De reïntegratie beoordeeld Een ex ante onderzoek naar het gemeentelijke reïntegratiebeleid
Utrecht, juli 2005 Uitgegeven door: CNV Vakcentrale, Utrecht
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1
Inleiding
Hoofdstuk 2
Reïntegratiebeleid binnen de Wet werk en bijstand
Hoofdstuk 3
Reïntegratie-instrumenten beoordeeld
Hoofdstuk 4
Conclusies en aanbevelingen
Literatuurlijst
2
Hoofdstuk 1 1.1
Inleiding
Context van het onderzoek
Op 1 januari 2004 is de Wet werk en bijstand (WWB) in werking getreden. Deze wet is de opvolger van de Algemene bijstandswet (ABW) en de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) en zorgt ervoor dat gemeenten volledig verantwoordelijk worden voor het reïntegreren van mensen naar de arbeidsmarkt. Daarnaast is de WWB de laatste inkomensvoorziening in de Nederlandse verzorgingsstaat voor mensen die niet zelf in hun inkomen kunnen voorzien en ook geen recht hebben op andere uitkeringen. In die zin fungeert de WWB als vangnet van de sociale zekerheid. Bij discussie over het wetsontwerp in de Tweede Kamer, in 2003, heeft het CNV een aantal uitgangspunten geformuleerd waarop zij de wet heeft beoordeeld. Die uitgangspunten zijn: Het CNV ziet de WWB als een inkomenswaarborg voor mensen die geen inkomen hebben en daar zelf ook niet in kunnen voorzien. De criteria voor het toekennen van een uitkering binnen de WWB moeten objectief zijn en geen rechtsongelijkheid tussen gemeenten tot gevolg hebben, maar er moet wel ruimte zijn voor maatwerk. De WWB moet volgens het CNV naast een inkomensgarantie, ook een kans op werk bieden door mensen actief naar – betaald of onbetaald – werk te begeleiden. Deze reïntegratie moet leiden tot duurzame reïntegratie op de arbeidsmarkt of tot maatschappelijke participatie. De WWB moet een balans bieden tussen rechten en plichten. Naast het recht op een basisinkomen, staat de plicht te zoeken naar een eigen inkomensbron. En naast de plicht tot het zoeken van werk, staat het recht op een passend reïntegratieaanbod. Het afgelopen jaar zijn de gemeenten in Nederland bezig geweest met het invoeren van de WWB. Dit is vooral gebeurd door het ontwikkelen van beleid en het vastleggen van het beleid in – door de WWB verplichte – verordeningen. De meeste gemeenten zijn erin geslaagd om het beleid op tijd in te voeren en gaan nu daadwerkelijk beginnen met de uitvoering van het beleid. Een van de belangrijke veranderingen binnen de WWB ten opzichte van de ABW is de beleidsvrijheid van gemeenten op het gebied van reïntegratie. Konden gemeenten binnen de ABW alleen experimenteren, binnen de WWB hebben zij volledige beleidsvrijheid om een eigen reïntegratiebeleid vast te stellen. Dit betekent, dat gemeenten nu ook zelf reïntegratiebeleid moeten formuleren en uitvoeren. Alle gemeenten zijn in 2004 dan ook bezig geweest met het opstellen van eigen reïntegratieverordeningen, het voeren van een politiek debat over de uitgangspunten van die verordeningen en het voorbereiden van de uitvoering van het gemeentelijke reïntegratiebeleid. Een bijkomende verandering is dat gemeenten volledig financieel verantwoordelijk zijn geworden voor de WWB. Dit betekent dat een succesvol reïntegratiebeleid de gemeenten financiële voordelen kan opleveren. De keerzijde is, dat bij falend reïntegratiebeleid er zich serieuze financiële risico’s kunnen voordoen.
1.2
Doelstelling van het onderzoek
Nu gemeenten volledig verantwoordelijk zijn voor de reïntegratie vanuit de bijstand, is het interessant om te zien hoe zij met deze verantwoordelijkheid omgaan. Kiezen ze voor het voortzetten van het oude beleid onder eigen verantwoordelijkheid of durven ze het aan om via experimenten op zoek te gaan naar een eigen gemeentelijke reïntegratiepraktijk. Een andere
3
vraag die rijst, is hoe cliënten bij het formuleren van het beleid worden betrokken en of gemeenten – nu ze zelf verantwoordelijk zijn – cliëntenparticipatie nog als waardevol zien. Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de reïntegratie-instrumenten die gemeenten inzetten binnen de WWB. Het onderzoek is erop gericht, te inventariseren welke reïntegratie-instrumenten gemeenten willen gebruiken om mensen te reïntegreren naar werk. Het gaat hierbij dus nadrukkelijk niet om een beoordeling van de effectiviteit van de gekozen reïntegratie-instrumenten, maar om een inventarisatie en beoordeling van het lokale reïntegratiebeleid dat gemeenten het afgelopen jaar hebben vastgesteld. Deze beoordeling gebeurt aan de hand van de door het CNV bij de parlementaire behandeling van de WWB vastgestelde criteria en is dus een ‘ex ante’-toets van het lokale reïntegratiebeleid.
1.3
Opzet van het onderzoek
Er is gekozen voor een onderzoek op het niveau van koepelorganisaties. Daartoe zijn er gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, Landelijke Cliëntenraad en Borea, brancheorganisatie voor reïntegratiebedrijven. Ook is gebruikgemaakt van secundaire literatuur in de vorm van rapportages van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en van en door derden. Niet alleen omdat de verschillen tussen gemeenten groot zijn en gemeenten weinig tijd hebben voor onderzoek, maar ook omdat er al veel primair onderzoek gedaan wordt door gemeenten, reïntegratiebedrijven, cliëntenorganisaties en het ministerie van SZW. Aangezien het gaat om een inventarisatie van het gemeentelijke reïntegratiebeleid, de instrumenten die daarbij worden ingezet en de rol die cliënten spelen bij de vorming van dat reïntegratiebeleid, zegt dit onderzoek niets over de effectiviteit van het gemeentelijke reïntegratiebeleid. Het genoemde literatuuronderzoek, de interviews met beleidsmakers en cliënten en de toetsing aan de CNV-criteria (bij de parlementaire behandeling van de WWB geformuleerd door het CNV) hebben geleid tot een aantal conclusies en aanbevelingen.
1.4
Leeswijzer
Het rapport begint in hoofdstuk 2 met een schets van het reïntegratiebeleid, zoals dat door gemeenten werd en wordt vormgegeven. Het geeft op hoofdlijnen aan wat de veranderingen zijn in het door de gemeenten gevoerde reïntegratiebeleid binnen de kaders van de WWB. In hoofdstuk 3 worden vervolgens de verschillende reïntegratie-instrumenten beschreven en beoordeeld aan de hand van de CNV-criteria. Hoofdstuk 4 trekt tenslotte een aantal conclusies en geeft aanbevelingen op basis van de inventarisatie.
4
Hoofdstuk 2 2.1
Reïntegratiebeleid binnen de Wet werk en bijstand
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen het gemeentelijke reïntegratiebeleid beschreven, zoals dat veranderd is door de invoering van de WWB. Eerst wordt gekeken naar het wettelijke kader van de WWB, vervolgens worden de spelers binnen het gemeentelijke reïntegratiebeleid beschreven en als laatste volgt een aantal hoofdlijnen in de ontwikkeling van het gemeentelijke reïntegratiebeleid.
2.2
Reïntegratie binnen de Wet werk en bijstand
Zoals gezegd, is de WWB de opvolger van de Algemene bijstandswet (ABW) en de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW). In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-I is tot de invoering van deze wet besloten, omdat de reïntegratie van bijstandsgerechtigden naar de arbeidsmarkt te wensen overliet. Door gemeenten volledig verantwoordelijk te maken voor de reïntegratie uit de bijstand en ze ook grote beleidsvrijheid te geven, zou het gemeentelijke reïntegratiebeleid verbeteren, zo was de gedachte achter de wet. De WWB is op 1 januari 2004 van kracht geworden. De wet draagt de gemeenten op een groot aantal verordeningen vast te stellen waardoor het gemeentelijke reïntegratiebeleid vorm krijgt. Hier worden alleen de reïntegratieverordening besproken en de verordening die de cliëntenparticipatie moet regelen. Reïntegratieverordening Artikel 7 en 8 van de WWB geven respectievelijk aan het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad de opdracht om zorg te dragen voor de reïntegratie van werkzoekenden en om gemeentelijk beleid voor reïntegratie vast te stellen. Volgens de Invoeringswet WWB moesten gemeenten vóór 1 januari 2005 een reïntegratieverordening hebben vastgesteld, met daarin het gemeentelijke beleid voor wat betreft reïntegratie. Voor deze reïntegratie ontvangen de gemeenten een budget, het zogenaamde W-deel. Dit budget wordt op basis van landelijke normen vastgesteld. De cliënten in de WWB ontvangen een uitkering uit een andere deel van het budget, het zogenaamde I-deel. Indien gemeenten door een effectieve reïntegratie geld besparen, mogen zij het overschot uit het I-deel behouden. Eventuele overschotten in het W-deel vloeien terug naar het Rijk. Deze regeling geldt ook omgekeerd. Als gemeenten weinig mensen weten terug te leiden naar de arbeidsmarkt, zullen zij geld tekort komen en dat zelf moeten opbrengen. Gemeenten zijn dus financieel risicodrager geworden. Gemeenten moeten de reïntegratieactiviteiten voor een groot deel uitbesteden bij private partijen, de reïntegratiebedrijven. Op basis van het gemeentelijke reïntegratiebeleid worden er groepen cliënten via aanbestedingsprocedures overgedragen aan reïntegratiebedrijven. Ook is het onder de WWB mogelijk, dat cliënten een individuele reïntegratieovereenkomst met de gemeente sluiten. Ze krijgen dan een persoonsgebonden reïntegratiebudget, waarmee ze zelf activiteiten bij een reïntegratiebedrijf kunnen inkopen. Uit het onderzoek van het ministerie van SZW van december 2004 blijkt dat 93 procent van de gemeenten inmiddels een reïntegratiebeleid heeft geformuleerd door het invoeren van een reïntegratieverordening. De meeste gemeenten zijn nu bezig met het aanbesteden van reïntegratietrajecten en het herbeoordelen van cliënten.
5
Verordening cliëntenparticipatie De WWB stelt in artikel 47 gemeenten verplicht om een reïntegratieverordening vast te stellen. De gemeenteraad stelt bij verordening regels over de wijze waarop de personen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, of hun vertegenwoordigers worden betrokken bij de uitvoering van deze wet, waarbij in ieder geval wordt geregeld de wijze waarop a. periodiek overleg wordt gevoerd met deze personen of hun vertegenwoordigers; b. deze personen of vertegenwoordigers onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aanmelden; c. zij worden voorzien van de voor een adequate deelname aan het overleg benodigde informatie.
Gemeenten zijn dus verplicht om cliënten te betrekken bij de uitvoering van wet. Dat betekent niet alleen de uitvoering van het gemeentelijke reïntegratiebeleid, maar ook de totstandkoming daarvan in de vorm van het voorbereiden en vaststellen van de verschillende verordeningen. Uit het onderzoek van het ministerie van SZW blijkt dat gemeenten pas laat in 2004 begonnen zijn met het voorbereiden en invoeren van de verordening cliëntenparticipatie. In december 2004 was in 62 procent van de gemeenten een verordening cliëntenparticipatie ingevoerd. Dit is gezien de wettelijke verplichting hiertoe niet hoog te noemen. Gemeenten blijken moeite te hebben met het vormgeven van de cliëntenparticipatie en met het vullen van cliëntenraden. Vooral kleine gemeenten kampen met dit probleem.
2.3
Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het gemeentelijk reïntegratiebeleid
Op basis van de gegevens uit het onderzoek, zowel uit de literatuur als uit de gesprekken met beleidsmakers, vallen de volgende punten op in de ontwikkeling van het reïntegratiebeleid door gemeenten: •
•
•
Ten eerste dat gemeenten de financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WWB goed voelen. Dat uit zich in stevige discussies in de gemeenteraden over de financiële risico’s, in het met een financiële bril kijken naar het gemeentelijke reïntegratiebeleid en het opzetten van stevige financiële controle-instrumenten. In 2005 zullen gemeenteraden voor de eerste keer kunnen terugkijken op een vol jaar WWB en ook de eventuele financiële consequenties daarvan voelen. Gemeenten voelen zich verantwoordelijk en proberen die verantwoordelijkheid ook waar te maken. In die zin lijkt de WWB een succes te worden. Een tweede ontwikkeling is, dat binnen het gemeentelijke reïntegratiebeleid geen plaats meer lijkt te zijn voor gesubsidieerde arbeid. Gemeenten bouwen de gesubsidieerde arbeid snel of geleidelijk af. Afhankelijk van de snelheid van de afbouw betekent dit wel dat de reïntegratiebudgetten nog voor een groot deel opgaan aan het uitvoeren van de regelingen voor gesubsidieerde arbeid. De reden van de afbouw is dat uitstroom naar gesubsidieerde arbeid onder de WWB niet meer telt als reïntegratie naar de arbeidsmarkt. Wil er sprake zijn van een effectieve reïntegratie, die ook meetelt in de bepaling van de budgetten, dan moet de WWB’er een reguliere baan hebben gevonden van minimaal zes maanden. Ten derde valt op, dat gemeenten kiezen voor een sluitende aanpak. Dit betekent dat de werknemer direct een reïntegratietraject start (er volgt dus niet eerst werkloosheid). Deze aanpak is onder de WWB niet verplicht. Sommige gemeenten hebben nog wel afspraken met het Rijk hierover in het kader van ‘de agenda voor de toekomst’. De
6
•
sluitende aanpak wordt door gemeenten vooral ingezet voor jongeren tot 23 jaar en voor mensen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt. Doel is vooral om te voorkomen dat mensen uit het arbeidsritme raken en verder afraken van de arbeidsmarkt. Vaak wordt deze aanpak door gemeenten wel dwingender ingezet dan onder de ABW het geval was. Het vierde en laatste punt is dat gemeenten niet goed raad weten met de verplichting tot cliëntenparticipatie (zoals ook hierboven blijkt). Nog lang niet alle gemeenten hebben een verordening cliëntenparticipatie vastgesteld en ook van de kant van cliënten komt de klacht dat gemeenten cliënten niet betrekken bij de voorbereiding en vaststelling van het beleid.
7
Hoofdstuk 3 3.1
Reïntegratie-instrumenten beoordeeld
Inleiding
Het onderzoek geeft een indruk van de reïntegratie-instrumenten die gemeenten inzetten of willen inzetten. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste reïntegratie-instrumenten beoordeeld aan de hand van de door het CNV gehanteerde criteria. Overigens vindt deze beoordeling plaats, nog voordat er goed inzicht is in de werking van deze instrumenten onder de WWB. Daarnaast wordt niet de effectiviteit van de gebruikte instrumenten beoordeeld, daarvoor zijn nog onvoldoende cijfers beschikbaar. Het gaat dus om een ‘ex-ante’ beoordeling van de gewenstheid van de verschillende reïntegratie-instrumenten op basis van CNV-criteria.
3.2
CNV-criteria
Het CNV formuleert in haar visieprogramma een aantal noties die zij richtinggevend acht voor haar beleid. Het gaat dan om rechtvaardigheid, vrijheid, rentmeesterschap en verantwoordelijkheid. Dit onderzoek is gericht op verantwoordelijkheid en rechtvaardigheid. Verantwoordelijkheid betekent voor het CNV, dat mensen in staat en bereid zijn verantwoording af te leggen voor het eigen gedrag en de gevolgen daarvan voor zichzelf, de medemens en de samenleving. Het CNV is een groot voorstander van het aanspreken van mensen op hun persoonlijke verantwoordelijkheid, door ze vergaand verantwoordelijk te laten zijn voor de eigen situatie en ze op het werk en in een uitkeringssituatie medebeslissingsrecht te geven. Het CNV streeft naar structuren en instituties die optimaal ruimte geven aan het verantwoordelijkheidsbesef van mensen. Daarnaast streeft het CNV naar rechtvaardigheid. Dit betekent, dat mensen tot hun recht moeten komen en als gelijkwaardig aan elkaar behandeld moeten worden. Het kan zijn dat mensen pas tot hun recht komen als anderen een groot deel van de verantwoordelijkheid voor hun leven dragen. Dan komen de beide noties bij elkaar. In kader van de discussie over de WWB zijn deze richtinggevende noties geoperationaliseerd in visie op de wet en een aantal criteria waaraan het reïntegratiebeleid van gemeenten moet voldoen. Het CNV vindt het belangrijk dat de verantwoordelijkheid voor het reïntegratiebeleid zo dicht mogelijk bij de cliënten ligt en kan zich daarom vinden in de decentralisatiegedachte van de WWB. Deze verantwoordelijkheid moet door gemeenten vervolgens wel waargemaakt worden. Nog beter zou het in de ogen van het CNV zijn, als cliënten zelf meer verantwoordelijkheid gaan dragen voor de eigen reïntegratie naar de arbeidsmarkt. Ontwikkelingen zoals de opkomst van individuele reïntegratieovereenkomsten worden dan ook door het CNV van harte ondersteund. Bij de parlementaire behandeling van de WWB heeft het CNV haar richtinggevende noties in de volgende criteria verwoord: •
Duurzame reïntegratie Het CNV pleit voor duurzame reïntegratie. Dat is reïntegratie van tenminste één jaar in een reguliere baan. Voorkomen moet worden, dat mensen van het ene in het andere reïntegratietraject terechtkomen en nooit definitief de arbeidsmarkt betreden.
•
Maatwerk
8
Het CNV pleit voor maatwerk. Oftewel voor op de situatie van de cliënt toegesneden reïntegratie-instrumenten. Het CNV is van mening dat alleen maatwerk voldoende appèl doet op de verantwoordelijkheid van mensen en de meeste kans op duurzame reïntegratie biedt. •
Balans tussen rechten en plichten Het CNV pleit voor een goede balans tussen rechten en plichten. Het recht op bijstand is verankerd in de Grondwet en dat is niet voor niets. De Grondwet bepaalt in artikel 20, lid 3: “Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege.” Het CNV wil dit recht op bijstand voluit handhaven. Dit betekent in de visie van het CNV echter niet, dat er geen eisen gesteld kunnen worden aan mensen die van dit recht gebruikmaken. Mensen die niet kunnen, moeten ruimhartig bijstand ontvangen. Mensen die niet willen, moeten op hun plichten en verantwoordelijkheden gewezen worden.
•
Gelijke kansen, onafhankelijk van woonplek Het decentraliseren van bevoegdheden biedt een kans voor meer maatwerk voor de cliënt. Dat is iets wat het CNV van harte toejuicht. Het is echter ook een bedreiging voor de gelijke kansen voor iedereen in Nederland. Door de vergaande decentralisatie in de WWB ontstaan er verschillen in het reïntegratiebeleid van gemeenten. In sommige gevallen zijn deze verschillen gerechtvaardigd, omdat ze bijvoorbeeld voortvloeien uit de lokale of regionale arbeidsmarkt. Maar het kan volgens het CNV niet zo zijn, dat in de ene gemeente een substantieel grotere kans bestaat op een goede reïntegratie op de arbeidsmarkt dan in de andere gemeente. Bijvoorbeeld omdat de individuele budgetten voor cliënten in die ene gemeente veel groter zijn. Een andere ontwikkeling die de gelijke kansen van mensen aantast, is het doelgroepenbeleid van gemeenten bij het gemeentelijke reïntegratiebeleid. Doelgroepenbeleid is een vorm van maatwerk en daarom ook op zich niet verkeerd, maar als gemeenten structureel meer investeren in bepaalde doelgroepen – bijvoorbeeld omdat het financieel beter past – dan kan er sprake zijn van rechtsongelijkheid.
•
Participatie van cliënten Het CNV pleit voor een grote participatie van cliënten bij de eigen reïntegratie en bij het gemeentelijke reïntegratiebeleid. Het CNV is ervan overtuigd, dat de participatie van cliënten de effectiviteit van het gemeentelijke reïntegratiebeleid vergroot.
3.3.
Beoordeling van de reïntegratieinstrumenten
In deze paragraaf worden de reïntegratie-instrumenten beschreven die door de meeste gemeenten worden ingezet. Het is geen volledig overzicht, maar een beschrijving van de belangrijkste en meest gebruikte instrumenten. Het gaat dan om: ‘Work first’ / sluitende aanpak Werken met behoud van uitkering Sociale activering Gesubsidieerde arbeid Premievrijstelling Persoonsgebonden reïntegratiebudget Elk reïntegratie-instrument wordt vervolgens aan de hand van de hierboven beschreven CNV-criteria beoordeeld, met uitzondering van gelijke kansen en de participatie van cliënten. Deze twee criteria komen aan het einde van de paragraaf apart aan de orde.
9
3.3.1 ‘Work first’ Een groot aantal gemeenten kiest voor de ‘work-first’-benadering. Dit is eigenlijk geen reïntegratie-instrument, maar een beleidsaanpak die erop gericht is mensen aan het werk te houden en te voorkomen dat zij door werkloosheid minder goed bemiddelbaar raken. Een adviesbureau omschreef het tijdens een van de gesprekken als volgt: “Mensen die een uitkering aanvragen hebben geen gebrek aan geld, maar een gebrek aan werk.” Concreet komt het erop neer, dat mensen direct na het advies van het CWI werk aangeboden krijgen. Dit is vaak geen werk, dat aansluit bij het opleidingsniveau of de beroepsvoorkeur van de betrokkenen. Tegelijkertijd wordt er dan gekeken naar mogelijkheden van duurzame reïntegratie of worden andere problemen, zoals dakloosheid of problematische schulden aangepakt. Veel gemeenten gebruiken de ‘work-first’-benadering ook om de sluitende aanpak voor de doelgroep jongeren tot en met 23 jaar in stand te houden. Beoordeling Het CNV beoordeelt de ‘work-first’-benadering op één punt positief. Namelijk voor zover zij bijdraagt aan een sluitende aanpak, met name voor de doelgroep jongeren tot en met 23 jaar. Daarbij vindt het CNV het een goed teken, dat gemeenten de sluitende aanpak voor deze groep proberen voort te zetten, terwijl dit volgens de WWB niet meer verplicht is. Vanuit de principes van duurzame reïntegratie, maatwerk en balans tussen rechten en plichten komt het CNV echter tot een negatieve waardering van het instrument. Voor een kleine groep cliënten, met name met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, kan het nuttig zijn om werk te verrichten om daarmee werkritme en vaardigheden op te doen. Maar voor een grote groep cliënten zal het niet bijdragen aan duurzame reïntegratie en past het niet bij hun persoonlijke situatie. Daarnaast is in veel voorbeelden van de ‘work-first’-benadering de balans tussen rechten en plichten zoek. Het lijkt meer op gedwongen tewerkstelling voor maatschappelijk nut, dan op een serieus en modern reïntegratie-instrument.
3.3.2 Werken met behoud van uitkering Het werken met behoud van uitkering is een nieuw reïntegratie-instrument sinds de WWB. Gemeenten bieden het aan in het kader van de al eerder genoemde ‘work-first’-benadering of als proefperiode voor een regulier arbeidscontract. Aan het werken met behoud van uitkering is wel een maximale termijn van zes maanden verbonden. Beoordeling Het CNV noemt het werken met behoud van uitkering positief. Het kan leiden tot duurzame reïntegratie, zeker als het gepositioneerd is als een opstap naar een echte baan. Het CNV gaat er daarbij wel vanuit, dat het werk is dat past bij de competenties van de cliënt en dat er dus maatwerk geleverd wordt. De rechten en de plichten van de cliënt kunnen gewaarborgd worden door de situatie van een regulier arbeidscontract zoveel mogelijk te benaderen.
3.3.3 Sociale activering Sociale activering is een instrument dat ingezet wordt voor andere vormen van reïntegratie. Het heeft als doel mensen beter bemiddelbaar te maken door ze weer dagritme en structuur te geven en te werken aan algemene vaardigheden, zoals taalbeheersing en computergebruik. In het kader van de WWB wordt het nadrukkelijk genoemd als voorbereiding op een reïntegratie naar werk. Beoordeling Het CNV beoordeelt het middel van sociale activering positief. Het kan voor groepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt maatwerk leveren, om voor te sorteren voor een echt reïntegratietraject. Het past dan ook in een traject gericht op duurzame reïntegratie op de
10
arbeidsmarkt. Nu sociale activering ook in het kader van de WWB wordt ingezet, ontstaat wel vermenging met het welzijnsterrein waar sociale activering ook wordt ingezet om mensen maatschappelijk te laten participeren. Het moet daarom vanaf het begin van de trajecten duidelijk zijn wat de bedoeling is. Voorsorteren voor reïntegratie op de arbeidsmarkt of – ook zeer zinvolle – maatschappelijke participatie.
3.3.4 Gesubsidieerde arbeid Een groot deel van het huidige reïntegratiebudget van gemeenten gaat nog op aan gesubsidieerde arbeid. In bijna alle gemeenten wordt gesubsidieerde arbeid in de oude vorm opgeheven of sterk gereduceerd. Wel komen er nieuwe vormen voor in de plaats, zoals loonkostensubsidies, maar die zijn vaak van kortere duur en dekken de kosten niet volledig. Beoordeling Het CNV beoordeelt het instrument van gesubsidieerde arbeid als nuttig en betreurt het, dat het instrument door de invoering van de WWB dreigt te verdwijnen. Gesubsidieerde arbeid gaf aan een grote groep cliënten kans op een baan door eerst ervaring op te doen binnen een gesubsidieerde baan.
3.3.5 Premievrijstelling Een deel van de gemeenten kiest ervoor om premies te geven bij het vinden van werk of om premies van werkgevers over te nemen. Het doel hiervan is om mensen kans te geven op werkervaring en om uitstroom naar een volledige baan te bevorderen. Ook worden hierdoor werkgevers geprikkeld om cliënten uit de WWB aan te nemen. Beoordeling Het CNV beoordeelt het premie-instrument als positief. Het kan mensen op een positieve manier prikkelen om een baan te accepteren. Het instrument zou effectiever kunnen worden ingezet, als het in plaats van een eenmalige uitkering, ook als een periodieke uitkering mag worden ingezet.
3.3.6 Persoonsgebonden reïntegratiebudget Een klein aantal gemeenten heeft in haar reïntegratieverordening ruimte geschapen voor een persoonsgebonden reïntegratiebudget (PRB). De cliënt krijgt dan zelf een budget om zijn of haar reïntegratie mee te organiseren en kan dan zelf bijvoorbeeld een reïntegratiebedrijf uitkiezen. In sommige gemeenten worden er ook prestatieafspraken gemaakt met cliënten over het succes bij reïntegratie. Enkele gemeenten gaan zelfs zover, dat ze sancties opleggen als het individuele traject uiteindelijk niet leidt tot reïntegratie op de arbeidsmarkt. Dit kan in de vorm van een korting op de uitkering of het terug moeten betalen van het reïntegratiebudget. In de praktijk stuit het gebruik van PRB nog wel op problemen, omdat reïntegratiebedrijven nog niet zijn ingesteld op individuele klanten en omdat gemeenten het nog moeilijk vinden om de afspraken met cliënten te bewaken. Beoordeling Het CNV is zeer positief over dit instrument, omdat ervan wordt uitgegaan dat grote betrokkenheid bij de eigen reïntegratie de kans op duurzame reïntegratie vergroot, dat er per definitie sprake is van maatwerk en dat de rechten en plichten in een reïntegratieovereenkomst kunnen worden vastgelegd. Het CNV beseft wel, dat dit instrument alleen voor een specifieke groep te gebruiken is en dat er nog veel moet veranderen bij
11
gemeenten en reïntegratiebedrijven om dit instrument tot een succes te maken. Het CNV wijst prestatieovereenkomsten met cliënten af.
3.4
Gelijke kansen
Het CNV pleit voor gelijke kansen voor alle cliënten onder de WWB. Dit betekent niet dat iedereen hetzelfde pakket aan diensten moeten ontvangen, dat is juist strijdig met maatwerk. Maar er moet wel sprake zijn van een gelijke kans op reïntegratie op de arbeidsmarkt. Vooral op het gebied van het gemeentelijke doelgroepenbeleid lijkt het erop, dat niet iedereen evenveel kans maakt op reïntegratie. Gemeenten kiezen er soms bewust voor om niet of onvoldoende te investeren in bepaalde doelgroepen, bijvoorbeeld nietuitkeringsgerechtigden of mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.
3.5
Participatie van cliënten
Een groot deel van de gemeenten heeft de verordening cliëntenparticipatie nog niet ingevoerd. Nog los van het feit dat dit in strijd is met de Invoeringswet WWB, is het vooral een gemiste kans om cliënten te betrekken bij het totstandkomen van de reïntegratieverordening. De meeste gemeenten hebben overigens eerst de reïntegratieverordening vastgesteld en pas daarna nagedacht over cliëntenparticipatie. Dit betekent overigens niet dat er dan geen cliënten geraadpleegd zijn, maar het geeft wel aan hoeveel waarde gemeenten hechten aan cliëntenparticipatie.
12
Hoofdstuk 4 4.1
Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
In dit laatste hoofdstuk volgen de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. De conclusies worden getrokken op basis van de door het CNV geformuleerde uitgangspunten. Het betreft hier een algemeen oordeel over het door gemeenten ingezette instrumentarium
4.2
Conclusies
Duurzame reïntegratie Op dit moment is het nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken over de duurzaamheid van de reïntegratie onder de WWB. Wel valt het op, dat er geen instrumenten door gemeenten worden geïntroduceerd die meer vertrouwen zouden moeten geven in een duurzame reïntegratie van cliënten. Maatwerk Voor wat betreft maatwerk is het beeld gemêleerd. Aan de ene kant bieden sommige instrumenten, zoals het persoonsgebonden reïntegratiebudget, kansen op meer maatwerk voor cliënten en meer mogelijkheden om de verantwoordelijkheid te leggen daar waar die hoort. Aan de andere kant schuilt vooral in de ‘work-first’–aanpak het gevaar, dat de geboden mogelijkheden niet aansluiten bij de cliënten en dus de kansen op duurzame reïntegratie niet vergroten. Balans tussen rechten en plichten Opnieuw is de ‘work-first’-aanpak, maar ook het werken met behoud van uitkering een punt van zorg. Het CNV maakt zich zorgen over de dwingende aanpak van gemeenten hierbij. Ook is het CNV een tegenstander van resultaatafhankelijke afspraken. Een dwingende aanpak is niet per definitie verkeerd, maar moet wel passen bij de cliënt en voldoende rechtszekerheid bieden. Daar waar mensen voor de basis van hun bestaan noodgedwongen afhankelijk zijn van de overheid, past terughoudendheid met dwangmiddelen. Gelijke kansen, onafhankelijk van waar je woont en wie je bent Voor het CNV is het decentraliseren van het gemeentelijke reïntegratiebeleid een kans op meer maatwerk en een grotere effectiviteit van de reïntegratie. Als mensen zelf de kans krijgen om de verantwoordelijkheid voor de eigen reïntegratie op zich te nemen en gemeenten dit met hun kennis van de lokale en regionale arbeidsmarkt kunnen begeleiden, dan biedt dat volgens het CNV de grootste kans op succesvolle reïntegratie. Gelijke kansen voor iedereen blijft echter wel belangrijk. Het CNV constateert dat er een risico zit in de verschillende inspanningen tussen gemeenten en door het doelgroepenbeleid dat gemeenten – terecht – voeren. Het is echter te vroeg om daar definitieve conclusies aan te verbinden. Participatie van cliënten Het CNV maakt zich grote zorgen over de cliëntenparticipatie binnen de WWB. Weliswaar is het aantal gemeenten met een vastgestelde verordening cliëntenparticipatie toegenomen, maar gemeenten worstelen nog met het vormgeven van de daadwerkelijke participatie. Het
13
CNV pleit ervoor om naast de reguliere cliëntenraad ook andere vormen van participatie veel ruimte te geven.
4.3
Aanbevelingen
Richting landelijke politiek Het CNV roept de landelijke politiek op om aandacht te schenken aan de gevaren van rechtsongelijkheid. Deze schuilen in de verschillen tussen gemeenten. Deze verschillen zijn te billijken als het gaat om het leveren van maatwerk. Indien er daardoor verschillen in kansen op werk ontstaan tussen gemeenten, zonder dat er een rechtvaardiging is te vinden in de lokale situatie, dan ontstaat er een vorm van ongewenste rechtsongelijkheid. Richting gemeenten Het CNV roept gemeenten op om bij het lokale reïntegratiebeleid meer oog te hebben voor duurzame reïntegratie en niet alleen aan te sturen op een snelle, maar vaak korte uitstroom uit de WWB. Met name de ‘work-first’-benadering baart het CNV zorgen, omdat daarbij maatwerk voor de cliënt en de balans tussen rechten en plichten uit beeld dreigen te raken. Het CNV roept gemeenten ook op om onderscheidt in doelgroepen niet te gebruiken om ‘makkelijke’ doelgroepen te prioriteren boven ‘moeilijke’ doelgroepen. Hierdoor ontstaat er in de ogen van het CNV een onaanvaardbare rechtsongelijkheid tussen individuen. Richting cliënten Het CNV roept cliënten op om zo betrokken mogelijk te zijn bij de eigen reïntegratie. En om, als het kan, zelf de reïntegratie vorm te geven met behulp van een PRB. Het CNV denkt dat invloed op het eigen reïntegratieproces meer kans biedt op een duurzame reïntegratie.
14
Geraadpleegde literatuur Avontuur, I.B.E.A.M. e.a.; Handreiking Reïntegratiebeleid, oktober 2003, Utecht, Berenschot B.V. in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Heijen, M.H.D.A.G. en Mallee, L.M.P.; Aanbod op de reïntegratiemarkt in beeld, eindrapport, Amsterdam, maart 2004, Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen Horssen, C. Van e.a.; De reïntegratiemarkt langs de meetlat van SUWI, derde inventarisatie van stand van zaken, eindrapport, Amsterdam, november 2004, onderzoek uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Landelijke Cliëntenraad & Sociale Alliantie; Een stevige basis biedt zekerheid, kaderbrief over de verordeningen die de gemeenteraad moet opstellen ingevolge de Wet werk en bijstand, september 2003, Utrecht Meihuizen, Menno; Nieuwe wetten, nieuwe kansen, trends in de vormgeving van reïntegratieinstrumenten onder de WWB, januari 2005, VNG Den Haag Ruige, Anke en Smallenbroek, Bert Jan; Handreiking Cliëntenparticipatie, Den Haag, juni 2004, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Sjakuus, FNV, CNV, LocSZ, Maat en Overmaat, eerste tussentijdse evaluatie van de Wet werk en bijstand, oktober 2004, Utrecht. Steunpunt SUWI Gemeenten, Handreiking tips en best practices, cliëntenparticipatie SUWI, 2003, Den Haag StimulanSZ, Handreiking Werk en Wet werk en bijstand, januari 2004, StimulanSZ Wessel, M; Cliëntenparticipatie bij gemeenten, eindrapport, Amsterdam, september 2004, onderzoek uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek
15
