Antillianenbeleid in zeven gemeenten,

Antillianenbeleid in zeven gemeenten, 2001-2004 Eindrapportage over de rijksbijdrageregeling Antillianengemeenten, opgesteld voor de Directie Coördinatie Integratie Minderheden van het Ministerie van Justitie

George Muskens met medewerking van Suzanne Huender © DOCA Bureaus Kerkstraat 27 Lepelstraat Juli 2005

II

INHOUDSOPGAVE 1 ANTILLIANENBELEID IN ZEVEN GEMEENTEN, 2001-2004: REGELING EN RAPPORTAGE.......................................................................................................................................................1 1.1 OPZET VAN DE RAPPORTAGE ...................................................................................................................1 1.1 BELEIDSCONTEXT VAN HET A NTILLIANENBELEID IN ZEVEN GEMEENTEN .......................................2 1.1.1 Beleidscontext in 2001....................................................................................................................2 1.1.2 Nieuw beleidsperspectief................................................................................................................4 1.2 LANDELIJKE EN PLAATSELIJKE OOGMERKEN VAN HET A NTILLIANENBELEID 2001-2004 .............5 1.2.1 Landelijke oogmerken.....................................................................................................................5 1.2.2 Vinden, binden en de sluitende aanpak........................................................................................6 1.2.3 Plaatselijke oogmerken...................................................................................................................6 1.3 OMVANG VAN DE GEMEENTELIJKE DOELGROEPEN, 2001-2004 .........................................................7 1.3.1 De zeven Antillianengemeenten.....................................................................................................7 1.3.2 Wat is een Antillianengemeente? ..................................................................................................8 1.4 2001-2004 EN DAARNA: ALGEMENE CONCLUSIES................................................................................9 2

VINDEN, BINDEN EN SLUITEND AANPAKKEN ......................................................................... 11 2.1 VINDEN .....................................................................................................................................................11 2.1.1 Gerichte voorlichting en werving............................................................................................... 11 2.1.2 Op straat......................................................................................................................................... 12 2.1.3 Aantrekkelijke activiteiten........................................................................................................... 13 2.1.4 Nederlandse intakers.................................................................................................................... 13 2.1.5 Preventieve benadering............................................................................................................... 14 2.2 BINDEN .....................................................................................................................................................14 2.2.1 Preventieprojecten........................................................................................................................ 16 2.2.2 Huisvesting..................................................................................................................................... 17 2.2.3 Opvoedingsondersteuning........................................................................................................... 17 2.2.4 Hulp en zorg .................................................................................................................................. 18 2.2.5 Zinnige dingen doen..................................................................................................................... 19 2.3 DE SLUITENDE AANPAK..........................................................................................................................20 2.3.1 Scholing en werk ........................................................................................................................... 20 2.3.2 Inburgering nieuwkomers............................................................................................................ 21 2.3.3 Oppakken en opsluiten – repressie en veiligheidseffecten..................................................... 22

3

DRAAGVLAK EN INBEDDING............................................................................................................ 25

4

DE ANTILLIAANSE GEMEENSCHAP: AANDEEL EN INBRENG ........................................ 28

5

TOEGANG TOT DE INSTELLINGEN................................................................................................ 31

6

DE AANPAK IN DE PRAKTIJK........................................................................................................... 35 6.1 DE GEMEENTEN EN HUN AANPAK IN DE PRAKTIJK .............................................................................35 6.1.1 Amsterdam ..................................................................................................................................... 35 6.1.2 Den Haag / Traha Brug............................................................................................................... 36 6.1.3 Den Helder..................................................................................................................................... 37 6.1.4 Dordrecht....................................................................................................................................... 37 6.1.5 Groningen / Ganashi.................................................................................................................... 39 6.1.6 Nijmegen / Trabou tin.................................................................................................................. 40 6.1.7 Rotterdam / Lus di Trafiko .......................................................................................................... 41 6.2 GOOD PRACTICES ....................................................................................................................................43 6.2.1 Wat zijn good practices................................................................................................................ 43 6.2.2 Good practices op onderdelen.................................................................................................... 44

7

CONCLUSIES .............................................................................................................................................. 46

BIJLAGE 1. TABELLEN OVER 2001 TOT 2004 BIJLAGE 2. DOELEN EN OPBRENGST PER GEMEENTE BIJLAGE 3. DOSSIER ANTILLIANEN

I

1 Antillianenbeleid in zeven gemeenten, 2001-2004: regeling en rapportage 1.1

Opzet van de rapportage

Dit is het eindverslag van het Antillianenbeleid 1 in zeven gemeenten, namelijk Amsterdam, Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Groningen, Nijmegen en Rotterdam. Het Antillianenbeleid is in deze gemeenten gevoerd van 2001 tot 2004. Daarvoor ontvingen de gemeenten een rijksbijdrage. In totaal stelde het Rijk ƒ 24 miljoen of € 11 miljoen voor vier jaar beschikbaar, oftewelƒ 6 miljoen of € 2,7 miljoen per jaar. De verdeelsleutel was als volgt: 1. Amsterdam ƒ 3,6 of € 1,6 miljoen 2. Den Haag ƒ 2,5 of € 1,1 miljoen 3. Den Helder ƒ 4,0 of € 1,8 miljoen 4. Dordrecht ƒ 3,7 of € 1,7 miljoen 5. Groningen ƒ 2,9 of € 1,3 miljoen 6. Nijmegen ƒ 2,0 of € 0,9 miljoen 7. Rotterdam ƒ 5,2 of € 2,4 miljoen Het Rijk heeft DOCA Bureaus opdracht gegeven jaarlijks te rapporteren over het Antillianenbeleid van de zeven gemeenten en de rijksbijdrageregeling. De jaarlijkse rapportage vond plaats aan de hand van een “format”, dat DOCA in 2002 in overleg met de gemeenten en het Rijk heeft opgesteld. Jaarlijkse rapportages zijn gevolgd in 2002, 2003 en 2004, en nu is de eindrapportage aan de orde. Het Rijk hanteerde als ankerpunten voor het Antillianenbeleid 1. Het bereik en effect van de gemeentelijke aanpak van Antilliaanse risicojongeren2 op individueel niveau, 2. De inbedding van het Antillianenbeleid in het reguliere beleid van de gemeente en de instellingen ter plaatse, 3. De inbreng van de Antilliaanse gemeenschap in het Antillianenbeleid, 4. De vergroting van de deskundigheid van instellingen in de gemeente en daarmee van hun toegankelijkheid. De rapportage op deze punten komt aan de orde in de hoofdstukken 2 tot 6. Hoofdstuk 2 heeft als titel “vinden, binden en de sluitende aanpak” en bespreekt de individuele aanpak van Antilliaanse risicojongeren. Hoofdstuk 3 (“inbedding en draagvlak”) bespreekt de genoemde inbedding, hoofdstuk 4 (“inbreng van de Antilliaanse gemeenschap) bespreekt de genoemde inbreng en hoofdstuk 5 (“toegankelijke instellingen”) bespreekt de genoemde vergroting van de deskundigheid en daarmee de toegankelijkheid van de instellingen. Hoofdstuk 6 geeft korte kenschetsen van de aanpak per gemeente. Hierbij zijn grote en opmerkelijke verschillen te constateren. De gemeenten zijn in de gelegenheid gesteld om op het concept van de rapportage te reageren. Hun reacties zijn in de definitieve versie verwerkt.

1

Waar in deze rapportage sprake is van Antillianen leze men Antillianen en Arubanen. Wij hebben gekozen voor de term ‘risicojongeren’ omdat de jongeren enerzijds het risico lopen te ontsporen en niet goed terecht te komen in de samenleving. Anderzijds was er volgens de gemeenten een groeiende overlast die een relatief kleine groep kansarme jongeren uit deze bevolkingsgroep veroorzaakte. 2

1

We zullen eerst in paragraaf 1.2 de beleidscontext van het Antillianenbeleid in zeven gemeenten in 2001 en in 2004-2005 bespreken. Daarna volgen de landelijke en plaatselijke oogmerken van het Antillianenbeleid (paragraaf 1.3), de kenschets van de doelgroepen van het gemeentelijke Antillianenbeleid (pargraaf 1.4), de jaarlijkse rapportages (paragraaf 1.5) en de samenvattende conclusies (paragraaf 1.6). 1.1 1.1.1

Beleidscontext van het Antillianenbeleid in zeven gemeenten Beleidscontext in 2001

In mei 2001 heeft de regering een rijksbijdrageregeling ingesteld voor zeven Antillianengemeenten, die “[zich] onderscheidden zich van andere gemeenten in Nederland door een grote concentratie Antillianen binnen hun grenzen en door de groeiende overlast die een relatief kleine groep kansarme jongeren uit deze bevolk ingsgroep veroorzaakt” (Toelichting op de Bijdrageregeling Antillianengemeenten, Staatscourant 18 mei 2001). Het geld was afkomstig van fondsen die de regering eerder gereserveerd had voor verplichte inburgering op de Antillen. Inburgeringsplichtige Antillianen en Arubanen die zich metterwoon in Nederland wilden vestigen moesten zich volgens de plannen van de Nederlandse regering op de Antillen of op Aruba laten inburgeren voordat zij de oversteek naar Nederland konden maken. Dit plan had, na een aanvankelijke overeenkomst met de Antilliaanse regering, schipbreuk geleden in het Antilliaanse parlement. De zeven gemeenten hadden er in die tijd reeds verschillende keren bij de regering op aangedrongen specifieke middelen vrij te maken voor de opvang van Antilliaanse risicojongeren in hun gemeenten. Het was een groep jongeren die voor de nodige overlast zorgde, zoals bleek uit politierapportages, perspublicaties (onder andere naar aanleiding van schietincidenten met dodelijke afloop in de zomer van 1999 in Dordrecht of over ‘no-go area’ Millinxbuurt in Rotterdam), raadsnotities en enkele wetenschappelijke studies, zoals die van Wiebe de Jong c.s., Marion van San en Hans van Hulst (De Jong, Steijlen en Masson 1997; Van San 1998; Van Hulst 1993; 1997). De zeven gemeenten waren toentertijd al langer bezig met de aanpak van Antilliaanse risicojongeren, evenals andere gemeenten. Zij maakten daartoe sinds 1994 gebruik van een specifiek programma van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de scholing en arbeidsmarkttoeleiding voor Antilliaanse jongeren. 3 Het gemeentelijke Antillianenbeleid is dus niet iets dat in 2001 een zaak van publieke zorg en aandacht is geworden. De middelen die de regering toen aan de zeven gemeenten ter beschikking stelde waren te zien als een aanmerkelijke verruiming van de reeds bestaande SPAGmiddelen. Van Boxtel had echter meer te besteden, in totaal namelijk ƒ 50 miljoen of € 22,5 miljoen gereserveerd. De rest van het bedrag heeft het Rijk vanaf 2002 gebruikt voor een programma 3

Dit programma kennen we als de SPAG-projecten (Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen). Het ministerie is met deze projecten begonnen in 1994. De doelgroep bestond toen uitsluitend uit Antilliaanse jongeren. Na 1998 is dit programma tweemaal verlengd tot 2004. In 2000 is het verbreed tot alle allochtone doelgroepen. Na 2004 is het programma niet meer verlengd. Tussen 1994 en 2001 hebben 3000 Antilliaanse jongeren tussen de 18 en 30 jaar deelgenomen aan een SPAG-project; succes eenderde (Klaver 2001: 1). In 2002 namen (afgerond op tientallen)1850 Antillianen deel, waarvan 850 (ruim de helft) in Rotterdam, 200 in Nijmegen, 140 in Dordrecht, 90 in Groningen en 60 in Den Helder. Amsterdan had de deelname in 2000 beëindigd. (Schambach, Mateman en Flapper 2003: 62). De gemeenten ontvingen een X-bedrag per deelnemer.

2

voor begeleide woonprojecten van gemeenten, woningcorporaties, etc. Dit programma is onder naam DIREKSHON! uitgevoerd door de Stichting Experimenten Volkshuisvesting SEV te Rotterdam. Tussen 2002 en 2004 zijn aan negentien gemeenten en corporaties middelen toegekend voor in totaal 450 begeleide woonplekken. Basisfilosofie achter dit programma was dat veel Antilliaanse jongeren bij aankomst in Nederland kansloos zijn op de woningmarkt (alleenstaand, geen inschrijvingsjaren – zie voor Tilburg bijvoorbeeld Muskens, 2002) en mede daardoor gaan zwerven, teloor gaan. Als je ze direct kunt opvangen, huisvesten en begeleiden naar bijvoorbeeld werk en scholing voorkom je veel problemen. Tussen 2002 en eind 2004 zijn 18 projecten goedgekeurd en in uitvoering genomen voor een totaalbedrag van 7,2 miljoen euro. Hierbij waren projecten in vijf van de zeven Antillianengemeenten (alle behalve Amsterdam en Nijmegen) voor een totaalbedrag van ruim 5,5 miljoen euro en 350 wooneenheden – 106 in Rotterdam, 72 in Dordrecht, 25 in Den Helder en Nijmegen, 12 in Groningen en 10 in Den Haag. Verder beschikten de gemeenten over rijksmiddelen voor de inburgering, het grootstedenbeleid, het onderwijsachterstandenbeleid en de aanpak van jonge criminele allochtonen. Ze konden bepaalde bedragen reserveren voor onderdelen van hun Antillianenbeleid. Puntgewijs kunnen we de beschikbaarheid en het gebruik van deze middelen als volgt samenvatten voor de periode 2001-2004: 1. De gemeenten ontvingen voor de inburgering van het Rijk een bedrag van bijna € 5000 per Antilliaanse nieuwkomer en na 2000 een X-bedrag voor een Antilliaanse oudkomer. Nieuwkomers zijn die nieuwe Antillianen die volgens het gemeentebestuur inburgeringsplichtig zijn. Met minder dan een Antilliaans MAVO-diploma was iemand voor de gemeenten meestal inburgeringsplichtig. Dit betrof ruim 3300 jonge nieuwkomers in de ja ren 2001-2004, waarvan tweederde of ruim 2200 in Rotterdam, 335 in Amsterdam, 328 in Den Haag, 242 in Dordrecht, 146 in Den Helder, 133 in Nijmegen en 72 in Groningen. Oudkomers zijn diegenen die volgens de gemeente een inburgeringtraject nodig hebben, maar geen nieuwkomer zijn. Doelgroepen zijn langdurig werklozen en opvoeders met een te grote taalachterstand. Wij hebben jaarlijks gevraagd naar de voortgang van het oudkomersbeleid voor Antilliaanse risicojongeren, maar onze gegevens zijn op dit punt zeer onvolledig. Rotterdam rapporteerde voor ieder jaar ruim 3000 oudkomers in de doelgroep van de Antilliaanse risicojongeren en Dordrecht 82 à 145. 2. Alle Antillianengemeenten behalve Den Helder (geen grote stad) ontvingen in het voor ons relevante tijdsbestek 2001-2004 doeluitkeringen van het Rijk voor hun grootstedenbeleid. 3. Alle gemeenten ontvingen ook middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Middelen hieruit hebben ze ingezet voor de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. 4. Ten slotte waren er enkele gemeenten, zoals Den Helder en Den Haag die sinds het eind van de jaren negentig rijksmiddelen voor de specifieke Antillianenaanpak kregen uit de zg. CRIEM en CRIEM-ITB-gelden. Dordrecht heeft een verbinding gelegd met het justitieprogramma’s zoals Justitie in Buurt voor de financiering van het veiligheidsbeleid in de wijk Oud-Krispijn. Het betreft verschillende rijksfondsen voor de aanpak van met name licht-criminele allochtone jongeren of jongeren die via de reclassering teruggeleid moeten worden naar de samenleving. 5. Alle genoemde rijksprogramma’s en hun doelgroepen overlappen met de Antilliaanse doelgroepen van de rijksbijdrageregeling voor de zeven Antillianengemeenten en waren

3

te gebruiken als (aanvullende) financieringsbronnen. Gezamenlijk vormen ze een ‘rijksbeleidskader’ voor lokaal Antillianenbeleid. 1.1.2

Nieuw beleidsperspectief

Het was in 2001 niet de bedoeling dat er nog rijksmiddelen beschikbaar zouden zijn voor specifiek Antillianenbeleid na 2005. De verschillende specifieke programma’s en regelingen hadden een doorlooptijd die voordien afliep: SPAG per einde 2003, nieuwe DIREKSHON!projecten in 2004 en de rijksbijdrageregeling per einde 2004. Hooguit incidenteel zou het rijk nog kunnen bijspringen, bijvoorbeeld via een programma als CRIEM. Daarnaast zou specifiek beleid mogelijk kunnen zijn met bijvoorbeeld Europese ESF-subsidies of de middelen van het grotestedenbeleid. Verder zouden beleid en aanpak onderdeel moeten zijn van de bredere aanpak van inburgering, actief arbeidsmarktbeleid, veiligheidsbeleid (repressie en preventie), huisvestingsbeleid, jeugdzorg, maatschappelijk ondersteuning, etc. Op dit punt verwachtte het Rijk dat de gemeenten hun specifieke beleid zouden ‘inbedden’ in algemene kaders op basis van de ervaring en deskundigheid inzake de aanpak van Antilliaanse risicojongeren die verworven zou zijn in de periode 2001-2004. Om verschillende redenen zijn de regering en de gemeenten tot de conclusie gekomen dat ook voor de periode na 2004 specifiek en mede door het Rijk gefinancierd Antillianenbeleid in Antillianengemeenten wenselijk is Niet in het minst vanwege bijzonder gewelddadige incidenten in de zomer van 20034 hebben in september 2003 de burgemeesters van 19 gemeenten zich gepresenteerd als “de 18” Antillianengemeenten. 5 Zij drongen aan op nieuwe rijksmiddelen voor de aanpak van hun Antilliaanse risicojongeren, waarbij meer dan tot dan toe het geval was geweest aandacht zou moeten worden gegeven aan repressieve maatregelen tegen jonge Antilliaanse criminelen en overlastgevers en een verdere aanpak die moet leiden tot een aantoonbare vermindering van criminaliteit en overlast.6 De regering heeft in het najaar van 2004 een beleidsnotitie gepubliceerd over de wenselijke aanpak, met als een van de punten een nieuw fonds van € 20 miljoen voor de Antillianengemeenten (Notitie Antilliaanse risicojongeren, oktober 2004) Op deze notitie is in mei 2005

4

De meeste aandacht trok de zinloze roofmoord op Bas Raaijmakers in Tilburg. Hij werd door een groep van vier daders gepakt en vermoord omdat de groep wat geld wilde voor een feestje. De groep werd aanvankelijk geïdentificeerd als een Antilliaanse dadergroep. Hoewel later bleek dat de groep zwart maar gemengd was, is de beeldvorming van een Antilliaanse dadergroep onder andere door de Tilburgse autoriteiten in stand gehouden, althans niet afgezwakt. Andere incidenten betroffen een vechtpartij tussen Somaliërs en Antillianen in Tilburg-Noord met de Antillianen als dadergroep en de Somaliërs als rustige quatkauwers, en de moord op een Antilliaanse jongen door een Antilliaanse jongen in Den Helder (een jaar later opnieuw). Andere, vergelijkbare incidenten, zoals in Leeuwarden, trokken minder landelijke belangstelling, mede vanwege terughoudende gemeentelijke publiciteit. 5 Namelijk 18 plus Rotterdam. De 18+1 zijn Rotterdam, Den Haag, Amsterdam, Tilburg, Groningen, Almere, Dordrecht, Arnhem, Eindhoven, Nijmegen, Breda, Schiedam, Zoetermeer, Capelle aan de IJssel, Vlaardingen, Amersfoort, Den Helder, Lelystad en Zwolle. Inmiddels behoren er 22 gemeenten tot de “18”, namelijk ook nog Leeuwarden, Delfzijl en Vlissingen. Wij rekenen twee gemeenten tot de Antillianengemeenten, omdat ze of een tamelijk grote groep Antillianen huisvesten (Utrecht, Leiden), en twee omdat ze een SPAG-project voor Antillianen hebben uitgevoerd (Hoorn) of een DIREKSHON!-project doen (Terneuzen). Later in dit hoofdstuk zullen we hun “gewicht” als Antillia nengemeente bespreken. 6 Dit was weliswaar een centrale doelstelling geweest in de plannen van aanpak voor de rijksbijdrageregeling van alle gemeenten. Echter, in de praktijk hebben de verschillende gemeenten zich niet of weinig nadrukkelijk op dit punt aan hun doelstellingen gehouden.

4

aan aanvullende beleidsbrief gevolgd en een algemeen overleg met de Tweede Kamer.7 Voor de Antillianengemeenten houdt het nie uwe beleidskader is dat zij in de zomer van 2005 een co-financieringsconvenant met het Rijk afsluiten voor de jaren 2005-2009 voor drie met name genoemde doelstellingen, zijnde: 1. De vermindering van de schooluitval onder Antilliaanse jongeren met 50%, 2. De vermindering van hun aandeel in de totale jeugdcriminaliteit met 30%, 3. De vermindering van hun aandeel in jeugdwerkeloosheid met 30%. Hiertoe zullen 22 gemeenten uitgenodigd om een nieuw plan van aanpak voor hun Antilliaanse risicojongeren te maken en in uitvoering te nemen. Voor de onderhavige rapportage hebben wij de gemeenten gevraagd wat op de verschillende punten hun voornemens zijn voor na 2005, anticiperend op het convenant dat zij met de regering voorbereiden. Hierop gaan we nader in in de komende paragrafen en hoofdstukken. 1.2 1.2.1

Landelijke en plaatselijke oogmerken van het Antillianenbeleid 2001-2004 Landelijke oogmerken

Landelijk beleidsoogmerk was de aanpak van moeilijke en uiterst moeilijke risicojongeren. Het gaat om enkele duizenden jongeren in Nederland die (in verschillende combinaties) 8 met de volgende risicofactoren geconfronteerd worden: 1. Geen startkwalificatie voor de Nederlandse en de Europese arbeidsmarkt, dus onvoldoende opleiding en zeer slechte perspectieven op onderwijs en werk mede vanwege een onvoldoende beheersing van het Nederlands; 2. Slechte en weinig honkvaste huisvesting; 3. Eenmoedergezin dat reeds op jonge leeftijd gevormd wordt; 4. Geen of weinig reguliere inkomsten, hoge uitgaven en dus vaak schulden of (interesse in) irreguliere en criminele inkomsten; 5. Levend in of in de buurt van criminele milieus (drugs, zwaar geweld, winkeldiefstal); 6. Een luidruchtigere straat- en nachtcultuur dan die van de Nederlandse slaapsteden en woonwijken met de overlastproblemen van dien. De landelijke oogmerken van het Antillianenbeleid waren niet erg specifiek, mede omdat het uitgangspunt was dat de gemeenten primair verantwoordelijk waren voor de oplossing van de problemen, vooral in de preventieve sfeer, ter verbetering van de positie van de kansarme Antilliaanse jongeren in de samenleving, waarbij specifieke knelpunten op het gebied van opvang, begeleiding en scholing zouden moeten worden aangepakt (Staatscourant 18 mei 2001, pag. 8). De regeling vroeg van de gemeenten een grondig onderbouwd plan van aanpak, inclusief een financieringsvoorstel waarin de rijksbijdrage een aanvullende rol moest hebben. 7

Een ander onderdeel van haar beleidsvoornemens betrof migratieregulerende maatregelen, zijnde een punt waartegen de Antilliaanse regering zich altijd en met succes verzet heeft. In aansluiting op de publicatie van de notitie heeft een Koninkrijkscommissie zich gebogen over mogelijkheden tot migratie regulering. Ook deze commissie is er niet in geslaagd maatregelen te vinden die de instemming van alle delen van het Koninkrijk hebben. De commissie heeft daarom haar mandaat in november 2004 neergelegd (NRC Handelsblad, 12 november 2004). Uit een recent interview met de heer Ys, ministerpresident van de Nederlandse Antillen, blijkt dat migratieregulerende maatregelen nog steeds onderwerp van bespreking zijn op Koninkrijksniveau (NRC Handelsblad 28-04-05). 8 Een typische Antilliaanse risicojongere bestaat alleen in de verbeelding. Men mag Antilliaanse jongeren tot de risicogroepen rekenen indien zij een of meer kenmerken hebben zoals die welke we hier noemen. Wij zijn van mening dan vrijwel iedere jongere die geen startkwalificatie heeft voor de arbeidsmarkt of langdurig werkloos is een risicojongere is, los van de andere genoemde risicofactoren.

5

1.2.2

Vinden, binden en de sluitende aanpak

De gemeenten staan in theorie een sluitende aanpak voor van hun Antilliaanse risicojongeren. Dit is een methodisch concept. Het gaat om individuele trajectbegeleiding op maat met de hulp van een leidende en sturende hand. De methodiek komt uit het actieve arbeidsmarktbeleid en is ontwikkeld voor de toeleiding naar scholing, startkwalificatie en werk voor moeilijke ‘gevallen of casussen of dossiers’, dat wil zeggen individuen die als zij heel goed hun best doen nog altijd een jaar of meer nodig hebben om aan het werk te kunnen gaan en niet meer afhankelijk te zijn van een uitkering en maatschappelijke ondersteuning. Dit was precies wat met de SPAG-projecten sinds 1994 werd beoogd en waarmee sindsdien ervaring is opgedaan voor de Antilliaanse doelgroepen. Daarbij was gebleken dat deze sluitende aanpak werkt (kan werken) vanaf het moment dat een risicojongere in beeld is bij de instanties en gemotiveerd is om mee te werken aan zijn of haar traject. Tegelijk was gebleken dat de instanties grote aantallen Antilliaanse risicojongeren niet kunnen bereiken en ze evenmin kunnen vasthouden voor de totale duur van hun traject. Een extra inspanning was (en is) op zijn plaats om de risicojongeren te vinden en te binden aan de sluitende aanpak. Het geld voor het Antillianebeleid in de zeven gemeenten was vooral bedoeld voor deze extra inspanning. De gemeenten hebben in eerste instantie hun lokale plannen deze richting uitgestuurd: hoe krijgen we het onzichtbare deel van de doelgroepen in beeld, hoe houden we ze in beeld, bijvoorbeeld door ‘slimme administratie’, hoe komen we met de betrokken individuen in gesprek, hoe continueren we het eerste gesprek en hoe zetten we de contacten om in een voorbeeldige medewerking aan de sluitende aanpak. De rijksmiddelen waren vooral toe te passen om te vinden en te binden. Wij leggen hierom grote nadruk op vinden, binden en de sluitende aanpak. Wij hebben de gemeenten jaarlijks met nadruk gevraagd: 1. met hoeveel Antilliaanse risicojongeren zij in contact zijn gekomen via onder andere reclasseringsprojecten, preventieprojecten, straathoekwerk, ander open jeugd- en jongerenwerk of speciale intakes, 2. met hoeveel risicojongeren een duurzaam contact is gelegd, 3. hoe velen van hen zijn doorgeleid naar inburgering, scholing en werktrajecten. In de praktijk waren hele ketens van samenwerkende instanties en instellingen nodig om de individuele risicojongeren te vinden, te binden en sluitend aan te pakken. Een deel van deze ketens begint doorgaans in de justitiële omgeving van de criminaliteitspreventie, de reclassering of de (jeugd)detentie. De andere ketens beginnen ergens in de ‘burgermaatschappij’ van de scholen, de woningbouwcorporaties, de schuldsanering, het open jeugd- en jongerenwerk, de speciale sportinstuiven en feesten voor Antilliaanse jongeren, en het straathoekwerk onder Antilliaanse hangjongeren. De samenwerking in ketens als deze is, naast de inzet en de trajecttrouw van de individuele risicojongeren, heel lastig en stokte dus ook maar al te vaak. Het is een punt van grote zorg. Nadere bespreking volgt in hoofdstuk 5. 1.2.3

Plaatselijke oogmerken

De gemeenten hebben in 2001 hun plannen van aanpak gemaakt en zijn met het ministerie vervolgens overeenkomsten aangegaan. Deze plannen van aanpak zijn onderling zeer verschillend. Tevens zijn ze in de loop van de tijd, soms zeer vergaand, aangepast aan voortschrijdend inzicht of veranderde plaatselijke opvattingen en omstandigheden. Hieronder volgt een overzicht van de oorspronkelijke plannen. We vermelden hieronder de hoofdpunten. Een

6

nadere specificatie van de doelstellingen volgt in hoofdstuk 6 als onderdeel van de plaatselijke kenschetsen, en in bijlage 2 inzake de plaatselijke plannen van aanpak en de plaatselijke opbrengsten. Wij willen de oor spronkelijke plannen in enkele steekwoorden als volgt karakteriseren: 1. Amsterdam: extra steun voor jonge inburgeraars (werving en begeleiding) en de geïnstitutionaliseerde inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap in beleid en aanpak. 2. Dordrecht: leefbaarheid in de wijken (Oud-Krispijn), aanpak harde criminele kern, begeleid wonen in een foyer, en vele andere gerichte projecten. 3. Den Haag: project Traha Brug, gericht op begeleiding van de inburgering, toeleiding naar werk en scholing, toegankelijkheid van algemene instellingen, justitiële ketenaanpak en projecten op scholen. 4. Den Helder: projecten in de wijk Nieuw Den Helder door de organisatie Triton: tie nermoeders, begeleid wonen, zinvolle dagbesteding, werk en scholing. Daarnaast was er in 2003 bijzondere aandacht voor de toerusting van de Antilliaanse gemeenschap en zijn inbreng. 5. Groningen: samenwerking van gemeente, justitie en politie in project Ganashi, bege leid wonen, toerusting en aansturing algemene instellingen. 6. Nijmegen: project Trabou Tin, gericht op de repressieve aanpak van overlast en criminaliteit, preventie om afglijden van risicojongeren te voorkomen, toeleiding naar werk en scholing en hun onderlinge afstemming. 7. Rotterdam: programma Lus di Trafiko, gericht op opvoedingsondersteuning, vinden en motiveren van langdurig werkloze jongeren, aanpak criminele groepen, huisvestingsprojecten, voorlichting via papiamentotalige media, projecten in de deelgemeenten. 1.3 1.3.1

Omvang van de gemeentelijke doelgroepen, 2001-2004 De zeven Antillianengemeenten

Op 1 ja nuari 2001, dus bij het begin van de regeling, woonden in Amsterdam 2050 Antilliaanse jongeren, in Dordrecht 660, in Den Haag 1890, in Den Helder 260, in Gronin gen 850, in Nijmegen 450 en in Rotterdam 3840. De aantallen groeiden op dat moment erg snel, met indices ten opzichte van 1996 van boven de 200 voor Dordrecht, van 150 à 160 voor Rotterdam, Den Haag en Groningen. De groei-indices voor Den Helder, Amsterdam en Nijmegen waren respectievelijk 124, 123 en 107. De aantallen zijn na 2001 verder toegenomen, zij het niet in alle gemeenten in gelijke mate.9 De aantallen lijken zich sinds 2004 te stabiliseren of zelfs te dalen, mede door vervolgmigratie naar gemeenten als Almere, Lelystad, Zoetermeer, Vlaardingen, Schiedam en Capelle aan de IJssel, waar grote groepen jonge volwassenen uit de Randstad zich zijn vestigen, Antillianen niet uitgesloten (zie tabel 2-4 in bijlage 1). De omvang van de doelgroep bleek per gemeente moeilijk te bepalen te zijn, mede vanwege intensief en ongeregistreerd verhuisgedrag onder Antilliaanse jongeren.10 Op basis van een 9

Gegevens CBS, jongeren 16-25 jaar, afgerond in tientallen. Dit zijn de geregistreerde jongeren. Mede door de hoge mobiliteit van jonge Antillianen kunnen de feitelijke aantallen anders zijn. Er kunnen een groot aantal ongeregistreerde jongeren korter of langer in de gemeente verblijven. Wij nemen aan dat het netto-effect op dit punt gering is: tegenover het aantal ongeregistreerd aanwezigen zal een ongeveer gelijk aantal geregistreerde afwezigen staan. 10 Landelijke en regionaal uitgesplitste doelgroepdata betreffende Antilliaanse jongeren zijn tot op zekere hoogte beschikbaar uit de periodieke SPVA -enquêtes van ISEO en de jaarlijkse Minderhedenmo nitor van het SCP, waarin de SPVA -enquêtes zijn samengevat.

7

nulmeting door Bureau Radar in 2001 en onze gegevens over 2001, 2002, 2003 en 2004 menen wij de omvang van de doelgroepen in Amsterdam op 1000 à 1500, in Dor drecht op 300 à 400, in Den Haag op 200 à 300, in Den Helder op 250 à 300, in Gronin gen op enkele honderden, in Nijmegen op 100 à 200 en in Rotterdam op 3000 à 4000 te mogen schatten.11 De doelgroepen omvatten jonge Antillianen met politiecontacten, met huisvestingsproblemen, Antilliaanse jongeren zonder werk en Antilliaanse jongeren met weinig opleiding. Het betreft jonge laagopgeleide nieuwkomers en oudkomers, en tienermoeders als bijzondere aandachtsgroep (zie tabel 4 in bijlage 1). De klaarblijkelijke onduidelijkheid over de omvang van de doelgroep komt de betrouwbaarheid van de rapportage niet ten goede. We hebben ons op dit punt moeten behelpen en we hebben niet de gegevens gekregen waar het Rijk behoefte aan had, zijnde de kwantitatieve beleidsanalyse van aantallen risicojongeren en de meetbare effecten van de aanpak. 1.3.2

Wat is een Antillianengemeente?

Het was in 2001 niet duidelijk waarom de zeven gemeenten toentertijd de Nederlandse Antillianengemeenten waren en waarom nu de “18” dat zijn. Het was niet zo dat het aandeel van de Antillianen in de totale plaatselijke bevolking of in de totale jonge bevolking dit bepaalde. Gemeenten zoals Tilburg, Almere, Schiedam, Vlaardingen, Capelle aan de IJssel, Zoetermeer, Spijkenisse, Arnhem, Breda en Eindhoven hadden en hebben een min of meer vergelijkbaar bevolkingsaandeel en ze hebben zich nu mede daarom tussen de zeven schaarden. Andere gemeenten zoals Utrecht en Leiden kunnen ook als Antillianengemeente worden aangemerkt, gelet op het aantal Antilliaanse jongeren dat er staat ingeschreven. Niettemin spelen en speelden kwantitatieve termen een rol bij de toewijzing van rijksmiddelen voor gemeentelijk Antillianenbeleid. Het ging om “grote aantallen” kansarme jongeren en “relatief veel” overlast. Deze werd, zo schreef de regering, veroorzaakt door de “grote toestroom” van de kansarme jongeren naar bepaalde gemeenten. Wij hebben een nadere analyse gemaakt de grote aantallen en de grote toestroom van Antilliaanse jongeren in de 26 gemeenten die op de een of andere wijze gebruikmaakten van rijksmiddelen voor hun Antillianenbeleid (plus Utrecht en Leiden). Dit hebben we gedaan met min of meer meer gemakkelijk toegankelijke cijfers, zijnde de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek CBS. Het CBS houdt voor openbaar gebruik sinds 1996 een statistiek bij van de herkomst en de leeftijd van de inwoners van gemeenten. Met deze statistieken kunnen we zien in welke gemeenten zich de toestroom van jonge Antillianen heeft geconcentreerd, hoe veel er wonen en welk aandeel dat uitmaakt op de totale jongere bevolking. De betreffende cijfers staan in tabel 1 van bijlage 1. Deze tabel laat zich lezen als een gewichtentabel of een top-26 lijst: welke van de 26 gemeenten heeft het meeste te maken sinds 1996 met Antillianen en hun toestroom (Rotterdam) en welke het minste (Terneuzen). We hebben voor de zeven tevens ons uiteindelijke oordeel over het gemeentelijke beleid vergeleken met de aantallen en de toestroom. De beste verklaring voor gemeentelijk beleid is dan de toestroom. Gemeenten met een hoge of zeer toestroomindex bleken een duidelijkere en betere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid te kunnen rapporteren dan gemeenten met een gematigde toestroomindex. 11

Per gemeente lopen de nauwkeurigheid en de betrouwbaarheid van de gegevens en de schattingen sterk uiteen. Van Amsterdam zijn bijvoorbeeld alleen de oude schattingen uit de nulmeting beschikbaar plus justitiecontacten over 2003, terwijl andere gemeenten zoals Den Haag, Dordrecht, Groningen en Rotterdam hun gegevens in de loop van de tijd hebben aangescherpt.

8

Onlogisch is dit verband niet. Immers, de hoge of zeer hoge toestroom van een bepaalde groep waartoe veel kansarme nieuwkomers behoren dwingt als het ware tot een doelgerichte en effectieve aanpak. Er is een urgent probleem dat om reële oplossingen vraagt. De toestroomindex was een goede indicator voor beleidsurgentie. 1.4

2001-2004 en daarna: algemene conclusies

Wij komen na vier jaar Antillianenbeleid in de zeven Antillia nengemeenten tot de volgende algemene conclusies: 1. De gemeenten onderkenden en onderkennen hun onderscheiden problemen met Antilliaanse risicojongeren in de mist. 2. De meeste gemeenten waren niet in staat de omvang van hun doelgroepen onder Antilliaanse risicojongeren met enige nauwkeurigheid te bepalen. 3. De beleidsurgentie om de problemen daadwerkelijk aan te pakken was in vijf ge meenten12 van de zeven gemeenten hoog of zelfs zeer hoog. Zij hadden een betere en duidelijkere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid. 4. De duidelijkere en betere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid hing samen met de groei van het aantal Antilliaanse jongeren in de gemeente. Gemeenten met een grote tot zeer grote groei hadden een betere en duidelijkere opbrengst in vergelijking de andere gemeenten, waar de groei kle in of gematigd was. 5. In deze gemeenten zijn met meer of minder succes methoden ontwikkeld en toegepast om Antilliaanse risicojongeren te vinden en te binden. De betreffende methodiekontwikkeling is daarmee een van de belangrijkste opbrengsten van de regeling. 6. In de vijf gemeenten was er met wisselend succes tevens sprake van een koppeling met de sluitende aanpak en trajecten in de richting van scholing en werk.13 7. In de praktijk was er echter nauwelijks sprake van een geïntegreerde benadering die zowel vinden en binden als de sluitende aanpak van individuele risicojongeren omvatte. 8. Achteraf bezien lijkt het gerechtvaardigd urgentie te koppelen aan enkele contextfactoren zoals het aantal en de groei van het aantal Antilliaanse jongeren in de gemeente over de laatste tien jaar, alsook de omvang van de doelgroepen zoals deze bijvoor beeld blijkt uit de cliëntenbestanden van justitiële instanties, jeugdzorg, jeugdwerk, huisvestingsinstanties en integratie -instellingen. Ook de plaatselijke politiek en gerichte aandacht in de publieke opinie is van invloed, bijvoorbeeld na gewelds- of overlastincidenten met een grote mediarespons. 9. Voor succesvol vinden, binden en de sluitende aanpak zijn veelal veel verschillende instellingen en instanties betrokken die toegankelijk moeten zijn voor de Antilliaanse risicojongeren in kwestie. Voor de uitvoering zijn professionals in de eerste lijn nodig met de benodigde competenties, inclusief een stevige Antilliaanse culturele bagage. 10. De algemene conclusie is dat de algemene instellingen in de zeven ge meenten in de loop van de tijd beter toegankelijk zijn geworden voor hun Antilliaanse doelgroepen en dat ze 12

Den Haag, Den Helder, Dordrecht, Groningen, Rotterdam. Amsterdam (dat wil zeggen Amsterdam Zuidoost) heeft zich in tot 2003 geconcentreerd op de inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap, de organisatie van de beleidsuitvoering en een categoriaal zorgloket voor inburgeraars. In het laatste jaar van de regeling is begonnen een breed scala van acties gericht op vinden en binden. Nijmegen heeft zich eveneens sterk moeten concentreren op de inbreng vanuit de gemeenschap en de organisatie van de beleidsuitvoering. 13 Dordrecht min of meer continu en doelgericht, Groningen en Den Haag in toenemende mate, Rotterdam tamelijk incidenteel, Den Helder qua oorspronkelijke intentie en opzet.

9

beter zijn toegerust voor hun taken in het kader van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Er is voor de tijd erna iets aan methodiekontwikkeling gedaan, maar dit garandeert niet dat de opgebouwde deskundigheid behouden zal blijven en zich verder zal kunnen ontwikkelen. Hiertoe was een doelgerichte inbedding van de aanpak van Antilliaanse risicojongeren in het totale takenpakket van algemene instellingen nodig geweest en daar heeft het, op uitzonderingen na, aan ontbroken. 11. Gemeenten en instellingen moeten tevens in ketens op geoliede wijze met elkaar samenwerken. De ketensamenwerking bleek in praktijk erg moeilijk en is voor veel verbetering vatbaar. 12. Succesfactoren die onderdeel zijn van het beleidsproces waren met name de kwaliteit en de continuïteit in de projectleiding en de aansturing van de uitvoerende instellingen, alsook de toegankelijkheid en de kwaliteit van de uitvoerende instellingen en hun professionals in de eerste lijn van het vinden, binden en sluitend aanpakken van Antilliaanse risicojongeren. 13. Succes is eveneens te verbinden met de inbreng vanuit de plaatselijke Antilliaanse gemeenschap. De ervaring van vier jaar leert echter dat de inbreng van de plaatselijke Antilliaanse gemeenschap voor verbe tering vatbaar blijft. Wij verwachten de beste resultaten wanneer de gemeente de gemeenschap erkent en consulteert als een uiterst deskundige en ervaren instantie inzake de risicojongeren, hun identiteit, hun achtergronden en hun aanpak. 14. Op deelterreinen blijken de gemeenten succesvolle categoriale projecten te kunnen ondersteunen. 15. Niettemin is blijvend succes te garanderen door algemene professionele instellingen, die open staan voor Antilliaanse risicojongeren en hun cultuur en voldoende deskundigheid voor de aanpak van deze doelgroep. Probate middelen zijn de inschakeling van goed opgeleide Antilliaanse professionals alsook gerichte trainingen en methodiekontwikkeling voor alle betrokken medewerkers. 16. Risicofactoren voor de aanpak bleken onder andere te zijn Ø de onbekendheid met de doelgroepen (in aantallen en wat de culturele factoren betreft), Ø de noodzakelijke maar veelal moeizame ketensamenwerking tussen onder andere justitiële instanties, welzijninstellingen en instellingen op het terrein van werk en inkomen, Ø de informatie voorziening, Ø personele wisselingen met discontinuïteitseffecten voor de projectleiding. Op deze punten zal de voortgezette aanpak van Antilliaanse risicojongeren verbeterd moeten worden.

10

2 Vinden, binden en sluitend aanpakken De plannen van de zeven gemeenten hebben ondanks onderlinge verschillen twee gemeenschappelijke punten. Dat is op de eerste plaats de individuele aanpak, gebaseerd op maatwerk en ‘stop shopping’. 14 De aanpak is gericht op integratie in de Nederlandse samenleving. Op de tweede plaats betreft het de uitdaging om de Antilliaanse jongeren uit de mist te halen, dat wil zeggen ze te vinden en een vaste relatie met ze op te bouwen om ze van daaruit gericht te kunnen helpen. De plannen van aanpak bestonden daarom uit samenhangende plannen voor vinden, binden en sluitend aanpakken, dat wil zeggen vindplaatsgericht werken en trajectbegeleiding. De uitwerking verschilde echter sterk van plaats tot plaats in samenhang met bijvoorbeeld het integratiebeleid minderheden, welzijnsarrangementen, veiligheidsarrangementen, toegepaste integratie -instrumenten, etc. De afspraken tussen de gemeenten en het rijk over de jaarlijkse rapportage sloten op de samenhangende plannen voor vinden, binden en sluitend aanpakken aan. De afspraken betroffen het in kaart brengen van de Antilliaanse doelgroepen in de gemeenten, niet alleen kwalitatief en qua kenmerken, maar ook kwantitatief en qua omvang. De afspraken betroffen ook de rapportage over de trajecten die eenmaal bereikte Antilliaanse jongeren gingen volgen. Wat was de voortgang en wat was het effect van de trajectbegeleiding? In dit hoofdstuk van de rapportage 2001-2004 bespreken we de voortgang en de resultaten van de individuele aanpak in de gemeenten. 2.1

Vinden

In de zeven gemeenten is een breed scala aan acties en projecten in uitvoering genomen, gericht op vinden en binden. 15 De aantallen gevonden Antilliaanse jongeren zijn aanzienlijk te noemen. In Dordrecht telde men een jaarlijks bereik van meer dan 3000 jongeren, vooral via sport. Rotterdam meldde een totaal bereik van ruim 2000 jongeren via de projecten van Lus di Trafiko. Voor de zeven gemeenten gezamenlijk gaat het om 9000 jongeren of meer (zie tabel 6 en 7 van bijlage met gegevens per gemeente per jaar voor preventieprojecten en voor vindplaatsgerichte activiteiten). Het aantal met wie meer duurzame contacten zijn opgebouwd ligt tussen de tien en twintig procent. Binden is kennelijk lastig, ook vanuit methodisch perspectief. Een duurzaam contact is veelal wel nodig om iemand sluitend aan te kunnen pakken. Belangrijke terreinen voor het vinden van de jongeren waren voorlichtingsactiviteiten en werving via (jeugd)media, het vinden van jongeren ‘op straat’, het organiseren van activiteiten waar veel jongeren aan mee willen doen, vervolgafspraken met jonge Antillianen die een Nederlandse instantie moesten bezoeken en preventieprojecten in en vanuit de justitiële keten. 2.1.1

Gerichte voorlichting en werving

Vanaf jaar 1 heeft Rotterdam ervoor gezorgd dat de plaatselijke Papiamentotalige radio en televisie gerichte en wervende programma’s maakten en uitzonden voor de Antilliaanse risicojongeren: muziek, talkshows, en ze lfs een soap. Het was de bedoeling dat hierdoor zo veel 14

Mede door de verbrokkeling en verkokering van het beleid en de beleidsinstrumenten kunnen cliënten gaan shoppen bij verschillende diensten en instellingen. Via bijvoorbeeld de eenloketbenadering willen de gemeenten samenhang aanbrengen in hun aanbod en tegengaan dat cliënten onnodig gaan shoppen. 15 In Rotterdam werden bijvoorbeeld ruim veertig projecten opgestart.

11

mogelijk risicojongeren bereikt zouden worden met de informatie die direct of indirect in de programma’s over hun problemen opgenomen was en wat zij en de verschillende instanties en instellingen in de (deel)gemeente daaraan konden doen. Het bereik van de programma’s onder de Antillianen is groot, maar of en in hoeverre de inspanningen ook het beoogde specifieke bereik hebben opgeleverd is niet bekend. Het is zeer aannemelijk dat er enig effect is geweest en dat mede hierdoor de projecten van Lus di Trafiko bekend zijn geworden en zich op de gewenste populariteit en deelname mochten verheugen. In de loop van de tijd zijn ook andere gemeenten (Dordrecht, Groningen, Den Haag, Amsterdam Zuidoost) Papiamentotalige media gaan gebruiken om de doelgroepen te bereiken. Amsterdam Zuidoost kon daarbij net als Rotterdam terugvallen op Antilliaanse radio en tv. In andere plaatsen ging het veelal om de toepassing van de nieuwe jeugdmedia, zoals flyers en sms-jes. Om de betrokkenen bij elkaar te krijgen en het gesprek met ze aan te gaan zijn in verschillende gemeenten brede conferenties georganiseerd. Dit was vooral in de grootste steden Rotterdam en Amsterdam het geval, zowel aan het begin van de periode (2001-2002 – Amsterdam, Rotterdam) als later (2004 – Amsterdam Zuidoost) of bij de afronding (2005 – Rotterdam). Ook Nijmegen heeft halverwege het proces een brede bijeenkomst met betrokkenen belegd. Deelnemers waren vooral personen die vanuit de Antilliaanse gemeenschap een inbreng hadden in de beleidsvorming en de aanpak. Via de deelnemers en de bijkomende publiciteit in plaatselijke (Papiamentotalige) media zal zo de bekendheid van de plaatselijke aanpak van Antilliaanse risicojongeren versterkt zijn. 2.1.2

Op straat

De jongeren zijn opgezocht door het vindplaatsgerichte jeugd- en jongerenwerk. Straathoekwerkers zijn in de meeste gemeenten de wijken ingegaan en hebben contacten gelegd met grotere en kleinere aantallen rondhangende Antilliaanse jongeren. Er bleken weer ervaren en toegankelijke straathoekwerkers nodig te zijn om een moeilijk bereikbare doelgroep zoals de mobiele Antilliaanse jongeren op te zoeken. Men heeft dan ook vanuit het jeugd- en jongerenwerk Antilliaanse straathoekwerkers ingeschakeld, in de wijken (bijvoorbeeld Dordrecht, Groningen, Den Helder, Nijmegen) en de deelgemeenten (Rotterdam). De straathoekwerkers rapporteerden dat ze in enkele tientallen gevallen succes hebben gehad en een min of meer permanent contact hebben gelegd met jongeren in de mist. 16 Heel algemeen gesproken hebben we gezien dat door de ‘Antillianenproblematiek’ het vindplaatsgerichte jeugd- en jongerenwerk of straathoekwerk is gereactiveerd.17

16

Uit gevalsrapportages van bijvoorbeeld een ambulante jongerenwerker in Rotterdam-Feijenoord en dat van een vaderproject in Rotterdam-Charlois blijkt dat als succesvol beoordeeld straathoekwerk onder Antilliaanse risicojongeren bijzonder arbeidsintensief en niet zonder risico’s is. In Feijenoord deed de aperte jaren zeventig aanpak het ergste vrezen (de eerste keer gaan we bij de hangjongeren staan; de tweede zeggen we wat tegen ze; de vierde keer vertellen we iets van wat we komen doen, etc., om zo het vertrouwen van de doelgroep te winnen). In Charlois ging de jongerenwerker domino spelen met jonge mannen/vaders. Dat begon met 20 spelers en dat was de target – project geslaagd. Maar later wa ren er nog maar acht over. Navraag leerde dat er acht dood waren en anderen in detentie genomen waren. 17 In de jaren tachtig en negentig was veel professionele kennis en ervaring verloren gegaan door bezuinigingen en veranderde prioriteiten in het jeugd- en jongerenwerk.

12

2.1.3

Aantrekkelijke activiteiten

Sportinstuiven (honkbal, domino), feesten en bepaalde muziekgroepen zijn probate middelen om een groot aantal Antilliaanse jongeren (vaak uit heel Nederland) op één plaats bij elkaar te krijgen. Deze activiteiten kunnen tamelijk informeel van karakter zijn mits de ‘gemeenschap’ op de hoogte is, bijvoorbeeld via papiamentotalige media, flyers, SMS-jes en internet. Het jeugd- en jongerenwerk van Dordrecht heeft deze methode doelgericht toegepast in het kader van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Gerapporteerd werd dat een jaarlijkse sportinstuif kon rekenen 1500 of meer deelnemers. Minder massale aantrekkelijke acties zijn georganiseerd in eigen sociaal-culturele centra voor Antilliaanse jongeren. Niet alle gemeenten wensen dergelijke ‘culturele minderhedenvoorzie ningen’ in te richten. Dordrecht heeft echter een ‘eigen huis’ (Nos Kas) voor Antilliaanse jongeren en verschillende goedbezochte andere inloopactiviteiten voor Antilliaanse jongeren.18 Groningen heeft in 2003 een ontmoetingscentrum geopend in de wijk Beijum. Groningen en Den Helder hadden (tijdelijke) sleutelwerkplaatsen. Den Helder heeft in 2001 en 2002 gerapporteerd dat er een Huiskamer voor Antilliaanse jongeren was en dat de gemeente doende was om een groter ontmoetingscentrum voor Antillianen in Nieuw Den Helder te bouwen en in te richten. Het ontmoetingscentrum is er niet gekomen, mede door verzet vanuit de buurt tegen de mogelijke overlast (onder andere Noordhollands Dagblad, 12 juni 2004). 19 2.1.4

Nederlandse intakers

Op een kleine groep na die zich aan ieder contact onttrekt komen en kwamen Antilliaanse jongeren in contact met Nederlandse instanties. Voor reguliere huisvesting moeten ze contact opnemen en onderhouden met woningcorporaties. Als ze kleine kinderen hebben, hebben ze de controles door de consultatiebureaus en vanaf vier jaar moeten de kinderen naar school. Tevoren zijn er de peuterspeelzalen en de kinderopvang. Als er geen werk en geen inkomen is, als er schulden zijn, als men ziek is, en zo voort, zal men zich melden voor hulp bij de sociale dienst, het maatschappelijk werk, de jeugdzorg, consultatiebureaus, de huisarts, etc. Tijdens de intake bij dit soort contacten kan blijken dat er meer aan de hand is en dat het om een Antilliaanse risicojongere gaat. In het kader van hun Antillianenbeleid is de intake van veel gemeentelijke instellin gen op dit punt verbeterd, bijvoorbeeld door de inschakeling van intakers met een Antilliaanse achtergrond of door speciale cursussen voor de intakers. Groningen en Amsterdam Zuidoost hadden één loket of instantie waar Antilliaanse jongeren zich voor al hun problemen konden melden – de zg. eenloketbenadering. Ook Den Haag heeft een zelfmeldpunt voor Antilliaanse jongeren met problemen ingericht. Aanknopingspunten voor ‘contactlegging via intake’ boden vooral persoonlijke proble men (schulden, drugs), huisvestingproblemen20 en problemen van alleenstaande moeders (en andere opvoeders) met de opvoeding van hun (kleine) kinderen. Op deze terreinen kwamen Nederlandse instellin gen di18

Dit huis heeft een tien jaar bestaan. Het is in het begin van 2005 gesloten, omdat het altijd als een tijdelijke voorziening bedoeld was geweest en daarom tien jaar genoeg was de gemeente. 19 Het plan bestaat echter nog steeds, volgens het Noordhollands Dagblad van 26 februari 2005. Ook Nijmegen had plannen voor een ontmoetingsruimte in de wijk Dukenburg, dat echter vanwege interne conflicten en druk vanuit de buurt aan een zijden draad hangt (De Gelderlander, 22 maart 2005). 20 Het terrein van de reguliere huisvesting is dermate urgent dat het Rijk in 2002 is gestart met een aparte bijdrageregeling voor Antilliaanse jongerenhuisvesting, zijnde het project DIREKSHON! dat in de opstartfase ondergebracht was bij de Stichting Experimenten Volkshuisvesting SEV in Rotterdam. Zes van de zeven Antillianengemeenten alsmede twaalf andere gemeenten zijn in dit kader met hun projecten gestart. Eén aanvraag is niet gehonoreerd.

13

rect in aanraking met individuele Antilliaanse risicojongeren en hun problemen. 21 Zij konden daarom direct en individueel afspraken maken over de hulp die de jongeren nodig hebben en die ze geboden kan worden alsook over vervolgtrajecten. 2.1.5

Preventieve benadering

De preventieve benadering in en vanuit de justitiële keten is gericht op het vinden van jongeren die dreigen af te glijden dan wel light of first offender zijn. Het politiewerk in de bekende Antillianenwijken Oud Krispijn (Dordrecht), Beijum (Groningen), Nieuw Den Helder (Den Helder) en de inzet van Antilliaanse contactfunctionarissen (Den Haag, Groningen) was gericht op het vinden van deze jongeren, naast en in aanvulling op hun repressieve taken. Rotterdam heeft vanaf 2001 gezocht naar de goede aanpak van ‘op het juiste spoor’, oftewel interventies met een effectieve preventieve werking. Een belangrijk deel van de inzet ging aanvankelijk uit naar de flankering van de sluitende aanpak, bijvoorbeeld van de spreekwoordelijke top-100 dadersgoep. In 2003 en 2004 zijn een zevental nieuwe projecten gestart, zowel stedelijk als in bepaalde deelgemeenten, waarin het doel het vinden van de risicojongeren was, en het verlengde daarvan wellicht een bindend contact. Bij de politie in Den Haag en Groningen zijn contactfunctionarissen aangesteld voor de Antilliaanse doelgroep. Deze legden dagelijks contacten met jongeren die dreigden af te glijden of in de fout gingen. Daar, in Dordrecht en Nijmegen is de Antilliaanse deskundigheid van de politie vergroot , onder andere door cursussen Papiamento en Caribische cultuur, en door uitwisselingen met de Nederlandse Antillen. Hierdoor zijn politiemensen op straat beter voorbereid op het maken en onderhouden van contacten met Antilliaanse risicojongeren. De politie treft Antilliaanse risicojongeren ‘op straat’ bij overlast en (vermoedens van) criminaliteit. De politie, bijvoorbeeld in de figuur van een Antilliaanse contactfunctiona ris of een wijkagent,22 is daarmee de eerstaangewezen vinder van de overlastgevende doelgroepen. In de ene gemeente kwam overlast wellicht frequenter voor dan in een andere (of kreeg het meer publicitaire, bestuurlijke en politieke aandacht), maar in alle gemeenten was er een direct verband tussen overlast, Antillianenbeleid en de vindplaatsgerichte functie voor politiefunctionarissen. Via korte schakels in de justitiële keten konden zo nodig de ‘corrigerende tikken’ van HALT of een taakstraf worden uitgedeeld, kon desgewenst de voogdij worden ingeschakeld of konden jongeren worden doorgeleid naar een justitieel preventieproject. Via samenwerkingsorganen van het Antillianenbeleid konden jongeren verder gebonden en geholpen worden in de richting van een integratietraject. In algemene termen concludeerden de gemeentelijke projectleiders dat deze aanpak zijn vruchten af kon werpen, al zijn de hinderpalen in individuele gevallen vaak erg groot gebleken en bleef een intensieve follow-up noodzakelijk. Cijfers over de aantallen Antilliaanse jongeren die doorgeleid zijn vanuit preventieprojecten naar verdere integratieprojecten zijn vrijwel niet beschikbaar, mede vanwege privacyproble men en problemen tussen de schakels in de keten die zich moest uitstrekken van justitie en politie tot open jeugdwerk en scholingsinstanties. 2.2

Binden

Om te beginnen moeten Antilliaanse risicojongeren opgespoord en gevonden worden. Vervolgens moeten velen nog lange en intensieve trajecten afleggen op weg naar hun geïnte21

Uit COS-onderzoek bleek dat het in zeker 80% van de contacten inderdaad om risicojongeren ging volgens de Rotterdamse telling (COS 2004). 22 Ook ‘Justitie in de buurt’ kon bestond deze functie vervullen. Daar was sprake van in Dordrecht.

14

greerde en volwaardige deelname aan de Nederlandse samenleving. Zij moeten daartoe gemotiveerd worden en zich binden aan hun trajecten en de verschillende fasen daarin. Ze moeten vinden dat de te behalen doeleinden (startkwalificatie, werk, maatschappelijke participatie) hun eigen doeleinden zijn en niet die van de gemeente of een trajectbewaker. Na vinden komt binden, kort gezegd. Deze overweging speelde in de beleidsfilosofie van alle Antillianengemeenten mee. Dat binden belangrijk is volgde mede uit de uitval en de uitvalredenen waarmee ‘trajectbewakers’ van bijvoorbeeld de al langer lopende SPAG-projecten werden geconfronteerd in de praktijk: niet gemotiveerd, onaangepast cliëntgedrag en weer verdwijnen in de mist (niet komen opdagen, verhuizen). Bijzondere aandacht voor het binden van de cliënten bleek maar al te nodig. Daarnaast waren er ook vele materiële en fysieke obstakels tegen de deelname aan trajecten: schulden, psycho-sociale problematiek, geen huis en adres, moeders met de zorg voor kleine kinderen, etc. De aanpak van deze obstakels bleek een noodzakelijke voorwaarde te zijn voor min of meer duurzame deelname aan trajecten. Ten dele is deze aanpak al vanuit de SPAG-projecten en de inburgering van de nieuwkomers in uitvoering genomen. 23 Ten dele is ze ook als categoriaal Antilliaans jongerenwerk en jeugdzorg, 24 Antilliaans maatschappelijk werk25 en speciale woonprojecten voor Antilliaanse jongeren26 van de grond gekomen. Daarnaast hebben plaatselijke organisaties en instellingen bindende activiteiten ontplooid in het kader van het lokale Antillianenbeleid met gebruikmaking van de Rijksbijdrageregeling. 27 Voor veel hulpverleners is binden vooral een sociaal-psychologische aangelegenheid en een kwestie van de verandering van iemands persoonlijke instelling. Relatief weinig energie is echter gestoken in dergelijke typisch psychologische motivatieprojecten, omdat de diagnose ook naar andere problemen uitging. De meer psychologische motivatie was, soms meer, soms minder ingebouwd in het bredere, ook andere zaken omvattende contact tussen cliënten, professionals en vrijwilligers. Alle gemeenten hebben projecten gesubsidieerd of zelf in uitvoering genomen op het terrein van individuele obstakels enerzijds en sociaal-culturele actie anderzijds. Overweging was dat het aanpakken van persoonlijke obstakels via adequate huisvesting, opvoedingsondersteuning, kinderopvang, schuldsanering, etc., een noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagde sluitende aanpak was en nog steeds is. Overweging was ook dat veel Antilliaanse risicojongeren tot op zekere hoogte een erkenning nodig blijken te hebben van de eigen cultuur en omgangsvormen in de Nederlandse steden voordat ze mee gaan werken aan de sluitende aanpak. Althans: dit is de positieve beleidstheorie achter specifieke sociaal-culturele projecten en subsidies, zoals brassbands, dominocompetities, Antilliaanse inloopavonden, etc. De negatieve is dat lastige jongeren van de straat worden gehouden en zich min of meer koest houden als je ze een honk geeft. In vergelijking met het aantal gevonden jongeren is het aantal gebonden jongeren klein – 10 à 20%. De daadwerkelijke aanpak van persoonlijke obstakels is beperkt, onder andere door de

23

Met name in Dordrecht, Groningen en de oorspronkelijke Triton-projecten in Den Helder. Onder andere Ruman Grandi in Rotterdam. 25 Onder andere een aantal moeder- en wijkprojecten in Dordrecht en Rotterdam van voor of naast het lokale Antillianenbeleid. 26 Het programma DIREKSHON! 27 Op zich maakt het natuurlijk niet uit met welke gelden bindende activiteiten ontplooid worden. Belangrijk is dat ze ontplooid worden en dat ze tezamen de beoogde opbrengst hebben. 24

15

beperkte capaciteit en de wachtlijsten bij de betrokken instellingen voor hulp en zorg. 28 Adequate huisvesting is feitelijk niet voorhanden en mogelijke locaties lijden onder het nimbysyndroom. Voor een gerealiseerd huisvestin gsproject komen doorgaans niet meer dan enkele tientallen risicojongeren in aanmerking. 29 Bij massale open bijeenkomsten als een open sportdag is het fysiek onmogelijk met iedere aanwezige in gesprek te gaan, zijn of haar risico’s te toetsen en vervolgafspraken te maken. Risicojongeren komen pas in beeld als ze vaker komen en zichzelf aanmelden voor meedoen of vertellen over hun problemen. Opvallend is dat de gemeenten niet of nauwelijks weten of en in hoeverre binden leidt tot de sluitende aanpak, dat wil zeggen de toeleiding naar scholing en werk. Het is een zaak die niet de voortdurende aandacht heeft van de professionals en hun instellingen in de zorg, de hulp, het open jeugdwerk, etc. Zij doen hun ding en vinden het traject geslaagd als persoonlijke problemen kunnen worden opgelost, huisvesting kan worden geboden, moeder en kind het goed maken, de brassband regelmatig optreedt, etc. In de praktijk is er dus nog nauwelijks sprake van een echte, volledig geïntegreerde benadering van vinden, binden en sluitend aanpakken. Het materiaal inzake binden vatten we hieronder verder samen aan de hand van de volgende onderwerpen: 1. Preventieprojecten, 2. Huisvesting, 3. Opvoedingsondersteuning, 4. Hulp en zorg, 5. Zinnige dingen doen. 2.2.1

Preventieprojecten

Per gemeente loopt het aantal en de aard van de preventieprojecten alsook de deelname eraan nogal uiteen. Het is ook sterk de vraag wat een gemeente ziet als preventieprojecten. Het gaat in principe om projecten die een preventieve werking hebben op crimineel gedrag van Antilliaanse jongeren (liever voorkomen van voor komen). Het is daarbij niet noodzakelijk dat het om projecten gaat in of vanuit de justitiële keten, hoewel de oorsprong van preventie wel in die keten ligt. In de rapportages werd melding gemaakt van opvang- en zorgprojecten, projecten vanuit het open jeugd- en jongerenwerk, vanuit de intake voor de inburgering en de sociale dienst, etc. Den Haag heeft in 2003 een bijzonder loket geopend waar zelfmelders een beroep kunnen doen op voorzieningen die hen een perspectief kunnen bieden vanuit een uitzichtloze situatie. Het betreft onder andere psychosociale hulp, schuldhulpverlening en toeleiding naar scholing en werk. Groningen verwees in dit verband naar de eenloketbenadering voor Antilliaanse jongeren. Rotterdam heeft preventieprojecten toegekend aan de reclassering (“Overlastgevers van de straat”) en twee deelgemeenten (IJsselmonde en Feijenoord). Het accent in de deelgemeenten

28

In de tellingen liggen vinden en binden dichter bij elkaar bij zorg en hulp dan bij bijvoorbeeld open jeugd- en jongerenwerk. Bij zorg en hulp tellen instanties de intakes en de vervolgafspraken, terwijl het open jeugd- en jongerenwerk iedereen meetelt die een keer de poort van bijvoorbeeld een sportterrein passeert of aanwezig is bij een zomercarnaval, als deelnemer of als toeschouwer – iedereen danst toch?. 29 Er zijn feitelijk 250 DIREKSHON!-plaatsen gerealiseerd in de zeven Antillianengemeenten, inclusief 25 plaatsen in Nijmegen, waar de uitvoering onzeker is (Van eerste honk naar homerun, 2005: 1415).

16

ligt op quick scans van de situatie en de vindplaatsgerichte aanpak van lastige jongeren en aantrekkelijke activiteiten op een ‘honk’ zoals domino spelen. 2.2.2

Huisvesting

Dordrecht had al vanuit de SPAG-projecten de ambitie om Antilliaanse risicojongeren begeleide huisvesting te bieden. De huisvestingssituatie stond de effectieve toeleiding naar scholing en werk in de weg en vereiste bijzondere maatregelen. Veel jongeren waren gebaat bij coaching en begeleiding en vanuit Frankrijk hadden de woningcorporatie, het ROC en de gemeente kennis gemaakt met het begeleide woonconcept van de Foyers de Jeunesse voor jongeren en met name voor jonge kansarme migranten. Ook Den Helder was al vroeg gestart met een beperkte woonvoorziening voor 10 Antilliaanse jongeren (de Pastorie) en Groningen was overtuigd van de noodzaak om huisvesting te bieden aan Antilliaanse risicojongeren. Rotterdam gaf op de eerste brede conferentie over het te voeren Antillianenbeleid in het najaar van 2001 prioriteit aan een internaatachtige voorziening voor 300 Antilliaanse risicojongeren. De plannen van Dordrecht, Den Helder en Groningen zijn vervolgens in deze of gene vorm geëffectueerd, met name in het kader van de middelen die vanaf 2002 beschikbaar kwamen voor DIREKSHON!-projecten. In de toelichting op de betreffende rijksregeling werd verwezen naar het ‘Dordtse’ concept van de Foyers de Jeunesse. In Dordrecht werd een algemeen foyer geopend alsook een speciaal foyer voor meiden en jonge vrouwen. Rotterdam heeft de ambitie van een grote internaatachtige voorziening moeten laten varen, mede omdat er geen complex voorhanden was dat als zodanig bruikbaar was. Wel zijn in de loop van 2004 een viertal vanuit DIREKSHON! gefinancierde kleinere voorzieningen voor begeleid wonen van start gegaan met in totaal 104 plaatsen. Een van deze voorzieningen is uitdrukkelijk bestemd voor moeders met kleine kinderen. Per einde 2004 waren 44 plaatsen gerealiseerd. Ook Den Haag heeft een (kleine) voorziening van 10 plaatsen gerealiseerd. De combinatie van huisvesting en begeleiding moet de betreffende risicojongeren op de goede weg helpen en ze erop houden. 2.2.3

Opvoedingsondersteuning

Den Haag heeft als enige gemeente prioriteit gegeven aan regulier onderwijs en (voortgezet) onderwijs. Met name de inzet van schoolcontactfunctionarissen die Antilliaanse leerlingen begeleid hebben ten einde ze op school te houden moet in dit verband genoemd worden. Ook Amsterdam heeft in 2004 aandacht gegeven aan het onderwijs door huiswerkbegeleiding te bieden aan 75 Antilliaanse scholieren en door de Antilliaanse film Zulaika te vertonen op elf basisscholen in Amsterdam Zuidoost. Rotterdam-Charlois heeft schoolmaatschappelijk werk geboden aan 49 Antilliaanse vrouwen en Rotterdam-Hoogvliet scholierenmentoraat voor 21 scholieren. Verder is de ondersteuning vooral gericht op Antilliaanse moeders en in een enkel geval op vaders (Rotterdam-Charlois). Hierboven hebben we al de speciale residentiële voorzieningen voor meiden, vrouwen of eenoudergezinnen genoemd in Rotterdam en Dordrecht. Andere vanuit de rijksbijdrageregeling gesubsidieerde projecten betroffen bijvoorbeeld opvoedingsondersteuning, taaltraining, herintredingonderzoek, hulp bij het oplossen van financiële en andere persoonlijke problemen, voorlichting en infopunten, open inloop voor ouders en kinderen (Kinderhuiskamer Den Helder, Sentro di Mama Dordrecht). Feitelijk waren de eenoudergezinnen en met name de (zeer) jonge alleenstaande Antilliaanse moeders een prioriteit

17

voor de zeven gemeenten. Rotterdam had ‘investeren in de nieuwe generatie’ uitgeroepen tot een van de hoofdprioriteiten van Lus di Trafiko. Opvoeding en onderwijs zijn te zien als einddoelen voor minderjarigen en leerplichtige kinderen. Tevens waren tot 2005 onder het regime van de oude bijstandswet moeders van zeer jonge kinderen tot vijf jaar alleen vrijwillig beschikbaar voor scholing en werk. Zij werden hiertoe niet verplicht. Hierom was de opvoedingsondersteuning ook te zien als het sluitstuk van de aanpak en niet als een fase in het traject van vinden, binden en sluitend aanpakken. Wij leggen hier echter de nadruk op opvoedingsondersteuning als onderdeel of fase in het totale traject van vinden, binden en sluitend aanpakken, mede omdat het vooral jonge ouders en moeders betrof die te eniger tijd ook de weg moesten vinden naar scholing en werk en omdat het de toekomstkansen in de samenleving van de nieuwe generatie betrof en nog steeds betreft. 2.2.4

Hulp en zorg

Hulp en zorg wordt op de eerste plaats geboden door mentors, coaches, maatschappelijk werkers en anderen als onderdeel van de verschillende projecten die in dit hoofdstuk besproken worden. In Groningen is de gemeente tot de conclusie gekomen dat het vooral om een multiculturele of doelgroepspecifieke methodiek gaat die tot de competenties moet behoren van de medewerkers van alle instellingen. Zo is de gepaste zorg en hulp te garanderen aan de cliënten, in dit geval Antilliaanse jongeren met problemen. Dit is voor Groningen beoogd beleid voor de komende jaren. Hierin zal ook opgaan de speciale helpdesk Ganashi voor Antilliaanse jongeren die de gemeente gehad heeft in de afgelopen jaren en die de eenloketgedachte vertegenwoordigde voor de doelgroep. Dit was een categoriale voorziening voor zorg en hulp aan Antilliaanse jongeren. Ook in andere gemeenten waren er categoriale voorzieningen die (mede) bekostigd werden uit de rijksbijdrageregeling. Amsterdam Zuidoost heeft lange tijd een belangrijk deel van de middelen en energie gestoken in de voortzetting en verandering van een categoriaal servicecentrum voor Antilliaanse nieuwkomers die deelnamen aan een inburgeringcursus. Het servicecentrum bestond al voor 2001 als servicecentrum Wil di Bida van Forsa Amsterdam. In 2001 werd het zelfstandige servicecentrum SAASA opgericht, dat in 2004 onder de naam ALAA werd opgenomen in de deelgemeentelijke organisatie. Den Haag heeft een speciaal loket De Gids geopend voor hulp aan Antilliaanse jongeren. In Dordrecht waren hulp en zorg vooral een onderdeel van de vele andere laagdrempelige voorzieningen en projecten van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Hulp, coaching, zorg, advies etc. werd gegeven door de professionals en vrijwilligers van de eerder genoemde projecten zoals de foyers, Pa Tur, Nos Kas, meetingpoint Crabbenhof, Sentro di Mama, de contactfunctionarissen van de politie, de wijkagenten, de jongerenwerkers, etc. Rotterdam kende een aantal projecten waarin hulp en zorg het primaire doel was of een van de belangrijkste nevendoelen. Hulp en zorg was het primaire doel van bijvoorbeeld Ruman Grandi, verschillende vormen van extra maatschappelijk werk in Rotterdam-Charlois, het schulphulpverlening project Eksito van de Stichting Welzijn Antillianen SWA, extra spreekuren in Twinkeltje (Rotterdam-Hoogvliet). Nevendoel waren hulp en zorg in de vier Rotterdamse huisvestingprojecten. In de afgelopen jaren zijn 400 Antilliaanse risicojongeren bereikt met de geboden hulp, begeleiding, coaching en zorg.

18

2.2.5

Zinnige dingen doen

Veel Antillianen doen graag gezamenlijk zinnige dingen, zoals dat eigenlijk voor alle groepen in de samenleving geldt. Mede hierom organiseren instellingen en instanties die contact zoeken met een bepaalde doelgroep van tijd tot tijd een leuke, aantrekkelijk en zinvolle activiteit. Wat daarbij leuk, aantrekkelijk en zinvol is, is vooral een kwestie van de voorkeuren van de doelgroep. Deze kunnen sterker of minder sterk subcultureel bepaald zijn. Voor Antillianen betreft dat bijvoorbeeld de samenkomst onder de boom en de grote barbecue, en voor Antilliaanse jongeren honkbal, domino, feest vieren en Caribische muziek. Deze contactfunctie van samenkomsten hebben wij reeds in de paragraaf over vinden besproken. Het is daar een onderdeel van, dat kan beklijven in de doelgroep als een jaarlijkse sportdag, een jaarlijks zomercarnaval, een jaarlijkse bijeenkomst onder de boom, een honkbalcompetitie, regelmatige dominoavonden en alert reageren op ge-sms-te of geflyerde aankondigingen van feesten en muziek. Dordrecht en Rotterdam hebben enkele van dergelijke terugkerende bijeenkomsten gesubsidieerd vanuit hun Antillianenbeleid en de stad Rotterdam heeft jaarlijks een mega-zomercarnaval dat toeristisch en economisch hoog scoort. Het wordt in belangrijke mate gedragen door de plaatselijke en landelijke Antilliaanse groep. Nijmegen heeft veel energie gestoken in een plaatselijke culturele vereniging van Antillianen, dat wil zeggen een organisatie die vooral culturele activiteiten (theater, muziek, dans, etc.) organiseert. De contactfunctie is niet de enige functie die gezamenlijke activiteiten interessant maken voor de gemeenten. In de filosofie van de sluitende aanpak hebben deze gezamenlijke activ iteiten ook een verblijf- en wachtkamerfunctie. De sluitende aanpak gericht op scholing en werk richt zich vooral op die risicojongeren die op overzichtelijke termijn baat kunnen en zullen hebben bij de aanpak. Deze jongeren moeten wel die tijd doorkomen en het is niet zeker of zij bereid en in staat zijn zich voltijds te laten scholen of te werken. Er is ook vrije tijd, waarin zij verkeerde dingen kunnen doen. Sommigen zijn nog niet toe aan scholing en werk. 30 Zij kunnen een voortraject nodig hebben voordat zij met succes kunnen gaan scholen en werken. Zij hebben heel veel vrije tijd waarin zij verkeerde dingen kunnen gaan doen. 31 Op dit punt is het doel van zinnige activiteiten om de binding van de gevonden risicojongeren aan hun sluitende aanpak te behouden en te versterken. Er zijn de ouderen die de stations van scholing en werk gepasseerd zijn. Zij hebben ook heel veel vrije tijd, waarin ze wellicht geen verkeerde dingen gaan doen, maar waarin ze eenzaam kunnen zijn. Voor hen is een zinvolle dagbestedin g de (af)sluitende aanpak op zichzelf. Voor deze groepen hebben gemeenten zinvolle dag- en tijdbestedingen gearrangeerd of laten arrangeren. Het betrof de speciale (inloop)centra voor Antillianen en Antilliaanse jongeren die eerder besproken zijn (Den Helder, Dordrecht, Nijmegen), de brassbands en verschillende andere culturele activiteiten, de dominoavonden en de honkbaltoernooien die in Amsterdam Zuidoost, Dordrecht en Rotterdam mede met de rijksbijdrageregeling zijn gefinancierd. Het betrof ook sleutelwerkplaatsen en andere honks voor langdurig werklozen die (nog) op grote afstand van de arbeidsmarkt staan (Groningen, Den Helder). Het betrof ten slotte de Drie Generatie Soos, zijnde een inloopcentrum voor oudere Antillianen in Rotterdam-IJsselmonde.

30 31

Dit geldt ook voor scholieren. Dit geldt ook voor moeders van kleine kinderen die daarom niet kunnen werken.

19

2.3

De sluitende aanpak

De kern van de sluitende aanpak werd tot 2001 gevormd door de SPAG-projecten en andere trajecten van scholing en werk. In het toenmalige Antillianenbeleid stond de doorgeleiding daarheen vanuit vinden en binden centraal, zowel in de gemeenten als bij het Rijk. Daarnaast waren er de sinds 1998 verplichte inburgering van Antilliaanse nieuwkomers zonder voldoende kennis van het Nederlands en vanaf 2001 het oudkomersbeleid plus enkele andere regelingen voor de activering en de arbeidsmarktparticipatie van langdurig werklozen, waaronder Antilliaanse risicojongeren, zoals gesubsidieerde arbeid (ID-banen, WIW-banen en loonkostensubsidies voor werkgevers). Met deze instrumenten, gekoppeld aan intensieve begeleiding en coaching, moesten alle Antilliaanse risicojongeren een startkwalificatie halen en gaan werken om zo in hun bestaan voorzien. Hierboven hebben wij al vermeld dat de sluitende aanpak van bepaalde groepen zo ver niet komt. Deze stopt bij zinvolle dagbesteding en sociale activering. Dit betrof jongeren die niet konden werken vanwege hun zeer jonge kinderen of risicojongeren die om medische en psycho-sociale redenen niet toe kunnen of mogen treden tot de arbeidsmarkt. Dergelijke projecten zijn in de voorgaande paragraaf besproken. Ook het sluitstuk van de justitiële aanpak willen wij hier als sluitende aanpak, zo men wil opsluitende aanpak, bespreken. De aanpak van harde en hardnekkige criminaliteit bestaat uit de effectieve opsluiting van criminelen gedurende een kortere of langere tijd en hun uitsluiting uit de samenleving. Preventieprojecten moeten voorkomen dat risicojongeren moeten voor komen, maar dit is niet voldoende. De bestraffende opsluiting maakt deel uit van de sluitende aanpak, op straffe van ineffectieve preventie. Hieronder volgen daarom drie paragrafen ter bespreking van de sluitende aanpak van Antilliaanse risicojongeren, namelijk de toeleiding naar scholing en werk van jonge Antillianen die buiten de arbeidsmarkt stonden (paragraaf 2.3.1), de inburgering van jonge Antilliaanse nieuwkomers (paragraaf 2.3.2) en oppakken en opsluiten (paragraaf 2.3.3). Over het algemeen gesproken waren de gemeenten en de betrokken instellingen en instanties onvoldoende in staat om de lijnen van vinden en binden naar de sluitende aanpak te regisseren, aan te sturen en in goede banen te leiden. Op uitzonderingen na ontbraken de gegevens die nodig waren om de processen te sturen of werden de linken onvoldoende gelegd. Bij voorbeeld: voor 2004, zijnde het laatste jaar van de rijksbijdrageregeling, konden Amsterdam en Den Helder hierover geen gegevens leveren. Rotterdam had alleen cijfers voor het project Proksimo, namelijk16 doorgestroomde risicojongeren. Groningen gaf een globale aanduiding, namelijk enkele tientallen en een enkeling. Den Haag meldde 56 doorstromers naar een sluitende aanpak van scholing en werk, Dordrecht 17. 2.3.1

Scholing en werk

In de loop van vier jaar zijn echter zeker meer jongeren onder de aandacht gebracht en gekomen van trajectinstanties. Naast de veelal ontbrekende of onvolledige doorstromingsgegevens zijn wat dit betreft de cijfers van belang betreffende de trajecten naar scholing en werk die Antilliaanse risicojongeren hebben afgelegd. De met succes afgelegde trajecten zijn ijkpunten voor het succes van de rijksbijdrageregeling. Uitvalcijfers geven aan in hoeverre de integratiedoelen van de gemeenten en de regeling niet zijn gehaald. We beschikken over gemeentelijke in- en uitstroomgegevens voor 2001, 2002, 2003 en 2004, zij het niet van alle gemeenten en niet op alle onderdelen. Wat dat betreft wreekt zich ook hier de onvolledigheid en de vertraging van de rapportages.

20

In Dordrecht hebben ruim 200 jongeren met succes in 2001-2004 een traject afgelegd naar scholing en werk. Het uitvalpercentage was er ongeveer 5%; in Den Haag ging het om 70 geslaagde en 50 uitgevallen jongeren (2003-2004), in Den Helder om 40 geslaagden en 25 uitvallers (2001-2004), in Groningen om 110 geslaagden en 10 à 20% uitvaller (2001-2004), in Nijmegen om 124 geslaagden en bijna evenveel uitva llers, namelijk 91 (2001-2004).32 In Rotterdam lag volgens de SPAG-rapportage van najaar 2003 de verhouding tussen slagers en uitvallers op eenzelfde niveau, namelijk181 en 120 voor 2001-2003. Er zaten daar aan het eind van de SPAG-periode nog ruim 750 Antilliaanse jongeren in een traject naar scholing en werk.33 2.3.2

Inburgering nieuwkomers

Antilliaanse nieuwkomers die geen vrijstelling kregen van gemeentewege waren en zijn inburgeringsplichtig. Zij hadden het taalonderwijs, de maatschappijoriëntatie en de beroepsoriëntatie van de inburgering nodig om zelfredzaam te kunnen deelnemen aan de samenleving, of een duaal traject van taal, scholing en werkstages. Gemeenten gaven vrijstellingen aan nieuwkomers die op de Nederlandse Antillen voldoende onderwijs hebben genoten. Als niveau werd doorgaans het Antilliaanse MAVO-diploma aangehouden. 34 Tevens kunnen de gemeenten een vrijstelling geven aan anderen van wie ze vinden dat ze klaarblijkelijk voldoende zijn ingeburgerd. Het succes van de inburgering van jonge Antillianen bepaalde mede het succes van het gemeentelijke Antillianenbeleid. De inburgering was een sluitend (voorbereidings)traject voor een belangrijk deel van de Antilliaanse risicojongeren, namelijk dat deel dat zonder voldoende voorbereiding en kennis op Schiphol Nederland betrad en vervolgens grote kans liep af te glijden in de verkeerde richting door ontbrekend perspectief op werk, inkomen, etc. We hebben dan ook het gemeentelijke beleid in positieve zin geijkt op de succesvolle inburgering van jonge Antillianen en in negatieve zin op de uitval onder jonge Antillianen. Niet alle gemeenten hebben volledige gegevens op dit punt geleverd. Den Haag heeft in de rapportage over 2001 laten zien dat eenvijfde van de jonge Antilliaanse nieuwkomers in dat jaar gestart is met een inburgeringstraject. Tweederde kreeg ontheffing. Vijftien procent reageerde niet op oproepen of bleek geen nieuwkomer te zijn. We zien op basis van de instroomcijfers over 2001, 2002 en 2003 in Den Haag en de andere gemeenten dat eenvijfde van de jonge Antilliaanse nieuwkomers instroomde in een inbur geringstraject. De succespercentages van de inburgering leken vooral in Amsterdam en Rotterdam laag te liggen (de helft of minder), terwijl de uitval er hoog was. In Amsterdam was het succes in 2001 matig en de uitval hoog, ondanks de intensieve begeleiding die Antilliaanse inburgeraars krijgen in het kader van het Antillianenbeleid van Amsterdam Zuidoost. 35 32

De Nijmeegse evaluatie van Trabou Tin tekende de observatie van een straathoekwerker op, dat hij de volgens Tandem geslaagde Antillianen vaak korte tijd later weer op straat zag rondhangen. Na het slagen was kennelijk weer snel ontslag genomen of gevolgd. 33 Amsterdam Zuidoost heeft op dit punt niet gerapporteerd, omdat vinden en binden daar niet gericht was op de sluitende aanpak van scholing en werk, maar op die van de inburgering van de jonge nieuwkomers. 34 In Nederland is dat het niveau van VMBO, theoretische leerweg. 35 Latere gegevens ontbreken, hoewel het Antillianenbeleid in Amsterdam Zuidoost het doel had de jonge Antillianen van een goede inburgering te verzekeren, in aanvulling op de instrumenten van de inburgering zelf, zoals taalonderwijs, cursussen en begeleiding. Eerder is al vermeld dat de betreffende taken ieder jaar bij een ander bureau of loket zijn neergelegd, namelijk eerst bij het loket Wil di Bida van de stichting Profor (2001), daarna bij het speciale servicecentrum voor Antilliaanse nieuwkomers

21

Voor zover we over gegevens beschikken mag men het succes in de andere gemeenten schatten op tweederde à viervijfde, met een uitval van rond de twintig percent. Daarenboven wijzen de gegevens van Den Haag en oude cijfers van Amsterdam Zuidoost op vijftien percent inburgeringsplichtigen die niet deelnamen, bijvoorbeeld wegens verblijf ‘elders’. We kunnen dan ook niet spreken van een succesvolle sluitende aanpak van Antilliaanse risicojongeren, die in 2001-2004 zich vanuit de Nederlandse Antillen vestigden in een van de zeven Antillia nengemeenten. Wat voor 2004 opvalt zijn de bijzonder lage aantallen inburgeringsplichtige Antilliaanse jongeren in Dordrecht en Groningen. 2.3.3

Oppakken en opsluiten – repressie en veiligheidseffecten

Voor de landelijke en plaatselijke politiek was en is het Antillianenbeleid mede een veiligheidskwestie. Al in de CRIEM-nota van 1997 werd gesteld dat Antilliaanse jongeren relatief vaak betrokken zijn bij geweld en andere delicten. Betrouwbare landelijke cijfers zijn lang uitgebleven, maar allerlei indicatoren bevestigden de opvatting min of meer. Zeer recentelijk is door het WODC en het CBS aangetoond dat inderdaad Antilliaanse jongeren relatief vaak de dader of de vermoedelijke dader waren van geweldsmisdrijven, vermogensdelicten en andere vormen van criminaliteit. Onder hen waren naar verhouding veel jonge Antilliaanse vrouwen. De sterkste verklarende factor was de ontbrekende startkwalificatie voor de arbeidsmarkt en de samenleving – veel (vermoedelijke) daders bezaten geen diploma voortgezet onderwijs. Het betreffende onderzoek geeft geen details voor de Antillianengemeenten of hun politieregio’s (Blom, Oudhof, Bijl en Bakker, 2005; Donner en Verdonk, brief van 26 april 2005 aan de Tweede Kamer). In de nulmeting, in interne rapportages en in de plaatselijke media werd en wordt verwezen naar omvangrijke of tamelijk omvangrijke dadergroepen en harde kernen, alsmede naar repressief en preventief veiligheidsbeleid. Het veiligheidsbe leid was in verschillende gemeenten reeds vóór 2001 in uitvoering genomen of maakte deel uit van het plan van aanpak voor het Antillianenbeleid. Van de gemeenten ontvingen wij de volgende aantallen voor justitiële contacten36 van jonge Antillianen: Amsterdam (2003) Dordrecht (2003-2004) Den Haag (2003) Den Helder (2001) Groningen (2003) Nijmegen (2003) Rotterdam (2002)

1600 326, resp. 251 160 37 1141 150 Meer dan 350

SAASA (2002-2003) en in 2004 bij AALA, zijnde een speciaal Antillianenloket bij het nieuwkomersbureau van Amsterdam Zuidoost. Genoemde SAASA verwachtte voor 2002 een inburgeringssucces van 64%, hetgeen een verbetering zou zijn ten opzichte van de uitval en niet-deelname in 2001 en daarvoor. 36 Wij hebben gevraagd naar alle geregistreerde contacten bij politie, justitie, HALT, voogdij, reclassering en andere justitiële instanties. Verschillende gemeenten rapporteerden dat zij geen volledig overzicht hebben van alle justitiële contacten. Wij presenteren hier de cijfers die de gemeenten desondanks konden leveren. De gegevens zijn daardoor echter onvolledig en niet goed vergelijkbaar.

22

Daarbij ging het om een harde kern die geschat werd op: Amsterdam (2003) Dordrecht (2003) Den Haag (2004) Den Helder (2001) Groningen (2004) Nijmegen (2003) Rotterdam (2003)

160 75 à 125 72 60 100 enkele tientallen 140

Twee gemeenten (Den Haag en Nijmegen) rapporteerden een (sterke) stijging van het aantal daders en de harde kern in 2002. In Nijmegen was er daarna in 2003 een afname, terwijl het aantal in Den Haag ongeveer gelijk leek te zijn gebleven. Groningen en Dordrecht zagen de aantallen stijgen in 2003. De gemeenten verwezen als verklaring voor de stijging naar de verbeterde registratie en de aandacht van de autoriteiten en instanties voor Antilliaanse daders en harde kerners. Het beoogde effect van bele idsaandacht in de zin van verminderde criminaliteit volgde pas later, zoals in Nijmegen in 2003, als het al uit de cijfers bleek. 37 De toegepaste repressieve aanpak van oppakken en opsluiten omvatte in de gemeenten verschillende modellen, zoals: 1. Direct optreden van alle opsporingsdiensten tegelijk. Dordrecht had een plan daartoe tegenover Antilliaanse drugsbendes. Dit plan is echter niet uitgevoerd. 2. Gericht volgen van een lijst van top-overlastgevers. Eerste initiatieven in 2002 in Groningen en Rotterdam hebben navolging gevonden in Amsterdam, Den Haag, Dor drecht en Nijmegen. 3. Wijkgerichte aanpak door wijkagenten en speciale A-politieteams. Rotterdam (deelgemeenten IJsselmonde en Feijenoord, Reclassering), Dordrecht,38 Groningen, Nijmegen en Den Helder rapporteerden over 2001, 2002, 2003 en/of 2004 goede resultaten van deze aanpak. Nijmegen merkte daarbij op dat het aantal daders daalde maar dat de ernst van de misdrijven (drugs, geweld) steeg.39 4. Interculturalisatie van de politieteams door politiemensen met een Antilliaanse achtergrond en speciale cursussen (zie ook hoofdstuk 5). De gegevens zijn onvoldoende om conclusies te rechtvaardigen over de veiligheidseffecten van het lokale Antillianenbeleid in de zeven gemeenten. Het aantal (vermoedelijke) daders is onduidelijk en daalt zeker niet als gevolg van de geleverde beleidsinspanningen, van vinden en binden (inclusief preventieprojecten) en van de repressieve sluitende aanpak. Uit de docu37

Veiligheid en veiligheidseffecten worden in het publieke debat ook gerelateerd aan trends in de veiligheidsgevoelens onder de bevolking. Wij hebben daarom de gemeenten gevraagd of zij weten wat de trends op dit punt zijn, gerelateerd aan “de Antillianen”. De gemeenten konden deze vraag niet beantwoorden. 38 Beleidsnotitie Dordtse Antillianenaanpak: doelgroepgerichte aanpak in Dordrecht, DAT werkt (z.j. 2003). 39 In 2003 heeft de Politie Academie een kwalitatief en antropologisch onderzoek gedaan onder de harde kerners (Van Wijk, Bervoets, Stol 2003). Er is verder een groeiend criminologisch-antropologisch inzicht in de achtergronden van veroordeelde Antilliaanse daders en in criminele milieus verke rende Antillianase jongeren, namelijk: Van Hulst en Bos 1990; Van Hulst 1997; 2004; De Jong, Steijlen en Masson 1997; Van San 1998. Onbekend is het gehele terrein van de interventie in Antilliaanse criminaliteit, dus wat werkt en wat niet werkt. Aangekondigd is door het NIWI een studie van Bovenkerk en Van San in die richting (Bovenkerk en Van San, in uitvoering).

23

mentatie en de inhoudelijke rapportage komt naar voren dat er weinig samenwerking was tussen de veiligheidsinstanties (politie, justitie, veiligheidsmedewerkers van de gemeenten, etc.) aan de ene kant en de instanties die zich verder met Antilliaanse risicojongeren bezighielden, bijvoorbeeld vanuit het jeugd- en jongerenwerk, de huisvestingsprojecten, de sociale diensten, de beleidssector ‘maatschappij’ van de gemeenten, etc.40

40

Bij de voorbereiding van de aanpak voor 2005-2009 in negentien gemeenten lijkt het omgekeerde het geval, althans voor wat de gemeentelijke regie betreft. Deze is in de meeste gemeenten in handen van de gemeentelijke sector veiligheid gekomen. Het zal de bedoeling zijn dat van daaruit effectieve samenwerking tot stand komt met de sectoren ‘maatschappij’ en anderen, met het oog op de integrale aanpak van vinden, binden en de sluitende aanpak, zoals de betreffende beleidsmedewerker van de gemeente Rotterdam opmerkte op de slotconferentie van Lus di Trafiko, Rotterdam 11 februari 2005.

24

3 Draagvlak en inbedding Uit de nulmeting van Bureau Radar is gebleken dat de zeven Antillianengemeenten in 2001 een sterke en daadkrachtige aanpak en organisatie voor hun aanpak nodig achtten. Sommige gemeenten41 heeft een projectorganisatie voor ogen gestaan, waarbij een speciaal gemeentelijk bureau eigen medewerkers en die van anderen moest aansturen in het kader van Antilliaanse jongerenproje cten. Andere gemeenten opteerden voor een centraal gepositioneerde projectleider of regievoerder, die projecten moest gaan opzetten, aansturen en financieren. Groningen (Ganashi) en Rotterdam (Lus di Trafiko) kozen uit drukkelijk voor het eerste model, terwijl Dordrecht, Den Haag, Den Helder en Nijmegen het andere model volgden. 42 Voor beide modellen gold dat het College van B&W en een of meer portefeuillehouders de directe verantwoordelijkheid op zich namen voor het politieke draagvlak voor de projecten en voor de kwaliteit van de gemeentelijke aanpak. Eén van de portefeuillehouders fungeerde daarbij als eerst verantwoordelijke en coördine rende bestuurder. In verschillende gemeenten vertegenwoordigde de burgemeester het lokale veiligheidsaspect en de samenwerking met politie en justitie. De rapportages over 2001 maakten duidelijk dat de gemeenten in dat jaar gepoogd hebben een effectieve projectorganisatie op te zetten en hun regievoerder in de gemeente en de gemeentelijke organisatie te posit ioneren. Dit laatste resulteerde in de aanstelling van een regie voerder die een (hoge) plaats innam in de gemeentelijke dienst voor maatschappelijke ontwikkeling, welzijn en wijkzaken. Voor een belangrijk deel van de problematiek was dit zeker adequaat te noemen, namelijk voor aspecten zoals vinden en binden, opvang en begeleiding, preventie, en dergelijke. Andere belangrijke gemeentelijke beleidsdisciplines konden echter op de achtergrond geraken, zonder dat dit uitdrukkelijk de bedoeling was. Dit betrof met name de veiligheidsaspecten en repressieve aanpak door en vanuit de justitiële keten. Uit de versla gen over de eerste jaren van Amsterdam, Den Haag, Den Helder, Groningen en Nijmegen bleek dat de aanvankelijk beoogde samenwerking tussen de welzijnsaanpak en de veiligheidsaanpak niet volgens plan tot stand was gekomen en eigenlijk ook niet of minder nadrukkelijk werd nagestreefd. Er was ook geen geïntegreerde follow-up voor de veelal reeds vóór 2001 gestarte Antillianenprojecten van de plaatselijke politie of andere spelers in de justitiële keten. Latere rapportages bevestigden deze trend naar eerder minder dan meer samenwerking en onderlinge coördinatie tussen veiligheid en preventie enerzijds en welzijn, huisvesting, zorg en onderwijs anderzijds. Ook de samenwerking en coördinatie tussen de welzijnssector en de sector ‘sociaal’ bleek niet in alle gevallen even effectief te verlopen. Er waren met name problemen in die gemeenten waar ‘integratie’ en ‘reïntegratie’ taken waren van de sector ‘sociaal’. Er was vrijwel nergens een werkelijk effectieve en controleerbare link gegroeid tus sen het ‘vinden en binden’ van Antilliaanse risicojongeren enerzijds en de sluitende aanpak, bijvoorbeeld via een SPAG-traject. 41

Voor Amsterdam betrof dit een sterke deelgemeentelijke projectorganisatie in Amsterdam Zuidoost, althans voor de eerste fase van het Amsterdamse Antillianenbeleid. 42 In Amsterdam Zuidoost behield de deelgemeente formeel een grote zeggenschap, maar werd de operationele verantwoordelijkheid overgedragen aan de uitvoerende instantie. De instantie die aanvankelijk daarvoor was aangewezen werd per einde 2001 vervangen door de stichting SAASA, zijnde een ander, speciaal servicecentrum voor Antilliaanse jongeren. SAASA is per einde 2003 opgeheven en per maart 2004 ‘opgevolgd’ door ALAA als inburgeringsloket voor Antillianen als onderdeel van het algemene nieuwkomersbureau van Amsterdam Zuidoost

25

Het samenwerkingsprobleem is tussentijds wel gesignaleerd en met meer of minder succes aangepakt. In de zeven gemeenten zijn raadsbesluiten genomen over vergaande verbeteringen van het integratie beleid en de daarbij toe te passen ketenaanpak en controleerbare rapportage. In Den Haag heeft dit in 2003 geleid tot uitvoeringsoverleggen tussen de deelprojecten van Traha Brug en hun vertegenwoordigers. In Dordrecht heeft in dat jaar een brede herijking plaatsgevonden van het plaatselijke integratiebeleid. Hierbij is direct gebruik gemaakt van de positieve ervaringen die opgedaan zijn in het Antillianenbeleid. Nijmegen en Den Helder hebben opnieuw bevestigd dat samenwerking tussen repressie, preventie en integratie een essentieel en onmisbaar kenmerk van het gemeentelijk beleid en de plaatselijke aanpak diende te zijn. Alle gemeenten hebben steeds een hoge en ambitieuze inzet van hun projectleiders en gemeentelijke regievoerders gerapporteerd. We hebben in alle gemeenten meer of minder ingrijpende reorganisaties en/of personele veranderingen moeten waarnemen in de jaren 2001, 2002, 2003 en 2004. 43 De wisselingen waren bedoeld hetzij om het vertrek van eerder aangestelde regievoerders en projectleiders op te vangen, hetzij om de regievoering en de projectleiding te verbeteren, hetzij beide. Het betreft niettemin personele wisselingen die bijna onvermijdelijk tot stagnatie geleid hebben vanwege inwerken, contacten aanknopen, etc. Personele problemen zijn de keerzijde van het organisatiemodel dat gebaseerd is op een centraal gepositioneerde projectleider. Het Rijk heeft vanaf het begin van de rijksbijdrageregeling aangedrongen op inbedding van de aanpak in algemene gemeentelijke kaders. De gemeente Amsterdam heeft hiertoe een enigszins specifiek plan reeds in 2001 op papier gezet. De gemeente zag toen het Antillianenbeleid van Amsterdam Zuidoost als een pilot voor de gehele gemeente en de andere Amsterdamse deelgemeenten. De resultaten zouden in 2003 en 2004 in de andere deelgemeenten geïmplementeerd moeten worden. Zo ver is het niet gekomen, mede vanwege vertraging in het Antillia nenbeleid van Amsterdam Zuidoost. Feitelijk is de rijksbijdrageregeling een regeling geweest voor de deelgemeente Zuidoost. Andere gemeenten zoals Den Haag, Dordrecht en Den Helder volgden een planprocedure met (meerjarige) plannen voor hun Antillianenbeleid. De planprocedures zullen ook na 2004 voortgezet worden in het kader van de co-financieringsconvenanten tussen het Rijk en de Antillianengemeenten voor de aanpak van Antilliaanse risicojongeren voor de jaren 2005 tot 2009 (zie paragraaf 1.1.2). Rotterdam had daarenboven reeds in 2004 eigen middelen voor specifiek Antillia nenbeleid gereserveerd tot en met 2006. Den Helder heeft tevens overwogen om een subsidieverzoek in te dienen bij het Europees Sociaal Fonds, maar dit plan is niet geëffectueerd, voor zover wij weten. 44 Voor de rest zal ook inhoudelijk en qua methodiek lering zijn getrokken uit de verschillende projecten en hun verloop. Deze fungeren als good practices en hebben een voorbeeldwerking voor de 43

De gemeente Dordrecht heeft begin 2003 de huidige projectleider aangesteld. In de loop van 2003 is in Den Haag een uitvoerende projectleider aangesteld. Groningen heeft in de zomer van 2003 de toenmalige projectleider vervangen. In maart 2003 is voor SAASA een directeur benoemd. Haar aanstelling is beëindigd met de opheffing van SAASA per einde 2003. De Nijmeegse projectleider is begin 2004 verhuisd naar Curaçao en de projectmanager is per 1 juli 2004 vervangen. In de afsluitende fase werden personen uit het projectmanagement in Amsterdam, Den Haag en Groningen door ziekte geveld. Mede door de voorbereiding van nieuw Antillianenbeleid in een andere sector van de gemeenten Rotterdam, Den Helder en Nijmegen was de positie van de gemeentelijke projectleiders aan het eind van de rit niet geheel duidelijk. 44 Dit lijkt een reële optie voor de SPAG-projecten, althans voor de arbeidsmarkttoeleiding van jonge Antillianen, in Den Helder en in andere SPAG-gemeenten.

26

aanpak de Antilliaanse risicojongeren en de ontwikkeling van nieuw gemeentelijk Antillia nenbeleid. Zonder andere gemeenten te kort te doen kunnen we zeggen dat Dordrecht er bestuurlijk gezien positief uitgesprongen is. De bestuurlijke en politieke aanpak in Dor drecht willen we als good policy daarom in het bijzonder aanbevelen aan andere gemeenten die zich op dit punt wensen te versterken en te verbeteren. IJkpunten voor “het Dordtse model” waren de beleidskaders en de geïntegreerde plannen en projecten die daarbij horen (Jaarprogramma 20012002; Jaarprogramma 2003-2004), alsmede de kritische adviezen van onder andere Pieters en Langenberg (Pieters en Langenberg, z.j.; 6 december 2002). In de jaarprogramma’s zijn de relevante projecten, samenwerkingspartners, doelgroepen, financiën, taakstellingen en fasering in een geïntegreerd beleidskader opgenomen. De programmaleider en de regiegroep bewaakten de voortgang en stuurden de projecten en de plannen bij wanneer dit noodzakelijk was.

27

4 De Antilliaanse gemeenschap: aandeel en inbreng De Antilliaanse gemeenschap was op papier een belangrijke partij in het gemeentelijke Antillianenbeleid. In de praktijk zagen we echter, vriendelijk gezegd, een wisselend beeld voor wat het aandeel en de inbreng van de Antilliaanse gemeenschap betreft. In Amsterdam, Den Haag, Den Helder en Rotterdam zijn de gedachten uitgegaan naar een Antilliaans Beraad, zijnde een min of meer officiële en liefst representatieve vertegenwoordiging van de Antilliaanse gemeenscha p. Het beraad moest en moet de gemeente gevraagd en ongevraagd belangrijke adviezen kunnen geven. Amsterdam Zuidoost heeft vanaf het eerste begin in 2001 consequent in deze richting gewerkt; de voorbereiding en de facilitering van het beraad was de hoofdmoot van het Antillianenbeleid, naast de speciale begeleiding van inburgeraars (zie boven). Eruit geresulteerd is de Stichting SABANA. In de andere gemeenten waren de ervaringen en ontwikkelingen wisselend, maar er is progressie geboekt. Officieel en de facto hadden Den Haag en Den Helder aan het eind van de periode een Antilliaans beraad. Rotterdam kende reeds vanaf 2001 een Strategisch Antilliaans Beraad. Dit Antilliaans Beraad werd in 2004 op democratische leest onder de nieuwe naam MAAS voortgezet na een periode van minder intensief overleg en consultatie in 2002 en de eerste helft van 2003. Groningen heeft alle jaren samengewerkt met Forsa Groningen, dat informeel adviezen gaf. De wethouder onderhield contact met deze en andere Antilliaanse organisaties. Forsa was echter ook of overwegend een op uitvoerend werk gerichte organisatie. In de stad Groningen functioneerde Forsa als een eerstelijns organisatie voor Antilliaans welzijnswerk en in de provincie was het een tweedelijns organisatie voor de ondersteuning van Antilliaans welzijnswerk, Antilliaanse zelforganisaties, etc. De provincie faciliteerde Forsa als tweedelijns organisatie echter niet meer. Nijmegen overlegde incidenteel met Antilliaanse vertegenwoordigers en investeerde in culturele voorzieningen voor Antilliaanse groepen. In 2003 is daartoe de culturele organisatie Palu Kultural opgericht. Ook in Dordrecht voerde onder andere de wethouder op gezette tijden informeel overleg met deskundigen uit de Antilliaanse gemeenschap. Daar en ook elders waren verschillende Antilliaanse en Arubaanse culturele organisaties actief. Ze speelden enerzijds een rol door zelf projecten te initiëren en uit te voeren met. Anderzijds leverden ze bijdragen aan acties en activiteiten van de gemeenten en de algemene instellingen. Het beeld was niet alleen wisselend omdat vier van de zeven gemeenten een formele gesprekspartner faciliteerden en drie op meer informele manier overleg voerden met zelforganisaties en deskundigen. Het was ook wisselend omdat het overleg met de vier geformaliseerde gesprekspartners ‘moest groeien’. SABANA in Amsterdam Zuidoost had twee jaar nodig voor de interne regeling van de zaken, zoals benoemingen en bevoegdheden. Het Rotterdams beraad heeft een periode van (zeer) lage activiteit gekend. Het had in de eerste actieve fase een andere naam en samenstelling dan later. Het werd mede gehinderd door de opheffing van Forsa Zuid-Holland in 2003 door de provincie Zuid-Holland,45 omdat de directeur van Forsa tevens secretaris was van het Rotterdamse beraad. De faciliteiten voor het beraad in Den 45

Forsa was een tweedelijns steunfunctie-instelling voor Antilliaans welzijnswerk in de provincie Zuid-Holland, die bekostigd werd door de provincie. In Zuid-Holland en andere provincies zijn in de afgelopen jaren de meeste categoriale steunfunctie-instellingen voor specifieke migrantengroepen samengevoegd in brede multiculturele kenniscentra, zoals Forum op landelijk niveau en Palet in NoordBrabant. Sommige van deze samengevoegde instellingen zoals Palet hebben de Antilliaanse deskundigheid behouden en versterkt, maar de meeste niet.

28

Haag en Den Helder kwamen vanaf 2003 beschikbaar. De gemeente Den Helder vond toen dat er eigenlijk geen deskundige gesprekspartners in de gemeente waren en dat de kandidaten een speciale training en externe ondersteuning nodig hadden. Uit interviews bleek dat de deelnemers aan het formele en het informele gesprek ontevreden waren over de agenda en hun effectieve inbreng. Het gesprek leverde niet datgene op dat hun voor ogen stond. In dit verband zeiden gemeentelijke vertegenwoordigers dat overleg met de Antilliaanse gemeenschap niet altijd gemakkelijk en bevredigend is. Als oorzaak noemden ze verschillen en soms zelfs onenigheid tussen Antilliaanse groepen. Ze uitten twijfel aan de deskundigheid van de gesprekspartners, hoewel ze die niet in alle gevallen konden documenteren. Ook was er twijfel aan de betrokkenheid bij wat de gemeente kan en wil. Sommige Antilliaanse gesprekspartners waren voor sommige gemeentevertegenwoordigers te eenzijdig en te direct betrokken bij de Antilliaanse jongeren, mede omdat ze konden optreden als hun duidelijke pleitbezorgers. Wij hebben in 2003 ook met een aantal Antilliaanse gesprekspartners van de gemeenten gesproken. 46 Naast verschillende positieve punten zoals de erkenning van een formele inbreng van de Antilliaanse gemeenschap was er ook kritiek. Deze hield in dat een aantal gemeentevertegenwoordigers en vertegenwoordigers van algemene instellin gen niet deskundig waren en oogmerken hadden die niet in het belang van de Antilliaanse gemeenschap en de Antilliaanse risicojongeren waren of zouden zijn. Meestal waren deze Antilliaanse gesprekspartners expliciet of impliciet voorstander van een aanpak door eigen Antilliaanse organisaties, omdat professionals van deze organisaties de risicojongeren daadwerkelijk zouden kunnen bereiken en helpen. Ze vonden het verkeerd wanneer de gemeente de beschikbare budgetten toewezen aan algemene en ‘dus witte’ instellingen. Ze vonden dat ze onvoldoende tot hun recht kwamen als ze alleen mochten adviseren, interne voorlichting mochten geven of vrijwilligers mochten leveren. Ze waren duidelijk voorstander van een categoriale aanpak door Antilliaanse organisaties en beroepskrachten met een Antilliaanse achtergrond. Hun pleidooi voor de categoriale aanpak was in alle Antillianengemeenten behalve in Amsterdam Zuidoost politiek gezien onverkoopbaar. Wel hebben de gemeenten een aantal categoriale projecten opgenomen in een totaal plan van aanpak of bestaande categoriale welzijnsinstellingen zoals de Rotterdamse Stichting Welzijn Antillianen en Forsa Groningen een rol, taak en budget gegeven. Dit bleek echter over de gehele linie niet voldoende om alle Antilliaanse gesprekspartners tevreden te stellen. Zij hadden meer willen en in hun ogen ook kunnen doen op basis van betaalde overeenkomsten met de Antillianengemeenten. Vanuit dit gezichtspunt werden ze als deelnemers aan het beraad min of meer gefrustreerd. Van de kant van de gemeenten was er geen behoefte aan een beraad dat zic h inzette als pleitbezorger van de categoriale aanpak of als belangenbehartiger voor bepaalde clubs en groepen. De algemene lijn van de gemeenten was om de professionele uit voering van het Antillianenbeleid niet op te dragen aan categoriale (of, zoals wel in negatieve zin gezegd werd: aan super-categoriale) organisaties. Gerede bezwaren tegen de categoriale aanpak zijn de te kleine schaal van de betreffende organisaties en de zwakte van de professionele kwaliteitshandhaving bij kleine bureaus en organisaties. Andere bezwaren betreffen de angst voor cliëntelisme en onzorgvuldigheid in de boekhouding, waarbij fraude met ESF-gelden voor een terugkeer-

46

Wij hebben in 2003 een aantal Antilliaanse sleutelpersonen in de zeven gemeenten geïnterviewd, mede omdat we met veel onduidelijkheden inzake het aandeel en de inbreng van de Antilliaanse gemeenschap in de rapportages over 2001 en 2002 geconfronteerd werden.

29

project van jonge Antillianen in de ja ren negentig van de vorige eeuw bijgedragen heeft aan de negatieve beeldvorming. Maar wat konden en moesten de gemeenten dan wel doen om de inbreng van de Antilliaanse gemeenschap te optimaliseren en naar tevredenheid te laten verlopen? Wat konden en mochten de gemeenten verwachten? Dit is onvoldoende van de kant van de gemeenten verduidelijkt. Wij misten van hun kant met name de interesse voor de ervaringsdeskundigheid van de Antilliaanse deelnemers aan het beraad. Immers, de Antilliaanse deelnemers waren bij uitstek ervaren en deskundig waar het ging om het bereiken en aanpakken van Antilliaanse risicojongeren en de culturele factoren die daarbij een rol spelen. Een plaatselijk Antilliaans Beraad was en is als het ware een lokaal en vrijwillig kenniscentrum voor Antilliaanse diversiteit. Deze functie was en is in het belang van de gemeenten en de plaatselijke algemene instellingen. De beraden hadden dan ook de kans moeten krijgen zich als zodanig te manifesteren, naast of in plaats van het pleiten voor de categoriale aanpak of de directe belangenbehartiging voor deze of gene club, dit of dat bureau, etc. Zij hadden juist op dit punt geconsulteerd kunnen en moeten worden, al dan niet tegen betaling. Zij hadden directer en betaald betrokken kunnen en moeten worden bij de methodiekontwikkeling en de ondersteuning van professionals en vrijwilligers in de eerste lijn. Hierbij was eveneens een rol weggelegd voor netwerken en netwerkbijeenkomsten van Antilliaanse professionals en vrijwilligers, zoals die gaandeweg in Dordrecht en Rotterdam van de grond zijn gekomen.

30

5 Toegang tot de instellingen Zoals we aan het begin van hoofdstuk 3 stelden: uit de nulmeting van Bureau Radar is geble ken dat de zeven Antillianengemeenten in 2001 een sterke en daadkrachtige aanpak en organisatie voor hun aanpak nodig achtten. Een sterke en krachtdadige aanpak stelde hoge en bijzondere eisen aan instellingen die de aanpak moesten realiseren alsook aan hun professionals en vrijwilligers47 in de eerste lijn. De sterke en krachtdadige aanpak werd in de praktijk veelal aangeduid met de term ‘sluitende aanpak’. Besproken is reeds in hoofdstuk 3 dat de vele verschillende instellingen met elkaar moesten en moeten samenwerken in het kader van de zogenaamde ketensamenwerking. Op dat punt was en is nog grote winst te boeken. Daarnaast of daarenboven moesten de instellingen toegankelijk zijn voor Antilliaanse risicojongeren, willen hun professionals deze doelgroepen kunnen helpen. Hierbij speelden methodische en culturele factoren een rol, veelal in wisselwerking met elkaar. Volgens de nulmeting en de jaarrapportages hebben de gemeenten in overleg met de uitvoerende instellingen plannen gemaakt en uitge voerd om de algemene uitvoeringsinstellingen toe te rusten voor de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. Ze hebben een zekere categoriale accentuering toegepast, bijvoor beeld in het personeelsbeleid. Den Haag had aanvankelijk een speciale projectleider voor de Antilliaanse doelgroep in de gemeentelijke directie Welzijn, Onderwijs en Cultuur in dienst, in Den Helder waren er Antilliaanse schoolcontactpersonen, in Dordrecht waren er o.a. bij de woningbouwvereniging, de sociale dienst (SPAG) en in het wijkopbouwwerk Antilliaanse medewerkers in gezet, in Nijmegen bestond het projectteam uit Antilliaanse medewerkers. Amsterdam Zuidoost volgde met SAASA de lijn van de categoriale inburge ringsinstelling (zie boven). Alle gemeenten onderkenden het belang van de inschakeling van eerstelijns professionals met een Antilliaanse achtergrond, met name waar het ging om wijkagenten, straathoekwerkers, contactfunctionarissen, intermediairs, consulenten, coaches, begeleiders, etc. De instellingen konden hun toegankelijkheid vergroten door te zorgen voor professionals en vrijwilligers met de benodigde kwalificaties en culturele bagage. Meest voor de hand lag de inschakeling van professionals en vrijwilligers met een Antilliaanse achtergrond. Dit is alle gemeenten en bij de meeste betrokken instellingen gebeurd. Er bleek wel een frictiepunt bij de inschakeling van gekwalificeerde professional met een Antilliaanse achtergrond te zijn, zoals bleek uit een onderzoek dat DOCA Bureaus in 2003 voor OCaN heeft uitgevoerd (Muskens en Van Melik 2003). De gemeenten en de instellingen beschikten vaak over te weinig formatieplaatsen om de betreffende professionals aan te kunnen stellen. Ze behielpen zich meer dan wenselijk was met tijdelijke contracten, waardoor onder andere het verloop onder de gekwalificeerde professionals groot was. Bij het Rotterdamse project Ruman Grandi (individuele hulp 47

Wij noemen hier professionals en vrijwilligers in een adem, hoewel zij natuurlijk op bepaalde punten zoals kwalificatie en organisatie heel erg verschillend kunnen zijn. Professionals moeten op de eerste plaats bogen op hun vakbekwaamheid en hun geleverde prestaties, terwijl voor vrijwilligers op de eerste plaats telt of hun hart op de juiste plaats zit en zij de wil en de energie kunnen opbrengen om zonder honorering zich in te zetten. Uit methodisch oogpunt zijn er echter ook grote overeenkomsten; althans: de taken ten opzichte van de risicojongeren komen vergaand overeen. De overeenkomsten betreffen contact en communicatie, hulp, begeleiding, indien nodig correctie, etc. Gezien de ernst van de problematiek is de inzet van vakbekwame professionals vrijwel altijd geboden en zijn zij niet of alleen op onderdelen te vervangen door vrijwilligers. Echter: in de praktijk zien wij liever een gemotiveerde vrijwilliger dan een ondermaatse, onbekwame en dus te dure professional.

31

en begeleiding vanuit het RIAGG Rotterdam-Rijnmond) zijn de Antilliaanse begeleiders in vaste dienst genomen voor de follow-up van het project in de komende jaren. Volledig noodzakelijk was deze “Antillianisering” echter niet. Een aantal communicatieve basisvaardigheden waren ook op andere manieren te verwerven, zoals door cursussen Antilliaanse taal en cultuur, diversiteitstrainingen, etc., in samenwerking met Antilliaanse deskundigen en ervaringsdeskundigen. Het was een punt waaraan in Rotterdam, Dordrecht, Den Haag, Amsterdam Zuid oost en Groningen al aandacht was besteed in de jaren voor de rijksbijdrageregeling en dat ook in de periode van 2001 tot 2004 is voortgezet. Door het gemeentelijke Antillianenbeleid hebben plaatselijke instellingen de tijd en de middelen gekregen om geëigende methodieken te ontwikkelen en in de praktijk te beproeven. Ze hebben een kader kunnen scheppen voor bijscholing, supervisie en intervisie van de professionals en de vrijwilligers. Ze hebben op deze punten in de afgelopen vier jaar opmerkelijke vooruitgang kunnen rapporteren. Veel ingezette professionals en vrijwilligers konden de risicojongeren helpen omdat zij de jongeren konden verstaan, begrijpen, begeleiden en zo nodig corrigeren, vanuit de eigen Antilliaanse achtergrond of vanuit bijzondere ervaring en training op dit punt. Dit is een aspect geworden van het vak dat ze uitoefenden, bijvoorbeeld als contactfunctionaris, consulent, straathoekwerker, etc. Uit directe contacten en interviews48 bleek dat de professionals met wie wij gesproken hebben vinden dat zij Antilliaanse risicojongeren konden helpen op basis van hun deskundigheid en achtergrond. Zij deden dit ook met grote inzet en wilden daarbij ook als eigen baas of initia tiefnemer voor de oprichting van een kleine specifieke organisatie van en voor Antillianen optreden. Velen stonden echter zeer kritisch tegenover hun ‘witte’ instellingen die zij eigenlijk zagen als voor Antilliaanse risicojongeren ontoegankelijke bolwerken. Deze houding werd versterkt door hun gevoel binnen hun ‘witte’ instellingen een marginale positie in te nemen als tijdelijke projectmedewerkers, van wie de aanstelling en inzet afhankelijk was van tijdelijke projectfinanciering. Het beeld van de eigen organisatie werd beter wanneer de organisatie zich sterk maakte om de hulp voor Antilliaanse risicojongeren in te bedden in het totale takenpakket van de organisatie en daarmee ook de plaats van Antilliaanse en andere deskundige medewerkers in de organisatie te verzekeren. Een voorbeeld daarvan was het RIAGG in Rotterdam (Ruman Grandi, zie boven). Uit deze kritische interviews en aanvullende gesprekken met de leiding van de instellingen kwam naar voren dat de leiding twee verschillende strategieën kon volgen. Ze kon de beheerder zijn van allerlei potjes met projectgelden en voor ieder project een paar professionals aantrekken die als kleine baasjes hun werk gingen doen, om na het project een nieuw project in te brengen of ergens anders weer aan de slag te gaan. De leiding kon ook alles op alles zetten om in de loop van de paar jaar die voor een project stonden het nieuwe werk (zoals de aanpak van Antilliaanse risicojongeren) in te bedden in het totale takenpakket van de instelling door met taken te schuiven, methodieken te ontwikkelen, de deskundigheid in de breedte te vergroten en met instanties zoals de gemeente te onderhandelen over financiering na afloop van het project. 48

Suzanne Huender heeft in het najaar van 2004 enkele instellingen in Den Haag, Rotterdam en Dordrecht bezocht en zowel met eerstelijns professional gesproken als met de leiding en anderen die zich op de achtergrond bezighouden met Antilliaanse risicojongeren. Het doel van de bezoeken was inzicht te verwerven in processen van deskundigheidsbevordering en methodiekontwikkeling ter bevordering van de toegang tot de instellingen. Daarnaast hebben wij in de loop van de tijd een groot aantal informele gesprekken gevoerd met professionals en anderen, onder andere tijdens bezoeken en werkconfe renties.

32

De dominante strategie van de instellingen was die van het beheer over potjes met eigen baasjes. Het doel van het Rijk en daarmee dat van de gemeenten was echter de structurele inbedding van de aanpak van Antilliaanse risicojongeren na de rijksbijdrageregeling, dus na 2004. Dit is dus niet gebeurd, op enkele uitzonderingen na. De gemeenten dachten dit onderdeel van de inbedding aan de instellingen over te kunnen laten;49 ze hadden al hun inbeddingin zet nodig om zich van een continue en bekwame programmaleiding te bewijzen. De meeste instellingen waren er als potjesbeheerders niet of te laat op gericht. De professionals namen als kleine baasjes een hybride positie in en de Antilliaanse beraden waren niet voldoende geïnteresseerd in het interne functioneren van de ‘witte’ instellingen. Hun voorkeur ging in alle jaren uit naar de aanpak van Antilliaanse risicojongeren door eigen, categoriale instellingen van en voor Antillianen. Het totale krachtenspel was ‘centrifugaal’ waar het om de inbedding ging. Wat wel heeft kunnen beklijven is de vergroting van de deskundigheid in de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. In 2002, 2003 en 2004 vermeldden een aantal gemeenten gerichte acties om de kwaliteit van de aanpak door professionals en instellingen te verbeteren. Belangrijk element in de deskundigheidsbevordering betrof de achtergrondkennis omtrent Antilliaanse risicojongeren en hun ‘straatpapiamento’. Den Haag, Groningen en Nijmegen hebben speciale cursussen gegeven aan eerstelijns professionals in de Antilliaanse taal en cultuur, waardoor bijvoor beeld politie functionarissen belangrijke opmerkingen in het Papiamento konden maken. Op deze wijze verzekerden zij zich tot op zekere hoogte van respect bij de doelgroep. Haagse contactfunctionarissen slaagden erin een dreigend conflict tussen Antilliaanse en Turkse scholieren te matigen, alsook om het schoolsucces van Antilliaanse leerlingen aanzienlijk te verhogen en de uitval tot een minimum te beperken. 50 Rotterdam heeft in 2003 en 2004 drie speciale deskundigheidsprojecten op de rol gezet. Het betreft: 1. Intervisiegroepen bij het Ruman Grandi van het RIAGG, waar een belangrijk deel van de opvang en begeleiding van Antilliaanse risicojongeren is geconcentreerd, alsook bij andere grote projecten; 2. De facilitering van een netwerk van Antilliaanse professionals bij Rotterdamse instellingen. Deze professionals kunnen door andere professionals geconsulteerd worden op basis van hun specifieke kennis en ervaring; 51 3. Een gericht deskundigheidsproject in de deelgemeente IJsselmonde voor de projecten aldaar op het gebied van de overlastbestrijding, de opvoedingsondersteuning en de cultuur.52 Met het naderen van het einde van de gemeentelijke projecten hebben een aantal instellingen en lokale programmaleiders werk gemaakt van de codificatie van nieuwe geëigende metho49

Afgezien van Dordrecht en Den Haag, dat de structurele inbedding in de uitvoeringsovereenkomsten als formele taak meegaf aan de uitvoerende instellingen. Dordrecht benadrukte dat de inbedding op instellingsniveau onlosmakelijk verbonden moest zijn met de integrale aanpak van Antilliaanse risicojongeren in die gemeente. 50 Door de financiële problemen van het Terra College na de moord op conrector van Wieren in het voorjaar van 2004 en door het aflopen van het Haagse programma Traha Brug kon de voortgezette inzet van de schoolcontactfunctionaris voor Antillianen en daarmee die van deze good practice niet verzekerd worden. 51 Dordrecht heeft ook een dergelijk netwerk. 52 Dit laatste betreffen Antilliaanse theaterproducties en brassbands van en voor jongeren.

33

dieken voor de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. Het Rotterdamse netwerk heeft bijvoorbeeld een tool-box voor hulp aan en begeleiding van de risicojongeren gemaakt, die beschikbaar is voor leden van het Nederlands Instituut van Psychologen. Ook bij andere projecten zoals Ruman Grandi werd aan een methodiekboek gewerkt.53 De algemene conclusie mag zijn dat de algemene instellingen in de zeven gemeenten in de loop van de tijd beter toegankelijk zijn geworden voor hun Antilliaanse doelgroepen en dat ze beter zijn toegerust voor hun taken in het kader van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Er is voor de tijd erna iets aan methodiekontwikkeling gedaan, maar dit garandeert niet dat de opgebouwde deskundigheid behouden blijft en zich verder kan ontwikkelen. Hiertoe was een doelgerichte inbedding van de aanpak van Antilliaanse risicojongeren in het totale takenpak ket van algemene instellingen nodig geweest en daar heeft het, op uitzonderingen na, aan ontbroken.

53

Parallel aan het DIREKSHON!-project heeft OCaN het initiatief genomen voor een externe trainingsfaciliteit voor de mentoren en coaches van Antilliaanse risicojongeren. Daartoe is eind 2003 de Stichting COACH opgericht en met een train-de-coaches programma begonnen op basis van een speciaal methodisch handboek.

34

6 De aanpak in de praktijk 6.1 6.1.1

De gemeenten en hun aanpak in de praktijk Amsterdam

Amsterdam heeft met de rijksbijdrage een deelgemeentelijk project in Amsterdam Zuidoost gefinancierd. De bedoeling was dat na ongeveer twee jaar de stad en de andere deelgemeenten zouden kunnen profiteren van de kennis en ervaring die in Amsterdam Zuidoost was opgedaan met de opvang en begeleiding van Antilliaanse risicojongeren. Zo ver was het na twee jaar, dus in 2003 echter nog niet. In dat jaar en in 2004 werd het deelgemeentelijke project voortgezet54 en is geprobeerd er een succes van te maken, onder andere door een nieuw plan van aanpak, een nieuwe organisatie die onderdeel was van het deelgemeentelijke nieuwkomersbureau en werkconferenties met betrokkenen in de zomer van 2004. Amsterdam en Amsterdam Zuidoost hebben zich geconcentreerd op drie punten. Dat waren: 1. De analyse en diagnose van de situatie; 2. De categoria le aanpak, dat wil zeggen de begeleiding van jonge Antilliaanse nieuwkomers en andere Antilliaanse risicojongeren in Amsterdam Zuidoost door begeleiders met een Antilliaanse achtergrond; 3. Het aandeel en de inbreng in het beleid van een representatief Antilliaans lichaam. Met het oog op de analyse en diagnose zijn in 2001 twee werkconferenties gehouden met deskundigen en belanghebbenden. Op deze conferenties zijn de verschillende opties op de aanpak van Antilliaanse risicojongeren besproken en geënt op de politieke en maatschappelijke situatie van Amsterdam Zuidoost. In 2003 heeft het gemeentelijke onderzoeksbureau O+S in opdracht van het deelgemeentebestuur de jeugdige Antilliaanse doelgroep in Amsterdam in kaart gebracht. Bijzondere aandacht ging uit naar Amsterdam Zuidoost omdat daar het project liep en omdat de helft van de doelgroep daar woont. In de zomer van 2004 zijn wederom vier werkconferenties gehouden, waar geïnteresseerde Antilliaanse organisaties en professionals hun plannen op tafel konden leggen met uitzicht op financiering tot medio 2005. Voor de begeleiding van Antilliaanse risicojongeren heeft Amsterdam Zuidoost aanvankelijk een categoriale organisatie opgericht. 55 Dit was SAASA, zijnde de Stichting Antilliaans en Arubaans Servicecentrum Amsterdam. Het bestond einde 2003 uit een team van vijf medewerkers. In 2002 en 2003 is de leiding van dit centrum verschillende keren in andere handen overgegaan. Het centrum begeleidde individuele cliënten en stimuleerde sociaal-culturele activiteiten zoals een Antilliaanse kinderfilm en een softbalteam. SAASA is per einde 2003 opgeheven, omdat SAASA het beleid van de deelgemeente om de begeleiding van Antilliaanse nieuwkomers in te bedden in het algemene nieuwkomersbureau van Amsterdam Zuidoost niet wilde volgen. Hierom heeft Amsterdam Zuidoost in maart 2004 ALAA als een speciaal loket voor jonge Antilliaanse nieuwkomers geopend. Van ALAA uit werden projecten voor jonge Antillianen geëntameerd, zoals dat in 2002 en 2003 vanuit SAASA geschiedde. Er was veel aandacht voor papiamentotalige audiovisuele voorlichting; verder waren er ook sport- en muziekprojecten. 54

De voorzetting werd door het deelgemeentebestuur gegarandeerd tot medio 2005. In 2001 was dit werk eerst uitbesteed aan een bestaande Antilliaanse categoriale welzijnsorganisatie, zijnde het bureau Wil di Bida van Forsa-Amsterdam. Dit bureau had voordien een SPAG-project uitgevoerd in Amsterdam Zuidoost, dat na 2000 niet was voortgezet. 55

35

Op de eerste werkconferentie in 2001 zijn afspraken gemaakt tussen het deelgemeentebestuur en enkele Antilliaanse deskundigen over de oprichting van een Antilliaans Beraad voor Amsterdam Zuidoost. Dit beraad dient en diende de deelgemeente gevraagd en ongevraagd van advies over de aanpak en opvang van Antilliaanse risicojongeren. Voor het beraad is in 2002 een stichting in het leven geroepen, de stichting SABANA. De stichting heeft een subsidie toegezegd gekregen voor 2003 en 2004. De inzet vanuit SABANA is zeer intensief met wekelijkse besprekingen en een viertal bijzondere commissies. 6.1.2

Den Haag / Traha Brug

Den Haag uitte zich eind 2003 optimistisch over het verloop en de opbrengsten van zijn Antillianenbeleid. Onmiskenbaar is dat er in de tweede helft van 2002 en vervolgens in 2003 en 2004 veel be reikt is. Op een enkel projectonderdeel na, zijn de in het plan van aanpak "Traha Brug" genoemde doelen behaald. In 2004 kon er worden geoogst, wat eerder gezaaid was. De projectleiding is het gemeentelijke programma Traha Brug gaan implementeren door projecten in uitvoering te geven en aan te sturen, de informatievoorziening in de uitvoeringsketens aan te pakken, de inbedding van de aanpak van Antilliaanse risicojongeren in regulier beleid voor te bereiden en “uitvoeringsoverleggen” met de vertegenwoordigers van deelprojecten te initiëren. Er zijn een heel aantal grotere en kleinere projecten in uitvoering gegeven en ondersteund bij bijvoorbeeld de politie en andere justitiële instanties (HALT, voogdij), het wijk- en het jongerenwerk, het onderwijs, de begeleide huisvesting, 56 in de opvoedingsondersteuning, voor ouden nieuwkomers, in de papiamentotalige media, etc. Het spectrum aan projecten omvat dus alle relevante terreinen waarop de aanpak van Antilliaanse risicojongeren zinvol en nodig kan zijn. Een aantal projecten springen er als zijnde bijzonder interessant uit. Dit betreft onder andere de deskundigheidsbevordering bij de politie en andere instellingen via speciale cursussen Papiamento en Antilliaanse cultuur en de aanstelling van speciale contactfunctionarissen bij de politie en bij middelbare scholen. De laatste was er mede verantwoordelijk voor dat de schooluitval onder Antilliaanse jongeren op de betreffende school bijzonder laag bleef en dat een dreigend conflict tus sen Antillianen en Turken gematigd kon worden. In de aansturing van uitvoeringsinstellingen heeft een inmiddels goeddeels opgeloste rimpel gezeten. De gemeente stond een stevige bijdrage voor ogen van de kant van de categoriale welzijnsinstelling voor Antillianen in Den Haag, zijnde het steunpunt STAAD. In 2002 waren er geen structurele contacten met STAAD. In 2003 en 2004 was er wel direct contact tussen de projectleiding en STAAD. STAAD nam toen deel aan de “uitvoeringsoverleggen” en had ook eigen uitvoeringstaken voor inburgeringsprojecten en projecten voor de opvang van tie nermoeders. De informatie -uitwisseling in de uitvoeringsketens is weliswaar verbeterd, maar bleef de projectleiding zorgen blijven baren. De “uitvoeringsoverleggen” hebben voor 2003 en 2004 een positief effect op dit punt betekend. Inbedding was een belangrijk aandachtspunt voor de projectleiding en kwam in het uitvoeringsoverleg steeds aan de orde, onder andere in de samenwerking en de samenwerkingsover56

De Foyer met zijn tien plaatsen blijkt een dure investering te zijn. De stapeling van hulpverlening, eigen begeleider, reguliere hulpverlening die verantwoordelijk is voor plaatsing en de ingezette coaches houdt een onevenredig grote aandacht in voor een relatief kleine groep. De uitstroom van 80 % positief werd niet gehaald. Er was wel uitstroom, maar dat leek meer op vluchtgedrag i.v.m. huurschuld of andere negatieve zaken.

36

eenkomsten met de Haagse welzijnsorganisatie DUWO. In de overeenkomsten werd standaard opgenomen dat een instelling de opgedragen taken na de Traha Brug-periode zal gaan uitvoeren als reguliere taak. De “uitvoeringsoverleggen” met de vertegenwoordigers van de uitvoe rende instellingen vonden iedere zes weken plaats. 6.1.3

Den Helder

De plaatselijke welzijnstichting Triton heeft in 2001-2004 de beoogde prestaties behaald met activerings en projectencentra voor 18-minners en een ontmoetingscentrum voor 18-plussers, alsook met verschillende andere projecten. Daarnaast benaderde het straathoekwerk risicojongeren in de wijk Nieuw Den Helder en zijn preventieve projecten uitgevoerd. Hierdoor zijn de verschillende doelgroepen onder de Antilliaanse risicojongeren bereikt en is hen begeleiding geboden. In 2003 is met een kinderhuiskamer gestart, gericht op moeilijk bereikbare ouders. Er is gezinssteun geboden aan tien problematische gezinnen, twaalf kinderen kregen extra buitenschoolse opvang en hulpverleners hebben contact gelegd met twintig meisjes in het kader van een loverboyproject. Er was geld voor een Antilliaans en multicultureel ontmoetingscentrum Bon Bini, dat rond de kerst van 2004 gesloten moest worden wegens overlast door de doelgroep en een schietincident. Het zou in 2005 een nieuw onderdak krijgen in het kader van de totale renovatie van de wijk Nieuw Den Helder. In 2003-2004 is met externe deskundige hulp de inbreng van een Antilliaans Beraad van de grond gekomen. Triton heeft het advies gekregen de kwaliteit van de geleverde diensten te verbeteren, onder andere door de aanstelling van medewerkers met een Antilliaanse achtergrond.57 Daarnaast is ingespeeld op DIREKSHON! via een bege leid huisvestingsproject voor 26 jonge Antillianen in een foyer. Dit project is in uitvoering gegeven aan de YMCA in Den Helder.58 6.1.4

Dordrecht

Dordrecht voerde al voor de rijksbijdrageregeling een min of meer gericht Antillianenbeleid. Dit was onder andere een reactie op gewelddadige conflicten in de wijk Oud-Krispijn in 1999, waar een grote concentratie Antilliaanse risicojongeren woonde. Bij het begin van de bijdrageregeling in 2001 bestond het beleid uit een SPAG-project, inburge ringsprojecten en wijkveiligheidsprojecten door politie en Justitie in de Buurt. Ook waren er reeds plannen voor begeleide woonprojecten, waarvoor de foyergedachte overgenomen was van Franse steden als Rijssel. Toen en later liet de gemeente verkennend onderzoek doen naar de Antilliaanse doelgroepen. De doelgroep is relatief groot en groeide toentertijd snel. Velen kwamen uit één specifieke zwakke wijk op Curaçao. Dordrecht heeft daarom een integrale aanpak van Antilliaanse risicojongeren ontwikkeld die een voorbeeld is voor alle gemeenten die eenzelfde integraliteit wenselijk vinden. Kernpunten in de integrale aanpak en de daaraan ten grondslag liggende filosofie zijn: 1. Geen snelle recepten. Eenmalige investeringen hebben geen nut en geven ook geen vertrouwen bij de doelgroep dat hun problematiek serieus genomen wordt. 2. Problemen zijn niet in een of twee jaar op te lossen. 57

Er is een medewerker met een Antilliaanse achtergrond aangesteld. Triton runde al van voor 2001 een kleine huisvestingsvoorziening voor Antilliaanse jongeren met tien plaatsen in de zg. Pastorie. Deze voorziening bestond ook eind 2004 nog maar werd in zijn voortbestaan in de eerste maanden van 2005 direct bedreigd vanwege de beëindiging van de rijksbijdragere geling, SPAG en andere rijksfinancieringsstromen (Noordhollands Dagblad, 15 maart 2005). 58

37

3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Het vinden en binden van de groep jongeren vraagt voortdurende investering. Betrokkenheid van Antilliaanse professionals opent deuren tot de doelgroep. Kwaliteitsimpuls van vrijwilligers als professionals is nodig. Flexibiliteit in de uitvoering van de projecten is nodig. Bestuurlijke betrokkenheid is randvoorwaarde voor effectief gedragen beleidsuitvoering. Kennisoverdracht binnen projecten en binnen gemeente verdient aandacht. Kennisuitwisseling tussen gemeenten kan worden verbeterd. Aandacht voor inbedding van activiteiten in het reguliere beleid dient bij de start van projecten reeds als doel worden benoemd. Dit vergt enkele jaren. 11. Participatie vanuit de doelgroep is van belang. De ambtelijke ondersteuning vergt veel tijd. 12. Start netwerkbijeenkomsten die passen binnen de lokale context. 13. Heldere spelregels hanteren voor de doelgroep is nodig. 14. Gemeente dient schakelfunctie te vervullen en de regierol op zich te nemen. In 2001 heeft de gemeente een beleidsnota ontwikkeld voor de aanpak en opvang van Antilliaanse risicojongeren. Het gedetailleerde plan van aanpak is reeds in de zomer van 2001 door de gemeenteraad vastgesteld. Het plan specificeert de projecten van velerlei instanties en instellingen, zowel voor wat betreft de doelstellingen als de financiering. Op het punt van de financiering werd aangegeven wat uit reguliere middelen komt en wat uit subsidies zoals de rijksbijdrageregeling. De beleidsnota en de plannen van aanpak zijn later bijgesteld op basis van voortschrijdende ervaring. Projecten werden geïnitieerd op het terrein van: 1. Huisvesting en leefbaarheid (vijf projecten); 2. Criminaliteitsbestrijding en openbare orde (zes projecten); 3. Jeugd en jongeren, opvoeding, vrij tijd (zeven projecten); 4. Inburgering, werk en onderwijs (drie projecten); 5. Communicatie en participatie (vier projecten); 6. Deskundigheidsbevordering uitvoerende instellingen (zes projecten). De plannen werden systematisch gevolgd door de gemeentelijke projectleiding en door het sociaal-geografisch bureau van de gemeente (SGB). Ze zijn jaarlijks aangepast en bijgesteld, onder andere na een evaluatief onderzoek en advies over de uitvoering en de ketensamenwerking door het bureau Ad Interim in 2002 (Pieters en Langenberg z.j.; dec. 2002). Uit dit onderzoek en advies bleek dat ketensamenwerking heel moeilijk is in de praktijk, ondanks de hoge inzet van individuele professionals, vrijwilligers en organisaties. Op alle relevante punten kan Dordrecht in de rapportages verwijzen naar good practices. Het btrof onder andere de volgende projecten: 1. Veiligheid, repressieve aanpak: het Dordrecht Allochtonen Team DAT van de politie en de werkgroep overbewoning van politie en burgerzaken; 2. Veiligheid, preventieve aanpak: Empowermenttrainingen door de sociale dienst, kadertrainingen, vindplaatsgericht werken; 3. Vindplaatsgericht werken: vijf nieuwe activiteiten van Nos Kas, heel veel kleine activiteiten voor kids en voor oudere jongeren, gecombineerd met inbedding van Nos Kas in regulier buurthuis; sportstimulering; kadertrainingen; 4. Empowermenttrainingen voor respectievelijk nieuwkomers en oudkomers; 5. Dagbesteding: sportstimulering, zomerkamp, Nos kas, eigen initiatieven Antilliaanse organisaties;

38

6. Opvoedingsondersteuning: sociaal mentoraat door Sentro di Mama; speciaal foyer voor eenmoedergezinnen en jonge vrouwen (foyer Minnaertsweg); meetingpoint Crabbehof; 7. Begeleide huisvesting: zie boven foyer Minnaertshof en meetingpoint Crabbehof; verder: foyer Colijnstraat, werkgroep overbewoning, woonverdelingssysteem; 8. Zorg: Bureau schuldhulpverlening, meetingpoint Crabbehof, Sentro di Mama, Nos Kas, ambulante jongerenwerker, buurtwoning Pa Tur – langs deze kanalen worden tientallen Antillianen in de problemen nu bereikt; 9. Onderwijs, cultuur, sport: inzet Antilliaanse leerkrachten, onderwijsassistenten en schoolmaatschappelijk werk in het basisonderwijs; onderwijs NT2 in het voortgezet onderwijs, cursussen voor de Antilliaanse doelgroepen en professionals die met Antillianen werken; 10. Aandeel en inbreng Antilliaanse gemeenschap: voortzetting en inbedding van de eerdere initiatie ven; 11. Toegang tot de algemene instellingen: intervisietraject voor professionals van alge mene instellingen met een Antilliaanse achtergrond; interculturalisatieprogramma verzorgd door het Centrum voor Integratiebevordering; jaarlijkse wereldlunch. Inbedding staat centraal in de beleidsvorming en de planmatige aanpak, evenals de deskundigheidsbevordering, het behoud van de opgebouwde deskundigheid en de toegang tot de instellingen na de projectfinanciering. Dordrecht is te zien als een kenniscentrum voor de opvang en begeleiding van Antilliaanse risicojongeren in de praktijk. Methoden en methodie ken zijn er ontwikkeld en getest. Ze verdienen grote aandacht van alle betrokkenen bij de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. 6.1.5

Groningen / Ganashi

Het Groningse Antillianenbeleid bestond in de periode 2001-2004 uit een mix van beleidsintensiveringen en nieuwe maatregelen, gericht op: 1. Zicht krijgen en houden op Antilliaanse jongeren; 2. Voorkomen van afglijden en preventie; 3. Repressief tegengaan van overlast en criminaliteit; 4. Afstemming van bestuurlijke relaties; 5. Verbetering van toekomstperspectief in de Nederlandse Antillen. Voor het eerste punt (zicht krijgen en houden) achtte de gemeente vooral de bevolkingsadministratie en de voogdij verantwoordelijk. Bij burgerzaken is er nu Eén Loket van Antillianen en Arubanen van waaruit ze geadministreerd worden en verder geleid naar in burgering etc. Het tweede punt betrof het voorkomen van afglijden en preventie. Het was een kwestie van hulpverle ning door het hulpverleningsteam van Ganashi en Forsa-Groningen. Verder hadden veel andere instellingen en instanties ook een taak op dit punt. Groningen noemde in dit verband: 1. Inburgering en onderwijs, 2. Jeugdbeleid, 3. Lokaal preventiebeleid 4. Sociaal-cultureel Antillianenwerk in wijken als Beyum en Lewenborg, 5. Opvoedingsondersteuning en kinderopvang, 6. Begeleid wonen (woonprojecten en Leger des Heils),59 59

Met plannen voor begeleid wonen is Groningen vroeg begonnen. Hiertoe diende al enkele jaren geleden het project Wonen als Stadjer. Met DIREKSHON-middelen is in 2003 het woonproject Biba Bon, Bida Bon (Woon Goed, Leef Goed) opgezet met 12 plaatsen.

39

7. Dagopvang (onder andere een sleutelwerkplaats), 8. Mentoraat en zwaardere vormen van begeleiding door de mentoren van Forsa-Groningen, 9. Werk- en scholingstrajecten in het kader van het SPAG-project. Voor het repressieve tegengaan van overlast en criminaliteit waren en zijn er justitiële middelen in het kader van CRIEM. Ten behoeve van individuele trajectbegeleidingsprojecten en de aanpak van de harde kern was er de inzet van de bovenregionale recherche en moest er een project komen voor Antillianen die in detentie zitten. De repressieve aanpak is in loop van 2002 reeds ontwikkeld en in praktijk gebracht. Er is toen een speciaal rechercheteam samengesteld, het zg. Antar-team. Er is begonnen met de top-50 aanpak in clusief de aanpak van harde kerners. De top-50 aanpak omvatte verder preventieve sociale activeringstrajecten in combinatie met hulpverlening wanneer die nodig was. Er zijn overlastteams in de wijken met de hoogste overlast gekomen zoals Centrum, Beijum en Lewenborg. Er zijn twee contactfunctionarissen bij de Groningse politie aangesteld. Er zijn speciale cursussen geweest voor Papiamento en de Antilliaanse cultuur. Er is een SDA-rechercheur aangesteld voor de intensieve begeleiding van recidiverende Antillianen. De politie werkte nauw samen met de gemeente en het Groningse Antillianenproject Ganashi. Niettemin moest men constateren dat de ketensamenwerking lastig was en lastig blijft. Daarom zal deze verder verbeterd moeten worden. Voor de afstemming van de bestuurlijke relaties achtte Groningen een kennis- en expertisecentrum nodig. Daarbij vond de gemeente een groot aandeel en een krachtige inbreng nodig vanuit de Antilliaanse gemeenschap. Vanuit de ervaringen die opgedaan zijn in de afgelopen jaren wilde Groningen de Antillia nenproblemen in de stad verder aanpakken. Daartoe was de inbedding van de aanpak in het reguliere werk van de instellingen wenselijk geweest, naast de doorloop en continuering van bepaalde projecten en nieuwe initiatieven in het kader van het komende convenant met het Rijk. De inbedding is, ondanks de inzet en de opgebouwde deskundigheid achtergebleven bij de verwachtingen en wensen van de gemeente. Wel is de voortzetting van een aantal belangrijke projecten in Groningen voor de komende twee jaar gegarandeerd, mede in het kader van het af tesluiten convenant 2005-2009 met het Rijk. 6.1.6

Nijmegen / Trabou tin

Trabou Tin was van oorsprong een SPAG-project voor werk, scholing en begeleiding, dat gestart was in 1998. In 2001 is dit project een tweede fase ingegaan, die mede mogelijk werd gemaakt door de rijksbijdrageregeling. In de aanloop naar 2001 – het jaar dat de eerste projectperiode van Trabou Tin afliep – werd door het projectmanagement aangegeven dat de operationele doelstellingen ruimschoots gehaald werden: een jaarlijkse instroom van meer dan 50 personen en een jaarlijkse uitstroom van circa 30 mensen. Alleen constateerde men dat er jaarlijks steeds meer (problematische) Antillianen in Nijmegen kwamen wonen en dat de aard van hun problemen eerder toe- dan afnam. Met andere woorden: Trabou Tin moest nog een tijd gecontinueerd worden, zeker gezien het feit dat de reguliere instellingen de aanpak nog niet hadden overgenomen. Met andere woorden: de ambitieuze doelstelling dat Trabou Tin binnen drie jaar overgenomen zou worden door de reguliere instellingen werd in de loop van 2001 bijgesteld. Het project zou verlengd moeten worden tot en met 2004, dus met vier extra jaren. Het arbeidsmarktproject Trabou Tin is voortgezet. Er zijn in de periode 2001-2004 256 jonge Antillianen op een traject naar scholing en werk gezet. Van hen zijn 100 uitgestroomd naar

40

werk of verdere scholing; eenderde is uitgevallen. Dit is een gematigd succes. Ook de aandacht van politie en justitie voor de doelgroep is blijven bestaan en was onderwerp van bespreking in de driehoek. Het management van het voortgezette Trabou Tin stond hier echter min of meer buiten. In 2003 heeft de gemeente aan de Nederlandse Politie academie een diepteonderzoek opgedragen over (zware) criminaliteit van Antilliaanse jongeren. De onderzoekers hebben bijzonder diepte-interviews kunnen voeren met een aantal jongeren die gevangenisstraffen uitzaten. Het resultaat is een indringend verslag van de problemen die sommige Antillianen in Nijmegen veroorzaakten. Het ging daarbij in belangrijke mate om ‘macho-gedrag’ van jongens die zichzelf niet echt slecht vonden (Van Wijk, Bervoets en Stol 2003). 60 Er zou in Nijmegen ook een politiecontactfunctionaris Antillianen aangesteld worden, maar dat was tot in het laatste jaar niet gelukt.61 In 2002 en 2003 is sterk geïnvesteerd in de sociaal-culturele infrastructuur van de Antilliaanse gemeenschap. De gemeente heeft de oprichting van een culturele stichting, de stichting Palu Kultural of Cultural Tree, gefaciliteerd. Deze stichting draaide geheel op vrijwilligers en er ging veel energie zitten in hun werving en coaching. Het was de bedoeling dat er in en vanuit Palu Kultural een Antilliaans Beraad zou komen ter advisering van de gemeente en het gemeentelijk Antillianenbeleid. 62 Dit beraad is er niet gekomen. Wel moest geconstateerd worden dat er een groeiend aantal conflicten was rond Palu Kultural. De conflicten hebben zich op verschillende niveaus voorgedaan: het ambulant jongerenwerk, het beheer van Boerderij Meijhorst, de beoordeling van de resultaten van preventieve programma’s en de oprichting van de Antilliaanse zelforganisatie (De Gelderlander 22 maart 2005). In overwegende mate hebben die conflicten te maken (gehad) met (de perceptie van) verschillen in de werkwijze. Grof gezegd: aan de ene kant stond het werken binnen en vanuit instituties (en bureaucratieën) en aan de andere kant de meer rechtstreekse aanpak van degenen die de eigen gemeenschap van binnen en de straat van buiten kennen. 6.1.7

Rotterdam / Lus di Trafiko

Rotterdam had en heeft de hoogste concentratie van Antilliaanse risicojongeren in heel Nederland. Het kon in 2001 bij de start van de bijdrageregeling aanhaken op een aantal zaken die al bestonden en al liepen. Dat waren onder andere SPAG-projecten van de gemeente en in verschillende deelgemeenten (GoAls genaamd), de plaatselijke welzijnsorganisatie voor Antillianen SWA en Forsa Zuid-Holland als categoriale steunfunctie in de tweede lijn. In 2001 werd de infrastructuur versterkt met een speciale programmaleiding voor de bijdrageregeling onder de naam Lus di Trafiko en het Rotterdams Antilliaans Beraad dat de gemeente ging adviseren over het te voeren Antillianenbeleid. Eerste projecten die gehonoreerd werden betroffen subsidies aan papiamentotalige media in Rotterdam die voorlichting gingen geven aan de Antilliaanse doelgroepen en aan het RIAGG Rotterdam-Noordwest dat een project opzette voor intensieve individuele begeleiding van Antilliaanse jongeren in de problemen door coaches met een Antilliaanse achtergrond. Dit was het project Ruman Grandi / Grote Broer. 60

Voor het beleid geven de onderzoekers een aantal gerichte aanbevelingen omtrent de registratie en de monitoring van criminaliteit van Antilliaanse jongeren. Ze gaan niet in op de aanpak van bijvoorbeeld de harde kern, of op preventie- en reclasseringsstrategieën. 61 De gemeente heeft het Rijk gevraagd de gereserveerde middelen na 2004 te mogen besteden, maar daar kon het Rijk niet mee instemmen (Directie Bestuur & Organisatie, Brief van 5 juli 2004; Haimé, M.L., Brief van 16 augustus 2004). De gemeente heeft niettemin in het voorjaar van 2005 een politie contactfunctionaris aangesteld. Deze is betrokken bij de nieuwe aanpak 2005-2008. 62 Dit Beraad is in april 2005 opgericht.

41

In de loop van 2002 en in 2003-2004 zijn gerichte projecten uitgezet in aansluiting op de bestaande inzet van bijvoorbeeld deelgemeenten en instellingen. Lus di Tafiko kon een extra investering doen in Antillianenprojecten binnen het kader van de doelstellingen en de prioriteiten van de gemeente. Lus di Trafiko heeft voor elk project afspraken vastgelegd die vooral betrekking hadden op enerzijds de inhoud van het project (wat gaan we doen) en anderzijds het aantal Antilliaanse risicojongeren dat bereikt zou moeten worden. Lus di Trafiko heeft vervolgens nauwgezet gemonitord of de aantallen ook bereikt zijn. 63 Lus di Trafiko was in deze zin vooral gericht op vinden; minder op binden en de sluitende aanpak, die op de acties zou moeten volgen. Er zijn op basis van alle aanvragen in 2002 en 2003 46 projecten gehonoreerd en gestart. Hieronder was een project ter ontwikkeling van het Antilliaans Beraad als een democratisch netwerk, alsook verdere subsidie voor papiamentotalige voorlichting via de lokale Antilliaanse radio en televisie. De 46 projecten waren bedoeld als bijdragen tot het succes van zeven gemeentelijke beleidsprioriteiten. Het betrof de volgende prioriteiten: 1. Aan de slag in Rotterdam, met vier projecten waaronder GoAls en Ruman Grandi. Over deze beide projecten oordeelt de gemeente dat zij een succes zijn, omdat ze ge heel aan hun doelstellingen en verwachtingen voldaan hebben; 2. Investeren in de Nieuwe Generatie, met zeventien projecten, waarvan veertien uit de deelgemeenten Charlois, IJsselmonde en Hoogvliet. Veertien projecten haalden hun doelstelling volledig of bereikten meer Antillianen dan afgesproken; twee projecten bleven steken op 80%. Het zijn onder andere een voorlichtingproject aan moeders door het radiostation Nos Rais, de Drie Generaties Soos in IJsselmonde, en het Jonge Moeders Project in Hoogvliet, en andere opvoedingsondersteuningsprojecten, huisvestingsprojecten, specifiek maatschappelijk werk, schuldhulpverlening, etc. 3. Op Het Juiste Spoor, met zeven veiligheidsprojecten, waarvan vijf in de deelgemeenten IJsselmonde en Feijenoord. Het zijn vooral hangjongerenprojecten, waarvan er zeker vier ruimschoots aan hun doel hebben beantwoord; 4. Vraag en behoefte, met twee projecten, zijnde de eerder genoemde reactivering van het Antilliaans Beraad en de ondersteuning van een Antilliaans vrijwilligerswerk; 5. Behoorlijke Huisvesting, met zes projecten, namelijk vijf begeleide woonprojecten en een regiegroep voor begeleide woonprojecten. Deze regiegroep was onderdeel van Lus di Trafiko; 6. Positieve Beeldvorming, met vijf projecten waarvan er vier met meer dan het beoogde succes zijn afgerond. Een is een project van de papiamentotalige TV (thema-uitzendin g over rolmodellen), twee zijn projecten in de deelgemeente Hoogvliet (rolmodellen, huis en inrichting) en twee in IJsselmonde die de kracht van cultuur moeten uitstralen op de jongeren en de lokale gemeenschap (theater, brassband); 7. Deskundigheidsbevordering, met twee projecten van Lus di Trafiko zelf en een van de deelgemeente IJsselmonde. Een van beide eigen projecten van Lus di Trafiko is een be63

Bereikt werden Antillianen en meestal Antilliaanse jongeren. In een aantal gevallen ging het om (wat) oudere jongeren of om vrouwen die direct of indirect grote invloed hebben op de risicojongeren, als moeder of tante of grootmoeder, etc. Het onderscheid in het feitelijke bereik tussen risicojongeren en andere jongeren is lastig. Rotterdam hanteert als criterium dat iemand op twee indicatoren een zwakke maatschappelijke positie moet hebben. Lus di Trafiko heeft het Rotterdamse Centrum voor Onderzoek en Statistiek COS laten meten in hoeverre de bereikte Antillianen aan te merken zijn als risicojongeren, volgens dit criterium. Voor open activiteiten zoals een brassband of een sprotinstuif gaat het om de helft. Bij individuele hulp en zorg om ten minste negentig procent (COS 2004).

42

scheiden subsidie voor de oprichting van een Netwerk van Antilliaanse Professionals bij algemene instellingen. In totaal zijn 2191 Antilliaanse Rotterdammers bereikt. Projecten zijn uitgevoerd daar waar ze thuishoorden, namelijk in vier deelgemeenten, in 21 reguliere instellingen en door zeven Antilliaanse organisaties. Door de verschillende projecten zijn succesvolle vormen van vinden, binden en begeleiden gevonden. Er is tevens een basis gelegd voor lange termijn oplossingen. De verworven deskundigheid is onder andere samengevat in de tool-box Changa! van en voor Antilliaanse professionals. Wethouder Geluk ste lde in het eindverslag van Lus di Trafiko dat Rotterdam met Lus di Trafiko een belangrijke stap heeft gezet. En er zullen meer stappen volgen, waarvoor nieuwe plannen worden gemaakt. Daarin worden de kennis en ervaring van Lus di Trafiko vanzelfsprekend meegenomen. 6.2 6.2.1

Good practices Wat zijn good practices

Een good practice is een aanpak in de praktijk waaraan op grond van argumenten de kwalificatie ‘goed’ gegeven kan worden. Ermee wordt aangeduid dat de aanpak ter plaatse werkt en elders heel wel bruikbaar kan zijn. Een good practice moet hierom aan de volgende eisen voldoen: 1. Het moet gaan om een aanpak die is gebaseerd op een gefundeerde beleidstheorie. Een beleidstheorie is een redenering over doelen en middelen. Een gefundeerde beleidstheorie geeft duidelijke doelen aan en middelen die tegen de geringste kosten de beste resultaten beloven. De fundering is ten minste een logische fundering, maar berust tevens bij voorkeur op ervaringskennis, pilootprojecten, literatuurstudie, etc. Een gefundeerde beleidstheorie is echter nog geen good practice op zichzelf. Het is een goede bedoeling en goede bedoelingen mogen we niet verwarren met goede resultaten. Te bewijzen is dat de aanpak ook werkt en dat is tevens een kwestie van uitvoerbaarheid en resultaat. 2. Een good practice moet in een bepaalde plaatselijke context uitvoerbaar zijn. Er moeten professionals of anderen beschikbaar zijn die aan de kwalificaties en ervaringseisen voldoen die voor de aanpak nodig zijn. Bij de aanpak van Antilliaanse risicojongeren gaat het om professionals en vrijwilligers die bereid en in staat zijn tot een hele moeilijke klus. Uitvoerbaarheid is ook een kwestie van ketensamenwerking in alle gevallen waarin meer dan één instantie of in stelling een bijdrage zal moeten leveren aan de uitvoering. Bekend is dat ketensamenwerking heel moeizaam verloopt in de praktijk. Bij aanpak van Antilliaanse risicojongeren zullen de gemeenten snel moeten weten of en zo hoe instanties en instellingen gaan samenwerken en hoe zij die samenwerking kunnen garanderen. Anders kun je bij voorbaat vergeten dat de aanpak resultaat zal hebben en een good practice gaat vertegenwoordigen. Wij hebben op dit punt ernstige onderschattingen van de problemen gezien in de afgelopen vier jaar. 3. Een aanpak is pas echt een good practice als hij resultaat heeft. Dit zijn in ieder geval de beoogde resultaten in de zin van aantallen gevonden, gebonden en sluitend aangepakte Antilliaanse risicojongeren, de verbeterde ketensamenwerking, etc. Het kunnen ook onverwachte positieve neveneffecten zijn, bijvoorbeeld inzake de vernieuwing van het vindplaatsgerichte werk of de bijzondere opbrengst van Antilliaanse contactfunctionarissen bij het matigen van conflicten.

43

4. Voor individuele gemeenten kan de kous af zijn als de aanpak gefundeerd is, uitvoerbaar blijkt te zijn en resultaat heeft. In landelijk verband komt er nog een punt bij en dat is de verspreiding van informatie over de bewezen good practice. De plaatselijke informatie moet ook voor anderen beschikbaar komen. De praktijk leert dat dit geen automatisch proces is. We weten niet wat er elders gebeurt. Lichte informatiemechanismen als een landelijke rapportage, een vergelijkende onderzoekspublicatie of verspreide aandacht in landelijke media zijn wat dat betreft apert onvoldoende. Gerichte actie via een instantie die bijvoorbeeld nieuwsbrieven en websites maakt alsook conferenties organiseert is zeker ook nodig. Radar onderhield min of meer een dergelijk ‘circus’ voor de SPAG-projecten en het landelijke DIREKSHON-bureau heeft in 2003 en 2004 gerichte informatie acties ontwikkeld in verband met de begeleide woonprojecten voor Antilliaanse jongeren. 5. In oktober 2004 heeft het Ruman Grandi-project een afsluitende conferentie gehouden over de ontwikkelde methodiek en hulp voor Antilliaanse risicojongeren. In december 2004 heeft het KIEM in samenwerking met de Kerngroep Antilliaanse Gemeenschap een dag belegd over de aanpak van Antilliaanse risicojongeren en de inbreng van de Antilliaanse gemeenschap. In februari 2005 was een afsluitingsconferentie van Lus di Trafiko in Rotterdam met onder andere een presentatie van de projecten en hun opbrengsten. In mei 2005 heeft de Politie Academie een conferentie georganiseerd over de aanpak van de Antilliaanse risicojongeren. Op deze conferenties is gediscussieerd over de te behouden good practices in de zeven gemeenten. 6.2.2

Good practices op onderdelen

Een volledige beoordeling van projecten in de praktijk op de vier bovengenoemde criteria is zeer tijdrovend en past niet binnen de opdracht om landelijke jaarrapportages van het Antillianenbeleid in de zeven gemeenten uit te voeren. Met name voor de criteria 2 en 3 (uitvoerbaarheid en resultaat) zijn uitgebreide gevalstudies nodig inclusief observaties ter plaatse. Dergelijke praktijk beschrijvingen kunnen in uitvoering genomen worden en verder worden uitgewerkt tot een systematisch overzicht van good practices in Amsterdam, Den Haag, Den Helder, Dordrecht, Gronin gen, Nijmegen en Rotterdam. Tezamen met speciale documentaires en features kunnen ze ondergebracht worden in een databestand, dat voor andere belangstellenden en belanghebbenden toegankelijk is. Vertegenwoordigers van de gemeenten en andere belanghebbenden kunnen ook met elkaar bespreken of en hoe ze in andere gemeenten of in andere verbanden kunnen helpen om de beste aanpak van Antilliaanse risicojongeren te vinden. Hier volgen een aantal projecten die een presentatie als good practice waard zijn. Veiligheid: repressie 1. Groningen: Aanpak top-50 harde kern 2. Verschillende gemeenten: Contactfunctionarissen en speciale rechercheteams Veiligheid: Preventie 1. Den Haag: Integrale Traject Begeleiding ITB TRANSFER 2. Den Helder: Projectencentrum Triton Opzoeken, vinden en doorgeleiden van Antilliaanse jongeren 1. Dordrecht: Nos Kas (Buurthuis voor Antilliaanse jongeren )

44

2. Nijmegen: Ambulant jongerenwerk Trabou Tin Werk, scholing, inburgering, zelfredzaamheid 1. Den Helder: Project Herstelling 2. Rotterdam: GoAls Opvoedingsondersteuning 1. Dordrecht: Begeleid woonproject voor jonge Antilliaanse vrouwen Foyer Minnaertsweg 2. Den Helder: Kinderhuiskamer 3. Den Helder: Activeringscentrum Triton Huisvesting 1. Dordrecht: Begeleid woonproject voor jongeren Foyer Colijnstraat 2. Den Helder: project begeleid wonen van Triton en foyer Bon Komienso Persoonlijke problemen 1. Rotterdam: Persoonlijke begeleiding door het RIAGG: Ruman Grandi/Grote Broer 2. Den Helder: Antilliaans maatschappelijk werk Media, cultuur, onderwijs, sport, etc. 1. Rotterdam: Inschakelen van papiamentotalige media 2. Dordrecht: Empowermenttrainingen Bestuurlijke inbedding 1. Dordrecht: Beleid, regie en samenwerking 2. Den Haag: Zeswekelijks uitvoeringsoverleg Aandeel en Inbreng Antillaanse en Arubaanse gemeenschap 1. Amsterdam: SABANA 2. Den Helder: Training van Antilliaanse vertegenwoordigers Toegankelijkheid algemene inste llingen 1. Den Haag, Groningen, Nijmegen: Cursus Papiamento voor Antilliaans/Arubaanse contactfunctio narissen 2. Rotterdam: Netwerk Antilliaanse Professionals

45

7 Conclusies Wij komen na vier jaar rapporteren over Antillianenbeleid in de zeven Antillia nengemeenten tot de volgende algemene conclusies: 1. De gemeenten onderkenden en onderkennen hun onderscheiden problemen met Antilliaanse risicojongeren in de mist. 2. De meeste gemeenten waren niet in staat de omvang van hun doelgroepen onder Antilliaanse risicojongeren met enige nauwkeurigheid te bepalen. 3. De beleidsurgentie om de problemen daadwerkelijk aan te pakken was in vijf gemeenten64 van de zeven gemeenten hoog of zelfs zeer hoog. Zij hadden een betere en duidelijkere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid. 4. De duidelijkere en betere opbrengst van hun gemeentelijke Antillianenbeleid hing samen met de groei van het aantal Antilliaanse jongeren in de gemeente. Gemeenten met een grote tot zeer grote groei hadden een betere en duidelijkere opbrengst in vergelijking de andere gemeenten, waar de groei klein of gematigd was. 5. In deze gemeenten zijn met meer of minder succes methoden ontwikkeld en toegepast om Antilliaanse risicojongeren te vinden en te binden. De betreffende methodiekontwikkeling is daarmee een van de belangrijkste opbrengsten van de regeling. 6. In de vijf gemeenten was er met wisselend succes tevens sprake van een koppeling met de sluitende aanpak en trajecten in de richting van scholing en werk.65 7. In de praktijk was er echter nauwelijks sprake van een geïntegreerde benadering die zowel vinden en binden als de sluitende aanpak van individuele risicojongeren omvatte. 8. Achteraf bezien lijkt het gerechtvaardigd urgentie te koppelen aan enkele contextfactoren zoals het aantal en de groei van het aantal Antilliaanse jongeren in de gemeente over de laatste tien jaar, alsook de omvang van de doelgroepen zoals deze bijvoor beeld blijkt uit de cliëntenbestanden van justitiële instanties, jeugdzorg, jeugdwerk, huisvestingsinstanties en integratie -instellingen. Ook de plaatselijke politiek en gerichte aandacht in de publieke opinie is van invloed, bijvoorbeeld na gewelds- of overlastincidenten met een grote mediarespons. 9. Voor succesvol vinden, binden en de sluitende aanpak zijn veelal veel verschillende instellingen en instanties betrokken die toegankelijk moeten zijn voor de Antilliaanse risicojongeren in kwestie. Voor de uitvoering zijn professionals in de eerste lijn nodig met de benodigde competenties, inclusief een stevige Antilliaanse culturele bagage. 10. De algemene conclusie is dat de algemene instellingen in de zeven ge meenten in de loop van de tijd beter toegankelijk zijn geworden voor hun Antilliaanse doelgroepen en dat ze beter zijn toegerust voor hun taken in het kader van het gemeentelijke Antillianenbeleid. Er is voor de tijd erna iets aan methodiekontwikkeling gedaan, maar dit garandeert niet dat de opgebouwde deskundigheid behouden zal blijven en zich verder zal kunnen ontwikkelen. Hiertoe was een doelgerichte inbedding van de aanpak van Antilliaanse risicojon64

Den Haag, Den Helder, Dordrecht, Groningen, Rotterdam. Amsterdam (dat wil zeggen Amsterdam Zuidoost) heeft zich in tot 2003 geconcentreerd op de inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap, de organisatie van de beleidsuitvoering en een categoriaal zorgloket voor inburgeraars. In het laatste jaar van de regeling is begonnen een breed scala van acties gericht op vinden en binden. Nijmegen heeft zich eveneens sterk moeten concentreren op de inbreng vanuit de gemeenschap en de organisatie van de beleidsuitvoering. 65 Dordrecht min of meer continu en doelgericht, Groningen en Den Haag in toenemende mate, Rotterdam tamelijk incidenteel, Den Helder qua oorspronkelijke intentie en opzet.

46

11.

12.

13.

14. 15.

16.

geren in het totale takenpakket van algemene instellingen nodig geweest en daar heeft het, op uitzonderingen na, aan ontbroken. Gemeenten en instellingen moeten tevens in ketens op geoliede wijze met elkaar samenwerken. De ketensamenwerking bleek in praktijk erg moeilijk en is voor veel verbetering vatbaar. Succesfactoren die onderdeel zijn van het beleidsproces waren met name de kwaliteit en de continuïteit in de projectleiding en de aansturing van de uitvoerende instellingen, alsook de toegankelijkheid en de kwaliteit van de uitvoerende instellingen en hun professionals in de eerste lijn van het vinden, binden en sluitend aanpakken van Antilliaanse risicojongeren. Succes is eveneens te verbinden met de inbreng vanuit de plaatselijke Antilliaanse gemeenschap. De ervaring van vier jaar leert echter dat de inbreng van de plaatselijke Antilliaanse gemeenschap voor verbe tering vatbaar blijft. Wij verwachten de beste resultaten wanneer de gemeente de gemeenschap erkent en consulteert als een uiterst deskundige en ervaren instantie inzake de risicojongeren, hun identiteit, hun achtergronden en hun aanpak. Op deelterreinen blijken de gemeenten succesvolle categoriale projecten te kunnen ondersteunen. Niettemin is blijvend succes te garanderen door algemene professionele instellingen, die open staan voor Antilliaanse risicojongeren en hun cultuur en voldoende deskundigheid voor de aanpak van deze doelgroep.Probate middelen ziij de inschakeling van goed opgeleide Antilliaanse professionals alsook gerichte trainingen en methodiekontwikkeling voor alle betrokken medewerkers. Risicofactoren voor de aanpak bleken onder andere te zijn Ø de onbekendheid met de doelgroepen (in aantallen en wat de culturele factoren betreft), Ø de noodzakelijke maar veelal moeizame ketensamenwerking tussen onder andere justitiële instanties, welzijninstellingen en instellingen op het terrein van werk en inkomen, Ø de informatie voorziening, Ø personele wisselingen met discontinuïteitseffecten voor de projectleiding.

47