BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Berdasarkan Pasal 30 Undang-undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-undang terkait lainnya, Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK-RI) bertugas memeriksa Neraca Departemen per 31 Desember, serta Laporan Realisasi Anggaran untuk tahun yang berakhir pada tanggal-tanggal tersebut. Sebagai bagian untuk memperoleh keyakinan memadai tentang apakah laporan keuangan bebas dari salah saji material, Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) mengharuskan BPK-RI melaksanakan pengujian atas kepatuhan Kementerian Kesehatan terhadap kontrak, pasal-pasal tertentu peraturan perundang-undangan serta kepatuhan Kementerian terhadap pengendalian intern.
BPK memberikan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP/qualified opinion) atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) Tahun 2009. Laporan hasil pemeriksaan LKPP tersebut terdiri dari LHP atas Laporan Keuangan, LHP Sistem Pengendalian Intern, LHP Kepatuhan terhadap Ketentuan Perundangundangan, Laporan Pemantauan Tindak Lanjut atas Hasil Pemeriksaan LKPP Tahun 2004-2008, dan Laporan Hasil Reviu atas Pelaksanaan Transparansi
1
2
Fiskal Pemerintah Pusat. Objek pemeriksaan BPK adalah LKPP Tahun 2009 yang terdiri dari Neraca per 31 Desember 2009, Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Arus Kas Tahun 2009, serta Catatan atas Laporan Keuangan.
Jumlah Kementerian Lembaga yang mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP/unqualified opinion) meningkat dari 7 pada Tahun 2006, menjadi 16 pada Tahun 2007, kemudian menjadi 35 pada Tahun 2008, dan pada Tahun 2009 menjadi 45. Perbaikan opini pemeriksaan atas Laporan Keuangan Kementerian Lembaga (LKKL) terjadi di Kepolisian, Kejaksaan Agung, Kementerian Perdagangan, Kementerian Pekerjaan Umum, Kementerian Agama, Kementerian Kehutanan, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata, serta Badan Pusat Statistik. Berikut adalah tabulasi perkembangan opini LKKL:
Tabel 1 Perkembangan Opini LKKL Tahun 2006 s.d 2009 2006 2007 2008 Jml Total Jml Total Jml Total Opini Opi Enti% Opi Enti% Opi Entini tas ni tas ni tas WTP 7 80 8,75 16 81 19,75 35 83 WDP 37 80 46,25 31 81 38,27 30 83 Adverse 80 1 81 1,20 83 Disclaimer 36 80 45,00 33 81 40,70 18 83 Sumber: Siaran Pers Badan Pemeriksa Keuangan (Jakarta, 1 Juni 2010)
% 42,20 36,10 21,60
Jml Opi ni 45 26 8
2009 Total Entitas 79 79 79 79
% 56,90 32,90 10,10
Dari delapan Kementerian Lembaga yang mendapat opini disclaimer dari BPK salah satunya adalah Kementerian Kesehatan, dan tujuh lainnya adalah
3
Mahkamah Agung, Kementerian Luar Negeri, Kementerian Lingkungan Hidup, Badan Pertahanan Nasional, Komisi Pemilihan Umum, Badan Nasional Penanggulangan Bencana, dan Penerusan Pinjaman.
Dalam Laporan Keuangan Kementerian Kesesehatan (Kemenkes) Tahun 2008 dan 2009, Kemenkes melaporan aset, kewajiban dan ekuitas dana untuk posisi tanggal 31 Desember sebagai berikut : Tabel 2 Ringkasan Neraca Kemenkes Per 31 Des 2009 dan 2008 (Dalam rupiah)
33.635.192.321.581
19.765.374.895.405
Nilai Kenaikan/ (Penurunan) 13.869.817.426.176
Aset Lancar
2.282.214.037.461
1.470.785.557.438
811.428.480.023
Aset Tetap
25.005.513.169.360
13.248.750.192.732
11.756.762.976.628
6.347.465.114.760
5.045.839.145.236
1.301.625.969.525
553.444.135.220
312.758.806.288
240.685.328.932
553.444.135.220
312.758.806.288
240.685.328.932
Uraian Aset
Aset Lainnya Kewajiban Kewajiban Jangka Pendek Ekuitas Dana Ekuitas Dana Lancar Ekuitas Dana Investasi
Tanggal Neraca 31 Des 2009
33.081.748.186.361
31 Des 2008
19.452.616.089.117 13.629.132.097.244
1.728.769.902.241
1.158.026.751.150
570.743.151.091
31.352.978.284.120
18.294.589.337.967
13.058.388.946.153
Sumber: Laporan Hasil Pemeriksaan Atas Laporan Keuangan Kemenkes Th 2009
4
BPK RI memberikan opini tidak menyatakan pendapat (disclaimer) atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), sejak tahun 2004 sampai dengan tahun 2007.
Opini ini menggambarkan bahwa selama empat tahun berturut-turut
hampir tidak ada kemajuan dalam peningkatan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Selanjutnya BPK RI memberikan pendapat Wajar Dengan Pengecualian atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) pada pemeriksaan atas Laporan Keuangan tahun 2008, namun atas hasil pemeriksaan atas Laporan Keuangan Tahun 2009, BPK tidak menyatakan pendapat (disclaimer).
Terdapat tujuh alasan pokok yang menyebabkan opini disclaimer atas Laporan Keuangan pada LKPP 2004-2007 yaitu:
1. Terbatasnya akses BPK atas informasi penerimaan dan piutang pajak serta biaya perkara yang dipungut oleh Mahkamah Agung. BPK tidak dapat menerapkan prosedur pemeriksaan yang memadai, lingkup pemeriksaan BPK tidak memungkinkan BPK menyatakan pendapat dan BPK tidak menyatakan pendapat atas Laporan Keuangan Depkes RI 2. Kelemahan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan negara, termasuk terbatasnya SDM pengelola keuangan di pusat dan daerah
5
3. Belum tertibnya penempatan uang negara dan belum adanya single treasury account pemerintah 4. Tidak adanya inventarisasi aset serta hutang maupun piutang negara 5. Sistem teknologi informasi yang kurang handal dan tidak terintegrasi 6. Kelemahan sistem pengendalian intern pemerintah yang belum mampu melakukan reviu kebenaran laporan keuangan sebelum diperiksa oleh BPK. 7. Ketidakpatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan terkait masih adanya penerimaan dan pengeluaran di luar mekanisme APBN.
Berdasarkan hasil pemeriksaan atas Laporan Keuangan Tahun 2008, Depkes mendapat opini “Wajar Dengan Pengecualian” (WDP), seperti halnya
lima
Departemen lainnya yakni Departemen Keuangan, Departemen Pendidikan Nasional, Departemen Pertahanan, Departemen Pertanian, dan Departemen Perdagangan. Menurut Siaran Pers BPK, bahwa dibandingkan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) sebelumnya, LKPP tahun 2008 sudah menunjukkan perbaikan pengelolaan keuangan negara, seperti: 1.
Sebagian besar entitas sudah menyampaikan surat representasi manajemen dan rencana aksi.
2.
Tidak adanya pembatas lingkup pemeriksaan atas penerimaan dan piutang pajak.
3.
Pengungkapan secara memadai pengeluaran migas yang melalui rekening 600 dan rekening 508.
6
4.
Selisih realisasi belanja SAU dan SAI yang semakin kecil dan tidak signifikan.
5.
Ada penerbitan Laporan Keuangan Bendahara Umum Negara atau BUN.
6.
Ada penertiban rekening milik Pemerintah.
7.
Perbaikan administrasi pinjaman luar negeri.
8.
Inventarisasi dan penilaian kembali sebagian aset tetap sudah dimulai meskipun belum dilakukan sepenuhnya.
Selanjutnya diketahui bahwa terdapat 4 (empat) pokok-pokok permasalahan yang menyebabkan BPK tidak menyatakan pendapat atas Laporan Keuangan Kemenkes Tahun 2009, selain dari pada BPK tidak dapat menerapkan prosedur pemeriksaan, yaitu (Laporan Hasil Pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Kementerian Kesehatan Tahun 2009):
1. Persediaan Kementerian Kesehatan melaporkan persediaan per 31 Desember 2009 senilai Rp545.366.900.936,00 termasuk di dalamnya persediaan yang dikelola oleh Ditjen Bina Farmasi dan Alat Kesehatan (Ditjen Binfar dan Alkes) senilai Rp177.474.653.871,00. Persediaan yang dilaporkan oleh Ditjen Binfar dan Alkes tersebut sebagian besar merupakan bagian dari hasil pengadaan obat buffer stock provinsi/kabupaten/kota dan obat Program Gizi dan Kesehatan Ibu dan Anak (KIA) untuk tahun 2009 senilai
7
Rp231.065.596.546,00. Harga pengadaan senilai Rp231.065.596.546,00, termasuk pajak dan biaya pengiriman obat-obatan sampai gudang Dinas Kesehatan Provinsi/Kabupaten/Kota. Dalam kontrak pengadaan obat dinyatakan
bahwa
pengiriman
obat
franco
gudang
pusat
dan
pendistribusiannya ke Dinas Kesehatan Provinsi/Kabupaten/Kota dilakukan secara bertahap melewati tanggal Neraca yaitu sampai dengan 30 April 2010. Obat-obatan tersebut seluruhnya telah dinyatakan diterima oleh Kemenkes dan sebelum didistribusikan ke daerah, obat-obatan dititipkan di gudang rekanan selaku penyedia barang. Terhadap persediaan obat yang berada di gudang rekanan, Kemenkes tidak melakukan inventarisasi fisik pada akhir periode akuntansi dan tidak melakukan pengendalian yang memadai berupa penyelenggaraan kartu persediaan dan mencatat mutasi persediaan obat buffer stock provinsi/kabupaten/kota dan obat Program Gizi dan KIA, yang sampai tanggal 31 Desember 2009 belum didistribusikan ke Dinas Kesehatan Provinsi/Kabupaten/Kota, sehingga tidak dapat diketahui secara pasti nilai obat yang sampai akhir tahun 2009 masih berstatus sebagai persediaan Kemenkes.
2. Aset Tetap Kemenkes
melaporkan
total
Aset
Lain-Lain
sebesar
Rp6.284.756.921.614,00. Senilai Rp6.218.912.597.856,00 merupakan aset tetap dari 891 satker Dekonsentrasi (DK) dan Tugas Pembantuan (TP) yang
8
dilaporkan lebih tinggi dalam Neraca sebesar Rp1.226.017.540.480,00 dibandingkan SIMAK BMN sebesar Rp4.992.895.057.448,00. Nilai lebih tinggi tersebut disebabkan oleh: 187 satker DK dan TP sebesar Rp1.029.678.621.029,00 tidak dapat diinput ke dalam aplikasi SIMAK BMN karena tidak ada detail transaksinya; 29 satker DK dan TP dilaporkan lebih tinggi dalam Neraca sebesar Rp251.113.761.392,00 dibanding aplikasi SIMAK BMN; 25 satker dilaporkan lebih rendah dalam Neraca sebesar Rp54.774.842.013,00 dibanding aplikasi SIMAK BMN. Selain faktor hasil revaluasi, selisih antara Neraca dan aplikasi SIMAK BMN juga disebabkan oleh kesalahan penganggaran, yang berdampak timbulnya aset dari belanja barang dan timbulnya persediaan dari belanja modal.
3. Dana Bantuan/Hibah Kemenkes
melaporkan
realisasi
belanja
tahun
2009
sebesar
Rp18.023.639.329.171,00 termasuk didalamnya realisasi penarikan dana bantuan/hibah yang sudah mendapatkan Surat Perintah Pembukuan Pengesahan (SP3) senilai Rp4.987.081.053,00. Selain realisasi belanja tersebut masih terdapat realisasi penarikan dana bantuan/hibah sebesar Rp638.728.142.257,46
dan
hibah
barang
senilai
Rp429.563.835
/
EUR30.962,58 yang dikelola di luar mekanisme APBN dan belum dipertanggungjawabkan dalam Laporan Realisasi Anggaran (LRA). Realisasi
9
tersebut telah dilaporkan kepada Kemkeu, namun belum mendapatkan SP3 dari Kuasa Bendahara Umum Negara Kemkeu sehingga belum tercatat di LRA. Selain itu, dari catatan yang diperoleh BPK, terdapat 24 rekening penampung
dana
hibah
sebesar
Rp145.227.039.783,00
dan
USD
35,528,205.73 yang belum memperoleh persetujuan dari Menteri Keuangan meskipun sudah dicatat dalam Neraca. Sistem akuntansi hibah belum efektif dijalankan di Kemenkes sehingga aset yang diperoleh dari kegiatan yang bersumber dari dana hibah tersebut berpotensi tidak dicatat dalam Laporan Barang Milik Negara (LBMN) dan tidak dilaporkan dalam Neraca.
4. Perjalanan Dinas Kemenkes menyatakan bahwa realisasi belanja barang neto tahun 2009 adalah
Rp6.497.626.270.736,00.
Dari
belanja
tersebut,
sebesar
Rp1.090.947.320.682,00 merupakan belanja perjalanan dalam negeri. Pemeriksaan BPK menunjukkan adanya kecurangan dan kelemahan sistem pengendalian intern belanja perjalanan dinas dalam negeri, yaitu administrasi pertanggungjawaban Rp10.034.275.500,00,
perjalanan
dinas
belum
yang
didukung
tidak
tertib
dengan
sebesar dokumen
pertanggungjawaban sebesar Rp5.225.541.700,00, perjalanan dinas rangkap sebesar
Rp257.121.200,00,
bukti
tiket
yang
tidak
sah
sebesar
Rp146.662.100,00, dan tiket perjalanan dinas tidak sesuai dengan catatan maskapai penerbangan sebesar Rp4.072.362.100,00.
10
1.2. Rumusan Permasalahan
Penelitian ini diarahkan untuk mengetahui persepsi dari para petugas pelaksana Sistem Akuntansi Keuangan (SAK) di tingkat satuan kerja, tingkat wilayah, tingkat eselon I, dan tingkat Kementerian terhadap opini BPK yang telah memberikan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas Laporan Keuangan Kemenkes RI tahun 2008 dan Tidak Memberikan Pendapat (Disclaimer) atas Laporan Keuangan Kemenkes RI tahun 2009
Laporan keuangan yang dihasilkan oleh Kemenkes merupakan akumulasi dari laporan keuangan dan barang yang berasal dari satuan kerja yang berada dibawah lingkup kewenangannya. Laporan keuangan tingkat Departemen tersebut (tingkat Unit Akuntansi Pengguna Anggaran/UAPA) merupakan kompilasi dari laporan keuangan dan barang Unit Akuntansi Pembantu Pengguna Anggaran Eselon I (UAPPA-E1), yang merupakan penggabungan dari laporan keuangan dan barang Unit Akuntansi Pembantu Pengguna Anggaran Wilayah (UAPPA-W), yang merupakan penggabungan dari laporan keuangan dan barang Unit Akuntansi Kuasa Pengguna Anggaran (UAKPA).
Yang menjadi penting dalam model alur pelaporan seperti ini adalah kemampuan dari petugas pelaksana (Sistem Akuntansi Keuangan /SAK dan Sistem Informasi Manajemen Akuntansi Barang Milik Negara/SIMAK-BMN) di masing-masing
11
satuan kerja dalam menyajikan laporan keuangan mulai dari satuan kerja yang terbawah (UAKPA), yang pada gilirannya akan mempengaruhi laporan keuangan tingkat Departemen (UAPA). Kekurangan ataupun kekeliruan pada laporan keuangan masing-masing tingkatan akan sangat berpengaruh pada laporan keuangan tingkat Kementrian/Lembaga.
1.3. Tujuan dan Manfaat
Tujuan: 1. Memberikan masukan kepada Inspektur Jenderal Kemenkes RI mengenai langkah nyata yang dapat dilakukan sesuai dengan peran dan fungsinya sebagai satuan pengawas intern 2. Memberikan masukan kepada pimpinan satuan kerja tingkat UAKPA mengenai langkah nyata yang dapat dilakukan dalam upaya meningkatkan status opini BPK atas Laporan Keuangan dari Disclaimer menjadi WDP atau WTP.
Manfaat: 1. Dapat dijadikan referensi bagi pemangku kepentingan dalam pembenahan dan penertiban Laporan Keuangan mulai dari tingkat Satuan Kerja sampai kepada tingkat Kementerian.
12
2. Dapat menjadi bahan dasar bagi pihak-pihak yang ingin meneliti lebih lanjut tentang Laporan Keuangan Kementerian Kesehatan.
1.4. Ruang Lingkup Kemenkes RI menyusun laporan keuangan dengan cara melakukan kompilasi Arsip Data Komputer (ADK) meliputi:
1. Satker unit vertikal Mencakup beberapa Rumah Sakit Umum Pusat (RSUP), Politeknik Kesehatan (Poltekkes), dan Kantor Kesehatan Pelabuhan (KKP) dan Unit Pelaksana Teknis (UPT) lainnya, baik di pusat maupun di daerah.
2. Satker Dana Dekonsentrasi Mencakup beberapa Dinas Kesehatan Provinsi, Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Provinsi.
3. Satker Dana Tugas Pembantuan Mencakup Dinas Kesehatan Kab./Kota, Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Kabupaten/Kota.
Tahun 2008 ADK diterima dari 826 satker yang terdiri dari 46 satker Pusat, 152 satker Kantor Daerah, 156 satker Dekonsentrasi (DK) dan 472 satker Tugas
13
Pembantuan (TP). Pada Tahun 2009, Kemenkes RI menyusun laporan keuangan dengan cara mengkompilasi ADK yang diterima dari 621 satker yang terdiri dari 46 satker Pusat, 153 satker Kantor Daerah, 197 satker Dekonsentrasi (DK) dan 225 satker Tugas Pembantuan (TP).
Penelitian ini akan dilakukan pada Kementerian Kesehatan RI mulai dari tingkat satuan kerja (satker) yang mengelola dana APBN baik di pusat maupun di daerah sampai pada tingkat kementerian, pada Laporan Keuangan Tahun 2009.
