Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2011-2012
De Interpretatie van het Verdrag van Genève in Verschillende Lidstaten van de EU Masterproef van de opleiding 'Master in de Rechten'
Ingediend door
Frederick Vergauwen (studentennummer: 20053909)
Promotor: Prof. Dr. Gert Vermeulen Commissaris: Prof. Dr. Tom Vander Beken
VOORWOORD
De eerste vraag bij dit onderwerp, en als dusdanig een moeilijke vraag, is wie is een vluchteling? In het gewone taalgebruik wordt een vluchteling aangeduid als een persoon die op de vlucht is en tracht te ontsnappen van een als ondraagbaar ervaren persoonlijke omstandigheid. De bestemming van de vlucht is een veilig oord. De omschrijving van een vluchteling is werd in het internationaal recht met het Verdrag van Genève van 1951 beperkt. Zo heeft dit verdrag de algemene definitie van een vluchteling herleid tot een persoon die vreest voor vervolging op grond van ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. De vluchtelingenproblematiek bestond al voor de totstandkoming van het Verdrag van
Genève,
maar
de
directe
aanleiding
tot
de
totstandkoming
van
het
Vluchtelingenverdrag waren de gebeurtenissen in de twintigste Eeuw en vooral de twee wereldoorlogen. Sindsdien is dit verdrag uitgegroeid tot de hoeksteen voor de bescherming van vluchtelingen. De grote appreciatiemarge van de verdragsluitende staten bij de toepassing van het verdrag heeft geleid tot een uiteengaande interpretatie ervan. Om dit probleem in de Europese Unie tegen te gaan en dus om tot een geharmoniseerd interpretatie en toepassing van het Verdrag van Genève te komen, werd de Kwalificatierichtlijn 2004/38/EG aangenomen. In dit werkstuk wordt getracht een overzicht te bieden van de interpretatie van de belangrijkste artikelen van het Verdrag van Genève in de verschillende verdragsluitende staten, waaronder ook de lidstaten van de Europese Unie. Deze artikelen zijn artikel 1 betreffende de vluchtelingendefinitie en artikel 33 inzake het non-refoulement beginsel. Hierbij wordt ingegaan op de interpretatie van deze artikelen in het algemeen en in de Kwalificatierichtlijn.
INHOUDSOPGAVE
Inleiding ...................................................................................................................... 1 I. Artikel 1: Wie is Vluchteling? ........................................................................... 6 A. Artikel 1A ....................................................................................................................6 a) Inleiding ......................................................................................................................6 b) Artikel 1A, lid 1 ..........................................................................................................7 c) Artikel 1A, lid 2 ..........................................................................................................7 (1) Zich buiten het land van herkomst bevinden ............................................................... 8 (2) Gegronde vrees voor vervolging ................................................................................... 9 2.1. ‘Vervolging’ ...................................................................................................................... 9 2.2. ‘Gegronde vrees’ .............................................................................................................. 15
(3) Vervolging omwille van ras, godsdienst, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging....................................................... 18 3.1. Ras ...................................................................................................................................... 18 3.2. Godsdienst ........................................................................................................................ 19 3.3. Nationaliteit ...................................................................................................................... 20 3.4. Behoren tot een bepaalde sociale groep ...................................................................... 21 3.5. Politieke overtuiging ...................................................................................................... 25
(4) De bescherming van het land van herkomst niet kunnen of willen inroepen .............. 27 4.1. Intern vluchtalternatief .................................................................................................. 27 1. Het gebied moet toegankelijk zijn ............................................................................... 29 2. Het gebied moet bescherming bieden tegen vervolging .............................................. 30 3. De persoon mag niet worden blootgesteld aan nieuwe risico’s ................................... 32 4.2. Het veilige derde land-concept ..................................................................................... 35
B. Artikel 1B .....................................................................................................................36 C. Artikel 1C .....................................................................................................................39 a) Leden 1-4 .....................................................................................................................41 b) Leden 5-6 .....................................................................................................................42 D. Artikel 1D ....................................................................................................................46 a) Inleiding ......................................................................................................................47 b) Artikel 1D, lid 1 – Exclusion Clause ..........................................................................47
c) Artikel 1D, lid 2 – Inclusion Clause ...........................................................................49 E. Artikel 1E .....................................................................................................................52 F. Artikel 1F .....................................................................................................................54 a) Algemeen .....................................................................................................................54 b) Artikel 1F (a) ...............................................................................................................55 c) Artikel 1F (b) ...............................................................................................................58 d) Artikel 1F (c) ...............................................................................................................62 e) Proportionaliteit ..........................................................................................................64 f) Verhouding tot andere bepalingen ..............................................................................66
II. Artikel 33: Non-Refoulement............................................................................ 69 A. Artikel 33, lid 1 ............................................................................................................69 a) Inleiding ......................................................................................................................69 b) Toepassingsgebied .......................................................................................................70 (1) Personeel toepassingsgebied ......................................................................................... 70 (2) Territoriaal toepassingsgebied ...................................................................................... 73
c) Inhoud .........................................................................................................................74 d) Verhouding tot andere bepalingen van het verdrag ....................................................82 e) Andere relevante normen in het internationaal recht .................................................82 (1) Internationaal gewoonterecht ....................................................................................... 83 (2) Internationale mensenrechten ...................................................................................... 84 (3) Uitleveringsrecht .......................................................................................................... 86
B. Artikel 33, lid 2 ............................................................................................................87 a) Inhoud .........................................................................................................................88 b) Verhouding tot andere bepalingen ..............................................................................95
III. Vooruitzichten – Kwalificatierichtlijn ............................................................ 96 Besluit .......................................................................................................................... 98 Bibliografie ................................................................................................................. 100
Inleiding 1.
De internationale gemeenschap had al vóór het bestaan van het Verdrag
betreffende het Statuut van Vluchtelingen vluchtelingenorganisaties opgericht en verschillende andere vluchtelingenverdragen gesloten. Zo werd in 1933 het Verdrag betreffende het Internationaal Statuut van de Vluchtelingen en in 1938 het Verdrag betreffende het Statuut der Vluchtelingen uit Duitsland gesloten. 1De impact van deze initiatieven was echter om verschillende redenen uitermate beperkt. Ten eerste, omdat het verdrag van 1933 enkel door acht staten goedgekeurd werd. Ten tweede, omwille van de beperkte rechtsbescherming.2 2.
Om vluchtelingen meer bescherming te bieden werd in 1950 het Hooge
Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna ‘het UNHCR’3) opgericht.4 Het UNHCR is een orgaan van de Verenigde Naties. Het doel van het UHNCR is het bieden van bescherming aan vluchtelingen en het zoeken van oplossingen voor problemen in verschillende staten. Een van de taken van het UNHCR is het toezien over de naleving van internationale verdragen ter bescherming van vluchtelingen en vooral de naleving van het Verdrag betreffende het Statuut van Vluchtelingen.5 3.
Op 28 juli 1951 werd na drie weken onderhandelen het Verdrag betreffende het
Statuut van Vluchtelingen ondertekend (hierna ‚het Vluchtelingenverdrag‛). 6 Het Vluchtelingenverdrag vormt het vijfde luik van de Geneefse Conventies. De directe
M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under attack, Refugees, 2001, vol. II, afl. 2, 7-8; http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html 2 M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under attack, Refugees, 2001, vol. II, afl. 2, 8; http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html 3 United Nations High Commissioner for Refugees. 4 A/Res/428 (V) en http://daccess-ddsny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/060/26/IMG/NR006026.pdf?OpenElement 5 In de mededelingen van het UNHCR is er geen sprake van toezicht over de naleving van het Vluchtelingenverdrag, maar men verwijst naar een lijst van taken van het UNHCR. Deze zijn onder andere het bieden van internationale bescherming, het voorstellen van oplossingen aan de staten bij bepaalde problemen, bijstand bieden aan vluchtelingen, samenwerken met andere entiteiten (K. ZWAAN, UNHCR and the European Asylum Law, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2005, 4-5; M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under attack, Refugees, 2001, vol. II, afl. 2, 8). 6 DESMET, E., ‛Vijftig jaar Verdrag van Genéve betreffende de status van vluchtelingen: een kritische balans‛ Jura.Falc. 2002-2003, 379 1
1
aanleiding tot het ontstaan van dit verdrag was de vluchtelingenstroom doorheen Europa naar aanleiding van de Tweede Wereldoorlog.7 4.
Een opmerkelijk gegeven is dat de verdragsstaten, bij het sluiten van het
Vluchtelingenverdrag, de vluchtelingenproblematiek kwalificeerden als een tijdelijk probleem, welke het gevolg was van de WOII. Aldus, de eigenlijke intentie van het Vluchtelingenverdrag was het oplossen van een tijdelijke vluchtelingenproblematiek en niet de creatie van een hoeksteen in het internaionaal rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen.8 Een verdere illustratie van de kwalificatie van de vluchtelingenproblematiek als een tijdelijk probleem is het feit dat aan het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) oorspronkelijk enkel een driejarig mandaat werd toegekend met eventuele mogelijkheid tot verlenging.9 Samengevat, de oprichting van het UNHCR en de totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag zouden volgens de internationale Gemeenschap volstaan om het vluchtelingenprobleem in Europa op te lossen. 5.
Het Vluchtelingenverdrag is een compromis tussen de deelnemende staten.10 In
ruil voor een brede definitie van het begrip ‘vluchteling’ werd het temporele en geografische toepassingsgebied van het verdrag beperkt. Zo werd overeengekomen dat het Vluchtelingenverdrag enkel van toepassing was op gebeurtenissen die hadden plaatsgevonden op het Europese grondgebied (geografisch) en vóór 1 januari 1951 (temporeel). Artikel 1B van het Vluchtelingenverdrag van 1951 omschrijft het toepassingsgebied als volgt: ‚B. (1) Voor de toepassing van dit Verdrag betekenen in artikel 1, afdeling A, de woorden ‚gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 hebben plaats gevonden" hetzij (a) "gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 in Europa hebben plaatsgevonden"; hetzij
http://www.unhcr.org/pages/49c3646cbc.html M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under attack, Refugees, 2001, http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html 9 http://www.unhcr.org/pages/49c3646cbc.html 10 M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under attack, Refugees, 2001, vol. http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html 7 8
vol.
II,
II,
afl.
2,
afl.
2,
12;
8
en
10;
2
(b) "gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 in Europa of elders hebben plaats gevonden". Elke Verdragsluitende Staat zal bij de ondertekening, bekrachtiging of toetreding een verklaring afleggen, waarin wordt te kennen gegeven, welke van deze omschrijvingen hij voornemens is toe te passen met betrekking tot zijn verplichtingen krachtens dit Verdrag. (2) Elke Verdragsluitende Staat die de omschrijving (a) heeft aanvaard, kan te allen tijde door middel van een kennisgeving aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties zijn verplichtingen uitbreiden door omschrijving (b) te aanvaarden.‛
Dit artikel toont duidelijk aan dat de verdragsluitende staten een ruime appreciatiemarge hebben om te bepalen of zij het geografische toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag al dan niet wensen uit te breiden. Van de uitbreidingsmogelijkheid van het toepassingsgebied werd in het begin zelden gebruik gemaakt door de verdragsstaten. 6.
Een ander discussiepunt tussen de verdragsluitende partijen was het verbod tot
uitzetting of terugwijzing (het zogenaamde ‚non-refoulement beginsel‛). Dit beginsel laat niet toe dat een verdragsluitende staat een vluchteling uitzet of terug wijst naar een gebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd wordt wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, sociale groep of politieke overtuiging. Eens de vluchteling op het grondgebied van een verdragsluitende staat verblijft, geldt het non-refoulement beginsel onverwijld. De verdragsstaten waren zich tijdens de onderhandelingen onzeker over de rijkwijde van deze bepaling en vooral over de vraag of zij verplicht waren personen tot hun grondgebied toe te laten die aangeven vluchtelingen te zijn conform het vluchtelingenverdrag. Ook hier werd een uitzondering geformuleerd op aandringen van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. 11 Deze slaagden erin de toepassing van het beginsel te beperken tot situaties waarin er ernstige redenen bestaan om aan te nemen dat de vluchteling een gevaar vormt voor de veiligheid van het land.12
P. WEIS, The Refugee Convention 1951: The Travaux Préparatoires Analyzed with a Commentary by Dr. Paul Weis, Cambridge, University Press Cambridge, 1995, 236. 12 Artikel 33, lid 2 Vluchtelingenverdrag. 11
3
7.
Het
verdrag
van
Geneve
was
de
eerste
belangrijke
stap
om
de
vluchtelingenproblematiek, welke aanwezig was kort na de tweede wereldoorlog, aan te vatten. Geïnspireerd door het Verdrag betreffende het Internationaal statuut van Vluchtelingen (1933) en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948) werden aan de vluchtelingen rechten toegekend zoals godsdienstvrijheid, recht van vereniging, recht op toegang tot de rechter, recht op ondersteuning van de overheid wat de voorziening in het levensonderhoud betreft.13 8.
Ondanks de door de internationale gemeenschap genomen initiatieven – de
totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag en het ontstaan van het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) – groeide de vluchtelingenproblematiek in de opvolgende jaren tot een wereldwijd probleem. Het was niet meer een louter Europese aangelegenheid. Dit kwam o.a. door de Hongaarse revolutie van 1956, de dekolonisatie van Afrika tussen 1955 tot midden 1960 en de daarmee samenhangende vluchtelingenstromen.14 Om aan deze nieuwe uitdagingen het hoofd te kunnen bieden besloot het internationale gemeenschaap bij het Protocol van New York van 1967 het bestaande Vluchtelingenverdrag
aan
te
passen
om
de
vluchtelingenproblematiek
op
wereldniveau aan te pakken. Dit gebeurde door de twee hierboven genoemde beperkingen van het toepassingsgebied op te heffen.15 Meer specifiek, de temporele en de geografische beperking van het toepassingsgebied van het verdrag werd opgeheven. Sinds de inwerkingtreding van het Protocol is het Vluchtelingenverdrag van toepassing zonder deze beperkingen.16 9.
In de Europese Unie werd het Vluchtelingenverdrag omgezet in de Richtlijn
2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna ‘Kwalificatierichtlijn’).
M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html 14 M. ACHIRON, A ‘timeless’ treaty under http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html 15 Artikel 1 van het Protocol van New York van 1967 16 Van kracht geworden op 4 oktober 1967 13
attack,
Refugees,
2001,
vol.
II,
afl.
2,
11;
attack,
Refugees,
2001,
vol.
II,
afl.
2,
12;
4
Deze richtlijn werd ondertussen aangepast door de nieuwe Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (hierna ‘Kwalificatierichtlijn 2011’). Deze laatste treedt evenwel pas in 2013 inwerking. 10.
Het Vluchtelingenverdrag bevat drie soorten bepalingen. Namelijk bepalingen
betreffende de omschrijving van een vluchteling (artikel 1), bepalingen betreffende de rechten en plichten van een vluchteling in het land van toevlucht (artikelen 2 tot en met 34) en deze betreffende de omzetting van het Verdrag (artikelen 35 ev.).17 Dit werkstuk wordt echter beperkt tot de uiteenzetting van de twee belangrijkste bepalingen van het Verdrag. Namelijk artikel 1 betreffende de definitie van het begrip ‚vluchteling‛ en artikel 33 betreffende het non-refoulement beginsel. Wat de uiteenzetting van de Kwalificatierichtlijnen betreft, wordt enkel hetgeen besproken wat op een of andere wijze verschilt van het Vluchtelingenverdrag en zijn interpretatie.
O. SIDORENKO, The common European asylum system: background, current state of affairs, future direction, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 8-9. 17
5
I. Artikel 1: Wie is Vluchteling?
A. Artikel 1A
a) Inleiding Voor de toepassing van dit Verdrag geldt als vluchteling elke persoon: 1. Die krachtens de Regelingen van 12 mei 1926 en 30 juni 1928 of krachtens de Overeenkomsten van 28 oktober 1933 en 10 februari 1938, het Protocol van 14 september 1939 of het Statuut van de Internationale Vluchtelingenorganisatie als
vluchteling
werd
beschouwd.
De
door
de
Internationale
Vluchtelingenorganisatie gedurende haar mandaat genomen beslissingen waarbij personen niet in aanmerking werden gebracht voor de bescherming en de hulp van die organisatie, vormen geen belemmering voor het verlenen van de status van vluchteling aan personen die aan de voorwaarden van lid 2 van deze afdeling voldoen; 2. Die, *<+ uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. Indien een persoon meer dan één nationaliteit bezit, betekent de term "het land waarvan hij de nationaliteit bezit" elk van de landen waarvan hij de nationaliteit bezit. Een persoon wordt niet geacht van de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, verstoken te zijn, indien hij, zonder geldige redenen ingegeven door gegronde vrees, de bescherming van één van de landen waarvan hij de nationaliteit bezit, niet inroept.‛
6
11.
De definitie van de term ‘vluchteling’ verschilt afhankelijk van de datum van de
betrokken gebeurtenissen. Gaat het om gebeurtenissen van vóór het ontstaan van het Vluchtelingenverdrag (28 juli 1951), dan moet men kijken naar lid 1 van het verdrag. Betreft het gebeurtenissen van na het ontstaan van dit verdrag, dan moet men zich beroepen op de definitie zoals aangegeven in lid 2 van artikel 1A. Hieronder volgt een beknopte bespreking van het tweede lid van het artikel 1A, gezien haar beperkte praktische belang. Het meer belangrijke lid 2 van dit artikel daarentegen wordt uitvoerig uiteengezet.
b) Artikel 1A, lid 1 12.
Artikel
1A,
lid
1
verwijst
naar
verdragen
die
reeds
voor
het
Vluchtelingenverdrag bestonden en die groepen van personen omvatten die volgens deze verdragen de voorwaarden vervullen om als vluchteling te worden erkend. Deze Vluchtelingen worden ook ‘statutaire vluchtelingen’ genoemd.18
c) Artikel 1A, lid 2 13.
Artikel 1A, lid 2 heeft betrekking op feiten van na 1951. Hierbij wordt de term
‘vluchteling’ ruimer gedefinieerd dan in artikel 1A, lid 1 vermelde verdragen. Een vluchteling is iemand die aan de volgende vier voorwaarden voldoet: 1. zich buiten het land van herkomst bevinden, 2. een gegronde vrees voor vervolging heeft, 3. de vervolging is omwille van ras, religie, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging en 4. de bescherming van het land van herkomst niet kan of wil inroepen.
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 298, nr. 2. 18
7
Hieronder volgt een gedetailleerde uiteenzetting van de hierboven genoemde voorwaarden. Maar vooraleer verder te gaan, moet eerst worden opgemerkt dat het aan de verdragsluitende staten is om te beslissen of een bepaalde situatie aan deze voorwaarden al dan niet voldoet. Dit leidt in de lidstaten tot een verschillende interpretatie van het begrip vluchteling. Een poging om tot een uniforme interpretatie te komen is het Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, uitgevaardigd door het UNHCR in 1979 19 . Het moet echter worden opgemerkt dat dit handboek geen bindende bepalingen inhoud. Zoals het handboek zelf aangeeft zijn deze richtlijnen enkel bedoeld ter ondersteuning van bevoegde ambtenaren, rechters en UNHCR-medewerkers om te bepalen of iemand al dan niet als een vluchteling in de zin van dit verdrag kan worden gekwalificeerd. Dit vindt men ook terug in de preambule van de Kwalificatierichtlijn, die stelt dat het Handboek over procedures en criteria voor de lidstaten waardevolle aanwijzingen bevat bij het vaststellen van het vluchtelingenstatuut overeenkomstig artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag.20 Merkwaardig genoeg vindt men deze stelling niet terug in de nieuwe Kwalificatierichtlijn van 2011.
(1) Zich buiten het land van herkomst bevinden
14.
Een vreemdeling die zich buiten het land van herkomst bevindt is iemand die
zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit heeft. Het behoort tot de soevereine bevoegdheid van een staat om te bepalen of iemand de nationaliteit van zijn land heeft.21 Het Vluchtelingeverdrag is eveneens van toepassing op vreemdelingen zonder nationaliteit indien zij zich buiten het land van hun gewone verblijfsplaats bevinden.
Heruitgave in 1992 en 2011. Preambule, §15 Kwalificatierichtlijn. 21 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 442, nr. 584. 19 20
8
15.
Dit vereiste geeft juist het verschil weer met ‚Intern verplaatste personen‛.22; 23
PHUONG omschrijft deze personen als volgt: ‚Persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human made disasters, and who have not crossed an internationally recognized State border.‛24
Zoals de definitie weergeeft, kunnen intern verplaatste personen zich niet beroepen op het Vluchtelingenverdrag omdat deze zich niet buiten de grenzen van hun land waarvan zij de nationaliteit of hun gewone verblijfsplaats hebben bevinden. 16.
Artikel 1A, lid 2 stelt geen minimumduurvereisten qua verblijf of enig andere
soort van voorwaarden om zich te kunnen beroepen op het Vluchtelingenverdrag. Ook is het niet vereist zich in een ander land te bevinden om onder het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag te vallen. Zo geld het verdrag ook op volle zee of de kustwateren van een andere staat.25
(2) Gegronde vrees voor vervolging
2.1. ‘Vervolging’
17.
Het
begrip
‘vervolging’
werd
opzettelijk
niet
gedefinieerd
in
het
Vluchtelingenverdrag omdat men anders de vervolging zou beperken tot een limitatieve lijst, wat de toepasselijkheid van het verdrag zou beperken.26 De enige
A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1972, vol. II, 152; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011,441, nr. 578-579. 23 In het Engels ‚Internally Displaced Persons‛ genoemd. 24 C. PHUONG, The International Protection of Internally Displaced Persons, Cambridge, Cambridge University Press, 2004, 14-16. 25 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 442, nr. 582. 26 Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems, UN Doc. E/AC.32/L.2/Rev. 1 (1950) §1; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 336, nr. 173; N. ROBINSON, 22
9
mogelijke aanwijzing naar dit begrip werd gegeven in artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag, dat betrekking heeft op het non-refoulement-principe. Het beschrijft de vervolging met de zinsnede ‚leven of vrijheid bedreigd zou worden‛. 18.
Artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag kan echter geen soelaas bieden bij de
interpretatie van het begrip vervolging’ in de zin van artikel 1 van het verdrag. Immers, de doelstelling van artikel 33 is sterk verschillend van deze van artikel 1. Terwijl artikel 33 tot doel heeft een bepaalde minimumstandaard aan bescherming te creëren voor de reeds erkende vluchteling, is het doel van artikel 1 de vaststelling van het vluchtelingenstatuut.27 19.
Er is wel een sterke samenhang tussen de term ‘vervolging’ en de
mensenrechten. Immers, de schending van mensenrechten is één van de twee elementen van het begrip ‘vervolging’. Zo is er sprake van vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag wanneer er een voldoende ernstige schending van mensenrechten voorligt (d.i. het eerste element) en wanneer de verantwoordelijke van deze schendingen aangeduid werd (d.i. het tweede element).28 In het verleden werd sterk verdedigd dat niet alle schendingen van mensenrechten een vervolging rechtvaardigen en dat enkel bepaalde schendingen van
mensenrechten
Vluchtelingenverdrag.
aanleiding 29
Ook
kunnen
werd
geven
betoogd
dat
tot
toepassing
de
schending
van van
het deze
mensenrechten ernstig moet zijn. Factoren die op een ernstige schending van mensenrechten wijzen waren bijvoorbeeld de duur van de schending, de intensiteit van de schending, schendingen op individuele basis of als deel van een bepaald systeem en de gevolgen van de schending op vlak van gezondheid en familieleven. 30 Vandaag bestaat er geen twijfel meer over dat een schending van gelijk welk mensenrecht gezien kan worden als het eerste element van vervolging. Immers, de
Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 40-41. 27 A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1972, afl. I, 193. 28 UNHCR Ministerial Meeting of States Parties to the 1951 Convention and/or Its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN Doc, HCR/MMSP/2001/09 (2002), Preamble, §33; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 345, nr. 216 - 217. 29 J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 103-104. 30 M. SYMES en P. JORRO, Asylum Law and Practice, London, Butterworths, 2003, 94.
10
ultieme doelstelling van het Vluchtelingenverdrag is de bescherming van de menselijke waardigheid. 20.
De Kwalificatierichtlijn geeft een meer gedetailleerde omschrijving van het
begrip ‘vervolging’. Artikel 9 van deze richtlijn stelt: 1. Daden van vervolging in de zin van artikel 1 A van het Verdrag van Genève moeten: a) zo ernstig van aard zijn of zo vaak voorkomen dat zij een ernstige schending vormen van de grondrechten van de mens, met name de rechten ten aanzien waarvan geen afwijking mogelijk is uit hoofde van artikel 15, lid 2, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [eigen cursivering]; b)
een
samenstel
zijn
van
verschillende
maatregelen,
waaronder
mensenrechtenschendingen, die voldoende ernstig zijn om iemand op een soortgelijke wijze te treffen als omschreven in punt a). 2. Daden van vervolging in de zin van lid 1 kunnen onder meer de vorm aannemen van: a) daden van lichamelijk of geestelijk geweld, inclusief seksueel geweld; b) wettelijke, administratieve, politiële en/of gerechtelijke maatregelen die op zichzelf discriminerend zijn of op discriminerende wijze worden uitgevoerd; c) onevenredige of discriminerende vervolging of bestraffing; d) ontneming van de toegang tot rechtsmiddelen, waardoor een onevenredig zware of discriminerende straf wordt opgelegd; e) vervolging of bestraffing wegens de weigering militaire dienst te vervullen tijdens een conflict, wanneer het vervullen van militaire dienst strafbare feiten of handelingen inhoudt die onder de uitsluitingsclausule van artikel 12, lid 2 vallen; f) daden van genderspecifieke of kindspecifieke aard.
Zoals te zien geeft het artikel in zijn eerste lid het een niet-limitatieve lijst van componenten van daden van vervolging. In het tweede lid wordt een meer specifieke lijst gegeven van daden die als vervolging in de zin van artikel 1, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag kunnen worden beschouwd.
11
Het UNHCR bekritiseert echter de opsomming van lid 1. Zo stelt het dat het begrip ‘vervolging’ een open begrip is, de betekenis waarvan zal afhangen van de iedere afzonderlijke situatie, zodat een omschrijving van het begrip in de vorm van een opsomming niet gewenst is. Bovendien mag het begrip ‘vervolging’ niet beperkt worden tot ‘ernstige schendingen van de grondrechten van de mens’. Zo kan een ernstige discriminatie op zich geen schending van mensenrechten uitmaken, maar wel in combinatie met andere factoren. Wel verwelkomt het UNHCR de opneming van de vervolging of bestraffing wegens de weigering militaire dienst te vervullen tijdens een conflict (e).31 21.
Een andere belangrijke vraag bij de term vervolging is de volgende. Van wie
moet de vervolging uitgaan? Moet de vervolging uitgaan van de staat zelf of kan het ook van derden uitgaan? Het antwoord op deze vraag is dat de vervolging kan zowel uitgaan van de staat zelf alsook van derden wanneer de reactie van de staat in kwestie inadequaat is. De Vluchtelingendefinitie spreekt immers enkel over vervolging en niet over vervolging die moet uitgaan van de staat. Ten slotte dient te worden vermeld dat een vervolging uitgaat van de staat indien een bepaalde daad kan worden toegerekend aan haar orgaan.32 HATHAWAY duidt de volgende vier situaties aan waarin een staat aansprakelijk kan worden gesteld en aldus waarbij sprake is van ‘vervolging’ in de zin van het Vluchtelingenverdrag: Vervolging die uitgaat van de staat, Vervolging die wordt gerechtvaardigd door de staat, Vervolging die getolereerd wordt door de staat en
UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 9. 32 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 358, nr.265. 31
12
Vervolging die door de staat niet wordt gerechtvaardigd of getolereerd maar desondanks aanwezig is omdat de staat geen adequate bescherming wil of kan bieden.33
ZIMMERMANN verduidelijk waarom het voor het Vluchtelingenverdrag onverschillig is van wie de vervolging uitgaat als volgt: ‚The object and purpose of refugee law lies in the protection of an individual in case of severe and discriminatory human rights violations. Yet, given that such human rights violations might as well be undertaken by a non-State actor, it is not in line with the very object and purpose of the 1951 Convention to exclude non-State persecution from the scope of application of the 1951 Convention generally and Art.1A, para.2 in particular.‛34
De Kwalificatierichtlijn probeert meer duidelijkheid ter zake te bieden door in haar artikel 6 de volgende, niet-limitatieve, lijst op te nemen: ‚Actoren van vervolging of ernstige schade kunnen onder meer zijn: a) de staat; b) partijen of organisaties die de staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheersen; c) niet-overheidsactoren, indien kan worden aangetoond dat de actoren als bedoeld in de punten a) en b), inclusief internationale organisaties, geen bescherming als bedoeld in artikel 7 kunnen of willen bieden tegen vervolging of ernstige schade.‛35
Zoals uit de omschrijving hierboven blijkt, komen ook niet-statelijke organen en personen in aanmerking voor de toepassing van het Vluchtelingenverdrag. Het ECRE merkt evenwel op dat het te betreuren is dat de vervolging die door de staat niet wordt gerechtvaardigd of getolereerd maar desondanks aanwezig is omdat de
J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 129; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 358, nr.266. 34 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 363, nr. 286. 35 Artikel 6 Kwalificatierichtlijn. 33
13
staat geen adequate bescherming wil of kan bieden niet op de lijst staat.36 Dit laatste staat wel op de door HATHAWAY voorgestelde lijst (zie hierboven). De nieuwe Kwalificatierichtlijn van 2011 stelt wel uitdrukkelijk dat ook daden die door derden werden gesteld waartegen de staat geen adequate bescherming kan of wil bieden als ‘daden van vervolging’ worden gezien.37 De nieuwe tekst luidt als volgt: ‚< daden die als vervolging worden aangemerkt in de zin van lid 1 van dit artikel of het ontbreken van bescherming tegen dergelijke daden.‛38
Vervolgens merkt het UNHCR op dat het woord ‘aangetoond’ in puntje c) had weggelaten moeten worden, aangezien het de bewijslast voor de verzoeker verhoogt.39 22.
De volgende vraag die zich bij deze voorwaarde stelt is of het vereist is dat er in
het verleden reeds vervolging heeft plaatsgevonden. Artikel 1A, lid 2 vereist niet dat de vervolging reeds heeft plaatsgevonden. Het is voldoende dat er vrees voor toekomstige vervolging bestaat. Vervolgingen die in het verleden hebben plaatsgevonden kunnen evenwel als bewijs dienen om aan te tonen dat bij een mogelijke terugkeer de waarschijnlijkheid groot is nogmaals te worden vervolgd.40 Deze stelling wordt ook in artikel 4, lid 4 van het Kwalificatierichtlijn verdedigd. Het luidt als volgt: ‚Het feit dat de verzoeker in het verleden reeds is blootgesteld aan vervolging of aan ernstige schade of dat hij rechtstreeks is bedreigd met dergelijke vervolging of dergelijke schade, is een duidelijke aanwijzing dat de vrees van de verzoeker voor vervolging gegrond is en het risico op het lijden van ernstige schade reëel is, tenzij er goede redenen zijn om aan te nemen dat die vervolging of ernstige schade zich niet opnieuw zal voordoen.‛
ECRE, Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, IN 1/10/2004/ext/CN, 7. 37 S. PEERS, ‚Statewatch Analysis, The revised directive on Refugee and Subsidiary Protection status‛, University of Essex, 4. 38 Artikel 9, lid 3 Kwalificatierichtlijn 2011. 39 UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 6. 40 Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems, Report, UN Docs. E/1618 and E/AC.32/5 (1950), 39; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 342, nr. 207. 36
14
23.
De laatste vraag die bij deze voorwaarde reist is of een persoon zich kan
beroepen op de bescherming van het Vluchtelingenverdrag indien hij vrijwillig door zijn eigen daden vervolging heeft veroorzaakt. Daarbij kan gedacht worden aan religieuze handelingen en politieke uitingen. Sommigen zijn van mening dat deze personen zich niet op het verdrag kunnen beroepen indien zij de mogelijkheid hebben gehad de vervolging door eigen handelen te voorkomen. De anderen stellen dat de persoon in kwestie het verdrag kan inroepen ondanks het feit dat de vervolging het gevolg is van vrijwillig gestelde handelingen van de kandidaatvluchteling. De rechtspraak is verdeeld hieromtrent. Academici proberen een oplossing te bieden een stellen voor internationale mensenrechten als maatstaf te gebruiken om te oordelen of de persoon in kwestie de vervolging had kunnen vermijden.41
1.2. ‘Gegronde vrees’
24.
‘Gegronde vrees’ bestaat uit twee elementen: het subjectieve element ‘vrees’
enerzijds en het objectieve element ‘gegrondheid’ anderzijds. Het subjectieve element, de vrees, verwijst naar de persoonlijke en/of psychische toestand van de vluchteling. Aldus moet bij de beoordeling daarvan rekening worden gehouden met de persoonlijkheid van de aanvrager. De reacties van verschillende personen die zich in dezelfde situatie van vervolging bevinden kunnen verschillen. Het verschil in reacties valt te verklaren door het verschil in de intensiteit van persoonlijke, religieuze en politieke overtuigingen of ook door de culturele achtergrond. 42 De oorsprong van dit element is te vinden in het statuut van de Internationale Vluchtelingenorganisatie (IRO) waarin verduidelijkt werd dat vrees
R.P.G. HAINES, J. C. HATHAWAY en M. FOSTER, ‚Claims to Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 13, 430-432. 42 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §40-41; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 339, nr. 192. 41
15
verwijst naar de persoonlijke toestand van de vluchteling. 43 Bovendien moet worden opgemerkt dat het de vluchteling is die moet bewijzen dat hij zich van het gevaar bewust is ingeval van terugkeer naar het land van herkomst. Hij moet evenwel niet reeds slachtoffer van vervolging gewest zijn. Het objectieve element heeft betrekking op de gegrondheid van deze vrees. De vluchteling moet kunnen aantonen dat er gronde redenen bestaan voor vervolging. De gegrondheid kan worden bewezen door te verwijzen naar de omstandigheden in het land van oorsprong. 44 Dit kan gebeuren door het aanbrengen van objectieve feiten of door een geloofwaardige verklaring door de kandidaat-vluchteling. Dit vereiste van gegrondheid betekent een verstrenging van de voorwaarden om gekwalificeerd te worden als een vluchteling in de zin van het verdrag. Het spreekt namelijk van gegronde redenen en niet enkel van redenen.45 25.
Er bestaat echter betwisting in de praktijk met betrekking tot deze voorwaarde.
De eerste strekking verdedigt de zogenaamde combined subjective-objective approach en de tweede de objective approach. De combined subjective-objective benadering stelt dat bij de beoordeling of aan de voorwaarde van gegronde vrees voldaan is moet zowel rekening worden gehouden met het subjectieve element (d.i. de vrees) alsook met objectieve elementen (d.i. de gegrondheid) waarbij meer belang moet worden gehecht aan het subjectieve element. 46 Tegenstanders van deze strekking zijn van mening dat de vrees heel moeilijk te bepalen valt juist omwille van het verschil in overtuigingen en achtergrond van de kandidaat-vluchteling. Dit zou kunnen leiden tot een situatie
Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems, Report, UN Docs. E/1618 and E/AC.32/5 (1950), 39; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 336, nr. 173. 44 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 336, nr. 176. 45 J. C. HATHAWAY en W. HICKS, ‚Is there a Subjective Element in the Refugee Convention’s Requirement of ‚Well founded fear‛?‛, MJIL 2005, afl. 26, 505 en 509; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 337, nr. 180. 46 D. VANHEULE, ‚A Comparison of Judicial Interpretation of the Notion of Refugee‛ in J.-Y. CARLIER en D. VANHEULE, Europe and Refugees: A Challenge?, Den Haag, Kluwer, 1997, 91 en 97; E. ADJIN-TETTEY, ‚Reconsidering the Criteria for Assessing Well-founded Fear in Refugee Law‛, MLJ 1997, afl. 25, 127-128. 43
16
waarbij men een persoon bescherming weigert ondanks het bestaan van een reëel risico tot vervolging omdat deze laatste het subjectieve element niet kan aantonen.47 Objective approach stelt dat het voldoende is dat enkel het objectieve element aanwezig is om te voldoen aan de voorwaarde van gegronde vrees. Volgens deze benadering moet de kandidaat-vluchteling enkel een actuele of mogelijke risico van vervolging aantonen om de voorwaarde van gegronde vrees te vervullen. 48 Aan het subjectieve element wordt weinig belang gehecht en is het enkel een bijkomende factor.49 Deze benadering wordt vooral verdedigd door academici. Zo stelt GRAHLMADSEN het volgende: ‚The adjective ‘well-founded’ suggests that is not the frame of mind of the person concerned which is decisive for his claim to refugee-hood, but that his claim should be measured with a more objective yardstick.‛50
26.
Een ander discussiepunt met betrekking tot de voorwaarde van gegronde vrees
betreft het verwachte risico. De term vrees verwijst naar een verwachte toekomstig risico van vervolging. De vraag is: hoe groet moet het risico op vervolging zijn opdat er sprake zou zijn van gegronde vrees? Het Vluchtelingenverdrag zelf zegt niets hieromtrent. Het UNHCR verwijst naar een redelijke graad van waarschijnlijkheid dat de persoon in kwestie zou onderworpen zijn aan vervolging. 51 Sommige rechtbanken hebben een zogenaamde ‚reasonable person-test‛ geïntroduceerd. Hierbij wordt de vraag gesteld of een redelijke persoon tot de conclusie zou komen dat de kandidaat-vluchteling het voorwerp zou zijn van een daad van vervolging.52
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 338-339, nr. 194. 48 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011,340, nr. 196. 49 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 338, nr. 188. 50 A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1966, vol. I, 174. 51 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §42. 52 A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1972, afl. I, 174; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 341, nr. 199-202; 47
17
27.
Ten slotte nog enkele opmerkingen met betrekking tot de voorwaarde van
gegronde vrees. Ten eerste, moet erop worden gewezen dat de kandidaat-vluchteling het voordeel van de twijfel geniet. Ten tweede, gegrondheid van de vrees moet worden beoordeeld op het ogenblik van de beslissing over het vluchtelingenstatuut. Ten slotte, de bescherming van het Vluchtelingenverdrag geldt enkel zolang de gegronde redenen voor vervolging bestaan.
(3) Vervolging omwille van ras, godsdienst, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging
28.
Zoals men uit artikel 1A, lid 2 kan afleiden, komen niet alle vervolgingsgronden
in aanmerking om zich op de bescherming van het Vluchtelingenverdrag te kunnen beroepen. Het verdrag geeft een limitatieve lijst van redenen van vervolging. Het betreft vervolging wegens ras, religie, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging. Hieronder volgt een uitvoerige bespreking van deze gronden.
29.
Maar vooraleer verder te gaan wil ik graag erop wijzen dat het aan de
verdragsstaat is om te oordelen of er een causaal verband bestaat tussen de vervolging en de vlucht van de kandidaat-vluchteling en of een bepaalde vervolging gekwalificeerd
kan
worden
als
vervolging
wegens
een
van
de
vijf
vervolgingsgronden.53
3.1. Ras
30.
Het begrip ras 54 verwijst naar een groep mensen die van een andere groep
kunnen worden onderscheiden op grond van hun fysiologische kenmerken. Het
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 321. 54 Dit begrip wordt internationaal niet graag gebruikt vanwege de correlatie ervan met het nazi regime. Ras wordt dus nog steeds gekoppeld aan de doctrines van superioriteit van een bepaald ras dat tegen de doelstellingen van de Verenigde Naties botst, namelijk de eenheid en gelijkheid van mensen. 53
18
verwijst ook naar een groep mensen die samen een taal, cultuur of geschiedenis delen.55 Artikel 10 van de Kwalificatierichtlijn omschrijft dit begrip als volgt: ‚Bij de beoordeling van de gronden van vervolging houden de lidstaten rekening met de volgende elementen: < het begrip „ras‛ omvat met name de aspecten huidskleur, afkomst of het behoren tot een bepaalde etnische groep;‛56
Wat
opvalt,
is
dat
de
nationale
rechtsbanken
deze
met
andere
vervolgingsgronden van artikel 1A, lid 2 vermengen, zoals het behoren tot een bepaalde sociale groep, godsdienst of politieke overtuiging. 57
3.2. Godsdienst
31.
Deze reden van vervolging is een van de meest complexe en voorkomende
redenen in het Vluchtelingenverdrag. Er is sprake van vervolging op grond van godsdienst wanneer er een verbod bestaat op het behoren tot een godsdienst of wanneer iemand ernstig gediscrimineerd wordt wegens zijn godsdienst. Het verdrag (alsook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten) geeft geen definitie van godsdienst. Het UNHCR heeft verklaard dat het begrip godsdienst niet enkel naar de erkende godsdiensten verwijst maar ook naar niet-erkende godsdiensten en naar personen die niet tot een godsdienst willen behoren.58
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 376, nr. 339. 56 Artikel 10, lid 1, a) Kwalificatierichtlijn. 57 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 377, nr. 342. 58 UN Special Rapporteur on Freedom of Religion and Belief, UN Doc. A/62/280 (2007), §66-67; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 383, nr. 366; C. GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, München, C.H. Beck, 2009, 257; M. NOWAK, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl, NP Engel, 2005, 414-415. 55
19
De Kwalificatierichtlijn omschrijft het begrip ‘godsdienst’ in haar artikel 10 als
32.
volgt: ‚Bij de beoordeling van de gronden van vervolging houden de lidstaten rekening met de volgende elementen: < het begrip „godsdienst‛ omvat met name theïstische, niettheïstische en atheïstische geloofsovertuigingen, het deelnemen aan of het zich onthouden van formele erediensten in de particuliere of openbare sfeer, hetzij alleen of in gemeenschap met anderen, andere religieuze activiteiten of uitingen, dan wel vormen van persoonlijk of gemeenschappelijk gedrag die op een godsdienstige overtuiging zijn gebaseerd of daardoor worden bepaald;‛59
33.
Volgens internationale verdragen kan de vrijheid van godsdienst in bepaalde
gevallen beperkt worden. Een dergelijke geoorloofde beperking van vrijheid van godsdienst kan niet leiden tot de toekenning van het vluchtelingenstatuut op grond van vervolging wegens godsdienst.60
3.3. Nationaliteit
34.
In de enge zin van het woord verwijst de term ‘nationaliteit’ naar een juridische
band tussen een persoon en zijn herkomstland, waardoor de betrokkene aan het rechtstelsel van dat land onderworpen wordt. In de brede zin betekent het begrip ‘nationaliteit’ een groep van personen met dezelfde taal, cultuur en geschiedenis.61 Deze dubbelzinnigheid heeft in het verleden vaak aanleiding gegeven tot
Artikel 10, lid 1, b) Kwalificatierichtlijn. UNHCR, Guidelines on International Protection: Religion-based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/04/06, 2004, §16. 61 Oxford Advanced Learner’s Dictionary Online, http://oald8.oxfordlearnersdictionaries.com/dictionary/nationality; A. RANDELZHOFER, ‚Nationality‛, EPIL, vol. III, 502; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 388, nr. 382-383. 59 60
20
verwarring. 62 Bij de toepassing van het Vluchtelingenverdrag wordt de bredere interpretatie van de term nationaliteit toegepast.63 Ook de Kwalificatierichtlijn past de brede definitie van de term ‘nationaliteit’ toe. Zo stelt zij in artikel 10 dat: ‚Bij de beoordeling van de gronden van vervolging houden de lidstaten rekening met de volgende elementen: < het begrip „nationaliteit‛ is niet beperkt tot staatsburgerschap of het ontbreken daarvan, maar omvat met name ook het behoren tot een groep die wordt bepaald door haar culturele, etnische of linguïstische identiteit, door een gemeenschappelijke geografische of politieke oorsprong of door verwantschap met de bevolking van een andere staat;‛64
3.4. Behoren tot een bepaalde sociale groep65
35.
In tegenstelling tot andere vervolgingsgronden wordt aan deze grond een vage
omschrijving gegeven. De reden daarvoor was het beperkte praktische belang ervan ten tijde van het ontstaan van het Vluchtelingenverdrag in 1951. Sindsdien heeft deze vervolgingsgrond sterk aan belang gewonnen.66 Wegens diens vaagheid werd deze vervolgingsgrond in het verleden als een catch all-bepaling gekwalificeerd. Meer bepaald, werd deze vervolgingsgrond ingeroepen in de gevallen waar de overige vier vervolgingsgronden niet van toepassing waren.67
UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §26. 63 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §74; G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 73; J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 144. 64 Artikel 10, lid 1, c) Kwalificatierichtlijn. 65 Deze vervolgingsgrond werd in extremis nog toegevoegd aan het Vluchtelingenverdrag op voorstel van de Zweedse delegatie. 66 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 74; T. LÖHR, Die Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, Baden-Baden, Nomos, 2009, 133. 67 A. C. HELTON, ‚Persecution on Account of Membership in a Social Group as Basis for Refugee Status‛, ColHRLR 1983, afl. 15, 39; A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1966, vol. I, 219-220; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 391, nr. 397; J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 159; J. C. HATHAWAY en M. FOSTER, ‚Claims to 62
21
Het voordeel van de algemene en vage karakter van deze vervolgingsgrond is dat het ook groepen inhoudt die nog onbekend zijn of nog geen bestaan kennen. Om die reden heeft het een dynamisch karakter, dat openstaat voor verdere toekomstige ontwikkelingen.
68
Zo
kunnen
homoseksuelen
onder
deze
groep
worden
ondergebracht. De Kwalificatierichtlijn brengt hernieuwing, in die zin dat homoseksualiteit daarin uitdrukkelijk vermeld wordt als een sociale groep. De tekst luidt als volgt: ‚Bij de beoordeling van de gronden van vervolging houden de lidstaten rekening met de volgende elementen: < Afhankelijk van de omstandigheden in het land van herkomst kan een specifieke sociale groep een groep zijn die als gemeenschappelijk kenmerk seksuele gerichtheid heeft.‛69
36.
Wat de definitie van de ‘sociale groep’ betreft, bestaan er verschillende
benaderingen. Deze zijn de protected characteristics-benadering, social perceptionbenadering en combined alternative-benadering. De Protected characteristics-benadering kijkt of de kenmerken van een bepaalde groep onveranderlijk zijn.70 Voorbeelden van onveranderlijke kenmerken zijn taal en seksuele geaardheid.71
Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 15, 477-478; V. VERSTAD, Refugee Protection: A European Challenge, Oslo, Tano Auschehoug, 1998, 75. 68 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 74; R. MARX, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, Köln, 2009, 96; T. LÖHR, Die Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, Baden-Baden, Nomos, 2009, 133; V. VERSTAD, Refugee Protection: A European Challenge, Oslo, Tano Auschehoug, 1998, 75; UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Membership of a Particular Social Group’ Within the Context of article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 2002, HCR/GIP/02/02, §3. 69 Artikel 10, lid 1, d) Kwalificatierichtlijn. 70 A. ALEINIKOFF, ‚Protected Characteristics and Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of ‘Membership of a Particular Social Group’‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 263, 294-301, 309-311; J. C. HATHAWAY en M. FOSTER, ‚Claims to Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 15, 477 en 480-482; UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Membership of a Particular Social Group’ Within the Context of article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 2002, §6. 71 A. ALEINIKOFF, ‚Protected Characteristics and Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of ‘Membership of a Particular Social Group’‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law,
22
De Social perception-benadering kijkt of een groep door bepaalde kenmerken zich onderscheidt van de maatschappij in het algemeen. Dit is een externe benadering, aangezien men kijkt of een groep door de maatschappij gezien wordt als verschillend van de gewone maatschappij. Met andere woorden, een sociale groep in de zin van het artikel 1A, lid 2 moet door de maatschappij gezien worden als een speciale groep.72 De combined alternative-benadering ten slotte, welke voorgesteld werd in UNHCR Guidelines on memberschip of a particular social groep, combineert de twee hierboven vermelde benaderingswijzen als twee alternatieven. Dat betekent dat om als vluchteling te worden erkend is het voldoende tot een sociale groep te behoren volgens de protected characteristics- of social perception-benadering. Dus een persoon moet niet én volgens de eerste én volgens de tweede benadering tot een bepaalde sociale groep behoren (d.i. cumulatief).73 Ook de Europese Kwalificatierichtlijn combineert de protected characteristicsbenadering (eerste streepje) met social perception-benadering (tweede streepje). Zij zegt echter niet of deze twee als alternatieven of cumulatief moeten worden toegepast. De bepaling zegt het volgende: ‚Bij de beoordeling van de gronden van vervolging houden de lidstaten rekening met de volgende elementen:
< een groep wordt geacht een specifieke sociale groep te vormen als met name:
Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 294-301; G. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 78. 72 A. ALEINIKOFF, ‚Protected Characteristics and Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of ‘Membership of a Particular Social Group’‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 263, 294-301 en 309-311; J. C. HATHAWAY en M. FOSTER, ‚Claims to Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 15, 477 en 482-483; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 391, nr. 402; UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Membership of a Particular Social Group’ Within the Context of article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 2002, §7. 73 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 393, nr. 403-404; UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Membership of a Particular Social Group’ Within the Context of article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 2002, §10.
23
— leden van de groep een aangeboren kenmerk vertonen of een gemeenschappelijke achtergrond hebben die niet gewijzigd kan worden, of een kenmerk of geloof delen dat voor de identiteit of de morele integriteit van de betrokkenen dermate fundamenteel is, dat van de betrokkenen niet mag worden geëist dat zij dit opgeven, en — de groep in het betrokken land een eigen identiteit heeft, omdat zij in haar directe omgeving als afwijkend wordt beschouwd. Afhankelijk van de omstandigheden in het land van herkomst kan een specifieke sociale groep een groep zijn die als gemeenschappelijk kenmerk seksuele gerichtheid heeft. Seksuele gerichtheid omvat geen handelingen die volgens het nationale recht van de lidstaten als strafbaar worden beschouwd. Genderaspecten kunnen in overweging worden genomen, maar zijn op zichzelf geen aanleiding voor de toepassing van dit artikel;‛74
Het UNHCR raad de lidstaten aan deze twee benaderingswijzen als alternatieven te gebruiken en dus niet cumulatief toe te passen om zo lacunes in de bescherming door het verdrag te voorkomen.75 37.
Wat de vereiste grootte van een groep betreft, werd vroeger ervan uitgegaan
dat enkel relatief kleine groepen onder het toepassingsgebied van deze vervolgingsgrond vallen. Deze zienswijze werd intussen verlaten, zodat de grootte van
een
groep
vandaag
irrelevant
is
voor
de
toepassing
van
het
Vluchtelingenverdrag.76 Het vereiste van een bepaalde graad van samenhorigheid van een groep werd eveneens verlaten.77
Artikel 10, lid 1, d) Kwalificatierichtlijn. UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 10. 76 J. C. HATHAWAY en M. FOSTER, ‚Claims to Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 15, 477 en 479; T. LÖHR, Die Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, Baden-Baden, Nomos, 2009, 136. 77 A. ALEINIKOFF, ‚Protected Characteristics and Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of ‘Membership of a Particular Social Group’‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 263-265; A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 394, nr. 409; M. FOSTER, International Refugee Law and Socio-Economic Rights: Refuge from Deprivation, New York, Cambridge University Press, 2007, 294; J. C. HATHAWAY en M. FOSTER, ‚Claims to 74 75
24
3.5. Politieke overtuiging
38.
Het begrip ‚politieke overtuiging‛ werd door rechtbanken omschreven als ‚any
opinion on any matter in which the machinery of State, government and policy may be engaged is covered by the term ‘political opinion’‛.78 De Europese Kwalificatierichtlijn omschrijft in haar artikel 10 ‘politieke overtuiging’ als volgt: ‚Bij de beoordeling van de gronden van vervolging houden de lidstaten rekening met de volgende elementen:
< het begrip „politieke overtuiging‛ houdt met name in dat de betrokkene een opvatting, gedachte of mening heeft betreffende een aangelegenheid die verband houdt met de in artikel 6 genoemde actoren van vervolging en hun beleid of methoden, ongeacht of de verzoeker zich in zijn handelen door deze opvatting, gedachte of mening heeft laten leiden.‛79
39.
Het feit dat een persoon een mening heeft die ingaat tegen de opvattingen van
de staat van herkomst is op zich niet voldoende om zich te kunnen beroepen op deze vervolgingsgrond. Het is bovendien vereist dat de overheid op te hoogte is van zijn politieke standpunt of dat er gegronde redenen bestaan om ervan uit te gaan dat zijn politiek standpunt later bekend zal worden. Vervolgens moet de kandidaatvluchteling aantonen dat zijn politieke standpunt door de overheid niet getolereerd wordt en dat het aanleiding zal geven tot vervolging.80
Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 15, 477 en 479; R. MARX, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, Köln, 2009, 97; UNHCR, ‚Summery Conclusions: Membership of a Particular Social Group, Expert Roundtable organized by the United Nations High Commissioner for Refugees and the International Institute of Humanitarian Law, San Remo, Italy, 6-8 September 2001‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 418-419. 78 J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 150. 79 Artikel 10, lid 1, e) Kwalificatierichtlijn. 80 R. MARX, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, Köln, 2009, 132; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §77 en 80; V. VERSTAD, Refugee Protection: A European Challenge, Oslo, Tano Auschehoug, 1998, 77.
25
Om zich te kunnen beroepen op vervolging wegens een bepaalde politieke overtuiging is het echter niet vereist dat een persoon lid is van een politieke partij of dat hij een politieke positie bekleed.81 40.
Het kan ook gebeuren dat de vervolgende staat aan een persoon een mening
toeschrijft hoewel deze laatste een andere politieke opinie of helemaal geen politieke opinie heeft. In dat geval stelt de rechtsspraak dat er gekeken moet worden naar de zienswijze van de vervolgende staat van wie de vervolging uitgaat om te oordelen of de vluchteling zich op deze vervolgingsgrond kan beroepen. Met andere woorden, het is voldoende als de staat ervan uitgaat dat de persoon een bepaalde ongewenste politieke opinie heeft.82 Maar wat als er politieke daden worden gesteld zonder dat deze gepaard gaan met een politieke opinie? Kan een persoon dan nog onder het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag vallen? Voorbeelden hiervan zijn weigering van verplichte legerdienst, bijwonen van een theater opvoering door regimetegenstanders, lid zijn in een (Koerdische) organisatie in Turkije. Het antwoord is bevestigend wanneer deze daden door de autoriteiten als uitdagend worden beschouwd.83 41.
Ten
slotte
moet
worden
opgemerkt
dat
aan
een
persoon
het
vluchtelingenstatuut kan worden toegekend ondanks het plegen van een politiek misdrijf. Daarbij kan gedacht worden aan een betoging zonder de vereiste vergunning. De voorwaarde is wel dat de straf disproportioneel, willekeurig of tegen
G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 87; J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 153; V. VERSTAD, Refugee Protection: A European Challenge, Oslo, Tano Auschehoug, 1998, 77. 82 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 400-401, nr. 426-428; A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1966, vol. I, 220; B. COFFMAN, ‚Organization, Membership and Political Opinion as Grounds for Refugee Status‛, Houston JIL 1995-1996, 465 en 484-486; G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 87; R. MARX, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, Köln, 2009, 132; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §80. 83 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 402, nr. 429-430; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §82. 81
26
de mensenrechten is en dat waarbij duidelijk blijkt dat de oorzaak van de bestraffing de politieke overtuiging van de kandidaat-vluchteling is.84
(4) De bescherming van het land van herkomst niet kunnen of willen inroepen
42.
De kandidaat-vluchteling moet kunnen aantonen dat hij de bescherming door
de autoriteiten van het land van herkomst niet kan of wil inroepen 1) omwille van een burgeroorlog, 2) omdat de betrokken autoriteiten geen effectieve bescherming kunnen bieden gezien zij geen controle over het gebied hebben of 3) omdat deze autoriteiten de reden van zijn vlucht zijn. De bepalende factor is dus de situatie in het land van herkomst.85 43.
Bij deze voorwaarde rijzen belangrijke vragen. Is aan deze voorwaarde voldaan
wanneer de kandidaat-vluchteling bescherming kan vinden in een bepaald deel in zijn herkomstland (d.i. ‘intern vluchtalternatief’) of in een derde land (d.i. veilig derde land’)? Hieronder wordt getracht een antwoord te bieden op deze vraag.
4.1. Intern vluchtalternatief 44.
Het interne vluchtalternatief-concept is tot een van de belangrijkste elementen
uitgegroeid voor de vaststelling van het vluchtelingenstatuut. Bij het ontstaan van het Vluchtelingenverdrag was dit concept geheel onbekend en werd daarom niet in het verdrag opgenomen.86 Dit concept stelt dat indien een persoon vervolgd wordt en deze vervolging enkel beperkt is tot een deel van het grondgebied van het land van herkomst, kan van deze laatste verwacht worden dat hij naar een ander gebied van het land van herkomst vlucht. Bestaat er een dergelijk vluchtalternatief, dan is het Vluchtelingenverdrag niet van toepassing. Het achterliggende idee bij het interne vluchtalternatief is het volgende. Vooraleer de persoon naar het buitenland vlucht,
R. MARX, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, Köln, 2009, 132; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §85; V. VERSTAD, Refugee Protection: A European Challenge, Oslo, Tano Auschehoug, 1998, 78. 85 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 445, nr. 598. 86 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 448, nr. 616. 84
27
moet hij eerst trachten bescherming bij de autoriteiten van zijn land van herkomst te vinden.87 In de rechtsleer wordt terecht erop gewezen dat het interne vluchtalternatiefconcept in feite een nieuwe ongeschreven uitsluitingsgrond inhoudt voor de toekenning van het vluchtelingenstatuut, hoewel het Vluchtelingenverdrag in zijn definitie geen dergelijke vereiste stelt en het strikt genomen tegen de doelstelling van het verdrag ingaat. Voorstanders van het intern vluchtalternatief-concept beweren dat indien het land van herkomst bescherming kan bieden aan zijn onderdanen, zij het enkel op een klein deel van het grondgebied, de persoon buiten het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag valt, omdat aan het vereiste van ‘gegronde vrees voor vervolging’ in dat gebied niet is voldaan.88 In deze zin bestaat er een band met de tweede voorwaarde van artikel 1A, lid 2 (gegronde vrees voor vervolging). Deze laatste opvatting is de meerderheidsopvatting. 89 De Europese Kwalificatierichtlijn sluit zich bij de meerderheidsopvatting aan en voert het interne vluchtalternatief-concept in. De tekst van de richtlijn stelt het volgende: ‚1. Als onderdeel van de beoordeling van het verzoek om internationale bescherming kunnen de lidstaten vaststellen dat een verzoeker geen behoefte heeft aan internationale bescherming, indien er in een deel van het land van herkomst geen gegronde vrees bestaat voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade, en van de verzoeker redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij in dat deel van het land blijft.‛90
45.
Niettemin mag een staat de toepassing van het Vluchtelingenverdrag wegens
het bestaan van een intern vluchtalternatief niet te snel weigeren. Opdat een bepaald deel van het land van herkomst als een vluchtalternatief kan worden beschouwd
N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 46; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §191. 88 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 446, nr. 607-610. 89 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 447, nr. 613. 90 Artikel 8, lid 1 Kwalificatierichtlijn. 87
28
moeten bepaalde minimumvereisten voldaan zijn. Hieronder volgt een uiteenzetting van deze vereisten (1.-3.). 1. Het gebied moet toegankelijk zijn 46.
Het deel van het land dat als een intern vluchtalternatief moet dienen moet op
een praktische, veilige en legale wijze toegankelijk 91 zijn voor de kandidaatvluchteling. Er moet dus een reële mogelijkheid bestaan voor een persoon om dit gebied te bereiken. Mogelijke obstakels op weg naar het beschermde gebied moeten redelijk overkomelijk zijn. Dat betekent dat van de vluchteling niet verwacht kan worden dat hij zich in een groot gevaar begeeft of dat hij overdreven moeilijkheden ondergaat enkel om dit deel van het land te bereiken.92 Zo wordt in de rechtspraak geoordeeld dat het intern vluchtalternatief niet toegankelijk is indien de persoon onderworpen is aan risico’s zoals een mogelijke identificatie door vervolgers, bombardementen, landmijnen of vergiftigde waterbronnen.93 47.
Wat deze voorwaarde betreft, bestaat er veel kritiek over de Kwalificatierichtlijn.
Zo werd in artikel 8, lid 3 van de richtlijn de volgende bepaling ingelast: ‚Lid 1 kan van toepassing zijn ondanks het feit dat er technische belemmeringen bestaan om terug te keren naar het land van herkomst.‛ [eigen cursivering]
De toepassing van dit lid leidt ertoe dat een lidstaat van de Europese Unie het vluchtelingenstatuut aan een persoon kan weigeren wegens het bestaan van een intern vluchtalternatief, ondanks het feit dat de vluchteling wegens technische belemmeringen niet terug kan keren naar het land van herkomst. Het UNHCR en het ECRE stellen dat in een dergelijk geval geen sprake kan zijn van een intern
De term ‘legaal toegankelijk’ is meestal onduidelijk. Voorbeelden zijn: Een verzoeker zou niet worden teruggeleid na het deel dat geldt als intern vluchtalternatief van zijn oorsprongsland indien deze terug geleiding veronderstelt dat er doorgang door een tussenstaat zou plaatsvinden waarbij de staat van doorgang niet legaal de toegang van de betrokkene zou toelaten of indien de toelating moet worden bekomen via een langdurige procedure. Ook een voorafgaande aanvraag tot erkenning als vluchteling in een derde land wordt niet aanvaard als redelijk en zal dus niet gelden als intern vluchtalternatief bij gebrek aan legale toegankelijkheid. 92 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 450, nr. 629; UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’ within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 2003, 3. 93 H. STOREY, ‚The Internal Flight Alternative Test: The Jurisprudence Re-Examined‛, IJRL 1998, 499 en 523. 91
29
vluchtalternatief, gezien het herkomstland en dus ook het gebied dat als vluchtalternatief moet dienen niet toegankelijk zijn.94 Dit lid werd door de nieuwe Kwalificatierichtlijn van 2011 uit de tekst van artikel 8 geschrapt. 95 Bovendien wordt er nu uitdrukkelijk gesteld dat het gebied toegankelijk moet zijn.96 De nieuwe tekst luidt als volgt: ‚en hij op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang verschaffen tot dat deel van het land, en redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij er zich vestigt‛.97
2. Het gebied moet bescherming bieden tegen vervolging 48.
Als de vervolging uitgaat van de nationale autoriteiten dan wordt
verondersteld dat de vervolging plaats vindt over het hele grondgebied, gezien nationale autoriteiten verondersteld worden hun gezag over het gehele grondgebied van dat land uit te oefenen. Aldus kan ervan worden uitgegaan dat de nationale autoriteiten geen bescherming bieden in een bepaald deel van het land. Dit vermoeden kan worden weerlegd door aan te tonen dat het vervolgingsrisico uitgaat van een staatsorgaan diens macht beperkt is tot een deel van het land of door aan te tonen dat de betrokken nationale autoriteit enkel een bepaalde deel van het land controleert.98 49.
Als de vervolging uitgaat van anderen dan de autoriteiten van de betrokken
staat, dan moet men kijken of deze vervolgingsdaden enkel regionaal zijn en of de
ECRE, Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, IN 1/10/2004/ext/CN, 8; UNHCR, UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30 September 2004, artikel 8, lid 3. 95 S. PEERS, ‚Statewatch Analysis, The revised directive on Refugee and Subsidiary Protection status‛, University of Essex, 4. 96 Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, PB L 337/9-26. 97 Artikel 8, lid 1, b) Kwalificatierichtlijn van 2011. 98 UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’ within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 2003, 3. 94
30
autoriteiten in de andere delen van het land bekwaam en bereid zijn om voldoende bescherming te bieden.99 De onmogelijkheid of de onwil van de autoriteiten om een persoon tegen de daden van derden te beschermen in één deel van het herkomstland laat evenwel vermoeden dat de nationale autoriteiten ook in andere delen van het grondgebied geen bescherming zullen bieden.100 50.
Verder moet worden vermeld dat indien er een gevaar bestaat dat de gevluchte
persoon van het gebied waarnaar hij gevlucht is terug verplaatst zal worden naar het gebied van oorsprong, dan kan er geen sprake zijn van een intern vluchtalternatief.101 51.
Ten slotte rijst de volgende of er ook sprake is van een intern vluchtalternatief
wanneer de bescherming van niet-statelijke actoren uitgaat? Bij de letterlijke toepassing van het Vluchtelingenverdrag komt men tot de conclusie dat dit binnen het toepassingsgebied van het verdrag valt. Immers, het verdrag vindt geen toepassing wanneer de vluchteling de bescherming van het land van herkomst kan of wil inroepen.102 In de Kwalificatierichtlijn 2011 wordt uitdrukkelijk gesteld dat de bescherming door
niet-statelijke
actoren
voldoende
is
om
de
bescherming
van
het
Vluchtelingenverdrag wegens het bestaan van een intern vluchtalternatief te weigeren.103 De tekst van de richtlijn luidt als volgt: ‚Als onderdeel van de beoordeling van het verzoek om internationale bescherming kunnen de lidstaten vaststellen dat een verzoeker geen behoefte heeft aan internationale bescherming, indien hij in een deel van het land van herkomst: <
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 452, nr. 636. 100 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 452, nr. 636. 101 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HAIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1381, nr. 142. 102 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 460, nr. 664. 103 S. PEERS, ‚Statewatch Analysis, The revised directive on Refugee and Subsidiary Protection status‛, University of Essex, 4. 99
31
Toegang heeft tot bescherming tegen vervolging of ernstige schade in de zin van artikel 7‛104
Artikel 7 van de Kwalificatierichtlijn op haar beurt verwijst naar de staat of partijen of organisaties. Dit wordt door de ECRE sterk bekritiseerd, gezien hierdoor het personele toepassingsgebied van de Vluchtelingenverdrag beperkt wordt. Meer specifiek, personen die bescherming kunnen genieten van niet-statelijke actoren in een deel van
het
herkomstland
kunnen
zich
niet
op
de
bescherming
van
het
Vluchtelingenverdrag beroepen.105 Het Vluchtelingenverdrag vindt eveneens geen toepassing wanneer de bescherming door een derde entiteit toegerekend kan worden aan de autoriteiten van het betrokken land. Dit is het geval wanneer de autoriteiten van het herkomstland met de bescherming door een dergelijke entiteit instemmen. Voorbeelden van deze entiteiten zijn internationale organisaties zoals de Verenigde Naties in Kosovo. De Kosovo Force (KFOR) is een door de NAVO geleide internationale vredesmacht die de vrede en veiligheid in Kosovo bewaakt. Vooral in een geval waarin de entiteit de facto de nationale autoriteiten vervangt zal het moeilijk zijn te bewijzen dat men internationale bescherming nodig heeft. Een voorbeeld van een de facto vervangende entiteit is UMNIK in Kosovo. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de aangeboden bescherming ernstig en duurzaam moet zijn om de toepassing van het verdrag uit te sluiten.106 3. De persoon mag niet worden blootgesteld aan nieuwe risico’s 52.
Het spreekt voor zich dat een intern vluchtalternatief niet bestaat indien de
vluchteling ter plaatse uitgezet zou zijn aan hetzelfde vervolgingsrisico als van de plaats vanwaar hij gevlucht is. Hetzelfde geldt wanneer de vluchteling in het vluchtoord aan nieuw risico’s zou zijn blootgesteld. Volgens het UNHCR moeten
Artikel 7 en 8, lid 1, b) Kwalificatierichtlijn 2011. ECRE, Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Commission Proposal to Recast the Qualification Directive, March 2010, 5-6. 106 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 460, nr. 666-670. 104 105
32
deze nieuw risico’s niet een van de vijf vervolgingsgronden van artikel 1A, lid 2 zijn. Ook andere mensenrechten, zoals een ernstige bedreiging van het leven, veiligheid, vrijheid en gezondheid, komen in aanmerking.107 Toch stelt het UNHCR dat niet ieder nieuw risico wat in aanranding komt met mensenrechten in aanmerking zal komen om het gebied niet als een intern vluchtalternatief te beschouwen: ‚The UNHCR holds that it is, rather, required, from a practical perspective, to perform an assessment of whether the rights that will not be respected or protected are fundamental to the individual, such that the deprivation of those rights would be sufficiently harmful to render the area an unreasonable alternative‛108
In de praktijk hebben zich twee fundamenteel verschillende benaderingswijzen ontwikkeld om vast te stellen of mensenrechten in kwestie zo fundamenteel zijn dat het ontnemen ervan het doel van een intern vluchtalternatief zou uithollen. Deze zijn de redelijkheidstest en de protection-based-apporach. De redelijkheidstest kijkt of het interne vluchtalternatief in het land van herkomst een redelijk alternatief is voor een internationale bescherming. Met andere woorden, kan van een vluchteling, gelet op de situatie in zijn landsdeel, redelijkerwijze verwacht worden eerst bescherming te zoeken in een ander deel van het land voordat hij die bescherming in het buitenland zoekt? Deze benadering wordt door de meeste landen gebruikt, omdat het flexibel is en omdat aan de staten een grote appreciatiemarge geeft.109 De protection-based-approach onderzoekt of de graad van bescherming van een vluchteling in een ander gebied van het land dezelfde zou zijn als deze opgenomen
UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’ within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 2003, 5. 108 UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’ within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 2003, 6. 109 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 454, nr. 647-648; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §91. 107
33
in de artikelen 2 tot en met 33 van het Vluchtelingenverdrag.110 Deze benadering wordt heel zelden toegepast, omdat het aan staten bijna geen appreciatiemarge geeft en omdat de drempel heel laag is, zodat men heel snel tot de conclusie komt dat er geen interne vluchtalternatief bestaat.111 De Kwalificatierichtlijn van 2004 zegt niets over deze voorwaarde. Deze van 2011 neemt het vereiste van niet blootstelling aan bepaalde risico’s op in de tekst, echter zonder verdere specificatie. Zo blijft er onduidelijkheid over de vraag of de protection based-approach of de redelijkheidstest moet worden toegepast. De nieuwe tekst luidt als volgt: ‚indien hij in een deel van het land van herkomst: Geen gegronde vrees heft voor vervolging of geen reëel risico op ernstige schade loopt‛112
53.
Vervolgens wil ik erop wijzen dat bij de beoordeling of er al dan niet sprake is
van een intern vluchtalternatief, rekening moet worden gehouden met de individuele situatie van de betrokkene.113 Elke algemene benadering dat aanleiding zou geven tot niet-bescherming van een persoon druist in tegen de doelstellingen van het Vluchtelingenverdrag; namelijk het bieden van bescherming aan vervolgde personen.114 Deze zienswijze werd in de Kwalificatierichtlijn overgenomen, waarin gesteld wordt: ‚2. Bij de beoordeling of een deel van het land van herkomst aan de in lid 1 genoemde voorwaarden voldoet, houden de lidstaten bij hun beslissing over het verzoek rekening met de algemene omstandigheden in dat deel van het land en met de persoonlijke
J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 134; J. C. HATHAWAY en P. RUDGE, ‚The Michigan Guidelines on Internal Protection Alternative‛, http://www.refugeecaselaw.org/documents/Protection_Elsewhere.pdf, §20. 111 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 455, nr. 654. 112 Artikel 8, lid 1, a) Kwalificatierichtlijn van 2011. 113 UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’ within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 2003, 6. 114 A. ZIMMERMANN en P. WENHOLZ, ‚Art. 1 F‛ in A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 601, nr. 76. 110
34
omstandigheden van de verzoeker op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen.‛115 [eigen cursivering]
54.
Ook hier rijst de vraag of aan de voorwaarde – dat de persoon in kwestie niet
mag uitgezet worden aan nieuwe risico’s – voldaan is indien de bescherming door een niet-statelijk orgaan geboden wordt. Het antwoord is dezelfde als hierboven. Namelijk, in de Kwalificatierichtlijn 2011 wordt uitdrukkelijk gesteld dat de bescherming door niet-statelijke actoren voldoende is om de bescherming van het Vluchtelingenverdrag wegens het bestaan van een intern vluchtalternatief te weigeren.116 Voor meer wordt naar het puntje 2. hierboven verwezen.
4.2. Het veilige derde land-concept
55.
Het veilige derde land-concept wordt, zoals het interne vluchtalternatief, niet
vermeld in het Vluchtelingenverdrag. De Kwalificatierichtlijn zwijgt eveneens erover. Dit concept heeft twee betekenissen. Enerzijds verwijst het naar de regel die stelt dat dit het eerste land van aankomst is dat bevoegd is om over de aanvraag tot verkrijging van het vluchtelingenstatuut te oordelen. 117 Dit is het geval wanneer een kandidaatvluchteling in een verdragsstaat aankomt zonder bescherming te vragen en naar een tweede verdragsstaat gaat waar hij deze bescherming vraagt. In dit geval zal deze laatste staat de persoon terugwijzen naar het land van de eerste aankomst.118 Anderzijds verwijst het begrip naar de regel die stelt dat een vluchteling die reeds bescherming tegen vervolging heeft gekregen in een ander land, geen bescherming meer kan vragen in een tweede land, omdat er geen behoefte bestaat
Artikel 8, lid 2 Kwalificatierichtlijn. S. PEERS, ‚Statewatch Analysis, The revised directive on Refugee and Subsidiary Protection status‛, University of Essex, 4. 117 In Europese context is dit de Dublin II Verordening. (EG-Verordening nr. 343/2003) 118 R. HOFFMANN en T. LÖHR, ‚Introduction to Chapter V‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 70-99; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HAIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 145-150. 115 116
35
aan bescherming.119 Ook hier zal de persoon worden teruggewezen naar het eerste land (d.i. het land waar bij reeds bescherming heeft gekregen). 56.
Het verschil tussen het interne vluchtalternatief-concept en het veilige derde
land-concept ligt in de procedurele fase van de asielaanvraag. De toepasselijkheid van het veilige derde land-concept wordt nagegaan vooraleer de procedure tot erkenning als vluchteling wordt opgestart. Eerst indien wordt vastgesteld dat men zich in het eerste land van aankomst bevindt en voordien geen vluchtelingenstatuut heeft verworven in een ander land krijgt men toegang tot de procedure tot erkenning als vluchteling. Het al dan niet bestaan van een intern vluchtalternatief daarentegen, wordt pas tijdens de procedure tot erkenning als vluchteling onderzocht.120
B. Artikel 1B [Dit Verdrag is zonder enige geografische begrenzing van toepassing op alle Staten welke hierbij partij zijn.]
57.
Artikel 1B van het Vluchtelingenverdrag geeft het temporele en het
geografische toepassingsgebied van het verdrag weer. Om de inhoud en vooral de bestaansreden van artikel 1B te begrijpen is het nodig naar de historische evolutie daarvan te kijken. Om die reden wordt hieronder een korte historische inleiding ervan gegeven. 58.
Het oorspronkelijke artikel 1B omschreef het temporele en geografische
toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag als volgt: ‚B. (1) Voor de toepassing van dit Verdrag betekenen in artikel 1, afdeling A, de woorden ‚gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 hebben plaats gevonden" hetzij (a) "gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 in Europa hebben plaatsgevonden"; hetzij
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 461, nr. 472. 120 R. HOFFMANN en T. LÖHR, ‚Introduction to Chapter V‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 70-99. 119
36
(b) "gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 in Europa of elders hebben plaats gevonden". Elke Verdragsluitende Staat zal bij de ondertekening, bekrachtiging of toetreding een verklaring afleggen, waarin wordt te kennen gegeven, welke van deze omschrijvingen hij voornemens is toe te passen met betrekking tot zijn verplichtingen krachtens dit Verdrag. (2) Elke Verdragsluitende Staat die de omschrijving (a) heeft aanvaard, kan te allen tijde door middel van een kennisgeving aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties zijn verplichtingen uitbreiden door omschrijving (b) te aanvaarden.‛
Zoals uit de tekst hierboven blijkt, was het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag temporeel en geografisch sterk beperkt. Zo kon het verdrag enkel worden ingeroepen voor gebeurtenissen van vóór 1951. Bovendien hadden de verdragsluitende staten de mogelijkheid het geografische toepassingsgebied te beperken tot gebeurtenissen die in Europa plaatsvonden.121 De reden voor het beperkte toepassingsgebied was het feit dat de verdragsstaten,
bij
het
sluiten
van
het
Vluchtelingenverdrag,
de
vluchtelingenproblematiek kwalificeerden als een tijdelijk probleem, welke het gevolg
was
van
de
WOII.
122
Aldus,
de
eigenlijke
intentie
van
het
Vluchtelingenverdrag was het oplossen van een tijdelijke vluchtelingenproblematiek en niet de creatie van een hoeksteen in het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen.123 59.
Met het Protocol betreffende het Statuut van Vluchtelingen van 1967 werden de
temporele en geografische beperkingen aan het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag opgeheven. De reden voor deze verruiming was de nieuwe
G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 36; I. C. JACKSON, ‚The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees: A Universal Basis for Protection‛, IJRL 1991, afl. 3, 403; J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 9; S. SCHMAHL, ‚Article 1B‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 469, nr. 6-10. 122 P. KOURULA, Broadening the Edges: Refugee Definition and International Protection Revisited, 1997, 36. 123 S. SCHMAHL, ‚Article 1B‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 469, nr. 1. 121
37
vluchtelingenstroom. Een gegeven waarmee bij het ontstaan van het verdrag in 1951 geen rekening werd gehouden.124 60.
Het protocol op zich is een zelfstandig juridisch instrument hetwelk het
Vluchtelingenverdrag aanvult. Doordat het een zelfstandige akte is, kan een staat tot het
protocol
toetreden
zonder
verplicht
te
zijn
om
eveneens
het
Vluchtelingenverdrag te ratificeren. 125 Hieronder volgt een kort overzicht van de inhoud van artikel 1 van het protocol. Artikel 1, lid 1 van het Protocol stelt dat een staat die bij het protocol is toegetreden
de
bepalingen
van
artikelen
2
tot
en
met
34
van
het
Vluchtelingenverdrag ten aanzien van vluchtelingen zal toepassen.126 Artikel 1, lid 2 van het Protocol vernietigt de temporele beperking van het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag door de woorden ‘events occurring before 1 January 1951’ te schrappen.127 Artikel 1, lid 3 van het Protocol vernietigt de geografische beperking van het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag. Echter kunnen staten die bereids een voorbehoud hadden geformuleerd bij het Vluchtelingenverdrag betreffende het geografische toepassingsgebied, dit voorbehoud ook toepassen ten aanzien van het protocol.128
C. STUMPF en G. WILL, ‚The Relationship between the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees‛ in Institute of International Public Law and International Relations of Thessaloniki, The Refugee Problem on Universal, Regional and National Level, Thessaloniki, 1987, 939; S. SCHMAHL, ‚Article I 1967 Protocol‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 616, nr. 10; UNHCR, ExCom, Report on the 12 th Session, UN Doc. A/AC.96/270, 1964, 3. 125 P. WEIS, ‚The 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees and Some Questions on the Law of Treaties‛, BYIL 1967, afl. 42, 39; S. SCHMAHL, ‚Article I 1967 Protocol‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 619-620, nr. 20-22. 126 C. STUMPF en G. WILL, ‚The Relationship between the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees‛ in Institute of International Public Law and International Relations of Thessaloniki, The Refugee Problem on Universal, Regional and National Level, Thessaloniki, 1987, 939; S. SCHMAHL, ‚Article I 1967 Protocol‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 620, nr. 23; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §9. 127 S. SCHMAHL, ‚Article I 1967 Protocol‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 621, nr. 27. 128 C. STUMPF en G. WILL, ‚The Relationship between the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees‛ in Institute of International Public Law and International Relations of Thessaloniki, The Refugee Problem on Universal, Regional and National Level, Thessaloniki, 1987, 939; S. SCHMAHL, ‚Article I 1967 124
38
C. Artikel 1C C. Dit Verdrag houdt op van toepassing te zijn op elke persoon die valt onder de bepalingen van afdeling A, indien: 1.Hij vrijwillig wederom de bescherming inroept van het land waarvan hij de nationaliteit bezit; 2.Hij, indien hij zijn nationaliteit had verloren, deze vrijwillig heeft herkregen; 3.Hij een nieuwe nationaliteit heeft verkregen en de bescherming geniet van het land waarvan hij de nieuwe nationaliteit bezit; 4.Hij zich vrijwillig opnieuw heeft gevestigd in het land dat hij had verlaten of waarbuiten hij uit vrees voor vervolging verblijf hield; 5.Hij niet langer kan blijven weigeren de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, in te roepen, omdat de omstandigheden in verband waarmede hij was erkend als vluchteling, hebben opgehouden te bestaan. Met dien verstande echter, dat dit lid niet van toepassing is op een vluchteling die onder lid 1 van afdeling A van dit artikel valt, en die dwingende redenen, voortvloeiende uit vroegere vervolging, kan aanvoeren om te weigeren de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, in te roepen; 6.Hij, indien hij geen nationaliteit bezit, kan terugkeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, omdat de omstandigheden in verband waarmede hij was erkend als vluchteling, hebben opgehouden te bestaan. Met dien verstande echter, dat dit lid niet van toepassing is op een vluchteling die onder lid 1 van afdeling A van dit artikel valt, en die dwingende redenen, voortvloeiende uit vroegere vervolging, kan aanvoeren om te weigeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, terug te keren.
61.
Artikel 1C bepaald onder welke voorwaarden een reeds toegekende
vluchtelingenstatuut aan de vluchteling weer ontnomen kan worden. Dit wordt in de literatuur de ‘cessation clause’ genoemd. De ratio van deze bepaling is dat men geen
Protocol‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 622, nr. 29; UNHCR, Colloquium on the Legal Aspects of Refugee Problems, UN Doc. A/AC.96/INF.40, 1965, §3.
39
bescherming moet bieden aan de vluchteling omdat deze bescherming niet langer nodig of gerechtvaardigd is.129 62.
De ontneming van het vluchtelingstatuut heeft verregaande socio-economische
gevolgen voor de ex-vluchteling. Zo worden aan een intussen geïntegreerde persoon belangrijke sociale en economische rechten ontnomen. Daarbij mag gedacht worden onderwijs, huisvesting en socialezekerheidsrechten. 130 ;
131
Om die reden wordt
algemeen aangenomen dat deze bepaling strikt moet worden geïnterpreteerd. Zo raadt het UNHCR aan deze bepaling mogelijkst zelden toe te passen om op die manier de vluchteling bepaalde graad aan veiligheid en stabiliteit te garanderen.132 63.
Artikel 1C is in feite opgedeeld in twee delen. Leden 1 tot en met 4 enerzijds en
de leden 5 en 6 anderzijds.133 Hieronder volgt een afzonderlijke uiteenzetting van de voornoemde delen.
S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 485, nr. 1 en 80; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §111-112. 130 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 154-912; J. FITZPATRICK, ‚The End of Protection: Legal Standards for Cessation of Refugee Status and Withdrawal of ‘Temporary Protection’‛, GILJ 1999, afl. 13, 343-381; S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 494, nr 36. 131 Bij het inroepen van artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag door een staat mag men het non-refoulement beginsel niet uit het oog verliezen en dat men het gebruik van artikel 1C dus met de nodige voorzicht moet gebruiken (S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 493, nr. 33-34). 132 J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 191; S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 485-486, nr. 3; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §116; UNHCR, Note on Cessation Clauses, UNHCR EC/47/SC/CRP.30, 1992, §8; UNHCR, Guidelines on International Protection/ Cessation of Refugee Status under Art. 1 C (5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the ‘Ceased Circumstances’ Clauses), HCR/GIP/03/03, 2003, §7. 133 In de rechtsleer bestaat er nog een tweede vorm van onderverdeling van artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag. Men verdeelt dit artikel in twee delen; namelijk leden 1 en 3 enerzijds en leden 4 tot en met 6 anderzijds. De leden 1 en 3 refereren naar de beschikbaarheid van bescherming in het land waarvan de vluchteling de nationaliteit heeft. Terwijl de leden 4 tot en met 6 het hebben over het einde van omstandigheden die aanleiding hadden gegeven tot de vlucht van de vluchteling (S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 493, nr. 33). 129
40
a) Leden 1-4 64.
Artikel 1C leden 1 tot en met 4 stellen dat een persoon ophoudt vluchteling te
zijn wanneer bepaalde veranderingen in de persoonlijke toestand van de betrokkene zich voordoen. Meer specifiek, gaat het hier om de volgende gevallen: hij 1) vrijwillig opnieuw de bescherming van het land inroept waarvan hij de nationaliteit heeft, 2) zijn nationaliteit vrijwillig terugkrijgt, indien hij deze verloren had, 3) een nieuwe nationaliteit heeft verkregen waarvan hij de bescherming geniet en ten slotte 4) zich vrijwillig opnieuw in het herkomstland heeft gevestigd. Zoals uit de opsomming blijkt, gaat het hier om door de vluchteling vrijwillig gestelde daden. In de rechtsleer worden de leden 1 tot en met 4 ‘personal circumstances clauses’ genoemd. 65.
Volgens het UNHCR moet bij de beoordeling of de leden 1 tot en met 4
(vrijwillig gestelde handelingen) van toepassing zijn, met de volgende criteria rekening worden gehouden: 1. Vrijwilligheid: de vluchteling moet handelen op basis van zijn vrije wil, 2. Intentie: de vluchteling moet bewust zijn van zijn daden en de gevolgen ervan wensen en 3. Effectieve bescherming: de vluchteling moet effectief bescherming kunnen genieten.134 Bovendien mag de beoordeling volgens deze criteria niet een loutere formaliteit zijn, maar vereist een effectief en individueel onderzoek.135
J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 193; J. FITZPATRICK en R. BONOAN, ‚Cessation of Refugee Protection‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 491 en 525; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §119. 135 S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 496, nr. 47; UNHCR, ‚Summery Conclusions: Cessation of Refugee Status, Expert Roundtable Organized by the United Nations High Commissioner for Refugees and the Carnegie Endowment for International Peace, hosted by the Luso-American Foundation for Development, Lisbon, Portugal, 3-4 May 2001‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 545 en 550. 134
41
b) Leden 5-6 66.
Artikel 1C leden 5 en 6 bepalen dat men ophoudt vluchteling te zijn in de zin
van het verdrag vanwege bepaalde algemene (d.i. onpersoonlijke) veranderingen in het land van herkomst, waardoor de vluchteling geen bescherming meer behoeft en dus naar het land van herkomst terug kan keren.136 Voorbeelden daarvan zijn het ontstaan van een nieuwe staat, democratisering van een staat en het ontstaan van vrede.137 Deze worden in de literatuur ‘the ceased circumstances clauses’ genoemd. Op deze soort veranderingen heeft de vluchteling geen enkele vat. Met andere woorden, deze situaties ontstaan onafhankelijk van de wil van de betrokken vluchteling. 67.
In het verleden werden de ‘ceased cirumstances clauses’ meestal tegen groepen van
vluchtelingen ingeroepen. Ondertussen 138 echter, is men het erover eens dat deze clausules ook op individuen kunnen worden toegepast.139 68.
Opdat de leden 5 en 6 kunnen worden toegepast moet aan de volgende
voorwaarden voldaan zijn. Ten eerste, de veranderingen moeten in het herkomstland fundamenteel, stabiel en duurzaam zijn. Indicaties voor dergelijke veranderingen zijn onder andere democratische verkiezingen, gerechtelijke hervormingen, afschaffing van repressieve wetten en hervorming van instellingen. 140
S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 486, nr. 7 en 80; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §115. 137 S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 501, nr. 81; UNHCR, UNHCR Statement on the ‘Ceased Circumstances’ Clause of the EC Qualification Directive, 2008, 3. 138 Vanaf 2003. 139 S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 501, nr. 171-211. 140 UNHCR, UNHCR ExCom, Conclusion No. 65 (XLII): General Conclusion on International Protection, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 46 th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/46/12/Add. 1, 1991, 6-8; UNHCR; UNHCR ExCom, Conclusion No. 69 (XLVI): Conclusion on Cessation of Status, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees UN GAOR, 47th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/47/12/Add. 1, 1993, 10-11; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §135. 136
42
Ten tweede, moet de geboden bescherming in het land van herkomst beschikbaar en effectief zijn. Dit houdt onder andere het volgende in: een goed functionerende regering, bepaald niveau aan administratieve structuur, een goed werkend rechtssysteem en adequate infrastructuur dat de burgers de mogelijkheid biedt hun rechten af te dwingen.141 Ten slotte, de vluchteling tegen wie een van de ‘ceased cirumstances clauses’ wordt ingeroepen moet toegang kunnen krijgen tot een individuele procedure in het ontvangstland. Immers, de gevolgen van de toepassing van deze clausules kunnen ingrijpende zijn voor het leven van een persoon.142 De eerste en de tweede vereisten werden expliciet in de Kwalificatierichtlijn opgenomen. Dit is niet het geval met het derde vereiste. Het eerste vereiste vindt men in artikel 11, lid 2 en het tweede in artikel 7, lid 2. De teksten luiden als volgt: ‚Bij de toepassing van de punten e) en f), van lid 1, dienen de lidstaten na te gaan of de verandering van de omstandigheden een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter heeft om de gegronde vrees van de vluchteling voor vervolging weg te nemen.‛143 [eigen cursivering] ‚In het algemeen wordt bescherming geboden wanneer de actoren als bedoeld in lid 1144 redelijke maatregelen tot voorkoming van vervolging of het lijden van ernstige schade treffen, onder andere door de instelling van een doeltreffend juridisch systeem voor de opsporing, gerechtelijke vervolging en bestraffing van handelingen die vervolging of ernstige schade vormen, en wanneer de verzoeker toegang tot een dergelijke bescherming heeft.‚145
S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 528, nr. 188-190; UNHCR, Guidelines on International Protection/ Cessation of Refugee Status under Art. 1 C (5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the ‘Ceased Circumstances’ Clauses), HCR/GIP/03/03, 2003, §15. 142 J. FITZPATRICK, ‚Current Issues in Cessation of Protection under Article 1C of the 1951 Convention and Article I.4 of the 1969 OAU Convention‛, UNHCR Background Paper for Expert Roundtable Discussion on Cessation 2001, 16 en 21; S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 502, nr. 86; UNHCR, Guidelines on International Protection/ Cessation of Refugee Status under Art. 1 C (5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the ‘Ceased Circumstances’ Clauses), HCR/GIP/03/03, 2003, §25. 143 Artikel 11, lid 2 Kwalificatierichtlijn. 144 Dit zijn de staat, of partijen of organisaties, inclusief internationale organisaties die de staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheersen. 145 Artikel 7, lid 2 Kwalificatierichtlijn. 141
43
69.
Het is belangrijk op te merken dat voor de toepassing van de ‘ceased
cirumstances clauses’ de bewijslast bij de inroepende staat ligt. Anders gesteld, het is de inroepende staat die moet bewijzen dat voor de toepassing van de leden 5 en 6 aan de voorwaarden voldaan is. De wetgeving en de rechtspraak van verschillende landen ondersteunen deze stelling.
146
Het ECRE betreurt dat dit in de
Kwalificatierichtlijn niet uitdrukkelijk werd opgenomen.147 In het verleden bestond er onduidelijkheid omtrent de juiste betekenis van de term ‘omstandigheden’. De term ‘omstandigheden’ verwijst naar de situatie die aanleiding had gegeven tot de vlucht en op grond waarvan een persoon als vluchteling werd erkend. Dit betekent dat de staat het bewijs moet leveren dat de oorzaak van de vlucht in het herkomstland niet meer bestaat.148 Het bewijs kan door verschillende bewijsmiddelen worden geleverd.149 70.
De leden 5 en 6 van artikel 1C bevatten een zogenaamde ‘compelling reasons
clause’. Volgens deze clausule kan van een statutaire vluchteling, met psychologische problemen met het herkomstland (bv. een trauma n.a.v. Jodenvervolging), niet verwacht worden dat hij terugkeert. Deze clausule is dus van toepassing ook al bestaat er geen vrees meer voor vervolging. De beoordeling is aldus louter subjectief: er wordt enkel naar de psychische toestand van de betrokkene gekeken.150 De ‘compelling reasons clause’ wordt in de rechtsleer om twee redenen als controversieel beschouwd. Ten eerste, omdat deze clausule niet op ‚gewone‛ (d.i. niet-statutaire) vluchtelingen toepassing vindt. Ten tweede, omdat de beoordeling over de al dan niet toepasselijkheid van de ‘compelling reasons clause’ niet ob grond
UNHCR, ‚The International Protection of Refugees: Interpreting Art. 1 of the 1951 Convention‛, RSQ 2001-3, afl. 20, 77, 79 en 80. 147 ECRE, Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, IN 1/10/2004/ext/CN, 10. 148 S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 524, nr. 171-172; UNHCR, Note on Cessation Clauses, UNHCR EC/47/SC/CRP.30, 1992, §8. 149 Informatie kan bekomen worden van de staat zelf, van diplomatieke bronnen, van de media ter plaatse, van internationale organisaties. Het moet evenwel gaan om een positief bewijs en de staat mag niet als bewijs gebruiken dat er in het land van herkomst geen problemen zijn omdat het niet bekend is (negatief bewijs) (J. FITZPATRICK, ‚Current Issues in Cessation of Protection under Article 1C of the 1951 Convention and Article I.4 of the 1969 OAU Convention‛, UNHCR Background Paper for Expert Roundtable Discussion on Cessation 2001, 15). 150 S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 530, nr. 198. 146
44
van objectieve criteria geschiedt151 maar louter op grond van de psychische toestand van de betrokkene.152 Er bestaat veel discussie over het toepassingsgebied van de compelling reasons clause. Zo stelt de UNHCR voor het toepassingsgebied van deze clausule te verruimen, zodat ook gewone vluchtelingen deze kunnen inroepen. 153 De auteurs GOODWIN-GILL en MCADAM stellen verder dat deze clausule op alle vluchtelingen van toepassing is, gezien zij als internationaal gewoonterecht moet worden beschouwd.154 Dit laatste standpunt wordt door HATHAWAY afgewezen.155 In de Kwalificatierichtlijn van 2004 werd deze clausule geheel weggelaten, wat sterk bekritiseerd werd.156 In de nieuwe Kwalificatierichtlijn van 2011 daarentegen, werd de compelling reason clause uitdrukkelijk opgenomen. Het opvallende daarbij is dat het toepassingsgebied van deze clausule uitgebreid werd tot alle vluchtelingen. 157 Aldus werd de raad van het UNHCR en de rechtsgeleerden gevolgd. Het nieuw toegevoegde lid bij artikel 11 luidt als volgt: ‚3. De punten e) en f) van lid 1 zijn niet van toepassing op een vluchteling die dwingende redenen, voortvloeiende uit vroegere vervolging, kan aanvoeren om te weigeren de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, of, in het
Die wel aanwezig zijn in artikel 1C paragraaf 5 en artikel 1A paragraaf 2. S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 530, nr. 199-200. 153 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §136; UNHCR, Guidelines on International Protection/ Cessation of Refugee Status under Art. 1 C (5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the ‘Ceased Circumstances’ Clauses), HCR/GIP/03/03, 2003, §21; UNHCR, UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30 September 2004, 2005, §25. 154 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 148. 155 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 942. 156 ECRE, Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, IN 1/10/2004/ext/CN, 10; S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN IN , ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 504, nr.95; UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 11. 157 S. PEERS, ‚Statewatch Analysis, The revised directive on Refugee and Subsidiary Protection status‛, University of Essex, 4. 151 152
45
geval van een staatloze, van het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, in te roepen.‛158
In geval van een breed toepassingsgebied van de compelling reasons clause stelt zich de volgende vraag: welke soort bescherming moet na het succesvol inroepen van
deze
clausule
aan
de
vluchteling
worden
toegekend?
Blijft
het
vluchtelingenstatuut behouden of wordt een speciaal statuut toegekend? 159 Het UNHCR stelt voor een afzonderlijke gepaste statuut toe te kennen. Dat betekent een statuut
dat
de
vooraf
bestaande
rechten
(rechten
gekoppeld
aan
het
vluchtelingenstatuut) volledig handhaaft.160 Deze zienswijze wordt door GOODWINGILL en MCADAM verwelkomd.161 FITZPATRICK en BONOAN daarentegen, stellen dat de gewezen vluchteling zijn vluchtelingenstatuut moet kunnen behouden.162
D. Artikel 1D D. Dit Verdrag is niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoger Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen. Wanneer deze bescherming of bijstand om welke redenen ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, zullen deze personen van rechtswege onder dit Verdrag vallen.
Artikel 11, lid 3 Kwalificatierichtlijn van 2011. S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 532, nr. 206-208. 160 UNHCR ExCom, Conclusion No. 69 (XLVI): Conclusion on Cessation of Status, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees UN GAOR, 47 th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/47/12/Add. 1, 1993, e. 161 G. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 14149. 162 J. FITZPATRICK en R. BONOAN, ‚Cessation of Refugee Protection‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 491 en 520. 158 159
46
a) Inleiding 71.
Artikel 1D bestaat uit twee leden. Het eerste lid sluit een bepaalde categorie van
personen uit van het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag (exclusion clause). Het tweede lid echter, laat deze categorie van personen weer onder het toepassingsgebied van dit verdrag vallen (inclusion clause). Hieronder volgt een meer gedetailleerde uiteenzetting van de leden 1 (b) en 2 (c). Maar eerst wordt kort ingegaan op de ratio legis van deze bepaling. 72.
Uit de voorbereidende werkzaamheden van het Vluchtelingenverdrag blijkt dat
bij de totstandkoming van het verdrag de opstellers de Palestijnse situatie voor ogen hadden. 163 De reden voor de uitsluiting van Palestijnse vluchtelingen uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag was het bestaan van bescherming door andere instellingen van de Verenigde Naties.164 Het tweede lid van artikel 1D is ontstaan op initiatief van Egypte, die bezorgd was dat Palestijnse vluchtelingen zonder bescherming zouden blijven indien deze instellingen 165 van de Verenigde Naties zouden ophouden te bestaan. Door dit tweede lid wordt aldus internationale bescherming gegarandeerd.166
b) Artikel 1D, lid 1 – Exclusion Clause 73.
Deze bepaling stelt dat het Vluchtelingenverdrag geen toepassing vindt
wanneer iemand de bescherming en de bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties geniet.167
M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 544, nr. 8. 164 M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 542-543, nr. 2-4; UN, Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems, 3rd Meeting, UN Doc. E/QC.32/SR.3, 1950, §38. 165 Deze instellingen waren destijds het United Nations Conciliation Commission for Palestine (UNCCP) en het United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA). 166 BADIL, Closing Protection Gaps: Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugee Convention, BADIL, 2005, 74; J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 208. 167 M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 542, nr. 1. 163
47
Echter, artikel 1D, lid 1 ontneemt aan de vluchteling niet het recht om zich op andere juridische grondslagen dan het Vluchtelingenverdrag te beroepen. Daarbij mag gedacht worden aan mensenrechten, het verbod van non-refoulement als internationaal gewoonterecht, artikel 3 van het Anti-Folteringsverdrag en andere nationale wetten of resoluties van de Verenigde Naties.168 74.
Het is belangrijk op te merken dat lid 1 van artikel 1D enkel van toepassing is,
en aldus aan een persoon de bescherming ontzegt, wanneer de persoon in kwestie de bescherming van de instellingen en organen van de VN daadwerkelijk opeist. Met andere woorden, het loutere bestaan van dit recht is niet voldoende om iemand het vluchtelingenstatuut op basis van artikel 1D, lid 1 te weigeren.169 Dit werd ook door het Europese Hof van Justitie in het arrest Bolbol bevestigd. Het Hof moest zich in dit arrest voor het eerste keer uitspreken over de, in artikel 12 lid 1 (a) van de Kwalificatierichtlijn omgezette, exclusion clause. De vraag was of een persoon bescherming en bijstand van een andere instelling van de Verenigde Naties geniet enkel omdat hij op die bescherming of bijstand recht heeft, dan wel of hij die bescherming of bijstand daadwerkelijk moet hebben ingeroepen. Het Hof heeft gesteld dat men de bescherming of bijstand van een andere instelling van de Verenigde Naties dan de UNHCR geniet wanneer de persoon deze bescherming of bijstand daadwerkelijk heeft ingeroepen.170 Het Hof van Justitie lijkt daarmee een ruimere bescherming te willen geven dan het UNHCR. Dit laatste stelt dat voor de uitsluiting op grond van 1D, lid 1 het
A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 316 ev., nr. 88-112; D. WEISSBRODT en I. HORTREITER, ‚The Principle of Non-Refoulement: Article 3 of the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman and Degrading Treatment or Punishment in Comparison with Other NonRefoulement Provisions of International Human Rights Treaties‛, BHRL 1999, afl. 5, 1; M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 550, nr. 26; U. ERDAL en H. BAKIRCI, Article 3 of the European Convention on Human Rights: A Practitioner’s Handbook, Geneva, World Organization against Torture, 2006, 363 ev.; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HAIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1350 ev., nr. 47-68. 169 L. TAKKENBERG, The Status of Palestinian Refugees in International Law, New York, Oxford University Press, 1998, 95; M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 551, nr. 27. 170 HvJ C-31/09, Bolbol, Jur 2010, I,05539. 168
48
voldoende is als een persoon zich in een gebied bevindt waar een VN-instantie, andere dan het UNHCR, bijstand en bescherming biedt.171 75.
Vervolgens moet worden vermeld dat de term ‘personen’ in de zin van artikel
1D, lid 1 naar een categorie van personen verwijst en aldus niet naar een individu. Meer specifiek, betreft het de Palestijnse vluchtelingen van 1948,172 van 1967173 en hun nakomelingen.174 Dus, om onder het toepassingsgebied van deze bepaling te vallen is het voldoende tot een van deze categorieën van vluchtelingen te behoren.175
76.
Ten slotte, rijst de vraag wat met ‘instellingen van de Verenigde Naties’ bedoeld
wordt. Het verdrag zelf zegt er niets over. Evenwel kan uit de voorbereidende werkzaamheden worden afgeleid dat de opstellers een ruime interpretatie daarvan voor ogen hadden en dus het niet tot een limitatieve lijst van instellingen wilden beperken.176 Een ding is wel zeker. De UNRWA en de UNCCP 177 behoorden al bij het ontstaan van het Vluchtelingenverdrag tot ‘organen en instellingen van de Verenigde Naties’.178
c)
77.
Artikel 1D, lid 2 – Inclusion Clause
Zoals hierboven al gesteld, laat lid 2 de categorie personen die door lid 1
uitgesloten worden uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag, weer onder het toepassingsgebied van dit verdrag vallen wanneer de bescherming of
UNHCR, Revised Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, 2009, §7. 172 Arabisch-Israëlische Oorlog van 1948. Wordt ook de Israëls onafhankelijkheidsoorlog genoemd die resulteerde in het ontstaan van de staat Israël. 173 Arabisch-Israëlische Oorlog van 1967; ook de ‚Zesdaagse oorlog‛ genoemd. 174 UNHCR, Revised Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, 2009, §3. 175 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 45; M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 551, nr. 29. 176 VN, Conference of Plenipotentiaries, 25th Meeting, UN Doc. A/CONF.2/SR.25, 1951, §15. 177 United Nations Conciliation Commission for Palestine (UNCCP) bestaat nog wel maar is niet meer actief. 178 M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 555, nr. 42-44; VN, Conference of Plenipotentiaries, 25th Meeting, UN Doc. A/CONF.2/SR.25, 1951, §15. 171
49
bijstand om welke redenen ook is opgehouden, zonder dat de positie van de personen definitief geregeld is.179 78.
De eerste vraag die zich bij deze bepaling stelt is, wanneer houdt een VN-
instantie op bescherming of bijstand te bieden? En wat is de rol van UNCCP en UNRWA bij het bieden van de bescherming en bijstand? Hieromtrent bestaan er twee stellingen. Volgens de eerste stelling is het UNCCP bevoegd om bescherming te verlenen (zoals contact met autoriteiten in kwestie), terwijl het UNRWA tot taak heeft bijstand te bieden (zoals voeding, medische hulp, educatie ezv.). En aangezien de UNCCP in de jaren 50 opgehouden heeft deze bescherming te bieden, vallen de Palestijnse vluchtelingen onder het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag. Anders gesteld, tegenover Palestijnse vluchtelingen kan de uitsluitingsregel van artikel 1D, lid 1 niet worden ingeroepen, de bescherming die door het UNCCP geboden werd, heeft opgehouden te bestaan.180 Volgens de tweede stelling is de bijstand die UNRWA biedt voldoende om Palestijnse vluchtelingen uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag uit te sluiten. Aldus stelt men dat het wegvallen van de bescherming door het UNCCP betekent niet dat de bescherming en de bijstand door VN-instanties heeft opgehouden te bestaan. Dit is ook het officiële standpunt van het UNHCR.181 Steun voor deze stelling is ook in de voorbereidende werken te vinden. Hierin worden de termen ‘bescherming’ en ‘bijstand’ als synoniem gebruikt.182 79.
De volgende vraag die zich bij artikel 1D, lid 2 stelt is de volgende. Kan een
persoon zich op het tweede lid beroepen wanneer hij geen bescherming en bijstand van VN-instellingen kan genieten wegens zijn eigen daden?
M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 542, nr. 2. 180 BADIL, Closing Protection Gaps: Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugee Convention, BADIL, 2005, 42-63; M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 556-557, nr. 47-50. 181 SC, Report Submitted to the Security Council by the Secretary-General in Accordance with Resolution 605 (1987), UN Doc. S/19443, 1988, §37; UNHCR, Revised Statement on Article 1 D of the 1951 Convention, UN High Commissioner for Refugees, 2009. 182 M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 558, nr. 51-52. 179
50
Volgens de voorbereidende werken kan een persoon zich niet beroepen op artikel 1D lid 2 van het Vluchtelingenverdrag indien hij de actiezone van de beschermende VN-instelling vrijwillig heeft verlaten of gewoon op de hoogte was over de onmogelijkheid om naar dit gebied terug te keren na het verlaten ervan.183 Een persoon kan zich wél op lid 2 van artikel 1D beroepen wanneer de verantwoordelijke VN-instellingen falen effectieve bescherming en bijstand te bieden.184 Hetzelfde geldt wanneer de bevoegde VN instelling zijn mandaat beëindigt. Met andere woorden, volgens de voorbereidende werken komt de bescherming van het Vluchtelingenverdrag op basis van artikel 1D, lid 2 enkel aan een persoon toe die onafhankelijk van zijn wil geen beroep kan doen op de bescherming en de bijstand van andere organen en instellingen van de VN.185 Anders dan de voorbereidende werken, stelt ZIMMERMANN dat de zinsnede ‘om welke redenen ook’ alle mogelijke situaties omvat, inclusieve deze waarin een persoon vrijwillig zich onttrekt aan de bescherming van een VN-instelling. Dit heeft tot gevolg dat deze uitsluitingsclausule enkel kan worden ingeroepen wanneer aangetoond wordt dat de persoon in kwestie daadwerkelijke bescherming geniet van een VN-instelling of orgaan. 186 Deze stelling wordt enkel door een deel van de rechtspraak gevolgd.187 De algemene opvatting, bijgetreden door het UNHCR is dat ook andere redenen dan de beëindiging van het mandaat van een VN-instelling aanleiding kunnen geven tot de toepassing van het 2e lid. Zo geeft het UNHCR twee redenen die eveneens aanleiding kunnen geven tot de toepassing van het verdrag:
BADIL, Closing Protection Gaps: Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugee Convention, BADIL, 2005, 175; M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 560, nr. 56. 184 S. M. AKRAM en T. REMPEL, ‚Temporary Protection as an Instrument for Implementing the Right of Return for Palestinian Refugees, BUILJ 2004, afl. 22, 66. 185 L. TAKKENBERG, The Status of Palestinian Refugees in International Law, New York, Oxford University Press, 1998, 123; M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 559, nr. 55- 57. 186 M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 561, nr. 58. 187 Zo oordeelden de administratieve rechtbanken in de Nederlanden dat artikel 1D lid 2 niet van toepassing is op een vluchteling die vrijwillig de bescherming van de VN-instellingen heeft verlaten maar enkel gebruikt kan worden indien de VN-instelling zijn mandaat in het desbetreffende gebied stopt zet. 183
51
De persoon wil niet terugkeren naar dat gebied omdat haar fysieke integriteit en vrijheid bedreigd worden,
De persoon kan niet terugkeren naar dat gebied omdat het herkomstland hem de toegang tot haar grondgebied weigert188
E. Artikel 1E Dit Verdrag is niet van toepassing op een persoon die door de bevoegde autoriteiten van het land waar hij zich heeft gevestigd, beschouwd wordt de rechten en verplichtingen te hebben, aan het bezit van de nationaliteit van dat land verbonden.
80.
Artikel 1E verwijst naar een groep personen die zich om redenen van
vervolging in het buitenland bevinden, waar zij bijna dezelfde rechten en plichten hebben als de onderdanen van dat land, hoewel zij niet de nationaliteit ervan bezitten.189 81.
Het ontvangstland van deze soort vluchtelingen is meestal een land met
dezelfde etnische afstamming als deze van de persoon in kwestie.190 Voorbeelden zijn vluchtelingen uit Bulgarije van Turkse afkomst die tijdens de WOII asiel hebben aangevraagd in Turkije en de zogenaamde ‘Volksdeutschen’. Deze laatsten waren vreemdelingen met Duitse afkomst die in het buitenland verbleven en die na WOII naar Duitsland immigreerden.191
M. QAFISHEH en V. AZAROV, ‚Article 1 D‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 565, nr. 62; UNHCR, Revised Statement on Article 1 D of the 1951 Convention, UN High Commissioner for Refugees, 2009, §12-13. 189 N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 65; R. MARX, ‚Article 1 E‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 572, nr. 1. 190 R. MARX, ‚Article 1 E‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 572, nr. 2; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1979, §144. 191 G. S. GOODWIN-Gill en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 161; G. KÖFNER en P. NICOLAUS, Grundlagen des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland, Grünewald, Kaiser, 1986, vol. I, 316; N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A 188
52
82.
Het is ook belangrijk op te merken dat de uitsluitingsgrond van artikel 1E enkel
van toepassing is indien deze vluchtelingen effectief hun woonplaats hebben in het ontvangstland. Het loutere bezoeken van dat land is aldus niet voldoende.192 83.
Een verdere vraag die rijst, is deze naar de betekenis van de zinsnede ‘rechten en
plichten’. Met andere woorden, moet een persoon exact dezelfde rechten genieten als de onderdanen van het land van verblijf om uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag op basis van artikel 1E te worden uitgesloten of is het voldoende als zij grotendeels dezelfde rechten geniet? Het Vluchtelingenverdrag zelf beantwoordt deze vraag niet. In het algemeen wordt aangenomen dat deze uitsluitingsbepaling in werking treedt wanneer het statuut van de betrokkene grotendeels dezelfde is als dit van een onderdaan van het ontvangstland.193 Meer specifiek, is het voldoende te bewijzen dat de vluchteling gelijke socio-economische rechten heeft als een onderdaan van het ontvangstland. Het bezit van politieke rechten, zoals het kiesrecht, is niet vereist om artikel 1E van toepassing te verklaren en dus het vluchtelingenstatuut aan een persoon te weigeren.194 Wel is het vereist dat de persoon in kwestie in het land van verblijf beschermd wordt tegen uitwijzing, opdat deze uitsluitingsbepaling kan worden ingeroepen.195
Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 65; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1979, §144. 192 G. S. GOODWIN-Gill en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 162; R. MARX, ‚Article 1 E‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 574, nr. 11; S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 125 en 161; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1979, §145-146. 193 G. S. GOODWIN-Gill en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 162; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1979, §145. 194 N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 65. 195 Artikel 12, lid 1, b) Kwalificatierichtlijn; R. MARX, ‚Article 1 E‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 575, nr. 14.
53
F. Artikel 1F F. De bepalingen van dit Verdrag zijn niet van toepassing op een persoon ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen, dat: a) hij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid
heeft
begaan,
zoals
omschreven
in
de
internationale
overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen; b) hij een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan buiten het land van toevlucht, voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten; c) hij zich schuldig heeft gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.
84.
Artikel 1F is een bepaling die personen wegens bepaalde daden uit het
toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag uitsluit. Het gaat om de volgende daden: misdrijf tegen de vrede, oorlogsmisdrijf, misdrijf tegen de menselijkheid, nietpolitiek misdrijven of handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de VN. Hieronder volgt een uitgebreide uiteenzetting van deze daden.
a) Algemeen 85.
Vooraleer verder te gaan met de bespreking van de hierboven genoemde daden,
moeten de volgende twee algemene opmerkingen worden gedaan. Ten eerste, voor de toepassing van deze uitsluitingsregel is er geen voorafgaande strafrechtelijke veroordeling van de persoon in kwestie vereist. De staat die deze uitsluitingsregel inroept moet wel bewijzen dat er ernstige redenen bestaan om te besluiten dat een persoon een dergelijke daad heeft begaan. Waarschijnlijkheid of
54
vermoeden zijn niet voldoende. Het bewijs, dat een staat levert, moet ondubbelzinnig en geloofwaardig zijn.196 Ten tweede, de lijst van de in artikel 1F opgenomen gronden van uitsluiting is exhaustief. Deze zijn vatbaar voor interpretatie maar niet voor uitbreiding. 197
b) Artikel 1F (a) 86.
De eerste uitsluitgingsgrond die in artikel 1F (a) vernoemd wordt is de misdaad
tegen de vrede. Een definitie van ‘misdaad tegen de vrede’ werd in het Handvest van het Internationaal Militaire Tribunaal, ook het ‘London Charter’ genoemd, gegeven. Het luidt als volgt: ‚Het plannen, voorbereiden, beginnen, of voeren van een agressieoorlog, of een oorlog in strijd met internationale verdragen, overeenkomsten of garanties, of de deelname aan een gemeenschappelijk plan of samenzwering voor het verwezenlijken van een van het voorgaande.‛
Uit deze omschrijving kan worden afgeleid dat niet elke daad van agressie een misdaad tegen de vrede is in de zin van het verdrag, maar enkel het plannen, voorbereiden, beginnen, voeren ezv.198 Bovendien is het personele toepassingsgebied van deze uitsluitingsgrond beperkt tot militaire of civiele leiders. Dit zijn personen met gezag en bevoegdheid om namens de staat bepaalde daden te stellen.199; 200
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 592-593, nr. 46-48; J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 215; N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 67. 197 UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 12. 198 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 594-595, nr. 51-52; G. WESTDICKENBERG en O. FIXSON, ‚Das Verbrechen der Aggression im Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs‛ in J. A. FROWEIN, K. SCHARIOTH en R. WOLFRUM, Verhandeln für den Frieden: Liber Amicorum Tono Eitel, Berlijn, Springer, 2003, 483 en 508. 196
55
87.
De tweede uitsluitingsgrond van het onderdeel (a) betreft oorlogsmisdrijven.
Voorbeelden voor oorlogsmisdrijven zijn opzettelijke levensberoving, marteling of onmenselijke behandeling, waaronder begrepen biologische proefnemingen, het moedwillig veroorzaken van hevig lijden, van ernstig lichamelijk letsel, dan wel van ernstige schade aan de gezondheid, onrechtmatige deportatie of overbrenging en onrechtmatige gevangenhouding. Bovendien moet erop worden gewezen dat dit begrip niet enkel de schendingen omvat zoals opgenomen in de Geneefse Conventies I tot IV maar ook deze in de daartoe behorende protocollen.201 Daarnaast moet ook rekening worden gehouden met artikel 8, lid 2 (b) van het Statuut van Rome. Dit artikel bevat eveneens een lijst van schendingen begaan in het kader van een internationaal gewapend conflict. Deze bepaling van het Statuut van Rome vormt de meest actuele codificatie van het gewoonterecht inzake oorlogsmisdaden.
202
Samengevat, een schending zoals
omschreven in de Geneefse Conventies en de daarbij behorende Protocollen alsook deze in artikel 8 paragraaf 2 (b) van het Statuut van Rome leidt tot de toepassing van artikel 1F, waardoor de persoon die een dergelijke daad heeft begaan zich niet op de bescherming van het Vluchtelingenverdrag kan beroepen.203
G. WESTDICKENBERG en O. FIXSON, ‚Das Verbrechen der Aggression im Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs‛ in J. A. FROWEIN, K. SCHARIOTH en R. WOLFRUM, Verhandeln für den Frieden: Liber Amicorum Tono Eitel, Berlijn, Springer, 2003, 483 en 498. 200 Bij het International Criminal Court in Kampala van 2010 bereikte men een akkoord betreffende de definitie van ‘misdaad van agressie’. De nieuwe definitie bepaalt het volgende: de planning, voorbereiding, initiatie of uitvoering, door een persoon die in staat gesteld om controle uit te oefenen op of aan de politieke of militaire actie van een staat te leiden, van een daad van agressie die door zijn karakter, ernst en omvang, is een manifeste schending van het Handvest van de Verenigde Naties. 201 Zoals het eerste aanvullende Protocol bij de Verdragen van Genève (1977) betreffende de bescherming van slachtoffers van internationale gewapende conflicten en het tweede aanvullende Protocol bij de Verdragen van Genève (1977) betreffende de bescherming van slachtoffers van niet-internationale gewapende conflicten. A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 595, nr. 55. 202 J. RIKHOF, ‚War Criminals Not Welcome: How Common Law Countries Approach the Phenomenon of International Crimes in the Immigration and Refugee Context‛, IJRL 2009, afl. 21, 453 en 471. 203 De vraag is al gerezen of artikel 1F, (a) ook op ‘minder ernstige oorlogsmisdaden’ van toepassing is. Het UNHCR stelt voor een proportionaliteitstest door te voeren bij de beoordeling over het al dan niet toepassen van deze bepaling bij ‘minder ernstige oorlogsmisdaden’. In de rechtsleer wordt echter betwijfeld of ‘minder ernstige oorlogsdaden’ überhaupt bestaan, gelet op de limitatieve opsomming van oorlogsmisdaden in de hierboven genoemde rechtsbronnen. Zie daarvoor A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 595, nr. 57; UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2005, §24. 199
56
88.
De derde uitsluitingsgrond heeft het over een ‘misdrijf tegen de menselijkheid’.
Het gaat om internationale misdrijven (niet grensoverschrijdende), die gepleegd worden door of met de steun van de staat en bovendien deel uitmaken van een systematische aanval op burgers. Voorbeelden zijn moord, slavernij, deportatie of gedwongen overbrenging van bevolking, gevangenneming of elke andere ernstige beroving van de lichamelijke vrijheid in strijd met de fundamentele regels van internationaal recht, marteling, verkrachting, seksuele slavernij, gedwongen prostitutie, gedwongen zwangerschap, gedwongen sterilisatie of elke andere vorm van seksueel geweld van vergelijkbare aard.204 Hierbij moet worden opgemerkt dat voor de toepassing van deze uitsluitingsgrond het voldoende is één van de bovengenoemde handelingen te stellen. Met andere woorden, het is niet vereist dat iemand meerdere van deze daden stelt opdat artikel 1F (a) van toepassing zou zijn.205 89.
Wat hier opvalt, is dat genocide niet vermeld wordt in artikel 1F (a), hoewel bij
de totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag het Genocideverdrag al bestond. Daden van genocide vallen aldus niet onder artikel 1F (a), maar wel onder artikel 1F (b) en artikel 1F (c).206 90.
Bij de lezing van artikel 1F (a) van het Vluchtelingenverdrag ziet men duidelijk
dat deze bepaling een zeer dynamisch karakter heeft. Met de zinsnede ‘zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen’ wordt duidelijk gemaakt dat bij de lezing van deze bepaling steeds rekening moet worden gehouden met nieuwe codificaties
207
en uitspraken van het Internationaal
Gerechtshof (of andere rechterlijk instanties).208
Artikel 7 Statuut van Rome; J. PEJIC, „Article 1F(a): The Notion of International Crimes‚, IJRL 2000, afl. 12, 11 en 30; M. BASSIOUNI, Crimes Against Humanity in International Criminal Law, Den Haag, Kluwer Law International, 1999, 300 ev.; S. MESEKE, Der Tatbestand des Verbrechens gegen die Menschlichkeit nach dem Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs, Berlijn, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2004, 173 ev. 205 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 595-596, nr. 58; S. OETER, ‚Terrorismus: ein völkerrechtliches Verbrechen? Zur Frage der Unterstellung terroristischer Akte unter die internationale Strafgerichtsbarkeit‚, Friedens-Warte 2001, afl. 76, 11 ev. 206 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 594, nr. 50. 207 Zoals het Statuut van Rome of de statuten van het Joegoslavië en het Rwanda Tribunaal. 208 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 596, nr. 59. 204
57
91.
Ten slotte, een lidmaatschap in een groep die dergelijke handelingen stelt is niet
voldoende voor de toepassing van deze uitsluitingsregel. Opdat een staat deze uitsluitingsgronden kan inroepen moet de persoon in kwestie actief bijdrage hebben geleverd aan het plegen van een dergelijke misdaad. Zo is het niet voldoende vast te stellen dat deze persoon op de hoogte was van deze daden door de groep, waartoe hij behoort.209 Dit werd door het Europese Hof van Justitie in het arrest B&D bevestigd. Hierin heeft het Hof met betrekking tot artikel 12, lid 2, b) en c) van de Kwalificatierichtlijn (deze zijn de omzetting van artikel 1F, b) en c) van het Vluchtelingenverdrag) gesteld dat het feit dat een persoon tot een organisatie behoorde die betrokken was bij terroristische daden alsook het feit dat de betrokkene de gewapende strijd van deze organisatie actief heeft gesteund leid niet automatisch tot de toepassing van artikel 12, lid 2, (b) of (c). Bij de beoordeling moet rekening worden gehouden met de ter zake dienende specifieke feiten.210 Artikel 1F (a) omvat wel de situatie waarin een persoon de misdaad niet zelf begaat maar anderen daartoe aanzet of bij de voorbereiding helpt. Deze voorbereidingsdaden moeten wel een wezenlijk bestanddeel vormen van de misdaad.211
c) Artikel 1F (b) 92.
Volgens artikel 1F (b) is het Vluchtelingenverdrag niet van toepassing op een
persoon die een ernstig niet-politiek misdrijf heeft begaan buiten het land van toevlucht, voordat zij tot dit land als vluchteling werd toegelaten. Hieronder volgt een gedetailleerde bespreking van deze bepaling. 93.
De eerste vraag die hier rijst is: wat wordt met een ‘ernstig, niet-politiek misdrijf’
bedoeld?
S. KAPFERER, ‚Exclusion Clauses in Europe: A Comparative Overview of State Practice in France, Belgium and the United Kingdom‛, IJRL 2000, afl. 12, 210-212. 210 HvJ, C-57/09, B&D, Jur 2010, I, blz. 10979. 211 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 594, nr. 49. 209
58
Het begrip ‘misdrijf’ dient niet in de technische betekenis van het woord te worden uitgelegd, zodat voor de toepassing van artikel 1F (b) het irrelevant is tot welke categorie van strafbare daden het misdrijf toebehoort volgens het nationale rechtssysteem van het ontvangstland. In de Belgische context betekent dit dat het irrelevant is of een daad in het Belgische rechtssysteem als een overtreding of een misdaad wordt gekwalificeerd. Wel moet de gestelde handeling ook in het ontvangstland strafbaar zijn. Deze laatste voorwaarde wordt in het internationaal recht als ‘duble criminality principle’ genoemd.212 Bovendien vereist artikel 1F (b) dat het begane misdrijf een niet-politiek karakter heeft. Maar wanneer is een misdrijf niet-politiek? Hoewel er geen consensus bestaat over de juiste definitie van dit begrip, kan men toch bepaalde criteria aanduiden. Ten eerste moet gekeken worden naar het hoofdzakelijke doel van een bepaalde daad.213 Welk doel wilde de dader daarmee bereiken? Zo kan een daad op zich genomen op een politieke daad lijken, maar in werkelijkheid niet-politiek zijn. Daarbij kan gedacht worden aan gijzeling van een vliegtuig om persoonlijke redenen. Een consensus over de juiste definitie van een ‘niet-politiek misdrijf’214 bestaat echter tot heden niet, zodat het aan de afzonderlijke staten toekomt om te oordelen wat zij als een politieke daad beschouwen. Ten tweede, een daad kan niet als een niet-politieke daad worden gekwalificeerd in de zin van artikel 1F (b), wanneer de strafrechtelijke vervolging in het herkomstland discriminatoir is wegens een van de in artikel 1A vermelde gronden (bv wegens zijn ras of zijn religie). 215; 216 Zo kan het artikel 1F (b)
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 597-598, nr. 64-66; contra G. GILBERT, ‚Current Issues in the Application of the Exclusion Clause‛‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 425 en 448. 213 In de rechtsleer wordt deze analyse de ‚predominance test‛ genoemd. Zie UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §15. 214 De veiligheidsraad verwijst in de resolutie 1373 naar het internationaal verdrag betreffende ter bestrijding van de financiering van terrorisme (9 december 1999). Volgens deze definitie is terrorisme: "Het onrechtmatig en intentioneel veroorzaken van dood of lichamelijke verwondingen of ernstige schade aan burgers wanneer het doel van het gedrag, door zijn aard of context, het intimideren van een bevolking is, of het dwingen van een overheid of een internationale organisatie om bepaalde handelingen te stellen of ervan af te zien." 215 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 180-181; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HAIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 72. 216 Is dit het geval dan is er sprake van een politiek misdrijf. In deze context lijkt het onvoorstelbaar dat een persoon die volgens het Uitleveringsverdrag niet kan worden uitgeleverd omwille van een politiek misdrijf, toch nog wordt uitgeleverd op basis van artikel 1F (b). 212
59
niet worden ingeroepen tegen een persoon om hem het vluchtelingenstatuut te weigeren zelfs indien hij een niet-politieke daad heeft begaan maar wanneer er redenen bestaan om aan te nemen dat zijn vervolging beïnvloedt zal worden door zijn ras, religie, politieke opinie ezv. In deze context speelt terrorisme een belangrijke rol gezien terroristische daden – hoewel op zich politieke misdrijven zijn – als nietpolitieke misdrijven worden beschouwd217, zodat artikel 1F (b) de toepassing van het Vluchtelingenverdrag op terroristen uitsluit.218 Opdat de uitsluitingsregel van artikel 1F (b) kan worden toegepast moet de niet-politiek misdrijf ernstig zijn. De beoordeling van de term ‘ernstig’ komt toe aan het land van verblijf van de vluchteling en staat volledig los van de beoordeling door het herkomstland van de vluchteling. 219 Feiten waarmee rekening moet worden gehouden zijn onder andere de aard van de daad, de daardoor veroorzaakte schade en de aard van de toepasselijke straf. Zo worden moord, verkrachting en gewapend overval geacht ernstige misdrijven te zijn in de zin van artikel 1F (b). 220 Het ontvangstland is echter niet volledig vrij bij de beoordeling van de ernst van een misdrijf. Het is gebonden door het internationaal recht, zoals de Resolutie 1373 van de VN-Veiligheidsraad.221 Zo verplicht deze laatste resolutie een terroristische daad als ernstig te beschouwen. In ieder geval moet de daad van de vluchteling individueel
worden
onderzocht
en
moeten
potentiele
verzachtende
omstandigheden222 in aanmerking worden genomen.223 Het UNHCR stelt dat artikel
In dit opzichte speelt de UN resolutie 1373 een belangrijke rol. Deze stelt het volgende: (f) Take appropriate measures in conformity with the relevant provisions of national and international law, including international standards of human rights, before granting refugee status, for the purpose of ensuring that the asylum seeker has not planned, facilitated or participated in the commission of terrorist acts; (g) Ensure, in conformity with international law, that refugee status is not abused by the perpetrators, organizers or facilitators of terrorist acts, and that claims of political motivation are not recognized as grounds for refusing requests for the extradition of alleged terrorists; 218 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 599, nr. 69-73; G. S. GOODWINGILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 177; UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §15. 219 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 176. 220 UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §23. 221 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 600-601, nr. 75. 222 Van belang kunnen de volgende omstandigheden zijn: de betrokkene heeft de gevangenisstraf uitgezeten of heeft amnestie ontvangen. Het UNHCR bepaalt dat men ook bij amnestie moet kijken of dit de wil was van de bevolking. 217
60
1F (b) toepassing vindt zelfs wanneer aan de betrokkene amnestie werd verleend voor zover de toekenning ervan in strijd is met het internationaal recht.224 94.
Het territoriale toepassingsgebied van artikel 1F (b) is beperkt. Zo is het vereist
dat de niet-politieke daad buiten het land van toevlucht werd gesteld. Dat betekent in het land van herkomst van de persoon of in een derde land, maar niet in het ontvangstland.225 95.
Ook het temporele toepassingsgebied van artikel 1F (b) is beperkt. Opdat
iemand uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag kan worden uitgesloten wordt vereist dat de daad in kwestie werd gesteld voordat hij tot dit land als vluchteling werd toegelaten. Dit betekent dat ernstige niet-politieke misdrijven die een persoon pleegt nadat hij tot het ontvangstland toegelaten werd, leiden niet tot de toepassing van artikel 1F (b). In dit laatste geval kan wél artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag worden toegepast (zie later). Een dergelijke temporele beperking bestaat niet voor artikel 1F (a) en (c).226 96.
De laatste vraag die zich bij artikel 1F (b) stelt is deze naar de verhouding ervan
tot het uitleveringsrecht. Meer specifiek, moet bij de beoordeling of artikel 1F (b) al dan niet van toepassing is, en dus of iemand uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag kan worden uitgesloten, rekening worden gehouden met het uitleveringsrecht?227
G. GILBERT, ‚Current Issues in the Application of the Exclusion Clause‛‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 425 en 428; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §157. 224 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 600-601, nr. 78; UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §23. 225 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 602, nr. 81. 226 UNHCR, Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 2003, 6-7; UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 12. 227 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 173. 223
61
Een bevestigend antwoordt betekent een categorieke beperking van het toepassingsgebied van artikel 1F (b). Anders gesteld, deze bepaling kan dan niet tegen een persoon worden ingeroepen die volgens het uitleveringsrecht niet kan worden uitgeleverd, waardoor de persoon in kwestie de bescherming van het Vluchtelingenverdrag wel kan genieten.228 Een negatief antwoord op deze vraag zou tot gevolg hebben dat een persoon die volgens het uitleveringsrecht niet uitgeleverd kan worden, toch nog terug wordt gestuurd naar zijn herkomstland omdat hij in de zin van artikel 1F (b) een ernstig niet-politiek misdrijf heeft gepleegd. Artikel 1F (b) zelf geeft geen enkele indicatie dat er voorrang moet worden gegeven aan het uitleveringsrecht. In de rechtsleer worden twee stellingen verdedigd. Volgens GRAHL-MADSEN moet bij de interpretatie van artikel 1F (b) rekening worden gehouden met het uitleveringsrecht.229 ZIMMERMANN, WENNHOLZ, GOODWIN-GILL en MCADAM daarentegen, stellen dat bij de toepassing van deze uitsluitingsregel geen rekening moet worden gehouden met het uitleveringsrecht.230
d) Artikel 1F (c) 97.
Volgens het puntje (c) van artikel 1F is het Vluchtelingenverdrag niet van
toepassing op personen die zich schuldig hebben gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties. Maar wat zijn de ‘doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties’? Ondanks haar algemene bewoordingen, is artikel 1F (c) geen catch-all bepaling. Dat betekent dat het niet kan worden toegepast in de gevallen waarin artikel 1F (a) en (b) geen toepassing vinden.231 Artikelen 1 en 2 van het Handvest van de Verenigde Naties bevatten een lijst van de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties. Voorbeelden van
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 596, nr. 60. 229 A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1972, afl. I, 291-292; ook J. C. HATHAWAY en C. J. HARVEY, ‚Framing Refugee Protection in the New World Disorder‛, Cornell ILJ 2001, afl. 34, 257 en 296. 230 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 175-176. 231 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 604, nr. 93. 228
62
belangrijke doelstellingen zijn de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, de ontwikkeling van vriendschappelijke betrekkingen tussen de naties, de ontwikkeling van internationale samenwerking en het bevorderen en stimuleren van eerbied voor de rechten van de mens en voor fundamentele vrijheden. Voorbeelden van de belangrijke beginselen zijn het beginsel van soevereine gelijkheid van alle VNleden en het beginsel van vreedzame oplossing van internationale geschillen. Volgens het UNHCR is artikel 1F (c) enkel van toepassing in extreme omstandigheden. Daarmee wordt bedoeld in gevallen waarin de fundamentele beginselen van de internationale gemeenschap worden aangetast. Deze zijn daden die de internationale vrede, zekerheid en goede relaties tussen landen negatief beïnvloeden, alsook handelingen die mensenrechten op een ernstige en duurzaame wijze schenden. 232 Hetzelfde geldt voor terroristische daden, zo het UNHCR. Het stelt dat voor de correcte toepassing van het artikel 1F (c) rekening moet worden gehouden met de ernst van een terroristische daad en haar impact op de internationale vrede en veiligheid.233 Volgens GOODWIN-GILL and MCADAM vallen volgende categorieën van personen onder het toepassingsgebied van artikel 1F (c): I.
‚Policy-makers, and those holding positions of political responsibility, in situations where, for example, violations of human rights or other activities contrary to the purposes and principles of the UN have occurred, and where they may be considered to have covered such activities with their authority;
II. The agents of implementation of such policies, including, for example, officials in government departments or agencies who knew or ought to have known what was going on; and the members of government and other organizations engaged in activities, such as persecution, contrary to the purposes and principles of the United Nations; III. Individuals, whether members of organizations or not, who, for example, have personally participated in the persecution or denial of human rights of others; and
E. KWAKWA, ‚Article 1F(c): Acts Contrary to the Purposes and Principles of the United Nations‛, IJRL 2000, afl. 12, 79 en 86; M. KINGSLEY-NYINAH, ‚Exclusion Under Article 1F: Some Reflections on Context, Principles and Practice‛, IJRL 2000, afl. 12, 295 en 309; UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §17. 233 UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §17. 232
63
IV. Those individuals, whether connected with the organization of a State or not, who are considered to have committed ‘terrorist’ or ‘terrorist-related’ acts.‛234
98.
Wat het personele toepassingsgebied van artikel 1F (c) betreft, werd in het verleden
ervan uitgegaan dat het beperkt is tot militaire of civiele leiders die voor rekening van de staat optraden.235 Vandaag echter, stelt men dat het toepassingsgebied door het internationaal recht verruimd werd, zodat niet enkel militaire of civiele leiders kunnen zich schuldig maken aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties maar ook groepen of individuen die niet aan een staat toerekenbare handelingen stellen.236
e) Proportionaliteit 99.
Het UNHCR pleit voor het doorvoeren van een proportionaliteitstest bij de
toepassing van bepalingen, waaronder artikel 1F, die de uitsluiting van een persoon uit het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag tot gevolg hebben. Hierdoor zou de toepassing van deze uitsluitingsregen overeenstemmen met de humanitaire doeleinden van dit verdrag. Daarnaast zou de proportionaliteitstest bijdragen tot betere
bescherming
van
mensenrechten.
Het
achterliggende
idee
bij
de
proportionaliteitstest is dat het nagestreefde doel moet opwegen tegenover de nadelige gevolgen voor een persoon van de uitsluiting uit het toepassingsgebied van het verdrag.237 Echter, er moet geen proportionaliteitstest worden doorgevoerd voor de gevallen opgesomd in artikel 1F (a) en (c). Daarvoor zijn er twee redenen. Ten eerste, omwille van de ernst van de daarin opgesomde daden, dit in tegenstelling tot 1F (b).
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 605, nr. 95; G. S. GOODWINGILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 190. 235 G. WESTDICKENBERG en O. FIXSON, ‚Das Verbrechen der Aggression im Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs‛ in J. A. FROWEIN, K. SCHARIOTH en R. WOLFRUM, Verhandeln für den Frieden: Liber Amicorum Tono Eitel, Berlijn, Springer, 2003, 483 en 498. 236 H. MOSLER, ‚Die Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte‚, ZaöRV 1962, afl. 22, 1-48. 237 UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §24. 234
64
Ten tweede, omdat een staat bij de toepassing van artikel 1F (b) een grotere appreciatiemarge heeft dan bij artikel 1F (a) en (c).238 100. Wij hebben hierboven gezien dat een niet-politiek misdrijf beschouwd kan worden als een politiek misdrijf indien ernstige redenen bestaan om aan te nemen dat de vervolging van de betrokkene in het herkomstland (of een derde land) negatief beïnvloed wordt door zijn ras, godsdienst, nationaliteit of politieke gerichtheid.239 Wordt dit niet gedaan, dan wordt de persoon geacht niet onder het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag te vallen en wordt dus niet eens toegelaten tot de procedure tot erkenning als vluchteling. Het gevolg daarvan is dat deze persoon evenmin het non-refoulement beginsel kan inroepen, gezien dit beginsel enkel na de toelating tot deze procedure kan worden ingeroepen (infra). Hierdoor kan de persoon in kwestie naar zijn herkomstland teruggestuurd en vervolgd worden. Met andere woorden de niet-herkwalificatie van een niet-politiek misdrijf kan zeer ingrijpende gevolgen hebben op de betrokkene. Gezien deze verregaande gevolgen, mag een staat niet al te snel beslissen dat artikel 1F (b) van toepassing is, maar enkel indien de redenen voor toepassing ervan opwegen tegen de gevolgen op de persoon in kwestie.240; 241 101. Het Europese Hof van Justitie is een andere mening toegedaan. Zo heeft het in het arrest B&D gesteld dat voor de toepassing van artikel 12, lid 2, b) van Kwalificatierichtlijn (d.i. artikel 1F, b) van het Vluchtelingenverdrag) geen proportionaliteitstest moet worden doorgevoerd.242
G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 180-184; UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003, §24. 239 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 598-599, nr. 68. 240 Dit belet natuurlijk niet dat de vluchteling zich op andere verdragen kan beroepen om zijn uitlevering te verhinderen zoals op artikel 3 van het Europees verdrag van de rechten van de Mens of artikel 3 van het Folterverdrag. 241 J. MCADAM, ‚Interpretation‛ in in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 609, nr. 41-50. 242 HvJ, C-57/09, B&D, Jur 2010, I, blz. 10979. 238
65
f) Verhouding tot andere bepalingen 102. De eerste vraag die zich hierbij stelt is deze naar de verhouding van artikel 1F tot artikel 1A, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag. Meer specifiek, in welke fase moet er geoordeeld worden of de uitsluitingsgronden van artikel 1F van toepassing zijn? Vóór de opening van de procedure of daarna? Het UNHCR meent dat de vraag betreffende de toepasselijkheid van artikel 1F pas tijdens de procedure tot erkenning als vluchteling aan bod komt. De reden voor deze benadering is de complexiteit van het onderzoek naar de eventuele toepasselijkheid van deze uitsluitingsregel. Zo moet gekeken worden naar de aard van de gepleegde misdaad en de betrokkenheid van de vluchteling.243 Deze benadering wordt door een groot aantal staten betwist. Deze zijn van oordeel dat het onderzoek naar de toepasselijkheid van artikel 1F niet tijdens het onderzoek tot erkenning tot vluchteling moet gebeuren maar daaraan voorafgaat. Deze zienswijze heeft in sommige staten in versnelde procedures geresulteerd, waarbij snel eerst vastgesteld werd of artikel 1F al dan niet van toepassing is en wordt pas overgegaan tot de procedure tot erkenning van een vluchteling wanneer artikel 1F geen toepassing vindt.244 103. De tweede vraag die zich hierbij stelt is deze naar het verschil tussen artikel 1F en artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag. Er bestaat een belangrijk verschil tussen artikel 1C en artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Artikel 1C bepaalt dat een erkende vluchteling zijn vluchtelingenstatuut verliest bij vervulling van bepaalde voorwaarden. Artikel 1F daarentegen, bepaald dat men zich niet op het Vluchtelingenverdrag kan beroepen wanneer bepaalde voorwaarden vervuld zijn. 245
UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §141; UNHCR, The Exclusion Clauses: Guidelines on Their Application, 1996, §9. 244 G. GILBERT, ‚Current Issues in the Application of the Exclusion Clause‛‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 425 en 464; S. KAPFERER, ‚Exclusion Clauses in Europe: A Comparative Overview of State Practice in France, Belgium and the United Kingdom‛, IJRL 2000, afl. 12, 215-217. 245 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 592, nr. 44. 243
66
In dit laatste geval wordt de persoon niet eens tot de procedure tot erkenning als vluchteling toegelaten en dus kan nooit het statuut van vluchteling verkrijgen.246 104. De derde vraag die zich stelt is deze betreffende de verschillen en gelijkenissen tussen artikel 1F en artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag. Artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag stelt dat een vluchteling die om bepaalde gegronde redenen een gevaar vormt voor de veiligheid van het ontvangstland of die veroordeeld werd wegens een bijzonder ernstig misdrijf en die een gevaar betekent voor de maatschappij van het ontvangstland zich niet op het non-refoulement principe kan beroepen. Hoewel deze beide bepalingen op het eerste zicht gelijken zijn,
zijn
er
belangrijke
verschillen
op
het
niveau
van
het
personele
toepassingsgebied, het materiële toepassingsgebied en op het niveau van het nagestreefde doel. Wat het personele toepassingsgebied betreft, heeft artikel 33 het over personen die al tot de procedure tot erkenning als vluchteling toegelaten zijn. Artikel 1F echter, betreft personen die tot deze procedure nog niet toegelaten zijn. 247 Immers, wij hebben hierboven al gezien dat het onderzoek naar de toepasselijkheid van artikel 1F gebeurt vóór de procedure tot erkenning als vluchteling. Wordt er besloten artikel 1F toe te passen, dan kan de betrokkene geen toegang tot deze procedure krijgen.248 Wat het materiele toepassingsgebied betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 1F de toepassing van het gehele Vluchtelingenverdrag uitsluit, terwijl artikel 33 lid, 2 enkel de bescherming door het non-refoulement beginsel uitsluit.249 Ten slotte, moet erop worden gewezen dat deze twee bepaling geheel verschillen op het niveau van het nagestreefde doel. In de rechtsleer wordt gesteld dat Artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag tot doel heeft personen die de internationale
S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 486, nr. 4. 247 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 589-590, nr. 29-30. 248 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 589-590, nr. 29-30. 249 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 589-590, nr. 29-30. 246
67
bescherming niet-waardig zijn uit te sluiten, terwijl artikel 33 lid, 2 tot doel heeft de belangen van het ontvangstland te beschermen.250
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 589-590, nr. 29-30. 250
68
II. Artikel 33: Non-Refoulement 1.
Geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling
uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. 2.
Op de voordelen van deze bepaling kan evenwel geen aanspraak worden
gemaakt door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land.
A. Artikel 33, lid 1
a) Inleiding 106. Wat de bescherming van een vluchteling betreft, wordt artikel 33, lid 1 gezien als het heilige principe van het Vluchtelingenverdrag.
251
Het verbiedt de
verdragstaten een persoon uit te wijzen naar een land waar hij vervolgd wordt wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. Dit wordt in de rechtsleer de zogenaamde ‘NonRefoulement beginsel’ genoemd. Het is belangrijk op te merken dat deze bepaling de verdragsstaten niet verplicht de vluchteling asiel toe te kennen, maar enkel om hem
E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 107; UNHCR, Conclusion NO. 65 (XLII): General Conclusion on International Protection, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 46th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/46/12/Add. 1, 1991. 251
69
tijdelijk te beschermen door hem niet uit te wijzen. Met andere woorden, het gaat hier om een negatieve verplichting.252 De belangrijkheid van deze bepaling blijkt ook uit artikel 42, lid 1 van het Vluchtelingenverdrag. Deze bepaling verbiedt een staat voorbehoud te formuleren ten aanzien van artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag.253 107. Hieronder
volgt
eerst
een
gedetailleerde
uiteenzetting
van
het
toepassingsgebied van het 1e lid van dit artikel (b). Vervolgens wordt de inhoud van het non-refoulement principe uiteengezet (c). Daarna wordt er kort ingegaan op de verhouding ervan tot bepaalde andere internationale normen (d). En ten slotte wordt even vermeld welke andere relevante juridische normen er in het internationaal recht bestaan die aan een persoon een gelijkaardige bescherming kunnen bieden (e).
b) Toepassingsgebied
(1) Personeel toepassingsgebied
108. Het personele toepassingsgebied van artikel 33, lid 1 is tweezijdig. Ten eerste gaan wij kijken wie door het non-refoulement beginsel gebonden is. Met andere woorden, wat wordt met ‘Verdragsluitende Staten’ bedoeld? Ten tweede, wie kan zich op het non-refoulement principe beroepen? Of nog anders gesteld, wat wordt met de term ‘Vluchteling’ bedoeld? 109. Artikel 33, lid 1 van het Vluchtelingenverdrag is van toepassing op alle staten die lid zijn bij het Vluchtelingenverdrag of het Protocol. Met andere woorden, deze staten zijn verplicht in dit artikel opgenomen non-refoulement regel na te leven.254 De
W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1334-1335, nr. 1-2. 253 S. M. MARTIN, ‚Non-Refoulement of Refugees: United States Compliance with International Obligations‛, Harvard ILJ 1983, afl. 23, 357 en 361; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1341, nr. 21. 254 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, 252
70
schending van het non-refoulement beginsel moet evenwel aan de staat toerekenbaar zijn. Maar wanneer is een dergelijke schending aan een staat toerekenbaar? Volgens de in artikel 41 van het Vluchtelingenverdrag opgenomen federale clausule is een staat niet enkel voor daden van de federale autoriteiten aansprakelijk maar ook voor daden van zijn deelstaten, provincies of kantons. Verdere precisering vindt men in het Verdrag betreffende de Aansprakelijkheid van Staten voor Internationale Onrechtmatige Daden. Volgens dit laatste verdrag kunnen volgende handelingen aan de staat worden toegerekend: 1. alle organen van een federale of gedecentraliseerde overheid; 2. particulieren die handelen voor rekening van de overheid (ook wanneer zij hun bevoegdheid overschrijden); 3. private personen of entiteiten die bevoegd zijn overheidsfuncties uit te oefenen; 4. de facto vertegenwoordigers (agents) van de staat; 5. derden in een gewapend conflict indien zij de facto vertegenwoordigers zijn van een andere staat of indien zij de facto overheidsgezag uitoefenen wegens het instorten van een staat of overheidsinstanties; 6. privépersonen wiens handelingen door de staat erkend worden; 7. opstandige groepen indien zij later de macht overnemen of een nieuwe staat creëren en
8. een staat die een andere staat ondersteunt bij de schending van dit beginsel.255
Voorbeelden van handelingen welke toerekenbaar zijn aan de staat zijn de volgenden:
‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1357-1358, nr. 75. 255 Artikel 4 tot en met 11 van het Verdrag betreffende de Aansprakelijkheid van Staten voor Internationale Onrechtmatige Daden; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of NonRefoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 20 ev.; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1358-1359, nr. 76-77; W. KÄLIN en J. KÜNZLI, The Law of International Human Rights Protection, Oxford, Oxford University Press, 2009, 78 ev.
71
Aan de grenzen: sluiting van landsgrenzen bij massale toestroom van vluchtelingen of het weigeren van toegang tot het land door de politie, de militair of ander veiligheidspersoneel wegens het illegale betreden van het grondgebied.256 Bij uitwijzing: collectieve uitwijzing zonder een individueel onderzoek, uitwijzing vooraleer een beslissing over het vluchtelingenstatuut werd genomen of uitwijzing naar het land waar de persoon vervolgd wordt.257 Procedurele overtreding: het falen van de staat om gepaste procedures ter beschikking te stellen of in een effectieve beroepsmogelijkheid tegen uitwijzingsbesluiten te voorzien.258
110. Vervolgens rijst de vraag op welke personen artikel 33, lid 1 toepassing vindt. Met andere woorden, wie kan het non-refoulement beginsel inroepen om zich tegen een eventuele terugzending te verzetten? Zowel erkende vluchtelingen alsook kandidaat-vluchtelingen, die zich nog in de asielprocedure bevinden kunnen zich op het non-refoulement principe beroepen.259 Het non-refoulement beginsel vindt echter geen toepassing op personen die een gevaar vormen voor de veiligheid van het ontvangstland of die veroordeeld zijn wegens een bijzonder ernstig misdrijf waardoor zij een gevaar opleveren voor de maatschappij van dat land (artikel 33, lid 2). Voor meer over deze uitsluitingsregel verwijs ik graag naar het onderdeel B hieronder.260
W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1359, nr. 80. 257 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1359-1360, nr. 81. 258 R. HOFFMANN en T. LÖHR, ‚Introduction to Chapter V‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 46 ev.; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1360, nr. 82. 259 A. ZIMMERMANN en C. MAHLER, ‚Article 1 A, para. 2‚ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 73-74; A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 27-28; UNHCR, ExCom: Note on International Protection, UN Doc. A/AC..96/815, 1993, §11; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1360, nr. 83, 112 en 116. 260 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para. 2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 72-99. 256
72
Vervolgens moet eraan worden herinnerd dat staten niet verplicht zijn het nonrefoulement principe te respecteren indien de vluchteling onder de uitsluitingsgrond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag valt.261
(2) Territoriaal toepassingsgebied
111. Het territoriale toepassingsgebied van artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag is het grondgebied van de betrokken verdragspartij met inbegrip van haar grenzen.262 In de internationale literatuur was er onduidelijkheid over de vraag of een Verdragsstaat ook buiten haar grondgebied gebonden is door artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag, zoals op internationale wateren. Vandaag wordt algemeen aanvaard dat deze bepaling van toepassing is overal waar de vluchteling onder het gezag van de betrokken staat ressorteert. Anders besluiten zou niet in overeenstemming zijn met het doel van het Vluchtelingenverdrag.263 112. Een andere vraag met betrekking tot het territoriale toepassingsgebied is de volgende. Is het non-refoulement beginsel van toepassing wanneer een persoon aan de grens de toegang tot het betrokken land geweigerd wordt 264 of geldt hier het beginsel
van
territoriale
soevereiniteit
van
een
staat?
Het
beginsel
van
staatssoevereiniteit stelt dat een staat vrij kan beslissen aan wie zij toegang tot zijn grondgebied verleent.
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 1 F‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 27-28; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1360, nr. 84-85. 262 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1361, nr. 86. 263 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 110; R. ALLEWELDT, ‚Preamble 1951 Convention‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 34-42; UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligation under the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and Its 1967 Protocol, 2007, §24; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1361-1362, nr. 86-90. 264 De term ‘Grens’ betreft zowel de landsgrenzen alsook de buitengrenzen van de luchthavens of zeehavens. 261
73
GRAHL MADSEN stelt dat artikel 33 Vluchtelingenverdrag niet van toepassing is op een vluchteling die zich niet op het grondgebied van de staat in kwestie bevindt.265 De meerderheid echter, stelt dat van zodra een vluchteling de grenzen van een staat bereikt, bevindt hij zich buiten de staat van vervolging en is zij onder het effectieve gezag van het land van toevlucht. Dit heeft tot gevolg dat een staat het non-refoulement beginsel schendt wanneer zij de toegang tot haar grondgebied weigert. Het UNHCR, de voorbereidende werken en de doeleinden van het Vluchtelingenverdrag ondersteunen deze zienswijze.266
c) Inhoud 113. Artikel 33, lid 1 van het Vluchtelingenverdrag verbiedt een staat op welke wijze ook, een vluchteling uit te zetten of terug te leiden naar de grenzen van een grondgebied, waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. Hoewel deze bepaling op het eerste zicht duidelijk lijkt te zijn, bestaan er discussiepunten over bepaalde punten. In dit deel (c) worden deze discussiepunten weergegeven met de daartoe behorende standpunten. 114. Het eerste discussiepunt heeft betrekking op de termen ‘uitzetten of terugleiden’. Anders gesteld, welke door een staat gestelde handelingen worden daarmee bedoeld? Uitzetting of terugleiding is een unilaterale daad van de staat waarbij aan de persoon het bevel wordt gegeven het grondgebied te verlaten en waarbij bijkomend een tijdelijk verbod wordt opgelegd om het grondgebied gedurende een bepaalde
A. GRAHL-MADSEN, Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, art. 33, lid 2. 266 J. MCADAM, ‚Interpretation‛ in in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 41-50; UNHCR ExCom, Conclusion No. 6 (XXVIII): Non-Refoulement, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 32nd Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/32/12/Add. 1, 1977, 13-14; UNHCR ExCom, Conclusion No. 22 (XXXII): Protection of Asylum-Seekers in Situations of Large-Scale Influx, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 36th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/36/12/Add. 1, 1981, 1720; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1367-1368, nr. 105107. 265
74
periode weder te betreden. Dit bevel wordt ook gedwongen uitgevoerd wanneer de persoon het bevel niet nakomt.267 Een andere vraag in de rechtsleer is of het toepassingsgebied van het nonrefoulement principe ook uitlevering omvat. In artikel 33, lid 1 wordt de term ‘uitlevering’ niet vermeld als een verboden handeling. 268 GRAHL-MADSEN leidt daaruit af dat de ontwerpers van het Vluchtelingenverdrag niet de bedoeling hadden uitlevering te vermelden omdat de begrippen ‘uitzetting of terugleiding’ breed genoeg zijn om ook uitlevering te omvatten. 269 Deze stelling wordt door de doelstelling
van
het
Vluchtelingenverdrag
ondersteund,
want
een
andere
interpretatie (waarbij uitlevering niet eronder zou vallen) zou de non-refoulement regel nutteloos maken.270 Ook het UNHCR en sommige rechtsbanken sluiten zich bij deze zienswijze aan.271 Argumenten voor deze zienswijze vindt men ook in andere internationale verdragen die een non-refoulement beginsel inhouden. In deze verdragen bevat het non-refoulement principe eveneens het verbod tot uitlevering.272 Wij hebben hierboven gezien dat de meerderheid ervan uitgaat dat het nonrefoulement beginsel ook het verbod tot uitlevering inhoudt. De volgende vraag die zich stelt is, wat als een uitleveringsverdrag een staat verplicht een persoon uit te leveren? Heeft het uitleveringsverdrag voorrang of het Vluchtelingenverdrag? De meerderheid is van mening dat het Vluchtelingenverdrag voorrang heeft en dus
W. KÄLIN, Das Prinzip des Non-Refoulement: Das Verbot der Zurückweisung, Ausweisung und Auslieferung von Flüchtlingen in den Verfolgerstaat im Völkerrecht und im schweizerischen Landesrecht, Doctoral Thesis, Universität Bern, 1982, 105; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1363, nr. 92-95. 268 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1364, nr. 97. 269 A. GRAHL-MADSEN, Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, art. 33, lid 2; ook E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of NonRefoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 112. 270 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 113. 271 UNHCR ExCom, Conclusion No. 17 (XXXI): Problems of Extradition Affecting Refugees, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 35th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/35/12/Add. 1, 1980, 15. 272 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 112; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1364-1365, nr. 98. 267
75
gevolg moet worden gegeven aan het non-refoulement beginsel. De reden daarvoor is het feit dat het Vluchtelingenverdrag als lex specialis moet worden beschouwd.273 Ten slotte moet nog worden opgemerkt dat het onverschillig is op welke wijze een persoon uitgezet wordt opdat het non-refoulement beginsel kan worden toegepast. Het speelt geen rol of de verboden handeling gewild of ongewild was en of het een bepaalde actie betreft of de nalatigheid te handelen. Dit alles kan ook uit bewoordingen van artikel 33, lid 1 worden afgeleid. Daarin wordt gesteld ‘op welke wijze ook een vluchteling uitzetten of terugleiden’.274 115. De zinsnede ‘waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden’ refereert naar bedreiging van het leven of vrijheid van de vluchteling. De vraag is dan ontstaan of het non-refoulement beginsel enkel bij bedreiging van het leven of vrijheid kan worden ingeroepen. De voorbereidende werken wijzen op een ontkennende antwoord. Hieruit wordt door de rechtsgeleerden afgeleid dat de woorden ‘waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden’ dezelfde betekenis hebben als de zinsnede ‘gegronde vrees voor vervolging’ zoals omschreven in artikel 1A van dit verdrag. 275 Aldus kan het non-refoulement beginsel bij elke soort bedreiging worden ingeroepen. Zo wordt verdedigd dat gezien het doel van het Vluchtelingenverdrag (namelijk bescherming bieden aan vluchtelingen die het nodig hebben) het tekstuele onderscheid tussen artikel 33, lid 1 en artikel 1A, lid 2 van geen belang is.276
S. KAPFERER, „The Interface between Extradition and Asylum‛, UNHCR PPLA/2003/05, 2003, 7, §22; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1366-1367, nr. 104; contra K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 30 ev. 274 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 112; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1368-1369, nr. 111. 275 A. GRAHL-MADSEN, Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, art. 33; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 123; J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 304; P. WEIS, The Refugee Convention 1951: The Travaux Préparatoires Analyzed with a Commentary by Dr. Paul Weis, Cambridge, University Press Cambridge, 1995, 341; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 57. 276 UNHCR ExCom, Conclusion No. 6 (XXVIII): Non-Refoulement, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 32nd Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/32/12/Add. 1, 1977, 13273
76
Het is dus mogelijk om zich op het non-refoulement principe te beroepen wanneer iemand bedreigd wordt. Maar de vraag is, hoe kan een persoon deze bedreiging bewijzen? Artikel 33, lid 1 vereist een onderzoek van de actuele of toekomstige risico’s van vervolging. 277 Bij de risicoanalyse moeten zowel de persoonlijk (subjectieve redenen) alsook algemene gegevens en omstandigheden in het land van herkomst (objectieve redenen) in aanmerking worden genomen.278 Het in aanmerking nemen van louter subjectieve redenen zou immers resulteren in de ongelijke bescherming tussen vluchtelingen. Zo zou men bijvoorbeeld aan een vluchteling het vluchtelingenstatuut toekennen en aan de andere niet, omdat de eerste meer innerlijke vrees heeft dan de tweede, hoewel de objectieve omstandigheden dezelfde zijn.279 Informatie over de situatie in het land van herkomst uit betrouwbare bronnen zal een belangrijke factor zijn bij de bewijslevering.280 De volgende vraag is, wie draagt de bewijslast? Moet de vluchteling bewijzen dat zijn leven of vrijheid bedreigd wordt of moet de staat bewijzen dat dit niet het geval is? De praktijk in de verdraagstaten is sterk verschillend. Ten eerste moet worden vermeld dat de bewijsregels voor artikel 1A, lid 2 en 33, lid 1 dezelfde zijn.281 Dit betekent dat de bewijslast op de vluchteling berust. Het UNHCR houdt evenwel rekening met de moeilijkheid voor de verzoeker om het gehele bewijslast alleen te
14; UNHCR ExCom, Conclusion No. 14 (XXX) : General, Addendum to the report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 34th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/34/12/Add. 1, 1979, 16-17 ; UNHCR ExCom, Conclusion No. 15 (XXX) : Refugees without a Country of Asylum, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 34th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/34/12/Add. 1, 1979, 17-19; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1387 ev., nr. 156 ev. 277 J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 66; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 84. 278 K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 85; R. HOFFMANN en T. LÖHR, ‚Introduction to Chapter V‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 88-94. 279 A. GRAHL-MADSEN, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1966, vol. I, 173 ev.; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 84; UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §40-41; W. KÄLIN, Das Prinzip des Non-Refoulement: Das Verbot der Zurückweisung, Ausweisung und Auslieferung von Flüchtlingen in den Verfolgerstaat im Völkerrecht und im schweizerischen Landesrecht, Doctoral Thesis, Universität Bern, 1982, 147. 280 K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 91; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1389-1390, nr. 165. 281 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 173.
77
dragen en stelt daarom dat ook op de staat een bepaald graad aan bewijslast berust. Bovendien, zo het UNHCR, geniet de verzoeker het voordeel van twijfel. 282 In de rechtsleer lopen de meningen uiteen. GOODWIN-GILL en MCADAM delen het standpunt van het UNHCR283, terwijl GORLICK284 voor een gedeelde bewijslast pleit 285 en WOUTERS de bewijslast geheel bij de staat legt.286 116. Vervolgens stelt artikel 33, lid 1 van het Vluchtelingenverdrag dat de gevreesde vervolging bij terugkeer gebaseerd moet zijn op het ras, de godsdienst, de nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of de politieke overtuiging van de betrokkene. Zoals opvalt, herhaald artikel 33, lid 1 de in artikel 1A, lid 2 opgesomde redenen.287 In een van zijn mededelingen stelt het UNHCR dat een daad waarbij een vluchteling verplicht wordt om terug te keren naar een land, waar hij gegronde redenen voor vrees heeft, een ernstige schending van het non-refoulement beginsel vormt. Het feit dat het UNHCR niet uitdrukkelijk heeft verwezen naar de vijf vervolgingsgronden288 laat de auteurs LAUTERPACHT en BETHLEHEM vermoeden dat alle motieven kunnen aangewend worden voor de toepassing artikel 33, lid 1 en dus niet enkel de hierboven vernoemde vijf vervolgingsgronden. Volgens deze auteurs heeft de opneming van de vijf vervolgingsgronden geen enkel praktisch belang.289 Ten slotte, bestaat er discussie over de interpretatie van elk van de vijf vervolgingsgronden. De meeste auteurs gaan ervan uit dat deze identiek dezelfde betekenis hebben als deze van artikel 1A, lid 2. 290 LAUTERPACHT en BETHLEHEM
UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §196. 283 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 54. 284 B. GORLICK, ‚Common Burdens and Standards: Legal Elements in Assessing Claims to Refugee Status‛, IJRL 2003, afl. 15, 357 en 361. 285 De vluchteling moet complete en juiste verklaringen afleggen en coöpereren. De staatsautoriteit moet de vluchteling meedelen welke feiten hij voor relevant acht en hoe hij de feiten heeft beoordeeld en op welke relevante informatie van het land van oorsprong hij zich heeft berust. 286 K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 97. 287 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1394, nr. 176. 288 UNHCR ExCom, Conclusion No. 6 (XXVIII): Non-Refoulement, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 32nd Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/32/12/Add. 1, 1977, 1314. 289 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87. 290 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 304-307; W. KÄLIN, Das Prinzip des Non-Refoulement: Das Verbot der Zurückweisung, Ausweisung und Auslieferung von 282
78
daarentegen, zijn de mening toegedaan dat bij de interpretatie van deze begrippen rekening moet worden gehouden met de mensenrechten die een non-refoulement principe inhouden.
291
Deze zienswijze vindt men ook in artikel 12 van de
Kwalificatierichtlijn terug. Zo stelt het dat: ‚2. Wanneer dit op grond van de in lid 1 genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, [eigen cursivering] mogen de lidstaten een al dan niet formeel erkende vluchteling uitzetten of terugleiden wanneer: a) redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of b) hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.‛292
117. Een laatste vraag die zich met betrekking tot de interpretatie van artikel 33, lid 1 van het Vluchtelingenverdrag stelt is deze betreffende de zinsnede ‘grenzen van een grondgebied’. Anders geformuleerd, naar welk land mag de persoon in kwestie niet teruggestuurd worden? Het betreft zowel het land waar de persoon het gevaar loopt vervolgd te worden, maar ook het land waar het gevaar bestaat dat hij vandaaruit uitgewezen wordt naar een derde land waar hij vervolgd wordt. Met andere woorden, het non-refoulement beginsel verbiedt een staat een persoon ook naar een land uit te wijzen die hem naar een land kan uitwijzen waar hij het risico loopt vervolgd te worden, hoewel de persoon in dit land zelf niet het gevaar loopt vervolgd te worden.293; 294
Flüchtlingen in den Verfolgerstaat im Völkerrecht und im schweizerischen Landesrecht, Doctoral Thesis, Universität Bern, 1982, 111; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 85; R. HOFFMANN en T. LÖHR, ‚Introduction to Chapter V‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 57. 291 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 123. 292 Artikel 12, lid 2 Kwalificatierichtlijn. 293 A. GRAHL-MADSEN, Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, art. 33; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 122; G. S. GOODWINGILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 250; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 134; W. KÄLIN, M.
79
De vluchteling kan ook uitgewezen worden naar een veilig derde land. Een veilig derde land is een land waar de vluchteling niet het gevaar loopt vervolgd te worden of van daaruit uitgewezen te worden naar een land waar hij vervolgd wordt. Volgens het veilige derde land-concept wordt de asielzoeker naar het land verwezen waar hij daarvóór was en waar hij bescherming had kunnen vragen, gezien daar geen gegronde vrees voor vervolging of uitwijzing naar een onveilig land bestond.295 Wat de Europese Unie betreft, staat het veilige derde land-concept in de Dublin II Verordening verwoord.296 Hierin wordt de staat aangeduid die verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag.297 Het EHRM heeft in zijn rechtspraak gesteld dat de verwijzende staat moet ook nagaan of het veilige derde land het, in artikel 33, lid 1 opgenomen, non-refoulement principe naleeft. Anders te oordelen zou dit beginsel de zin ontnemen. Stel dat iemand naar een veilig derde land wordt verwezen, waarna deze tegen het non-refoulement beginsel in, de persoon naar een land uitzet waar deze het risico loopt vervolgd te worden.298 Tot slot wil ik nog kort erop wijzen dat de verwijzende staat eerst moet nagaan of de betrokkene in het derde land (de jure en de facto) toegang heeft tot een procedure waarin het risico op vervolging bij terugwijzing onderzocht wordt.299 Voor meer over deze procedurele vereisten zie hieronder. 118. Naast de materiële verplichtingen, vereist het non-refoulement beginsel dat de staten een bepaald minimum aan procedurele bescherming bieden een vluchteling.
CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1380-1381, nr. 139-141. 294 Het non-refoulement beginsel geldt ook indien men bescherming gaat zoeken bij een ambassade buiten het land van herkomst. Bescherming zoeken bij een ambassade in het land van herkomst valt niet onder de bescherming van artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag omdat men zich niet bevindt buiten het land van herkomst. 295 R. HOFFMANN en T. LÖHR, ‚Introduction to Chapter V‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 12 en 70; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1382, nr. 145. 296 Verordening (EG) Nr. 343/2003 van De Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, PB L 50/1-10. 297 Het doel van de Dublin Verordening is het voorkomen van meervoudige asielaanvragen in verschillende Europese landen. 298 EHRM, T.I. v the United Kingdom, RJD 2000-III, 457; EHRM, KRS v the United Kingdom, 2008, 16; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1385, nr. 153 299 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1386, nr. 155.
80
Meer specifiek, verplicht dit beginsel de staten een procedure te hebben, die ertoe dient te onderzoeken of een persoon naar een bepaald land uitgewezen kan worden. De bedoeling is te voorkomen dat een persoon naar een land wordt uitgewezen waar hij het gevaar loopt vervolgd te worden.300 Deze procedure moet voldoen aan alle procedurele waarborgen opgenomen in het UNHCR Handbook of procedures. 301 ; 302 Versnelde procedures 303 zijn geoorloofd onder het Vluchtelingenverdrag voor zover de procedurele waarborgen van toepassing blijven.304 Hoewel de staten een bepaalde appreciatiemarge hebben over de invulling van de procedurele waarborgen, moet aan bepaalde – door internationale mensenrechten opgelegde – procedurele minimumvereisten, zoals het recht op een effectief rechtsmiddel, altijd voldaan zijn.305 De Europese Kwalificatierichtlijn bevat helaas niets over deze procedurele vereisten, wat door het UNHCR bekritiseerd wordt.306 119. Het laatste discussiepunt met betrekking tot artikel 33, lid 1 betreft de toepassing ervan in situaties van massale toestroom.307 Bepaalde landen sluiten hun grenzen in geval van massale toestroom van vluchtelingen. Daarbij rijst de vraag of in een dergelijk geval staten zich kunnen onttrekken aan de verplichting opgelegd door het non-refoulement principe.
K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 164 en 571. 301 Bijvoorbeeld moet de verzoeker geïnformeerd worden over het verloop van de procedure; voor de verzoeker moet een mogelijkheid bestaan om in beroep te gaan tegen een negatieve beslissing ; de verzoeker moet de mogelijkheid hebben een persoonlijk interview te geven bij de bevoegde asielinstanties. 302 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, §192. 303 Versnelde procedures worden meestal gebruikt in gevallen van manifest ongegronde of onrechtmatige aanvragen of bij aanvragen door personen uit een land dat op veilige landen-lijst staat of wanneer er een veilig derde land alternatief bestaat. 304 K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 175. 305 B. GORLICK, ‚Common Burdens and Standards: Legal Elements in Assessing Claims to Refugee Status‛, IJRL 2003, afl. 15, 357-358; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1376, nr. 131. 306 UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 21. 307 Een massale toestroom heeft volgens een mededeling van het UNHCR volgende kenmerken: 1. Aanzienlijk groot aantal mensen komen aan de grens; 2. Hoge snelheid van toestroom van personen; 3. onvoldoende opnamecapaciteit van het toevluchtland; 4. Onvermogen om een groot aantal procedures te kunnen verwerken. 300
81
In de voorbereidende werken van het Vluchtelingenverdrag werd gesteld dat artikel 33, lid 1 Vluchtelingenverdrag niet moet worden nageleefd in geval van een massale toestroom van vluchtelingen. Wel moeten de staten aan de vluchtelingen toegang tot hun grondgebied en (tijdelijk) verblijf verlenen.308 De mededelingen van het UNHCR, het Afrikaans Vluchtelingenverdrag en de Cartagena Declaratie daarentegen, stellen dat het non-refoulement beginsel in een dergelijk geval wel nog altijd moet worden nageleefd. 309 Deze laatste zienswijze wordt ook door de meeste auteurs verdedigd.310
d) Verhouding tot andere bepalingen van het verdrag 120. Artikel 33, lid 1 is sterk verbonden met artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag. Immers, wanneer een persoon conform artikel 1 erkend wordt als vluchteling kan hij zich ook op artikel 33 beroepen.311; 312
e) Andere relevante normen in het internationaal recht 121. Wij hebben hierboven gezien dat het territoriale en personele toepassingsgebied van artikel 33, lid 1 van het Vluchtelingenverdrag beperkt is. Personen die buiten het
Conference of Plenipotentiaries, 35th Meeting, UN Doc. A/CONE.2/SR.35, 1951, 21. Cartegena Declaration, deel III, §3, 5 en8; artikel 2, lid 3-5 van OAU Refugee Convention; UNHCR ExCom, Conclusion No. 22 (XXXII): Protection of Asylum-Seekers in Situations of Large-Scale Influx, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 36th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/36/12/Add. 1, 1981, 17-20, §II.A1-II.A.2. 310 A. V. EGGLI, Mass Refugee Influx and the Limits of Public International Law, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 2002, 171; G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 339; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of NonRefoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 119; K. WOUTERS, International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 156; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1377-1380, nr. 132-137. 311 Indien de persoon in kwestie de bescherming van het Vluchtelingenverdrag verliest, dan heeft hij de mogelijkheid zich te beroepen op verschillende andere internationale verdragen om een gedwongen uitzetting te verhinderen. Voorbeelden zijn artikel 3 van het Europees Verdrag van de rechten van de Mens en artikel 3 van het Anti-folteringsverdrag. 312 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1342, nr. 23. 308 309
82
toepassingsgebied vallen en door het verdrag niet beschermd worden, kunnen zich nog altijd op andere internationale normen beroepen om hun terugwijzing te vermijden. Hieronder volgt een korte uiteenzetting van drie andere internationale normen die het non-refoulement beginsel bevatten.
(1) Internationaal gewoonterecht
122. Het
non-refoulement
principe
is
uitgegroeid
tot
een
internationaal
gewoonterecht. Er bestaan minimum drie redenen voor deze stelling. Ten eerste, omdat bijna alle staten Verdragspartij zijn bij het ene of het andere verdrag waarin het non-refoulement principe geformuleerd wordt.313 Voorbeelden zijn artikel 7 van het Internationaal verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten, artikel 3 van het Antifolteringsverdrag, artikel 16, lid 1 van het Internationale Verdrag inzake de Bescherming van alle Personen tegen Gedwongen Verdwijning en artikel 3 van het Europese Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens. 314 Ten tweede, omdat het afgeleid wordt uit de verklaringen van de algemene vergadering van de VN en de mededelingen van het UNHCR.315 Ten slotte, wordt het non-refoulement beginsel geacht internationaal gewoonterecht te zijn omdat de meeste landen dit principe in hun nationale wetgevingen hebben geïntroduceerd. 316 Het is niet onbelangrijk op te merken dat dit ook de zienswijze van de meeste auteurs is.317
E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 147. 314 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1343, nr. 27. 315 GA Res. 57/187, 18 December 2002, §4; UNHCR, Declaration of States Parties to the 1951 Convention and/or Its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN Doc. HCR/MMSP/2001/09, 2002, preambule, §4; UNHCR ExCom, Conclusion No. 6 (XXVIII): Non-Refoulement, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 32nd Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/32/12/Add. 1, 1977, 13-14; UNHCR, Conclusion NO. 65 (XLII): General Conclusion on International Protection, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 46th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/46/12/Add. 1, 1991, 6-8. 316 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 148. 317 A. DUFFY, ‚Expulsion to Face Torture? Non-Refoulement in International Law‛, IJRL 2008, afl. 20, 373 en 398; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 149; G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 74; J. ALLAIN, ‚The Jus Cogens 313
83
De volgende vraag die zich stelt is: is het non-refoulement beginsel van internationaal dwingend recht 318 ? In tegenstelling tot de vraag of dit beginsel internationaal gewoonterecht is, bestaat hier veel onduidelijkheid over. Volgens de eerste stelling is het non-refoulement beginsel een regel van dwingende aard. 319 Hiervoor verwijzen zij naar UNHCR-mededelingen 320 en de Cartagena Verklaring inzake Vluchtelingen321. Volgens de tweede stelling, waaronder GOODWIN-GILL en MCADAM, is het dwingende karakter van dit beginsel twijfelachtig.322 123. LAUTERPACHT and BETHLEHEM merken vervolgens op dat het non-refoulement beginsel als internationaal gewoonterecht niet enkel op vluchtelingen van toepassing is323, maar op alle personen.324
(2) Internationale Mensenrechten
124. Het verschil tussen het non-refoulement beginsel van artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag en dit in internationale mensenrechtenverdragen is dat het personele
toepassingsgebied
van
het
non-refoulement
beginsel
bij
mensenrechtenverdragen veel breder is dan dat bij het Vluchtelingenverdrag. Vervolgens bieden de meeste mensenrechtenverdragen absolute bescherming tegen
Nature of Non-Refoulement‛, IJRL 2001, afl. 13, 533 en 538; S. RAH, Asylsuchende und Migranten auf See: Staatliche Rechte und Pflichten aus völkerrechtlicher Sicht, Berlin, Springer, 2009, 200; T. LÖHR, Die Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, Baden-Baden, Nomos, 2009, 248; W. KÄLIN en J. KÜNZLI, The Law of International Human Rights Protection, Oxford, Oxford University Press, 2009, 512; 318 Het verdrag van Wenen betreffende het Verdragenrecht stelt in zijn artikel 53, lid 1 dat voor de toepassing van dit Verdrag een dwingende norm van algemeen volkenrecht een norm is die aanvaard en erkend is door de internationale gemeenschap als een norm, waarvan niet mag worden afgeweken en die slechts kan worden gewijzigd door een latere volkenrechtelijke norm van dezelfde aard. 319 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 32. 320 UNHCR, Conclusion No. 25 (XXXIII) : The Problem of Manifestly Unfounded or Abusive Applications for Refugee Status or Asylum, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 37th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/37/12/Add. 1, 1982, 17-18; UNHCR, Conclusion No. 79 (XLVII): General Conclusion on International Protection, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 51st Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/51/12/Add. 1, 1996, 8-10. 321 Deel III, §5 van Cartagena Verklaring inzake Vluchtelingen. 322 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 345-346. 323 Zoals dat wel het geval is bij het Vluchtelingenverdrag. 324 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 163; ook G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 248.
84
non-refoulement.
325
Hieronder volgt een overzicht van de drie belangrijkste
verdragen. 125. Artikel 7 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (BUPO Verdrag) stelt het volgende: ‚Niemand mag worden onderworpen aan folteringen, of aan wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. In het bijzonder mag niemand zonder zijn, in vrijheid
gegeven,
toestemming
worden
onderworpen
aan
medische
of
wetenschappelijke experimenten.‛
Volgens deze bepaling zal een verdragspartij ook aansprakelijk worden gesteld indien hij een persoon uitwijst naar een ander land waar hij aan de gevaren van artikel 7 uitgezet wordt.326 Het toepassingsgebied van het BUPO-verdrag is evenwel breder dan dit van het
Vluchtelingenverdrag.
Ten eerste,
omdat
het
in
tegenstelling
tot
het
Vluchtelingenverdrag niet enkel op erkende vluchtelingen en personen die nog in de procedure zitten van toepassing is, maar ook bijvoorbeeld illegalen en afgewezen asielzoekers.327 Ten tweede, omdat het BUPO-verdrag niet in uitzonderingen voorziet zoals deze opgenomen in artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag.328 Voor meer over deze uitzonderingen wordt naar het onderdeel B. hieronder verwezen. 126. Artikel 3 van het Antifolteringsverdrag stelt het volgende: ‚Geen enkele Staat die partij is bij dit Verdrag, mag een persoon uitzetten of terugzenden (‚refouler") naar of uitleveren aan een andere Staat wanneer er gegronde
W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1350, nr. 47. 326 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1350-1351, nr. 49. 327 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 285; W. KÄLIN en J. KÜNZLI, The Law of International Human Rights Protection, Oxford, Oxford University Press, 2009, 512. 328 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para. 2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 52-56; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1351, nr. 50. 325
85
redenen zijn om aan te nemen dat hij daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering.‛
Vergelijkbaar met het BUPO-verdrag, is deze bepaling op alle personen van toepassing en bevat geen uitzonderingen.329 Het nadeel is echter, dat artikel 3 enkel vanaf een bepaalde graad van foltering van toepassing is. Een ander minpunt bij deze bepaling betreft het vereiste die stelt dat de foltering ten minste met de toestemming van een staatsorgaan moet gebeuren.330 127. Ten slotte, artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens stelt: ‚Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.‛
Hierin speelt de rechtspraak van Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een belangrijke rol. In zijn rechtspraak heeft het Hof het toepassingsgebied van het non-refoulement beginsel heel breed omschreven.
331
Hierdoor is het
toepassingsgebied ervan veel ruimer dan dat van het Vluchtelingenverdrag.332
(3) Uitleveringsrecht
128. Het Europees Uitleveringsverdrag geeft een veel concretere omschrijving aan het non-refoulement beginsel. Zo duidt het drie situaties aan waarin een persoon niet
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para. 2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 57-62; G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 301; M. NOWAK en E. MCARTHUR, The United Nations Convention against Torture: A Commentary, New York, Oxford University Press, 2008, 129. 330 G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 306; W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1352, nr. 56. 331 EHRM, Chahal v. United Kingdon. 332 W. KÄLIN, M. CARONI en L. HEIM, ‚Article 33, para. 1‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1353-1354, nr. 60. 329
86
mag worden uitgeleverd. Namelijk 1) daders van politieke misdrijven333, 2) indien een persoon een ernstig risico op vervolging loopt334 en 3) indien het risico bestaat dat de persoon in kwestie slachtoffer wordt van onmenselijke behandeling.335
B. Artikel 33, lid 2 129. In tegenstelling tot andere internationale verdragen die eveneens een nonrefoulement regel formuleren, bevat artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag uitsluitingsgronden op het non-refoulement principe. Zo stelt het dat op de voordelen van het non-refoulement geen aanspraak kan worden gemaakt door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die veroordeeld werd wegens een bijzonder ernstig misdrijf en daardoor een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land. De bedoeling van deze uitsluitingsgronden is een persoon, die op grond van zijn persoonlijk gedrag een ernstig gevaar voor de ontvangststaat vormt, de bescherming van het non-refoulement principe te ontnemen. Gezien deze bepaling een van de fundamentele rechten van de persoon in kwestie beperkt, moet het eng worden interpreteert. 336 130. Hieronder wordt eerst op een grondige wijze ingegaan op de inhoud en interpretatie van de uitsluitingsgronden. Vervolgens wordt kort de verhouding van artikel 33, lid 2 tot andere bepalingen besproken.
Artikel 3, §1 van het Europees Uitleveringsverdrag en artikel 4, §4 van het Inter-Amerikaanse Conventie inzake Uitlevering. 334 Artikel 3, §2 van het Europees Uitleveringsverdrag en artikel 4, §5 van het Inter-Amerikaanse Conventie inzake Uitlevering. 335 W. KÄLIN, Das Prinzip des Non-Refoulement: Das Verbot der Zurückweisung, Ausweisung und Auslieferung von Flüchtlingen in den Verfolgerstaat im Völkerrecht und im schweizerischen Landesrecht, Doctoral Thesis, Universität Bern, 1982, 202. 336 336 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1399, nr. 2. 333
87
a) Inhoud 131. Bij de lezing van het tweede lid van artikel 33 rijzen er belangrijke vragen omtrent de betekenis van bepaalde woorden en zinsneden. Zo kan bijvoorbeeld de vraag worden gesteld wat met een ‘bijzonder ernstig misdrijf’ of ‘veiligheid van het land’ bedoeld wordt. 132. De eerste vraag die zich bij deze bepaling stelt is: welke handelingen van de betrokken vluchteling vallen onder deze uitsluitingsregel? Met andere woorden, wat wordt met ‘bijzonder ernstig misdrijf’ bedoeld? Daarmee wordt meestal moord, verkrachting, gewapende overval, brandstichting of drugshandel bedoeld. 337 Met deze zinsnede wil men benadrukken dat een misdrijf enkel in hoogst uitzonderlijke gevallen aanleiding zal geven tot toepassing van artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag.338 Bij de beoordeling of er een bijzonder ernstig misdrijf voorligt, moet ook rekening worden gehouden met alle verzachtende omstandigheden.339 Ook hier is de kwalificatie in het nationale strafrechtssysteem irrelevant. Zo bijvoorbeeld is het onbelangrijk of een daad in België als misdaad of wanbedrijf gekwalificeerd wordt om te besluiten of het een bijzonder ernstig misdrijf uitmaakt in de zin van artikel 33, lid 2. Er is enkel vereist dat de daad bijzonder ernstig is, in die zin dat het gezien kan worden als een gevaar voor de maatschappij van het ontvangstland.340
J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 349. 338 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 139. 339 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 350. 340 A. GRAHL-MADSEN, Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, art. 33; A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1421, nr. 102. 337
88
Opdat artikel 33, lid 2 kan worden toegepast is het daarnaast vereist dat de persoon reeds veroordeeld werd en dat er tegen deze beslissing geen rechtsmiddelen openstaan. Dit vereist vloeit uit de zinsnede ‘bij gewijsde veroordeeld’.341 133. Verder, de uitsluitingsregel zal enkel kunnen worden toegepast indien het gepleegde misdrijf een gevaar oplevert voor de gemeenschap of de veiligheid van het ontvangstland. Er bestaat veel discussie over dit vereiste. Wanneer levert een misdrijf een gevaar op voor de gemeenschap of de veiligheid van het ontvangstland? En wat wordt met ‘de veiligheid van het ontvangstland’ bedoeld? De eerste vraag die zich stelt is: wanneer levert een misdrijf een gevaar op voor de gemeenschap van het betrokken land? Dit is het geval wanneer er een ernstig risico bestaat dat de betrokkene soortgelijke misdrijven ook in de toekomst zal plegen. Bij deze risicoanalyse moet onder andere met de volgende factoren rekening worden gehouden: de individuele omstandigheden van de zaak, de strafmaat van de veroordeling, de ernst van het misdrijf en de levensomstandigheden en de persoonlijkheid van de betrokkene.342 Het is onverschillig of het misdrijf begaan werd binnen of buiten het grondgebied van de staat. Het is ook niet van belang of de betrokkene de straf heeft uitgevoerd.343 Wel is het belangrijk op te merken dat de uitzetting van de persoon naar aanleiding van de toepassing van artikel 33, lid 2 als laatste optie moet worden gebruikt.344 Om deze laatste reden stelt HATHAWAY dat onbeperkte opsluiting in het ontvangstland als alternatief zou kunnen dienen voor uitwijzing. Zo zou men tegelijkertijd te gemeenschap kunnen beschermen en het vervolgingsrisico voor de betrokkenen tot het minimum herleiden. 345 Dit alternatief vertoont echter verschillende gebreken. Ten eerste, het Vluchtelingenverdrag
E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 139. 342 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1421-1422, nr. 103104. 343 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 351. 344 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 352; UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 21. 345 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 352. 341
89
voorziet niet in een dergelijk alternatief. Ten tweede, de persoonlijke vrijheid van de betrokkene, die gegarandeerd wordt in verschillende mensenrechtenverdragen, wordt negatief beïnvloedt. Ten slotte, dit alternatief kent geen wettelijke grondslag in de meeste nationale rechtssystemen.346 Het non-refoulement beginsel vindt evenmin toepassing wanneer het gepleegde misdrijf de veiligheid van het ontvangstland in het gedrang brengt. Maar wat bedoeld men met ‘veiligheid van het ontvangstland’? In het internationaal recht wordt het niet gedefinieerd, waardoor de staat voor de invulling daarvan een ruime appreciatiemarge heeft. 347 Gewoonlijk wordt het nationale veiligheidsargument gegrond beschouwd wanneer er een objectieve, redelijke en reële mogelijkheid bestaat dat de persoon directe of indirecte ernstige schade aan het ontvangstland zal toebrengen, zoals gewapend aanval op de staat en zijn burgers of de vernietiging van zijn democratische structuur. 348 Gevaar voor schade aan goederen, economische interesse of de internationale reputatie van het ontvangstland kunnen niet als gevaar voor nationale veiligheid gezien worden.349 Volgens sommige auteurs vallen misdrijven die een gevaar voor de internationale
veiligheid
betekenen
eveneens
onder
artikel
33,
lid
2
Vluchtelingenverdrag. Daarbij argumenteren zij dat elke gevaar voor de internationale gemeenschap betekent een gevaar voor de nationale veiligheid van elke staat.350 LAUTERPACHT en BETHLEHEM gaan met deze zienswijze niet akkoord en
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1422, nr. 106. 347 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 135; G. S. GOODWIN-GILL en J. MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007,235-236. 348 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 346; meer specifiek A. GRAHL-MADSEN, Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, art. 33. 349 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1415, nr. 84. 350 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1416, nr. 86-87. 346
90
stellen dat het internationale veiligheidsargument niet kan worden ingeroepen om een vluchteling de bescherming door het non-refoulement principe te ontzeggen.351 Wat de intensiteit van het gevaar voor de nationale veiligheid betreft, wordt algemeen aangenomen dat het gevaar ernstig en bepaalbaar moet zijn. Immers, onbeduidende gevaren zullen de veiligheid van een land niet bedreigen.352 Zo heeft het Duitse Hoogegerechtshof geoordeeld dat enkel buitengewoon ernstige gevaren kunnen de toepassing van artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag verantwoorden. Een andere interpretatie zou niet overeenkomen met de doelstelling van het Vluchtelingenverdrag.353 Ten slotte moet erop worden gewezen dat de uitsluitingsgrond van artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag niet kan worden ingeroepen om wraak door de vervolgende staat te vermijden.354 Enkel HATHAWAY verdedigt de stelling dat een dergelijke dreiging het ontnemen van de non-refoulement bescherming kan verantwoorden.355 134. De volgende vraag betreft de bewijsproblematiek in verband met artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag. Het wordt algemeen aangenomen dat het bewijsniveau voor artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag dezelfde is als dit voor artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Dat betekent dat ernstige redenen noodzakelijk en voldoende zijn om artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag toe te passen, zonder dat deze redenen een bepaalde graad van zekerheid vereisen, zoals ‘zonder redelijke twijfel’. Het bewijs moet wel duidelijk en geloofwaardig zijn.356
E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 135. 352 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 136. 353 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1417, nr. 89. 354 Geciteerd in J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 347. 355 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 347. 356 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 345; J. C. HATHAWAY, The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 215; N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 67. 351
91
135. Wat is het resultaat van de toepassing van deze uitsluitingsregel? Artikel 33, lid 2 stelt dat ‘op de voordelen van deze bepaling kan […] geen aanspraak worden gemaakt’. Deze zinsnede wijst erop dat de toepassing van deze bepaling niet tot gevolg heeft dat de persoon in kwestie zijn vluchtelingenstatuut verliest, maar dat hij zich niet meer op het non-refoulement principe kan beroepen. Door deze bepaling kan de betrokken staat zich van zijn verplichting, om aan de vluchteling bescherming te bieden tegen uitwijzing, onttrekken.357 136. De toepassing van artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag moet echter worden uitgesloten wanneer er een reel risico bestaat dat de vluchteling, in geval van uitwijzing, het slachtoffer wordt van foltering, onmenselijke of onterende behandeling of willekeurige straffen. De reden voor deze uitzondering is de verplichting voor een lidstaat om bindende internationale mensenrechten te respecteren. Immers, bij de interpretatie van het Vluchtelingenverdrag moet rekening worden gehouden met deze mensenrechten.358 HATHAWAY is met deze stelling niet eens en stelt het volgende: ‚The refugee convention accepts that in extreme and genuinely exceptional cases, the usual considerations of humanity must yield to the critical security interests of the receiving state‛.359
De andere rechtsgeleerden gaan niet akkoord met de stelling van HATHAWAY en formuleren de volgende bedenkingen. Ten eerste, zij verwijzen naar de voorbereidende werken bij het Vluchtelingenverdrag. Daarbij stellen zij dat de opstellers van het verdrag niet voor ogen hadden artikel 33, lid 2 op een absolute wijze toe te passen boven ieder individueel belang van de betrokkene. Ten tweede, verwijst men naar het feit dat de internationale mensenrechtenverdragen niet enkel
J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 344; S. KNEEBONE en M. O’SULLIVAN, ‚Article 1 C‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 55 en 34. 358 A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1417, nr. 90; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 137. 359 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 352-353. 357
92
complementaire bescherming bieden bij het Vluchtelingenverdrag, maar ook in aanmerking moeten worden genomen bij de interpretatie daarvan. Dit kan men afleiden uit de doelstelling van het Vluchtelingenverdrag en uit artikel 31, lid 2 (c) van het Verdrag betreffende het Verdragenrecht. Deze laatste bepaling stelt het volgende: ‚Behalve met de context dient ook rekening te worden gehouden met iedere ter zake dienende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de partijen kan worden toegepast‛. Ten slotte, verwijzen deze auteurs naar het feit dat het verbod van foltering en het verbod van willekeurige straffen als internationaal gewoonterecht wordt beschouwd en moeten aldus in aanmerking worden genomen bij de interpretatie van artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag.360 Wat de Europese Unie betreft, werd voor de meerderheidsopvatting gekozen. Zo wordt in artikel 21 van de Kwalificatierichtlijn gesteld dat een persoon mag teruggestuurd worden voor zover de internationale verplichtingen het toelaten.361 De wettekst luidt als volgt: 2. Wanneer dit op grond van de in lid 1 genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, mogen de lidstaten een al dan niet formeel erkende vluchteling uitzetten of terugleiden wanneer: a) redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of b) hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf. [eigen cursivering+‛
Wij hebben dus gezien dat bij bepaalde risico’s, zoals foltering, moet de staat de toepassing van het non-refoulement principe absoluut eerbiedigen. De vraag is: wat met andere risico’s? Kan een staat de uitsluitingsregel van artikel 33, lid 2 zonder meer toepassen? Neen, in dat geval moet de zogenaamde proportionaliteitstest worden
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1418-1419, nr. 92-95; J. MCADAM, ‚Interpretation‛ in in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 69-71. 361 UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004, artikel 21. 360
93
doorgevoerd. Met andere woorden, er moet een afweging gebeuren tussen de staatsveiligheid enerzijds en de risico’s voor de vluchteling in het land van uitzetting anderzijds, zodat het non-refoulement principe enkel kan worden uitgesloten indien de staatsveiligheid opweegt tegenover de risico’s voor de persoon.362 LAUTERPACHT
en
BETHLEMEN
stellen
dat
bij
de
toepassing
van
de
proportionaliteitstest aandacht besteed moet worden aan: 1. de ernst van het gevaar die de betrokkene stelt voor de nationale veiligheid, 2. de waarschijnlijkheid van de realisatie van het gevaar, 3. de vraag of bij een verwijdering van de betrokkene het gevaar voor de nationale veiligheid zou verminderen of ophouden te bestaan, 4. de aard van de gevaren waaraan de vluchteling bij de uitzetting zal onderworpen zijn en 5. het bestaan van andere mogelijke alternatieven voor de uitzetting van de vluchteling, die in overeenstemming zouden zijn met het non-refoulement beginsel.363
HATHAWAY
daarentegen,
is
van
mening
dat
geen
bijkomende
proportionaliteitstoets vereist is indien de vreemdeling onder artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag valt. Hij stelt dat het nationale veiligheidsargument altijd opweegt tegen de risico’s waaraan een individu uitgezet is.364 Algemeen wordt aangenomen dat een staat in ieder geval de individuele omstandigheden van de betrokkene in aanmerking moet nemen. Staten hebben een grote appreciatiemarge bij de beoordeling of artikel 33, lid 2 al dan niet van
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1419, nr. 97; E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 137. 363 E. LAUTERPACHT en D. BETHLEHEM, ‚The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 87 en 137. 364 J. C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 353. 362
94
toepassing is. Wil een staat deze discretionaire bevoegdheid conform het principe van eerlijk proces uitoefenen, dan moet zij rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, de doelstelling van het Vluchtelingenverdrag en de fundamentele mensenrechten.365
b) Verhouding tot andere bepalingen 137. Artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag moet samen gelezen worden met artikel 31 en 32 van het Vluchtelingenverdrag. Het resultaat van deze samenlezing is dat uitwijzing of terugleiding enkel toegelaten is indien redelijke termijnen en faciliteiten worden toegekend aan de vluchteling om te onderzoeken of hij toegang tot een derde land kan krijgen. De vluchteling mag vervolgens enkel uitgewezen worden naar een land waar hij bedreigd wordt, indien hij geen toegang krijgt tot een derde land.366
A. ZIMMERMANN en P. WENNHOLZ, ‚Article 33, para.2‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1420, nr. 99. 366 G. NOLL; ‚Article 31‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 25-26; N. ROBINSON, Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 165; U. DAVY, ‚Article 32‛ in A. ZIMMERMANN, The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, nr. 35-37. 365
95
III. Vooruitzichten – Kwalificatierichtlijn 2011/95 138. De Kwalificatierichtlijn van 2011 is een herziening van de Kwalificatierichtlijn van 2004 (2004/83/EG). De nieuwe richtlijn zal inwerkingtreden op 21 december 2013. Het ECRE merkt op dat de oude Kwalificatierichtlijn van 2004 gebreken vertoonde. Dit was vooral het geval met betrekking tot de interpretatie van de begrippen ‘vervolging’ en ‘sociale groep’. De onduidelijkheid over de precieze betekenis van deze begrippen resulteerde in grote verschillen in het aantal erkenningen van vluchtelingen in de verschillende lidstaten van de EU.367; 368 Het lijkt aangepast om een korte analyse van de nieuwe richtlijn te geven om te zien wat bij deze nieuwe richtlijn veranderd wordt. 139. Algemeen wordt aangenomen dat de nieuwe richtlijn de bescherming van de vluchteling verruimt en vaagheden waarover betwisting bestond verduidelijkt. Voorbeelden zijn de volgenden: Het specifieert de criteria voor de beoordeling of er al dan niet een intern vluchtalternatief bestaat.369 Wat de term ‘vervolging betreft, wordt duidelijk gesteld dat er ook sprake is van vervolging in de zin van artikel 1A van het Vluchtelingenverdrag indien het herkomstland geen bescherming biedt tegen daden van derden.370 Bij de beëindiging van het vluchtelingenstatuut wegens de toepassing van ceased cirumstances clause kan iedere vluchteling zich nu op compelling cirumstances beroepen om het verlies van zijn vluchtelingenstatuut te verhinderen.371 140. Het ECRE betreurt echter dat ondanks de totstandkoming van de nieuwe Kwalificatierichtlijn volgende problemen onopgelost blijven.372
Zo bijvoorbeeld ligt de erkenningsgraad van Tsjetsjeense vluchtelingen in Oostenrijk bij 63% en in Slovakije bij 0%. 368 ECRE, Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Commission Proposal to Recast the Qualification Directive, Maart 2010, 3-5. 369 Artikel 7 en 8 Kwalificatierichtlijn 2011. 370 Artikel 9 Kwalificatierichtlijn 2011. 371 Artikel 11, lid 3 Kwalificatierichtlijn 2011. 372 ECRE, Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Commission Proposal to Recast the Qualification Directive, March 2010, 5-6. 367
96
Ten eerste, het toepassingsgebied van de richtlijn is nog steeds beperkt tot staatlozen en personen uit derde landen. Aldus worden de EU-burgers uit het toepassingsgebied van de richtlijn uitgesloten.373 Ten tweede, de bescherming door niet-statelijke actoren wordt nog steeds voldoende aanvaard om de bescherming van het Vluchtelingenverdrag te weigeren.374 Ten derde, er bestaat nog altijd onduidelijkheid over de wijze van interpretatie van een ‘sociale groep’. Er rijst nog altijd de vraag of de social perception-benadering en de protected characteristics-benadering cumulatief of als alternatieven moeten worden toegepast. Deze onduidelijkheid geeft aan de lidstaten de mogelijkheid de term ‘sociale groep’ restrictief te interpreteren. Meer specifiek, de staten kunnen stellen dat er sprake is van een sociale groep wanneer er voldaan wordt aan de voorwaarden gesteld bij social perception-benadering én aan deze bij protected characteristics-benadering.375 Ten slotte, nationale veiligheidsredenen kunnen nog altijd worden ingeroepen om het vluchtelingenstatuut te ontnemen.376
Artikel 1 en 2, (i) Kwalificatierichtlijn 2011. Artikel 7 en 8, lid 1, b) Kwalificatierichtlijn 2011. 375 Artikel 10 lid, 1 (d) Kwalificatierichtlijn 2011. 376 Artikel 14 leden, 4 en 5 Kwalificatierichtlijn 2011 . 373 374
97
EINDBESLUIT
In dit werkstuk werd nagegaan hoe de artikelen 1 en 33 van het Verdrag van Genève geïnterpreteerd en toegepast worden in de verdragsluitende staten, de lidstaten van de Europese Unie inbegrepen. Na een uitgebreid onderzoek komen wij tot de conclusie dat er veel onduidelijkheden en discussiepunten bestaan betreffende de interpretatie en de toepassing van deze twee belangrijke bepalingen. Sommige onduidelijkheden worden zelfs op drie verschillende wijzen geïnterpreteerd. Welke is nu de juiste? Deze vraag valt soms moeilijk te beantwoorden. Zo bijvoorbeeld de vraag wanneer er sprake is van een intern vluchtalternatief wordt door verschillende staten op een uiteengaande wijze beantwoord. Door de Kwalificatierichtlijn van 2004 heeft Europa getracht de interpretatie en de toepassing van het Vluchtelingenverdrag in de Europese Unie te harmoniseren. Is het gelukt? Ja, maar enkel gedeeltelijk. Sommige discussiepunten blijven nog altijd onopgelost. Voorbeelden daarvan zijn het concept van intern vluchtalternatief en het veilige derde land-concept. Een bijkomend gegeven bij de Kwalificatierichtlijn is dat deze het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag in sommige gevallen beperkt. Zo hebben wij gezien dat de richtlijn geen toepassing vindt op EU-onderdanen. Ook door de opsomming van daden van vervolging, i.p.v. een definitie daarvan, resulteert in de beperking van het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag. Ondanks de hierboven genoemde kritiekpunten, zijn er ook voordelen aan deze Kwalificatierichtlijn verbonden. Zo creëert zij meer rechtszekerheid door artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag, en dus de criteria voor de toekenning van het vluchtelingenstatuut, verder te verduidelijken. Ook de rol van het Europese Hof van Justitie mag daarbij niet uit het oog worden verloren. Immers, gezien de Kwalificatierichtlijn een regelgevende akte van de Europese Unie is, is het Hof bevoegd om geschillen betreffende de interpretatie daarvan te beslechten. De nieuwe Kwalificatierichtlijn van 2011 tracht bepaalde discussiepunten van de huidige Kwalificatierichtlijn recht te zetten. Zal deze nieuwe richtlijn alle huidige 98
problemen oplossen? Wij denken van niet, maar het is alvast een stap vooruit richting een uniforme interpretatie en toepassing van het Vluchtelingenverdrag binnen de Europese Unie.
99
BIBLIOGRAFIE
Boeken ACHIRON, M., A ‘timeless’ treaty under attack, Refugees, 2001, vol. II, afl. 2. ALEINIKOFF, A., ‚Protected Characteristics and Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of ‘Membership of a Particular Social Group’‛ in E. FELLER, V. TÜRK, en F. NICHOLSON, Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 778 p. ALLEWELDT, R., ‚Preamble 1951 Convention‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. BADIL, Closing Protection Gaps: Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugee Convention, BADIL, 2005, 488 p. BASSIOUNI, M., Crimes Against Humanity in International Criminal Law, Den Haag, Kluwer Law International, 1999, 652 p. DAVY, U., ‚Article 32‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. EGGLI, A. V., Mass Refugee Influx and the Limits of Public International Law, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 2002, 319 p. ERDAL, U. en BAKIRCI, H., Article 3 of the European Convention on Human Rights: A Practitioner’s Handbook, Geneva, World Organization against Torture, 2006, 374 p. FITZPATRICK, J. en BONOAN, R., ‚Cessation of Refugee Protection‛ in FELLER, E., TÜRK, V. en NICHOLSON, F., Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 778 p. FOSTER, M., International Refugee Law and Socio-Economic Rights: Refuge from Deprivation, New York, Cambridge University Press, 2007, 442 p.
100
GILBERT, G., ‚Current Issues in the Application of the Exclusion Clause‛‛ in FELLER, E., TÜRK, V. en NICHOLSON, F., Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 778 p. GOODWIN-GILL, G. S. en MCADAM, J., The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 600 p. GRABENWARTER, C., Europäische Menschenrechtskonvention, München, C.H. Beck, 2009, 481 p. GRAHL-MADSEN, A., Commentary on the Refugee Convention 1951: Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, http://www.unhcr.org/3d4ab5fb9.html, 155 p. GRAHL-MADSEN, A., The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthofff, 1972, vol. II, 482 p. GRAHL-MADSEN, A., The Status of Refugees in International Law, Leiden, A.W. Sijthoff, 1966, vol. I, 499 p. HATHAWAY, J. C., The Law of Refugee Status, Toronto, Butterworths, 1991, 288 p. HATHAWAY, J. C., The Rights of Refugees under International Law, New York, Cambridge University Press, 2005, 1236 p. HOFFMANN, R. en LÖHR, T., ‚Introduction to Chapter V‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. KÄLIN, W. Das Prinzip des Non-Refoulement: Das Verbot der Zurückweisung, Ausweisung und Auslieferung von Flüchtlingen in den Verfolgerstaat im Völkerrecht und im schweizerischen Landesrecht, Doctoral Thesis, Universität Bern, 1982, 370 p. KÄLIN, W. en KÜNZLI, J., The Law of International Human Rights Protection, Oxford, Oxford University Press, 2009, 475 p. KÄLIN, W., CARONI M. en HAIM, L., ‚Article 33, para. 1‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p.
101
KNEEBONE, S. en O’SULLIVAN, M., in ‚Article 1 C‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. KÖFNER, G., en NICOLAUS, P., Grundlagen des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland, Grünewald, Kaiser, 1986, vol. I, 705 p. KOURULA, P., Broadening the Edges: Refugee Definition and International Protection Revisited, 1997, 428 p. LAUTERPACHT, E. en BETHLEHEM, D., ‚The Scope and Content of the Principle of NonRefoulement: Opinion‛ in FELLER, E., TÜRK, V. en NICHOLSON, F., Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 778 p. LÖHR, T., Die Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, Baden-Baden, Nomos, 2009, 323 p. MARX, R. ‚Article 1 E‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. MARX, R., Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, Köln, Luchterhand Verlag, 2009, 2038 p. MCADAM, J., ‚Interpretation‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. MESEKE, S., Der Tatbestand des Verbrechens gegen die Menschlichkeit nach dem Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs, Berlijn, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2004, 371 p. NOLL, G., ‚Article 31‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. NOWAK, M. en MCARTHUR, E., The United Nations Convention against Torture: A Commentary, New York, Oxford University Press, 2008, 600 p.
102
NOWAK, M., U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl, NP Engel, 2005, 1277 p. PHUONG, C., The International Protection of Internally Displaced Persons, Cambridge, Cambridge University Press, 2004, 293 p. QAFISHEH, M en AZAROV, V., ‚Article 1 D‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. RAH, S., Asylsuchende und Migranten auf See: Staatliche Rechte und Pflichten aus völkerrechtlicher Sicht, Berlin, Springer, 2009, 240 p. ROBINSON, N., Convention Relating to the Status of Stateless Persons; Its History and Interpretation: A Commentary, Institute of Jewish Affairs, 1997, 89 p. SCHMAHL, S., ‚Article 1B‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. SCHMAHL, S., ‚Article I 1967 Protocol‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. SIDORENKO, O., The common European asylum system: background, current state of affairs, future direction, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 254 p. SYMES, M. en JORRO, P., Asylum Law and Practice, London, Butterworths, 2003, 1144 p. TAKKENBERG, L., The Status of Palestinian Refugees in International Law, New York, Oxford University Press, 1998, 448 p. UNHCR, ‚Summery Conclusions: Cessation of Refugee Status, Expert Roundtable Organized by the United Nations High Commissioner for Refugees and the Carnegie Endowment for International Peace, hosted by the Luso-American Foundation for Development, Lisbon, Portugal, 3-4 May 2001‛ in FELLER, E., TÜRK, V. en NICHOLSON, F., Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 778 p. UNHCR, ‚Summery Conclusions: Membership of a Particular Social Group, Expert Roundtable Organized by the United Nations High Commissioner for Refugees and 103
the International Institute of Humanitarian Law, San Remo, Italy, 6-8 September 2001‛ in FELLER, E., TÜRK, V. en NICHOLSON, F., Refugee Protection in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 778 p. UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1979, 61 p. UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN High Commissioner for Refugees, 1992, 61 p. VANHEULE, D., ‚A Comparison of Judicial Interpretation of the Notion of Refugee‛ in CARLIER, J.-Y. en VANHEULE, D., Europe and Refugees: A Challenge?, Den Haag, Kluwer, 1997, 280 p. WEIS, P., The Refugee Convention 1951: The Travaux Préparatoires Analyzed with a Commentary by Dr. Paul Weis, Cambridge, University Press Cambridge, 1995, 403 p. WESTDICKENBERG, G. en FIXSON, O., ‚Das Verbrechen der Aggression im Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs‛ in FROWEIN, J. A., SCHARIOTH, K. en WOLFRUM, R., Verhandeln für den Frieden: Liber Amicorum Tono Eitel, Berlijn, Springer, 2003, 881 p. WOUTERS, K., International Legal Standards for the Protection from Refoulement, Antwerpen, Intersentia, 2009, 638 p. ZIMMERMANN, A. en MAHLER, C., ‚Article 1 A, para. 2‚ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. ZIMMERMANN, A. en WENNHOLZ, P., ‚Article 1 F‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. ZIMMERMANN, A. en WENNHOLZ, P., ‚Article 33, para. 2‛ in ZIMMERMANN, A., The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, 1799 p. ZWAAN, K., UNHCR and the European Asylum Law, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2005, 150 p. 104
Tijdschriften ADJIN-TETTEY, E., ‚Reconsidering the Criteria for Assessing Well-founded Fear in Refugee Law‛, MLJ 1997, afl. 25. AKRAM, S. M. en REMPEL, T., ‚Temporary Protection as an Instrument for Implementing the Right of Return for Palestinian Refugees, BUILJ 2004, afl. 22. ALLAIN, J., ‚The Jus Cogens Nature of Non-Refoulement‛, IJRL 2001, afl. 13. COFFMAN, B., ‚Organization, Membership and Political Opinion as Grounds for Refugee Status‛, Houston JIL 1995-1996. DESMET, E., ‛Vijftig jaar Verdrag van Genéve betreffende de status van vluchtelingen: een kritische balans‛ Jura.Falc. 2002-2003. DUFFY, A., ‚Expulsion to Face Torture? Non-Refoulement in International Law‛, IJRL 2008, afl. 20. FITZPATRICK, J., ‚Current Issues in Cessation of Protection under Article 1C of the 1951 Convention and Article I.4 of the 1969 OAU Convention‛, UNHCR Background Paper for Expert Roundtable Discussion on Cessation 2001. FITZPATRICK, J., ‚The End of Protection: Legal Standards for Cessation of Refugee Status and Withdrawal of ‘Temporary Protection’‛, GILJ 1999, afl. 13. GORLICK, B., ‚Common Burdens and Standards: Legal Elements in Assessing Claims to Refugee Status‛, IJRL 2003, afl. 15. HAINES, R.P.G., HATHAWAY, J. C. en FOSTER, M., ‚Claims to Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 13. HATHAWAY, J. C. en FOSTER, M., ‚Claims to Refugee Status Based on Voluntary but Protected Action‛, IJRL 2003, alf. 15. HATHAWAY, J. C. en HARVEY, C. J., ‚Framing Refugee Protection in the New World Disorder‛, Cornell ILJ 2001, afl. 34. HATHAWAY, J. C. en HICKS, W., ‚Is there a Subjective Element in the Refugee Convention’s Requirement of ‚Well founded fear‛?‛, MJIL 2005, afl. 26.
105
HATHAWAY, J. C. en RUDGE, P., ‚The Michigan Guidelines on Internal Protection Alternative‛, http://www.refugeecaselaw.org/documents/Protection_Elsewhere.pdf. HELTON, A. C., ‚Persecution on Account of Membership in a Social Group as Basis for Refugee Status‛, ColHRLR 1983, afl. 15. JACKSON, I. C., ‚The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees: A Universal Basis for Protection‛, IJRL 1991, afl. 3. KAPFERER, S., ‚Exclusion Clauses in Europe: A Comparative Overview of State Practice in France, Belgium and the United Kingdom‛, IJRL 2000, afl. 12. KAPFERER, S., „The Interface between Extradition and Asylum‛, UNHCR PPLA/2003/05, 2003. KINGSLEY-NYINAH, M., ‚Exclusion Under Article 1F: Some Reflections on Context, Principles and Practice‛, IJRL 2000, afl. 12. KWAKWA, E., ‚Article 1F(c): Acts Contrary to the Purposes and Principles of the United Nations‛, IJRL 2000, afl. 12. MARTIN, S. M., ‚Non-Refoulement of Refugees: United States Compliance with International Obligations‛, Harvard ILJ 1983, afl. 23. MOSLER, H., ‚Die Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte‚, ZaöRV 1962, afl. 22. OETER, S., ‚Terrorismus: ein völkerrechtliches Verbrechen? Zur Frage der Unterstellung terroristischer Akte unter die internationale Strafgerichtsbarkeit‚, Friedens-Warte 2001, afl. 76. PEJIC, J., „Article 1F(a): The Notion of International Crimes‚, IJRL 2000, afl. 12. RANDELZHOFER, A., ‚Nationality‛, EPIL, vol. III. RIKHOF, J., ‚War Criminals Not Welcome: How Common Law Countries Approach the Phenomenon of International Crimes in the Immigration and Refugee Context‛, IJRL 2009, afl. 21. STOREY, H., ‚The Internal Flight Alternative Test: The Jurisprudence Re-Examined‛, IJRL 1998.
106
STUMPF, C. en WILL, G., ‚The Relationship between the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees‛ in Institute of International Public Law and International Relations of Thessaloniki, The Refugee Problem on Universal, Regional and National Level, Thessaloniki, 1987. UNHCR, ‚Revised Statement on Article 1 D of the 1951 Convention‛, UN High Commissioner for Refugees, 2009. WEIS, P., ‚The 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees and Some Questions on the Law of Treaties‛, BYIL 1967, afl. 42. WEISSBRODT, D. en HORTREITER, I., ‚The Principle of Non-Refoulement: Article 3 of the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman and Degrading Treatment or Punishment in Comparison with Other Non-Refoulement Provisions of International Human Rights Treaties‛, BHRL 1999, afl. 5.
VN-documenten Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems, Report, UN Docs. E/1618 and E/AC.32/5, 1950. Ad
Hoc
Committee
on
Statelessness
and
Related
Problems,
UN
Doc.
E/AC.32/L.2/Rev. 1, 1950. Conference of Plenipotentiaries, 35th Meeting, UN Doc. A/CONE.2/SR.35, 1951. GA Res. 57/187, 18 December 2002. SC, Report Submitted to the Security Council by the Secretary-General in Accordance with Resolution 605 (1987), UN Doc. S/19443, 1988. UN Special Rapporteur on Freedom of Religion and Belief, UN Doc. A/62/280 (2007). UN, Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems, 3rd Meeting, UN Doc. E/QC.32/SR.3, 1950. UNHCR ExCom, Conclusion No. 14 (XXX) : General, Addendum to the report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 34th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/34/12/Add. 1, 1979.
107
UNHCR ExCom, Conclusion No. 15 (XXX) : Refugees without a Country of Asylum, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 34th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/34/12/Add. 1, 1979, 17-19. UNHCR ExCom, Conclusion No. 17 (XXXI): Problems of Extradition Affecting Refugees, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 35th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/35/12/Add. 1, 1980. UNHCR ExCom, Conclusion No. 22 (XXXII): Protection of Asylum-Seekers in Situations of Large-Scale Influx, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 36th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/36/12/Add. 1, 1981. UNHCR ExCom, Conclusion No. 6 (XXVIII): Non-Refoulement, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 32nd Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/32/12/Add. 1, 1977, 13-14. UNHCR ExCom, Conclusion No. 65 (XLII): General Conclusion on International Protection, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 46th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/46/12/Add. 1, 1991, 6-8. UNHCR ExCom, Conclusion No. 69 (XLVI): Conclusion on Cessation of Status, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees UN GAOR, 47th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/47/12/Add. 1, 1993. UNHCR Ministerial Meeting of States Parties to the 1951 Convention and/or Its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN Doc, HCR/MMSP/2001/09, 2002. UNHCR Note on the Principle of Non-Refoulement, November 1997. UNHCR Statement on the ‘Ceased Circumstances’ Clause of the EC Qualification Directive, 2008. UNHCR, ‚The International Protection of Refugees: Interpreting Art. 1 of the 1951 Convention‛, RSQ 2001-3, afl. 20. UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligation under the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and Its 1967 Protocol, 2007.
108
UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30.9.2004. UNHCR, Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 2003, 6-7. UNHCR, Colloquium on the Legal Aspects of Refugee Problems, UN Doc. A/AC.96/INF.40, 1965. UNHCR, Conclusion No. 25 (XXXIII) : The Problem of Manifestly Unfounded or Abusive Applications for Refugee Status or Asylum, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 37th Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/37/12/Add. 1, 1982, 17-18. UNHCR, Conclusion No. 79 (XLVII): General Conclusion on International Protection, Addendum to the Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, UN GAOR, 51st Sess., Suppl. 12A, UN Doc. A/51/12/Add. 1, 1996. UNHCR, Declaration of States Parties to the 1951 Convention and/or Its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN Doc. HCR/MMSP/2001/09, 2002, preambule. UNHCR, ExCom, Report on the 12th Session, UN Doc. A/AC.96/270, 1964. UNHCR, ExCom: Note on International Protection, UN Doc. A/AC.96/815, 1993. UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’ within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 2003. UNHCR, Guidelines on International Protection: ‘Membership of a Particular Social Group’ Within the Context of article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 2002. UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 2003.
109
UNHCR, Guidelines on International Protection: Cessation of Refugee Status under Art. 1 C (5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the ‘Ceased Circumstances’ Clauses), HCR/GIP/03/03, 2003. UNHCR, Guidelines on International Protection: Religion-based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/04/06, 2004. UNHCR, Note on Cessation Clauses, UNHCR EC/47/SC/CRP.30, 1992. UNHCR, Revised Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, 2009. UNHCR, The Exclusion Clauses: Guidelines on Their Application, 1996. UNHCR, UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted, OJ L 304/12, 30 September 2004. UN, Conference of Plenipotentiaries, 25th Meeting, UN Doc. A/CONF.2/SR.25, 1951. UN General Assembly, Rome Statute of the International Criminal Court (last amended January 2002), 17 July 1998, A/CONF. 183/9.
Diverse bronnen ECRE, Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, IN 1/10/2004/ext/CN. ECRE, Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Commission Proposal to Recast the Qualification Directive, March 2010. EHRM, Chahal v. United Kingdom. EHRM, K.R.S. v. United Kingdom.
110
EHRM, T.I. v the United Kingdom. Europees Verdrag betreffende uitlevering, lijst met de gebonden Staten, verklaringen en voorbehouden naar aanleiding van de bekrachtiging door België, opgemaakt te Parijs op 13 december 1957. HvJ C-31/09, Nawras Bolbol v. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, Jur. 2010, I, 05539. HvJ C-57/09 en C-101/09, Bundesrepublik Deutschland v. B and D, Jur. 2010, I, 10979. Organization of African Unity, Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa ("OAU Convention"), 10 September 1969, 1001 U.N.T.S. 45. Oxford
Advanced
Learner’s
Dictionary
Online,
http://oald8.oxfordlearnersdictionaries.com/dictionary/nationality. Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming. Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, PB L 337/9-26. Statewatch Analysis, The revised directive on Refugee and Subsidiary Protection status‛, University of Essex. Verklaring van Cartagena van 22 november 1984 inzake Vluchtelingen door de Organisatie van Amerikaanse Staten 1984. Verordening (EG) Nr. 343/2003 van De Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, PB L 50/1-10. Verordening (EG) Nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de
111
behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend.
112
