.” In de beeldvorming is de rechtspraak nog steeds in zichzelf gekeerd, onbereikbaar, ouderwets en misschien zelfs wereldvreemd. De minister daagt de nieuwe presidenten uit om de ruimte die de media laat om het daadwerkelijke verhaal van de rechtspraak te vertellen op te pakken. “Ook de zittende magistratuur moet zichtbaar in de samenleving aanwezig zijn. Onzichtbaarheid doet afbreuk aan uw gezag. De rechtspraak dient de rechtsstaat door zich publiek te manifesteren.” Frits Lauwaars, voorzitter van de strafkamer van het Passage-proces is het op dit punt met Opstelten eens.6 Lauwaars bepleit dat als de minister niet pal staat voor de rechtsstaat de rechter dat zelf moet doen: “Dan ga je bij Pauw en Witteman zitten om daar stelling te nemen. Ga daar toch gewoon zitten om te zeggen dat Jan Moors, die tijdens het Wildersproces hard is aangevallen door de pers, een van onze beste rechters is! We moeten inzien dat de maatschappij kritischer wordt en we niet meer om de media heen kunnen.” (de Volkskrant 29 april 2013). 5

6

20

Inmiddels twittert de Hoge Raad. Het Passage-proces is één van de grootste strafrechtelijke onderzoeken naar een reeks van liquidaties in de Amsterdamse onderwereld.


“De Rechtspraak is vaak anoniem bij grotere kwesties die de hele beroepsgroep raken, zoals het debat over de minimumstraffen. En wat je niet kunt zien wekt wantrouwen en argwaan. Het is voor organisaties van groot belang om zichtbaar te zijn. De Rechtspraak zou op zoek moeten naar een aansprekend boegbeeld, een markant persoon. Ik zie hier een rol weggelegd voor de Raad voor de rechtspraak. Het gaat er in elk geval om dat de Rechtspraak meer zichtbaar ‘meeswingt’ met de samenleving. Er is een grens wat individuele rechters kunnen zeggen. Zo zei een rechter ooit in het openbaar dat hij de isd-maatregel ‘een gedrocht’ vindt.7 Enige tijd later zie ik dat diezelfde rechter in een rechtszaal een isd-maatregel oplegt… Vanwege deze grens voor individuele rechters, is een overkoepelend boegbeeld vanuit de Rechtspraak zo belangrijk!” Uit een interview met een rechtbankverslaggever

Daartegenover staat de president van de Hoge Raad, Geert Corstens, die meent dat de publieke beeldvorming zich laat leiden door incidenten, zoals het proces Wilders of de Schiedammer parkmoord, en dat die “weinig tot niets zeggen over het optreden van de rechterlijke macht in zijn totaliteit” (Corstens 2011). Die houding roept bij sommige commentatoren, zoals redacteur Folkert Jensma van nrc Handelsblad, het verwijt op dat de rechtspraak neigt tot bagatelliseren en stilzitten. Rechterlijke dwalingen worden volgens Jensma afgeschilderd als “incidentele defecten in een overigens prima fungerend systeem. Wegkijken is gevaarlijk, want dat versnelt het afbladderen van het rechterlijk gezag.” (Jensma 2012). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid adviseerde de Rechtspraak onlangs ook nog eens om in breder verband werk te gaan maken van ‘bekritiseerbaarheid’ (wrr 2013): het openstellen voor debat, voor ondervraging, voor kritiek door de burger. Veel rechterlijke oordelen, die van de hoogste rechters voorop, zijn letterlijk opgeschreven als het definitieve, laatste woord. Zo klinken ook vrijwel alle persrechters in de media. De noodzaak om rechters te laten communiceren, groeit. De wrr vraagt zich openlijk af wie de functie van ambassadeur van de rechtspraak dient te vervullen. Volgens rechter Edzard van Weringh is dat de Raad voor de rechtspraak: “We zijn voor de buitenwereld te onzichtbaar. De Raad voor de rechtspraak is momenteel de zwijgende partij. De Raad staat op dit moment niet met de poten in de blubber en dat vind ik teleurstellend. Hij moet veel meer van zich laten horen. Zeker nu, nu onze onpartijdigheid te grabbel wordt gegooid door leden van de Tweede Kamer. De Raad hoort in de bres te springen, hij hoort ook bij Pauw en Witteman aan te schuiven en niet alleen met deftige verhalen.” (Zijlstra 2010). De aan de Rechtspraak gestelde eisen worden hoger en vooral de aandacht voor incidenten is groter geworden. De Raad is tot op heden er nog onvoldoende in geslaagd een passend antwoord te vinden op de toegenomen media aandacht voor de rechtspraak.

7

Inrichting voor stelselmatige daders.


21

Hierdoor wordt, met name in de eigen organisatie, de Raad gezien als een op afstand staande zwijgende partij en wordt het beeld van de bestaande kloof bevestigd. Uit de opinies komt vooral een beeld naar voren dat de Raad moet werken aan het bevorderen van de zichtbaarheid van de rechtspraak, bekritiseerbaarheid en presentatie. Kwaliteit onder druk Verschillende ontwikkelingen zijn van invloed geweest op de kwaliteit van de rechtspraak. Zo kan de neergaande economie worden genoemd, die op verschillende manieren grote gevolgen heeft voor de rechtspraak. De samenleving verlangt volgens de Raad, mede versterkt onder invloed van de crisis, meer openheid, meer doorzichtigheid en verantwoording van de rechterlijke macht.8 Ook zullen rechtzoekenden in tijden van crisis tegen een redelijk bedrag toegang moeten kunnen blijven houden tot onafhankelijke en professionele rechters. Daarom moeten de procedures worden vereenvoudigd, zal schaalvergroting moeten plaatsvinden en moeten er prikkels komen om de financiële systemen te verbeteren. “We moeten simpeler rechtspreken.”, aldus Frans van Dijk, directeur strategie en ontwikkeling bij de Raad voor de rechtspraak.9 De financieel-economische crisis leidt, zoals blijkt uit eerdere economische crises, ook tot een aanzienlijke toename van het aantal zaken, die met hetzelfde aantal rechters moet worden afgedaan. Door de juridificering van de samenleving komt in allerlei maatschappelijke verhoudingen het juridisch element sterker naar voren. Dit gaat ten koste van niet-juridische elementen, die deze verhoudingen ook, en soms zelfs primair, kenmerkten. Als voorbeeld noemen wij de juridische normering van de arts-patiëntrelatie. Door de juridificering neemt de wetgeving toe, hetgeen weer leidt tot een verdere juridificering en een toename van het aantal juridisch gecompliceerde rechtszaken tussen patiënten en artsen of medische instellingen. In toenemende mate worden naast het traditionele, sociaaleconomische rechtsgebied, ook andere rechtsgebieden door het Europese recht bestreken. Daar komt bij de, eveneens toenemende, complexiteit van de Europese regelgeving. Volgens Van den Emster kunnen landen in een globaliserende wereld onmogelijk star blijven vasthouden aan hun nationale juridische tradities. “We moeten de moed hebben om onze nationale instituties te openen en onder de loep te nemen. De internationalisering van de wetgeving zorgt voor een toename van grensoverschrijdende rechtszaken, waardoor een brede oriëntatie op andere rechtssystemen noodzakelijk is”, aldus Van den Emster.10 Samengevat kunnen drie oorzaken worden gegeven die mogelijk van invloed zijn op de kwaliteit van de rechtspraak: • een groter aantal rechtszaken, • van een gemiddeld hogere (internationaal) juridisch gecompliceerde categorie, • welke door een gelijk of kleiner aantal rechters dient te worden behandeld.

8

Toespraak Erik van den Emster tijdens een internationale conferentie in het Vredespaleis in Den Haag over de gevolgen van de financieel-economische crisis voor de rechtspraak d.d. 14 juni 2012 9 Uitgesproken op dezelfde conferentie. 10 Idem.

22


De Raad voert namens de gehele Rechtspraak begrotingsonderhandelingen met het ministerie. Binnen de Rechtspraak bestaat evenwel verschil van inzicht welke ruimte er binnen de bekostigingssystematiek voor het kwaliteitsaspect is. Ook hier zien wij een voortdurende bron van potentiële conflicten tussen Raad, gerechtsbesturen en professionals. Door de professionals wordt de Rechtspraak meer en meer als koekjesfabriek ervaren, waar aan de kwaliteit van de rechtspleging onvoldoende gewicht wordt toegekend, terwijl de Raad binnen de bestaande financiële en politieke mogelijkheden de onderhandelingen met het departement voert. Het vertrouwen in de rechtspraak De Rechtspraak heeft, we vertelden het al eerder, kort geleden het 200-jarig bestaan gevierd. In Nederland heeft in die periode altijd een groot vertrouwen in de rechtspraak bestaan (Contourennota ‘Rechtspraak in de 21ste eeuw’ uit 1998). De hiervoor beschreven ontwikkelingen hebben in de afgelopen tien jaar echter grote invloed gehad binnen de Rechtspraak. Daarnaast is er – in ieder geval in de beeldvorming – sprake geweest van een groot aantal in de media breed uitgemeten negatieve incidenten. In samenhang bezien met de ‘manifeste’ sfeer binnen de Rechtspraak, hadden wij verwacht dat in de samenleving een kentering van het vertrouwen in de rechtspraak zichtbaar zou zijn. Enigszins tot onze verbazing kan worden vastgesteld dat hiervan geen sprake is.

“Om bij het begin te beginnen, ís er iets met de rechtspraak, althans in het publieke debat? Dagelijks worden een paar duizend prachtige, evenwichtige vonnissen gewezen, niet zelden binnen de wettelijke termijn. Dat ze dáár nu nooit over berichten!” Marc Chavannes, Rechtspraaklezing 2011

Uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau in 2006 blijkt bijvoorbeeld dat het vertrouwen van de burger in de rechtspraak niet is afgenomen en in Europees perspectief zelfs hoog is.11 Ook in een recente meting van het World Economic Forum in 2012 wordt de Nederlandse rechtspraak gerekend tot de wereldtop (The Global Competitiveness Report 2012-2013 en rechtspraak.nl). Dit positieve beeld wordt onderschreven door diverse andere onderzoeken. In 2011 heeft een landelijk klantwaarderingsonderzoek plaatsgevonden onder 4600 advocaten, officieren van justitie, vertegenwoordigers van overheidsorganen en 2400 justitiabelen. Een grote meerderheid van de rechtzoekenden is tevreden over de Rechtspraak: 73% van de professionals en 81% van de burgers en bedrijven zegt tevreden tot zeer tevreden te zijn over het functioneren van de gerechten in Nederland.

11

Het onderzoek van het scp laat zien dat 31% van de bevolking onbeperkt of veel vertrouwen heeft in de rechtspraak en 44% enig vertrouwen. Zeer weinig of helemaal geen vertrouwen heeft 22%. Van de bevolking is 61% het eens met de stelling: in ons land kan een ieder er op rekenen dat de rechter zijn of haar zaak onbevooroordeeld zal behandelen, 19% heeft geen mening en 20% is het oneens met de stelling. Begin negentiger jaren werd hierover niet wezenlijk anders geoordeeld.


23

Wanneer de oud-voorzitter van de Raad, Erik van den Emster, in reactie op het manifest zegt dat de Nederlandse rechtspraak tot de top van de wereld behoort, is dat voor de ‘fact checkers’ van nrc next aanleiding zijn uitspraak te verifiëren: “Voorzitter Eric van den Emster van de Raad voor de Rechtspraak baseert zijn bewering (dat de Nederlandse rechtspraak tot de beste vijf van de wereld behoort) op vergelijkende onderzoeken van het World Economic Forum en het World Justice Project. Rechtspraakdeskundigen waarschuwen dat het maken van dit soort vergelijkingen door de verschillen in de nationale rechtssystemen erg lastig is. Maar op basis van de onderzoeken waar Van den Emster zich op baseert, blijkt zijn bewering inderdaad te kloppen. Ook onderzoek van de Raad van Europa bevestigt dat de Nederlandse rechtspraak over het algemeen nog altijd hoog scoort, al wordt in deze studie niet met ranglijsten gewerkt. Al met al beoordelen wij de bewering dat de Nederlandse rechtspraak tot de beste vijf van de wereld behoort als waar.” Weliswaar leiden (mogelijke) rechterlijke dwalingen tot veel maatschappelijke commotie, maar deze lijken het vertrouwen in de rechtspraak op de lange termijn niet noemenswaardig te schaden (Van Spanje en De Vreese 2011). Concluderend In Nederland staan de Rechtspraak en het rechtspreken er van buitenaf bezien eenvoudigweg goed voor. Met die vaststelling kan ook de urgentie van de positioneringsproblematiek van de Raad worden genuanceerd. Ook de door de manifestschrijvers opgestelde grieven kunnen in dit licht verbazen. Van een crisis in de rechtspraak is geen sprake. Wel hebben de beschreven ontwikkelingen er toe geleid dat Raad en professionals uit elkaar zijn gedreven en de verbinding met elkaar hebben verloren. Daarbij hebben nog twee aspecten een rol gespeeld. Allereerst kan worden vastgesteld dat binnen de Rechtspraak een cultuur van elkaar aanspreken, scherp houden, feedback geven of ontvangen, onvoldoende aanwezig is. Zoals een geïnterviewde stelt: “De sleutel om te komen tot effectievere en efficiëntere rechtspraak ligt bij de rechters zelf. Er heerst op de werkvloer een cultuur van omzichtigheid, waardoor het rechters niet lukt zich te verenigen.” Deze cultuur is mede oorzaak van een gering lerend vermogen, hetgeen niet alleen vanuit het oogpunt van kwaliteitsverbetering om aandacht vraagt. Daarnaast dient te worden opgemerkt dat het beeld van de Raad binnen de Rechtspraak van meet af aan negatief gekleurd is geweest. De Raad begint in 2002 op een achterstandspositie of zoals een van de geïnterviewde presidenten zei: “Voor 2002 was het ministerie de vijand. Daarna kwamen de ambtenaren van het ministerie over naar de Raad en vervulde de Raad de taken van het ministerie. Toen werd de Raad de vijand.”

24



25

26


3

Schurende logica’s

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat in het positioneringsvraagstuk van de Raad verschillende partijen en relaties een rol spelen. Ook hebben we geconstateerd dat die relaties voortdurend worden beïnvloed door maatschappelijke en economische ontwikkelingen. In dit hoofdstuk tonen wij aan dat er constant spanning bestaat in die relaties waarbij we ons met name richten op de relatie tussen managers en professionals. We zullen die spanning verklaren aan de hand van twee specifieke onderwerpen: kwaliteit en outputsturing. In het tweede deel van dit hoofdstuk bespreken we aan de hand van een drietal logica’s de praktijk van de conflicterende belangen en relaties waarmee de Raad wordt geconfronteerd.

“In Nederland werd het eind jaren negentig, in een periode van hoogconjunctuur, stoer om de rechterlijke macht als een bedrijf te zien, met een werkvloer en echte targets, controllers, en ceo’s. Er kwam zelfs een hippe term voor de derde staatsmacht: de Rechtspraak. Goed voor presentaties, marketing, innovatie, tweets en flexibiliteit, maar funest om in een rechtsstaat af te bakenen welk staatsorgaan waarvoor verantwoordelijk is en waarom. Het grondwettelijke begrip ‘rechterlijke macht’ werd in minder dan tien jaar obsoleet.” Marc De Werd

3.1

agency theory en stakeholder theory

Met de opkomst van het ‘managerialism’ in de publieke sector heeft ook in de rechtspraak het bedrijfsmatige denken zijn intrede gedaan. Beginnend met de zogenaamde agency theorie in de jaren negentig van de vorige eeuw werd de echte draai richting bedrijfsmatigheid rond de eeuwwisseling gemaakt, toen ook de Raad voor de rechtspraak werd opgericht.12 De agency theory gaat uit van de relatie tussen een meerdere (de principaal of opdrachtgever) en een ondergeschikte (de agent of opdrachtnemer). De theorie bevat twee veronderstellingen: • De principaal heeft andere belangen dan de agent. • De principaal is niet bij machte na te gaan of de agent wel de gezamenlijke doelen

nastreeft. De agent zit namelijk dichter op de materie dan de principaal waardoor een informatiekloof ontstaat.

12

Noordegraaf tijdens debatmiddag “De nieuwe kleren van de rechter” 20 januari 2011.

Schurende logica's

27

Vanuit deze gedachte is het de Raad (de principaal) die andere belangen heeft dan de rechter (de agent) binnen de Rechtspraak. De Raad heeft een focus op het genereren van middelen voor de Rechtspraak en een rechtvaardige verdeling van deze middelen over de gerechtsbesturen. In relatie met de bekostigingssystematiek ligt de nadruk op de realisatie van eindvonnissen en een efficiënte procesvoering. De rechter daarentegen heeft, vanuit zijn professionele kernwaarden en vakmanschap, een focus liggen op onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Handelen vanuit deze waarden laat zich soms moeilijk verstaan met de focus van de Raad; bijvoorbeeld aanvullend onderzoek tijdens een proces is nodig voor een betere rechtspleging, maar leidt wel tot vertraging. Vanuit de kernwaarden van de rechter gezien een terechte keuze, maar vanuit het oogpunt van de Raad draagt deze rechter toch niet bij aan het gezamenlijke doel van de organisatie. De nadruk in de agency theorie ligt op de belangen van de principaal. Met andere belangen hoeft alleen rekening te worden gehouden als deze voortvloeien uit wettelijke verplichtingen of aangegane contracten. Regels en voorschriften spelen een grote rol en de agent wordt geacht schriftelijk vastgelegde afspraken te bewaken. Dit denken is bij de Raad nog steeds dominant – dat beeld bestaat althans. Door veel geïnterviewden wordt beaamd dat de Rechtspraak is veranderd van volledige autonomie naar een bedrijfsmatige organisatie, waarin wordt gestuurd aan de hand van outputmaatstaven, met een veelheid aan van bovenaf opgelegde regels. Een volkomen andere benadering betreft de stakeholder theory, voortkomend uit de gedachte dat het succes van een organisatie wordt bepaald door de afstemming met wensen van allerlei partijen die een belang in de organisatie hebben. In vergelijking met de agency-theorie zien we een grote verandering: de verplichtingen ten aanzien van alle partijen worden onderkend. Er zijn meerdere stakeholders die elk een ander belang hebben, de organisatie is in constant overleg met de belanghebbenden binnen en buiten de onderneming. In de stakeholderstheorie ligt de nadruk op de relaties met belanghebbenden en de wijze waarop hun belangen worden gediend. Het is zaak het evenwicht tussen de belangen van alle partijen te realiseren. Zo kan de noodzakelijk breed gedragen steun worden gegenereerd voor het succes van de organisatie op lange termijn, de zogenaamde licence to operate. De Raad heeft een groot aantal stakeholders in haar omgeving, binnen en buiten de Rechtspraak. Zowel de uitkomsten van onze interviews als het manifest geeft ons aanleiding specifiek de relatie tussen manager en professional nader theoretisch uit te diepen.

3.2

managers en professionals

De relatie tussen managers en professionals is moeizaam. Daar zal dit rapport niets aan veranderen. Professionals doen het ‘echte’ werk en doen dat veelal vanuit een roeping voor het vak. Maar de samenleving wordt steeds ingewikkelder en geen organisatie kan meer volstaan met alleen maar aandacht voor de professionele

28


onderwerpen in het kader van het ‘echte’ werk. Er is binnen de organisatie ook behoefte aan aandacht voor niet-vakinhoudelijke onderwerpen, vanuit een andersoortige expertise dan die van de professional. Managers voorzien in die behoefte. Hoe valt de spanning tussen managers en professionals te verklaren? Uit onze literatuurstudie blijkt dat een organisatie bestaat uit twee werelden; die van de manager en die van de professional.13 Tussen die twee werelden doet zich het risico voor dat interventies die in de ‘managerial wereld’ worden bedacht en daar een hoog ‘feelgoodgehalte’ hebben, bij implementatie in de ‘wereld van de professional’ daar een hoog ‘feelbadgehalte’ krijgen. Dit risico kan aan de hand van een aantal kenmerken worden onderbouwd: • Een eerste kenmerk is dat de professional zijn werk verricht op basis van kennis

waarvan hij niet weet dat hij daarover beschikt. Deze ingesleten, impliciete en stilzwijgende kennis noemen we tacit knowledge. De professional ziet zijn intelligentie niet, maar doet ‘gewoon’ zijn werk. Hierdoor gaat veel in een organisatie als vanzelf, onzichtbaar maar vaak hoogst efficiënt. De natuurlijke neiging van de manager is om hier processen en structuren tegenover te stellen. • Elke professionele organisatie kent variëteit. Zo kent elke gerecht een afdeling pu-

bliek- en privaatrecht en spelen daarin verschillende rechtsgebieden een rol, die elk weer verschillende specialisaties kennen (denk aan de Ondernemingskamer, faillissements-rc’s, kortgedingrechters, etc.). Hoe meer variëteit, hoe ingewikkelder de interventies van de manager zullen zijn, wat weer leidt tot een kerstboom aan regels en procedures en onbegrip bij de professional. Bij te weinig op variëteit toegesneden interventies door het management, neemt de kritiek van de professional over het management toe. Het management zou teveel denken in ‘one size fits all’. • Elke professionele organisatie evolueert, leert, verbetert, past zich aan en verandert,

constant maar in een geleidelijk tempo. Ook zonder de modernisering van de rechterlijke organisatie had de Rechtspraak er na tien jaar volkomen anders uitgezien. Dat komt doordat professionals hun werk doen en zich daarbij spontaan aanpassen aan veranderende omstandigheden. Managers zien deze spontane, geleidelijke veranderingen niet en hebben de natuurlijke neiging veranderingsprocessen van boven af te entameren en te formaliseren. Deze kenmerken verklaren de klachten van de professionals over de toenemende bureaucratie in de vorm van richtlijnen, protocollen en kwaliteitssystemen en de spanning tussen de managers en de professionals. Maar dat wil niet zeggen dat management overbodig is, het kan ook een noodzakelijke oplossing zijn voor het goed functioneren van een organisatie: • Een organisatie bestaat immers uit meer dan alleen de professionals. De professio-

nal dient te worden ondersteund en een goede werkomgeving te worden geboden. Ook zijn er nieuwe ondersteunende taken bijgekomen bijvoorbeeld op het terrein van klantgerichtheid en voorlichting. Als deze ondersteuning niet goed is georganiseerd tast dat de professionaliteit aan. Bovendien is de klassieke ondersteuner geëmancipeerd tot een waardevolle tegenkracht voor de professional.

13

Met name Managers en professionals van Hans de Bruijn.

Schurende logica's

29

• Eerder spraken we over de positieve kant van tacit knowledge. Keerzijde is dat tacit

knowledge ook bedrieglijk kan zijn en kan leiden tot fouten. Niet altijd biedt onderlinge professionele controle hiertegen voldoende tegenwicht. In zo’n geval kunnen structuuringrepen en procesmanagement heel zinvol zijn. Temeer omdat zo ook de individuele professionaliteit om kan worden gezet in collectieve professionaliteit; een goede rechtbank is veel meer dan een verzameling goede rechters. • Professionals zijn niet geneigd te interveniëren in de werkzaamheden van de mede

professional. De verklaring hiervoor laat zich raden: door niet al te kritisch te zijn op elkaars functioneren, kopen professionals extra vrijheidsgraden, zowel voor zichzelf als voor de ander. • Niet alle professionals evolueren hun werkwijzen op een spontane innovatieve

manier naar aanleiding van ontwikkelingen en een veranderde behoefte. • Professionals hebben de neiging een gesloten cultuur te ontwikkelen en staan

weinig open voor innovatie van buitenaf. Kortom, professionals doen weliswaar het ‘echte’ werk, maar toch is management noodzakelijk om een organisatie te laten functioneren. Het bestaan van spanningen in de relatie management en professional is een gegeven, en relevant is alleen hoe er mee wordt omgegaan. Of zoals prof. dr. Mirko Noordegraaf zegt op een debatmiddag bij de Raad: “In alle professionele dienstverleners bestaat een spanning (…). Enerzijds moeten kaders en randvoorwaarden worden bewaakt en geld worden verdeeld. Anderzijds moeten diensten worden afgeleverd aan cliënten, waarbij kwaliteit moet worden geboden.” In de volgende twee paragrafen staan we in het bijzonder stil bij twee begrippen waaromheen die spanning zich altijd sterk manifesteert: kwaliteit en output. 3.2.1 Kwaliteit Niemand is er tegen en iedereen streeft er naar: kwaliteit. Toch bestaat er juist rondom het begrip kwaliteit veel spanning. Een eerste verklaring hiervoor is dat het begrip kwaliteit een meervoudig begrip is en uit verschillende waarden bestaat. Zo zal voor een rechter kwaliteit onder meer bestaan uit: • de juridische kwaliteit van het vonnis. Is het vonnis in overeenstemming met de

geldende weten regelgeving? • de juiste bejegening van de procespartijen; • een ordentelijk en transparant verloop van het geding; • een begrijpelijk en leesbaar vonnis; • een onafhankelijke totstandkoming en • een procedure die in een aanvaardbare termijn wordt doorlopen.

Deze waarden kunnen met elkaar botsen; hoe meer tijd een rechter neemt, hoe hoger de juridische kwaliteit, maar hoe lager de doorloopsnelheid. Ook kan een correcte bejegening van de partijen haaks staan op een ordentelijk en voortvarend procesverloop. Tussen deze waarden dient ‘met geven en nemen’ een trade-off te worden gemaakt, zodat aan ieder van de verschillende waarden voldoende recht kan worden gedaan. Maar wat is een juiste trade-off tussen de waarden? Het antwoord daarop verschilt per betrokken partij. Als de beroepsgroep advocatuur tevreden is over de kwaliteit van de rechtspraak lijkt er een trade-off te zijn gevonden. Toch zegt dit nog niets zolang ook

30


niet alle andere partijen daar over zijn bevraagd. Het Openbaar Ministerie, de procederende partijen, het management hebben ieder weer een ander beeld van de juiste trade-off. Zelfs binnen partijen zal daarover een verschillend beeld bestaan; een partij die een rechtszaak wint heeft minder behoefte aan een leesbaar vonnis dan een verliezende partij. Ondernemingen die een niet-principieel geschil hebben zullen meer behoefte hebben aan een snelle uitspraak dan aan een hoge juridische kwaliteit. Naast verschillende opvattingen over de juiste trade-off kunnen er ook dieperliggende fundamentelere verschillen van mening tussen partijen bestaan over de waarden zelf; wat is een leesbaar vonnis, wat is een transparant procesverloop? Een advocaat zal die vragen anders beantwoorden dan een rechtzoekende. Er bestaat geen consensus over de waarden zelf. We zien dat deze waarden ook zelf voorwerp worden van het publieke debat, bijvoorbeeld de discussies over onafhankelijkheid en een ordentelijke verloop van de procedure in het proces Wilders. Ten slotte zijn de waarden en de gevonden trade-offs dynamisch en bewegen de opvattingen daarover mee met de maatschappelijke ontwikkelingen. Er komen waarden bij, er vallen waarden af en het belang van de waarden verandert constant, waarmee ook de trade-off steeds verandert. Samenvattend is kwaliteit: • een meervoudig begrip; • dat trade-off’s vergt tussen de onderliggende waarden; • waarbij geen consensus bestaat over de vraag wat de waarden inhouden; en • waarbij de opvattingen over de waarden en trade-off’s voortdurend in beweging zijn.

De tegenstelling tussen professionals en management komt in het begrip kwaliteit op twee wijzen scherp tot uitdrukking. Allereerst staan managers voor efficiency, productiviteit en snelheid en de professionals staan voor hun professionele kernwaarden, zoals effectiviteit en goed rechtspreken op basis van onpartijdigheid en onafhankelijkheid. Daarbij ervaren de professionals dat de kwaliteit constant onder druk staat door het efficiency-denken van de managers. Een andere spanningsbron zit hem juist in de bemoeienis van het management met kwaliteit. Omdat iedereen het belang van kwaliteit onderschrijft is kwaliteit ook steeds meer ‘van het management’. Dat levert kwaliteitssystemen op waarin werkbeschrijvingen, procedures en protocollen worden vastgelegd. De professional kan weinig met deze codificatie van kwaliteit. Kwaliteit laat zich in de ogen van de professional niet vastleggen, maar kan alleen door de professional zelf geleverd worden. 3.2.2 Outputsturing De verdeling van de middelen geschiedt in een professionele organisatie in het algemeen op basis van een bekostigingsstelsel en elk stelsel heeft zijn nadelen. Voor de werkbaarheid van het stelsel zijn parameters nodig, gerelateerd aan ervaringsgegevens (kennis van het vak) of gemiddelden. De parameters zijn veelal gebaseerd op algemene grootheden. De individuele professional heeft niet veel op met deze grootheden. Zien we deze spanning ten aanzien van het bekostigingssysteem ook terug bij de Rechtspraak?

Schurende logica's

31

De gerechten werken op basis van stukloon. Alle zaken van een bepaalde categorie hebben een prijs, die telkens voor enkele jaren vastligt. Er wordt gewerkt met voorschotten en afgerekend op basis van het aantal werkelijke zaken. In vrijwel alle categorieën wordt gerekend met eindvonnissen. Dit stelsel kent een aantal voordelen: • prikkels tot een voortvarende eindafdoening, hetgeen op prijs gesteld wordt door

de procespartijen; • ‘openeindfinanciering’ voor de rechtspraak als geheel. Afdoening van meer zaken

leidt vrijwel automatisch tot meer geld, zelfs als de rijksbegroting daarin niet heeft voorzien of de middelen onverwacht schaars worden. Overigens geldt het omgekeerde ook: als regel volgt terugbetaling van een deel van het ontvangen voorschot als er minder zaken zijn afgedaan dan geraamd; • de prijs is vastgesteld op basis van gemiddelde afdoeningstijden op de werkvloer

en is dus niet verzonnen door anderen. Dit is een belangrijk uitgangspunt, ook uit het oogpunt van onafhankelijkheid van de rechtspraak. We zien ook duidelijke nadelen in deze vorm van bekostiging. Immers het ‘historisch’ bepaalde gemiddelde kan een bepaalde ‘inefficiënte’ werkwijze laten voortduren of het gemiddelde an sich kan tot in lengte van jaren blijven bestaan, terwijl processen intussen zijn verbeterd en behandeltijden zijn gewijzigd. De bekostiging is bedoeld voor de financiering van de gerechten als geheel. Niet alleen geldt voor de individuele rechter of gerechtsambtenaar geen prestatieloon, maar ook zijn de gemiddelde behandeltijden die ten grondslag liggen aan de ‘prijs’ voor bepaalde zaakscategorieën nooit bedoeld geweest als dwingende norm voor individuele zaken. Wat heeft dit voor gevolgen voor de relatie manager-professional? Het management stuurt, aan de hand van parameters, op een efficiënte procesvoering. De rechter kan hierdoor druk ervaren; immers een vlotte eindafdoening kan soms haaks staan op een gedegen onafhankelijk en onpartijdig onderzoek ter zitting gericht op de waarheidsvinding. In het bekostigingsstelsel schuilt daarmee een gevaar voor de inhoudelijke kwaliteit en diepgang van rechterlijke beslissingen. De rechter zal dus moeten zoeken naar het juiste optimum tussen snelheid en kwaliteit. Bovengeschetste situatie is echter niet bijzonder te noemen; zoals eerder aangegeven heeft elke professionele organisatie te maken met spanningen tussen management en professional ten gevolge van de bekostiging.

3.3

het gerechtsbestuur als middenmanagement

In een grote organisatie als de Rechtspraak zijn de gerechtsbesturen aan te merken als het zogenaamde middenmanagement. Het gerechtsbestuur als middenmanager initieert de interventie van het hogere management (de Raad) niet, maar dient deze wel in te voeren. Hier wordt de zandloperpositie van het gerechtsbestuur duidelijk voelbaar: ingeklemd tussen de Raad en de rechter.

32


Kiest het gerechtsbestuur ervoor om zich op te stellen als deel van het hogere management dat betrokken is geweest bij de vernieuwingsplannen, dan zal hij zijn rechters moeten informeren, overtuigen en over de streep trekken. De rechters zullen hun twijfels en kritiek tot het gerechtsbestuur persoonlijk richten en de gerechtsbestuurders zullen hun eventuele twijfels en emoties die zij zelf hebben ten aanzien van de verandering zoveel mogelijk opzij moeten zetten. Het gerechtsbestuur kan er ook voor kiezen om de belangen van de rechters te verwoorden en behartigen bij de Raad. De gerechtsbesturen kunnen dan richting de Raad een signaal- en adviesfunctie vervullen over dilemma’s die zich voordoen op de werkvloer. Deze strategie geeft de gerechtsbestuurders wellicht het gevoel niet alleen te staan en op te komen voor de professionals. Met name nieuwe midden-managers identificeren zich meer met hun professionals dan met het hoofdbestuur, dat bovendien vaak in een ander gebouw, ver van hen vandaan zit. Als (nieuwe) bestuurders die strategie kiezen dan wordt dat door een hoofdbestuur snel opgevat als incompetentie, als een bestuur dat zich voor het karretje van zijn personeel laat spannen. Kiest de midden-manager voor een intermediaire rol, en tracht hij aan beide kanten begrip te creëren en standpunten te verduidelijken, dan moet hij oppassen om niet een zelfstandige positie te verliezen en gemangeld te worden. Het is daarom zaak dat de midden-manager de taal leert spreken van beide werelden. Het levert hem dan een belangrijke rol op, namelijk die van boundary spanner of ‘hitteschild’. De midden-manager ziet veel bestuurlijke en managerial interventies op de professionals afkomen en, omdat hij de taal van de professie spreekt, kan hij die interventies op waarde inschatten. Soms door een bestuurlijke interventie in professionele taal te verpakken en soms door de interventie buiten de deur te houden. Zo worden de professionals uit de bestuurlijke hitte gehouden. Andersom, als de midden-manager de taal van het bestuur en management spreekt, kan hij ontwikkelingen binnen de professie onder de aandacht brengen van bestuurders, in de goede taal en op het goede moment.

3.4

de logica’s

In de vorige paragrafen hebben we geconstateerd dat er in professionele organisaties altijd spanningen voorkomen tussen bestuur en professional. Dit is onvermijdelijk en niet uitzonderlijk. Deze spanningen brengen we samen in een drietal logica’s, die altijd zullen schuren. De drie logica’s worden hieronder kort beschreven. Bestuurlijke logica De bestuurlijke logica richt zich op doelen en randvoorwaarden waar binnen de professie vorm krijgt. Afweging van belangen en normatieve en ideologische overwegingen spelen hierbij een belangrijke rol. In deze logica overheerst het belangenspel, het onderhandelen en het polderen; eerst alle partijen winnen voor een gezamenlijke oplossing, met alle bijbehorende compromissen, en dan pas begint de uitvoering. De bestuurlijke logica kan ontaarden in meer toezicht, meer beleid en meer regelgeving, met als gevolg dat de discretionaire ruimte voor professionals ingeperkt wordt.

Schurende logica's

33

Professionele logica Binnen de professionele logica staat de kwaliteit van de professie centraal. Uitgangspunt is dat professionals voldoende (regel)ruimte moeten hebben voor de uitvoering van hun taken in het primaire proces. Bij dominantie van de professionele logica binnen de organisatie kan dit ontaarden in veronachtzaming van kwesties op het gebied van efficiency en prioritering. Indien de professionele logica onvoldoende wordt gehanteerd worden de professionals niet als experts gezien, maar als uitvoerend werkers, uitvoerders van elders genomen beslissingen. In een organisatie als de Rechtspraak heeft de professionele logica een dominante plek. Dit kan verklaard worden uit het feit dat rechters voor het leven zijn benoemd en onafhankelijk zijn. De druk vanuit het management of bestuur wordt door rechters minder zwaar ervaren vergeleken met professionals in veel andere beroepsgroepen. Rechters worden in de interviews getypeerd als professionals met een hoog arbeidsethos en een groot verantwoordelijkheidsgevoel, eergevoelig, kritisch, ‘roddelkonten’, veelal moeilijk in taalgebruik, oordeelsvormend en afwegend, weinig zelfreflectief, eigenzinnig en, vooral, heel erg onafhankelijk. Op basis van een veelal ruime interpretatie van het begrip ‘onafhankelijkheid’ strijden rechters voor het behoud van bepaalde vrijheden. Een professional binnen de Rechtspraak vertelde: “Autonomie van rechters is wezenlijk voor de inrichting van een democratie. Ik heb het idee dat dit wel eens wordt vergeten door bestuurders. Er wordt met professionals nauwelijks overlegd over de inrichting van de Rechtspraak.” Publieke logica Een derde logica die van belang is in het duiden van de belangenconflicten van de stakeholders van de organisatie noemen wij de publieke logica. Zoals in het vorige hoofdstuk betoogd hebben de maatschappelijke ontwikkelingen er toe geleid dat de samenleving de Rechtspraak kritischer is gaan volgen en het gezag voor de rechtspraak niet meer vanzelfsprekend is. Volgens een onderzoek van de wrr, waarbij twintig jaar krantenstukken zijn geanalyseerd, blijkt sinds 2007 de negatieve berichtgeving over de Rechtspraak een hoge vlucht te hebben genomen (wrr 2013). Rechtspraak heeft grote nieuwswaarde en is steeds vaker onderwerp van het publieke debat. Het publieke debat wordt op zijn beurt steeds meer bepaald door de mogelijkheden en begrenzingen van het nieuwsmedium. Nieuws wordt vaker gebracht in een vorm die zijn betekenis niet zozeer ontleent aan de inhoud van het nieuws, maar eerder aan de specifieke eigenschappen van het brengende medium – vluchtig en gericht op incidenten. De logica van dat medium bepaalt vervolgens in sterke mate de vorm en uitkomst van het publieke debat. De media heeft de capaciteit om de publieke opinie te mobiliseren ten gunste of ten nadele van de prestaties van organisaties.

34


Binnen de publieke logica zijn vele stakeholders te herleiden die elk uiteenlopende belangen en logica’s vertegenwoordigen. Het in balans houden van de logica’s is een vrijwel onmogelijke kunst. Ook voor de Raad die met een groot aantal stakeholders te maken heeft (zie onderstaande figuur), met een veelheid aan – vaak tegenstrijdige – belangen.

Rechtzoekenden

Eerste Kamer

Raad van State Tweede Kamer

nova

Burgers

Rechters

Samenleving

Gerechtsbesturen

Rvdr

Presidenten

Medezeggenschap

Hoge Raad

Personeel

Openbaar Ministerie

NVvR

Ministerie van V&J

In zijn advies ‘Naar een Raad van en voor de rechtspraak’ typeert Hans Buddendijk de omgeving van de Raad als “een ingewikkeld spel met veel tegen- en medespelers, die er allemaal ook nog eens hun eigen spel met eigen spelregels op na houden. Als ieders wensen en belangen in hoge mate gehonoreerd kunnen worden, is het al een lastige opgave; met tegenwind en bezuinigingen wordt het er niet eenvoudiger op.”

Schurende logica's

35

Onderstaand zijn de kenmerken van de drie logica’s weergegeven:

Kenmerken van de verschillende logica’s Bestuurlijke logica

Professionele logica

Publieke logica

1. Respect voor de ander 2. Bereid tot compromis en polderen 3. Onderhandelen 4. Gericht op langdurige verhoudingen 5. Procedures centraal 6. Efficiëntie 7. Meer beleid en regelgeving 8. Meer toezicht 9. Standaardisatie 10. Hiërarchische sturing

1. Oog voor kwaliteit 2. Effectiviteit

1. Perceptie prevaleert 2. Gericht op incidenten

3. Intern gericht

3. Vluchtig

4. Alleen acceptatie van

4. Presentatie van belang

professionals 5. Maatwerk

5. Essentie van zaak van belang

6. Roeping 7. Vakmanschap 8. Vakinhoudelijke kennis en ervaring centraal 9. Complexiteit van de zaak van belang

De bestuurlijke, professionele en publieke logica’s strijden constant om het evenwicht in hun voordeel te verstoren. Het is daarom belangrijk als organisatie een constante dialoog te kennen met de representanten die deze logica’s vertegenwoordigen. Voor de Raad betekent dit het bouwen van duurzame samenwerkingsvormen en relaties met de gerechtsbesturen en rechters binnen de eigen organisatie, alsmede met vertegenwoordigers van de Kamer, het departement en andere externe stakeholders binnen de publieke logica. De Raad dient zich bijvoorbeeld nadrukkelijker te ‘verplaatsen’ in de logica van de professional. Ook hier zal ‘met geven en nemen’ een trade-off gevonden moeten worden, zodat aan ieder van de verschillende logica’s voldoende recht kan worden gedaan. Ook de professionals hebben hierin een rol. Zij moeten ervoor zorgen dat hun belangen en de kernwaarden van de professie meegewogen worden in beslissingen van de Raad om zo de ‘licence to operate’ in stand te houden. Daarnaast moeten zij zich ook meer ‘verplaatsen’ in de wereld van de bestuurlijke logica, zodat hun bewustzijn wordt vergroot waar het dilemma’s van de Raad betreft. Ten slotte heeft ook het gerechtsbestuur hier als midden-manager een intermediaire rol.

3.5

schuren van de logica’s

De logica’s schuren bij voortduring en zetten de relaties met belanghebbenden onder spanning. In de volgende alinea’s beschrijven we een aantal voorbeelden van het schuren van de logica’s waarmee de Rechtspraak te maken heeft.

36


Publieke logica – professionele logica De onwennigheid van de Rechtspraak om met de toegenomen aandacht van de media om te gaan komt in het Wilders-proces op een weinig verheffende wijze naar buiten. Naar aanleiding van de gebeurtenissen tijdens het proces vallen rechters elkaar publiekelijk af en stellen vraagtekens bij elkaars deskundigheid. Zo neemt rechter Schalken als gevolg van de zaak Wilders ontslag en licht zijn beslissing in het nrc Handelsblad (2 juli 2011) toe: “Ik heb tijdens het proces-Wilders zoveel haat en hoon over mij heen gekregen dat ik mij beschaamd voel om nog met overtuiging het rechtersvak te kunnen uitoefenen. (...) Ik ben opgeofferd aan de honger van de publieke opinie. Ik was het zoenoffer voor Wilders en zijn advocaat. Het diner werd gemaakt tot het hoofdmenu van de strafzaak (...). De rechtbank ‘voerde geen regie’ en maakte ‘een knieval’ voor de beeldvorming in de media.” Rechter Willem Korthals Altes kaatst de bal terug en schrijft in hetzelfde nrc Handelsblad (5 juli 2011): “Het Amsterdamse hof had kennelijk geen fulltime specialist op het terrein van groepsbelediging en aanzetten tot haat en discriminatie ter beschikking. Anders zou plaatsvervanger Schalken de beslissing niet hebben hoeven schrijven en zouden we misschien niet al het gedoe hebben gehad van de voorbij maanden.” Professionele logica – bestuurlijke logica Het bestuur van het gerecht is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht. Bij de uitvoering van die taken treedt het bestuur niet in de behandeling, beoordeling of beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken. Bij sommige gerechten wordt dat wel heel ruim geïnterpreteerd waardoor er in het geheel geen productieafspraken meer kunnen worden gemaakt: “Het is de visitatiecommissie opgevallen dat veel gerechtsbesturen sterke nadruk leggen op de verschillen tussen en de zelfstandigheid in het opereren van de sectoren. Bij een enkel gerecht trof de visitatiecommissie zelfs een situatie aan waarbij enkele sectoren weigerden over bepaalde prestaties afspraken te maken met het gerechtsbestuur: men wilde ten principale slechts ‘kennisnemen van de verwachtingen van het gerechtsbestuur’ en meende zich omwille van de rechterlijke onafhankelijkheid niet te kunnen binden aan enigerlei ‘afspraak’.” (Rapport visitatiegerechten 2010, p. 11) Bestuurlijke logica – professionele logica Het integraal management dat met de modernisering van de rechterlijke organisatie is geïntroduceerd, wordt door de professionals met grote argwaan bekeken: “Ik deel de zorg dat wij in ons fantastische vak lichtjaren achter lopen op de moderne inzichten in leiderschap en management. De voorbeelden van de zorg en het onderwijs zijn treffend! Integraal management, besturen op afstand, schaalvergroting, enz. enz. Het heeft aantoonbaar gefaald! En wij voeren het in.” (reactie van een rechter op het manifest)

Schurende logica's

37

Professionele logica – bestuurlijke logica De professionele logica dicteert: de politiek is er voor de politiek. Rechters moeten zich niet met de politiek bemoeien en de politiek moet zich al helemaal niet met de rechters willen bemoeien. Na de benoeming van de nieuwe presidenten van de gerechten als gevolg van de herziening van de gerechtelijke kaart, poseren de net benoemden met de voorzitter van de Raad en de minister van Veiligheid en Justitie. Het nrc Handelsblad publiceert deze foto op 15 oktober 2012:

Foto Floren van Olden

Naar aanleiding hiervan schrijven twee raadsheren een ingezonden brief waarin de minister van Veiligheid en Justitie en de voorzitter van de Raad tot de orde worden geroepen.14 “De media, de politiek, en het grote publiek zouden door de foto te zien in verwarring kunnen raken. Het sterke merk Rechtspraak verwatert en de blik op onafhankelijkheid vertroebelt. De minister is onze baas niet.”

14

Peter Ingelse en Anneleen Broekhuisen-Molenaar, ‘Wij rechters poseren liever niet met minister Opstelten’, nrc Handelsblad 18 oktober 2012.

38


Het nrc plaatst vervolgens een nieuw artikel op 20 oktober 2012, met bijgaande tekening:

Tekening Ruben L. Oppenheimer

Bestuurlijke logica – professionele logica In 2006 wordt in het rapport ‘Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld’ geconstateerd dat sommige gerechtsbesturen de oorzaak van de toegenomen werkdruk intern verklaren door te verwijzen naar beslissingen van de Raad. De bij het gerecht werkzame rechters verwijten vervolgens de Raad de hoge werkdruk. In enkele, door ons gehouden, interviews is dit beeld bevestigd. “Soms lijkt het alsof gerechtsbestuurders niet volledig achter de gezamenlijk genomen besluiten staan. Hiermee wordt de Raad de kop van jut, omdat de gerechtsbesturen verwijzen naar de Raad als de verantwoordelijke voor gemeenschappelijke projecten.” In interviews wordt voorts bevestigd dat de gerechtsbesturen zich regelmatig ‘verschuilen’ achter beslissingen van de Raad en er moeite mee hebben om besluiten van de Raad binnen de gerechten te verdedigen. Zelfs niet als deze besluiten zijn geaccordeerd in de presidentenvergadering.

3.6

tot slot

Uit de literatuur zijn drie logica’s naar voren gekomen, die voortdurend met elkaar schuren. We zijn benieuwd hoe deze schurende logica’s zich manifesteren in de praktijk van de Raad. Om dit te achterhalen vervolgen wij ons onderzoek met een analyse van een drietal casussen.

Schurende logica's

39

40


4 4.1

De Raad en de professional een eerste indruk

Aan de hand van literatuur en interviews hebben wij een eerste indruk opgedaan ten aanzien van de praktijk rond de Raad. Onze eerste indruk is vooral een indruk van verbazing. Worden het positioneringsvraagstuk en de issues daaromheen niet te zwaar aangezet? De Raad is de afgelopen jaren met veel ambities voortvarend aan de slag gegaan met thema’s als de bevordering van rechtseenheid en met het waarborgen van kwaliteit. De druk op de Rechtspraak is groot en wordt alleen maar groter door diverse maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. Daarnaast neemt ook binnen de Rechtspraak zelf de druk toe. Het manifest is hier een goed voorbeeld van. Om regie te houden op het proces, besluit de Raad het manifest publiek te maken. In de media wordt vervolgens een beeld gecreëerd van ‘sjoemelende rechters’: rechters die het productiesysteem naar eigen hand zetten en zichzelf zo compromitteren, budgetten voor zittingsuren worden bespeeld en met meervoudige en enkelvoudige kamers wordt gegoocheld. Alles om de productiedoelen te halen. Dergelijk gedrag (inclusief het naar buiten brengen van deze praktijken) past niet bij het verwachtingspatroon van een streng, normatief beroep dat gezag, onberispelijkheid en moreel aanzien claimt. Toch is het (publiekelijk) uiten van ongenoegen door beroepsgroepen waarin betekenisgeving van het werk langdurig wordt genegeerd, niet opmerkelijk. Het onderwijs en de zorg zijn voorbeelden van sectoren die de rechtspraak hierin zijn voorgegaan. De top in die sectoren geeft modellen en systemen als antwoord op de door professionals ervaren problemen. Veelal ingegeven door goede bedoelingen, maar geredeneerd vanuit een eigen oriëntatie, een eigen rol in het geheel. Hiermee worden de problemen eerder versterkt dan afgezwakt. Belangrijk is de notie dat een zekere spanning tussen management en professie normaal is, want de manager is nu eenmaal een countervailing power, een ‘gezonde tegenmacht’, van de professional. Als de rechter klaagt over de productienormen die het gerechtsbestuur hem stelt, kan dit duiden op een gezonde spanning: wellicht besteedt de desbetreffende rechter dan te weinig aandacht aan doorlooptijden. De kunst is dus om als onderdeel van het grotere geheel (de organisatie) inzicht te krijgen in de oriëntatie en rol van de ander, waardoor verbinding kan ontstaan. Overigens laten de professionals binnen de Rechtspraak zich sinds het midden van de jaren zestig zo eens in de tien jaar horen. “Dat het volk vraagt om aanpassingen van de rechtspraak aan de veranderende maatschappij is in elk geval vanaf de jaren zestig een terugkerend fenomeen. Evenals de inmiddels voorspelbare reacties op het bericht uit de maatschappij van de overigens “hoe kritisch van aard ook, maar buitengewoon gehoorzame leden van de rechterlijke macht.” H. van den Haak, 2001


41

We verbazen ons dus niet zozeer over de tendens dat rechters zich meer publiekelijk uiten en ook inhoudelijk gezien wekken de klachten bij ons weinig verbazing. Het bevreemdt ons echter wel dat rechters blijkbaar niet (of in zeer geringe mate) de weg weten te vinden naar hun bestuurders of vertegenwoordiging als de nvvr om hun grieven bespreekbaar te maken. Blijkbaar was er een manifest voor nodig om duidelijk te maken dat het bestuur de verbinding met een groot deel van zijn professionals is kwijt geraakt. Verder lijkt met betrekking tot het manifest een belangrijke steen des aanstoots te liggen in de her ziening van de gerechtelijke kaart: een grote reorganisatie waarbij geschoven is met arrondissementen ressortgrenzen, nieuwe bestuurders zijn benoemd en de maatschappelijke eis is gesteld om meer kwaliteit voor minder geld te leveren. In zijn eerste reactie op het manifest reageert de Raad vervolgens klassiek: snel, gericht op structuuroplossingen en vanuit een defensieve houding. Opzet hoofdstuk In dit hoofdstuk belichten we de spanning tussen Raad en professional aan de hand van een drietal casussen. Gekozen is voor het bekostigingsmodel, de benoemings procedure en de herziening van de gerechtelijke kaart. Casuïstiek waarin Raad en professional elkaar op indringende wijze tegenkomen. Elke paragraaf start met een korte schets van de desbetreffende casus. Vervolgens worden per casus steeds twee perspectieven belicht: het ‘enerzijds’-perspectief (de casus gezien vanuit de oriëntatie en rol van de Raad) en het ‘anderzijds’-perspectief (de casus gezien vanuit de oriëntatie en rol van de professional). Elke casus wordt afgesloten met een beschouwing, waarin wordt ingegaan op het (on)vermogen van de Raad en de professionals om verbinding te maken en te komen tot een juiste trade-off.

4.2

het bekostigingsmodel

Bij de financiering van de rechtspraak vervult de Raad voor de rechtspraak een centrale rol. De Raad is verantwoordelijk voor de jaarlijkse begroting van de Rechtspraak als geheel. Tevens maakt de Raad de jaarverslagen. Door middel van onderhandelingen met het ministerie en een goede planning zorgt de Raad ervoor dat de Rechtspraak voldoende financiële middelen krijgt om het werk goed te kunnen doen. Met ingang van 2005 is een aangepast bekostigingsstelsel van kracht. Dit aangepaste stelsel kan worden omschreven als outputbekostiging met verrekening achteraf. Doelstelling van het stelsel is sturing op geleverde prestaties door doelmatigheidsprikkels. Zorg voor (verbetering van) kwaliteit is ook een expliciet onderdeel van de bekostigingssystematiek. Het geld dat na onderhandeling met de minister binnen de Rechtspraak te besteden is, komt via de Raad, aan de hand van een verdeelsleutel bij de gerechtsbesturen terecht. Van de gerechtsbesturen verwacht de Raad dat zij het maximale doen om hun middelen in te zetten voor het primaire proces van de rechtspraak. Gerechtsbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor een goede verdeling van deze middelen binnen hun gerechten.

42


Enerzijds… “Dit is een tijd waarin het kabinet elk dubbeltje twee keer moet omdraaien,” aldus Joop Pot, het lid van de Raad voor de rechtspraak belast met financiën. “Maar de kwaliteit van rechtspraak staat voorop. Na stevige en goede onderhandelingen is dat voor de komende drie jaar gelukt. De uitkomst doet zowel recht aan de noodzaak de kwaliteit van de rechtspraak te garanderen, als aan de noodzaak dat iedereen een bijdrage levert aan de bezuinigingen van dit kabinet.” “Ook rechtspreken valt onder productie. Het nrc Handelsblad schreef in een hoofdredactioneel commentaar op het rapport van de commissie Deetman ‘Rechtspraak is kwaliteit’ op 12 december 2006 het volgende: Mensen die een creatieve en intellectuele prestatie moeten leveren vormen samen ook een lopende band waar iets af moet rollen. Kwaliteit is op tijd leveren. Zelfs Rembrandt had een levertijd. In die zin hoort ‘opgejaagd’ worden bij de samenleving. Het is ook een positieve waarde: onder druk komt veel tot stand.” (Otte, 2010) “De rechtspraak is een grote organisatie geworden met 10.000 fte en bijna een miljard budget. Dat vergt zorgvuldig verantwoording afleggen aan de maatschappij en een degelijke organisatie die ‘in control’ is. De rechtspraak is er voor de burger en niet voor zichzelf. Dat betekent dat het primair proces altijd dominant is, ook als er budgettaire keuzes moeten worden gemaakt. Er zal altijd spanning zijn tussen het budget, het aantal zaken en de kwaliteitsnorm. Het zijn de rechters die de kwaliteitsnorm bepalen” (Bakker, 8 april 2013). De Rechtspraak heeft in de afgelopen jaren een proces doorgemaakt van professionalisering van de bestuurlijke en managementfunctie. Dit als antwoord op de snel veranderende samenleving, waarin steeds hogere eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de rechtspraak. Daarbij zijn de publieke middelen schaars en worden die alsmaar schaarser. Het bestuur is daardoor genoodzaakt maatregelen te nemen, om de rechtspraak ‘betaalbaar’ te houden. Bovendien is er het eenvoudige gegeven dat de Raad het budget voor de rechtspraak over de gerechten moet verdelen. Daarbij is enige objectivering van de feitelijke werklast van de verschillende gerechten noodzakelijk. Aan tellen en meten valt alleen al om die reden niet te ontkomen. Belangrijk is om daarbij te beseffen dat elk financieringssysteem voor- en nadelen kent. De Raad dient het belang van kwalitatief goede rechtspraak voor de samenleving te borgen en zal hiervoor ook verantwoordelijkheid moeten nemen richting de andere staatsmachten. Zorg voor de kwaliteit is onderdeel van het bekostigingsstelsel, maar uiteraard kan het debat over kwaliteit niet worden verengd tot uitsluitend het bekostigingsstelsel. Anderzijds… “De leer van de Trias Politica is zo langzaam maar zeker aangekomen bij de rand van de afgrond, waarbij de benadering van de rechtspraak als een koekjesfabriek niet bepaald helpt.” “Uiteindelijk zal ook een koekjesfabriek minder lekkere koekjes gaan maken als de lopende band zo snel wordt afgesteld dat de medewerkers het niet meer kunnen bijhouden.” “Om mij heen zie ik dat de werkdruk ook tot veel fouten en slordige uitspraken leidt. Soms zijn de uitspraken zo karig gemotiveerd dat de justitiabele maar moet raden naar de beweegredenen van de rechter”


43

“Ik moest de droom al opgeven om Mercedessen te bouwen toen ik leerde dat een Volkswagen goed genoeg was. Tegenwoordig zijn het vaak Lada’s en wie krijgt de kritiek daarop?” “Ik mis erkenning en een ‘sense of urgency’ bij de Raad als het gaat om de autonomie van rechters. Men realiseert zich onvoldoende wat dit betekent. Maar de autonomie van de rechter is de pilaar van de rechtsorde! Het verbaast mij dat zelfs de rechterlijke leden van de Raad hier geen blijk van geven. Wellicht zijn ze al te lang uit het vak.” Van de zijde van de professionals, de rechters, wordt veel kritiek geuit op het bekostigingssysteem. Zo zou het systeem leiden tot een te eenzijdige nadruk op productie en zouden perverse prikkels in de hand worden gewerkt om de productiedoelen te kunnen behalen. Rechters stellen hun vakmanschap centraal en zijn gericht op hun individuele zaak in de desbetreffende context. In die opvatting is weinig ruimte voor ‘gemiddelden’, rekeneenheden die inherent zijn aan het bekostigingsstelsel. Door de druk op de productie voelen rechters hun autonomie in het geding komen. Het systeem biedt prikkels om tot een voortvarende eindafdoening te komen terwijl uit de eis van onpartijdigheid van rechters juist voortvloeit dat zij geen (eigen) belang moeten hebben bij de wijze van afdoening. Rechters willen in staat worden gesteld tijd vrij te maken om zich in een onderzoek te verdiepen met de noodzakelijke tijd voor bezinning. Tegelijkertijd wordt van hen verwacht dat zij doortastend en in een bepaald tempo zaken afhandelen. Aangezien veel rechters ervaren dat het tempo en de norm worden bepaald door andere actoren dan zijzelf (de Raad, de gerechtsbestuurders), ontstaat weerstand en het gevoel niet gewaardeerd te worden in de professie. Uit de interviews blijkt dat ook rechters zich realiseren dat elk bekostigingsmodel voor- en nadelen kent. De rechter stelt zijn vakmanschap als basis, hecht waarde aan context en besteedt zorg en aandacht aan de individuele zaak. Rechters zien hun onafhankelijkheid als belangrijke peiler van de democratie: deze kernwaarde moet te allen tijde worden beschermd. Met algemene grootheden heeft de rechter niet veel op. De Raad en de besturen van de gerechten moeten er, in de optiek van de rechters, voor zorgdragen dat het bekostigingsmodel (en de daarvoor benodigde werklastmeting) ten dienste blijft staan van goede rechtspraak. Rechters ervaren nu teveel het omgekeerde. Beschouwing In bovenomschreven casus komen de verschillende oriëntaties van de Raad en de professional prachtig naar voren. Wij hebben hieromtrent de volgende observaties: • Raad en professional vormen geen organisatorische eenheid: ieder kijkt vanuit een

eigen werkelijkheid naar het bekostigingssysteem in relatie tot de werken productiedruk. Hierbij lijkt de professional onvoldoende sensitief voor externe ontwikkelingen (die tot nieuwe en andere eisen aan de professie kunnen leiden). De Raad lijkt onvoldoende empathisch voor relevante verschillen tussen professionals. Immers, het op gemiddelden gebaseerde bekostigingssysteem past in het voort durend streven naar uniformiteit. Terwijl variëteit juist kenmerkend is voor een professionele organisatie als de Rechtspraak. We zagen dit spanningsveld al eerder in paragraaf 3.2.

44


• Professionals zijn van mening dat zij onvoldoende betrokken worden bij het vast-

stellen van de productienormen. Binnen de organisatiecultuur van de Rechtspraak accepteren professionals niet zonder meer eenzijdige opdrachten. Zij kennen grote waarde toe aan hun benoeming, hebben een groot eergevoel en hechten aan hun onafhankelijke positie. Het gevoel ‘gedisciplineerd’ te worden, veroorzaakt verzet en onbegrip bij professionals. • De indruk ontstaat dat professionals de verklaring voor hun gevoelde werken pro-

ductiedruk buiten zichzelf zoeken: de Raad, de gerechtsbestuurders en de minister zijn de veroorzakers van de ellende. Dit is een zeer behaaglijke positie, want wie externaliseert hoeft zichzelf niet te veranderen. • Er is geen gedeelde opvatting ten aanzien van de kernwaarde ‘onafhankelijkheid’.

Ook de beelden met betrekking tot het meervoudige kwaliteitsbegrip zijn onvoldoende met elkaar gedeeld. • De rol die Raad, gerechtsbestuurders en professionals in het geheel (de organisatie)

vervullen is onvoldoende gemeenschappelijk gemaakt. Die rolonduidelijkheid heeft verschillende gevolgen. We zien een Raad die veel ambities heeft. Zoals ze bijvoorbeeld zijn verwoord in de Agenda 2011-2014. De Raad heeft vooral het ‘wat’ expliciet gemaakt, maar zich minder bezig gehouden met het ‘hoe’ en de uitleg van het ‘waarom’. De rechters ervaren een hoeveelheid aan werkzaamheden die (extra) over hen heen wordt uitgestort, waaraan zij nauwelijks kunnen voldoen. • Hoe actiever en ambitieuzer de Raad is, hoe reactiever de professionals zich op

stellen. Dit vergroot de kloof tussen Raad en professional. De vele, door de Raad ontwikkelde, rapporten over verbetering van kwaliteit (die door professionals nauwelijks worden gelezen) zijn hier een sprekend voorbeeld van. • De gerechtsbesturen lijken steeds meer achterover te leunen, terwijl ze juist vol-

doende mogelijkheden – en tevens de verantwoordelijkheid – hebben om een duidelijk signaal te geven als blijkt dat de ambities van de Raad op dat moment te ver reiken. De invulling van deze rol hebben wij in de praktijk niet kunnen constateren. Niet ten aanzien van de hoeveelheid projecten ter bevordering van de kwaliteit, maar ook niet in het organiseren van een goed overleg met de eigen rechters op de werkvloer. Als er een goed en vruchtbaar overleg had bestaan, zou een manifest met 800 handtekeningen aan het adres van de Raad wellicht niet zijn verschenen.

4.3

de benoemingsprocedure

Met ingang van 1 januari 2013 zijn in het kader van de herziening van de gerechtelijke kaart,15 nieuwe gerechten gedefinieerd en nieuwe gerechtsbesturen benoemd. Het aantal rechtbanken en hoven is met de herziening teruggebracht naar elf respectievelijk vier. Daarnaast is elk gerechtsbestuur teruggebracht van vijf naar drie bestuurders en is de regel afgeschaft dat sectorvoorzitters van rechtswege lid zijn van het gerechtsbestuur.16

15

Zie ook paragraaf 4.4 Inmiddels zijn de sectoren strafrecht en bestuursrecht opgegaan in de Afdeling publiekrecht en de sectoren privaatrecht en kantonrecht in de Afdeling privaatrecht. In deze afdelingen zijn kleine werkgemeenschappen georganiseerd, de teams.

16


45

De herziening van de gerechtelijke kaart, met bijbehorende benoemingsprocedure, is geen eenvoudige exercitie geweest. In een zeer kort tijdsbestek zijn de besturen benoemd. De Raad heeft getracht zorgvuldig en conform wettelijk afgesproken procedures te werk te gaan. Door middel van sollicitatieprocedures zijn door een landelijke adviescommissie en gerechtelijke- benoemingscommissies, waarin lokale professionals en managers zitting hadden, de meest geschikte kandidaten door de Raad aan bevolen bij de minister van Veiligheid en Justitie. Desondanks heeft de benoemingsprocedure intern veel onrust veroorzaakt, omdat er vraagtekens zijn gezet bij de transparantie van het proces en de beperkte waarde van de lokale inspraak. Dit punt is dan ook één van de grieven uit het manifest. Enerzijds… “Ach, er is van verschillende kanten kritiek geleverd op de schijnbaar eigenzinnige manier waarop de Raad de reorganisatie heeft uitgevoerd. De beeldvorming is ontstaan dat de Raad al een lijstje met namen van de gewilde presidenten voor de verschillende gerechten klaar had liggen. Maar dat was zeker niet het geval, er zijn steeds drie kandidaten voorgedragen. Met alle oud bestuursleden zijn van te voren gesprekken gevoerd en er is openlijk gezegd we zien het in je … of niet” (Van der Laan, projectmanager hgk 2013). “Dat vanuit de gerechten zelf onvoldoende inspraak is geweest bij de benoemingsprocedure van de nieuwe gerechtsbestuurders, is feitelijk onjuist en de daaraan verbonden conclusie dat de aldus nieuw samengestelde presidentenvergadering (in uw visie kennelijk enkel en alleen een kloon van de Raad voor de rechtspraak zelf) geen weerwoord zal bieden aan de Raad voor de Rechtspraak is een onbewezen stelling en ronduit defamerend voor de collega’s, die zich bereid hebben gevonden de taak van gerechtsbestuurder op zich te nemen.” “Met name jullie zorgen over de positie van de Raad en de kritiek op de benoemingsprocedure voel ik niet zo sterk. Wat betreft dat laatste punt: ik heb zelf deel uitgemaakt van de lac,17 weet dus hoe de procedure in elkaar zat en wat daarvan de totstandkomingsgeschiedenis is, en heb ervaren dat er wel degelijk lokale inspraak was” Na het verschijnen van het manifest heeft de Raad besloten verbinding te zoeken met de gerechten en in gesprek te gaan over de, in het manifest genoemde, onderwerpen. Tijdens deze rondgang van de Raad heeft de benoemingsprocedure uiteindelijk relatief weinig aandacht gekregen. De Raad heeft in de bijeenkomsten de procedure toegelicht en aangegeven dat de beste kandidaten zijn voorgedragen. Erkend wordt door de Raad, dat de communicatie richting de professionals over en gedurende de benoemingsprocedure beter had gekund. Maar in dergelijke procedures kan niet ontkomen worden aan het feit dat enkele bestuurders en managers niet in aanmerking komen voor een door hun geambieerde functie. Van deze mensen mag ondanks teleurstelling een professionele houding verwacht worden. Andersom dient er aandacht en zorg te zijn voor deze categorie personen. De Raad bestrijdt ten zeerste dat sprake zou zijn geweest van een vooropgezet plan bij de benoemingen van de gerechtsbesturen en er is in de optiek van de Raad wel degelijk aandacht geweest voor lokale inspraak.

17

Landelijke adviescommissie.

46


De inhoudelijke kritiek richt zich verder onder andere op het feit dat twee van de vier leden van de Raad geen rechter zijn. Dit was en is echter de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever. Voor die samenstelling is bewust gekozen vanuit het oogpunt van externe oriëntatie, het binnenhalen van kennis die binnen de Rechtspraak niet voorhanden is en door de verantwoordelijkheid van de Raad voor de organisatie als geheel (zowel voor rechterlijke ambtenaren als voor de gerechtsambtenaren). Naar aanleiding van de rondgang langs de gerechten heeft de Raad als eerste verbeterstap voorgesteld een nieuwe discussie te starten mét de professionals over het aantal leden in het bestuur van de Raad én de benoemingsprocedure van bestuurders. Anderzijds... “De zware selectieprocedure, de waarde van de benoeming en het eergevoel dat inherent is aan ‘toga dragers’ en de zittende magistratuur in het bijzonder maakt het waarschijnlijk dat rechters zwaar hechten aan eerlijke bestuursbenoemingen binnen de Rechtspraak en de wijze waarop die tot stand komen. De eenzijdigheid van de productienormen en de eenzijdigheid van de benoemingen, dat zet kwaad bloed bij deze professionals.” “Bij elf van de zestien gerechten is door de landelijke adviescommissie – lees de Raad – slechts één kandidaat aangeboden aan de plaatselijke adviescommissie (bij de overige vijf zijn twee kandidaten doorgezonden). In feite heeft de Raad geen reële keuze of inspraak geboden.” (Van Lierop, NJBlog.nl, 21 november 2012) “Is het jullie overigens opgevallen dat de Raad voor de rechtspraak in zijn reacties vooral probeert om het ondemocratische karakter van hem zelf en de benoeming van de gerechtsbesturen dood te zwijgen en de aandacht op de werkdruk probeert te richten?” “Ik ben nooit geïnformeerd over de benoemingsprocedure. Nooit een mail of een brief of iets dergelijks waarin de procedure wordt uitgelegd. Ik vind dit een slechte zaak.” “Een klef clubje mannen en vrouwen is het geworden, dat als een vooruitgeschoven post cq stelletje marionetten van de Raad in de gerechten fungeert. Bah!!!” “Dat de Raad feitelijk de poppetjes op de presidentsplekken heeft bepaald, volgt ook uit het feit dat sommige sollicitanten nog voor de gesprekken met het lac door de Raad zijn gebeld met de mededeling dat ze hun sollicitatie beter konden intrekken omdat ze geen kans maakten.” Uit de reacties op het manifest en uit onze interviews blijkt dat een aanzienlijk deel van de professionals van mening is dat de invloed van de Raad op de benoemingsprocedure voor nieuwe gerechtsbestuurders onverantwoord groot is geweest. Tevens heeft men vraagtekens bij de transparantie van de procedure en wordt een ‘vooropgezet plan’ van de Raad vermoed. De professionals, die in hun werkzaamheden direct te maken hebben met de lokale bestuurders van het gerecht, zijn van mening dat ze niet of onvoldoende betrokken zijn geweest in de procedure. Het gevolg hiervan is dat professionals nu ervaren dat de nieuwe bestuurders ondemocratisch gekozen zijn en daardoor geen draagvlak bij hun lokale professionals hebben. Daarnaast is er bezorgdheid of de nieuw samengestelde presidentenvergadering voldoende tegenwicht zal kunnen bieden aan de Raad.


47

Ook willen de professionals invloed op de benoeming van de leden van de Raad. Dit in tegenstelling tot het huidige proces, waarin de leden bij Koninklijk Besluit worden benoemd, op voordracht van de minister. Bij de professionals is met betrekking tot de Raadsleden bovendien wrevel ontstaan over het feit dat twee van de vier leden geen rechter zijn. Vanuit het vakmanschap geredeneerd vinden professionals het belangrijk dat Raad en bestuurders het primaire proces, het rechtspreken, centraal stellen. Men wil aandacht en erkenning voor het vakmanschap van de rechter en de individuele onafhankelijkheid dient door Raad en gerechtsbestuurders beschermd te worden. De leden van de Raad en de bestuurders moeten in de ogen van de professionals voort komen uit het vak. Het draait daarbij om identificatie, representativiteit en legitimiteit. Vakmensen hebben een eigen geïnternaliseerd kwaliteitsbesef en weten als geen ander wat zij hebben bij te dragen aan het geheel. In deze redenering is er binnen de Rechtspraak weinig ruimte voor mensen die vanuit andere disciplines instromen of zich een multidisciplinaire competentie hebben eigen gemaakt. Het is om deze redenen dat rechters moeite hebben met de aanstelling van niet-rechterlijke leden binnen de Rechtspraak. Een vakman heeft geen mening over iets, vakmanschap is weten wat je doet (naar Johan Cruijff: “Ik heb geen mening over voetbal, ik heb er verstand van”). Rechters willen betrokken worden bij de benoeming van de gerechtsbestuurders en de leden van de Raad, om het vakmanschap te versterken en bureaucratie te verminderen. In de ogen van de professionals hebben bestuurders die voortkomen uit het vak veel minder managementsystemen, rapportages, tijdschrijverijen en afvinklijstjes nodig. Immers, ze hebben dan een verleden op de ‘werkvloer’ en ontlenen wat ze moeten weten aan eigen ervaring en aan gesprekken met andere vakmensen. Beschouwing Ook de casus van de benoemingsprocedure toont het verschil in oriëntatie van enerzijds de Raad en anderzijds de professional. Ons vallen onderstaande zaken op: • De beschreven benoemingsprocedure is complex. Deze complexiteit komt tot

uiting in de afgesproken spelregels (de ‘harde’ kant) maar ook in de organisatie cultuur (de ‘zachte’ kant). Bij een dergelijke complexiteit dient uiterst zorgvuldig en oplettend gehandeld te worden. Een goede, vooraf bedachte communicatiestrategie is daarbij onontbeerlijk. Wij constateren dat de Raad in te geringe mate rekening heeft gehouden met dit gegeven. Omdat een goede uitleg over het proces van de benoemingen aan de voorkant heeft ontbroken, is de rol van de Raad van meet af aan onderwerp van discussie geweest. Dit heeft de legitimiteit van de benoemingsprocedure geschaad/ • In de vorige paragraaf hebben we enkele elementen van de organisatiecultuur be-

noemd, zoals het eergevoel bij professionals en de grote waarde die zij hechten aan hun benoeming en onafhankelijkheid. Met dit gegeven in het achterhoofd wekt het nauwelijks verbazing dat afgewezen kandidaten zich ernstig gekrenkt voelen. Voor de Raad en de nieuwe gerechtsbestuurders is het van belang deze ‘gekrenkte collega’s’ niet te negeren, maar juist de verbinding te zoeken. Daarnaast moeten de Raad en de gerechtsbestuurders naar deze categorie mensen ook buitengewoon streng zijn: rouwen mag, maar er zijn grenzen. De betekenis van die grenzen komt tot uiting in kernwaarden in relatie tot omgangsvormen. Kernwaarden moeten dus

48


gezamenlijk worden bepaald, maar zeker ook worden beschermd. In het beschermen van deze kernwaarden is een belangrijke rol weggelegd voor de gerechtsbesturen in relatie tot hun lokale professionals. • Het verschil in opvatting tussen Raad en professionals met betrekking tot de meer-

waarde van niet-rechterlijke leden binnen de Rechtspraak is wat ons betreft een gezonde spanning die er mag zijn. Professionals redeneren nou eenmaal vanuit hun vakmanschap (inhoud) en de Raad redeneert vanuit de verantwoordelijkheid voor de gehele organisatie (waarbij inzichten van buiten een welkome aanvulling vormen). Het onderlinge begrip tussen niet-rechterlijke leden en professionals kan wel verbeterd worden door meer inzicht te krijgen in elkaars positie in de organisatie. Desalniettemin zal de spanning blijven bestaan. • Inmiddels heeft de Raad een rondgang gemaakt langs de gerechten en is gesproken

met veel professionals. De Raad heeft zich met betrekking tot de benoemingsprocedure betrokken getoond en aangegeven hieromtrent opnieuw in gesprek te willen gaan.

4.4

de herziening van de gerechtelijke kaart

De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart (hgk) is op 10 juli 2012 door de Eerste Kamer aangenomen en op 1 januari 2013 in werking getreden. De herziening vormt het sluitstuk van een jarenlange discussie in de rechtspraak over noodzakelijke intensivering van de samenwerking van gerechten. In de wet is de nieuwe gebiedsindeling van de Rechtspraak geregeld. De negentien rechtbanken zijn per 1 januari 2013 samengevoegd tot tien nieuwe rechtbanken en het aantal gerechtshoven is van vijf naar vier gegaan: de gerechtshoven Arnhem en Leeuwarden zijn gefuseerd. Per 1 april 2013 is de rechtbank Oost-Nederland gesplitst in de rechtbanken Overijssel en Gelderland. Nu zijn er dus elf rechtbanken en vier gerechtshoven. Enerzijds… “De samenleving heeft recht op de hoogst mogelijke kwaliteit van de Rechtspraak tegen de laagst mogelijke kosten.” (Van den Emster, 13 juli 2012) “De gemiddelde bestuurder heeft meestal een beperkt zicht op de landelijke organisatie van de rechtspraak. Indien de Raad voor de rechtspraak niet waakt over rechtsposities, rechtseenheid en dergelijke, dan zouden er even zovele eilanden als gerechten ontstaan. Zonder gelijkmatige aansturing van de gerechten ontstaan gerechten met verschillende snelheden, koplopers en achterblijvers. Dit is ook een van de terechte redenen dat de gerechtelijke kaart dient te worden herzien.” (Otte, 2010, p.147) “Ik zie de herziening van de gerechtelijke kaart als iets positiefs. We moeten als organisatie meebewegen met de geografische gebiedsindeling van de politie en het om zodat de samenwerking verbetert en de burger er uiteindelijk beter van wordt. Ik geloof ook in grootschaligheid. Naar mijn mening kan binnen die grootschaligheid in de afzonderlijke gerechten genoeg ruimte worden gevonden voor diversiteit. Dit betekent overigens wel iets voor het leiderschap van de lokale bestuurders. Zij moeten meer in verbinding komen met de vakmensen in hun gerecht.”


49

“Er is na het rapport van de commissie Van der Winkel lang genoeg geprobeerd om de samenwerking tussen de gerechten te versterken. Dit is echter nooit goed van de grond gekomen. Daarom ben ik een groot voorstander van de herziening van de gerechtelijke kaart. Deze her ziening was gewoon noodzakelijk.” De herziening van de gerechtelijke kaart is een noodzakelijke stap om de ontwikkelingen die op de rechtspraak afkomen het hoofd te kunnen bieden. Na 200 jaar wordt het nodig tijd de rechtspraak een nieuw gezicht te geven. Er is zorg over het waarborgen van deskundigheid en er is behoefte aan meer specialisatie. Dit kan alleen bereikt worden door een betere samenwerking tussen de gerechten. De commissie Van der Winkel heeft reeds in 2006 geconstateerd dat een aantal gerechten te klein lijkt om als zelfstandige eenheid het volledige zaakspakket tegen een redelijke prijs te kunnen verwerken. De kleinere gerechten zijn ook kwetsbaar wat betreft de bedrijfsvoering. Samenwerking tussen gerechten kan echter pas succesvol zijn als gerechtsbesturen het belang van een goede rechtspraak in de regio laten prevaleren boven het belang van het eigen gerecht. En precies hier wringt hem de schoen. Want uit de ontwikkelingen van de laatste tien jaren komt een beeld naar voren van gerechten die er niet in geslaagd zijn tot samenwerking te komen. De problematiek wordt ervaren, de noodzaak tot samenwerking wordt erkend, maar de gerechtsbestuurders zijn blijkbaar niet in staat een deel van hun autonomie op te geven ten behoeve van het grotere geheel. Er moet dan ook geconcludeerd worden dat de herziening van de gerechtelijke kaart een noodzakelijke stap is. Het belangrijkste aspect van de herziening is de vermindering van het aantal arrondissementen en ressorten, maar de herziening behelst meer en hangt nauw samen met de visie op de rechtspraak. Dit betekent dat een structuurwijziging niet volstaat en dat in brede zin maatregelen moeten worden genomen om de doelen, voortkomend uit de visie, te kunnen verwezenlijken. De opbouw van de organisatie uit teams biedt de mogelijkheid grootschaligheid te combineren met kleinschalige werkgemeenschappen. Organisatie en werkwijzen van de gerechten zullen dus drastisch moeten worden aangepast. Binnen de landelijk vastgestelde kaders staan de gerechtsbesturen volledig aan het roer. Zij kunnen in overleg met de belanghebbenden in de omgeving en de eigen medewerkers een eigen visie en strategie formuleren. Zo beschouwd biedt de herziening van de gerechtelijke kaart een mooie kans om de rechtspraak toekomstvast te organiseren. Anderzijds… “Onmiskenbaar sluit de beoogde reorganisatie van de rechterlijke macht geheel aan bij wat in de gezondheidszorg en bij het onderwijs al gebeurd is: het creëren van grote eenheden met een klein bestuur op afstand, in de veronderstelling dat er dan effectiever en efficiënter gewerkt kan worden. Dat dit leidt tot bureaucratisering en een managerscultuur met alle nadelen van dien, met name dat daardoor de beroepsbeoefenaar op de tweede plaats komt, is bij het onderwijs en de gezondheidszorg wel gebleken. Nu al kan geconstateerd worden dat de gerechtsbesturen in toenemende mate ondergeschikt zijn geraakt aan de Raad voor de rechtspraak en dat het rechtersambt ‘verambtelijkt’.” (Mark Strengers, vk.nl, 27 maart 2012).

50


“Een inspiratiemiddag van het programmabureau hgk over ’waaraan moet de nieuwe rechter voldoen?’ Mevrouw Roos (Rvdr) was volgens bericht van intro enthousiast, er moest een cultuurverandering komen en zij riep de teamvoorzitters op om iets te doen met de uitkomst. En wel onder het motto:’focus, erken het avontuur en kom uit de comfortzone.’ Dat zei ze. Dat had ze een mooie uitdrukking gevonden van een meneer van een organisatiebureau, die ook had gesproken.” “En niet alleen dat, de hgk zuigt al jaren veel energie uit deze organisatie en de nieuwe structuur per 1 januari a.s. brengt veel onzekerheid, zorg, boosheid bij heel veel mensen met zich mee. En onzekere/-bange/-boze mensen kunnen niet optimaal werk leveren.” “De reorganisatie… Ach… Ik vergelijk het wel eens met een boom waarin vogels op verschillende takken zitten. Op een bepaalde moment wordt er hard aan de boom geschud en vliegen de vogels weg van de takken. Enige tijd later komen de vogels terug en gaan weer in de boom zitten, maar nu op een andere tak. Kortom: een hoop opschudding, maar wat levert het uiteindelijk op?” Bij veel professionals overheerst scepsis ten aanzien van de reorganisatie. Men heeft zorgen over de organisatie van de rechtspraak en voorziet dat deze zorgen niet verdwijnen door de herziening van de gerechtelijke kaart. Er wordt een grote kloof ervaren tussen de Raad enerzijds en de professional anderzijds, terwijl men het gevoel heeft dat de Raad vrijwel het gehele reilen en zeilen van de rechtspraak bepaalt. Bovendien wordt de afstand tussen het lokale gerechtsbestuur en de professional in de nieuwe organisatie alleen maar groter door de veranderde schaalgrootte. Professionals zijn van mening dat het doel van de herziening, namelijk het waarborgen van kwaliteit, onvoldoende aanleiding geeft voor een reorganisatie van deze omvang. Erkend wordt dat gerechten indringender moeten samenwerken om de kwaliteit van de rechtspraak ook op langere termijn te garanderen, maar de herziening wordt als buitenproportioneel beschouwd. De voordelen van de schaalvergroting wegen in de ogen van professionals niet op tegen de nadelen. Een veel gehoord argument is de angst voor het verlies van de ‘menselijke maat’, zowel op de werkvloer als voor de klant. Tevens wordt een toename van het ‘cijferfetisjisme’ gevreesd, omdat de gekozen schaalgrootte meer begrotingsdiscipline en meer bureaucratie met zich meebrengt. De aantasting van het vakmanschap wordt in de ogen van de professionals met de herziening alleen maar versterkt, door een toename van standaardisatie en uniformiteit. In de discussie rondom de herziening van de gerechtelijke kaart zien we het verschil in oriëntatie tussen Raad en professionals heel concreet terugkomen in de casus met betrekking tot het wel of niet splitsen van het arrondissement Oost-Nederland. In tegenstelling tot de Raad hadden de professionals twijfels over de werkbaarheid en bestuurbaarheid van het arrondissement Oost-Nederland. De professionals stelden een splitsing van dit arrondissement voor. Toen zij ondervonden dat de Raad zich onvoldoende in hun denklijn positioneerde in het politieke besluitvormingsproces, hebben tientallen professionals rechtstreeks hun zaak bepleit bij leden van de Eerste Kamer. En met succes: het arrondissement is uiteindelijk gesplitst in de arrondissementen Gelderland en Overijssel.


51

Beschouwing In de casus met betrekking tot de herziening van de gerechtelijke kaart stellen wij de volgende zaken vast: • De huidige snel veranderende maatschappij vereist dat organisaties vlot met nieu-

we ontwikkelingen kunnen meebewegen. In organisaties met een gesloten cultuur is het zelfcorrigerend vermogen bij professionals gering en is men vaak onvoldoende sensitief voor externe ontwikkelingen. Tacit knowledge en ingesleten patronen zijn vaak dermate krachtig, dat interventies van buiten noodzakelijk zijn om deze te doorbreken. Hier ligt de toegevoegde waarde van de Raad en de gerechtsbesturen: zij kunnen professionals uitdagen door ze te confronteren met nieuwe ontwikkelingen en werkwijzen. Hierbij moet voldoende aandacht zijn voor uitleg over de ‘waarom’- vraag. • De gerechtsbestuurders hebben in hun gerechten de nadrukkelijke rol om aan de

nadelen van de schaalvergroting, zoals een onpersoonlijker organisatie, aandacht te schenken en deze te ondervangen. Bijvoorbeeld door in verbinding met de lokale professionals de kleine werkgemeenschappen vorm en inhoud te geven. De realiteit is dat middelen schaarser worden en het is voor de gerechtsbestuurders de uitdaging om binnen dit gegeven in samenwerking met de professionals het primaire proces zo effectief en efficiënt mogelijk binnen het gerecht in te richten. Dit vergt van de gerechtsbestuurders een andersoortig leiderschap dan zij wellicht gewend zijn en de Raad kan in het ontwikkelen van dit leiderschap een faciliterende rol vervullen. De kerngedachte is echter dat de gerechtsbestuurders de cruciale schakel vormen in deze veranderopgave.

4.5 slotsom In dit hoofdstuk hebben we concrete voorbeelden gezien van spanningen die zich voordoen tussen de Raad en de professionals. Tevens hebben we opgemerkt, dat verbindingen moeizaam tot stand komen en dat betrokkenen vanuit hun eigen oriëntatie de werkelijkheid (hun werkelijkheid) ervaren. Met andere woorden: partijen bezien de wereld vooral vanuit de eigen logica’s, zoals genoemd in het vorige hoofdstuk. Deze logica’s schuren echter voortdurend en dat veroorzaakt spanning in de onderlinge relaties. Het probleem is dus niet dat er door ons een situatie van ‘enerzijds…..anderzijds’ is aangetroffen. In professionele organisaties bestaan namelijk continu spanningen tussen de verschillende logica’s. De moeilijkheid is wel dat de rechtspraak niet goed in staat lijkt een trade-off of verbinding te maken tussen die logica’s. In het volgende hoofdstuk gaan we, met voorgaande noties in ons achterhoofd, op zoek naar mogelijke oplossingsrichtingen.

52



53

54


5 5.1

Hoe nu verder? Oplossingen, conclusies en aanbevelingen veel voorgestelde oplossingsrichtingen

In alle gesprekken tijdens ons veldonderzoek hebben we gevraagd naar de ‘way out’ voor de Raad. Dit heeft ons een verscheidenheid aan oplossingsrichtingen opgeleverd, onder andere ten aanzien van de bestuurlijke aanpak, omgang met de professionals en met de media. Wij constateren echter dat de oplossingsrichtingen uiteenlopend zijn en soms zelfs tegenstrijdig. In vogelvlucht duiden we de diverse oplossingsrichtingen van de geïnterviewden. Het betreden van de politieke arena Er blijken verschillende beelden te bestaan ten aanzien van de Raad en de politiek. Velen geven aan dat de Raad zich veel meer moet gaan begeven in de politieke arena om bijvoorbeeld de financiële onderhandelingen steviger te kunnen spelen. “Om haar taak als staatsmacht naar behoren te kunnen vervullen moet de Raad afdwingen rechtstreeks toegang te hebben tot de politiek op alle niveaus, om zo nodig zelf zaken te doen en, waar dat aan de orde is, op basis van eigen concrete voorstellen compromissen namens de rechtspraak te sluiten.” “Wat mij betreft moet de Raad voor de rechtspraak zich veel nadrukkelijker mengen in de politieke besluitvorming met betrekking tot de thema’s die rechtspraak aangaan en dat herkenbaar als de vertegenwoordiger van een zelfstandige staatsmacht, rechtstreeks en niet onder de arm van de minister.” Anderen geven aan er juist groot voorstander van te zijn als de Raad zou loskomen van de politieke arena gelet op de bescherming van de kernwaarden van de rechtspraak of de autonomie van de onafhankelijke rechter. “Zelfs als de rol van de Raad voor de rechtspraak als boegbeeld van rechtspraak boven iedere twijfel verheven zou zijn, dan is er nog altijd de vraag of de Raad in staat zal worden gesteld en vooral bereid is die rol met voldoende bravoure te vervullen. Er bestaat binnen de rechtspraak immers een grote aversie om zich binnen de politieke arena te begeven en ik bespeur ook bij de Raad op dit punt nog enige terughoudendheid. De primaire houding is toch vooral: de politiek is er voor de politiek. Rechters moeten zich niet met de politiek bemoeien en de politiek moet zich al helemaal niet met de rechters willen bemoeien.”

Hoe nu verder? Oplossingen, conclusies em aanbevelingen

55

De wettelijke status Er is bij het vormgeven van een Raad voor de Rechtspraak veel te doen geweest over de positionering van dit nieuwe instituut in het staatsbestel. Moet de Raad een in de wet verankerd onafhankelijk instituut worden als bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) of aansluiten bij de Hoge Colleges van Staat? Daar waar in 2002 en in 2011 discussies stevig zijn gevoerd, bleek dit onderwerp in de gehouden interviews geen rol van betekenis meer te spelen. Een verandering van de wettelijke verankering wordt thans vooral gezien als een structuuroplossing terwijl erkenning van de Rechtspraak als derde staatsmacht, ongeacht de ‘papieren’ positie, een vanzelfsprekendheid moet zijn. “Er moet niet worden gepleit voor een formeel andere juridische positie van de Raad. Het gaat gewoon om leiderschap, durf en moed! Het zit in de mensen zelf en niet in de instituties” “De wettelijke positie van de Raad hoeft van mij niet veranderd te worden. Het gaat erom hoe de mensen in de Raad (en de gerechtsbesturen!) zich opstellen.” “De plek van de Raad, op het scharnierpunt van de twee andere machten en rechters en raadsheren, is een moeilijke plek om het naar alle kanten op hetzelfde moment goed te doen. Echter de Raad heeft zich heel goed gepositioneerd!” Bevoegdheden De Raad heeft de afgelopen periode veel taken op zich genomen. Veel genoemd argument daarvoor is het voorkomen van politieke bemoeienis met de rechtspraak. Bij de vraag of de Raad zich juist meer of minder bevoegdheden zou moeten toedichten, ontvangen we verschillende antwoorden. Enerzijds antwoorden waarin de Raad meer bevoegdheden worden toegedicht, vooral in het bevorderen van de organisatorische eenheid en de publieks- en voorlichtingsfunctie. “De komst van de Raad voor de rechtspraak heeft de rechtspraak veel goeds gebracht, maar juist waar het gaat om het optreden als het gezicht van een staatsmacht is de Raad in de huidige structuur tot nog toe een onvolkomen oplossing gebleken.” “De Raad van de rechtspraak zou die organisatorische eenheid moeten bevorderen, met name ook in het contact met de buitenwereld. De realiteit is dat de rechtspraak thans nog steeds een publiek gezicht ontbeert. Zij heeft geen duidelijk herkenbaar boegbeeld.” “Door dat gebrek aan eenheid van opinie is de inbreng van de rechtspraak bij politiek-bestuurlijke kwesties die de rechtspraak als organisatie regarderen nogal eens verbrokkeld en daardoor krachteloos. Of de minister van Veiligheid en Justitie vult het gat op en treedt op als politieke belangenbehartiger van de rechtspraak. Dat laatste is prima als het gaat om budgetten en het overleg daarover met het ministerie van Financiën, maar als de onafhankelijkheid van de rechtspraak in het geding is, wordt een dergelijke rol van de minister toch wat merkwaardig: je verwacht dan toch de staatsmacht zelf op het podium te zien.” Anderzijds hebben we ook antwoorden gekregen waarin de Raad wordt verzocht juist taken ‘los te laten’ en over te laten aan de gerechtsbesturen. Hierbij wordt met name geduid op de verantwoordelijkheden van de gerechtsbesturen.

56


“Het belang van het gerechtsbestuur is de spanningen van buiten, buiten de deur te houden en de interne spanningen binnen te houden. De spanningen buiten de deur kunnen hoog op lopen door het niet kunnen voldoen aan de eisen die de Raad je in overleg heeft opgelegd, maar die je vervolgens niet kan waarmaken. Het moet zijn ‘go with the flow’, zorg dat je de zaak op orde hebt en houdt de relatie met de Raad prettig.” “Mijn indruk is dat de oude gerechtsbesturen zich naar de gerechten toe een beetje hebben verscholen achter de rug van de Raad, vooral daar waar het gaat om de verdeling van de financiële middelen.” “De Raad moet naar gerechten die niet presteren veel kritischer zijn. De viermaandsgesprekken zijn de ideale mogelijkheid om gerechten ‘door te zagen’ Presteert een gerecht niet, dan moet de Raad ervoor zorgen dat iemand concreet met dat gerecht gaat meedenken/ concrete afspraken maakt (coachende rol). De druk en invloed van de minister worden door de maatschappelijke druk steeds groter, dus de Raad kan zich niet permitteren om zich niet sterker te positioneren naar de gerechten!“ De afstand tot de rechters Er is een diversiteit aan meningen over de interventie die de Raad heeft gedaan naar aanleiding van het manifest, namelijk het rechtstreeks in contact treden met de professionals. Sommige personen geven aan dat de Raad zich moet onthouden van rechtstreeks contact en zich moet houden bij het besturen op afstand. “De Raad moet zich dus niet rechtstreeks met de professionals bemoeien, maar moet de besturen helpen/ondersteunen in het tonen van gewenst leiderschap. Denk hierbij ook aan het beter organiseren van het overleg met rechters binnen de gerechten. Die overleggen hebben geen formele status. Los daarvan kan de Raad bestuurders wel helpen in hun pogingen dit beter vorm te geven.” “Er is onrust naar boven gekomen omdat er zo weinig overleg met de professionals is geweest (van televisie in de zittingzaal tot het benoemen van de bestuurders; óver jou, zónder jou wordt er gehandeld) maar het is nu van belang het vertrouwen weer terug te winnen.” Anderen merken de interventie van de Raad juist aan als ‘goed’ op dat moment, maar bepleiten eerder een verbinding tussen gerechtsbesturen en professionals. Opvallend hierbij is dat de meerderheid duidt op de kloof die er bestaat tussen gerechtsbesturen en professionals. “De besturen pakken hun rol richting de professionals in onvoldoende mate op. Het verenigen van professionals zou door hen gestimuleerd moeten worden, maar ook het toepassen van sancties bij onvoldoende functionerende rechters. Besturen hebben daarvoor genoeg gereedschap, maar gebruiken dit onvoldoende. Het gaat op dit punt dus om leiderschap van de bestuurders. De Raad moet zich dus niet rechtstreeks met de professionals bemoeien, maar moet de besturen helpen/ondersteunen in het tonen van gewenst leiderschap.” “Er zit een grote kloof tussen Raad en gerechtsbesturen maar ook tussen gerechtsbesturen en professionals. De gerechtsbesturen representeren niet de achterban en weten onvoldoende wat er bij rechters speelt.”


57

“Presidenten staan de laatste jaren ver af van de praktijk. Voorheen ontleenden zij hun status aan, met name, de kennis en kunde van kortgedingen rechter. Nu ligt de focus geheel op de bestuurstaak. En doen presidenten geen zaken meer. Dat is waarom ik vind dat het bestuur weg moet blijven van de inhoudelijke bemoeienis van de zaak, er is te weinig actuele kennis en bemoeienis zou kunnen raken aan de onafhankelijkheid van de individuele rechter.” Omgang met de media Omgang met de media is onvermijdelijk, maar hoe kan de Raad zich hierbij het beste opstellen: pro-actief of eerder afwachtend? Hoewel de Raad al veel maatregelen heeft genomen om de relatie met de media te versterken, denk aan de aanstelling van persrechters en persrichtlijnen, is toch nog een terughoudende attitude van de Raad te signaleren. De Raad zou meer naar voren mogen treden, laten zien wat ze doen, in contact treden met de burger via de media en de media aan de hand meenemen in de rechtspraak. Het merendeel van de geïnterviewden benadrukt de noodzaak van een pro-actieve, maar ook kieskeurige, houding richting media. “Er is een cynisch spel gaande tussen de rechtspraak, de politiek en de media. Journalisten zijn gemakzuchtig, vaak slecht geïnformeerd. Ze moeten gewoon de krant vol hebben. Dus moet je die journalisten voeren, anders doet iemand anders het wel... De Raad is in die discussie volledig afwezig.” “Je moet banden met Kamerleden onderhouden, banden met media opbouwen (niet met iedereen want er zijn journalisten genoeg). Je moet ook niet al te charmant zijn, je moet nors zijn. Zoek een boegbeeld en zet deze in het spotlight van de Raad naar de ‘goede’ media. Resumerend kunnen we stellen dat er veel verschillende oplossingsrichtingen zijn genoemd. Consensus over die oplossingsrichtingen lijkt ver te zoeken. Een onderliggende oorzaak hiervan is volgens ons het onvermogen van de spelers in de Rechtspraak om trade-off’s of verbindingen te maken tussen de drie verschillende logica’s. Met andere woorden: we zien onmacht in het hanteren van de spanningen tussen de logica’s. Zolang dat onvermogen blijft voortbestaan is de kans groot dat ieder voorstel tot versterking van de Rechtspraak gepolariseerde reacties oproept en er geen consensus ontstaat. Dat zal veelal niet bevorderlijk zijn voor de positie van de Rechtspraak en de Raad. Onze aanbevelingen zijn dan ook voor een belangrijk deel – maar niet uitsluitend – gericht op de vraag die aan bovenstaande suggesties voorafgaat: hoe kan het vermogen van de Rechtspraak om tot trade-off’s te komen worden versterkt? In de volgende paragraaf presenteren wij onze voorstellen.

5.2

conclusies en aanbevelingen

In dit rapport hebben we onderzoek gedaan naar de beantwoording van de hoofdvraag: Op welke wijze kan de Raad voor de rechtspraak zich ten opzichte van de beide andere staatsmachten, en ten opzichte van de gerechtsbesturen en de professionals zodanig positioneren dat de Raad optimaal bijdraagt aan goede rechtspraak?

58


In het onderzoek heeft zich het volgende beeld aan ons opgedrongen. Allereerst kan worden vastgesteld dat er goede rechtspraak is in Nederland. De rechtspraak staat er in rechtsvergelijkend perspectief uitstekend voor en in de samenleving bestaat nog steeds veel vertrouwen in de Nederlandse rechtspraak. Van een crisis is eenvoudigweg geen sprake. De Raad moet deze goede rechtspraak koesteren en daaraan verder bijdragen. De Raad bevindt zich op het snijvlak van de bestuurlijke, professionele en publieke logica’s en heeft altijd te maken met onderlinge spanning tussen deze logica’s. Wij noemen dat het ‘schuren van de logica’s’. Deze spanningen zijn, net als in andere professionele organisaties, een gegeven. De Raad moet deze spanning niet weg proberen te nemen, maar er proberen mee om te gaan. Sinds de oprichting van de Raad zien we dat maatschappelijke ontwikkelingen in toenemende mate van invloed zijn op de schurende logica’s. De rol van de media is veranderd en de rechtspraak wordt indringender bevraagd. Bovendien is er reeds vanaf de oprichting van de Raad een groeiende kloof te onderscheiden tussen de Raad en de professionals. Een daartussen intermedierende rol van de gerechtsbesturen is onvoldoende zichtbaar geweest. Onze analyse laat een beeld zien van twee uit elkaar gegroeide werelden; één van managers en één van professionals. Dat is op zich niet bijzonder, want dit komt in veel organisaties voor. Wat wel bijzonder is, is dat er geen of nauwelijks verbinding tussen die ‘partijen’ bestaat. Raad, gerechtsbesturen en rechters zijn verweesd van elkaar, waardoor de Raad op dit moment onvoldoende verbinding heeft met de organisatie van de Rechtspraak. De Raad kan zich daardoor niet goed positioneren in de eigen organisatie en als gevolg daarvan ook minder sterk in de richting van de beide andere staatsmachten. Wij zien dit als de kern van de positio neringsproblematiek van de Raad. Samengevat komen wij tot de volgende conclusies: 1. Er is goede rechtspraak: van een crisis is geen sprake; 2. Binnen de rechtspraak zijn voortdurend spanningen tussen de bestuurlijke, professionele en publieke logica’s. Dit is niet bijzonder en zelfs kenmerkend voor professionele organisaties; 3. Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen neemt het schuren van de drie logica’s toe; 4. Raad, gerechtsbesturen en rechters zijn tot op heden onvoldoende in staat gebleken een juiste trade-off te vinden tussen de logica’s en zijn daardoor van elkaar verweesd. Hoe kan de Raad, uitgaande van de voortdurende aanwezigheid van de schurende logica’s, in de toekomst toch een optimale bijdrage geven aan goede rechtspraak? Kortom, hoe moet de Raad nu verder? In de vorige paragraaf hebben wij een korte schets gegeven van de oplossingsrichtingen, die zijn genoemd tijdens de gesprekken met de respondenten.


59

Onderstaand geven wij onze aanbevelingen weer. Hiermee willen wij de nieuwe voorzitter van de Raad aanbevelingen doen teneinde de Raad zodanig te positioneren dat hij optimaal bijdraagt aan goede rechtspraak. Onze aanbevelingen richten zich evenwel niet alleen tot onze opdrachtgever, de Raad. Ook de gerechtsbesturen en de rechters hebben een verantwoordelijkheid om de Raad beter te positioneren. Breng de logica’s van bestuurders en professionals samen Professionals zien veel bestuurlijke en managerial interventies van Raad en gerechtsbesturen op zich afkomen. Uit ons onderzoek is gebleken dat bij veel professionals een zeer negatief beeld bestaat over die interventies: ze worden uitgestort over de professionals, zonder dat daarbij vooraf voldoende is nagedacht over de effecten – direct en indirect – van deze interventies. Dat negatieve beeld kan ontstaan omdat het ‘waarom’ van al die interventies vaak niet duidelijk is. Ook lijkt onvoldoende aandacht te worden besteed aan de communicatie over de achterliggende gedachte van een bepaalde interventie. Door meer uitleg te geven over het ‘waarom’ van een maatregel kan bij de professionals meer draagvlak voor managerial interventies worden gecreëerd. Ook voor minder populaire maatregelen. De focus is nu te veel op het ‘wat’. De komende periode is een focus op het samenbrengen van de werelden van bestuurders en professionals van belang. Dit leidt tot een vergroting van het bewustzijn en tot inzicht in elkaars werkzaamheden en logica’s. De Raad zou daarbij de professional meer mee kunnen nemen door uitleg te geven over de politiek-bestuurlijk omgeving van de Raad, de vele dilemma’s die daar spelen en de betekenis daarvan voor de professionele werkvloer (in welke film bevindt de Raad zich?). Hier hoort aandacht voor rechtstreekse communicatie met rechters en rechterlijke ondersteuning bij. Dit kan bijvoorbeeld tijdens collectieve bijeenkomsten (town hall meetings), door tijdelijke detacheringen van professionals bij de Raad of door het toevoegen van een vertegenwoordiger van de professionals in het bestuur van de Raad zelf (een vijfde raadslid afkomstig uit de professie). De professional zelf heeft zo ook de mogelijkheid om ontwikkelingen of knelpunten in de professionele wereld onder de aandacht te brengen van de bestuurder. Door inzicht in de bestuurlijke wereld mag de professional beter in staat worden geacht dit in de juiste taal en op het juiste moment te doen. Het lijkt een voor de hand liggende aan beveling, maar het is heel belangrijk: praten, praten, praten; rechtstreeks contact met de werkvloer, buiten de formele besluitvorming om; gevoeligheid creëren voor elkaars werelden. Positioneer de gerechtsbesturen eigenstandig en in het midden van de zandloper Het feit dat de in het manifest geuite kritiek zich vooral richt op de Raad, zegt impliciet veel over de rol van de gerechtsbesturen. Dit zien wij in ons onderzoek bevestigd. Raad en gerechtsbesturen vervullen vergelijkbare soms zelfs identieke taken. De Raad heeft sinds 2002 veel activiteiten ontplooid, veelal met de bedoeling om politieke bemoeienis te reduceren, maar in de praktijk resulterend in een beeld van ‘gulzigheid’. De gerechtsbesturen hebben daarmee de mogelijkheid gekregen om zich een meer passieve houding aan te meten en zich te ‘verschuilen’ achter de beslissingen van de Raad.

60


In dit kader zou de Raad beter gaten kunnen trekken in plaats van gaten vullen. Gaten trekken om juist de gerechtsbesturen in de gelegenheid te stellen hun eigenstandige positie te nemen en te behouden. Maar ruimte krijgen betekent in dit geval voor de gerechtsbesturen ook ruimte nemen en de bereidheid tonen die te verantwoorden in de richting van de Raad en in de richting van de professionals. De gerechtsbesturen zijn de schakel tussen Raad en professional. Zij zouden enerzijds moeten voorkomen dat de professionals worden overladen met allerlei initiatieven, die schadelijk zijn voor de professie. Bijvoorbeeld door in de presidentenvergadering duidelijk consequenties voor de werkvloer en standpunten van de werkvloer ten aanzien van bepaalde voorstellen in te brengen. Anderzijds mag ook worden verwacht dat besturen gaan staan voor bepaalde besluiten van de Raad en die met verve uitdragen binnen de gerechten. Daar hoort ook bij dat de gerechtsbesturen minder populaire maatregelen invoeren, deze uitleggen en daar in woord en daad achter staan. De Raad zou zich een meer toezichthoudende rol moeten aanmeten. Dit vraagt van de Raad een strengere en overtuigendere opstelling in de richting van de gerechtsbesturen. Wanneer de gerechtsbesturen hun rol nadrukkelijk nemen, verdwijnt het verwijt van gulzigheid aan het adres van de Raad. Alle partijen hebben een eigen rol in de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een goede rechtspraak. Creëer een gedeelde opvatting over de kernwaarden van goede rechtspraak Eén van onze conclusies is: Er is goede rechtspraak; er is geen sprake van een crisis. Deze conclusie lijkt echter haaks te staan op deze aanbeveling. Toch noemen wij dit punt als één van de interventies om de verbinding tussen Raad, gerechtsbesturen en rechters te bevorderen. Al geruime tijd is er discussie over de kwaliteit van het werk van de rechter. Op zich is er onder rechters wel een vorm van basisovereenstemming over de te leveren kwaliteit, maar er zijn ook verschillen in opvatting en waar de opvattingen gedeeld worden, zijn zij toch nog lang niet altijd voldoende expliciet gemaakt. Gedurende ons onderzoek is gebleken dat sommige professionals niet schuwen om deze verschillen in opvatting creatief te interpreteren en aan te wenden. Zo wordt het begrip ‘onafhankelijkheid’ soms ingezet als schild tegen voorstellen vanuit het management. Op die manier wordt ‘onafhankelijkheid’ ver opgerekt en wordt het management als het ware gegijzeld in hun poging de effectiviteit en efficiëntie van de organisatie te verbeteren. In elke professionele organisatie is het van belang om de medewerkers een stevig en goed doordacht referentiekader te bieden van waaruit ze tot individueel en collectief handelen kunnen komen. Het vorm en inhoud geven aan een collectieve ambitie en professionele standaarden is een gezamenlijk proces en kan niet alleen bedacht worden in de top van de organisatie. Een goed referentiekader is van belang, omdat medewerkers zichzelf en elkaar steeds moeten toetsen in relatie tot deze ambitie, waarin de kernwaarden van de organisatie zijn verankerd. Bij de Rechtspraak gaat het om kernwaarden als onafhankelijkheid, onpartijdigheid, integriteit en professionaliteit. Teneinde tot gedeelde opvattingen te komen over de kernwaarden, dienen de gerechtsbesturen binnen hun gerechten deze waarden te ‘doorleven’ met de professionals. Ga de discussie aan over die kernwaarden en durf bepaalde zaken omwille van de discussie te benoemen. Zo kan bijvoorbeeld gesproken worden over het teveel oprekken van het begrip ‘onafhankelijkheid’ door professionals. Een ander interessant gespreksthema betreft de snelle doorlooptijden: zijn deze onderdeel van kwaliteit of leidt alle aan-


61

dacht voor productiviteit tot relativering van kwaliteit? Ook hier geldt weer dat het zo voor de hand lijkt te liggen om met elkaar in gesprek te gaan. Toch kan dit niet genoeg benadrukt worden, omdat het in de praktijk niet altijd gebeurt. Natuurlijk, niet altijd wordt overeenstemming bereikt over de kernwaarden. Het enkele feit dat hierover wordt gesproken kan echter al zeer betekenisvol zijn. Dan pas worden kernwaarden veelzeggend voor mensen en staan zij niet louter op schrift. De Raad kan dit proces stimuleren en faciliteren. Stimuleren, door het goede voorbeeld te geven een dergelijk proces met de gerechtsbesturen te ondergaan. Faciliteren, door bijvoorbeeld tijd, geld en deskundigheid beschikbaar te stellen. Of door concreet heilige huisjes – van professionals en Raad – ter discussie te durven stellen. Doorbreek het egeltjesgedrag. Rechters zijn rechters In de zijlijn van ons onderzoek stelden we vast dat binnen de Rechtspraak een cultuur van elkaar aanspreken, feedback geven of scherp houden, onvoldoende aanwezig is. Hierdoor zijn rechters onvoldoende in staat zich te verenigen, kent de organisatie een beperkt lerend vermogen en zijn gerechtsbesturen en Raad bestuurlijk minder effectief. Onder de noemers ‘onafhankelijkheid’ en ‘rechterlijk domein’ is de rechterlijke organisatie doordrongen van een cultuur van omzichtigheid. Dit egeltjesgedrag draagt niet bij aan goede rechtspraak of aan een efficiënte rechterlijke organisatie. Aan de daadwerkelijke verandering van houding en gedrag is door de Raad tot op heden weinig aandacht besteed. De Raad is vooral bezig geweest met de ‘harde’ structuur verandering (technical challenge) en niet met de ‘zachte’ cultuurverandering (adaptive challenge). Natuurlijk beseffen wij dat het doorbreken van een cultuur geen eenvoudige opgave is. Toch kan daar een begin mee worden gemaakt door bijvoorbeeld: • de omvang van het begrip ‘onafhankelijkheid’ af te bakenen, zoals hiervoor bepleit; • het bestaan van de cultuur te benoemen; • in de opleiding hierbij stil te staan, of • parallellen te trekken met andere organisaties van professionals waar deze cultuur

minder voet aan de grond heeft gekregen (piloten en artsen). Creëer een zichtbaar en charismatisch boegbeeld, dat staat voor de Rechtspraak en haar professionals Het valt ons op dat ondanks verregaande reorganisaties de Rechtspraak nog steeds geen eenheid is maar een losse verzameling van elkaar onafhankelijke, niet in enige hiërarchische relatie tot elkaar staande colleges. Daarbij ontbreekt al sinds de oprichting hét gezicht van de Rechtspraak. Een gezicht dat rechters eenheid brengt en de Rechtspraakopinie verspreidt. Wij pleiten dan ook voor de positionering van de Raad en de voorzitter van de Raad als een representatief boegbeeld. Een boegbeeld dat voor iedereen binnen en buiten de Rechtspraak herkenbaar en met inhoud en flair de rechtspraak vertegenwoordigt; magistratelijk en mediageniek. Het boegbeeld waarmee rechterlijk- en niet-rechterlijk personeel zich identificeert en zich als van nature achter wil scharen. Een zichtbaar boegbeeld in de politiek en in de media dat pal voor zijn professionals gaat staan. Dat communicatief sterk, alert en pro-actief uitleg geeft aan onze huidige samenleving.

62


In onze beleving zou de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak dit boegbeeld moeten zijn. Een voorzitter die zich gesteund weet door interne eenheid, met enig bravoure de media tegemoet treedt en zich in politiek-bestuurlijke kwesties enigszins heroïsch laat zien als de representant van de derde staatsmacht en daarbij pal voor zijn rechters staat. Hoe beter die rol wordt vervuld, hoe groter de kans dat rechters zich beter kunnen identificeren met de Raad. Bevorder het intelligent netwerken Wie zuiver organisatorisch naar de Rechtspraak kijkt, ziet een bijzondere organisatie. Een relatief beperkt aantal professionals is over een groot aantal locaties gespreid. Dit gegeven zou ook nog wel eens een verklaring kunnen zijn voor de beelden die wederzijds zijn ontstaan. In de zoektocht naar meer onderlinge verbinding tussen Raad, gerechtsbesturen en professionals lijkt het goed om, los van de hiërarchische structuur, te zoeken naar effectieve netwerken die mensen dwars door de gehele organisatie met elkaar verbinden. We bedoelen het creëren van netwerken, die maken dat mensen elkaar kennen, omdat ze met elkaar over de interne structuren heen flexibel samenwerken. Mensen zoeken elkaar (spontaan) op omdat zij beschikken over bepaalde kennis, ervaring of vaardigheden. Hiërarchie zal meer op de achtergrond verdwijnen, terwijl het horizontaal werken in ketens en het opzetten van samenwerkingsverbanden prominent op de voorgrond gaat komen. Juist door dergelijke netwerken te stimuleren, leren mensen vanuit verschillende perspectieven naar hun organisatie te kijken en krijgen zij inzicht in verschillende logica’s. De Rechtspraak zal zich zo meer transformeren naar een wendbare, creatieve, netwerkende organisatie. Kennis en informatiestromen komen beter beschikbaar voor uiteenlopende onderdelen van de Rechtspraak. De Raad heeft in deze beweging de taak de intelligente netwerkaanpak aan te moedigen en er daarbij wel op toe te zien dat alle inspanningen gericht blijven op het behalen van het afgesproken resultaat. De Raad kan in die zin ook voorbeeldgedrag tonen door zelf aansluiting te zoeken bij een netwerk. Of door – bij wijze van uitdaging en zeker noodzakelijk in het begin – zelf een dergelijk initiatief te starten. Dezelfde verantwoordelijkheid ligt uiteraard bij de gerechtsbesturen. Een voorbeeld zijn de digitale netwerken, die we reeds in veel professionele organisaties in verschillende uitingsvormen zien. Zo zijn er in bepaalde organisaties bijvoorbeeld specifieke digitale groepen gecreëerd, waar professionals elkaar kunnen bevragen en ervaringen kunnen delen met betrekking tot werkgerelateerde thema’s. De Raad zou op dit punt zowel intern als extern nader onderzoek kunnen doen. Wij menen dat met bovengenoemde meervoudige uitdaging de Raad voor de rechtspraak de verbinding met de gerechtsbesturen en rechters kan hervinden. Een krachtige interne verbinding geeft ook een sterke uitstraling naar buiten. De Raad is zo beter in staat flexibel om te gaan met de schurende logica’s. Zo kan de Raad zich uitstekend positioneren ten opzichte van de beide andere staatsmachten en ten opzichte van de eigen organisatie met professionals. Met deze aanbevelingen wensen wij de nieuwe voorzitter van de Raad voor de rechtspraak veel succes in zijn nieuwe uitdagende functie.


63

64


6

Bijlagen

6.1

de rechterlijke organisatie

Naar een Raad voor de rechtspraak Na 150 jaar betrekkelijke rust vragen aan het eind van de jaren zestig de ontwikke lingen in de Nederlandse samenleving ook om veranderingen in de Rechtspraak.18 Eind 1972 ligt er een taakopdracht voor een staatscommissie ‘Rechterlijke Organisatie’, maar deze commissie wordt pas jaren later geïnstalleerd. Aan het begin van de jaren tachtig neemt de druk op de rechterlijke organisatie verder toe. Bijvoorbeeld omdat het zaaksaanbod jaarlijks met vijf procent stijgt terwijl de uitbreiding van de gerechten en de parketten daarmee niet gelijk op gaat. De rechterlijke organisatie, zoals destijds in Nederland bestond, kon getypeerd worden als een losse verzameling van ‘bijna 100 afzonderlijke, van elkaar onafhankelijke, niet in enige hiërarchische relatie tot elkaar staande colleges’. In deze organisatie van gerechten vormden alle rechters samen de rechtbankvergadering van een gerecht. In 1983 maakt het kabinet afspraken met de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak (nvvr). De formatie wordt nog éénmaal uitgebreid, onder de voorwaarde dat een organisatieonderzoek bij de gerechten en de parketten wordt uitgevoerd. Dat onderzoek levert tot eind 1986 veel aanbevelingen op ter verbetering van het beheer en de bedrijfsvoering bij de rechterlijke organisatie, waaronder het vergaand decentraliseren van het beheer. Intussen adviseert de staatscommissie herziening rechterlijke organisatie om de uitwendige structuur van de rechterlijke organisatie ingrijpend aan te passen (Brommet, 2002, p. 10). De rechtbank in Den Haag heeft in 1988 de primeur van een experimentele directeur gerechtelijke ondersteuning (dgo). De dgo wordt belast met het beheer van het gerecht (Brommet, 2002, p. 42). Deze structuur heeft een formele scheiding van taken en bevoegdheden tot gevolg. Rechters zijn belast met rechtspraak en het beleid daarvan, en de dgo is, namens de minister van Justitie, belast met de bedrijfsvoering. Met deze structuur, worden taken en bevoegdheden ten aanzien van het personeel verspreid over twee functionarissen. De president geeft leiding aan het rechtsprekend personeel, en de dgo geeft namens de minister leiding aan het ondersteunend personeel. In 1990 neemt het kabinet een eerste standpunt in over de herziening van de rechterlijke organisatie. De Raden van Beroep zullen in 1992 in de rechtbanken integreren. De door velen gewenste integratie van de kantongerechten blijft zeer omstreden, vooral bij de kantonrechters zelf. Die knoop wordt pas in 1999 doorgehakt. Wat de organisatie zelf betreft voeren de meeste gerechten en parketten een unit-structuur in en ontwikkelt zich gaandeweg een steeds ruimer delegatiepatroon naar het ondersteunend personeel.

18

In 1811 wordt een piramidale en uniforme rechterlijke organisatie ingevoerd.

Bijlagen

65

Intussen tekent zich nog een hoofdlijn in het veranderingsproces af. Nadat eerder al is begonnen om de rechterlijke organisatie op grote schaal te automatiseren, krijgen vrijwel alle arrondissementen nieuwe of vernieuwde huisvesting. Verder wordt begin jaren negentig een ingrijpende wijziging van het arbeidsvoorwaardenstelsel van de rechterlijke macht voorbereid. Nadat in 1995 door de president en procureur-generaal bij de Hoge Raad wordt voor gesteld een ‘begrotingsraad’ in te stellen met als taak het opstellen van een begroting voor de rechterlijke macht als geheel en deze raad te laten onderhandelen met de minister en Tweede Kamer, komt de Commissie Leemhuis in 1998 met het voorstel tot de vorming van een Raad voor de rechtspraak met vergaande bevoegdheden ten aanzien van kwaliteit en rechterlijke samenwerking én de invoering van integraal management in de gerechten. Met deze laatste vernieuwing werd gedoeld op het in elkaar schuiven van beleid en bedrijfsvoering teneinde een betere besturing van de organisatie te realiseren. De Raad voor de rechtspraak wordt uiteindelijk in 2002 opgericht en vormt sindsdien de centrale spin in het web van de nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie. Naar een herziening van de gerechtelijke kaart De Commissie Van der Winkel oordeelt in 2006 dat voor kwaliteitsverbetering het noodzakelijk is dat gerechten hun volledige autonomie durven los te laten. Er wordt in dit verband gesproken over verdergaande vormen van samenwerking dan tot dan toe gebruikelijk zijn en ook de Commissie Deetman houdt in 2006 een warm pleidooi voor de ontwikkeling van structurele samenwerkingsverbanden tussen de gerechten. In de praktijk komt van de opvolging van deze aanbevelingen binnen de Rechtspraak weinig terecht en mede daardoor verandert het externe klimaat. Binnen de politiek wordt de behoefte aan een herziening van de gerechtelijke kaart inmiddels breed gevoeld. De voorstanders zien in een herziening meer mogelijkheden om de kwaliteit van de rechtspraak op langere termijn te waarborgen en te komen tot specialisatie en reductie van de kwetsbaarheid. Bovendien was de verwachting destijds dat het aantal zaken zou verminderen, vooral in het bestuursrecht, Deze ontwikkeling zou met de herziening van de gerechtelijke kaart financieel beter te vangen zijn (Van den Emster, 2011, p. 131). De herziening van de gerechtelijke kaart is echter niet onomstreden. De noodzaak van samenwerking wordt door velen onderschreven, maar de herziening wordt beschouwd als een buitenproportioneel zware maatregel. Met de herziening van de gerechtelijke kaart wordt het aantal arrondissementen gereduceerd van negentien naar tien (vanaf april 2013 zijn dit er weer elf) en het aantal ressorten van vijf naar vier. Een ander belangrijk element van de herziening betreft de reductie van het aantal zittingslocaties, doordat veel kantongerechten worden ondergebracht in de rechtbanken (van zesenvijftig naar tweeëndertig). De Raad voor de rechtspraak en de gerechten De Rechtspraak bestaat uit de Raad, de gerechten, de individuele rechters en nietrechterlijk personeel. In de memorie van toelichting Wet ro wordt de Raad aangeduid

66


als ‘orgaan van de rechtelijke organisatie dat niet met rechtspraak is belast’. De Raad heeft dus geen rechtsprekende taken. Zijn opdracht is de bevordering van de (juridische) kwaliteit en uniforme toepassing van het recht, zonder daarbij naar de inhoud van de afzonderlijke vonnissen of kwaliteit van de individuele rechter te kijken. De Raad vervult daartoe een coördinerende, initiërende, stimulerende, facilitaire, toezichthoudende en sturende rol. De Raad ziet toe op het functioneren van de gerechten en de organisatie van individuele gerechten, waaronder productiviteit, planning, budgetteren en het verantwoorden van kosten. De Raad vormt de buffer tussen de onafhankelijke rechterlijke macht en het ministerie dat het geld verschaft. Daarmee ligt een groot deel van de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de Rechtspraak als organisatie bij de Raad voor de rechtspraak. “La bouche de la loi heeft organisatorische tanden gekregen”, aldus Van der Doelen en Scheepmaker (2007). De positie, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Raad zijn verankerd in de Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet ro). In artikel 91, eerste lid, van de Wet ro wordt de Raad belast met taken betreffende de financiering van de rechterlijke organisatie, de bedrijfsvoering van de gerechten, en activiteiten in het kader van personele aangelegenheden. Bovendien zijn in artikel 92 van de Wet ro bevoegdheden toegekend op het terrein van de beleidsvorming voor wat betreft het functioneren van de gerechten. De gerechten leggen geen verantwoording af aan de Raad over rechterlijke beslissingen, maar wel over de besteding van middelen en kwaliteitsactiviteiten. De Raad rapporteert vervolgens weer aan de minister van Veiligheid en Justitie en vormt hiermee de schakel tussen beiden. De Raad heeft de centrale rol in de financiering van de Rechtspraak overgenomen van het ministerie, verdeelt het geld over de gerechts besturen en is daarbij verantwoordelijk voor de jaarlijkse begrotingen. In de ondersteuning van de gerechten bij de bedrijfsvoering moet gedacht worden aan zaken als personeelsbeleid, automatisering, huisvesting, veiligheid, inkoop, communicatie, personeel en organisatie. De Raad stelt kaders, steunt de gerechten met specialistische kennis, stimuleert samenwerking tussen de gerechten en neemt het initiatief voor landelijke projecten en beleid, maar de gerechtsbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor deze onderdelen. Kwaliteit van de rechtspraak bevorderen is een volgende taak van de Raad. Belangrijke punten daarbij zijn de juridische kwaliteit van uitspraken en een uniforme toepassing van het recht. Dit betekent niet de Raad zich begeeft op het terrein van de onafhankelijkheid van de rechters, daarin heeft de Raad op het terrein van de kwaliteit geen dwingende bevoegdheden. Tenslotte adviseert de Raad het kabinet over wetsvoorstellen en beleid op het gebied van de rechtspraak. De organisatie van de Raad Het bestuur van de Raad bestaat thans uit vier leden waarvan twee leden een rechtsprekende achtergrond hebben en twee leden de zogenaamde buitenleden zijn. Voor deze verdeling in leden van de Raad is gekozen om op bestuurlijk niveau externe kennis en ervaring te bundelen.

Bijlagen

67

De leden van de Raad worden benoemd voor een periode van zes jaar en zijn herbenoembaar voor een periode van maximaal drie jaar. Het bureau van de Raad kende ten tijde van de oprichting een formatie van 94 fte. Deze formatie groeide tot 148 medio 2006 en daalde daarna weer tot 109 fte in 2013. Het betreft veelal formatie-uitbreiding voor nieuwe activiteiten. Ook de kosten per formatieplaats zijn gestegen van € 86.000 tot € 110.000 in 2013. De ontwikkeling van het budget en de formatie van het bureau zijn fors in vergelijking met de gerechten. De groei van het bureau is niet onopgemerkt gebleven. Door zowel de Tweede Kamer als binnen de Rechtspraak zelf zijn in het verleden vragen gesteld over de snelle groei van het bureau. Het veld had niet zozeer kritiek op de groei van de formatie of het budget als zodanig, maar veeleer op de werklast die de activiteiten van de Raad met zich brengen voor de gerechten. De vele projecten en vernieuwingen die door het bureau werden geïnitieerd of gefaciliteerd veroorzaakten de nodige verantwoordingslast en inzet van hoogdeskundig personeel. Naar aanleiding van alle kritische geluiden heeft de Raad in januari 2013 oud-bestuurder Buddendijk verzocht de organisatiestructuur van het bureau door te lichten. In maart 2013 heeft Buddendijk geadviseerd te kiezen voor een platte organisatie van het bureau. Na de reorganisatie worden vijf afdelingen onderscheiden, met elk een eigen afdelingshoofd. Alleen binnen de afdeling Financiën bestaat een aantal teams met elk een eigen teamhoofd. In het rapport van Buddendijk wordt tevens het voorstel gedaan om de relaties tussen de gerechten en het bureau aan te halen, onder meer door medewerkers van de gerechten te detacheren bij het bureau. De Raad acht dit een wenselijke ontwikkeling. Uitgangspunt van de Raad is evenwel dat het bureau de Raad ondersteunt, geen zelfstandig bestaan leidt en geen landelijke dienst is die diensten levert aan de gerechten: “Het Bureau moet in inhoud en stijl doen wat de Raad wil en moet daarom perfect zijn aan gesloten op het denken en doen van de Raad. De voorzitter van de Raad is eigenaar van het Bureau en voert de P&V-gesprekken met de directie.”(Buddendijk, 2013, p.13) De gerechten Elk gerecht kent een bestuur, dat bestaat uit drie leden, waaronder de President. eén lid is geen rechterlijke ambtenaar, maar gerechtsambtenaar. De bestuursleden worden bij Koninklijk Besluit op voordracht van de minister benoemd voor een periode van zes jaar. Zij kunnen als lid van het bestuur van hetzelfde gerecht eenmaal worden herbenoemd voor een periode van drie jaar. Voor de benoeming van een bestuurslid stelt de Raad een aanbeveling op en hoort daartoe het bestuur van het gerecht. Het bestuur stelt de Raad daarbij tevens op de hoogte van de zienswijze van de ondernemingsraad. Het bestuur van het gerecht is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht. Bij de uitvoering van de taken treedt het bestuur – net als de Raad – niet in de inhoudelijke beoordeling van een concrete zaak of in categorieën van zaken. Het bestuur heeft voorts tot taak binnen het gerecht de

68


juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing te bevorderen. Het voert daarover overleg met de gerechtsvergadering of met een door de gerechtsvergadering aange wezen afvaardiging. De afstemming tussen de Raad en de gerechten geschiedt via het presidentenver gadering. Dit overleg wordt onder andere gebruikt om draagvlak te verkrijgen voor initiatieven, de eenheid tussen gerechten te vergroten en adviezen richting ministerie te formuleren. Dit gremium heeft echter geen formele wettelijke status, waardoor besluitvorming berust op enige mate van vrijblijvendheid (rapport van de visitatiecommissie uit 2010). In onze interviews wordt een wettelijke formalisering van de positie van de presidentenvergadering niet bepleit. De presidenten zijn weliswaar het boegbeeld van de gerechten, maar zijn niet alleen verantwoordelijk. Verantwoordelijk is het gerechtsbestuur. Duidelijk is dat de gerechtsbesturen en de Raad hebben moeten groeien in hun rol. In 2006 werd in het rapport ‘Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld’ geconstateerd dat sommige gerechtsbesturen de oorzaak van de toegenomen werkdruk intern verklaarden door te verwijzen naar beslissingen van de Raad. De bij het gerecht werkzame rechters verweten vervolgens de hoge werkdruk aan de Raad. In enkele, door ons gehouden, interviews is dit beeld bevestigd. “Soms lijkt het alsof gerechtsbestuurders niet volledig achter de gezamenlijk genomen besluiten staan. Hiermee wordt de Raad de kop van jut, omdat de gerechtsbesturen verwijzen naar de Raad als de verantwoordelijke voor gemeenschappelijke projecten.” De bekostigingssystematiek Met de herziening van de rechterlijke organisatie heeft ook een herziening plaats gevonden van de financiering van de gerechten. Voor 2002 bestond een directe lijn tussen de minister en de gerechten betreffende de financiering. De rechtbanken en gerechtshoven moesten ieder afzonderlijk met de minister van Justitie onderhandelen over de financiering van hun taken. In het nieuwe systeem is het beheer en bestuur van de gerechten geregeld in een planning- en control-cyclus. De onderhandelingen over de financiering lopen via de Raad voor de rechtspraak, die tegenover de minister het geheel van gerechten vertegenwoordigt. Vanuit de rechterlijke organisatie wordt, via de Raad voor de rechtspraak, een begroting voorgelegd aan de minister, die deze na goedkeuring via de minister van Financiën en de Koningin voorlegt aan het parlement in het kader van de stemming over de begrotingswetten. Het huidige systeem van bekostiging betreft een systeem van outputfinanciering dat is gebaseerd op het Besluit Financiering Rechtspraak 2005. De gerechten werken op basis van ‘stukloon’. Alle zaken van een bepaalde categorie (bijvoorbeeld: een beschikking handelsrekest, een kortgeding vonnis, een behandeling ter zitting op tegenspraak) hebben een prijs. De prijzen van zaken zijn afgeleiden van ‘gemiddelde afdoenings tijden’, empirisch vastgesteld door tijdschrijfonderzoeken. Vervolgens wordt, op basis van periodiek werklastmetingsonderzoek, vastgesteld hoeveel productietijd (minuten) er gemiddeld voor elke zaakscategorie benodigd is. Dergelijk onderzoek, waarvan de

Bijlagen

69

resultaten worden geëvalueerd en zo nodig bijgesteld in expertmeetings, wordt eens in de drie jaar verricht en levert de landelijk gemiddelde behandeltijd op die samen met de voor een zaakscategorie geldende prijs, de ingrediënten vormen voor de vaststelling van het budget van een gerecht. Het zijn de gemeten gemiddelden van de werkvloer en geen grootheden die door anderen zijn verzonnen. Dit is een belangrijk uitgangspunt, ook uit het oogpunt van onafhankelijkheid van de rechtspraak. Daarbij zorgt het systeem van productie-registratie en werklastmetingen voor – op het eerste gezicht- objectieve maatstaven, zodat inhoudelijke bemoeienis met de rechtspraak zo goed als uitgesloten is. Om te voorkomen dat het in de bedrijfsvoering voor de rechtspraak alleen maar om de financiën zou gaan is er ook nog in voorzien dat de minister bij de vaststelling van de minuutprijs rekening moet houden met de gerealiseerde kwaliteit van de rechtspraak (Langbroek, 2007, p. 161). Een gerecht wordt uiteindelijk gefinancierd overeenkomstig het aantal zaken per categorie maal het aantal minuten dat voor dat soort zaken als gemiddelde is vastgelegd. De Raad verdeelt de toegekende budgetten over de gerechten, waarna een gerechtsbestuur vrij is in de besteding van het totale budget van zijn gerecht. Het bestuur heeft daarmee tevens alle vrijheid in de verdeling van het personeel over de onderdelen van de organisatie, bij zaaksplanning en de inroostering van rechters (kpmg, 2006). Er wordt altijd gewerkt met voorschotten en daadwerkelijke afrekening vindt plaats op basis van het werkelijke aantal geproduceerde eindvonnissen. Het systeem biedt daarmee prikkels om voortvarend tot een eindvonnis te komen. Pas bij de eindafdoening ontstaat immers recht op uitbetaling van het stukloon. Voor de rechtspraak als geheel biedt dit stelsel het voordeel dat er in wezen een ‘openeindfinanciering’ is. Afdoening van meer zaken leidt vrijwel automatisch tot meer geld, zelfs als de rijksbegroting daarin niet heeft voorzien of de middelen onverwacht schaars worden. Het omgekeerde geldt ook: als regel volgt terugbetaling van een deel van het ontvangen voorschot als er minder zaken zijn afgedaan dan geraamd. Zo bestaat er een indirecte verantwoordingsrelatie tussen de gerechten en de minister. De gerechten leggen jaarlijks rekening en verantwoording af aan de Raad voor de rechtspraak over het door hen gevoerde financiële beheer (art. 35, lid 3 Wet ro) en de wijze waarop de werkzaamheden ten behoeve waarvan het budget ten laste van de rijksbegroting is verleend, zijn uitgevoerd (art., 35, lid 5 Wet ro). De Raad legt vervolgens rekening en verantwoording af aan de minister voor het totaal van de Raad en de gerechten gezamenlijk (art. 104, lid 3 - 4 Wet ro). Aangezien de Raad onderdeel is van de rechterlijke organisatie, blijft de verantwoording van de gerechten in beginsel binnen de rechterlijke organisatie geregeld. Het krachtenveld De Raad heeft met een groot aantal partijen te maken, met een veelheid aan belangen, welke vaak nog tegenstrijdig zijn. De Raad heeft vrijwel geen doorzettingsmacht en dient op grond van zijn gezag, als vertegenwoordiger van de Rechtspraak als institutie, zijn taken uit te voeren. Als stakeholders zijn te benoemen, de gerechtsbesturen, rech-

70


ters, gerechtsambtenaren en de medezeggenschap. Buiten de eigen organisatie zijn als belangrijkste partijen te noemen: het ministerie van Veiligheid en Justitie, de Hoge Raad, de Raad van State, de Eerste en Tweede Kamer, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (nvvr), de Nederlandse Orde van Advocaten, het Openbaar Ministerie, de burger, de wetenschap en de media. Met de komst van de Raad in 2002 is het krachtenveld binnen de Rechtspraak gewijzigd. Naast de Hoge Raad kwam een Raad voor de rechtspraak en op een aantal terreinen hebben de Raad en de Hoge Raad dezelfde taken. Dit leidt tot spanning. Deze spanning werd onder meer zichtbaar toen de president van de Hoge Raad zich publiekelijk aansloot bij het manifest. Met de Raad van State heeft de Raad ook overlappende werkzaamheden. Ook de positie van de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak is met de komst van de Raad voor de rechtspraak drastisch gewijzigd. Was de nvvr vóór de instelling van de Raad nog op informele wijze medeverantwoordelijk in de aansturing van de gerechten, met de oprichting van de Raad is hiervan geen sprake meer. De nvvr is op dit moment een overlegpartner van de Raad, die zich in haar standpunt relatief vaak aansluit bij de Hoge Raad. Binnen de machtenspreiding heeft de Rechtspraak van origine een sterke en onafhankelijke positie. Dit heeft ertoe geleid dat er in het verleden niet snel aan de Rechtspraak is getornd en ook de leden van de Eerste en Tweede Kamer bemoeiden zich zeer terughoudend met de Rechtspraak. Maatschappelijke tendensen hebben echter ook bij de politiek tot een toenemende aandacht geleid voor de Rechtspraak, en daarmee voor de Raad. In zijn advies ‘Naar een Raad van en voor de rechtspraak’ typeert Hans Buddendijk de omgeving van Raad als: “Een ingewikkeld spel met veel tegen- en medespelers, die er allemaal ook nog eens hun eigen spel met eigen spelregels op na houden. Als ieders wensen en belangen in hoge mate gehonoreerd kunnen worden, is het al een lastige opgave; met tegenwind en bezuinigingen wordt het er niet eenvoudiger op. Naar verwachting houdt het zware weer nog wel even aan.”

6.2

belangrijkste wetsartikelen

Grondwet Artikel 79 1. Vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het Rijk worden ingesteld bij of krachtens de wet. 2. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van deze colleges. 3. Bij of krachtens de wet kunnen aan deze colleges ook andere dan adviserende taken worden opgedragen.

Bijlagen

71

Artikel 112 1. Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen. 2. De wet kan de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, opdragen hetzij aan de rechterlijke macht, hetzij aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. De wet regelt de wijze van behandeling en de gevolgen van de beslissingen. Artikel 117 1. De leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureurgeneraal bij de Hoge Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd. 2. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen. 3. In de gevallen bij de wet bepaald kunnen zij door een bij de wet aangewezen, tot de rechterlijke macht behorend gerecht worden geschorst of ontslagen. 4. De wet regelt overigens hun rechtspositie. Wet op de Rechterlijke Organisatie Artikel 23 1. Het bestuur is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht. In het bijzonder draagt het bestuur zorg voor: a. automatisering en bestuurlijke informatievoorziening; b. de voorbereiding, vaststelling en uitvoering van de begroting; c. huisvesting en beveiliging; d. de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische werkwijze van het gerecht; e. personeelsaangelegenheden; f. overige materiële voorzieningen. 2. Bij de uitvoering van de taken, bedoeld in het eerste lid, treedt het bestuur niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken. 3. Het bestuur heeft voorts tot taak binnen het gerecht de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing te bevorderen. Het voert daarover overleg met een sectorvergadering of de gerechtsvergadering. Bij de uitvoering van deze taak treedt het bestuur niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak. 4. De bestuursleden geven elkaar inlichtingen die voor de uitvoering van de taken, bedoeld in het eerste en derde lid, noodzakelijk zijn. Artikel 24 1. Het bestuur kan ter uitvoering van zijn taken, genoemd in artikel 23, eerste lid, alle bij het gerecht werkzame ambtenaren algemene en bijzondere aanwijzingen geven. 2. Bij het geven van aanwijzingen treedt het bestuur niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken.

72


Artikel 91 1. De Raad is belast met: a. de voorbereiding van de begroting voor de Raad en de gerechten gezamenlijk; b. de toekenning van budgetten ten laste van de rijksbegroting aan de gerechten; c. de ondersteuning van de bedrijfsvoering bij de gerechten; d. het toezicht op de uitvoering van de begroting door de gerechten; e. het toezicht op de bedrijfsvoering bij de gerechten; f. landelijke activiteiten op het gebied van werving, selectie, aanstelling, benoeming en opleiding van het personeel bij de gerechten. 2. Ter uitvoering van de in het eerste lid, onder c en e, genoemde taken is de zorg van de Raad in het bijzonder gericht op: a. automatisering en bestuurlijke informatievoorziening; b. huisvesting en beveiliging; c. de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische werkwijze van de gerechten; d. personeelsaangelegenheden; e. overige materiële voorzieningen. Artikel 92 1. De Raad kan ter uitvoering van de in artikel 91 genoemde taken algemene aanwijzingen geven aan de besturen van de gerechten voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een goede bedrijfsvoering van de gerechten. 2. Alvorens een aanwijzing te geven stelt de Raad het College van afgevaardigden in de gelegenheid zijn zienswijze kenbaar te maken. In de motivering van de aanwijzing geeft de Raad aan op welke wijze hij de zienswijze van het College in zijn beoordeling heeft betrokken. 3. Een aanwijzing wordt gepubliceerd in de Staatscourant. Artikel 93 1. Onze Minister kan algemene aanwijzingen geven betreffende de uitvoering van de in artikel 91 genoemde taken door de Raad voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een goede bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. 2. Alvorens een aanwijzing te geven als bedoeld in het eerste lid, stelt Onze Minister de Raad in de gelegenheid schriftelijk zijn zienswijze kenbaar te maken. 3. Onze Minister deelt de Raad de voorgenomen aanwijzing en de motivering daarvan schriftelijk mede. Onze Minister kan de Raad voor het kenbaar maken van zijn zienswijze een termijn stellen. De zienswijze van de Raad wordt schriftelijk en gemotiveerd gegeven. 4. Indien de zienswijze van de Raad luidt dat de aanwijzing in strijd zal zijn met artikel 109, wordt de aanwijzing niet gegeven. 5. De aanwijzing wordt gepubliceerd in de Staatscourant. 6. Artikel 8:2, onderdelen a en b, van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 94

De Raad heeft tot taak ondersteuning te bieden aan activiteiten van de gerechten die gericht zijn op uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit.

Bijlagen

73

Artikel 95 1. De Raad heeft tot taak regering en Staten-Generaal te adviseren omtrent algemeen verbindende voorschriften en te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de rechtspleging. De adviezen van de Raad worden vastgesteld na overleg met de gerechten. 2. Hoofdstuk 4 van de Kaderwet adviescolleges is van overeenkomstige toepassing. Artikel 96 1. Bij de uitvoering van de taken, bedoeld in de artikelen 94 en 95, treedt de Raad niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak. 2. Bij de uitvoering van de overige taken en bevoegdheden, toegedeeld bij of krachtens deze wet, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat de Raad ook niet treedt in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in categorieën van zaken. Artikel 97 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de financiering van de rechtspraak. Daartoe behoren in elk geval regels betreffende: a. de objectieve meting van de werklast bij de gerechten; b. de vergoeding van de gerechtskosten; c. de voorschriften die aan de financiering kunnen worden verbonden in verband met de activiteiten van de gerechten en de daaraan verbonden werklast; d. de wijze waarop bij de financiering rekening kan worden gehouden met de naleving van de in onderdeel c bedoelde voorschriften in de voorafgaande periode; e. het door de Raad en de gerechten toe te passen begrotingsstelsel. 2. Voordat een voordracht voor een krachtens het eerste lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt gedaan, stelt Onze Minister de Raad in de gelegenheid schriftelijk zijn zienswijze kenbaar te maken. In de nota van toelichting bij de algemene maatregel van bestuur wordt aangegeven in hoeverre en op welke gronden van de zienswijze van de Raad is afgeweken. 3. De voordracht voor een krachtens het eerste lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is voorgelegd. 4. In het verslag, bedoeld in artikel 104, eerste lid, besteedt de Raad aandacht aan de wijze waarop de algemene maatregel van bestuur is toegepast. Daarbij geeft de Raad aan op welke wijze de toepassing van de regeling zich verhoudt tot de kwaliteit van de taakuitvoering door de gerechten en doet hij zo nodig voorstellen tot wijziging. Artikel 98 1. Met inachtneming van de regels, bedoeld in artikel 97, eerste lid, stelt de Raad jaarlijks, voorafgaand aan het desbetreffende begrotingsjaar, een voorstel vast voor een begroting van de Raad en de gerechten gezamenlijk, met inbegrip van de aan het toe te kennen budget te verbinden voorschriften, alsmede een meerjarenraming voor ten minste vier op het begrotingsjaar volgende jaren. 2. Alvorens de Raad het begrotingsvoorstel en de meerjarenraming vaststelt, voert de Raad overleg met de gerechten.

74


3. De Raad zendt het begrotingsvoorstel en de meerjarenraming voor een door Onze Minister te bepalen tijdstip aan Onze Minister. 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de voorbereiding en de inrichting van het begrotingsvoorstel en de meerjarenraming, met inbegrip van de daarbij behorende toelichting en bijlagen. Artikel 99 1. De ontwerp-begroting, bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001, wordt door Onze Minister opgesteld in overeenstemming met het begrotingsvoorstel van de Raad, tenzij zich het geval voordoet, bedoeld in het derde lid. 2. Indien Onze Minister zich met het oog op een rechtmatig en doelmatig beheer van ’s Rijks gelden niet kan verenigen met het begrotingsvoorstel van de Raad of een onderdeel daarvan, deelt hij dit mede aan de Raad en voert hij hierover met de Raad overleg. 3. Indien het in het tweede lid bedoelde overleg niet tot overeenstemming leidt en Onze Minister overwegende bezwaren houdt, wordt het begrotingsvoorstel van de Raad of het desbetreffende onderdeel daarvan in gewijzigde vorm opgenomen in de ontwerp-begroting, bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001. 4. In de toelichting op het voorstel van wet geeft Onze Minister aan welke voorschriften hij voornemens is aan het krachtens artikel 100 toe te kennen budget te verbinden. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing. Artikel 100

Met inachtneming van de regels, bedoeld in artikel 97, eerste lid, kent Onze Minister jaarlijks aan de Raad een budget toe ten laste van de rijksbegroting ten behoeve van de activiteiten van de Raad en de gerechten gezamenlijk. Aan de toekenning kan Onze Minister voorschriften verbinden.

Artikel 101

Onze Minister deelt zo spoedig mogelijk na de aanhangigmaking van het voorstel van wet tot vaststelling van de begroting van het Ministerie van Justitie bij de Raad van State, aan de Raad mede welk budget, met inbegrip van de daaraan te verbinden voorschriften, voor het komende begrotingsjaar voorlopig kan worden verwacht. Hij deelt daarbij mede op welke wijze het geraamde budget is berekend.

Artikel 102 1. De Raad stelt jaarlijks een jaarplan vast voor de Raad en de gerechten gezamenlijk. Het plan omvat: a. een omschrijving van de voorgenomen activiteiten ter uitvoering van de in artikel 91 genoemde taken voor het jaar volgend op het jaar waarin het plan is vastgesteld; b. een begroting voor het komende begrotingsjaar. 2. De Raad stelt de begroting vast in overeenstemming met het geraamde budget, bedoeld in Artikel 101 3. De Raad zendt het jaarplan voor een door Onze Minister te bepalen tijdstip aan Onze Minister. Onze Minister zendt het jaarplan onverwijld aan de beide kamers der Staten-Generaal. Bijlagen

75

4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de inrichting van het jaarplan. Artikel 103 1. Onze Minister maakt aan de Raad zo spoedig mogelijk na de vaststelling van de begroting van het Ministerie van Justitie bekend, welk budget hij toekent aan de Raad en de gerechten gezamenlijk. Indien het budget afwijkt van het geraamde budget, bedoeld in artikel 101, is de tweede volzin van dat artikel van overeenkomstige toepassing. 2. Indien het budget afwijkt van het geraamde budget, bedoeld in artikel 101, wijzigt de Raad de begroting. 3. Beslissingen tot andere wijzigingen van de begroting kunnen tot uiterlijk het eind van het desbetreffende begrotingsjaar worden genomen. 4. De Raad doet de noodzakelijke uitgaven binnen de grenzen van de vastgestelde of gewijzigde begroting. Artikel 104 1. De Raad dient jaarlijks voor een door Onze Minister te bepalen tijdstip bij Onze Minister een verslag in. Onze Minister zendt het verslag onverwijld aan de beide kamers der Staten-Generaal. 2. Het verslag bestaat uit de jaarrekening met bijbehorende begroting, de daarin aangebrachte wijzigingen, het jaarverslag en overige financiële gegevens. 3. In de jaarrekening wordt rekening en verantwoording afgelegd van het financiële beheer van de Raad en de gerechten gezamenlijk over het voorafgaande begrotingsjaar. 4. In het jaarverslag wordt vermeld op welke wijze de werkzaamheden ten behoeve waarvan het budget ten laste van de rijksbegroting is verleend, zijn uitgevoerd. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze deze werkzaamheden zich verhouden tot het plan zoals dit overeenkomstig artikel 102 voor het desbetreffende jaar is vastgesteld, de plannen, bedoeld in artikel 31, eerste lid, en de verslagen, bedoeld in artikel 35, eerste lid. 5. Het verslag omvat een verklaring omtrent de getrouwheid en de rechtmatigheid, afgegeven door een door de Raad aangewezen accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De accountant voegt bij de verklaring een rapport naar aanleiding van de controle op het financiële beheer. Bij de aanwijzing van de accountant wordt bedongen dat aan Onze Minister op diens verzoek inzicht wordt geboden in de controle-rapporten van de accountant. 6. Onze Minister kan een aanwijzing vaststellen inzake de reikwijdte en de intensiteit van de accountantscontrole. 7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting van het verslag. Artikel 104a 1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001, verricht de Raad namens de Staat privaatrechtelijke rechtshandelingen voor zover die voortvloeien uit het door hem beheerde deel van de begroting van het Ministerie van

76


Justitie, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat een andere minister dan Onze Minister de rechtshandeling verricht. 2. De artikelen 32, vierde lid, en 39 van de Comptabiliteitswet 2001 zijn van overeenkomstige toepassing. Artikel 105

De Raad verstrekt desgevraagd aan Onze Minister de voor de uitoefening van zijn taak benodigde inlichtingen.

Artikel 106 1. Een beslissing van de Raad ter uitvoering van de in artikel 91 genoemde taken kan op voordracht van Onze Minister bij koninklijk besluit worden vernietigd indien de beslissing kennelijk in strijd is met het recht of het belang van een goede bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. De artikelen 10:36, 10:37, 10:38 tot en met 10:45 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing. 2. Artikel 8:4, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 107 1. In geval van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte kan Onze Minister een of meer leden van de Raad voordragen voor ontslag als lid van de Raad. In geval van een ernstig vermoeden voor het bestaan van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte, kan Onze Minister een of meer leden van de Raad voordragen voor schorsing als lid van de Raad. 2. De schorsing of het ontslag geschiedt bij koninklijk besluit. 3. Indien alle leden van de Raad zijn geschorst of ontslagen, kan Onze Minister bij de Raad een of meer tijdelijke bewindvoerders aanstellen. Artikel 84, zesde en zevende lid, is van overeenkomstige toepassing. Bij de aanstelling wordt een termijn bepaald voor de bewindvoering. Artikel 108 1. Tegen een besluit op grond van artikel 107, eerste en tweede lid, kan een belanghebbende beroep instellen bij de Hoge Raad. 2. De Hoge Raad beoordeelt of de Kroon in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake is van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte, onderscheidenlijk een ernstig vermoeden voor het bestaan daarvan, alsmede of Onze Minister bij zijn voordracht in strijd met artikel 109 heeft gehandeld. 3. Op het beroep is hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht, met uitzondering van afdeling 8.1.1 en de artikelen 8:10, 8:11, 8:13 en 8:86, van overeenkomstige toepassing. Artikel 109

Bij de uitvoering van de bevoegdheden, toegedeeld bij of krachtens deze wet, treedt Onze Minister niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken.

Bijlagen

77

6.3

het leeuwarder manifest

Begin december 2012 schrijven zeven raadsheren van het hof in Leeuwarden een aanklacht dat onder de naam Leeuwarder Manifest bekend is geworden. In het Manifest uiten ze een aantal grieven die in drie punten gegroepeerd zijn. Allereerst voelen zij zich niet vertegenwoordigd door de Raad voor de rechtspraak, ten tweede is de benoeming van de nieuwe gerechtsbesturen erg gebrekkig verlopen en ten slotte merken zij op dat de Rechtspraak steeds meer lijkt op een groot bedrijf, waar productiecijfers leidend zijn. De tekst van het manifest luidt: Manifest Wij maken ons grote zorgen over de organisatie van de rechtspraak en de nadelige gevolgen daarvan voor de interne onafhankelijkheid van de rechters en de kwaliteit van de rechtspraak. De gang van zaken rond de benoeming van gerechtsbestuurders is de directe aanleiding om deze zorgen in dit manifest te uiten. Het gaat ons om het volgende. 1. Wij voelen ons niet vertegenwoordigd door de Raad voor de rechtspraak. De Raad voor de rechtspraak, die is gecreëerd om de institutionele onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te versterken, heeft zich losgezongen van de praktijk op de werkvloer. De leden van de Raad staan enerzijds op grote afstand van de gerechten en bevinden zich anderzijds in een voortdurende dialoog met de Haagse politiek. Zij houden zich ook niet bezig met rechtspraak in de praktijk; twee van de vier leden hebben zelfs geen ervaring als rechter. Op de benoeming van de leden van de Raad hebben de rechters (anders dan elders in Europa) geen wezenlijke invloed. 2. De benoemingsprocedure voor nieuwe gerechtsbestuurders was uitermate gebrekkig. De invloed van de Raad op de benoemingsprocedure voor nieuwe gerechtsbestuurders was onverantwoord groot. In feite bepaalde de Raad, en de Raad alleen, wie bestuurder werd. Dat kwam tot uiting in het feit dat in de meeste gevallen slechts één kandidaat aan de plaatselijke adviescommissie werd aangeboden. De rechters worden nu aangestuurd door bestuurders die zijn aangesteld door de leden van de Raad, en die op hun beurt zijn benoemd zonder dat de rechters daar invloed op hebben kunnen uitoefenen. De presidentenvergadering bestaat nu uit rechters die door de Raad zijn benoemd en die dan ook voldoen aan de door de Raad opgestelde profielen. Wij vrezen dat de aldus samengestelde presidentenvergadering onvoldoende tegenwicht zal kunnen bieden aan de Raad, waardoor de noodzakelijke ‘checks en balances’ ontbreken.

78


3. De rechtspraak gaat steeds meer lijken op een groot bedrijf, waarin productiecijfers leidend zijn De Raad fungeert als een“board” van een groot bedrijf; de gerechtsbesturen opereren als divisiedirecties, die op afstand staan van hun personeel. Steeds meer diensten – automatisering, P & O, financiën – worden gecentraliseerd en georganiseerd in een door de Raad aangestuurd dienstencentrum dat letterlijk op grote afstand staat van de gerechten. Rechtspraak wordt zo gemarginaliseerd tot een product dat op basis van productiecijfers gemanaged kan worden. Bovendien bestaat de vrees dat (net als bij veel onderwijs- en zorginstellingen) het bestuur zover van de werkvloer komt te staan dat het nauwelijks nog oog heeft voor het primaire proces en de bedreigingen waaraan dat bloot staat. De afgelopen jaren zijn productienormen en budgetten leidend geworden. Met de beschikbare mensen en middelen diende ieder jaar weer een hogere productie te worden gerealiseerd. Zowel leidinggevende als niet-leidinggevende rechters worden stelselmatig op basis van statistische gegevens beoordeeld. Niet de kwaliteit van het door hen geleverde werk, hun inzet en hun specifieke eigenschappen, maar de kwantiteit bepaalt grotendeels het oordeel over hun functioneren. Het heeft er toe geleid dat de kwaliteit zodanig onder druk is komen te staan dat veel zaken niet de aandacht kunnen krijgen de ze verdienen, en dat onverantwoorde keuzes worden gemaakt om aan de productie-eisen tegemoet te komen. De hoedanigheid van productie-medewerker past de professionals die werkzaam zijn in de rechtspraak niet. Wij roepen de Raad voor de Rechtspraak en de gerechtsbestuurders op om concrete maatregelen te nemen die deze zorgen kunnen wegnemen. In elk geval is nodig dat: • rechters daadwerkelijk invloed hebben op de benoeming van leden van de Raad

en van de gerechtsbesturen en dat de meerderheid van de Raad uit voormalige rechters bestaat; • de Raad en de gerechtsbesturen prioriteit geven aan kwaliteit en inhoud in plaats

van aan kwantiteit; • rechters daadwerkelijk de ruimte krijgen om de aan hen voorgelegde zaken de

aandacht te geven die deze verdienen. Wanneer u kunt instemmen met dit manifest, laat dat weten door een e-mail te sturen naar mailto:[email protected]. Ook voor andere reacties kunt u dit e-mailadres gebruiken.

Bijlagen

79

6.4 literatuurlijst • Bakker, F.G., ‘Toekomstige sturing in de rechtspraak’, toespraak bij de Vereniging voor

Wijsbegeerte van het Recht, 8 april 2013. • Becht, P.R.G.M. en Lemaire, P.A.H., ‘Kwaliteit is een zaak van de professional, rech-

ters aan het roer!’, Trema 2009-5, p. 205-210. • Berghe, L. van den, Baeten, X. en Somers, L. (red.), Stakeholder Management: een

bedrijfsgerichte verkenning, Brussel: Administratie Werkgelegenheid 2004. • Boonstra, J.J., Leiders in Cultuurverandering, Hoe Nederlandse organisaties hun cultuur

veranderen en strategische vernieuwingen realiseren, Assen: Van Gorcum 2011. • Brommet, E.C., Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie: kroniek van achttien

jaar verandering, Den Haag: Ministerie van Justitie 2001. • Bruijn, Hans de, ‘Management van professionals: tussen beroepszeer en beroeps-

eer’, Trema-2006-special, p. 433-438. • Bruijn, Hans de, Managers en professional. Over management als probleem en als oplos-

sing, Den Haag: Academic Service 2008. • Buddendijk, J.T.C., ‘Naar een Raad van en voor de rechtspraak’, Rapport voor de Raad

voor de rechtspraak, 7 maart 2013. • Buruma. Y., ‘Rechtspreken in de dramademocratie. Kanttekeningen bij lekenrecht-

spraak en motiveringsvereisten’, Delikt en Delinkwent, 2006-10, p.1077-1088. • Chavannes, Marc, ‘De minister van veiligheid en justitie is geen opperrechter’,

nrc Handelsblad 20 oktober 2012. • Chavannes, Marc, Rechter moet opkomen voor publieke missie, Rechtspraaklezing, Raad

voor de rechtspraak, Den Haag, 16 november 2011. • Clarkson M.B.E., ‘A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporations’,

Academy of Management. The Academy of Management Review, (20) 1995-1, p. 92-117. • Cleiren, C.P.M., De neutrale strafrechter. Instrumenten en waarborgen voor onafhankelijk-

heid en onpartijdigheid, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2012. • Commissie Van der Winkel, Goede rechtspraak door sterke regio’s, Eindrapport van de

Commissie Van der Winkel, Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2006. • Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie (Commissie Deetman),

Rechtspraak is kwaliteit, Eindrapport van de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, Den Haag: Ministerie van Justitie 2006. • Commissie toedeling zaakspakketten (Commissie Van Dijk), Specialisatie, concentratie

en kwaliteit van rechtspraak, Eindrapport van de Commissie toedeling zaakspakketten, Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2008. • Corstens, G., Vertrouwen in de rechtspraak, rede uitgesproken in het pand van de

Raad voor de Rechtspraak bij de discussiebijeenkomst ‘Rechters van deze tijd’, georganiseerd door het Montesquieu Instituut, Den Haag, 30 augustus 2011. http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Hoge-Raad/OverDeHogeRaad/publicaties/ Pages/Vertrouweninderechtspraak.aspx • Delden, P. van, Professionals: kwaliteit van het beroep, Amsterdam: Contact 1995. • Dinten, W. van en Schouten, I., Zijn zij gek of ben ik het? Hoe je oriëntaties gebruikt bij

organiseren, Delft: Eburon Uitgeverij 2008. • Doelen, F.C.J. van der en M.P.C. Scheepmaker, ‘Voorwoord’, in: Justitiële Verkenningen,

2007-6, p. 5-10.

80


• Eijnden, P.M. van den, Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief,

Deventer: Kluwer 2011. • Emster, F.W.H. van den, Amelsfort, E. van en Dijk, F. van, ‘Herziening gerechtelijke

kaart. Kwaliteit door samenwerking’, Trema, 2011-4, p. 127-133. • Emster, F.W.H. van den, Wetgever op stoel van strafrechter, bijdrage symposium Rijksuni-

versiteit Groningen, 7 maart 2012. • Emster, F.W.H. van den, ‘Herziening gerechtelijke kaart historisch besluit’, bijdrage

op de website van de Raad voor de Rechtspraak op 13 juli 2012. http://www.rechtspraak.nl/actualiteiten/nieuws/pages/erik-van-den-emster-herziening-gerechtelijke-kaart-historisch-besluit.aspx • Emster, F.W.H. van den, Toespraak tijdens de internationale conferentie in het

Vredespaleis over de gevolgen van de financieel-economische crisis voor de rechtspraak, 14 juni 2012. http://www.rechtspraak.nl/actualiteiten/nieuws/pages/rechterlijke-macht-europese-landen-moet-leiding-nemen-bij-hervormingen.aspx • Franken, H., e.a., InLeiden tot de rechtswetenschap, Arnhem: Gouda Quint 1987, 4e druk • Freeman R.E., Strategic Management: A stakeholder approach, Boston: Pitman/Ballinger

1984. • Friedman M., Capitalism and Freedom, Chigaco: University of Chicago Press 1962. • Frissen, P.H.A., Hart, P. ‘t, Sieckelinck, S.M.A. en Chin-A-Fat, N.M.H., Reputaties

gewogen: Beelden over de rechtspraak bij beslissers en publieke opinieleiders, Research memoranda nr. 4, Den Haag: Sdu Uitgevers 2012. • Frissen, P.H.A., De staat van verschil. Een kritiek van de gelijkheid, Amsterdam: Van

Gennip 2007. • Haak, P. e.a., De magistraat van de toekomst. Congresbundel ter gelegenheid van het

afscheid van de rector SSR, mr. J.J.I. Verburg, 26 juni 1998, Wolf Productions 1998. • Haenen, Marcel, ‘Raadsheer Schalken neemt ontslag na ‘schandalige’ behandeling

tijdens zaak Wilders’, interview met Tom Schalken, nrc Handelsblad 2 juli 2011. • Heck, Wilmer, ‘Nederlandse rechtspraak in top vijf van de wereld’, next.checkt,

nrc Next 24 december 2012. • Heijne, B., ‘Rechters, kijk naar mr. Frank. Na afloop weet u waarom’, nrc Handelsblad

13 november 2010. • Hermans. S en Ulrich, R., ‘Logica van overheidssturing’, in: Andersson Elffers Felix

Jaarboek 2007. • Hertogh, Marc, Scheidende machten. De relatiecrisis tussen politiek en rechtspraak, Serie

Nieuwspoort, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2012. • Hertogh, M. en Weyers, H., Legitimiteit betwist: een verkennend literatuuronderzoek naar

de ervaren legitimiteit van het justitieoptreden, Den Haag: wodc 2007. • Hofhuis, H.F.M., ‘Financiering van de rechtspraak en werklastmeting’, Trema 2003-3,

p. 90-95. • Hofhuis, H.F.M., ‘Bekostiging van de rechtspraak en de beroepshouding van de rech-

ter’, Trema 2009-4, p. 124-125. • Ingelse, Peter en Broekhuisen-Molenaar, Anneleen, ‘Wij rechters poseren liever niet

met minister Opstelten’, nrc Handelsblad 18 oktober 2012. • Jensma, Folkert, ‘Kabinet is bezig met afschaffen rechtspraak’; interview met de

Nationale Ombudsman, nrc Handelsblad 7 april 2012. • Jensma, Folkert, ‘Het gezag van de rechter bladdert af’, nrc Handelsblad 18 februari

2012.

Bijlagen

81

• Huls N.J.H., ‘Wie is de baas over de rechters?’, Volkskrant 28 oktober 2000. • Kas, Annemarie, ‘Een nieuw team rechtbankpresidenten. Reorganisatie bij leiding

Nederlandse rechtbanken aangegrepen voor modernisering’, nrc Handelsblad 15 oktober 2012. • Korthals Altes, W.F., ‘Rechter moet specialist zijn, bewijst Schalken’, nrc Handelsblad

5 juli 2011. • Kortmann, C.A.J.M. en P.P.T. Lovend’Eert, Rechterlijke organisatie, rechters en Rechtspraak,

Deventer: Kluwer 2008. • kpmg Business Advisory Services in samenwerking met Universiteit Utrecht,

zFaculteit der Rechtsgeleerdheid. Het functioneren van de Rechtspraak in beeld. Onderzoek naar de stand van zaken binnen de rechterlijke organisatie na de invoering van de Wet obg en de Wet Raad 2006. • Langbroek, P.M., ‘Bekostiging van de rechterlijke organisatie’, Nederlands Juristenblad

2007, p. 161. • Lierop, W.A.J. van, ‘De kloof tussen bestuur en rechter’, Nederlands Juristenblad 2012-

37, p. 2616-2619. • Lookeren Campagne, Florentine van, ‘Hoe krijgt de rechter zijn gezag terug?’ Inter-

mediair 13 januari 2013. • Mak, E., De rechtspraak in balans. Een onderzoek naar de rol van klassiek-rechtsstatelijke

beginselen en ‘new public management’-beginselen in het kader van de rechterlijke organisatie in Nederland, Frankrijk en Duitsland. Rotterdam/ Nijmegen: WLP 2008. • Nelissen, N.J.M., Goede, P.J.M. de en Twist, M.J.W. van, Oog voor openbaar bestuur. Een

beknopte geschiedenis van de bestuurskunde, Den Haag: Elsevier 2004. • Opstelten, I. W., Toespraak bij kennismaking met de nieuwe presidenten van de

gerechten, Den Haag 15 oktober 2012. http://www.rijksoverheid.nl/documentenen-publicaties/toespraken/2012/10/15/kennismaking-met-de-nieuwe-presidentenvan-de-gerechten.html • Otte, M., De nieuwe kleren van de rechter. Achter de schermen van de rechtspraak, Amster-

dam: Boom 2010. • Peters, Jaap en Pouw, Judith, Intensieve menshouderij. Hoe kwaliteit oplost in rationaliteit,

Schiedam: Scriptum 2004. • Peters, Jaap en Weggeman, Mathieu, Het Rijnland praktijk Boekje. Hoe maak je een Rijn-

landse organisatie? Amsterdam: Business Contact 2012. • Peters, Jaap en Weggeman, Mathieu, Het Rijnland Boekje.Principes en inzichten van het

Rijnland-model, Amsterdam: Business Contact 2009. • Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Medialogica. Over het krachtenveld tussen

burgers, media en politiek, Den Haag: Sdu Uitgevers 2003. • Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Ontsnappen aan medialogica. Tbs in de

maatschappelijke beeldvorming, Amsterdam: swp 2006. • Raad voor de rechtspraak, Agenda voor de rechtspraak 2011-201. Gericht op de samen

leving, Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2010. • Raad voor de rechtspraak, ‘Europa en de Nederlandse rechtspraak’, in:Rechtstreeks

2006-nr. 1, Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2006. • Raad voor de Rechtspraak, Financieel akkoord met kabinet garandeert kwaliteit recht-

spraak, website van de Raad voor de rechtspraak, Nieuwsbericht 14 maart 2013. http://www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Financieel-akkoord-metkabinet-garandeert-kwaliteit-rechtspraak.aspx

82


• Raad voor de rechtspraak, Kwaliteit kost tijd. Kwaliteit in de bekostiging, Den Haag:

Raad voor de rechtspraak 2006. • Raad voor de rechtspraak, Kwaliteit van de Rechtspraak,. Den Haag: Raad voor de

rechtspraak 2008. • Raad voor de Rechtspraak, Rechterlijke macht Europese landen moet leiding nemen bij

hervormingen, website van de Raad voor de rechtspraak, Nieuwsbericht 14 juni 2012. http://www.rechtspraak.nl/actualiteiten/nieuws/pages/rechterlijke-macht-europeselanden-moet-leiding-nemen-bij-hervormingen.aspx • Raad voor de rechtspraak , Visitatie Gerechten 2012, Rapport, Den Haag: Raad voor de

rechtspraak 1 juli 2010. • Ruigrok, N. e.a., ‘Rechtspraakverslaggeving in een veranderend medialandschap;

een evaluatie van de persrichtlijn 2008’, Research Memoranda nr. 5, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011. • Smith. A., An inquiry into nature and causes of the Wealth of Nations, London:

W. Strahan and T. Cadell 1776. • Sociaal en Cultureel Planbureau, Vertrouwen in de rechtspraak nader onderzocht, Den

Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2007. • Sociaal en Cultureel Planbureau, Vertrouwen in de rechtspraak. Theoretische en

empirische verkenningen voor een monitor, Werkdocument 102, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2004. • Spanje, J. van en Vreese, C. de, ‘De rechtspraak in de media: drie negatieve trends’,

in D. Broeders e.a., Speelruimte voor transparantere rechtspraak, wrr-verkenning 26, Amsterdam: Amsterdam University Press 2013. • Spanje, J. van en Vreese, C. de, Onderzoek naar effect Wilders-proces op vertrouwen in

rechters, 2011. • Strengers, F.M.P.M., ‘Rechterlijke macht bureaucratiseert’, Volkskrant 27 maart 2012. • Thiel, Sandra van, Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding, Bussum:

Uitgeverij Coutinho 2007. • Thijssen, Wil, ‘Interview met Frits Lauwaars’, Volkskrant 29 april 2013. • Veld, R.J. in ‘t, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag: Academic Service 2010. • Vermaak, H., ‘Men zegt dat professionals niet te managen zijn. Is vrijheid blijheid

zo te organiseren dat bezieling, groei en toewijding kunnen ontstaan in het werkende leven?’, Nijenrode Management Review1997-7, p. 12-27. • Weggeman, M.C.D.P, Leidinggeven aan professionals? Niet doen! Over kenniswerkers,

vakmanschap en innovatie, Deventer: Kluwer 2008. • Weggeman, M.C.D.P., ‘Leiding geven aan professionals: vrijheid in verbondenheid

met een collectieve ambitie’, in: Jacobs, C., (red.), De effectieve manager, Alphen aan de Rijn: Samsom 1997, p.p. 1-31. • Werd, M.F.J.M. de, ‘Rechtsstatelijk management van de rechterlijke organisatie’,

Nieuwsbrieven Gerechtscoördinator Europees recht, commentaar, januari 2013, geraadpleegd 11 mei 2013, via www.rechtspraak.nl. • Westra, R.L.N., ‘De rechtspraak in nieuw vaarwater’, Trema, 2011-2, p. 52–57. • Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Speelruimte voor transparantere

rechtspraak, Amsterdam: University Press 2013. • Wilms, P., Hauten, M. van den, Raad voor de rechtspraak. Taken, activiteiten, budget en

formatie. Diepteonderzoek voor de Commissie Evaluatie Modernisering Rechterlijke Organisatie, Den Haag: Ministerie van Justitie 2006.

Bijlagen

83

• Wilt, C.J. van der, ‘De mammon in de rechtszaal. Over het ongewenste effect van

productiedruk op de rechterlijke oordeelsvorming’, in: Trema 2011-4, p. 120-126. • Zijlstra, Rob, ‘Het publiek wordt bespeeld’, interview met strafrechter Edzard van

Weringh, Dagblad van het Noorden 27 november 2010. Kamerstukken • Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie, nr. 32021, Toezegging positie

Raad voor de rechtspraak, Handelingen I 2010/11, nr. 26, p. 24, 41 en 46. • Wet herziening gerechtelijke kaart, nr. 32 891, Toezegging Raad voor de rechtspraak

en onafhankelijkheid rechtspraak, Handelingen I 2011/ 12, nr. 36, p. 5 en 69. • Vaste commissie voor veiligheid en justitie. Voorlopig verslag vastgesteld op 21 fe-

bruari 2012, Kamerstukken I 2011/ 12, nr. 32 891, B. • Contourennota modernisering rechterlijke organisatie, vergaderjaar 1998-1999, 26

352, nr.2, Kamerstukken 33030, Den Haag: Sdu Uitgevers. • Wet Raad voor de rechtspraak, Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie.

De Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de instelling van de Raad voor de rechtspraak , vergaderjaar 1999-2000, 27 182, nr. 3, Kamerstukken 46394, Memorie van Toelichting, Den Haag: Sdu Uitgevers. Website • Mr., ‘Wetenschap: rebellerende rechters zeuren’, geplaatst op 18 december 2012,

www.mr-online.nl/nieuws/juridisch-nieuws/wetenschap-rebellerende-rechterszeuren.html.

84


6.5

lijst met geïnterviewden

• K. (Klaas) Aalbers, teamleider Team Grootschalige Opsporing, politie-eenheid

Noord-Nederland. Het interview heeft plaatsgevonden op 11 april 2013. • Prof. dr. A.F.M. (Alex) Brenninkmeijer, Nationale Ombudsman. Het interview heeft

plaatsgevonden op 1 mei 2013. • Mr. H.N. (Harm) Brouwer, voorzieningenrechter bij de Rechtbank Amsterdam, maar

mede bevraagd naar aanleiding van zijn functie als lid en voorzitter van het College van Procureurs-Generaal (2004 – 2011). Het interview heeft plaatsgevonden op 24 april 2013. • Mr. O.F. (Oebele) Brouwer, officier van justitie (portefeuille recherche), arrondisse-

mentsparket Noord-Nederland. Het interview heeft plaatsgevonden op 19 februari 2013. • J.T.C. (Hans) Buddendijk MPA, thans gepensioneerd en tot aan zijn pensionering

directeur Bedrijfsvoering bij de Rechtbank in Den Haag. Het interview heeft plaatsgevonden op 5 maart 2013. • Mr. A.W.H. (Arthur) Docters van Leeuwen, thans gepensioneerd, maar bevraagd

op basis van zijn enorme staat van dienst in het publieke bestuur, waaronder (de eerste) voorzitter van het College van Procureurs-Generaal. Het interview heeft plaatsgevonden op 5 april 2013. • Mr. J.W. (Jan Watse) Fokkens, Procureur Generaal bij de Hoge Raad. Het interview

heeft plaatsgevonden op 25 maart 2013. • Mr. H. (Bert) de Hek, senior raadsheer in het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden,

plaatsvervangend lid in de Accountantskamer. Het interview heeft plaatsgevonden op 16 april 2013. • Mr. dr. F. (Fred) Janssens, rechter bij de Rechtbank Noord Nederland (Assen). Het

interview heeft plaatsgevonden op 18 april 2013. • E. (Elzo) Klein, teamleider Team Grootschalige Opsporing, politie-eenheid Noord-

Nederland. Het interview heeft plaatsgevonden op 15 april 2013. • Dr. A. (Albert) Klijn, thans gepensioneerd en van 2002 tot 2011 als Wetenschappelijk

Adviseur werkzaam bij de Raad voor de rechtspraak. Het interview heeft plaatsgevonden op 22 april 2013. • Mr. W.F. (Willem) Korthals Altes, senior rechter rechtbank Amsterdam. Het inter-

view heeft plaatsgevonden op 25 maart 2013. • Mr. R.G. (Robine) de Lange-Tegelaar, president van de rechtbank Rotterdam en oud-

voorzitter van de sector strafrecht van de rechtbank Den Haag. Het interview heeft plaatsgevonden op 7 mei 2013. • Drs. R.P. (Robert) van der Laan MC, adviseur strategie en ontwikkeling bij de Raad

voor de Rechtspraak. Het interview heeft plaatsgevonden op 23 april 2013. • Prof. dr. E. (Erik) van de Loo, hoogleraar ‘Leiderschap en gedrag’ aan de Faculteit

Economische wetenschappen en Bedrijfskunde van de Vrije Universiteit Amsterdam, visiting clinical professor of leadership aan INSEAD (Fontainebleau, Singapore) en partner en oprichter van Phyleon Governance & Leadership. Het interview heeft plaatsgevonden op 19 april 2013. • Mr. H. Th. (Herman) van der Meer, president van het Gerechtshof Amsterdam. Het

interview heeft plaatsgevonden op 10 april 2013.

Bijlagen

85

• Mr. K.E. (Klaas) Mollema, raadsheer bij het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden.

Het interview heeft plaatsgevonden op 16 april 2013. • Prof. dr. M. (Rinus) Otte, hoogleraar rechtspleging Rijksuniversiteit Groningen en

senior raadsheer bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, blogger Ivoren Toren. Het interview heeft plaatsgevonden op 20 maart 2013. • Mr. J.A.J. (Jan) Peeters, vice-president van de Rechtbank Amsterdam. Het interview

heeft plaatsgevonden op 24 april 2013. • Drs. J. (Jaap) Peters bedrijfskundige en organisatie-activist adviseur bij DeLimes en

mr. drs. H. (Hester) Heringa, verandermanager maatschappelijk domein bij de gemeente Zaanstad (en van 2004 tot 2007 werkzaam bij de Raad voor de rechtspraak). Het interview heeft plaatsgevonden op 17 april 2013. • Drs. J.G. (Joop) Pot, Lid Raad voor de rechtspraak. Het interview heeft plaatsgevon-

den op 09 mei 2013 • Drs. M.J. (Margreet) Smilde, docent aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijks-

universiteit Groningen en als psycholoog/ trainer & coach verbonden aan Smilde Communicatie Trainingen. Het interview heeft plaatsgevonden op 15 april 2013. • Mr. G.A. (Ard) van der Steur, lid van de Tweede Kamer der Staten Generaal voor de

VVD. Het interview heeft plaatsgevonden op 22 mei 2013. • Prof. dr. R.J. (Roel) in ’t Veld, onder andere als hoogleraar verbonden aan meerdere

instituten, is medeoprichter van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur waar hij tot 2004 decaan was en tot op heden docent is. Het interview heeft plaatsgevonden op 19 april 2013. • Mr. C.M. (Christa) Wiertz-Wezenbeek, president van de Rechtbank Oost-Brabant

(Den Bosch). Het interview heeft plaatsgevonden op 8 april 2013. • Mr. drs. A.M. (André) Weimar, nu directeur van het Landelijk Dienstencentrum

Rechtspraak, maar mede bevraagd naar aanleiding van zijn vorige functie als niet-rechterlijk lid van het gerechtsbestuur van de rechtbank Oost-Nederland en bestuurslid van de rechtbank Amsterdam. Het interview heeft plaatsgevonden op 22 april 2013. • Mr. A.R. (Fred) van der Winkel, president van het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden.

Het interview heeft plaatsgevonden op 3 april 2013. • Mr. M.A.M. (Marcel) Wolters, rechter bij de rechtbank Noord Nederland. Het inter-

view heeft plaatsgevonden op 24 april 2013. • R. (Rob) Zijlstra, rechtbankverslaggever voor het Dagblad van het Noorden. Het

interview heeft plaatsgevonden op 23 april 2013. • Mr. R.F.B. (Reinier) van Zutphen, president van de Centrale Raad voor het Bedrijfs

leven (en oud voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak). Het interview heeft plaatsgevonden op 3 mei 2013.

86


6.6

opdracht raad voor de rechtspraak

Opdracht toepassingsfase MPA 2011 - 2013 Raad voor de Rechtspraak – Onafhankelijkheid & positionering Inleiding De rechterlijke organisatie is in 2002 ingrijpend gewijzigd. Voor 2002 lag de bedrijfs voering van de gerechten bij de minister van Justitie en bepaalde de minister ook de omvang van de formatie. Alleen voor de rechters gold een status aparte. Zij vielen hiërarchisch onder de president (duaal systeem). In 2002 werd de Rechtspraak19 als instituut en werden de gerechten als het ware verzelfstandigd. Er kwam een Raad voor de rechtspraak en er kwamen gerechtsbesturen. Deze besturen zijn integraal verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering in het gerecht. De Raad krijgt jaarlijks het centrale Rechtspraakbudget en verdeelt dit (deels) over de gerechten die over de bedrijfsvoering weer verantwoording afleggen aan de Raad. Het budget wordt vastgesteld aan de hand van een wettelijk verankerd en op output gebaseerd bekostigingssysteem. De Rechtspraak heeft dus in 2002 de besturing met alle daarbij behorende mogelijk heden en verantwoordelijkheid in eigen hand genomen. In toenemende mate leidt dit voor de Raad en (in mindere mate) voor gerechtsbestuurders tot positioneringsvraagstukken rond het thema onafhankelijkheid. Daarbij speelt de onafhankelijkheid van de Rechtspraak als organisatie en instituut (derde staatsmacht) en de individuele onafhankelijkheid van de rechter een rol. Casus In verschillende publicaties maar ook in gesprekken, debatten e.d. geven rechters er blijk van een (toenemende) kloof te ervaren tussen de individuele professional (vaak een rechter) en de bestuurder of manager. Die kloof wordt nog sterker gevoeld tussen rechter en Raad. Budgettaire problematiek dwingt tot efficiency, maar maatregelen in dat kader worden door de professional al snel ervaren als inbreuk op de professionele autonomie en daarmee als inbreuk op de individuele onafhankelijkheid. De Raad ziet zich genoodzaakt “zaken te doen” met de beide andere staatsmachten en wordt daardoor door sommigen gezien als het orgaan dat de belangen van de rechtspraak verkwanselt. Op veel steun van de andere staatsmachten behoeft echter niet te worden gerekend. Naar aanleiding van de wet Herziening Gerechtelijke Kaart werd in de Eerste Kamer openlijk en met zoveel woorden de onafhankelijkheid van de Raad in twijfel getrokken. Als de Raad meent dat wetgeving in het belang van de Rechtspraak als instituut is en in dat verband samen optrekt met het departement leidt dat kennelijk tot de gedachte dat Raad meerijdt op de bagagedrager van de minister. Vraagstelling

De hoofdletter wordt gebruikt voor de aanduiding van de organisatie of het instituut; de kleine

19

letter voor de functie.

Bijlagen

87

De hoofdvraag luidt: hoe kan de Raad voor de rechtspraak (en hoe kunnen in zijn verlengde de gerechtsbestuurders) zich zodanig positioneren dat enerzijds voor de professional in de Rechtspraak en voor de beide andere staatsmachten duidelijk is dat de Raad pal staat voor zowel de institutionele als de individuele onafhankelijkheid, terwijl anderzijds de Raad en de gerechtsbesturen ruimte behouden om hun bestuurlijke taak uit te oefenen en daarin de maatregelen te treffen en de afspraken te maken die naar hun oordeel in het belang van de Rechtspraak en van goede rechtspraak zijn. Subvragen kunnen betrekking hebben op: • de dilemma’s rond distantie en toenadering tussen de Raad en het departement

van V&J en/of de beide kamers van de Staten-Generaal; • de mogelijkheden tot overbrugging van de afstand (ook fysiek en getalsmatig)

tussen Raad en professional en tussen gerechtsbestuur en professional; • de rol die de nvvr hierbij zou kunnen spelen • enz.

Opdrachtgever:

Frits Bakker (mr. dr. F.C. Bakker)

lid Raad voor de rechtspraak

[email protected] Contactpersoon:

Eddy Bauw (prof. mr. dr. E. Bauw)

hoofd afdeling strategie Raad voor de rechtspraak en bijzonder hoogleraar Rechtspleging uva [email protected] Begeleider:

Hans de Bruijn

[email protected]

88


6.7 interviews Bij ons onderzoek hebben we veelvuldig gebruikt gemaakt van interviews. Om die inter views een bepaalde richting te geven en voldoende empirische waarde te genereren hebben we ze gevoerd aan de hand van een aantal vragen. Deze vragen zijn dus in alle interviews als leidraad gebruikt: 1. Hoe ziet u de positie van de Raad? 2. Heeft u een algemeen gevoel dat de legitimiteit van de Raad omstreden is? • Hoe komt dat?

3. Hoe ziet u de relatie van de Raad met de rechters en gerechtsbesturen? • Gulzig Bestuur?

4. Wat is uw reactie op de actie van de rechters uit Leeuwarden? • Is het Manifest realistisch/ernstig?

5. Is de klacht van de professional reëel? • Mogelijkheid tot differentiëren naar stad-platteland

6. In de Rechtspraak gelden bepaalde waarden/lijfspreuken als: Kwaliteit boven kwantiteit bijvoorbeeld. Toch zijn er situaties waarin rechters buiten hun boekje gaan. Kunt u voorbeelden geven waarin iets wordt gedaan dat niet kan door rechters? 7. Is het onredelijk dat de Raad zo drukt op productie of richtlijnen? 8. Kunt u voorbeelden noemen waarin de plank door de Raad mis is geslagen? 9 Kunt u voorbeelden noemen waarin de Raad maatregelen heeft genomen, die niet leuk werden bevonden door de professionals, maar wel noodzakelijk waren? 10. Wat is de ‘way-out’ voor de Raad? 11. Welke verbeteringen ziet u voor de toekomst? Om de empirische gegevens te groeperen en vervolgens te kunnen interpreteren zijn de interviews elk in de vorm van een schema weergeven.

Bijlagen

89

Voorbeeld interview-matrix: Bron

Actuele situatie Raad

Hoe wordt hierover geoordeeld?

Suggesties voor verandering

Aandachtspunten

Anoniem

• De Rvdr heeft een meer

• De afstand tus-

• Verander de

• De Raad is een rede-

bestuurlijke, beheersmatige dan rechtinhoudelijke kant en heeft minder verantwoordelijkheid naar de inhoud van zaken. Daarom kan je ook spreken van de spagaat van de Rvdr, met de ene voet staat hij in het domein van de rechtsprekende professional en met de andere voet in het kaderstellende beheerdomein.

• Het is wel verontrustend dat er zo veel mensen zijn die het manifest hebben ondertekend, maar er hebben er ook veel niet ondertekend.

90


sen de rechters en de Raad wordt in elk geval niet minder. Dat is zorgelijk. Het is ook de idee achter de schaalver groting: bestuurders op afstand.

• Het kan niet, dat de ene rechter onder dezelfde omstandigheden de helft minder vonnissen aflevert dan zijn collega’s. De omgeving accepteert het niet meer.

beeldvorming over de Raad.

• Het is nu van belang het vertrouwen weer terug te winnen. Wat nu volgt is de zoektocht van de Rvdr. Een proces waar ze doorheen moeten om er sterker uit te komen.

• Zorg voor een boegbeeld; iemand die gaat staan voor de professionals.

lijke buffer tussen de minister en de rechtspraak. Er is veel ruimte voor discussie met de minister. Ook ten aanzien van de financiën kan de Raad goed onderhandelen met de minister. Dat moet vooral zo blijven.

• Er moet tijd blijven voor leren.

• Je moet uitkijken dat het rechter zijn niet verambtelijkt. Zorg ervoor dat het ambt aantrekkelijk blijft voor in potentie goede rechters.

Lange Voorhout 17 2514 EB Den Haag (070) 302 49 10 www.nsob.nl [email protected]

De logica van verbinding

Recommend Documents