De afvalstoffenheffing onderzocht en beoordeeld

De afvalstoffenheffing onderzocht en beoordeeld Eindrapport gemeente Nuenen c.a.

Status: Eindrapport

Rekenkamercommissie De Groene Rand Nuenen, 24 oktober 2012

Inhoud

Inleiding

2

1 Opzet en aanpak van het onderzoek

3

2 Afvalbeleid en uitvoering in Nuenen, een situatieschets

7

3 Feitelijke prestaties gemeente Nuenen Dataverzameling onderdeel sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie Dataverzameling onderdeel tarief Dataverzameling onderdeel verloop egalisatiefonds Dataverzameling onderdeel doelmatigheid proces

13 13 18 29 30

4 Analyse en conclusies

34

5 Aanbevelingen

40

6 Bestuurlijke reactie

42

7 Nawoord rekenkamercommissie

44

Bijlage A: normenkader

45

Bijlage B: tarieventabel

49

Inhoud (1)

Inleiding 1 De rekenkamercommissie De Groene Rand voert een onderzoek uit naar de opbouw en samenstelling van de afvalstoffenheffing van de gemeente Nuenen c.a. (hierna: Nuenen). De commissie voert dat onderzoek uit om drie redenen, te weten:(a) Het door de politiek geventileerde geluid dat gevoelsmatig het tarief van de gemeente Nuenen hoog is in vergelijking met dat van de regiogemeenten; (b) Het feit dat het tarief van de afvalstoffenheffing(maximaal) kostendekkend mag zijn. Het is de vraag of dit zo is en welke kosten worden meegenomen in de berekening; (c) De afvalstoffenheffing kan worden gebruikt als instrument om te sturen op (milieu-) doelen. De vraag is of dit ook gebeurt en wat de effecten daarvan zijn. 2

Doel van het onderzoek is om duidelijkheid te krijgen over de vraag op welke wijze het tarief afvalstoffenheffing in Nuenen is opgebouwd en of de daaronder liggende processen doelmatig en doeltreffend plaatsvinden. Een vergelijking met andere (regio)gemeenten is daarbij van belang.

3 De onderzoeksaanpak bestaat eruit dat de doelstelling van het onderzoek is vertaald in onderzoeksvragen en dat voor deze vragen een normenkader is opgesteld. Dit kader vormt de ‘bril’ waarmee naar de feitelijke prestaties van de gemeente Nuenen op het gebied van de afvalstoffenheffing wordt gekeken. Deze feitelijke score wordt vervolgens geanalyseerd en vertaald in conclusies en aanbevelingen. De aanpak wordt verder toegelicht in het eerste hoofdstuk van de voorliggende rapportage. 4 Voordat tot analyse kan worden overgegaan is het derhalve noodzakelijk om de feitelijke prestaties van de gemeente Nuenen te verzamelen. Daartoe is een feitenonderzoek uitgevoerd, waarvan de bevindingen worden vastgelegd in een nota van bevindingen die thans voorligt. Deze rapportage is als volgt opgebouwd: na de inleiding wordt in hoofdstuk een de onderzoeksaanpak nader toegelicht. In hoofdstuk twee wordt het afvalstoffenbeleid van de gemeente Nuenen en de uitvoering ervan weergegeven. Hierdoor wordt de context geduid waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd. Het derde hoofdstuk geeft de feitelijke prestaties van de gemeente Nuenen weer op de onderzoeksvragen. Het materiaal voor deze scores is verkregen uit een analyse van beschikbaar gestelde documentatie en uit interviews met ambtelijke medewerkers en de verantwoordelijke portefeuillehouders. 5 Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissie De Groene Rand uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Public Profit B.V..

Inleiding (2)

1 Opzet en aanpak van het onderzoek 101 In dit hoofdstuk wordt de opzet en aanpak van het onderzoek toegelicht. Achtereenvolgens komen aan de orde de doelstelling, de onderzoeksvragen, de reikwijdte en de uitwerking van de aanpak inclusief de vergelijking met andere gemeenten.

Doelstelling 102

De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:Is de opbouw en de samenstelling van de afvalstoffenheffing van de gemeente Nuenen rechtmatig en worden de onderliggende processen doelmatig en doeltreffend uitgevoerd?

Onderzoeksvragen 103 Uit de doelstelling vloeien de volgende onderzoeksvragen voort, uitgewerkt in een viertal onderdelen:Sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie • • • • •

Wat is het beleid ten aanzien van afval, inclusief milieudoelstellingen? Welke voorzieningen zijn er voor de diverse afvalstromen van burgers? Welk serviceniveau wordt geboden en welke kosten hangen er mee samen? Wat zijn de doelen van het afvalbeleid in Nuenen? Hoe functioneert de afvalstoffenheffing als instrument om de doelen te realiseren? Op welke wijze legt het college verantwoording af aan de raad over de doelrealisatie?

Tarief • • • • • •

Welke tarieven worden in Nuenen gehanteerd en hoe hoog zijn deze tarieven? Hoe verhouden deze tarieven zich ten opzichte van tarieven in de regio en ten opzichte van landelijke tarieven? Hoe zijn de tarieven opgebouwd? Uit welke componenten bestaan ze? Welke methode van kostprijscalculatie hanteert de gemeente Nuenen? Is de opbouw van de tarieven rechtmatig? Zitten er geen componenten in die er niet in thuis horen? Zijn de tarieven volledig? Worden er geen componenten gemist?

Opzet en aanpak van het onderzoek (3)

• • •

Van welke opbrengsten is sprake? Vloeit de afvalstoffenheffing logisch voort uit de gehanteerde methodiek en kosten? In welke mate is de afvalstoffenheffing (over meerdere jaren) kostendekkend?

Verloop egalisatiefonds • •

Hoe ziet het verloop van het egalisatiefonds er uit vanaf 1-1-2008? Welke toevoegingen en onttrekkingen vonden er in die jaren plaats?

Doelmatigheid proces • • •

Hoe zien de processen van afvalinzameling en verwerking er uit? Zijn deze processen ‘state of the art’? Welke doelmatigheidswinsten (en dus reducties van de tarieven) zijn er eventueel nog te behalen?

Reikwijdte 104 (a) (b) (c)

(d)

In termen van reikwijdte, de scope van het onderzoek, is het volgende relevant:Het onderzoek richt zich op huishoudelijk afval, niet op bedrijfsafval; De onderzoeksperiode betreft de begrotingsjaren 2008 tot en met 2012; Daar waar gesproken wordt over de doelmatigheid van de onderliggende processen heeft dit betrekking op de processen van de afvalstoffenheffing zelf (heffing en invordering). Het onderzoek gaat niet primair in op de doelmatigheid van de primaire processen binnen het afvalstoffenbeleid van de gemeente Nuenen. Daar waar aspecten van doelmatigheid worden geraakt, worden deze wel meegenomen in de rapportage; De vergelijking van de prestaties van de gemeente Nuenen met andere gemeenten krijgt langs drie lijnen vorm, te weten:(i) In vergelijking met de vier overige Groene Rand gemeenten; (ii) In vergelijking met vier andere vergelijkbare Nederlandse gemeenten; (iii) In vergelijking met de Noord-Brabantse B5- gemeenten (Breda, Eindhoven, Helmond, ’s-Hertogenbosch en Tilburg).


De aanpak 105 De aanpak bestaat eruit dat, na de projectvoorbereiding, is gewerkt aan de opstelling van een zogenaamd normenkader. In dat kader is de feitelijke meetlat geformuleerd voor de onderzoeksvragen, uitgewerkt in vier onderdelen. Dat normenkader is leidend bij de uitvoering van het onderzoek en dus het richtsnoer bij de beantwoording van de onderzoeksvragen. Het normenkader, dat in overleg tussen de rekenkamercommissie en de onderzoekers is vastgesteld, is als bijlage bij deze rapportage gevoegd. 106 Aan de hand van dat normenkader is als derde stap de dataverzameling uitgevoerd. Daarbij zijn drie activiteiten te onderscheiden, te weten:(a) Documentanalyse: er zijn diverse stukken bestudeerd met betrekking tot beleid, uitvoering en financiën; (b) Interviews: er zijn interviews gehouden met zes personen, te weten:(i) Wethouder Van der Velden (financiën); (ii) Wethouder Pero (afval en milieu); (iii) De heer Mahabier (senior beleidsmedewerker afval); (iv) Mevrouw Schouten (senior beleidsmedewerker belastingen); (v) Mevrouw Schoofs (financieel adviseur); (vi) De heer Speelberg (hoofd afdeling openbare werken). (c) Een drietal benchmarks:(i) De eerste benchmark betreft de vergelijking van de gemeente Nuenen met de vier andere gemeenten in het Groene Rand samenwerkingsverband, de gemeenten Best, Heeze-Leende, Son en Breugel en Waalre. Via een gerichte vragenlijst zijn gegevens verkregen met betrekking tot tariefsopbouw, hoogte van het tarief en het onderliggende beleid inclusief gemaakte keuzes in de uitvoering. Concreet is de heffing per inwoner en per huishouden vergeleken en is gekeken naar de inzamelmethode, de wijze van tariefsberekening en naar het dekkingspercentage van de gemaakte kosten; (ii) De tweede benchmark is een vergelijking van Nuenen met vier andere vergelijkbare gemeenten. Als ‘vergelijkbaar’ wordt aangemerkt: van ongeveer gelijk inwonertal, dezelfde mate van stedelijkheid en met dezelfde methode van inzameling en tarifering. De prestaties van Nuenen worden vergeleken met die van de gemeenten Laarbeek, Maasgouw, Schijndel en Zwartewaterland. Voor deze vergelijking is gebruik gemaakt van openbare CBS en Agentschap NL - gegevens; (iii) In de derde benchmark zijn de prestaties van Nuenen vergeleken met de B5gemeenten uit Noord-Brabant, de gemeenten Breda, Eindhoven, Helmond,


Den Bosch en Tilburg. Ook hierbij is gebruik gemaakt van de openbare CBS en Agentschap NL - gegevens. 107 De verkregen feiten uit deze dataverzameling zijn, na verificatie, de grondslag voor het maken van de analyse op basis waarvan conclusies worden getrokken en aanbevelingen gegeven worden. 108 Tot zover deze toelichting op de aanpak. Voordat de feitelijke prestaties van Nuenen in relatie tot de onderzoeksvragen worden weergegeven, wordt eerst een uitwerking gegeven van het afvalstoffenbeleid en de uitvoering ervan. Daarmee wordt de context geduid waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd.


2 Afvalbeleid en uitvoering in Nuenen, een situatieschets 201 Bij het afvalbeleid en de uitvoering daarvan zijn in Nuenen een groot aantal verschillende actoren betrokken. Om de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek goed te kunnen duiden, volgt in dit hoofdstuk allereerst een korte schets van de situatie in Nuenen. Dit wordt gedaan door achtereenvolgens in afzonderlijke paragrafen aandacht te besteden aan:(a) Afvalstoffenheffing algemeen; (b) Beleid en regelgeving; (c) Uitvoering afvalbeleid; (d) Kosten inclusief gesaldeerde opbrengsten; (e) Interne organisatie. Afvalstoffenheffing algemeen 202 Op grond van de wet Milieubeheer heeft iedere gemeente een zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval. Hoe aan deze zorgplicht invulling wordt gegeven, staat de gemeente -binnen bepaalde wettelijke kaders- vrij. Zo zijn bijvoorbeeld de wijze van inzameling, het aan de burgers geboden serviceniveau, de tarifering en de inzamelaar vrij door de gemeente te bepalen. De gemeente moet in ieder geval zorgdragen voor het inzamelen van al het huisvuil. Ook is de gemeente bijvoorbeeld verplicht om gft-afval, klein chemisch afval (KCA) en plastic verpakkingsmateriaal gescheiden in te zamelen. 203 Huishoudelijk afval kan op een voorgeschreven wijze worden aangeboden door inwoners van de gemeente. Ter dekking van de kosten is een afvalstoffenheffing verschuldigd ex artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer. Bedrijven, verenigingen of instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het scheiden en afvoeren van hun bedrijfsafval en moeten daarvoor een particulier bedrijf inschakelen. 204 Soms verzamelt de gemeente het afval zelf bij bedrijven en instellingen. Het gaat dan om afval dat qua aard, omvang en hoeveelheid vergelijkbaar is met huishoudelijk afval. Hiervoor zijn reinigingsrechten (een retributie ex artikel 229 van de Gemeentewet) verschuldigd, die gelijk zijn aan het tarief voor de afvalstoffenheffing. Bij de daadwerkelijke heffing van de afvalstoffenheffing en reinigingsrechten, wordt geen onderscheid gemaakt tussen beide. De ermee gemoeide bedragen worden ook in één totaal vermeld in de jaarstukken, net als overigens in andere gemeenten. Waar verder in dit rapport sprake is van ‘afvalstoffenheffing’ worden daaronder ook de reinigingsrechten begrepen.

Afvalbeleid en uitvoering in Nuenen, een situatieschets (7)

205 Er zijn verschillende manieren om het tarief voor de afvalstoffenheffing te bepalen. Zo kan er een vast tarief per huishouding worden berekend, een tarief afhankelijk van het aantal personen in een huishouding, een tarief dat wordt geïnd met behulp van afvalzakken waarvoor betaald moet worden, per gewicht, volume en per frequentie. Combinaties van deze mogelijkheden komen ook voor. Een tarief afhankelijk van het aantal personen in een huishouding komt landelijk het meest voor. Beleid en regelgeving 206 De gemeente Nuenen heeft in 1999 bij de inzameling van huishoudelijk rest- en gft-afval een systeem van tariefsdifferentiatie op basis van volume/frequentie ingevoerd (ook wel aangeduid als Diftar). Bovenop een vast tarief per jaar wordt per hoeveelheid rest- en gft-afval dat wordt aangeboden een bedrag in rekening gebracht, terwijl voor bepaalde soorten afval (zoals papier en plastic) niet betaald hoeft te worden. Voor de Nuenense burgers houdt dit concreet in dat als zij hun afval zo goed mogelijk gescheiden aanleveren, zij jaarlijks beduidend minder hoeven te betalen dan wanneer zij dat niet doen. Daarin zit ook een zekere logica: de vervuiler betaalt. 207 De doelstellingen van het afvalbeleid zijn aanvankelijk niet geoperationaliseerd door de raad. Echter, in de Nota Duurzaamheid van juni 2011 wordt een aantal doelen van het afvalbeleid geconcretiseerd. Deze nota, die door de verantwoordelijke wethouder op basis van het coalitieakkoord uit 2010 werd opgesteld en aangeboden aan de raad, werd in juli 2011 vastgesteld door college en raad gezamenlijk. Vanuit het college wordt gewerkt om aan dit beleid in de praktijk invulling te geven. Kenmerkend voorbeeld is het initiatief om in samenspraak met de verwerker van het GFT afval (Attero) te komen tot vergisting van dat afval bij het voormalig RAZOB terrein en in samenwerking met andere gemeenten en het waterschap. Hiermee wordt energie opgewekt en kan biogas worden geproduceerd. 208 De regelgeving voor de afvalstoffenbeleid is vastgelegd in de Afvalstoffenverordening van de gemeente Nuenen c.a. 2004, de regelgeving voor de afvalstoffenheffing in de Verordening afvalstoffenheffing en reinigingsrechten, die jaarlijks opnieuw door de raad wordt vastgesteld in verband met de hoogte van het tarief in het nieuwe belastingjaar.


Uitvoering afvalbeleid 209 Huishoudelijk afval (rest-, gft- en plastic afval) wordt sinds 2005 huis-aan-huis ingezameld door BLINK, een gemeenschappelijke regeling waarin naast een private partij (SITA) de gemeenten Nuenen, Helmond, Laarbeek en Gemert-Bakel participeren. BLINK is van en voor de gemeenten. De portefeuillehouders van de gemeenten en een vertegenwoordiging vanuit SITA vormen samen het bestuur, dat het beleid bij consensus vaststelt. Nuenen volgt het beleid zoals dit door het bestuur van BLINK wordt vastgesteld. Kernpunt van beleid is het principe ‘scheiding aan de bron’ en het beleid is gericht op zo min mogelijk restafval. Dit is ook de rode draad in de eerder genoemde Nota Duurzaamheid van de gemeente. 210 De inzameling van papier, glas en het beheer en de inzameling, de verwerking en het transport van de op de milieustraat ingezamelde afvalstromen zijn in 2006 apart aanbesteed voor de periode tot en met 2011, samen met 14 andere gemeenten. SITA heeft deze opdracht gekregen. Deze opdracht valt dus nadrukkelijk niet onder de BLINKafspraken1. 211 Snoeiafval werd tot en met 2011 door de firma Vijfeijken ingezameld en met ingang van 2012 door Verhoeven Recycling. Hout en puin werden t/m 2011 ingezameld door Van Kaathoven. Metalen en hout worden inmiddels ingezameld door Van Gansewinkel. 212 De verwerking van het restafval na scheiding is in handen van Attero. Attero brengt € 140 per ton voor de verwerking van dit restafval in rekening bij de gemeente, wat door het college het ambtelijk apparaat wordt aangemerkt als ‘duur’2. De afspraken hierover zijn destijds (1997) in SRE-verband 3 gemaakt. De individuele rol van Nuenen in de onderhandelingen is beperkt. Maar er wordt nu al wel nagedacht over nieuwe afspraken (en tarieven voor de verwerking van het restafval) na de huidige contractperiode, die in 2017 afloopt.

1

Overigens is het contract met SITA met de goedkeuring van BIZOB verlengd en wordt dit dus ook in 2012 door dit bedrijf verzorgd. 2 Het Agentschap NL geeft in haar benchmark over 2011 aan dat de verwerkingstarieven restafval in 2011 zijn gedaald. Gemiddeld betalen gemeenten of sturingsorganisaties in 2011 93 euro per ton voor de verwerking van huishoudelijk restafval. Dit betreft het kale tarief zonder kosten als transport, overslag etc. Vooralsnog lijkt het dus een feit te zijn dat Attero duur is. 3 SRE is een gemeenschappelijke regeling waarin 21 Brabantse gemeenten samenwerken en waarin 4 à 5 keer per jaar (ambtelijk en bestuurlijk) over relevante zaken gesproken.


Kosten inclusief gesaldeerde opbrengsten 213 In 2011 had de gemeente per saldo € 1.731.182 aan kosten die samenhingen met de inzameling en verwerking van afval. Deze kosten werden door de verschillende partijen die betrokken zijn bij de afvalinzameling in Nuenen gemaakt voor verschillende diensten. 214 De kosten die samenhangen met de uitvoering van het afvalbeleid en die hieraan worden toegerekend mogen wettelijk voor maximaal 100% gedekt te worden uit heffingen. Nuenen hanteert 100% dekking als uitgangspunt. Naast de inkomsten uit heffingen, zijn er inkomsten uit bepaalde afvalstromen, zoals voor oud papier en karton (€ 85 per ton), plastic (€ 475 per ton) en metaal (€ 224 per ton) en worden er aan de poort van de milieustraat inkomsten gegenereerd. Deze inkomsten worden echter in de begroting en jaarrekening van Nuenen gesaldeerd met de kosten en zijn niet apart inzichtelijk gemaakt. 215 Hieronder volgt een tabel met de kosten4 per betrokken partij met een omschrijving van de dienst, gesaldeerd met de gerealiseerde opbrengsten (deze worden zoals gezegd niet apart verantwoord):-

4

De cijfers zijn gebaseerd op een opgave van de afdeling Financiën van de gemeente Nuenen.


Inzamelaar/verwerker

Betreft met name

WSD Groep Van Gansewinkel SRE-Milieudienst SITA Van Engelen groen Dimensio

Inzet team zwerfafval, vegen e.d. Inzameling en verwerking luiers, metalen Samenwerking, communicatie & aanbesteding Werkzaamheden milieustraat, glas en papier Lediging bladkorven en afvalbakken Levering plastic zakken voor plasticinzameling Huis-aan-huis inzameling afval rest-, gft- en kunststofafval Verwerking gft- en restafval, containerhuur, klachtafhandeling Tevredenheidsonderzoek afval Dataregistratie en herstelreparaties Inzameling, transport en verwerking hout- en puin Inzameling, transport en verwerking snoeihout Perceptiekosten Rentelasten investeringen, doorbelasting salarissen Openbare Werken en Publiekszaken, communicatie e.d.

BLINK Attero Marintel Kliko Van Kaathoven Van Vijfeijken Brabant Water Overige, waaronder gemeente zelf Totaal

Kosten 2011, gesaldeerd met opbrengsten € 111.138 -€ 3.7485 € 32.521 € 184.221 € 24.249 € 12.316 € 352.707 € 765.145 € 6.978 € 5.555 € 16.083 € 30.527 € 13.500

€ 179.990 € 1.731.182,00

Afbeelding 1: overzicht kosten per aanbieder 2011

5

Van Gansewinkel genereerde zelfs meer opbrengsten dan kosten, vandaar dat er een negatief bedrag in de tabel staat bij deze inzamelaar. Zo werd via Van Gansewinkel een opbrengst gegenereerd van circa € 33.000 voor op de milieustraat ingezamelde metalen..


Interne organisatie 216 De werkzaamheden rond de uitvoering van het afvalbeleid zijn in Nuenen ambtelijk grotendeels ondergebracht bij de afdeling Openbare Werken. Het opstellen van de verordening, het vaststellen van de tarieven en de besluiten over kwijtscheldingen worden voorbereid binnen de afdeling Bedrijfsvoering. Wanneer iemand kwijtschelding is verleend, voert een medewerker van de afdeling Belastingen dit op in de administratie van Brabant Water. De afdeling Financiën wordt bij elk voorstel aan de raad en het college waaraan financiële consequenties zitten, om advies gevraagd. 217 De heffing en inning van de afvalstoffenheffing (en van reinigingsrechten) is ondergebracht bij Brabant Water, die voor deze werkzaamheden een vergoeding ontvangt van de gemeente. Per 31 december 2012 loopt het contract met Brabant Water overigens af. De gemeente is voornemens om het contract dan nog eenmaal met een jaar te verlengen, vooruitlopend op de samenwerking via BSOB6. 218 Per 1 juli 2010 wordt samengewerkt met Son en Breugel. 3 ambtenaren van deze gemeente zijn in dienst getreden van de gemeente Nuenen voor de uitvoering van de wet WOZ en gemeentebelastingen. De afvalstoffenheffing van de gemeente Son en Breugel wordt echter apart geheven en geïnd en de tarieven worden apart per gemeente berekend. Dat kan ook niet anders, want Son en Breugel heeft geen Diftar. Overigens int Son en Breugel de afvalstoffenheffing zelf, tegelijkertijd met de Onroerend Zaakbelasting en zal de heffing nadat de samenwerking met BSOB een feit is, ook door BSOB worden verzorgd. ----------------------------------219 Met de toelichting via de hiervoor vermelde vijf paragrafen is het afvalbeleid en de uitvoering ervan binnen de gemeente Nuenen geduid, waarmee de context duidelijk is voor het onderzoek. In het volgende hoofdstuk worden vanuit deze context de feitelijke prestaties van de gemeente Nuenen in relatie tot de onderzoeksvragen weergegeven.

6

BSOB is een nieuw samenwerkingsverband op belastinggebied tussen waterschap Aa en Maas en de gemeenten Boekel, Deurne, Oss, Uden en Veghel. Deze organisatie voert de heffing en invordering van de lokale belastingen namens de vijf gemeenten en het waterschap uit.


3 Feitelijke prestaties gemeente Nuenen 301 In dit hoofdstuk worden de gevonden feitelijke prestaties van de gemeente Nuenen op de onderzoeksvragen gepresenteerd, weergegeven in vier onderdelen. Dit betreft een weergave van de feitelijke score, op basis van documentanalyse en interviews met ambtenaren en de verantwoordelijk portefeuillehouders en op basis van de drie uitgevoerde benchmarks. Deze feitelijke prestaties zijn voor wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke organisatie en de gemaakte opmerkingen zijn verwerkt in de voorliggende rapportage. 302 Dit betreft derhalve nog geen analyse en/of oordeelsvorming omtrent de gevonden informatie, maar uitsluitend een weergave van de verzamelde onderzoeksdata. De presentatie van de gevonden feitelijke score volgt de opbouw van de onderzoeksvragen, dat wil zeggen in afzonderlijke paragrafen de onderdelen: sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie, tarief, verloop egalisatiefonds en doelmatigheid proces.

Dataverzameling onderdeel sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie 303 De dataverzameling voor het onderdeel sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie laat de volgende feitelijke resultaten zien. Vraag 1: wat is het beleid ten aanzien van afval, inclusief milieudoelstellingen? 304 Het beleid is gericht op scheiding van zo veel mogelijk bruikbare afvalstromen en zo min mogelijk restafval. Dit is ook de rode draad in de Nota Duurzaamheid van de gemeente uit 2011. Zoals verwoord in het coalitieakkoord 2010–2014 ziet de Gemeente Nuenen het als haar verantwoordelijkheid tegenover huidige en toekomstige generaties om in haar beleid en handelen zorg te dragen voor duurzaamheid en duurzame ontwikkeling. Dit komt zowel tot uiting in de eigen organisatie als in beleid en uitvoering van wettelijke taken en bevoegdheden. 305 De overkoepelende doelstelling is een energieneutraal en afvalloos Nuenen in 2030. In een afvalloze samenleving staat hergebruik centraal. Er wordt geen afval meer weggegooid (afvalbeheer), maar grondstoffen worden teruggegeven (materiaalbeheer). Voor Nuenen betekent dit dat gekeken wordt naar slimme manieren van materialeninzameling en hergebruik van waardevolle materialen. In samenwerking met SRE Milieudienst worden hiervoor proefprojecten uitgevoerd, waarvan de eerste resultaten verwacht worden in het najaar van 2012.

Feitelijke prestaties gemeente Nuenen (13)

Vraag 2: welke voorzieningen zijn er voor de diverse afvalstromen van burgers? Welk serviceniveau wordt geboden en welke kosten hangen er mee samen? 306 Huishoudelijk afval (rest-, gft- en kunststof afval) wordt huis-aan-huis ingezameld. In de even weken wordt het restafval ingezameld en in de oneven weken het gft-afval. Daarvoor worden door de gemeente gratis rolcontainers ter beschikking gesteld aan huishoudens. Bij hoogbouw, waar geen ruimte is voor het plaatsen van rolcontainers, worden aan de bewoners gratis afvalemmertjes beschikbaar gesteld en kan afval met behulp van een door de gemeente verstrekte milieupas in ondergrondse containers worden gedeponeerd. Per container of afvalemmer die wordt ingezameld, wordt een bedrag in rekening gebracht (zie voor de tarieven bijlage B bij dit rapport). 307 Grofvuil ( huishoudelijk afval dat te groot en/of te zwaar is om in een huisvuilzak of container te stoppen, zoals oude meubels of vloerbedekking) en puin kan worden ingeleverd bij het afvalinzamelstation (de milieustraat) van de gemeente. Afhankelijk van de manier van aanlevering op de milieustraat (per fiets/kar, voetganger, auto, aanhanger e.d.) moet een bedrag aan de poort worden betaald. Maar er kan ook een afspraak worden gemaakt met de afvalstoffendienst om het grofvuil thuis op te laten halen, hiervoor geldt echter een hoger tarief. 308 Luiers en incontinentiemateriaal kunnen, gescheiden van de rest van het afval, gratis worden aangeboden. Dat scheelt ruimte in de rolcontainer voor restafval en is bovendien beter voor het milieu. Ongeveer 97% van luier- en incontinentiemateriaal kan namelijk worden hergebruikt als het apart wordt ingezameld. Wanneer ze in de grijze minicontainer worden gegooid, worden ze met de rest van het afval verbrand. De grondstoffen, vooral papier en plastic, worden teruggewonnen en opnieuw gebruikt. De luiers en het incontinentiemateriaal mogen daarom in speciaal daarvoor door de gemeente verstrekte zakken worden aangeleverd op de milieustraat en bij kinderdagverblijven. 309 Het aan huis ingezamelde Klein Chemisch Afval (KCA) wordt elk jaar minder. Dit komt doordat veel van de producten die vroeger op KCA-lijst stonden nu bij het restafval kunnen. Hierdoor is het laten rondrijden van de chemokar een kostbare voorziening geworden, zeker gerelateerd aan het aantal aanbieders. Daarom werd in Nuenen gestopt met het de inzameling per chemokar. KCA kan gratis worden ingeleverd bij de milieustraat. 310 Plastic verpakkingsmateriaal wordt in speciale zakken (die door de gemeente aan de inwoners worden verstrekt) verzameld en wordt eens in de twee weken gratis door BLINK opgehaald, tegelijk met het restafval (grijze rolcontainer). Plastic verpakkingsmateriaal en drankverpakkingen kunnen ook gratis worden ingeleverd bij de milieustraat.


311 Oud papier kan in een blauwe rolcontainer voor oud papier gratis worden aangeleverd. Bij de hoogbouw kan het oud papier gratis in verzamelcontainers worden gedeponeerd. Aanlevering bij de milieustraat is (ook gratis) mogelijk. 312 Snoeihout kan twee maal per jaar op geplande dagen voor huis-aan-huis inzameling worden aangeboden. De kosten per bundel bedragen op een van de twee geplande data € 8,15. Daarbuiten wordt het snoeihout als grofvuil ingezameld en zijn de kosten € 16,30 per bundel. De kosten worden afgerekend op het gemeentehuis of op de milieustraat, waar een sticker voor het desbetreffende bedrag kan worden aangekocht. De sticker moet op de bundel worden geplakt, als bewijs dat de heffing is voldaan. Het snoeihout kan ook op de milieustraat worden aangeboden. Daarvoor geldt een tarief van maximaal €10 per keer. 313 Voor het inzamelen van afgevallen blad dat niet uit de eigen tuin van bewoners komt, plaatst de gemeente Nuenen rond medio oktober circa 140 stuks bladkorven, verspreid over de hele gemeente. Hiervoor hoeven burgers niet aanvullend te betalen. De kosten voor de bladkorven worden echter wel gedeeltelijk doorberekenend in het tarief. Het onderhoud van de bladkorven door Van Engelen Groen wordt voor 100% doorberekend, het onderhoud door WSD voor 50%. De verwerking van het blad komt ten laste van de post ‘openbaar groen’ en wordt dus niet doorberekend in het tarief. Blad uit eigen tuin moeten burgers zelf verwijderen en is voor eigen rekening, omdat het in de groene rolcontainer bij het gft-afval moet worden aangeboden. 314 Glas kan gratis worden gedeponeerd in de verschillende glascontainers of gratis worden aangeboden op de milieustraat. 315 Blik, metaal en oud ijzer kunnen worden gedeponeerd in de restafval container. Vóór verbranding van het restafval wordt metaal namelijk uit het restafval gehaald en hergebruikt. In dat geval moet wel bij het ledigen van de container het geldende tarief worden betaald, dus ook over het blik, metaal en oud ijzer. Deze kosten kunnen worden vermeden door dit op de milieustraat aan te bieden. Dit is namelijk gratis. 316 Tot 1 maart 2012 werd oude kleding door verschillende textielinzamelaars ingezameld. Dit was zowel voor de gemeente als voor burgers gratis. Sinds 1 maart 2012 wordt oude kleding na onderhandse aanbesteding door Humana ingezameld met verzamelcontainers. Dit is voor de burgers nog steeds gratis, maar de gemeente ontvangt sindsdien € 0,37 per kilogram van de inzamelaar. Met de resterende opbrengsten worden door Humana goede doelen gefinancierd.


317 Tenslotte omvat de dienstverlening door de gemeente ook het opruimen van zwerfafval en het vegen van de openbare ruimten. De kosten voor het opruimen van zwerfafval worden geheel toegerekend aan de afvalbeheerkosten, de veegkosten voor de helft (zie ook alinea 352 e.v.). 318 Nuenen biedt haar burgers met het bovenstaande een uitgebreid scala aan voorzieningen met een hoog serviceniveau, waarvan de kosten voor de gemeente in totaal circa € 1,8 miljoen per jaar bedragen. Hieronder volgt een overzicht met begrote en werkelijke kosten (gesaldeerd met de opbrengsten) van de afvalinzameling in de onderzoeksperiode: Jaar 2008 2009 2010 2011

Begroot € 1.889.590 € 1.862.752 € 1.927.362 € 1.728.181

Werkelijk € 1.758.851 € 1.703.510 € 1.721.670 € 1.731.182

Afbeelding2: overzicht begrote en werkelijke kosten (gesaldeerd met de opbrengsten) onderzoeksperiode

319 Wat opvalt aan de cijfers is dat in 2011 de werkelijke kosten de begrote kosten dicht naderen. Vraag 3: wat zijn de doelen van het afvalbeleid in Nuenen? 320 De doelen van de invoering van Diftar waren in 1999: het bevorderen van afvalpreventie, het stimuleren van gescheiden inzameling en hergebruik, het verminderen van de hoeveelheid voor eindverwerking aangeboden restafval en het beheersbaar houden van de kosten die met de afvalverwijdering zijn gemoeid. Deze doelen zijn onveranderd gebleven en worden in de Nota Duurzaamheid uit 2011 herhaald. 321 Een belangrijk geoperationaliseerd doel is om in 2020 maximaal 5% restafval te hebben binnen de gemeente. De Nota Duurzaamheid meldt dat in Nuenen per jaar 2.500 ton restafval wordt geproduceerd dat niet verder gescheiden kan worden en dat in de afvalverbrandingsinstallatie in Moerdijk moet worden verbrand. Door nog beter te kijken naar slimme manieren van materialeninzameling zou er nog minder restafval kunnen ontstaan en het hergebruik van waardevolle materialen nog kunnen verbeteren. In samenwerking met de SRE Milieudienst voert Nuenen hiervoor op dit moment proefprojecten uit7. 7

Uit CBS gegevens blijkt dat in 2010 in Nuenen 577 kg huishoudelijk afval per inwoner werd ingezameld. Daarvan was 116 kg per inwoner huishoudelijk afval (20%). Dit zijn de meest recente gegevens. Zie ook 324.


322 Uiteindelijk zou volgens de Nota Duurzaamheid € 440 op jaarbasis per huishouden kunnen worden bespaard op de afvalbeheerkosten, als het huishoudelijk afval optimaal wordt gescheiden, wat veel meer is dan het tarief dat op dit moment door een gemiddeld huishouden aan afvalstoffenheffing wordt betaald. Citaat uit Nota Duurzaamheid: ‘Maar met afval gooien we meer weg. De provincie Noord-Brabant kan aan directe kosten 55 miljoen euro per jaar besparen op de verbranding van onnodig restafval en indirect nog eens 400 miljoen euro per jaar op vermeden verbruik van energie en grondstoffen in de maaksector. Dat is circa 440 euro per huishouden per jaar (ter vergelijking: gemiddeld betaalt een huishouden 250 euro aan afvalstoffenheffing).’ Derhalve van afval als kostenpost naar afval als grondstoffen die rendabel zijn. Vraag 4: hoe functioneert de afvalstoffenheffing als instrument om de doelen te realiseren? 323 Als een tariefdifferentiatie wordt toegepast waarbij de vervuiler betaalt, stijgt het scheidingspercentage en daalt het volume per huishouden aan restafval. Immers, burgers proberen kosten zo veel mogelijk te vermijden. In Nuenen is het volume restafval sinds de invoering van het Diftar-systeem gedaald en het scheidingspercentage is ook verbeterd. Daarom kan gesteld wordt dat de afvalstoffenheffing in zijn huidige vorm (Diftar) bijdraagt aan het realiseren van de doelen van het afvalbeleid, zoals deze in de vorige paragraaf genoemd zijn. 324 Overigens daalt het volume aan restafval dat in Nuenen per inwoner wordt ingezameld nu ook nog steeds gestaag (van 139 kg in 2001 tot 116 kg in 2010, Bron: CBS, meest recente cijfers). 325 De realisatie van het beleid, zoals verwoord in de Nota Duurzaamheid krijgt mede gestalte via het meerjarig uitvoeringsprogramma openbare ruimte. In de Nota wordt onder andere het beleidsadagium van een ‘afvalloos Nuenen’ in 2030 neergezet. Dit komt ook terug in het huidige coalitieprogramma. De nota duurzaamheid is door de raad vastgesteld en heeft ook draagvlak in de raad. De inhoudelijke aandacht concentreert zich echter bij een beperkt aantal raadsleden (combinatie van portefeuilleverdeling en persoonlijke interesse). De meerderheid richt zich vooral op de hoogte van het tarief van de afvalstoffenheffing met als insteek zo laag mogelijke tarieven voor afvalinzameling voor de burger.


Vraag 5: op welke wijze legt het college verantwoording af aan de raad over de doelrealisatie? 326 Eenmaal per jaar legt het college verantwoording af aan de raad over de doelrealisatie, namelijk bij de jaarrekening. In de jaarrekening wordt een samenvatting gegeven van baten en lasten die samenhangen met het afvalbeleid. 327 De verantwoording over de realisatie is opgebouwd vanuit de verschillende rapportages van partijen die bij het afvalbeheer zijn ingeschakeld. Zo sturen BLINK en Brabant Water maandrapportages aan de gemeente en aan het eind van het jaar ook een jaarafrekening. Ook vindt er periodiek overleg plaats op ambtelijk en bestuurlijk niveau in BLINK verband, waarin desgewenst kan worden bijgestuurd. Attero (de verwerker van het restafval) rapporteert – mede ten behoeve van de facturatie - periodiek over het aantal verwerkte tonnen. 328 De rapportages van de verschillende partijen staan formeel ter beschikking van de raad. Zo worden de jaarstukken van BLINK (begroting, meerjarenbegroting en jaarrekeningen) op de lijst met ingekomen stukken geplaatst en verstuurd naar de raad. Indien de raad dit nodig of wenselijk vindt, kunnen deze in de raadsvergadering van mei worden besproken. Een inhoudelijke discussie in de raad over deze stukken heeft echter tot op heden niet plaatsgevonden

Dataverzameling onderdeel tarief 329

De dataverzameling voor het onderdeel tarief laat de volgende resultaten zien.

Vraag 6: welke tarieven worden in Nuenen gehanteerd en hoe hoog zijn deze tarieven? 330 De tarieven die in Nuenen worden gehanteerd zijn berekend op 100% dekking van de door de gemeente te maken kosten. Nuenen hanteert zoals gezegd Diftar, waarbij de heffing afhankelijk is van volume en frequentie van het door burgers aangeleverde afval. De tarieven blijken in Nuenen over de gehele onderzoeksperiode vrijwel constant te zijn. Echter, per burger of per huishouden kunnen er fluctuaties over de jaren heen optreden, omdat het afvalscheidingpercentage per huishouden hoger of juist lager is en afhankelijk van de frequentie waarin restafval wordt aangeboden.


331 In de bijlage B is de lijst met in 2011 geldende tarieven per soort aangeboden afval opgenomen. Omgerekend naar een gemiddeld huishouden zijn de betaalde heffingen in Nuenen als volgt8: Gemeente Nuenen

2007 2008 2009 2010 2011 202 177 194 182 183

Afbeelding 3: betaalde heffing voor afval per gemiddeld huishouden in Nuenen

332 Het bedrag in 2008 is kunstmatig laag, omdat hierin een teruggaaf aan de burger is verwerkt van in totaal € 250.000 (raadsbesluit, daarover later bij het egalisatiefonds meer, alinea 362 e.v.). Zonder deze teruggaaf was de heffing in 2008 gemiddeld per huishouden € 27 hoger geweest, dus € 204. Vraag 7: hoe verhouden deze tarieven zich ten opzichte van tarieven in de regio en ten opzichte van landelijke tarieven? 333 Een van de belangrijkste aanleidingen voor het onderzoek van de rekenkamercommissie waren signalen die de raad kreeg over (te) hoge tarieven voor afvalinzameling in de gemeente Nuenen. Alvorens een uitspraak kan worden gedaan over de hoogte van het tarief, of over mogelijke verklaringen voor relatieve afwijkingen in het tarief, wordt dit in perspectief geplaatst: hoe verhoudt zich het tarief in Nuenen ten opzichte van regiogemeenten, ten opzichte van vergelijkbare gemeenten in Nederland en ten opzichte van de B5-gemeenten. Hiervoor is een 3-voudige benchmark uitgevoerd, waarvan hieronder de resultaten worden weergegeven. 334 Ten behoeve van de benchmarks, werd in de regiogemeenten een vragenlijst over afvalinzameling en –heffingen uitgezet, waarbij de meeste gegevens al waren ingevuld op basis van openbaar bronmateriaal (vooral de jaarlijkse benchmark van SenterNovem/Agentschap NL en het Centraal Bureau voor de Statistiek) en uitsluitend bevestigd dienden te worden. De vragenlijsten werden alle ingevuld retour ontvangen. Voor de vergelijking met niet-regiogemeenten werd uitsluitend gebruik gemaakt van de openbare bronnen.

8

Bron: SenterNovem/Agentschap NL, Afvalstoffenheffing 2011


Score Nuenen ten opzichte van regiogemeenten 335 In afbeelding 4 is voor de onderzoeksperiode de gemiddelde heffing per inwoner per gemeente en per huishouden in de regio De Groene Rand (DGR) weergegeven. Daarnaast zijn de inzamelaar, de methode van tariefberekening en het dekkingspercentage in 2011 vermeld. De opgave van de gemeenten wijken op onderdelen enkele euro’s af van de gegevens van CBS en het Agentschap NL. Dit is onder meer te verklaren uit het feit dat de eindafrekening niet geheel samenvalt met de peildatum die voor de jaarrekening wordt gebruikt en de opbrengsten van vooral papier en plastic afwisselend tot de opbrengsten worden gerekend, dan wel worden gesaldeerd met de kosten. Uiteindelijk blijken deze kleine verschillen voor de resultaten van de benchmark echter niet van belang te zijn.

Inzamelaar 2011 Baetsen Recycling SITA BLINK Van Gansewinkel Van Gansewinkel

Methode 2011 Vast tarief Volume & frequentie Volume & frequentie Aantal personen Aantal personen

DekkingsGraad 2012 2011 % €

2007 €

2008 €

2009 €

2010 €

2011 €

102

97

108

103

102

101

100

74

64

62

64

64

63

100

82

73

81

79

82

87

100

Son en Breugel

137

111

106

102

97

92

100

Waalre

106

94

95

96

95

95

100

Gemeente Best Heeze-Leende Nuenen, Gerwen en Nederwetten

Afbeelding 4: heffing per inwoner DGR (bron: eigen opgave gemeenten via vragenlijst benchmark)

336 Uit deze regionale benchmark blijkt dat het tarief in Nuenen niet hoog is: het tarief in Nuenen is zelfs het één na laagste in de regio (2011). Alleen in Heeze-Leende betaalt een inwoner gemiddeld per jaar minder afvalstoffenheffing dan in Nuenen. Alle regiogemeenten hebben een dekkingsgraad van 100%. Dit houdt in dat de afvalbeheerkosten geheel worden gedekt uit de afvalstoffenheffing en er dus geen geld ter dekking van de kosten uit de algemene middelen is gebruikt om het afvalbeheer kostendekkend te maken. Verschillen in tarieven kunnen daarom niet worden verklaard uit verschillen in dekkingsgraad. De daling in 2008 is opvallend en te verklaren uit het raadsbesluit om de lasten voor de burgers te beperken (zie hiervoor alinea 332 en verderop alinea 362 e.v.).


337 Alleen Heeze-Leende heeft dezelfde methode van afvalinzameling en tarifering als Nuenen (een combinatie van volume en frequentie van het afvalaanbod). Toch is het tarief in Heeze-Leende lager dan in Nuenen. Hiervoor moet dus een andere verklaring worden gevonden dan de methode van afvalinzameling en tarifering, bijvoorbeeld de kosten van de inzamelaar, het scheidingspercentage, de opbrengsten uit plastic verpakkingsmateriaal, zoals het niveau van dienstverlening.9 Score Nuenen ten opzichte van vergelijkbare gemeenten 338 In afbeelding 5 is voor de onderzoeksperiode de gemiddelde heffing per inwoner van een aantal vergelijkbare gemeenten weergegeven. Als ‘vergelijkbaar’ werden aangemerkt: van ongeveer gelijk inwonertal, dezelfde mate van stedelijkheid en met dezelfde methode van inzameling en tarifering. Daarnaast zijn de inzamelaar, de methode van tariefberekening en het dekkingspercentage in 2011vermeld. De gemeenten Laarbeek, Maasgouw, Schijndel en Zwartewaterland werden voor dit onderdeel van de benchmark geselecteerd. Dekkingsgraad 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2011 % € € € € € € Inzamelaar 2011

Methode 2011 Volume & BLINK frequentie Reinigingsdienst Volume & Maasland frequentie Volume & BLINK frequentie Volume & SITA frequentie Volume & ROVA frequentie

Gemeente Laarbeek

73

78

84

85

76

72

100

Maasgouw Nuenen, Gerwen en Nederwetten

n.b.

101

96

95

95

90

100

82

73

81

79

82

87

100

Schijndel

116

121

129

120

101

108

100

87

85

88

89

77

75

100

Zwartewaterland

Afbeelding 5: heffing per inwoner vergelijkbare gemeenten (Bron: CBS Statline)

339 Uit de benchmark blijkt dat het tarief in Nuenen ten opzichte van vergelijkbare gemeenten gemiddeld is: in Laarbeek en Zwartewaterland betaalt een inwoner gemiddeld minder afvalstoffenheffing en in Maasgouw en Schijndel betalen inwoners juist meer. 9

In de ambtelijke reactie op dit rapport werd aangegeven dat de verklaring ligt in het feit dat Heeze-Leende niet over een eigen milieustraat beschikt.


340 Alle vergelijkingsgemeenten hebben een dekkingsgraad van 100%. Dit houdt in dat de afvalbeheerkosten geheel worden gedekt uit de afvalstoffenheffing en er dus geen geld ter dekking van de kosten uit de algemene middelen is gebruikt om het afvalbeheer kostendekkend te maken. Verschillen in tarieven kunnen daarom niet worden verklaard uit verschillen in dekkingsgraad. Opvallend is dat Laarbeek gebruik maakt van dezelfde inzamelaar als Nuenen (BLINK), maar dat de afvalstoffenheffing daar beduidend lager is (81% van het tarief in Nuenen). Hiervoor kan op basis van het onderzoek op voorhand geen plausibele verklaring worden gevonden. Volgens informatie van de senior beleidsmedewerker afval van de gemeente Nuenen financiert de gemeente Laarbeek de reiniging (verhard), onkruidbestrijding, bladafval en zwerfafval niet uit de afvalstoffenheffing. Onderzoek hiernaar viel niet binnen de reikwijdte van dit onderzoek. Score Nuenen ten opzichte van B5-gemeenten 341 In afbeelding 6 is voor de onderzoeksperiode de gemiddelde heffing per inwoner van de B5-gemeenten (Breda, Eindhoven, Helmond, ‘s-Hertogenbosch en Tilburg) en van Nuenen weergegeven. Daarnaast zijn de inzamelaar, de methode van tariefberekening en het dekkingspercentage in 2011vermeld.

Inzamelaar 2011 Gemeentel. Dienst CURE BLINK Gemeentelijke Dienst BLINK Gemeentelijke Dienst

Methode 2011 Aantal personen Aantal personen Volume Aantal personen Volume & frequentie Vast tarief

Dekkingsgraad 2012 2011 % €

2007 €

2008 €

2009 €

2010 €

2011 €

Breda

131

134

n.b.

138

133

131

100

Eindhoven Helmond

n.b. 101

127 103

123 105

118 105

126 106

123 106

100 96

's-Hertogenbosch Nuenen, Gerwen en Nederwetten

113

114

122

120

122

123

100

82

73

81

79

82

87

100

Tilburg

100

115

112

120

111

105

100

Gemeente

Afbeelding 6: heffing per inwoner B5 gemeenten (Bron: CBS Statline)

342 Uit dit onderdeel van de benchmark blijkt dat het tarief in Nuenen lager is dan dat in de B5-gemeenten; in 2011 bedroeg dit 83% van het tarief in Tilburg, dat het laagste gemiddelde tarief per inwoner hanteert van de B5-gemeenten.


343 Helmond heeft een dekkingspercentage van 96%. Dit houdt in dat in Helmond de inkomsten uit afvalstoffenheffingen niet volstaan om de afvalbeheerkosten te dekken en dat het verschil uit de algemene middelen moeten worden bijgepast. De rest van de B5gemeenten heeft wel een dekkingspercentage van 100%, net als Nuenen. 344 Helmond maakt gebruik van dezelfde inzamelaar als Nuenen (BLINK), maar van een andere methode van inzameling en tarifering. De frequentie van het aanbieden speelt in Helmond geen rol, maar uitsluitend het totaalvolume van het aangeboden afval. In Nuenen hoeft door burgers minder te worden betaald als er minder frequent afval wordt aangeboden. De kosten per inwoner in Nuenen zijn dan ook lager dan die in Helmond. 345 Uit de benchmark blijkt dat de omvang van een gemeente (en daarmee de mate van stedelijkheid) en de tarifering duidelijk van invloed zijn op de hoogte van de afvalstoffenheffing. De gemiddelde heffing per inwoner is bovendien het hoogst in gemeenten waar het tarief wordt bepaald door het aantal inwoners per huishouden en inwoners geen invloed hebben op het bedrag dat zij moeten betalen door de frequentie en het volume van hun afvalaanbod te beperken. Verhouding tot landelijke tarieven 346 De spreiding in de hoogte van de afvalstoffenheffing per gemeente is groot. SenterNovem/Agentschap NL presenteerde over 2011 de volgende gegevens over de spreiding:(a) Het gemiddelde tarief in Nederland over alle gemeenten bedroeg in 2011 per huishouden € 249; (b) De laagste heffing was in 2011 in Eemsmond met een tarief van € 20 per jaar per huishouden en het hoogste tarief van € 384 per jaar was in Diemen; (c) Tussen gemeenten blijft de spreiding in afvalbeheerkosten groot. In de vijf ‘duurste’ gemeenten waren de kosten in 2011meer dan € 335 per huishouden. In de vijf ‘goedkoopste’ gemeenten was dit minder dan € 130 euro per huishouden; (d) Gemeenten met lage afvalbeheerkosten hebben over het algemeen – net als Nuenen- tariefdifferentiatie op afvalaanbod (Diftar) ingevoerd. 347

De tarieven van de gemeente Nuenen liggen onder het landelijk gemiddelde.


Vraag 8: hoe zijn de tarieven opgebouwd? Uit welke componenten bestaan ze? 348 Het tarief in Nuenen is voor 100% kostendekkend. Dit houdt in dat uit de afvalstoffenheffing alle afvalbeheerkosten die aan de kosten worden toegerekend kunnen worden betaald, zonder dat er geld uit de algemene middelen hoeft te worden bestemd. Er blijft geen geld ‘over’ en er is geen ‘tekort’. Schommelingen over de jaren heen worden gedekt uit het egalisatiefonds (bestemmingsreserve, alleen te gebruiken voor de afvalstoffenheffing). 349 • • • • • • • • • • • •

De tarieven in Nuenen zijn per saldo opgebouwd uit de volgende componenten: Directe kosten afvalinzamelaars en -verwerker en kosten voor de milieustraat Kosten rolcontainers, afvalemmers, afvalzakken en stickers, ondergrondse containers e.d. Kosten voor bladkorven Perceptiekosten (Brabant Water) 50% van de veegkosten 100% van de kosten voor het opruimen van zwerfvuil Een percentage van de overhead van de afdelingen Openbare Werken , Publiekszaken en Bedrijfsvoering Kosten voor klachtafhandeling door Attero Kosten voor datamanagement door Attero Kapitaallasten (rente en afschrijving op bijvoorbeeld ondergrondse containers) Compensabele BTW10 (in 2011 25%, oplopend tot 100% in 2014) De opbrengsten uit de verschillende afvalstromen

10

Als gemeenten BTW, die voorheen niet aftrekbaar was en dus in de kosten zat, niet meer mee kunnen nemen ontstaat er een gat in de begroting. Immers, het BTW-compensatiefonds is gevuld met gelden die zijn onttrokken aan het gemeentefonds. De compensabele BTW mag worden toegerekend omdat de vergoeding die gemeenten uit het fonds ontvangen gemeentegeld is (de VNG noemt dit zelf een ‘sigaar uit eigen doos). Dat de gemeente deze kosten mag toerekenen aan de afvalstoffenheffing is dus te verklaren. Bij de behandeling van de kadernota 2011 heeft de gemeenteraad hiertoe besloten.


350 Overigens worden de kosten voor kwijtschelding en handhaving11 in Nuenen niet toegerekend aan het tarief. Het eerste is in gemeenteland ongebruikelijk, want in de regel worden de kosten van kwijtschelding wel toegerekend aan het tarief. Ook in de vier andere regiogemeenten worden de kosten van kwijtschelding toegerekend aan het tarief. Het laatste (het niet toerekenen van de kosten van handhaving) komt vaker voor. Ook in de vier andere gemeenten in de regio worden deze kosten niet toegerekend aan het tarief. Vraag 9: welke methode van kostprijscalculatie hanteert gemeente Nuenen? 351 In Nuenen worden alle toegerekende kosten gedekt uit de afvalstoffenheffing en de opbrengsten uit afvalstoffen (papier, plastic, metalen en glas). In die zin is er sprake van integrale kostprijsberekening. De Handleiding Kostentoerekening Leges en Tarieven van BZK en het model Kostenonderbouwing Afvalstoffenheffing van de VNG worden als achtergrondmateriaal voor het berekenen van het tarief gebruikt, maar niet als norm. Daarvoor bieden deze stukken volgens het ambtelijk apparaat ook onvoldoende houvast.

11

Huishoudens die van een uitkering leven, krijgen automatisch kwijtschelding van de afvalstoffenheffing. Huishoudens die onder of op het sociaal minimum leven kunnen daarvoor een verzoek indienen. In 2011 was sprake van 259 automatische toekenningen van kwijtschelding, 72 niet automatische toekenningen en van 7 gedeeltelijke toekenningen. Handhaving: de BOA’s zien toe op het juist aanbieden van afval en sporen veroorzakers van zwerfafval en dumping op.


Vraag 10: is de opbouw van de tarieven rechtmatig? Zitten er geen componenten in die er niet in thuis horen? 352 De toerekening is rechtmatig als deze voldoet aan de vereisten van geldende weten regelgeving (met name de Wet Milieubeheer). In het Model Kostenonderbouwing van de VNG en de Handreiking Kostentoerekening Leges en Tarieven van BZK) is een nadere uitwerking gegeven voor de toe te rekenen kosten. Voor de toerekening van sommige kosten zijn geen harde vereisten in de weten regelgeving opgenomen. Dat geldt voornamelijk voor zogenoemde ‘gemengde kosten’, die worden veroorzaakt door activiteiten die meerdere doelen dienen, zoals de kosten van het ambtelijk apparaat, investeringen in en onderhoud van materieel dat voor verschillende taken wordt ingezet en het vegen van de openbare ruimten. Deze kosten mogen deels worden toegerekend aan het tarief. In dat geval moet een redelijke verdeelsleutel worden gevonden, bijvoorbeeld naar rato van het percentage huishoudelijk afval dat in het straatvuil wordt aangetroffen (de zogenoemd ‘zakenkundige methode’). 353 In het model Kostenonderbouwing van de VNG wordt bij het hanteren van de zakenkundige methode aanbevolen de keuze voor het percentage doorberekening van vegen en zwerfafval controleerbaar vast te leggen. Verder is de aanbeveling te motiveren op basis van welke inschatting is gekomen tot deze keuze. Vaak kan ook op basis van jurisprudentie een redelijk percentage worden gevonden. In het kader van dit onderzoek is de uitspraak van het Hof van Amsterdam op 12 november 200912 van belang. In deze uitspraak stelde het Hof dat een derde van de totale kosten van straatreiniging en reinigingspolitie mag worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. In Nuenen wordt echter 50% van de kosten voor straatreiniging toegerekend aan het tarief. Vraag 11: zijn de tarieven volledig? Worden er geen componenten gemist? 354 Uit het onderzoek blijkt dat niet alle kosten die mogen worden toegerekend ook worden doorberekend in het tarief. Dat geldt voor de volgende componenten:(a) De compensabele BTW. Echter, met ingang van 2011 wordt de BTW13 deels toegerekend aan de kosten (25%), oplopend tot volledige toerekening in 2014. Om te voorkomen dat het tarief voor de burgers te veel zou stijgen, is ervoor gekozen om het restant over de genoemde jaren te dekken uit het egalisatiefonds; (b) Kosten voor kwijtschelding. Deze kosten worden niet toegerekend aan het tarief. Nuenen heeft ervoor gekozen om deze kosten ten laste van de post Sociaal Beleid 12

nr. 2009/00287 De compensabele BTW bedraagt in Nuenen circa € 300.000 per jaar. Als dit geheel wordt toegerekend aan het tarief (dus vanaf 2014), dan zullen de burgers gemiddeld € 13 per persoon per jaar meer gaan betalen (op basis van 22.500 inwoners).

13


(c)

te brengen. In 2011 bedroegen de kosten voor kwijtschelding € 54.960. Het aantal huishoudens dat kwijtschelding kreeg is 338 (zie ook voetnoot 9); Kosten voor handhaving. Hierbij kan gedacht worden aan een bepaald percentage van de salarislasten van de Buitengewoon Opsporings Ambtenaren, die zich ook bezig houden met handhaving van gemeentelijke afvalbeleid.

355 Concreet betekent het niet toerekenen van dergelijke kosten aan het tarief voor de afvalstoffenheffing, dat deze moeten worden gedekt uit de algemene middelen. Vraag 12: van welke opbrengsten is sprake? 356 De gemeente heeft verschillende opbrengsten die samenhangen met het afvalbeleid. Zo zijn er inkomsten aan de poort van de milieustraat en zijn er inkomsten voor het omruilen en vervangen van rolcontainers, afvalemmers en milieupassen. Daarnaast wordt er verdiend aan bepaalde afvalstromen, omdat deze recyclebaar zijn en daarvoor door verwerkers betaald wordt aan de gemeente. 357 Zoals eerder gezegd, worden deze opbrengsten niet apart inzichtelijk gemaakt in de begrotings- en verantwoordingsstukken van de gemeente. Ten behoeve van het onderzoek zijn de opbrengsten gereconstrueerd uit de gemeentelijke administratie. Hieronder volgt een samenvattend overzicht: Soort

Oud papier en karton Glas Metalen Plastic Wit- en bruingoed Vervanging milieupassen en containers Opbrengsten aan de poort van de milieustraat Totaal

Aantal ingezamelde tonnen 1941,57 765,82 145,76 350,00 94,92 NVT

Prijs per ton betaald door de verwerker

Totale opbrengst

€ 85,21 € 10,67 € 223,76 € 475,00 € 79,00 NVT

€ 165.441 € 8.171 € 32.615 € 166.250 € 7.499 € 16.878

NVT

NVT

€ 72.074 € 468.928,00

Afbeelding 7: overzicht opbrengsten afval in 2011


358 Hiermee kan worden geconstateerd dat de feitelijke afvalbeheerkosten van de gemeente Nuenen circa € 2,2 miljoen bedragen en dus niet de eerder in afbeelding 1 genoemde € 1,7 miljoen. In dat laatste bedrag zijn opbrengsten zoals gezegd gesaldeerd met de kosten, als volgt:-

Kosten volgens afbeelding 1 Opbrengsten volgens afbeelding 7 Feitelijke afvalbeheerkosten

Totaal € 1.731.182,00 € 468.928,00 € 2.200.110,00

Afbeelding 8: Feitelijke afvalbeheerkosten 2011

Vraag 13: vloeit de afvalstoffenheffing logisch voort uit de gehanteerde methodiek en kosten? 359 Uit het onderzoek blijkt dat de afvalstoffenheffing logisch voortvloeit uit de gehanteerde methodiek, omdat alle toegerekende kosten worden gedekt uit de heffing. Omdat in Nuenen een heffing wordt opgelegd die afhankelijk is van de frequentie en het volume van aanbieding, betaalt iemand die veel restafval aanbiedt meer dan iemand die weinig restafval aanbiedt en het afval goed scheidt. Vraag 14: in welke mate is de afvalstoffenheffing (over meerdere jaren) kostendekkend? 360 Het tarief is over de jaren heen 100% kostendekkend. Echter, daarbij moet bedacht worden dat alleen de kosten die worden toegerekend aan het tarief ook in de mate van dekking worden betrokken. Immers, wat er niet aan wordt toegerekend, hoeft ook niet gedekt te worden uit de heffing, maar moet gedekt worden uit de algemene middelen. Dat geldt in Nuenen met name voor de kosten die samenhangen met kwijtschelding (in 2011 € 54.960) , de compensabele BTW (in 2011 € 308.946) en de kosten van handhaving (kosten niet bekend).Schommelingen in het tarief en de dekking over de jaren heen worden via een egalisatiefonds geboekt.


Dataverzameling onderdeel verloop egalisatiefonds 361 De dataverzameling voor het onderdeel verloop egalisatiefonds laat de volgende feitelijke resultaten zien. Vraag 15: hoe ziet het verloop van het egalisatiefonds er uit vanaf 1-1-2008? En vraag 16: welke toevoegingen en onttrekkingen vonden er in die jaren plaats? 362 De gemeente gaat bij de bepaling van de tarieven uit van de begrote baten en lasten. Indien na afloop van het kalenderjaar blijkt dat de begrote baten en lasten afwijken van de gerealiseerde baten en lasten, wordt het positieve of negatieve saldo –net als in de meeste andere gemeenten- ten goede aan of ten laste van een egalisatiefonds14 gebracht. Dit saldo kan of in de algemene middelen vloeien dan wel worden betrokken bij de vaststelling van de tarieven voor latere jaren. Met de invoering van Diftar in 1999 werd een egalisatiefonds ingesteld. 363 Dotaties en onttrekkingen worden formeel bij het vaststellen van de jaarrekening door de raad geaccordeerd. Daar vond echter tot nu toe geen debat over plaats. Ambtelijk wordt het egalisatiefonds periodiek wel geanalyseerd en geëvalueerd. Met ingang van 2011 wordt de compensabele BTW (in 2011 in totaal € 308.946) toegerekend aan het tarief voor de afvalstoffenheffing. Echter, om het tarief niet te veel in één keer te laten stijgen, is ervoor gekozen om de daarmee samenhangende kosten deels te dekken uit het egalisatiefonds. In 2011 bedroeg de bijdrage uit het egalisatiefonds 75%, afnemend tot 0% in 2014 en volgende jaren. 364 De raad heeft in oktober 2008 een motie aangenomen en deze motie is uitgevoerd: In 2008 werd € 250.000 aan de reserve onttrokken en teruggegeven aan de burgers en in 2010 werd ook € 250.000 onttrokken, maar dan ter dekking van de begroting. Verder is er besloten om in 2011 75% van de compensabele BTW (dus 75% van € 308.946) uit de reserve te onttrekken ter dekking. Voor het overige zijn de onttrekkingen en toevoegingen dan verschillen tussen begrote en werkelijke kosten en opbrengsten zijn.

14

Tegenwoordig voorziening geheten, dit betreft een bestemmingsreserve.


365

Het egalisatiefonds had in de onderzoeksperiode het volgende verloop:€ 0,00

stand 1-1-2008

€ 966.400,35 -€ 250.000,00 € 146.950,95 € 863.351,30

Toevoeging bestemmingsreserve Onttrekking, teruggaaf aan burgers, motie raad 2 oktober 2008 toevoeging (saldo verschillen begrote kosten en opbrengsten) stand 31-12-2008

€ 863.351,30 € 95.687,12 -€ 250.000,00 € 709.038,42

stand 1-1-2009 Toevoeging (saldo verschillen begrote kosten en opbrensgsten) Onttrekking ter dekking begroting 2009, motie raad 2 oktober 2008 stand 31-12-2009

€ 709.038,42 -€ 21.769,00 € 687.269,42 € 687.269,42 -€ 18.254,45 -€ 231.709,50 € 437.305,47

stand 1-1-2010 Onttrekking (saldo verschillen begrote kosten en opbrengsten) stand 31-12-2010 stand 1-1-2011 Onttrekking (saldo verschillen begrote kosten en opbrengsten) onttrekking 75% van € 308,946 (compensabele BTW) cf. kaderbrief stand 31-12-2011

Afbeelding 9: overzicht verloop egalisatiefonds tijdens de onderzoeksperiode

Dataverzameling onderdeel doelmatigheid proces 366 De dataverzameling voor het onderdeel doelmatigheid proces laat de volgende feitelijke resultaten zien. Vraag 17: hoe zien de processen van afvalinzameling en verwerking er uit? En vraag 18: zijn deze processen ‘state of the art’? 367 In hoofdstuk 2 is uitgewerkt hoe de processen van afvalinzameling en verwerking eruit zien. Op basis hiervan kan worden gesteld dat de wijze waarop de gemeente Nuenen het afvalstoffenbeleid heeft georganiseerd met toepassing van Diftar als leidend principe en de beleidskeuze om tot vergaande scheiding te komen, goed herkenbaar en in lijn met het beleid is. Bij de weergave van de gevonden feiten bij vraag 19 zal blijken dat op een aantal punten nog aanvullende doelmatigheidswinst te behalen is, waardoor het ‘state of the art’ gehalte verder vergroot kan worden.


368 En hoewel dit onderzoek zich niet primair richt op de doelmatigheid van de processen zelf, kan op basis van het evaluatierapport dat op 31 oktober 2011 door de Gemeenschappelijke regeling BLINK werd gepresenteerd, het volgende worden opgemerkt over het functioneren en presteren van BLINK: De operationele dienstverlening van BLINK zit kwalitatief en prijstechnisch op een goed en marktconform niveau en de samenwerking heeft duidelijke voordelen voor de samenwerkende gemeenten. Wij wijzen erop dat dit afkomstig is uit het evaluatierapport, het is geen bevinding van dit rekenkameronderzoek naar de afvalstoffenheffing. Vraag 19: welke doelmatigheidswinsten (en dus reducties van de tarieven) zijn er eventueel nog te behalen? 369 Doelmatigheidswinsten zijn te behalen door de kosten te beperken (met name door aanpassing van het geboden serviceniveau) en de opbrengsten te verhogen (de ontvangsten voor bepaalde deelstromen van het ingezamelde afval). Uit het onderstaande volgt een aantal feitelijk weergegeven mogelijkheden voor doelmatigheidswinsten. Aanbevelingen ter zake volgen verderop in het rapport. 370 Aangezien de burgers van Nuenen de gemeente in een klanttevredenheidsonderzoek15 een gemiddeld rapportcijfer van 7,4 gaven voor de afvalinzameling, kan theoretisch een lager serviceniveau worden geboden, zonder dat de gemeente een onvoldoende zou scoren. Dit is evenwel een politieke keuze. 371 Het aantal meldingen over afval dat Nuenen jaarlijks ontvangt van haar burgers is vergelijkbaar met dat in andere gemeenten. Het overgrote deel van alle meldingen wordt ook binnen de daarvoor gestelde responsetijd opgelost. Hierna volgt een overzicht over de jaren 2010 en 2011 van alle klachten.

15

Tevredenheidsonderzoek Afval, in opdracht van de gemeente Nuenen, 2011


Subcategorie

Illegaal afval, tuin / huishoudelijk / grofvuil Verzoek, melding Zwerfvuil Groen afval Hennep-afval Plastic Papier Huisvuil Kledingbakken Afvalbakken / Blikvangers beschadigd/vuil Glasbakken Afvalbakken / Blikvangers vol Afvalbakken / Blikvangers plaatsen Overig

Aantal meldingen 2010 565 148 96 72 44 32 21 18 10 9 8 4 2 1 1030

Opgelost binnen tijd 543 146 86 56 44 28 15 13 9 8 5 3 2 0 958

Aantal meldingen 2011 590 107 95 48 26 25 23 14 13 11 9 6 6 4 977

Opgelost binnen tijd 541 62 91 42 23 18 14 9 9 6 7 4 5 3 834

Afbeelding 10: overzicht meldingen en klachten inzake afval in 2010 en 2011

Slechts 1 à 2 maal per jaar leidt een melding tot een officiële klacht. Overigens valt uit het overzicht op dat meer dan de helft van alle klachten te maken heeft met illegale afvalstort en –dumping. In gemeenten die het Diftar-tarief kennen proberen burgers soms kosten te vermijden door illegaal te dumpen en daaruit is dit relatief hoge aandeel te verklaren. Door hierop strenger te handhaven en eventueel hogere boetes en/of dwangsommen op te leggen, zou de afvalinzameling op dit punt doelmatiger kunnen worden en kan de opbrengst worden gemaximaliseerd. 372 Uit het onderzoek is tevens gebleken dat de bezetting van de milieustraat (deze is nu maar een paar dagen per week voor enkele uren open) kan worden verbeterd door betere samenwerking met andere gemeenten in de regio. Hiervoor zijn in augustus 2011 door BLINK aan de deelnemende gemeenten voorstellen gedaan16, die ten tijde van het onderzoek nog werden bestudeerd.

16

Samenwerking tussen Milieustraten, 16 augustus 2011


373 De kosten voor verwerking door Attero worden als ‘hoog’ aangemerkt en zouden wellicht met de nieuwe aanbesteding (na 2017) lager kunnen worden. Daarover wordt nu in SRE-verband nagedacht. 374 Tenslotte bleek uit het onderzoek dat BLINK op dit moment niet gemeentegrensoverschrijdend inzamelt. De routes van de vuilniswagens beperken zich tot één gemeente. Op het eerste gezicht lijkt het doelmatiger om de inzamelroutes gemeentegrensoverschrijdend te optimaliseren, zodat daarmee doelmatiger kan worden ingezameld. Een vuilnisauto rijdt nu de meest optimale, korte route binnen één gemeente. Ook als het afval bij een of meerdere huizen van een randgemeente op of op korte afstand van deze route ligt, word dit overgeslagen en wordt alleen het afval van de ‘eigen’ gemeente in de vuilnisauto vervoerd en vervolgens gestort. Doelmatiger is: een vuilnisauto rijdt de meest optimale, korte route binnen het gehele inzamelgebied en rijdt alleen terug naar de stortplaats als de wagen vol is. 375 De reden dat er nu niet gemeentegrensoverschrijdend wordt ingezameld is dat gescheiden inzameling een tariefdifferentiatie per gemeente mogelijk maakt (immers, je weet nu precies wat je per gemeente aan volume inzamelt). Echter, mogelijk weegt dit voordeel niet op tegen de extra kosten die nu worden gemaakt.


4 Analyse en conclusies 401 Op grond van de feitelijke resultaten van het onderzoek naar de tarieven van afvalstoffenheffing in de gemeente Nuenen kan een analyse gemaakt worden die leidt tot conclusies. De resultaten ervan staan in dit hoofdstuk weergegeven. 402 Hieronder worden de conclusies die uit het onderzoek worden getrokken opgesomd (de toelichting bij deze conclusies volgt direct na deze opsomming):Sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie (a) (b) (c)

De kosten en opbrengsten in begroting en verantwoording zijn niet transparant De wijze van afvalstoffenheffing draagt bij aan het succesvol realiseren van beleidsdoelen De raad krijgt alle relevante informatie, maar stuurt vooral op het tarief

Tarief (d) (e) (f) (g) (h) (i)

Het tarief van de afvalstoffenheffing in Nuenen is laag Een te groot deel van de kosten voor straatreiniging wordt doorberekend in het tarief Het tarief is kostendekkend, voor zover de kosten eraan worden toegerekend Sommige kosten worden nog niet doorberekend in het tarief Het tarief voor de afvalstoffenheffing in Nuenen zal bij ongewijzigd beleid fors stijgen Het tarief kan verder dalen als een afvalloos Nuenen steeds beter wordt benaderd

Verloop egalisatiefonds (j) (k) (l)

Het egalisatiefonds heeft voldaan aan het doel waarvoor het is opgezet Alternatieve aanwending van de middelen uit het egalisatiefonds was ook mogelijk geweest Het egalisatiefonds is na 2014 bij ongewijzigd beleid leeg

Doelmatigheid proces (m)

Er zijn mogelijkheden om tot doelmatigheidswinst te komen

Analyse en conclusies (34)

403

Hierna worden de conclusies afzonderlijk toegelicht.

Sturen van doelen en verantwoording over doelrealisatie De kosten en opbrengsten in begroting en verantwoording zijn niet transparant 404 In de begroting en de verantwoording worden opbrengsten die worden gegenereerd met bepaalde afvalstromen (zoals met oud papier, metalen en glas) gesaldeerd met de kosten. Onder de noemer “opbrengsten” vallen alleen de heffingen. Hierdoor is onvoldoende transparant wat de werkelijke kosten en opbrengsten zijn van het afvalbeheer in Nuenen. De wijze van afvalstoffenheffing draagt bij aan het succesvol realiseren van beleidsdoelen 405 De doelen van de invoering van Diftar waren in 1999: het bevorderen van afvalpreventie, het stimuleren van gescheiden inzameling en hergebruik, het verminderen van de hoeveelheid voor eindverwerking aangeboden restafval en het beheersbaar houden van de kosten die met de afvalverwijdering zijn gemoeid. Deze doelen zijn onveranderd gebleven en worden in de Nota Duurzaamheid uit 2011 herhaald. Een belangrijk geoperationaliseerd doel is om in 2020 maximaal 5% restafval te hebben binnen de gemeente. 406 In Nuenen is Diftar doorgevoerd, waarbij de vervuiler betaalt. Het scheidingspercentage is sinds de invoering verbeterd en het volume restafval daalt nog steeds gestaag. Diftar draagt dus bij aan het realiseren van beleidsdoelen. De raad krijgt alle relevante informatie, maar stuurt vooral op het tarief 407 De verantwoording over de realisatie is opgebouwd vanuit de verschillende rapportages van partijen die bij het afvalbeheer zijn ingeschakeld. Deze rapportages staan formeel ter beschikking van de raad. Zo worden de jaarstukken van BLINK (begroting, meerjarenbegroting en jaarrekeningen) op de lijst met ingekomen stukken geplaatst en verstuurd naar de raad. Indien de raad dit nodig of wenselijk vindt, kunnen deze in de raadsvergadering van mei worden besproken. Een inhoudelijke discussie over de stukken heeft echter tot op heden niet plaatsgevonden.


408 De realisatie van het beleid, zoals verwoord in de Nota Duurzaamheid krijgt mede gestalte via het meerjarig uitvoeringsprogramma openbare ruimte. In de Nota wordt onder andere het beleidsadagium van een ‘afvalloos Nuenen’ in 2030 neergezet. Dit komt ook terug in het huidige coalitieprogramma. De nota duurzaamheid is door de raad vastgesteld en heeft ook draagvlak in de raad. 409 De inhoudelijke aandacht concentreert zich echter bij een beperkt aantal raadsleden (combinatie van portefeuilleverdeling en persoonlijke interesse). De meerderheid richt zich vooral op de hoogte van het tarief van de afvalstoffenheffing met als insteek zo laag mogelijke tarieven voor afvalinzameling voor de burger.

Tarief Het tarief van de afvalstoffenheffing in Nuenen is laag 410 Het tarief in Nuenen (in 2011 € 82 per inwoner) is het één na laagste in de regio. Alleen in Heeze-Leende is het tarief per inwoner lager. 411 In vergelijking met een aantal Nederlandse gemeenten van gelijke omvang die ook Diftar kennen, betalen inwoners soms minder, maar soms ook meer. Het tarief in Laarbeek (een met Nuenen vergelijkbare gemeente, die voor de inzameling ook is aangesloten bij BLINK) blijkt lager dan in Nuenen. 412 Ten opzichte van een inwoner in een van de 5 grootste Brabantse gemeenten (B-5 gemeenten), betaalt een inwoner in Nuenen zeer weinig, namelijk slechts 83% van het tarief in Tilburg, dat het laagste tarief heeft van de B5-gemeenten. 413 Het tarief per gemiddeld huishouden in Nuenen (in 2011 € 182) ligt ook onder het landelijk gemiddelde (€ 249). Een te groot deel van de kosten voor straatreiniging wordt doorberekend in het tarief 414 Gemengde kosten mogen in het tarief worden doorberekend voor dat deel dat zij betrekking hebben op afvalbeheer. Uit jurisprudentie blijkt dat een derde van de totale kosten van straatreiniging en reinigingspolitie mag worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. In Nuenen wordt echter 50% van de kosten voor straatreiniging toegerekend aan het tarief. Dit is potentieel onrechtmatig.17 17

De gemeente moet met de zakenkundige methode aantonen dat 50% van de totale kosten voor straatreiniging betrekking heeft op afvalbeheer; alleen dan is dit rechtmatig.


Het tarief is kostendekkend, voor zover de kosten eraan worden toegerekend 415 Het tarief in Nuenen is over de jaren heen 100% kostendekkend. Echter, daarbij moet bedacht worden dat alleen de kosten die worden toegerekend aan het tarief ook in de mate van dekking worden betrokken. Immers, wat er niet aan wordt toegerekend, hoeft ook niet gedekt te worden uit de heffing, maar moet gedekt worden uit de algemene middelen. 416 De verschillende gemeentelijke heffingen en leges zijn dus communicerende vaten. Een te laag tarief voor de afvalstoffenheffing leidt tot hogere tarieven voor de OZB en andere gemeentelijke heffingen en leges. Sommige kosten worden nog niet doorberekend in het tarief 417 In Nuenen worden de kosten die samenhangen met kwijtschelding (in 2011 € 54.960), niet toegerekend aan het tarief. Deze kosten komen ten laste van de post Sociaal Beleid. Hier ligt een politieke keuze aan ten grondslag. 418 Ook de kosten van handhaving (kostenaandeel niet gespecificeerd door de gemeente) worden niet toegerekend aan het tarief. Uit het onderzoek is niet gebleken dat dit een bewuste, politieke keuze is geweest. 419 De compensabele BTW (in 2011 € 308.946) wordt pas sinds 2011deels toegerekend aan het tarief. Met ingang van 2011 wordt de BTW voor 25%, oplopend tot 100% in 2014 toegerekend aan het tarief. Om te voorkomen dat het tarief voor de burgers te snel zou stijgen, is ervoor gekozen om het restant over de genoemde jaren te dekken uit het egalisatiefonds. Het tarief voor de afvalstoffenheffing in Nuenen zal bij ongewijzigd beleid fors stijgen 420 Tot 2014 wordt de compensabele BTW stapsgewijs geheel toegerekend aan het tarief. Als gevolg hiervan zal het tarief, bij ongewijzigd beleid, fors stijgen. Het tarief kan verder dalen als een afvalloos Nuenen steeds beter wordt benaderd 421 Naarmate de doelstelling om te komen tot een afvalloos Nuenen steeds beter wordt benaderd, gaan de afvalbeheerkosten omlaag (er is immers minder afval dat verzameld en verwerkt moet worden) en gaan de opbrengsten omhoog (afval is immers potentieel een grondstof, die geld oplevert). 422 Er is zelfs een situatie denkbaar waarin burgers met hun afval meer kunnen verdienen dan zij betalen aan afvalstoffenheffing. Uiteindelijk zou volgens de Nota Duurzaamheid € 440 op jaarbasis per huishouden kunnen worden bespaard.


Verloop egalisatiefonds Het egalisatiefonds heeft voldaan aan het doel waarvoor het is opgezet 423 Het egalisatiefonds werd –kort gezegd- ingesteld om grote tariefschommelingen over de jaren heen te dempen. Het tarief per huishouden is sinds 2007 redelijk stabiel gebleken en in die zin heeft het egalisatiefonds voldaan aan het doel waarvoor het is opgezet. 424 Daarbij is bovendien relevant dat in 2008 ter uitvoering van een motie van de raad € 250.000 uit het egalisatiefonds is teruggegeven aan de burgers. Alternatieve aanwending van de middelen uit het egalisatiefonds was ook mogelijk geweest 425 Alternatieve aanwending van de middelen uit het egalisatiefonds had kunnen leiden tot lagere andere gemeentelijke tarieven of tot intensiveringen op andere beleidsterreinen. Overigens is in 2009 naar aanleiding van een motie van de raad € 250.000 aan het egalisatiefonds onttrokken ter dekking van de begroting. In feite heeft alternatieve aanwending dus deels ook plaatsgevonden. Het egalisatiefonds is na 2014 bij ongewijzigd beleid leeg 426 In 2012 tot en met 2014 wordt de compensabele BTW stapsgewijs verder en ten slotte geheel toegerekend aan het tarief. De in die jaren nog niet ten laste van het tarief gebrachte compensabele BTW wordt gedekt uit het egalisatiefonds. Daarna zal het fonds leeg zijn.


Doelmatigheid Er zijn mogelijkheden om tot doelmatigheidswinst te komen 427 Er zijn verschillende mogelijkheden om te komen tot doelmatigheidswinsten, zoals:(i) het verlagen van het serviceniveau, (ii) handhaving en beboeting van illegale dumping, (iii) het verbeteren van de bezetting van de milieustraat door samenwerking in regionaal verband, (iv) heronderhandeling Attero over de tarieven voor het verwerken van restafval, (v) het instellen van grensoverschrijdende inzamelroutes voor BLINK, (vi) versterking van intergemeentelijke samenwerking bij inkoop en aanbesteding.


5 Aanbevelingen 501 Op basis van de in het vorige hoofdstuk getrokken conclusies kan een aantal aanbevelingen worden geformuleerd. Deze luiden: Voor het college (a) (b)

Verbeter de transparantie in de begroting en de verantwoording; Onderzoek redenen voor het lagere tarief in Heeze-Leende.

Voor de gemeenteraad (c) (d) (e)

Herdefinieer het kader voor de tariefsopbouw; Wees proactief in het zoeken naar verbetermogelijkheden; Vraag het college om een jaarlijkse voortgangsrapportage.

502

Deze aanbevelingen worden hierna toegelicht:

Voor het college Verbeter de transparantie in de begroting en de verantwoording 503 Maak alle kosten en opbrengsten die samenhangen met afvalbeheer apart zichtbaar in de begroting en de verantwoording, zodat het inzicht wordt vergroot en het sturen op en verantwoorden over afzonderlijke beleidsdoelen beter mogelijk wordt. Onderzoek de redenen voor het lagere tarief Heeze-Leende 504 De tarieven in Heeze-Leende en Laarbeek zijn lager dan in Nuenen. Onderzoek wat de redenen hiervoor zijn en formuleer daaruit zo mogelijk verbeterpunten voor de uitvoeringspraktijk in Nuenen. Betrek in het onderzoek de samenwerkingsrelatie die met Laarbeek bestaat via BLINK.

Aanbevelingen (40)

Voor de gemeenteraad Herdefinieer het kader voor de tariefsopbouw 505 In Nuenen worden een aantal kosten niet doorberekend in het tarief waar dat wel mogelijk is. Andersom worden andere kosten wel doorberekend terwijl dat niet, of niet in die mate op grond van de geldende regelgeving is toegestaan. 506 De keuzes moeten –binnen de geldende regelgeving- geëxpliciteerd worden en in het kader voor de tariefsopbouw worden vastgelegd. Wees proactief in het zoeken naar verbetermogelijkheden 507 De hoogte van het tarief is bij volledige kostendekkendheid, afhankelijk van de effectiviteit van het beleid (de mate van afvalscheiding en het volume restafval) en van de doelmatigheid in de uitvoering. 508 Eenzijdige aandacht voor het tarief, dat overigens toch al laag is, brengt het risico met zich mee dat de doelmatigheid en de effectiviteit van de uitvoeringspraktijk onvoldoende aandacht krijgen. Als de uitvoeringspraktijk doelmatig en effectief is, zijn de kosten laag en kan het tarief dus laag worden gehouden. Als de doelmatigheid en de effectiviteit van de uitvoeringspraktijk niet optimaal zijn, kan het tarief toch laag worden gehouden, maar dan moeten de kosten gedekt worden uit de algemene middelen. Er is immers sprake van communicerende vaten. Dat is een ongewenste situatie. 509 Vergelijk de uitvoeringspraktijk in Nuenen op basis van feiten met de uitvoeringspraktijk in andere gemeenten. Neem daarbij kennis van initiatieven waarbij burgers direct beloond worden voor het inleveren van herbruikbare grondstoffen uit hun huishoudelijk afval18 en waarmee het realiseren van de doelstellingen uit de Nota Duurzaamheid dichterbij zouden kunnen komen. Vraag het college om een jaarlijkse voortgangsrapportage 510 Laat jaarlijks door het college rapporteren over de opvolging en uitvoering van de conclusies en aanbevelingen uit dit rekenkameronderzoek.

18

Zo wordt bijvoorbeeld in Pijnacker-Nootdorp door Ryck rechtstreeks aan burgers een vergoeding gegeven voor ingeleverd plastic, textiel, papier en kleine huishoudelijke apparaten.

Aanbevelingen (41)

6 Bestuurlijke reactie

Bestuurlijke reactie (42)

Bestuurlijke reactie (43)

7 Nawoord rekenkamercommissie Op 4 oktober 2012 ontving de rekenkamercommissie de reactie van het college van B&W op het rapport ‘De afvalstoffenheffing onderzocht en beoordeeld’ in Nuenen. Naar aanleiding van deze reactie merken wij het volgende op: Het verheugt ons dat het college zich kan vinden in de conclusies en de aanbevelingen voor het college uit ons eindrapport, zowel voor wat betreft de transparantie van de begroting als ook de verdieping op de tariefsverschillen met de gemeente Heeze-Leende en daarbij ook de samenwerking met de gemeente Laarbeek in BLINK verband te betrekken. Dit sterkt ons in het vertrouwen dat de voorbereidende acties in dat kader met voortvarendheid zullen worden opgepakt. Wij zien met belangstelling uit naar de resultaten in de toekomst. Met betrekking tot de opmerking 3 in de reactie van het college aangaande de rechtmatigheid van de opbouw van het tarief wijzen wij er volledigheidshalve op dat wij een opmerking hebben gemaakt met betrekking tot de omvang van het doorberekende aandeel voor de kosten voor straatreiniging. De gemeente berekent meer door dan op basis van jurisprudentie rechtmatig is, tenzij dit door middel van de zogenoemde zakenkundige methode kan worden onderbouwd. Zie hiervoor alinea 414 in de eindrapportage. Wij hebben de samenwerking in dit proces als prettig en aangenaam ervaren en danken het college en via het college graag de ambtelijk direct betrokken. Namens de rekenkamercommissie,

W. Hartmann, Voorzitter

Nawoord rekenkamercommissie (44)

Bijlage A: normenkader 1 Bij het uitvoeren van de dataverzameling (onderdelen documentanalyse en interviews) is gewerkt met een normenkader. Dat kader staat hieronder weergegeven en volgt het onderscheid in vier onderdelen zoals dat binnen de onderzoeksvragen is aangebracht. Tevens is per norm de vindplaats weergegeven en is aangegeven of de norm betrekking heeft op doelmatigheid dan wel rechtmatigheid (of beide). Normen

Bron/vindplaats

Doel/rechtmatig

1. Sturen van doelen en verantwoording over realisatie 1.1 De gemeente voldoet aan haar zorgplicht. Huishoudelijk afval wordt ten minste éénmaal per week ingezameld nabij percelen waar huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan.

Wet Milieubeheer, art. 10.21/10.22

R

1.2 Er wordt voldaan aan de vereisten uit het Landelijk Afvalbeheerplan: Het ontstaan van afvalstoffen wordt beperkt, de milieudruk van afvalbeheer wordt beperkt en ketengericht afvalbeleid (inclusief hergebruik) en de nuttige toepassing van huishoudelijk afval is maximaal (in 2015 minimaal 60%).

Landelijk afvalbeheerplan

D/R

1.3 De raad heeft een bewuste keuze gemaakt voor de manier van Wet Milieubeheer, art. inzameling en heeft deze keuze vastgelegd in beleid en regelgeving. 10.23 Awb, afdeling 3.2

R

1.4 De raad heeft een bewuste keuze gemaakt voor de opbouw van het tarief en heeft dit vastgelegd in beleid en regelgeving.

Wet Milieubeheer, art. 10.23, Awb, afdeling 3.2

R

1.5 De raad heeft een bewuste keuze gemaakt voor de doelen van het duurzaamheidsbeleid, zoals vastgelegd in de Nota Duurzaamheid Nuenen (juni 2011 en eventuele voorgaande versies).

Landelijk afvalbeheerplan Awb, afdeling 3.2

R

1.6 De gemeentelijke doelen van beleid zijn helder geformuleerd en uitvoerbaar en zijn niet strijdig met landelijke doelen.

Awb, afdeling 3.2

R

Bijlage A: normenkader (45)

Normen

Bron/vindplaats

Doel/rechtmatig

1.7 De gemeenteraad heeft in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vastgesteld. Hierbij is rekening gehouden met het gemeentelijk duurzaamheidsbeleid.

R

1.8 De wijze van heffing/retributie draagt bij aan het realiseren van de doelen.

R

1.9 Het geboden serviceniveau is voldoende om de gestelde doelen te realiseren.

R/D

1.10 De gemeente heeft prestatieafspraken met de inzamelaar (Blink) vastgelegd en houdt de inzamelaar aan deze afspraken.

R

1.11 De gemeente krijgt tijdig, volledige en juiste informatie van Blink over de gerealiseerde prestaties en kosten.

R

1.12 In de begroting worden in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot de lokale heffingen.

Art. 9 lid 1 BBV

R

1.13 In de begroting en jaarrekening wordt door het college op inzichtelijke wijze gerapporteerd over de tarieven voor afvalinzameling, de afvalbeheerkosten en de doelbereiking.

Art. 17 t/m 21 BBV

R

1.14 De raad heroverweegt periodiek of het beleid, de tariefsteling en/of de wijze van inzameling bijstelling behoeven.

R

2. Tarief 2.1 De geraamde baten zijn niet hoger dan de geraamde lasten: •

de ramingen voor de baten is realistisch;

•

de raming voor de lasten is realistisch.

2.2 Afvalstoffenheffingen en reinigingsrechten worden afzonderlijk onderbouwd, ook indien zij in één verordening zijn opgenomen.

Afvalstoffenheffing: Wet Milieubeheer, art. 15.33

R

Reinigingsrecht: art. 229 Gemeentewet Model kostenonderbouwing VNG

R


Normen

Bron/vindplaats

Doel/rechtmatig

2.3 Er vindt geen kruissubsidiëring tussen afvalstoffenheffing en reinigingsrecht plaats.

Handreiking kostentoerekening leges en tarieven BZK, jan. 2010 (par. 7.3)

R

2.4 De opbouw van het tarief is rechtmatig en bevat maximaal de volgende componenten:

Model kostenonderbouwing VNG

R

1. Directe kosten inzameling 2. Perceptiekosten (inclusief kosten van kwijtschelding, oninbaarheid en kosten van bezwaar-, beroep- en inspraakprocedures)

4.

Hof Amsterdam 12 november 2009, zaaknr. 2009/00287

4. Kosten van vegen en opruimen van zwerfafval, voor zover 5. dit tot de inzameling van huishoudelijk afval kan worden gerekend op basis van de ‘zakenkundige methode’. 6. 5. Andere gemengde kosten, die kunnen worden toegerekend op basis van de ‘zakenkundige methode’.

Model kostenonderbouwing VNG Wet Milieubeheer, art. 15.33, lid 3

3. Handhaving/toezicht/controle op de naleving

6. De compensabele BTW

2.5 De afvalstoffenheffing over meerdere jaren is kostendekkend.

Wet Milieubeheer, art. 15.33

R

2.6 Het is zichtbaar of en zo ja welk deel van de afvalbeheerkosten wordt gedekt uit de algemene middelen.

Art. 17 t/m 21 BBV

R

2.7 De raad heeft een realistische keus gehad om deze algemene middelen voor andere doeleinden te bestemmen 2.8 De tarieven in Nuenen zijn gemiddeld of lager dan tarieven in de regio en ten opzichte van landelijke tarieven.

R

Benchmark

D


Normen

Bron/vindplaats

Doel/rechtmatig

3.1 Het verloop van het egalisatiefonds vanaf 1-1-2008 is inzichtelijk en wordt in voldoende mate toegelicht in de gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsstukken.

Art. 17 t/m 21 BBV

R

3.2 De gemeente gaat bij de bepaling van de tarieven uit van de begrote baten en lasten. Indien na afloop van het kalenderjaar blijkt dat de begrote baten en lasten afwijken van de gerealiseerde baten en lasten, wordt het positieve of negatieve saldo ten goede aan of ten laste van een egalisatiefonds (tegenwoordig voorziening geheten) gebracht. Dit saldo kan of in de algemene middelen vloeien dan wel worden betrokken bij de vaststelling van de tarieven voor latere jaren.

Handreiking kostentoerekening leges en tarieven BZK, jan. 2010 (par. 3.2)

R

3. Verloop egalisatiefonds

3.3 Het egalisatiefonds wordt periodiek geanalyseerd en geëvalueerd.

R

3.4 De raad neemt jaarlijks een formeel besluit over toevoegingen of onttrekkingen uit het egalisatiefonds.

R

4.Doelmatigheid proces 4.1 Het tarief voor afvalstoffenheffing is financieel doelmatig.

Benchmark

D


Bijlage B: tarieventabel Tarieventabel behorende bij de Verordening op de heffing en de invordering van afvalstoffenheffing en reinigingsrechten 2011 Hoofdstuk 1. Maatstaven en tarieven afvalstoffenheffing voor het periodiek inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen 1.1 1.2

1.3

De belasting bedraagt per perceel per maand van het belastingjaar Onverminderd het bepaalde in onderdeel 1.1. bedraagt de belasting per lediging van een: container van 240 liter, bestemd voor gft-afval container van 140 liter, bestemd voor gft-afval container van 80 liter, bestemd voor gft-afval container van 25 liter, bestemd voor gft-afval container van 240 liter, bestemd voor restafval container van 140 liter, bestemd voor restafval container van 80 liter, bestemd voor restafval container van 25 liter, bestemd voor restafval Onverminderd het bepaalde in onderdeel 1.1. bedraagt de belasting per keer gebruik: van een ondergrondse container voor restafval

€

9,00

€ € € € € € € €

5,60 3,60 2,60 1,20 8,10 5,10 3,50 1,70

€

1,70

€

9,00

€ € € € € € € € €

5,60 3,60 2,60 1,20 8,10 5,10 3,50 1,70 10,-

Hoofdstuk 2. Maatstaven en tarieven reinigingsrechten 2.1 2.2

Het recht bedraagt per belastingobject per maand van het belastingtijdvak Onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.1 bedraagt het recht per lediging van een: container van 240 liter, bestemd voor gft-afval container van 140 liter, bestemd voor gft-afval container van 80 liter, bestemd voor gft-afval container van 25 liter, bestemd voor gft-afval container van 240 liter, bestemd voor restafval container van 140 liter, bestemd voor restafval container van 80 liter, bestemd voor restafval container van 25 liter, bestemd voor restafval container van 180 liter, bestemd voor oud papier en karton

Bijlage B: tarieventabel (49)

2.3

Onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.1 bedraagt het recht per keer gebruik: van een ondergrondse container voor restafval

€

3,00

Hoofdstuk 3. Poorttarieven Milieustraat

per fiets(kar)/voetganger per auto / auto met aanhanger / bestelauto / busje voor snoeihout, blad/gras (tuinafval) per auto / auto met aanhanger / bestelauto / busje voor grof huishoudelijk afval per auto / auto met aanhanger / bestelauto / busje voor 0-1 m3 bouw- en sloopafval per auto / auto met aanhanger / bestelauto / busje voor 1-2 m3 bouw- en sloopafval

1e t/m 4e aanbieding € 2,00

Per 1-1-2010 5e t/m 8e aanbieding € 3,00

>8 aanbiedingen € 3,00

€ 5,00

€ 10,00

€ 10,00

€ 5,00

€ 15,00

€ 30,00

€ 5,00

€ 15,00

€ 30,00

€ 11,00

€ 33,00

€ 66,00

De retourstromen (kunststofflacons, luiers/incontinentiemateriaal, drankverpakkingen en blik), oud papier en karton, glas, textiel en schoeisel, KCA en afgewerkte olie (max. 5 liter), wit- en bruingoed, ferro/non-ferro, kadavers, asbest (max. 35 m2), kerstbomen en kringloopgoederen zijn gratis. Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 15 december 2010.

Bijlage B: tarieventabel (50)

De afvalstoffenheffing onderzocht en beoordeeld

Recommend Documents