Cultuur als bindmiddel in gemeenten

&

Cultuur als bindmiddel in gemeenten CULTUURVERANDERING

TUSSEN AMBTELIJK PROCES EN BESTUURLIJKE AGENDA

Frans van Pinxteren

Een cultuurverandering bij de overheid (in dit geval bij de gemeente Middeldam1) moet niet alleen als een ambtelijk proces worden opgepakt, maar moet ook rekening houden met de bestuurlijke agenda en prioriteiten. Een verbinding tussen die twee leidt tot concrete resultaten voor de organisatie en voor de medewerkers zelf. In dit artikel wordt ingegaan op de voorwaarden en de procescondities van een dergelijke cultuuraanpak en op de eisen die een dergelijke aanpak stelt aan de rollen van bestuur, leiding, medewerkers en de verandermanager.

Inleiding De gemeente Middeldam kent twee gezichten: de gemeente is enerzijds kleinschalig met een klein dorpscentrum, maar neemt anderzijds een eigen plaats in onder de rook van de grote stad. Dat leidt tot een hoog bestuurlijk ambitieniveau. De organisatie beschikt vanwege het aantal inwoners niet over voldoende capaciteit (in kwalitatieve en kwantitatieve zin) om het bestuurlijke ambitieniveau volledig op eigen kracht waar te maken. De gekozen oplossing is veel inhuur (bijna 30 procent van de medewerkers). Dit leidt tot onvrede bij de zittende medewerkers:

Drs. F.A.M. van Pinxteren CMC is interim- en verandermanager en directeur van Van Pinxteren Interim & Advies.

‘Externen worden beter betaald, pakken de leuke klussen en verdwijnen weer na afloop, waardoor de geïnvesteerde kennis ‘‘weglekt’’.’ De reactie van het management hierop is dat geïnvesteerd moet gaan worden in het eigen personeel, onder andere door te investeren in het verbeteren van de cultuur. Er wordt een extern bureau ingehuurd, dat aan de slag gaat met een cultuuranalyse. Deze analyse leidt tot inzicht in persoonlijke waarden en geeft een beeld van de huidige en gewenste cultuurwaarden. De resultaten van de analyse worden besproken in groepsgesprekken met management en medewerkers. De terugkoppeling van de resultaten blijft in eerste instantie vrij abstract, waardoor de hechting binnen de organisatie beperkt is. Tegelijkertijd is het management met het bestuur (college van B&W) bezig een programma voor de komende jaren op te stellen, gericht op het realiseren van de bestuurlijke ambities in de lopende bestuursperiode. Dit leidt opnieuw tot een

99

&

NUMMER 3 – MEI / JUNI 2009

CULTUUR ALS BINDMIDDEL IN GEMEENTEN

grote claim op de inhuur van derden. Voorwaarde van de gemeenteraad is dat de bedrijfsvoering op orde moet zijn om de ambitieslag te kunnen effectueren. Er wordt een nota over de bedrijfsvoering opgesteld, waarin wordt aangegeven hoe de organisatie de ambities kan realiseren, welke investeringen daarvoor nodig zijn en welke eisen dit stelt aan de ambtelijke organisatie. De nota wordt omarmd door B&W en aangenomen door de raad. De organisatie is nu aan zet. Als interim-manager en kwartiermaker bedrijfsvoering stel ik voor om, samen met de andere leden van het management, te werken aan de verbinding van het cultuurtraject met de ambitieuze taakstelling waarvoor de organisatie door het bestuur is geplaatst. Na deze verbinding blijkt dat de impact van het cultuuronderzoek binnen de organisatie sterk is toegenomen. Een verrassende conclusie die voor mij aanleiding is om dit artikel te schrijven voor het M&Othemacongres over cultuurverandering.

1. Probleemstelling Frans van Pinxteren

In navolging van Schein (1985) hanteer ik voor cultuur de volgende definitie: ‘Een gedeeld patroon van denken, ideeën en gevoelens en waarden als resultaat van gedeelde ervaringen en gezamenlijk leren.’ Het delen van ervaringen en gezamenlijk leren staan daarin centraal. In dit artikel over cultuurverandering worden de volgende vragen centraal gesteld: Welke factoren leiden tot een geslaagde cultuurverandering bij een gemeente? Welke eisen stelt zo’n proces aan het bestuur, de leiding en de medewerkers? Wat is de rol van de verandermanager bij een dergelijk proces? Voor het theoretisch kader maak ik gebruik van het waardemodel van Barrett (2002). Dit model legt een directe koppeling tussen de persoonlijke en gewenste waarden van de medewerkers, de leiding en de organisatie. Barrett koppelt de strategische doelen aan de ambities van de betrokkenen in de organisatie en sluit daarmee goed aan op de in dit artikel gehanteerde definitie van cultuur.

2. Omgevingsfactoren DE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE

De gemeente Middeldam bestaat uit de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders (B&W) en een bestuursdienst van vijf afdelingen, die 100

&



procesgericht zijn geordend – van ontwikkeling tot beheer – en een afdeling Middelen. De organisatie telt zo’n 160 formatieplaatsen en ruim 200 medewerkers en wordt geleid door het managementteam (MT), bestaande uit de directeur, tevens gemeentesecretaris, en vijf afdelingshoofden. De afdelingshoofden geven leiding aan de onder hen vallende coördinatoren (in totaal twintig). De coördinatoren sturen de medewerkers aan, die zijn ondergebracht in samenhangende werkeenheden of clusters. De gemeente Middeldam wordt zoals zovele gemeenten geconfronteerd met een aantal specifieke ontwikkelingen die van invloed zijn op de medewerkers en de organisatie. Zij vloeien voort uit bestuurlijke ambities, de nasleep van een bezuinigingsoperatie, de komst van de elektronische dienstverlening, de toenemende vergrijzing en de daarmee gepaard gaande uitstroom van medewerkers en kennis in de komende jaren.

Frans van Pinxteren

Hoog bestuurlijk ambitieniveau Middeldam heeft een hoog ambitieniveau, passend bij de strategische ligging van Middeldam binnen de regio. Dit niveau is verwoord in de nota Strategische hoofdlijnen Middeldam 2004-2014. De gemeenteraad en het college van B&W hebben elkaar aan het begin van de bestuursperiode 2006-2010 gevonden in een coalitieakkoord, waarin de ambities voor de lopende bestuursperiode zijn geconcretiseerd. De raad wil op eigen kracht verder, zo blijkt uit de titel van het coalitieakkoord Middeldam, Mooi wel!, waarin wordt gepleit voor behoud van de eigen identiteit en het versterken van de bestuurskracht van Middeldam (Noordegraaf et al., 2008).2 Dit moet worden bereikt door te investeren in onder andere de infrastructuur, de onderwijskundige en maatschappelijke voorzieningen, het leefklimaat (buurtbeheer) en de eigen organisatie. Nasleep bezuinigingen Een bezuinigingsoperatie van enkele jaren heeft geleid tot een aanzienlijke reductie in de vaste formatie van de ambtelijke organisatie, met name in de leidinggevende lagen. Ook is de sturing op grote projecten deels wegbezuinigd. Aangezien het ambitieniveau van het bestuur niet is verlaagd, is de afgelopen jaren een discrepantie ontstaan tussen ambities en (structurele) ambtelijke capaciteit van de organisatie, die wordt overbrugd door de (incidentele) inhuur van externen, zo lang dat financieel mogelijk is. Komst elektronische dienstverlening De opdracht van het Rijk aan gemeenten is om te groeien naar een volwaardige frontoffice-backoffice-organisatie in 2015, waar de burgers, ondernemers en instellingen bij een zogenaamd Klant Contact Centrum terechtkunnen voor al hun overheidsproducten en diensten. De transformatie naar een dergelijke organisatie betekent dat er met nadruk gestuurd zal moeten worden op het herinrichten van de werkprocessen vanuit het perspectief van de klant en op het slim samenwerken met ketenpartners en andere belanghebbenden van de lokale overheid. 101

&



Toenemende vergrijzing De vergrijzing op de overheidsmarkt is aanzienlijk. De verwachting is dat de komende tien jaar het aantal gemeenteambtenaren landelijk zal halveren van 180.000 naar 90.000 medewerkers.3 De krapte op de arbeidsmarkt hangt daarmee samen en vormt een groot probleem. Het wordt steeds lastiger om gekwalificeerd personeel aan te nemen binnen de thans geldende arbeidsvoorwaarden. Vacatures blijven langer openstaan. Dit betekent dat de gemeenten als werkgever extra faciliteiten moeten bieden om medewerkers van buiten over de streep te halen om voor hen te komen werken, bijvoorbeeld door het verbeteren van de reiskostenregeling of het toekennen van een arbeidsmarkttoeslag.

Frans van Pinxteren

Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat het college van B&W van Middeldam besluit om te investeren in het zittende personeel, om de potentials te behouden voor de organisatie en om alle medewerkers klaar te stomen voor de veranderingen die samenhangen met de komst van de elektronische dienstverlening. Het college van B&W kiest voor de inzet van een cultuuronderzoek, met behulp van het model van Barrett.

3. De opdracht van de verandermanager Kort na de start van het cultuuronderzoek word ik, na het terugtreden van de zittende manager, aangesteld als interim-manager van de afdeling Middelen en kwartiermaker voor de bedrijfsvoering. Onder middelen vallen zowel de zogenaamde piofa-functies (personeel, informatiebeleid, organisatie, financiën, automatisering en facilitaire zaken) als bestuursondersteuning (communicatie, bestuurssecretariaat en juridische zaken). De afdeling Middelen bestaat uit zo’n zestig medewerkers. Als interim-manager geef ik leiding aan de afdeling Middelen en ben ik lid van het MT. Ook het cultuuronderzoek valt onder de afdeling Middelen. Voor de expertmatige aanpak en begeleiding van het cultuuronderzoek is kort voor mijn komst externe expertise ingehuurd.4 Waarom een verandermanager? Het bestuur kiest voor een kwalitatieve impuls van buitenaf om de afdeling Middelen te revitaliseren en tot een eenheid te smeden, in combinatie met het verbeteren van de bedrijfsvoering binnen de gemeentelijke organisatie. Voor mij een herkenbare vraagstelling, gegeven mijn ervaring met eerdere opdrachten (Van Pinxteren, 2002). Ik start met een korte introductieperiode, waarin gesprekken plaatsvinden met bestuur, leidinggevenden, medewerkers en voorzitter van de OR over de stand van zaken en de ontwikkelpunten voor de komende periode. Daarnaast pak ik vanaf de eerste dag de taken van interim-manager Middelen op. Met betrekking tot de revitalisering van de afdeling organiseer ik na zes weken een afdelingsconferentie. Doel van deze conferentie is mijn eerste bevindingen te delen met de afdeling en een doorstart te maken na het vertrek van de vorige afdelingsmanager. De afdelingsconferentie pakt positief uit, focust op een meer klantgerichte benadering en op versterking van de onderlinge samenhang binnen de afdeling. 102

&



Met betrekking tot de verbetering van de bedrijfsvoering ontwikkel ik in de loop van de opdracht een nota bedrijfsvoering, waarin het bedrijfsmatig kader wordt aangereikt om de bestuurlijke ambities en de personele capaciteit van de organisatie in een meerjarig perspectief met elkaar te verbinden. Mijn voornemens worden vastgelegd in een plan van aanpak, waarin ik naast de bevindingen van de startfase, de randvoorwaarden en risico’s van de opdrachtuitvoering aangeef, uitmondend in een overzicht van uit te voeren activiteiten in het verdere verloop van de opdracht. In het plan van aanpak leg ik tevens een relatie tussen het verbeteren van de bedrijfsvoering en de aanpak van het cultuuronderzoek.

4. Een cultuuronderzoek met behulp van Barrett

Frans van Pinxteren

Volgens Barrett slagen veel bedrijven er niet in het creatieve potentieel van hun medewerkers ‘te bevrijden’, omdat ze niet inzien dat het welzijn van de medewerkers direct is verbonden met het welzijn van de organisatie zelf. Hij benadrukt het belang van een op normen en waarden gebaseerd leiderschap, met een inspirerende bedrijfsvoering, dat het potentieel aan creativiteit en productiviteit in de werknemer weet aan te boren. Belangrijk daarbij is dat de waarden van de individuen overeenstemmen met de waarden van de onderneming. Vaak weet de leiding niet of de organisatiewaarden enige binding vertonen met de medewerkers. Barretts model laat een waardehiërarchie zien, waarin personen en organisaties zich kunnen ontwikkelen. Barrett onderscheidt zeven niveaus van bewustzijn (behoeften voor zowel organisaties als individuen) (1998, p.182 e.v.). Figuur 1. De zeven niveaus van bewustzijn volgens

7. Mondiaal/maatschappij

7.

Barrett

6. Gemeenschap

6.

5. Organisatie/bedrijf

5.

4. Transformatie

4.

3. Eigenwaarde

3.

2. Relaties

2.

1. Overleving

1.

103

&



Frans van Pinxteren

Aan elk niveau liggen specifieke overtuigingen of waarden ten grondslag. Voor organisaties zijn die overtuigingen: • overleven Het eerste bewustzijnsniveau is gericht op een gezonde financiële huishouding en groei. Zonder winst is er geen continuïteit. Waarden als winst, aandeelhouderswaarde, veiligheid en gezondheid van medewerkers staan op dit niveau centraal. • relaties Op het tweede bewustzijnsniveau zijn intermenselijke relaties de belangrijkste drijfveer. Het gaat hierbij om het opbouwen en onderhouden van goede relaties met werknemers, klanten en leveranciers met waarden als openheid, respect en klanttevredenheid. • eigenwaarde Op het derde bewustzijnsniveau zijn bedrijven sterk gericht op de concurrentie; zij willen de grootste of de beste worden. De nadruk ligt op best practices en het verbeteren van werkmethoden. Productiviteit, efficiency, effectiviteit, kwaliteit, professionele ontwikkeling en resultaat zijn belangrijke waarden. • transformatie Op het vierde bewustzijnsniveau vindt er een verschuiving in het denken plaats van eigenbelang naar gemeenschappelijk belang. De focus ligt op continue vernieuwing en ontwikkeling van nieuwe producten en diensten. Centraal staan zelfkennis, leren, innovatie, teamwerk, persoonlijke ontwikkeling en kennisdeling. De organisatie ontwikkelt zich door medewerkers te betrekken en verantwoordelijk te maken voor het succes van het bedrijf. • organisatie/bedrijf Het vijfde bewustzijnsniveau is gericht op het ontwikkelen van een gemeenschappelijke spirit, een positieve en creatieve cultuur met een gemeenschappelijke visie, missie, waarden en normen. De organisatie is gericht op de behoeften van de werknemers en stimuleert hun persoonlijke creativiteit, intuïtie en passie. • gemeenschap Op het zesde bewustzijnsniveau gaat het om het versterken van zowel interne als externe relaties. Ondernemingen sluiten partnerships met klanten en leveranciers en de lokale gemeenschap. Intern is de onderneming begaan met het welzijn van de werknemers met aandacht voor coaching, mentorschap en leiderschapsontwikkeling. • mondiaal/maatschappij Voor organisaties die op het zevende bewustzijnsniveau opereren, staat dienstverlening aan de samenleving centraal. Er is aandacht voor langetermijnproblematiek, ethiek en toekomstige generaties (het niveau waar maatschappelijk verantwoord ondernemen volledig ingang vindt). 104

&



De eerste drie niveaus stellen de primaire of ‘harde’ behoeften van een bedrijf voor. De volgende niveaus ondersteunen de behoeften uit de eerste lijn. Zij worden de ‘zachte punten’ genoemd. Het ligt in de bedoeling om op termijn de zachte punten te laten ontwikkelen tot harde punten van de bedrijfsvoering. Veel organisaties opereren volgens Barrett op drie of vier niveaus tegelijk, waarbij een hoge mate van overeenstemming tussen organisatie en individuele waarden het succes versterkt. Om dit te realiseren zal een organisatie zelf de Barrett-ladder moeten beklimmen. Zij zal haar persoonlijke ontwikkeling ter hand moeten nemen. Het uiteindelijke resultaat is een corporate personality of ‘set van kernwaarden’. Een organisatie, waarbij de authentieke kern is geïnternaliseerd in de dagelijkse activiteiten en geëxpliciteerd in haar merk, producten en diensten, als ook in haar interne en externe communicatie.

Frans van Pinxteren

De verbinding die Barrett legt tussen de persoonlijke waarden en die van de organisatie, spreekt mij aan, omdat ik denk dat deze verbinding de realisatie van zowel persoonlijke doelen als die van de organisatie dichterbij brengt. Barrett benadert een cultuurverandering vanuit de optiek van leiderschap. Daar moet de visie aanwezig zijn om tot de gewenste cultuurwaarden in de organisatie te komen. Daar moet ook het initiatief liggen om op zoek te gaan naar de hogere niveaus van bewustzijn, waarbij de medewerkers in de organisatie worden meegenomen. Barrett geeft aan dat we ‘in staat zijn naar de hogere bewustzijnsniveaus toe te groeien, wanneer we onze angsten overwinnen en waarheid en liefde leren omarmen’ (Barrett, 1998, p. 211). Vertaald naar de bedrijfsvoering van een gemeente zou ik willen zeggen dat we in staat moeten zijn naar een hoger niveau van handelen te groeien als we duidelijk geformuleerde persoonlijke ambities (bijvoorbeeld bewust met het milieu willen omgaan) weten te verbinden met de waarden van de organisatie (streven naar duurzaamheid).

5. Toepassing op de gemeentelijke organisatie De cultuuranalyse van Barrett wordt toegespitst op het leiderschap van B&W, het MT en de coördinatoren: • B&W, omdat zij als dagelijks bestuur verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het coalitieakkoord Middeldam, mooi wel!; • het MT als ambtelijke tegenhanger van het college, dat dezelfde doelen nastreeft; • de coördinatoren, omdat zij direct leiding geven aan alle beleidsmatige en uitvoerende medewerkers in de organisatie en daarmee verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse productie van beleid en uitvoering van de dienstverlening. De cultuuranalyse is voor mijn komst gestart met een enquête onder de medewerkers van de gemeente, de coördinatoren, het MT en het college van B&W. 105

&



De geënquêteerden moesten tachtig begrippen over waarden reduceren tot een top 10, aan de hand van drie vragen: • Wat zijn je persoonlijke waarden? • Wat zijn de waarden van de huidige organisatiecultuur? • Wat zie je als de gewenste organisatiecultuur?

Frans van Pinxteren

De uitkomsten van de enquête zijn uitgediept met behulp van groepsgesprekken per afdeling. Uit de enquête komen naast overeenkomsten ook verschillen tussen B&W en tussen de afdelingen naar voren. Het college van B&W streeft naar enthousiasme en resultaatgerichtheid. Een beeld dat ook past bij het hoge ambitieniveau dat wordt nagestreefd. Het MT streeft naar continue verbetering. Ook dat hoort bij de meer tactische rol van een management dat streeft naar haalbare oplossingen. De coördinatoren streven naar meer besluitvaardigheid en leggen meer nadruk op de onderste niveaus van Barrett, een beeld dat overeenkomt met dat van de medewerkers. De externen (onder andere projectleiders in ruimtelijke ordening, civiele techniek en automatisering) streven vooral naar een open communicatie en verbinding. De organisatie in z’n totaliteit streeft naar besluitvaardigheid, open communicatie en betrouwbaarheid, met een sterk accent op het verbeteren van de onderste niveaus. Dat betekent dat er in het cultuurveranderingsproces aandacht nodig is om de kwaliteit van de dagelijkse bedrijfsvoering op orde te brengen en te houden. Afdelingen die door het ontbreken van leiderschap in de problemen zijn gekomen, hebben meer behoefte aan de hygiënefactoren, zoals beschreven in de eerste drie niveaus van de Barrett. Afdelingen met goed leiderschap verdelen hun wensen over alle niveaus van Barrett. Zie de figuren 2 en 3. Figuur 2. Accenten Barrett-ladder

7. Mondiaal/maatschappij

bij goed leiderschap

7.

7. Mondiaal/maatschappij 7.

6. Gemeenschap

6.

6. Gemeenschap

6.


5.


5.

4. Transformatie

4.

4. Transformatie

4.

3. Eigenwaarde

3.

3. Eigenwaarde

3.

2. Relaties

2.

2. Relaties

2.

1. Overleving

1.

1. Overleving

1.

Figuur 3. Waardeanalyse bij ontbreken goed leiderschap

figuur 2

106

figuur 3

&



Belangrijke waarden in de huidige cultuur zijn: • collegialiteit, informeel, thuisgevoel • benaderbaarheid, betrokkenheid en enthousiasme • slecht nee kunnen zeggen • ambitie • bureaucratisch, voorzichtig, controlerend en gericht op de korte termijn • klantgerichtheid die voor verbetering vatbaar is. Er moet meer worden gedacht vanuit het perspectief van de burger. Ambitie scoort hoog als een beperkende waarde. Er wordt te veel opgepakt, met een kortetermijngerichtheid en met te weinig aandacht voor implementatie. Nieuwe ideeën worden niet afgemaakt. Klantgerichtheid wordt wel gevoeld, maar is voor verbetering vatbaar.

Frans van Pinxteren

De gewenste organisatiecultuur uit zich in de volgende waarden: • besluitvaardigheid en doelgerichtheid • eerlijk en integer zijn, afspraken nakomen • meer communiceren • meer waardering voor medewerkers • wel ambitieus, maar realistisch durven zijn • nee durven zeggen • luisteren naar wat de klant wil: van buiten naar binnen denken • professionaliteit: met kennis en kunde het werk uitvoeren. Als persoonlijke waarden scoren in ieder geval: • betrouwbaar en betrokken zijn • enthousiasme en benaderbaarheid • persoonlijke aandacht Het effect van de uitkomsten van het cultuuronderzoek blijft in eerste instantie beperkt, mede door het intreden van de zomerperiode. Als de uitkomsten na de zomer worden gekoppeld aan de bestuurlijke ambities en het werkprogramma, ontstaat er herkenning, acceptatie en meer daadkracht bij het management. KOPPELING MET DE BESTUURLIJKE AMBITIES

In de zomerperiode is het managementteam samen met het college van B&W bezig een werkprogramma voor de komende jaren op te stellen, gericht op het realiseren van de bestuurlijke ambities in de lopende bestuursperiode. Dit leidt opnieuw tot een grote claim op de inhuur van derden. Voorwaarde van de gemeenteraad om hiermee in te stemmen is dat de bedrijfsvoering op orde is om de ambitieslag te kunnen effectueren. De raad verzoekt het college een nota over de bedrijfsvoering op te stellen, waarin een bedrijfsmatig kader wordt aangereikt om de bestuurlijke ambities en de personele capaciteit van de organisatie in een meerjarig perspectief met elkaar te verbinden. Als kwartier107

&



maker bedrijfsvoering word ik gevraagd deze nota op te stellen en stuur ik het proces om te komen tot het gevraagde product.

Frans van Pinxteren

De Nota bedrijfsvoering 2009-2012 leidt onder andere tot de volgende aanbevelingen: • Versterk de going concern in de bedrijfsvoering om een betere aansluiting te krijgen tussen het verloop van de programmabegroting ten opzichte van de werkplannen van de afdelingen en door te investeren in de planning & controlcyclus. • Zorg voor meer regie op de externe inhuur en meer nadruk op de overdracht van externe producten naar de zittende organisatie. • Investeer in het profiel van de gemeente als aantrekkelijke werkgever door te investeren in het zittende personeel. • Versterk de besturing op grote projecten via het instellen van een projectbureau, het standaardiseren van procesmatig werken en het gericht opleiden van medewerkers om projectmatig te kunnen werken. • Versterk de communicatiefunctie om de ambities van het bestuur beter over het voetlicht van de burger te kunnen brengen. De nota eindigt met een financiële claim om de gevraagde versterkingen mogelijk te maken. Het resultaat wordt ‘omarmd’ door het MT en B&W en met veel enthousiasme ontvangen door de raad. De extra investeringen worden goedgekeurd bij de kort daaropvolgende begrotingsbehandeling. De organisatie is nu aan zet. Er zal een hoge taakstelling moeten worden waargemaakt, die de uiterste inzet van leidinggevenden en medewerkers zal vergen. Het MT start met het concretiseren van de programmabegroting in de vorm van een bedrijfsplan, onderverdeeld naar werkplannen per afdeling. Deze vormen de taakstelling voor de leidinggevenden en medewerkers van de ambtelijke organisatie in de komende jaren. Om de plannen te kunnen uitvoeren is ‘leiderschap met lef’ en ‘besluitvaardigheid’ nodig, evenals samenwerking en communicatie. Hiermee probeer ik een verbinding te leggen naar de kernwaarden van het cultuurtraject.

6. Resultaten Uit de vervolgsessies van B&W, MT en de coördinatoren zijn de gewenste waarden gedestilleerd, die samen met de persoonlijke waarden de kernwaarden van de organisatie vormen. Dit zijn: 1. Ambitie en creativiteit 2. Collegialiteit en betrokkenheid 3. Besluitvaardigheid 4. Samenwerking 5. Communicatie. De eerste twee kernwaarden zijn in hoge mate aanwezig bij de medewerkers, zo blijkt uit de analyse van persoonlijke waarden. De laatste drie – besluitvaar108

&



digheid, samenwerking en communicatie – zullen worden nagestreefd en in overleg tussen B&W en MT en tussen MT en coördinatoren moeten worden eigengemaakt. De kernwaarden worden besproken in verschillende sessies van B&W met het MT en van het MT met de coördinatoren, met als kader de nota over de bedrijfsvoering en de programmabegroting. De gekozen insteek in deze sessies is een positieve: vertel een succesverhaal, bespreek waarom het een succes is geworden en welke factoren daaraan ten grondslag hebben gelegen en ga na wat dit betekent voor de aanpak van nieuwe thema’s uit de nota bedrijfsvoering en uit de programmabegroting.

Frans van Pinxteren

Door de gevolgde aanpak blijkt dat de relatie tussen het dagelijkse bestuur en het managementteam verbeterd is. De beide gremia hebben elkaar gevonden in de voorbereiding van de begrotings- en bedrijfsvoeringsplannen voor 2009. Het MT als trekker van de ambtelijke organisatie levert tijdig de gevraagde informatie op voor het opstellen en actualiseren van de diverse programma’s, B&W is bereid tot tijdig overleg en discussie met het MT over de consequenties van de ambities voor de capaciteit van de organisatie. In ruil daarvoor ontvangt het college een nota over de bedrijfsvoering, waarmee ze de door de raad verlangde discussie kan aangaan. Ook binnen het MT, als trekker van het cultuuronderzoek, is de onderlinge taak- en rolverdeling verbeterd. De secretaris/directeur kiest voor de rol van spelverdeler, terwijl de andere leden van het MT (de afdelingshoofden) in de taak- en rol verdeling hun rol als integraal manager oppakken. Dit vergroot de betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de MT-leden in het leveren van een teambijdrage en bevordert de besluitvaardigheid van het team. Een derde relatie die tijdens het cultuurtraject zichtbaar wordt verbeterd, is die tussen het MT en de coördinatoren. Zij stonden aanvankelijk sceptisch tegenover elkaar. Het MT werd ervaren als een onduidelijk, niet-communicatief en weinig besluitvaardig team. Eerder een flessenhals, dan een open verbindingsweg tussen bestuur en organisatie. Het MT beschikte over onvoldoende tools om actief te communiceren: zowel onderling als in de terugkoppeling naar de medewerkers toe. Dit leidde ook tot een vrij negatieve houding vanuit de coördinatoren naar de MT-leden. Over de besluitvaardigheid van het MT werd openlijk getwijfeld. De coördinatoren op hun beurt waren vooral met zichzelf bezig, mede gevoed door de hoge werkdruk, waaraan zij werden blootgesteld door B&W en MT. Door het verbeterde instrumentarium (planning & controlcyclus) en de nieuwe rolopvatting van het MT (als integraal managementteam) ontstaat er meer ruimte voor gezamenlijk overleg en afstemming met de coördinatoren. Dit leidt tot een aantal inspirerende en concrete werksessies tussen MT en coördinatoren. Een vierde lijn in de cultuuraanpak betreft de relatie tussen de coördinatoren en hun medewerkers. Zoals al bleek tijdens de uitkomsten van de Barrettanalyse, heerst er hier en daar onvrede op de werkvloer, gevoed door het gevoel op grote afstand te staan van de bestuurders, managers en beleidsmakers in de organisatie. Er wordt ook weinig systematisch gesproken en 109

&



Frans van Pinxteren

overlegd op de werkvloer. De coördinatoren zijn daarin niet al te bedreven en op dat punt ook niet wijzer gemaakt door hun managers. Door de verbinding van het cultuurtraject met het verbeteren van de bedrijfsvoering ontstaan concrete verbetervragen van de coördinatoren over bijvoorbeeld de effectieve inrichting van hun werkoverleg. Op basis van de goede ervaring in het cultuurtraject is een managementprogramma voor het tweede jaar opgesteld, waarin het MT en de coördinatoren elke zes weken bij elkaar komen, de ene keer gericht op informatie-uitwisseling, de andere keer thematisch. Twee van deze sessies worden begeleid door het externe bureau, dat periodiek de spiegel voorhoudt, gerelateerd aan de vijf kernwaarden. De andere bijeenkomsten worden geleid door de deelnemers zelf. Het tweede jaar wordt tevens prioriteit gegeven aan het doorzetten van de maatregelen, gericht op het verbeteren van de cultuur naar de medewerkers toe. Het gaat daarbij om de zorg voor een goede terugkoppeling vanuit MT/ coördinatorensessies, het versterken van de interne communicatie en persoonlijke training voor meer lef en uitstraling van de medewerkers in de dagelijkse praktijk. NADERE ANALYSE VAN DE RESULTATEN

Welke factoren hebben ertoe geleid dat het proces van cultuurverandering succesvol is verlopen? Op de eerste plaats, het gebruik van het instrumentarium van Barrett, de scorekaart, die snel duidelijk maakt hoe de verdeling van de waarden over de ‘ladder’ en tussen de eenheden binnen de organisatie (B&W, MT, coördinatoren, medewerkers) uitvalt. De scorekaart biedt een goed vertrekpunt voor nadere bespreking van de resultaten per onderdeel. Op de tweede plaats, het benoemen van kernwaarden, na analyse van de scorekaart, wat inzichtelijk maakt, waar de organisatie voor staat en waar zij naartoe wil. Op de derde plaats, de koppeling van de kernwaarden met de inhoud van de politieke agenda; voor mij hét leerpunt van deze casus. Door de koppeling van kernwaarden met de inhoud van de politieke agenda ontstaan herkenning en draagvlak voor de veranderdoelen. Het vormt de basis voor het feitelijke transformatieproces, dat wordt nagestreefd met cultuurverandering. Op de vierde plaats, het bespreken van de resultaten van het cultuurtraject tussen de verschillende lagen binnen de organisatie, juist omdat deze verbinding binnen gemeenten niet vanzelfsprekend is. Miel Otto beschreef ditzelfde aspect naar aanleiding van zijn ervaring in de gemeente Zwijndrecht (Otto, 2000, p. 173). Als het college van B&W, het MT en de coördinatoren bereid zijn zich kwetsbaar naar elkaar toe op te stellen, dan leidt dit tot concrete resultaten, zoals ook bleek in de gemeente Middeldam. Ten vijfde, de rol van de verandermanager, die gericht is op het leggen van verbinding tussen enerzijds kernwaarden en inhoud en anderzijds tussen de organisatorische lagen. Het gaat erom de organisatie in beweging te krijgen, zowel naar inhoud als naar proces. 110

&



LEER- EN AFLEERPUNTEN

Frans van Pinxteren

Uit de cultuurverandering van de gemeente Middeldam zijn samengevat de volgende lessen te trekken: • Formuleer kernwaarden op basis van een organisatiebrede waardeanalyse Een set van kernwaarden versterkt het gemeenschappelijk beeld van de organisatie naar buiten en naar binnen toe. Een gemeenschappelijke uitstraling werkt stimulerend voor bestuur en medewerkers en legitimeert het proces naar de omgeving toe. In dit geval de gemeenteraad. • Verbind de kernwaarden met de dagelijkse activiteiten van de organisatie In geval van Middeldam ging het om de koppeling van de kernwaarden met de programmabegroting en de nota bedrijfsvoering. Pas op het moment dat B&W en het MT en later het MT en de coördinatoren de thema’s uit de begroting en de bedrijfsvoering bespraken en concretiseerden, ontstond bij de deelnemers een gevoel van eigenwaarde en collectieve verantwoordelijkheid. Dat vormde en vormt de basis voor het feitelijke transformatieproces, dat wordt nagestreefd in het cultuuronderzoek. • Zorg voor duidelijke boegbeelden die pal staan voor de verandering Dat boegbeeld is in de gemeente Middeldam ingevuld door het managementteam en in het verlengde daarvan door de tweede managementlaag (de coördinatoren). Zij vormen gezamenlijk de veranderkundige voorhoede en zijn mede verantwoordelijk voor het succes van de organisatie. • Kies in een cultuurtraject een positieve invalshoek Vertel een succesverhaal, bespreek waarom het een succes is geworden en welke factoren daaraan ten grondslag hebben gelegen en ga na wat dit betekent voor de aanpak van nieuwe thema’s. Juist door deze insteek worden ook de criticasters overgehaald om in waarderende zin over de collega’s van B&W, MT of coördinatoren te praten. Een dergelijke aanpak bevordert vertrouwen over en weer en biedt daardoor de mogelijkheid om op termijn ook over knelpunten in de dagelijkse praktijk te praten. • Vergeet de brede groep van medewerkers niet Een van de moeilijkste opgaven in een cultuurverandering. Een grote groep van medewerkers die niet direct ‘aan tafel zit’, lijkt niet altijd even betrokken, maar kan door afstand te nemen van het traject de voortgang ernstig vertragen. In Middeldam werd de betrokkenheid van de medewerkers geborgd door de coördinatoren te belasten met de informatieoverdracht uit de MT/coördinatorensessies naar deze medewerkers. De MT-leden op hun beurt kregen de opdracht de coördinatoren op dit punt te coachen en van feedback te voorzien. • Zorg voor een evenwichtige deskundigheidsinbreng van buitenaf Analytisch aan het begin, als het gaat om het doen van inventariserend gedragsonderzoek, gevolgd door een meer procesmatige begeleiding van de organisatie in de vertaalslag van de uitkomsten naar de dagelijkse praktijk. Deze omslag in begeleiding werd ook met succes doorgevoerd in de gemeente Middeldam. Bij de start werd een ter zake deskundig bureau binnengehaald voor de opzet en procesmatige begeleiding van het cultuuron111

&



derzoek. In de tweede fase vindt de begeleiding meer van binnenuit plaats via het managementteam, waarbij de koppeling tussen proces en inhoud en tussen de verschillende lagen in de organisatie meer aandacht krijgt. • In de sfeer van randvoorwaarden is het van belang te realiseren dat een cultuurveranderingsproces ten minste twee jaar doorlooptijd vergt. Het eerste jaar met veel inbreng van buitenaf, het tweede jaar vooral van binnenuit gestuurd op basis van de geformuleerde kernwaarden. In een gemeentelijke omgeving betekent dit dat een dergelijk traject bij voorkeur niet later dan halverwege een vierjaarlijkse bestuursperiode van start dient te gaan.

Noten

Frans van Pinxteren

1. Middeldam staat model voor een gemeente van circa 30.000 inwoners. Gemeenten van deze omvang hebben het moeilijk om een goed evenwicht te vinden tussen de bestuurlijke ambities en de capaciteit van de ambtelijke organisatie. 2. In dit onderzoek van de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) wordt nader ingegaan op de motieven van gemeenten om bestuurskrachtig op te treden. 3. Zie diverse artikelen in weekblad Binnenlands Bestuur, nrs. 45-50 in 2008, uitgeverij Wolters Kluwer business. 4. Bureau On-Lime uit Amsterdam. Voor meer informatie zie www.on-lime.nl

Literatuur Barrett, R. – Liberating the Corporate Soul Building a Visionary Organization. – Boston : Butterworth Heinemann 1998. – Vertaald als Naar een bedrijfsvoering met een ziel. – Amstelveen : Aionion Symbolon, 2002. – Vertaling Hans Ramaker Binnenlands Bestuur – (2008) 45-50. – Uitgeverij Wolters Kluwer business Noordegraaf, M., A. Bos, K. Geuijen, R. Spelier, en J. Vermeulen – Culturen sturen, de werking en beïnvloeding van bestuursculturen in lokaal. – Utrecht : Utrechtse school voor Bestuurs- en organisatiewetenschap (USBO), 2008 Otto, M.M. – Strategisch veranderen in politiek bestuurde organisaties. – Assen : Koninklijke Van Gorcum, 2000 Pinxteren, F.A.M. van – Naar een verbeterde bedrijfsvoering in Stadsdeel ZuiderAmstel. – In: IMpuls, Sprekerscompetitie 2001 ‘De kunst van het veranderen’. – Maarssen : Ernst &Young Interimmanagement, 2002, p. 11-16 Schein, E.H. – Organizational culture and leadership. – San Francisco : JosseyBass Publishers, 1985.

112

Cultuur als bindmiddel in gemeenten

Recommend Documents