AZ EGÉSZSÉGES KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG 1.
Az emberi jogok XX. századi fejlődése
A II. világháború és az önkényuralmi rendszerek kegyetlenkedéseinek hatására vált korunk egyik globális jellemzőjévé az emberi és állampolgári jogok folyamatos bővülése, gazdagodása és egyetemesedése, melyek kiemelkedően lényegesnek, mellőzhetetlennek, vagyis alapvetőnek tartott jogokat jelentenek, és amelyek célja az emberhez méltó élet feltételeinek megteremtése. Ezek többsége állampolgárságától függetlenül minden embert megillet, vannak azonban olyan jogok is, amelyek csak az adott ország állampolgárait jogosítják. E jogok nem csak nemzetközivé váltak, hanem elfogadást nyert alkotmányos elismerésük (ezért alkotmányos jogok is) és a hatékony intézményi védelmük iránti igény.1 Csoportosításuk többféleképpen lehetséges:2 Negatív és pozitív jogok: egy jogosultság akkor negatív jellegű, ha az államtól csak annyit kíván, hogy védje meg vagy tartsa tiszteletben. Ilyen a legtöbb ún. klasszikus polgári szabadságjog. A pozitív jellegű jogok ezzel szemben olyan állami cselekvést kívánnak, ami a jogok védelménél többnek mondható: az állam aktív szerepvállalását, különböző intézmények fenntartását, működtetését és így tovább. Ezek körébe elsősorban a gazdasági, társadalmi, kulturális jogok tartoznak (összefoglaló elnevezéssel a szociális jogok). - Egyéni és kollektív jogok: attól függően, hogy a jogok egyéneket vagy egyének csoportjait illetik meg, különböztethetünk meg egyéni, illetve kollektív vagy csoportjogokat. A megkülönböztetés azért fontos, mert az egyénileg gyakorolható jogok megsértésének ténye könnyebben bizonyítható, a sérelem áldozatai pedig könnyebben azonosíthatóak. - Első, második és harmadik generációs jogok: Karel Vasak szlovák származású emberi jogász használta először a „generáció” kifejezést egy 1977-ben írott művében.3 Az emberi jogok nemzedékeit a Nagy Francia Forradalom hármas jelszavához kapcsolta, melyben a „Szabadságot” a klasszikus a polgári és politikai jogok, „Egyenlőséget” a gazdasági, szociális és kulturális jogok, míg a „Testvériséget” az ún. szolidaritási jogok jelentik. 2.
A harmadik generációs (szolidaritási jogok)
Az emberi jogok nem állandóak, ki vannak téve a változásoknak, katalógusuk és tartalmuk folyamatosan változik a társadalmi környezetnek megfelelően, amelyben léteznek. Dinamikus fejlődésük nemzetközi szinten sokkal intenzívebb, mint az egyes államok törvényhozási gyakorlatában. 4Az emberi jogok XX. századi fejlődése során az egyik leglátványosabb szakasz volt a harmadik generáció körébe sorolható igények megjelenése. Az utóbbi éveket számos fogalom (emberi jogok, fejlődés, környezet, népesedés, biztonság) teljes körű újraértelmezése fémjelzi, tekintettel azokra a globális kérdésekre, amelyek az emberiség egészére hatással vannak. 5Az egyén boldogulása, emberi jogainak érvényesülése szoros kapcsolatban áll a globális problémákkal: a környezetszennyezéssel, az államok gazdasági különbségeivel, az államok közötti fegyveres konfliktusokkal és a polgárháborúkkal, az éhezéssel. Mivel létében képesek veszélyeztetni az emberiséget,
1
Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, Budapest, Osiris Kiadó, 1998. 48. o. Jogbölcseleti előadások (Szerk.: Szabó Miklós, Miskolc, Bíbor Kiadó, 1998. 222-224, 229. o. 3 Kardos Gábor: Emberi jogok egy új korszak határán, T-Twins Kiadó, 1995. 29. o. 4 Viktor Mavi: The Challenges to Human Rights Theory: the Third Generation of Human Rights, Questions of International Law vol. 5. (ed. H. Bokor-Szegő), Budapest, Akadémiai Kiadó, 1991. 124. o. 5 Mankind and the Environment (What rights for the twenty-first century?), Paris, Frison-Roche, 1997. 145. o. 2
1
megoldásukhoz már nem elég az állam aktív beavatkozása, hanem ehhez az államok nemzetközi együttműködése (szolidaritása) szükséges. Bár a tudományos életben végeérhetetlen vita zajlik e jogok tartalmát és szükségességét illetően, az ide tartozó jogokat illetően létezik egyfajta konszenzus. Ide sorolják: a környezethez való jogot, a fejlődéshez való jogot, a békéhez való jogot, az emberiség közös örökségében való osztozás jogát és a kommunikációhoz való jogot. Nem nehéz belátni, hogy szoros összefüggés áll fenn mind ezen jogok, mind az emberi jogok másik két generációjához tartozó jogok között. Sőt mintegy előfeltételét, alapját képezik azok maradéktalan érvényesülésének. Mivel e jogok egyelőre csak a kialakulás stádiumában vannak, pontosan nehéz meghatározni e jogosultságok alanyát, a kötelezettek személyét, a jogok tartalmát és pontos körét. A környezethez való jog azonban az emberi jogok harmadik generációjához tartozó jogok klasszikus példájaként említhető. 3.
Az egészséges környezethez való jog
Elöljáróban érdemes megjegyezni, hogy a környezethez való jogot csak az egyszerűség kedvéért használjuk jelzők nélkül, melyek által pontos tartalmat kap a kifejezés.6 Mind a nemzeti és nemzetközi jogalkotásban, mind a szakirodalomban rendkívül sokféle jelzőt találhatunk (például egészséges, tiszta, ép, természetes, megfelelő, biztonságos, kiegyensúlyozott, zavartalan, esztétikus, emberhez méltó, jólétet biztosító, ép, fejlődést biztosító), melyeket gyakran összekapcsolva is használnak (például egészséget és jólétet biztosító). Ezen kívül a környezethez való jog felfogható szűkebb és tágabb értelemben is.7Sőt, szoktak beszélni a környezet védelméhez, illetve megóvásához való jogról is. Tagadhatatlan, hogy minden embert megillet a jog, hogy óvja, védje a környezetét, ez azonban a környezethez való jognak csak egy részét képezi. Másrészt a környezet védelme nem csupán jog, hanem erkölcsi kötelesség is (egyelőre). Ezért a továbbiakban inkább az egészséges környezethez való jog kifejezést használom, amely a többi emberi joghoz (elsősorban az élethez és a testi-lelki egészséghez való joghoz) fűződő kapcsolatát jobban kifejezi. Világszerte küzdelem folyik az egészséges környezethez való jog elismertetéséért. Egyre több nemzetközi dokumentumban és alkotmányban jelenik meg alapvető emberi (és alkotmányos) jogként, ez azonban nem jelenti azt, hogy a gyakorlatban is kikényszeríthető lenne. Noha a harmadik generációs emberi jogokat még nem lehet valódi jogoknak tekinteni, mivel gyakorlati érvényesülésük nem biztosított, szabályozásukhoz mind egyéni, mind közösségi érdekek fűződnek.8 A világ globális problémáinak megoldási igényét juttatják kifejezésre, céljuk az emberi jogok érvényesülésének előmozdítása, az emberi méltóság megőrzésének biztosítása, az emberiség sorsáért érzett jogi és erkölcsi felelősségtudat erősítése a belső társadalmi és a nemzetközi kapcsolatok minden vonatkozásában, az egyének, a különböző csoportok, szervezetek, államok és az egész nemzetközi közösség között.9 Érvényesítésük elsősorban ez utóbbi kettő feladata.
6
Bruhács János: A környezethez való jog és az emberi jogok nemzetközi rendszere. Acta Humana 1991. 4. szám 3. o. 7 Bándi Gyula: Környezetjog. Budapest, Osiris Kiadó, 1999. 53-54. o. 8 Mavi Viktor: Szolidaritási jogok vagy az emberi jogok harmadik nemzedéke? Állam- és Jogtudomány 1987-88. No. 1-2. 168-169. o. 9 Viktor Mavi: The Challenges to Human Rights Theory: the Third Generation of Human Rights, Questions of International Law vol. 5. (ed. H. Bokor-Szegő), Akadémiai Kiadó, Budapest, 1991. 140. o.
2
Az egészséges környezethez való jog azonban kivételt képez, ugyanis lehetnek olyan lokális elemei, melyeket az egyén alanyi jogként államával szemben érvényesíthet. A környezetvédelemre vonatkozó alkotmányos előírások és törvények megsértésével kapcsolatos kárigényekre vonatkozóan még nem alakult ki jelentős gyakorlat, összefüggése azonban kétségtelen más emberi jogokkal.10 Jó példa erre a strasbourgi Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlata. Annak ellenére, hogy sem az 1950-ben, Rómában elfogadott, az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény, sem a jegyzőkönyvei nem tartalmazzák az egészséges környezethez való jogot, a Bíróság gyakorlata arra mutat, hogy a környezeti károkozás olyan emberi jogok sérelméhez vezethet, amelyeket az Egyezmény elismer. A Bíróság 1994. december 9-én hozta meg határozatát a López Ostra kontra Spanyolország ügyben, melyben megállapította, hogy a környezeti ártalom alkalmas az Egyezmény 8. Cikkében megfogalmazott, a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog megsértésére, így annak ellenére védelmet élvezhetnek a környezeti érdekek, hogy nem jelennek meg emberi jogként az Egyezményben.11 A magyar alkotmány (1949. évi XX. tv.) megalkotásakor még nem tartalmazott a környezettel kapcsolatos rendelkezéseket, mivel akkoriban még sehol a világon nem fordítottak különösebb gondot a környezet állapotára. A pártállami ideológia egyébként is még sokáig tagadta a környezeti problémák létezését. Az alkotmány 1972-es módosítása során került be a VII. fejezetbe – feltehetően a környezeti állapotában bekövetkezett nyilvánvaló romlás hatására -, hogy az élethez, testi épséghez és egészséghez való jogot az állam a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, az emberi környezet védelmével valósítja meg (57.§). Ezt a jogot azonban még csak az állampolgároknak biztosította, állampolgárság nélküli személyeket nem illetett meg a jogvédelem. Az azonban nem volt világos, hogy az „állampolgár” megjelölés külföldi állampolgárokra is vonatkozik-e.12 Az akkori viszonyok között e rendelkezés csak üres deklaráció maradt. 1989-ben, az Alkotmány átfogó módosítása során (1989. évi XXXI. tv.) az I. fejezetbe, az „Általános rendelkezések” közé került az egészséges környezethez való jog, melynek 18. §-a kimondja: „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.” A XII. fejezetben, amely az „Alapvető jogok és kötelességek” címet viseli, szintén megjelenik a környezetvédelem, de itt csupán az egészséghez való jog biztosításának eszközeként: 70/D.§.(1) „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.” Sajnos jelenleg sem a lakosság egészsége, sem a munkavédelem és az egészségügy helyzete, és legkevésbé a rendszeres testedzés lehetősége nem garantálja ezt.
10
Bokorné Szegő Hanna: Nemzetközi jog, Aula Kiadó, Budapest, 1999. 234. o. Bándi Gyula: Környezetjog, Budapest, 1999, Osiris Kiadó, 1999. 51. o. 12 A szóhasználat egyébként az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. tv-ben is folytatódott, lásd 2.§ (2) bek. 11
3
Az egészséges környezethez való jog emellett önálló alapjogként is megállja a helyét, ezért az Alkotmányban is ennek megfelelő módon kellene szerepelnie.13 Az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott az egészséges környezethez való joggal, először a néhai Antall József miniszterelnök és az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága indítványozták az Alkotmány 18. és 70/D. §-ának az értelmezését. Az Alkotmánybíróság a 996/G/1990. AB határozatban megállapította, hogy sem az egészséges környezethez való jog definiálása, sem a környezetvédelemmel kapcsolatos állami feladatok felsorolása nem lehet feladata elvont alkotmányértelmezésnek. Ezen alkotmányos jog megvalósítását szolgáló alanyi jogok összességét csak a törvényhozás és a bírói gyakorlat határozhatja meg. A két alkotmányhely alapján „az állam kétségtelenül köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére. Sem a 18.§ szóhasználata (az „egészséges környezethez” való jog), sem az állami környezetvédelmi feladat beágyazása a 70/D. §-ban az egészséghez való jog megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető a környezethez való jog korlátozásaként. Az is megállapítható, hogy az állam kötelességeinek magukban kell foglalniok az élet természeti alapjainak védelmét, ki kell terjedniök a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére, a környezettel kapcsolatos információhoz jutás és az érintetteknek a döntések előkészítésében való részvétele biztosítására. Annak meghatározása azonban, hogy ezen állami kötelezettségekből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak, már csak törvényhozási úton történhet”. A határozathoz fűzött különvélemény felsorolja az állam főbb kötelességeit, valamint megállapítja, hogy az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében megállapított alapjogból levezethető az egészséges környezet károsodása által előidézett egyéni sérelem orvoslásának bíróság előtt érvényesíthető igénye is. A 28/1994. (V. 20.) AB határozat megállapította, hogy a „környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg” / III. 2. a) pont /. Elsősorban „önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó”. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. „E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia” / III. 3. /. A határozat elismeri, hogy e jog érvényesítéséhez is kell alanyi jogokat alapítani, de ezek a környezetvédelemmel csak közvetetten függnek össze. A kifejezetten környezetvédelmi vonatkozású alanyi jogok viszont eljárási jellegűek, mint amilyen az engedélyezési eljárásban való részvétel joga. „A környezetvédelemben használatos alanyi jogok többsége nem sajátosan környezetvédelmi célt szolgál, hanem többek között erre a célra is használható”, mint például a közérdekű adatok megismeréséhez való jog / III. 3. a) /. Legszorosabb kapcsolata az élethez való joggal van, alanya valójában az „emberiség” és a „természet” lehetne. „Az Alkotmányban biztosított környezethez való jog a környezet védelmére és az élet természeti alapjának fenntartására vonatkozó állami kötelességet jelenti. Az egyedi alanyi jogok ez idő szerint e jog megvalósításában csak mellékesek.(…) Itt tehát az alanyi jogok feladatát is jogalkotási és szervezési garanciákkal kell az államnak pótolnia” / III. 3. b) /. „A védelem szintjét (…) döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élethez való jog 13
Fodor László-Prugberger Tamás: A környezetjog Környezetgazdálkodási Intézet, Budapest, 1996. 162. o.
rendszere,
elméleti
és
gyakorlati
kérdései,
4
érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, már jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg.” Az Alkotmánybíróság azt is deklarálta, hogy e jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van. A határozathoz fűzött különvélemény megállapítja, hogy az Alkotmány 18.§-a az érvényesítés eszközeivel kapcsolatban részletes szabályokat nem tartalmaz, az egészséges környezethez való jog érvényesítését az állam kifejezetten magának tartotta fenn. Azonban az indokolás IV. 1. pontja szerint ”az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.” Ez utóbbi az ún. „non-derogation principle”, amely alapján az Alkotmánybíróság meg tudta akadályozni az állami tulajdonú védett erdők és más védett természeti területek privatizációját. Kárpótlásra és a szövetkezeti tagok járandóságának kiadására ugyanis akkoriban már természetvédelmi oltalom alá eső területeket is kijelöltek a földkiadó bizottságok. A kárpótláshoz kártalanítani kellett a védett területeket használó szövetkezetek tagjait, a privatizált földeket pedig meg kellett vásárolják a tulajdonosoktól.14 Az egészséges környezethez való jog megjelenik a 27/1995. (V. 15.) és a 27/1995. (V. 25.) AB határozatban is. Az utóbbihoz fűzött párhuzamos indokolás 3. pontja kihangsúlyozza: a környezethez való jog több mint puszta alkotmányos feladat vagy államcél: e jog korlátozása csak ugyanolyan feltételekkel engedhető meg, mint az alanyi alapjogoké: a korlátozásnak más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlennek és az elérni kívánt céllal arányosnak kell lennie.” Ezen kívül utalás történik rá a 48/1997. (X. 6.) és a 48/1998. (X. 23.) AB határozatban is. Utóbbi szoros összefüggést állapít meg az egészséges környezethez való jog, az élethez való jog és a többi életvédelmet szolgáló alanyi jog, állami kötelesség, államcél között / III. 1. a)/. Összességében megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jogot élő állampolgári jogként értelmezi, megállapítja az összefüggését más jogokkal (pl. élethez való jog, egészséghez való jog), de érvényesítését „ez idő szerint” kizárólag az állam kötelességévé teszi. Az Alkotmánybíróság arra törekszik, hogy e jog ne csupán egyre inkább elfogadott hivatkozási alappá váljék, hanem a környezetvédelem más elvi kérdéseivel (pl. megelőzés) való kapcsolat is egyre nyilvánvalóbb legyen. Fontos, hogy a joggyakorlat, különösen a bírói jogalkalmazás is magáévá tegye minél előbb a környezetvédelem érdekeit.15Magyarországon elegendő szakmai tapasztalattal és tekintéllyel rendelkezik ahhoz, hogy- akár az előbb említett alkotmánybírósági alapok segítségével- az egészséges környezethez való jog értelmezőjeként és védelmezőjeként jelenhessen meg. Az egészséges környezethez való jog tehát lényegében egy absztrakt emberi jog, melynek érvényesülését konkrét eljárási szabályokban kell biztosítani. Ezek a konkrét eljárási szabályok teszik lehetővé – többek között – a társadalom részvételét a környezetvédelmi döntéshozatalban.
14
A védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvény írta elő a kisajátítást, eredetileg 2001 végéig; a határidőt később 2006 decemberére módosították. A gyakorlatban a kisajátítás előtt az illetékes nemzeti parkok igazgatóság megegyezést keresnek (adásvételi szerződést kötnek) a tulajdonosokkal, majd kezelésbe veszik a területet. Kezdetben még viszonylag alacsony áron volt lehetőség, nagy kiterjedésű területeket vásárolni, és az állami forrás is bőségesebb volt. 15 Bándi Gyula: Környezetjog, Osiris Kiadó, Budapest, 1999. 54-55. o.
5
