EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM
ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA „Serva legem, et lex servabit te.” „Óvjad a törvényt, s majd szelleme téged is óv.”
Az időbeli hatály ikergyermekei: a kellő felkészülési idő és a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma Avagy „jogbiztonsági” mélyfúrás az alkotmánybírósági esetjog tükrében
DOKTORI ÉRTEKEZÉS ÍRTA: PAPP IMRE
TÉMEVEZETŐ: DR. KUKORELLI ISTVÁN EGYETEMI TANÁR
2012.
2
Tartalom I. BEVEZETÉS ................................................................................................................................... 5 1. A DOLGOZAT CÉLJA, TARTALMI LEHATÁROLÁSA......................................................... 5 2. A JOGÁLLAM ÉS A JOGBIZTONSÁG ..................................................................................... 7 3. AZ IDŐBELI HATÁLY ............................................................................................................. 10 4. A RÉGI ÉS AZ ÚJ JOGALKOTÁSI TÖRVÉNY ...................................................................... 17 5. AZ „IKREK” FELBUKKANÁSA ............................................................................................. 25 6. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI DÖNTÉSEK IDŐBELI HATÁLYA....................................... 28 II. EGY PILLANTÁS A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSÉRE ............................................... 37 1. HŐSKORI KÜZDELMEK ......................................................................................................... 37 2. A MAI JOGI SZABÁLYOZÁS ÉS GYAKORLAT .................................................................. 44 3. ÉRTELMEZÉSI KERET ............................................................................................................ 47 3.1 A hatályos jogszabályi szöveg megállapításának a problémája és kötelessége ..................... 51 4. HELYESBÍTÉS .......................................................................................................................... 57 4.1 A helyesbítés gyakorlata az új Jat. időszakában .................................................................... 63 5. KACSINTÁS A KÖZJOGI ÉRVÉNYTELENSÉGRE .............................................................. 68 III. A „KELLŐ IDŐ” KÖVETELMÉNYE A JOGSZABÁLY ALKALMAZÁSÁRA VALÓ FELKÉSZÜLÉSHEZ.......................................................................................................................... 76 1. JELENTÉSE, TARTALMA ....................................................................................................... 76 2. AZ ELV GYAKORLATA .......................................................................................................... 83 2.1 Elégséges felkészülési idő...................................................................................................... 83 2.2 Kötelezettség híján elég volt a felkészülési idő ..................................................................... 93 2.3 Előzményi szabályozás .......................................................................................................... 98 2.4 Későbbi cselekvés kötelezettsége .......................................................................................... 99 2.5 Nem következett be a jogbiztonság súlyos sérelme ............................................................. 105 2.6 Elégtelen felkészülési idő ellenére a norma kímélete .......................................................... 110 2.7 Elégtelen felkészülési idő .................................................................................................... 111 2.8 Foglalkoztatás és kellő idő ................................................................................................... 114
3 3. NAGY HORDEREJŰ VÁLTOZÁSOK ELŐKÉSZÍTÉSE, A PTK. VESSZŐFUTÁSA........ 117 3.1 A negyvenöt napos zsinórmérték ......................................................................................... 117 3.2 Koncepcionális átalakítás időigénye .................................................................................... 123 3.3 Kódex időigénye .................................................................................................................. 126 4. ÉRTÉKELÉS ............................................................................................................................ 134 IV. A VISSZAMENŐLEGES HATÁLYÚ JOGI SZABÁLYOZÁS ÉRTELMEZÉSE ............. 141 1. A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS FOGALMA ......................................................... 141 2. A VISSZAMENŐLEGESSÉG DEKLARÁLT ÉS VALÓDI OKAI ....................................... 145 3. A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS KÜLFÖLDI ALKOTMÁNYOKBAN ÉS KÜLFÖLDI JOGRENDSZEREKBEN .................................................................................... 151 4. VISSZAMENŐLEGES HATÁLY A BÜNTETŐJOGBAN – ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI GYAKORLAT .......................................................................................................................... 158 4.1 Az elv tartalma ..................................................................................................................... 159 4.2 Tartalmi kérdések................................................................................................................. 162 4.3 Az elv és a magánjog ........................................................................................................... 164 4.4 Az elv „átlépése”.................................................................................................................. 165 4.5 Alapjogi vetület, valamint eljárási tartalom ......................................................................... 168 5. A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS TILALMÁNAK A JELENTÉSE ÉS TARTALMA ............................................................................................. 171 5.1 A tilalom hazai történetének kiindulópontjai, kérdésfeltevések .......................................... 171 5.2 Folyamatos ügyek definiálása .............................................................................................. 176 5.2.1 Folyamatban levő ügyek alkalmazhatósági szabályairól kialakult alkotmánybírósági esetjog – alkotmányos megoldások .............................................. 182 5.2.2 Folyamatban levő ügyek alkalmazhatósági szabályairól kialakult alkotmánybírósági esetjog – alkotmányellenes megoldások ...................................... 191 5.2.3 Egy helyi önkormányzati slágertéma, az állattartás szabályozásának a problematikája .......................................................................................................... 196 5.2.4 Az építésügyi, valamint az iparigazgatással összefüggő ügyek ................................... 199 6. PÉNZÜGYI JOGI TÁRGYÚ JOGGYAKORLAT .................................................................. 205 6.1 Közteher-viselési kötelezettség ............................................................................................ 205 6.2 Adókedvezmények csökkentése és megszüntetése .............................................................. 213 6.3 A különadó története ............................................................................................................ 224 6.3.1 Első nekifutás ............................................................................................................... 224
4 6.3.2 Második felvonás.......................................................................................................... 230 6.3.3 Harmadik félidő ............................................................................................................ 241 6.3.4 Alkotmányi kollízió? ..................................................................................................... 245 7. VISSZAMENŐLEGES HATÁLYÚ JOGALKOTÁS TILALMÁNAK EGYÉB ESETKÖRBEN VALÓ MEGJELENÉSE AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI ESETJOGBAN .. 253 7.1 Nem sérült a tilalom ............................................................................................................. 253 7.2 A tilalom sérelme ................................................................................................................. 257 7.3 Foglalkozás gyakorlásával összefüggő ügyek ..................................................................... 263 8. ÉRTÉKELÉS ............................................................................................................................ 266 9. PILLANTÁS A SZERZETT JOGOK VÉDELMÉRE ÉS A BIZALOMVÉDELEMRE......... 272 9.1 A szerzett jogok fogalma, tartalma ...................................................................................... 272 9.1.1 A szerzett jogokkal kapcsolatos joggyakorlat (társadalombiztosítási ügyek) ............. 277 9.1.2 A társadalombiztosítási rendszeren kívüli példák ........................................................ 283 9.1.3 Foglalkoztatással összefüggő joggyakorlat ................................................................. 287 9.2 Bizalomvédelem definiálása, joggyakorlat, eltérő értelmezési keret ................................... 296 9.3 Értékelés............................................................................................................................... 306 V. ZÁRÓ GONDOLATOK ............................................................................................................ 308 VI. FÜGGELÉK ................................................................................................................................ 313
5 „Ubi
ius incertum, ibi ius nullum.”
„Ahol a jog bizonytalan, ott nincsen jog.”
I. BEVEZETÉS 1. A dolgozat célja, tartalmi lehatárolása Dolgozatomban és kutatásom során a jogszabály időbeli hatályának két „ikergyermekére” koncentráltam, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmára és a kellő felkészülési idő követelményére. A megközelítésem elsődlegesen esetjogi szemléletű, valamint jogi elemző módszerű, a joganyag történeti összefüggéseire kitekintő. Csak érintőlegesen vállalkoztam a szoros tartalmi kapcsolódásra tekintettel a szerzett jogok, továbbá a bizalomvédelem tanának és gyakorlatának a felvillantására. Nem foglalkoztam az időbeli hatályon kívül a hatály többi fajtájával sem, s nem volt célom az érvényesség problematikáját górcső alá venni. Az érvényesség kérdéskörének a tanulmányozása egy önálló dolgozat tárgya lehet. Az érvényességi feltételek közül egy kis kitekintést tettem a jogszabályok kihirdetésére, valamint a helyesbítésre, mivel ez a két témakör nagyon szoros összefüggéseket vonultat fel az általam tárgyalt súlyponti témákkal, vagyis az érvényesség „időbeli” dimenzióját jelenítik meg. Nagyon bátortalan „kacsintást” tettem a közjogi érvénytelenség felé, elsődlegesen a tárgyalt témával való kapcsolódás okán. A 2011-es év jogalkotási tevékenységét sok szempontból azért vettem vizsgálódás alá, hogy érzékeltessem, merre halad az új jogalkotási törvény joggyakorlata, és milyen kihívásokkal jár a friss norma alkalmazása. Empirikus vizsgálódásom a tárgyalt témára fókuszált, s csak nagyon kis részleteket illetően „hajlott el”. Célom az alkotmánybírósági esetjog és dogmatika feltérképezése volt annak érdekében, hogy a különböző nagy kommentároktól eltérően ne pusztán az egyes kérdések fő vonalai, a szinte minden kommentárban fellelhető toposzok jelenjenek meg az Olvasó számára, hanem láttassam egyrészt az adott elv fejlődéstörténetét, valamint mindazon mozzanatait, amelyek az adott jogbiztonsági tétel alappilléreit jelenítik meg. Csak ott és csak annyiban ismétlem az egyes alkotmánybírósági döntéseket, ahol az összefüggések könnyebb megértése miatt szükségét érzem. Nem a döntések végeredményére fókuszálok, nem az a perdöntő a magam alkotta csoportosítási szempontokat illetően, hogy az Alkotmánybíróság miként döntött egy norma alkotmányosságát illetően, megállapította-e az alkotmányellenességet vagy sem, hanem a tárgyalt téma szemszögéből hogyan látta a taláros testület a konkrét esetet, előrébb vitte-e a tárgyalt elv fejlődését az adott ügy, vagyis összességében mit tett hozzá az alkotmánybírósági döntés a jogfejlődéshez. Nem a jogszabály pontos leírása, főszövegben
6
való megjelölése volt izgalmas a számomra, ez nem volt célom, hanem az, hogy a konkrét jogszabály kiváltotta problémával mit kezdett az Alkotmánybíróság, és következetes gyakorlata alakult-e ki végül, vagyis az egyes döntések kapcsolódtak-e egymáshoz. Csupán a könnyebb követhetőség miatt bocsátkozom nem a tételes jog, hanem a tárgyalt probléma felvillantására. Vannak olyan „csemegék” is, ahol maga az Alkotmánybíróság is vizsgálta mind a kellő felkészülési idő, mind a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának a tételét, itt csak akkor szerepeltetem ugyanazt a döntést mindkét fejezetben, ha annak különös indoka van, általában megelégszem azzal, hogy a jellemzőbb fejezetbe helyezzem az adott döntést. Nem könnyű elkerülni a párhuzamosságokat, mégis igyekeztem „szűrni” az esetleges párhuzamosságokat. Ha a témám szempontjából az Alkotmánybíróság például kijelentette, hogy az adott jogszabály abban a konkrét esetben megítélve nem volt tiltottan visszamenőleges hatályú, ez volt a vezérlő szempont, ez volt a vizsgálódásom középpontjában, és nem az, hogy esetleg más okból mégis alkotmányellenesnek bizonyult az adott norma. Jellemzően lábjegyzetben varrtam el, ha az előbb felhívott esetben a jogszabály tartalmilag más szempontból mégis alkotmányellenesnek minősült. Célom volt az is, hogy a jogbiztonság alkotmányos kultúráját illetően hű képet adjak mind a kellő felkészülési idő, mind a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát illetően azokról a fogalmi elemekről, amelyek összességükben határozzák meg e jogbiztonsági összetevők mindennapjait, és éltetik a kialakított joggyakorlatot. Azok számára remélem, haszonnal forgatható e mű, akik nem akarják elkövetni a korábbi jogalkotási hibákat, és a választott jogintézmények mélyére ásva alaposabban megismerhetik és például egy-egy jogszabály-előkészítési munkájukban hasznosíthatják e dolgozat tudományos eredményeit. Tudtommal a magyar jogirodalomban eddig senki nem vállalkozott arra, hogy az időbeli hatály e két ikertestvérének az alkotmánybírósági esetjogát kutassa, valamint ebből következően akár kritikai, akár de lege ferenda javaslatokat fogalmazzon meg. Mivel sokat foglalkoztam és foglalkozhattam a jogalkotás elméleti és gyakorlati kérdéseivel, néhol nem bírom magamba fojtani a sokszor nem éppen hízelgő véleményemet, de mindezt azért teszem, hogy mások is átérezzék, nagyon komoly kihívás egy-egy norma előkészítése, s világossá váljon, hogy a jogalkotás egyáltalán nem könnyű feladat. Érdekes annak is a nyomon követése, hogy az alkotmánybírósági joggyakorlatból az új Jat.-ba épített rendelkezések miként állják meg a helyüket a tételes jog világában. Nem megelőgezve
7
az álláspontomat, kijelenthetem, hogy féltettem a mindenkori törvényt attól, hogy a politika játékszere legyen, amolyan írott malaszt, s kutatásaim alapján úgy látom, hogy számos ponton nincs valódi illeszkedés a törvény betűje és a jogalkotási gyakorlat között. Attól függetlenül, hogy az Alkotmányt felváltotta az Alaptörvény 2012. január 1-jén, nem okoz problémát a dolgozatom szempontjából ez a váltás, hiszen a jogállamiság tétele, azon belül a jogbiztonság ugyanúgy az alkotmányjogi dogmatika és az alkotmányjogi kultúra része, vagyis ebből a szempontból is különös hangsúlyt kap az esetjog szemléltetése. Van tehát elég jelentős muníciója az Alkotmánybíróságnak ahhoz, hogy a jogbiztonság összetevőit illetően továbbvigye a korábbi joggyakorlatát annak ellenére is, hogy nem várható jelentős számú alkotmánybírósági beadvány a 2012-es évben. Nyilvánvaló, hogy az esetjog még az alkotmányi rendelkezésekre vonatkozik, de mivel nem az egyes normák konkrét sorsa állt a vizsgálódásom középpontjában, hanem az időbeli hatály „ikertestvéreinek” élete és jellemzői határozták meg írásom alapjait, ezért nem kell kétségbe esnem a jogszabályi változás következtében. A terjedelmi korlátok, valamint a választott téma gazdagsága nem tette lehetővé, hogy a jogállam definiálását elvégezzem, továbbá a jogbiztonság más összetevőit is kutassam, legfeljebb egy-egy, az adott ügyben előforduló mélyebb összefüggés során jelzésszerűen érintem ezeket. Következetesen használom a korábbi jogalkotási törvényre, az 1987. évi XI. törvényre a régi Jat., a jelenleg hatályos 2010. évi CXXX. törvényre pedig az új Jat. megjelölést. Hasonlóképpen járok el az Alkotmánybíróságról szóló törvény esetében is, az 1989. évi XXXII. törvény a régi, a 2011. évi CLI. törvény pedig az új Abtv. megjelölést kapta. 2. A jogállam és a jogbiztonság Az alkotmánybírósági gyakorlatot alapjaiban határozza meg az az egymás után meghozott három határozat, amellyel a testület kijelölte a jogállamiság jelentését, tartalmi elemeit [9/1992. (I. 30.) AB határozat, 10/1992. (II. 25.) AB határozat, 11/1992. (III. 5.) AB határozat]. A jogállamiság tétele normatív, önálló alkotmányjogi normát jelenít meg, vagyis konkrét alkotmányossági mércét jelentve a megsértésére önállóan is lehet hivatkozni. Az az évszázadok alatt formálódott követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állnia, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben
8
működhet, az ítélkezési gyakorlat kezdete óta a jogállam-értelmezéshez tartozik. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, mintegy elvi éllel kimondta, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.] A formális jogállam e követelménye az ítélkezési gyakorlat alapját képezi, miként tartalmilag a jogállamiságnak való megfelelés magában foglalja az Alkotmány valamennyi rendelkezésének egyidejű érvényesítésülését. Peschka Vilmos a jogbiztonságra mint a legkisebb közös többszörösre tekint. A kevés kérdések egyike, amelyben a jogelmélet különböző irányai és koncepciói egyetértenek: „a jog egyik alapvető értéke annak biztonsága”. Peschka szerint a jogbiztonságot a jog kalkulálhatósága
és
általános
megvalósulása
áttekinthetősége és bizonyossága jelenti.
mellett
annak
megismerhetősége,
1
A jog megismerhetőségét elősegíti a joghoz való hozzáférés, s mai informatikai alapú társadalmunkban ez egyre könnyebben biztosítható. A jogrendszer gyors, egyszerű és ingyenes áttekintése alapjaiban változtatja meg a joganyag tartalmának az elsajátítását, megismerését. Még további segítséget jelenthet a bírósági döntések áttanulmányozása, hiszen ezáltal az „élő jog” is feltérképezhető, s ezzel a tudással jelentősen bővül a jogalkalmazásról szerezhető információk köre, vagyis az egyes jogszabályok jogalkalmazási gyakorlatban való viselkedése is sokatmondó lehet pl. a jogkövetés szemszögéből. A jog áttekinthetősége roppant relatív fogalom egy olyan jogrendszer esetében, amely gyakori toldozásnak-foltozásnak kitett, vagyis a megalkotott normák jelentős része módosító jellegű, ráadásul általában nem csekély, hanem legalább közepes, de a gyakorlatban sokszor igen nagy terjedelmű. Azokkal a sajátos hazai megoldásokkal, amelyek elég vegyes jogszabályszerkesztési technikákkal fűszerezve törvény- és egyéb jogszabályi „csomagokat” hoznak létre, még kevésbé követhető a jog áttekinthetősége. Végül a különböző jogtárak, jogi szövegek, összeállítások, vagyis az egységes szerkezetű szöveg lendíti át a holtponton a magyar jogrendszer áttekinthetőségét, hiszen ennek révén ténylegesen áttekinthető a hazai joganyag, hiszen a legostobább, legszakszerűtlenebb módosítások is „beköltöznek” az alapjogszabály testébe, s ezáltal kihámozhatóvá válik a jogalkotói szándék.
1
Peschka Vilmos: Értékek és kategóriák a jogalkotásban. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4. 243.
9
A jog bizonyossága magában foglalja azt, hogy a jog lesz a kiindulópontja a mindennapi működésnek, vagyis az érvényes és hatályos jogszabály alkalmazására sor kerül, végrehajtják azt. A jogba vetett bizalom összetartja a társadalmat, érvényesül a jog primátusa. Ahhoz, hogy a joganyag kifejthesse a kívánt joghatást, szükségszerűen összhangban kell állniuk a jogszabályoknak egymással, vagyis egy ellentmondásmentes jogrendszert kell feltételeznünk. A jog kalkulálhatósága nagyon fontos versenyképességi szempont, az előre láthatóságban, kiszámíthatóságban gyökeredzve ugyanis éppen a jövőbeli magatartások iránytűje lehet, vagyis képes arra, hogy megszülessen az a döntés, hogy valaki követi-e a jogszabályt, vagy a jogi következményekkel számolva nem lesz jogkövető. A jog általános megvalósulása azt a hatályosulási folyamatot jeleníti meg, amelynek során meggyőződhetünk
a
jogi
norma
életéről,
ténylegesen
milyen
jogkövetkezmények
kapcsolódnak hozzá, kialakul-e a norma értelmezésével, alkalmazásával összefüggően egységes gyakorlat, vagy éppen arról szól a norma léte, hogy jogalkalmazási kilengések jellemzik a norma mindennapi gyakorlatát, tehát a hatályosulás kapcsán képet kaphatunk arról, hogy a jogalkalmazás tapasztalatai alapján hol szorul kiigazításra a norma, a hatályosulás tapasztalatai alapján kell-e változtatni rajta. Sajnos, a magyar jogalkotó gyakorta gyorsabb és türelmetlenebb, nem ad elegendő kifutási időt a norma hatályosulására, megretten az alkalmazás kapcsán felerősödő kritikák hallatán, és még mielőtt a hatályosuláshoz elengedhetetlenül szükséges két-három év eltelne, érdemi hatályosulási vizsgálat nélkül „felszínes” jogszabály-módosításba kezd, amelynek kapcsán újra meg újra elköveti ugyanazokat a hibákat. Ahogy Petrétei József megfogalmazza, a jogbiztonság alkotmányjogi parancsként „a jogállam értéktartalmú alapelemének tekinthető, és minden jogállam jogrendjének feltétlenül elérendő célja”.2 Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságra a jogállamiság fogalmi elemeként tekint, s teljességgel érdektelen az, hogy maga a jogbiztonság szó nem szerepelt sem az Alkotmányban, és nem szerepel az Alaptörvényben sem. Kialakult és megszilárdult az az alkotmánybírósági joggyakorlat, ami tartalmat adott a jogállamiság részeként magának a jogbiztonságnak. Amiként Sólyom László láttatja a folyamatot, hiszen az Alkotmánybíróság már a működése kezdetétől fogva abból indult ki, hogy a jogállamiság tartalma a jogbiztonság, mindkét
2
Petrétei József: A jogbiztonságról. In: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (szerk. Fürész Klára és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2006. 189-190.
10
fogalom mindig együtt szerepelt, s majd csak később állandósult a jogbiztonság a jogállamiság fogalmi elemeként.3 Az Alkotmánybíróság gyakorlatában tehát a jogbiztonság követelménye szorosan kapcsolódik a jogállamiság alkotmányos elvéhez, annak szerves részét képezi. A jogbiztonság követelménye a jogalkotó kötelezettségévé teszi annak biztosítását, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és a működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában jogállamiság egyik fontos alkotóelemeként tekintett a jogbiztonságra, amely egyebek között megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, valamint azt, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki, és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is. 3. Az időbeli hatály A hatály különböző fajtái közül jelentőségében kiemelkedik az időbeli hatály, ráadásul ez a legbonyolultabb kategória is, vagyis jóval nehezebb az időbeli hatály megértése, mint pl. a területi vagy a személyi hatályé.4 Jakab András megfogalmazása szerint a magyar jogi nyelv hatályosságon a tényállási időbeli hatályt érti, vagyis a „hatályos jogszabály” kifejezés a „létező és tényállási időbeli hatályában megvalósult” jogszabályt jelenti.5
3
Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest. 2001. 686-687. Kézikönyv jellegű munkájában alaposan foglalkozik e kérdéssel Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2004. 130-139., Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2007. 82-99. 5 Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2007. 82. oldal és 267. lábjegyzet. 4
11
Az időbeli hatály nem végtelen, hanem időben véges, a jogszabály hatályának van kezdete és vége. Attól az időponttól kezdve, hogy a norma hatályba lép, és addig, amíg hatályban van, a jogszabályban foglalt jogi hatás bekövetkezhetősége elvi értelemben fennáll (alkalmazandó és alkalmazható). A jogszabály időbeli hatálya úgy áll be, ahogy létezése a megalkotásával, érvényessége a kihirdetés aktusával. 6 Minden jogszabálynak van időbeli hatálya. Ez feltételezi a jogszabály hatályba léptetését, vagyis annak az időpontnak a meghatározását, amelytől kezdődik a jogszabály időbeli hatálya. Ez egy tételes jogi rendelkezést takar, tehát a jogalkotónak rendelkeznie kell erről. Elméletileg nem fordulhat az elő, hogy egy jogszabálynak ne lenne hatályba léptető rendelkezése. Nem fogadható el az a korábban jogszabályszerkesztők által követett eljárás, miszerint ha egy jogszabálynak nem lenne az időbeli hatályra vonatkozó rendelkezése, akkor a kihirdetés napján lép hatályba a jogszabály, a kihirdetés időpontja pedig a Magyar Közlönyön feltüntetett dátum. Annyira kevés kötelező kelléke van egy jogszabálynak, hogy nem mulasztható el a hatályba léptető rendelkezés megfogalmazása. A hatálybalépésről szóló rendelkezés a jogszabály kötelező eleme, miként a régi Jat. 12. § (1) bekezdése, valamint az új Jat. 7. § (1) bekezdése megfogalmazza. Meg kell tehát határozni a jogszabályban a hatálybalépésének a napját. Szerencsére, nem találtam egyetlen példát sem arra, hogy jogszabály hatályba léptető rendelkezés nélkül született volna meg. Nem sorolom ebbe a körbe azt az esetet, amikor a jogszabály maga nem rendelkezik a konkrét hatályba lépéséről, hanem egy külön jogszabályra utalja a hatálybalépés megállapítását. Az új Jat. ezt már csak törvények esetében engedi meg, vagyis külön törvény rendelkezhet az adott norma hatályba léptetéséről.7 Csak arra találtam példákat, amikor „eltűnt” a hatályba léptető rendelkezés. Felmerül a kérdés, hogy egy jogszabálynak, amíg hatályos, mindvégig kell-e legyen hatályba léptető rendelkezése. Ha a hatályosság a jogi terminológiában állapotot jelez, és a jogszabályokat a hatályos tartalmuk szerint értékeljük, az a jogalkotói parancs, hogy a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépés napját, a jogszabály mindenkori szövegével szemben támaszt elvárásokat. Maga a hatályba lépés egyszeri történés, még akkor is, ha a jogalkotó a lépcsőzetes hatályba lépést választja, ráadásul az új Jat. egyértelműen figyel az időbeliségre, vagyis magának a jogszabály egészének a leghamarabb kell hatályba lépnie ahhoz, hogy
6
Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése és hatálybalépése Magyar Közigazgatás, 1995/2. 101. A 9. § (4) bekezdése szerint ha a szabályozás célja másként nem érhető el, törvény rendelkezhet úgy, hogy a hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik.
7
12
néhány rendelkezése a többihez képest jóval hamarabb hatályba léphessen.8 E logikából adódik, hogy a jogszabály egészének a hatályba lépését mindig a legkorábban hatályba léptetendő rendelkezésekhez kell igazítani. E tekintetben az új Jat. meghaladta azt az elharapódzott gyakorlatot, miszerint lehetséges az is, hogy a még nem hatályos jogszabálynak lehetnek már hatályba lépett rendelkezései. Mivel a hatályba léptetés normaformába öntött egyedi döntés, bajos lenne, ha azt vallanánk, hogy a hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése automatikusan az egész jogszabály hatályvesztését eredményezné. A hatályba léptető rendelkezés tehát valójában a jogszabály időbeli hatályát meghatározó rendelkezés. Biztosan sérti a jogbiztonságot, ha a jogszabály hatályba léptető rendelkezése a hatályát veszti, mert magából a jogszabályból nem derül ki ezáltal, hogy egyáltalán hatályos-e, ha igen, akkor mikortól. A neveléssel-oktatással kapcsolatos egyes feladatokról és hatáskörökről szóló 113/1991. (IX. 4.) Korm. rendelet, valamint a villamosenergia-szállítás és -szolgáltatás korlátozásáról és szüneteltetéséről szóló 95/1995. (VIII. 24.) Korm. rendelet9 alól kicsúszott a talaj, mert mindkét rendelet „menet közben” elveszítette a hatályba léptető rendelkezését. Hatályosak lehetnének ezek a kormányrendeletek a hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése után? Mindkét hatályba léptetését elvesztett normát egy deregulációs norma ártalmatlanította, így hagyták el a jogrendszert.10 A hatályos hatályba léptető rendelkezés a jogállamiság sérelme nélkül nem módosítható, egész egyszerűen jogilag lehetetlen megoldás. Az új Jat. 8. § (2) bekezdése éppen ezért kizárja a hatályba lépett jogszabályi rendelkezés hatályba léptető rendelkezésének a módosítását. A még hatályba sem lépett hatályba léptető rendelkezés „tologatása” tipikus kísérőjelensége a honi jogalkotásnak, amikor is általában egy-egy évvel eltolják az adott norma hatályba léptetését, ezáltal is sértve a jogbiztonságot.
8
Az új Jat. 7. § (5) bekezdése szerint ugyanis a jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző, a jogszabály hatálybalépését követő időpontokat is meg lehet állapítani. 9 A villamosenergia-rendszer jelentős zavara és a villamosenergia-ellátási válsághelyzet esetén szükséges intézkedésekről szóló 281/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet 25. § (1) bekezdése szerint hatályát veszti a villamosenergia-szállítás és -szolgáltatás korlátozásáról és szüneteltetéséről szóló 95/1995. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. §-a, 2. § (1) és (4) bekezdései, 3. § (1) és (4) bekezdései, 6-7. §-ai és a 2. számú melléklete. A 7. § tartalmazta a hatályba léptető rendelkezést, így a módosítás értelmében az is hatályát vesztette. 10 Egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 105/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet.
13
Nem sokban különböznek elméletileg azok a jogszabályok, amelyek csonttá soványodva élték a végnapjaikat, hiszen a jogalkotó már minden rendelkezésüket hatályon kívül helyezte (adott esetben a hatályba léptetőt is), de az egész jogszabályt nem! A jogszabály címe (esetleg bevezető rendelkezése) ott árválkodott a jogrendszerben anélkül, hogy akár csak egyetlen érdemi, tartalmi rendelkezése lett volna az adott normának.11 Ha a jogszabály minden rendelkezését hatályon kívül helyezzük több jogalkotási lépésben, attól még nem lesz a jogszabály egésze hatálytalan sem a régi, sem az új Jat. szerint. Elméletileg meg kell azonban különböztetni egymástól az anyagi és eljárási értelemben vett időbeli hatály, valamint a visszaható és az azonnali hatály fogalmát. Az anyagi jogi értelemben vett időbeli hatály azt írja le, hogy a tényállási elemeknek mely időszakban kell megvalósulniuk ahhoz, hogy jogi tényként legyenek értékelhetőek. Az időbeli hatály tehát azt tisztázza, hogy az új jogszabály mely jogviszonyokat, jogi tényeket kívánja megragadni: azokat (is), amelyek a hatálybalépéskor a következményeikkel együtt már lezárultak, vagy azokat (is), amelyek (vagy következményeik) a hatálybalépéskor még (vagy már) fennállnak, vagy csak azokat, amelyek a hatálybalépés után keletkeznek. Az eljárásjogi értelemben vett időbeli hatály esetén azonban nem az anyagi jogi tényállás megvalósulásának az ideje irányadó, hanem az eljárás megkezdésének és végének az időpontja. Eljárásjogilag tehát az időbeli hatály arra a kérdésre ad választ, hogy a jogalkotó elképzelése szerint kell-e alkalmazni az új jogszabályt a hatálybalépése előtt jogerősen befejezett eljárásokban (is), a hatálybalépéskor folyamatban levő eljárásokban (is) vagy csupán a hatálybalépése után induló eljárásokban. Eljárási értelmben tehát ex tunc az a rendelkezés, amelyet a már megindult, de még le nem zárt (véget nem ért) eljárásban is alkalmazni kell, nyilvánvaló, hogy ez anyagi értelemben is ex tunc hatállyal párosul. Az eljárási értelemben vett ex nunc hatály is szükségszerűen anyagi jogi értelemben vett ex tunc hatályt jelent, hiszen az eljárások, amelyekre az új szabály azon nyomban vonatkozik,
11
Például az egyetemek kari tagozódásáról, valamint az egyetemi továbbképző intézetekről szóló 37/1986. (VIII. 31.) MT rendelet, a postai tevékenységről szóló 133/1993. (IX. 29.) Korm. rendelet, egyes miniszterek feladatés hatásköréről szóló kormányrendeletek módosításáról a nemzeti szabványosítással, valamint a laboratóriumok, a tanúsító és az ellenőrző szervezetek akkreditálásával összefüggő időszerű feladatok ellátása érdekében című 78/1994. (V. 19.) Korm. rendelet. Mindhárom „csontváz” normát egy deregulációs norma helyezte hatályon kívül: egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 105/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet.
14
bizonyosan múltbeli eseményeket jelenít meg. Az eljárásilag pro futuro hatály viszont anyagi jogilag lehet ex tunc, ex nunc és pro futuro is. 12 Mind az anyagi, mind az eljárási jogi értelemben vett időbeli hatály körében megkülönböztethetjük az úgynevezett ex nunc, pro futuro, retroaktív és azonnali hatály fogalmát. A régi Jat. 12. § (2) bekezdése az Alkotmánybíróság többségi állásfoglalása alapján az anyagi értelemben vett retroaktív hatály tilalmát rögzíti, ezzel szemben például a T/4488. számú törvényjavaslat 12. §-a kifejezetten az eljárási értelemben vett azonnali hatály problematikájával foglalkozott13: Az azonnali és visszaható hatály között eljárási értelemben a különbség az, hogy a visszaható hatályú jogalkotás a már lezárt jogviszonyokra is vonatkozik, ráadásul a korábbi eljárási cselekmények felülvizsgálatát, esetleg megismétlését teszi szükségszerűvé. Ezzel szemben az eljárási értelemben vett azonnali hatály egy már meglévő, bár korábban keletkezett eljárási jogviszonyban keletkeztet, változtat vagy szüntet meg eljárási jogokat és kötelezettségeket, amely azonban szükségszerűen a jövőre szól. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat szerint ez pedig nem ellentétes a régi Jat. 12. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. Éppen ezért nincs olyan Alkotmányból levezethető indok, amely alapján az eljárási értelemben vett azonnali hatálybaléptetést korlátozni kellene. Ráadásul az Alkotmánybíróság az eljárási törvények hatálybaléptetésével kapcsolatosan a 29/2000. (X. 11.) AB határozatában kiemelte, hogy csak kivételesen, és kifejezetten átmeneti jelleggel van arra alkotmányos lehetőség, hogy az egyébként hatályon kívül helyezett korábbi szabályt az új jogszabály hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokban még alkalmazzák. Ebből következően nincs alkotmányos lehetőség arra, hogy az azonnali hatály alkalmazását a jogszabály az érintettek számára kedvező esetekre korlátozza. Kampis György élesen elválasztja az azonnali és a visszamenőleges hatályt14, s arra az álláspontra jut, hogy az azonnali hatály nem tilalmazott, s semmiképpen sem keverendő össze a visszamenőleges hatállyal. Szerinte az Alkotmánybíróság nem választotta szét világosan a két kategóriát, s ebből adódóan Kampis félt attól, hogy az „azonnali hatály tilalma” tétele megbéníthatja az állam szabályozó tevékenységét. Az azonnali hatály problematikája csak akként oldható fel,
12
Vö. Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég. Győrfi Tamás – Jakab András 180-181. o. 165. pont. 13 (1) A jogszabály hatályba lépésével kapcsolatban – szükség szerint – rendezni kell az új szabályozás alkalmazására való áttérés kérdését (átmeneti rendelkezések). (2) A jogszabály előírásait a hatályba lépése után induló eljárásokban kell alkalmazni. Ha azonban ez veszélyeztetné a kívánt joghatás elérését, a jogszabály úgy is rendelkezhet, hogy előírásait a hatálybalépése előtt indult eljárásokban is alkalmazni kell. 14 Jakab András az azonnali hatályt visszaható hatályként aposztrofálja. L. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2007. 85.
15
ha a jogalkotó „megfelelő megoldást ad a folyamatban levő ügyek lehetőleg joghátrány nélküli lezárására”.15 Kampis aggodalma felesleges, mert az azonnali hatály tehát főszabály szerint megengedett, legfeljebb a bizalomvédelme elve szab neki határt. A jogszabályt a kihirdetésének a napján (ex nunc) hatályba léptető jogalkotás a jogszabály azonnali, a kihirdetéstől kezdődő alkalmazhatóságát teszi lehetővé, vagyis a jogszabály a kihirdetése után bekövetkezett eseményekhez társít jogkövetkezményeket. Anyagi jogilag az azonnali hatály egyrészről azt jelenti, hogy az új jogszabály hatálybalépése előtti jogi tények az új jogszabály hatálybalépése után más joghatást fejtenek ki. Másrészről a régi jogszabálytól eltérően szabályozza az új jogszabály a korábbi norma alapján kialakulóban levő tényállások létét, joghatását, megszűnését (pl. elévülés, elbirtoklás). Harmadrészt pedig joghatással ruház fel olyan huzamosabb ideje fennálló tényeket vagy állapotokat, amelyek a hatálybalépéskor folyamatban levők, de a korábbi jogi szabályozás joghatást nem tulajdonított nekik. Az eljárási értelemben vett azonnali hatály azt jelenti, hogy a jogszabály hatályba lépésekor folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell az új rendelkezéseket.16 A visszaható (retroaktív, ex tunc) hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a keletkezését megelőző eseményekhez kapcsol jogkövetkezményt, vagyis ha a jogszabályt a hatályba lépése előtt már lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell. A visszaható hatálynak két alfaja van: a valódi visszaható hatály és az azonnali hatály.17 Az azonnali hatályt kvázi-retroaktív hatálynak nevezi Chronowski Nóra és Petrétei József.
18
Élesen el kell különítenünk mind a
valódi visszaható hatályt, mind az azonnali hatályt, ez utóbbi pedig semmilyen módon nem keverendő össze az ex nunc hatállyal.19 Hangsúlyos, hogy az azonnali hatály a már folyamatban levő, azaz még nem lezárt jogviszonyokra is alkalmazandó. Az azonnali hatály kategóriáját Szászy István vezette be a hazai jogirodalomba.20
15
Kampis György: Kodifikáció Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, Budapest, 1994. 64-66. Uo. 17 Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég. Győrfi Tamás – Jakab András 179. o. 157. pont. 18 Chronowski Nóra- Petrétei József: Észrevételek az „új” jogalkotási törvény koncepciójához Jura, 2003/2. 8-9. 19 Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég. Győrfi Tamás – Jakab András 179-180. o. 158-159. pont. 20 Szászy István: A magánjogi jogszabályok időbeli hatálya: a törvény visszaható erejének problémája. Magyar Jogászegyleti Értekezések 1938. 70-99. Szászy az időbeli hatály kérdéseit feszegette már a Szladits-féle Magánjogban, majd a hivatkozott későbbi művében is, ugyanakkor nem adott pontos elhatárolást. Szászy István: Jogszabály-összeütközések Budapest, 1973. 516. 16
16
Peschka Vilmos a visszaható hatályú jogszabályok elemi problémájaként láttatja azt, hogy ekkor a jog ismeretének megdönthetetlen vélelme (ignorantia iuris neminem excusat) valójában fikcióvá válna. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában többször hivatkozza Peschka tételét Kiss László alkotmánybíró, általában különvéleményeiben.21 A jövőbeni hatály a jogszabály mindennapos velejárója, tipikus kelléke, nyilvánvalóan a jövőt kívánja szabályozni. Anyagi jogilag ez azt jelenti tehát, hogy a jogszabály kizárólag a hatálybalépése után keletkező jogviszonyokra, tényekre vonatkozik. Eljárásjogi értelemben: a jogszabályt csak a hatálybalépése után induló eljárásokban lehet alkalmazni. Ha a jogszabály kizárólagosan jövőbeli hatályú, mert például olyan vadonatúj jogintézményt honosít meg, amelynek nincs előzménye, az új szabályozás időbeli hatálya érdemi problémát nem vet fel. Szemben azokkal az esetekkel, amikor egy korábbi szabályozás megújítása következik be, amikor is a jövőbeli hatály szükségképpen együttjár a korábbi jogszabály továbbhatásával, vagyis ebben az esetben „kéz a kézben jár” a jövőbeli hatály és valamilyen átmeneti rendelkezés. A hatályon kívül helyezett jogszabály alkalmazását az új jogszabály rendeli el, amikor a saját időbeli hatálya kapcsán arról rendelkezik, hogy az új jogszabály hatálybalépése előtt létrejött és a hatálybalépéskor fennálló jogviszonyokra, tényekre nem az új jogi normát, hanem (ezáltal) a korábbit kell alkalmazni. A továbbhatás tehát a jövőbeli hatállyal együttesen érvényesül; akár teljes, akár részbeni megengedése gyakran alkalmazott jogalkotási technika éppen a jogvesztés elkerüléséért. A dolgozat többek között arra keresi a választ, hol húzódik meg az egyes konkrét esetekben az időbeli hatály megválasztásának a szabadsága, vagyis mikor és milyen esetekben nem kerül összeütközésbe a jogalkotó az alkotmánnyal az időbeli hatály meghatározásakor, továbbá milyen garanciák szolgálnak a jogbiztonság védelmezésére. Hol húzódik a határ például a retroaktív hatály kapcsán, meddig alkotmányos a visszamenőleges hatályú jogalkotás, és mikortól válik tiltottá. Annak a kérdésnek az eldöntése tehát, hogy az új szabályozást kell-e és mennyiben alkalmazni a folyamatban levő ügyekben (eljárásokban), a jogszabály időbeli hatályának a meghatározásán múlik. Az új Jat. 15. §-a a szabályozási átmenet alcím alatt előremutatóan rendelkezik a jogi norma alkalmazásáról, alkalmazhatóságáról: fő szabályként22 a jogszabályi rendelkezést a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint
21
Utal Peschka művére Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég. Győrfi Tamás – Jakab András 181. o. 189. lábjegyzet: Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete Budapest, Akadémiai Kiadó, 1979. 220-222. 22 Ha jogszabály eltérően nem rendelkezik.
17
megkezdett eljárási cselekményekre a hatályban léte alatt és a továbbhatás elve alapján a hatályvesztését követően kell alkalmazni. Ez a rendelkezés tehát egy általánosan alkalmazandó, de eltérést engedő alkalmazási szabály. 4. A régi és az új jogalkotási törvény Az Alkotmánybíróság 121/2009. (XII. 17.) AB határozata 2010. december 31. napjával megsemmisítette a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényt (a továbbiakban: régi Jat.), és felhívta a jogalkotót, hogy eddig az időpontig alkotmányos szabályozást fogadjon el. Valóban „kell”, vagy egy önálló jogalkotási törvény – ahogy az Alkotmánybíróság fogalmaz – csupán egy „sajátos magyar megoldás”? Mi az a normatartalom, amelyet a jogalkotási törvénynek tartalmaznia kell, ami kihagyhatatlan e jogszabályból, és az Alkotmány helyett törvényi szinten kell rendezni?23 Megítélésem szerint túl későn született meg ez az alkotmánybírósági döntés, hiszen évekkel korábban megsemmisíthető lett volna a Jat., gyakorlatilag 1990-től bármikor sort lehetett volna rá keríteni. Mostanra viszont olyan mértékűvé duzzadt a Jat.-ot érintő problémák köre, hogy az Alkotmánybíróság nehezen tehette volna meg, hogy ne a törvény egészét semmisítse meg. Úgy érzem, hogy akkor, amikor viszont megszületett a régi Jat.-ot megsemmisítő AB határozat, akkor viszont túl sok haladékot adott az Alkotmánybíróság az Országgyűlésnek. Magam Trócsányi László egyik gondolatával értek egyet, miszerint ezt a Jat.-ot hamarabb száműzni kellett volna a jogrendszerből, mivel ez a törvény érdemi funkciót már hosszú ideje nem tölt be.24 Az Alkotmánybíróság végül 2009 végén hozta meg régóta várt döntését, ez első indítványok beérkezése után több mint egy évtizeddel. A régi Jat. jelentőségéről nem lehet eleget írni, nem lehet eléggé hangsúlyozni, mennyire előremutató volt a törvény megalkotása. Holló András a rendszerváltás közjogi folyamatát elindító, e folyamatot generáló „első törvények”, az 1987. évi X. és XI. törvényt tekinti.25 Kukorelli István a jogállam-építési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett első
23
A jogalkotásról szóló T/4488. számú törvényjavaslatot a Kormány a közjogi csomag elemeként 2003 júliusában benyújtotta, de nem került sor az elfogadására. E törvényjavaslat az azóta eltelt időre is figyelemmel nyilvánvalóan átdolgozandó, mégis egy alapos pillanatfelvétel az akkori megoldandó jogalkotási problémákról. 24 Lásd Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolását. Trócsányi László a párhozamos véleményében egyetértett a rendelkező résszel, az indokolással azonban részben nem. Szerinte nem volt indokolt a pro futuro megsemmisítés [hiszen minden garanciális szabályt ellát az Alkotmány 2. § (1) bekezdés jogállamiság fordulata, azaz a jogbiztonság nem sérült volna a megsemmisítéssel]. 25 Holló András. A jogállamtól a jogállamig (A közjog „forradalma”) Budapest, 1993. 62-64. Alapítvány a politikai kultúráért.
18
bátortalan lépéseként tekintett a régi Jat.-ra, hiszen átalakította a kormányzás belső rendszerét, és innen számítva jelentősen megugrott a törvények száma. 26 A régi Jat. – ahogy az Alkotmánybíróság is kiemeli a határozatában – a megszületésekor kiemelkedő helyet foglalt el a rendszerváltozás törvényei között. Az Alkotmánybíróság már működése kezdetén kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.”27 A közhatalom gyakorlásának kiszámítható és rendeltetésszerű gyakorlása a „legfontosabb közhatalmi jogosítványt”28, a jogalkotást gyakorló állami szervekkel szemben is követelmény. A jogalkotás rendje, a jogszabályok formai és tartalmi megformálása, ennek eljárási rendje kizárólag a jogállamiságból fakadó jogbiztonság által támasztott elveknek megfelelően történhet meg. „A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.”29 A régi Jat. vállalta azt az úttörő feladatot, hogy megszünteti a jogforrások „dzsungelét”, egyértelművé teszi, melyek a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei, valamint irányadó szabályrendszerét adja a jogszabály-előkészítésnek egy olyan jogalkotási időszakban, amikor a kizárólagos törvényhozási tárgyak meghatározásával helyreállt a törvényhozás súlya, és hosszú idő óta először elkezdett zakatolni az országgyűlési törvénygyár, hogy aztán minden képzeletet felülmúlva ontsa a rengeteg törvényt. A jogalkotás tudományos és szakmai megalapozottságával, a hatásvizsgálatok kiterjesztésével, a jogszabályok stabilitásával szemben soha nem látott mértékben növekedtek meg a jogszabályváltoztatási igények. A folyton változó életviszonyok egyre több és egyre bonyolultabb, kifinomultabb, differenciáltabb és ezért szükségszerűen részletesebb jogi szabályozást követelnek meg. A kilencvenes évek elején általánossá vált, hogy még szinte meg sem száradt 26
Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek Korona Kiadó, Budapest, 1995. 13-14. 27 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454.; lásd még: 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90., 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25. 28 37/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480., 124/2008. (X. 14.) AB határozat, 2008, 988. 29 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59.
19
a tinta az elkészült törvényeken, már kezdődhetett a módosításuk; hiányzott az a jogalkotói türelem és fegyelem, ami kivárta volna az egyes jogintézmények „kihordását”, megnézte volna az új törvények jogalkalmazási tapasztalatait. Mindenhatóvá vált a jogalkotás, az egyes társadalmi csoportok különös előszeretettel vágyakoztak egy-egy jogi norma, de főként lehetőleg törvény megalkotására, s minden követ megmozgattak azért, hogy szeretett témakörük (laboratóriumok, műtrágya, topográfiai oltalom, mozi stb.) törvényben öltsön testet. A korabeli törvényalkotási eljárás számos fogyatékossága pedig csak tovább növelte a jogalkotási zűrt, hiszen az első parlamenti ciklusban módosító indítványok elutasítása esetén szavazni kellett a módosítással érintett „eredeti” törvényhelyről is, azaz számos esetben „lyukak” keletkeztek, hiszen az „alapszöveg” sem kapott támogatást a T. Házban. Az 1994-től bevezetett új parlamenti jogintézmények (egységes javaslat bevezetése, halasztott határozathozatal, az eredetileg az „össznépi hibakeresésre” kitalált záró módosító indítvány, záró vita)30 mind igyekeztek a számtalan hiba javítását elérni. A törvényhozás számokban rendkívül kimagasló termése a jogforrási hierarchiából adódóan tovább mélyítette a jogalkotás szakadékát, hiszen a rengeteg megszületett törvény módosítására már nehezen lehetett egyenként vagy tematikusan sort keríteni, így megkezdődött az egymással szorosan össze nem függő törvények egy törvényben való módosításának korszaka, ami visszavisszatérően jellemzi az egyes parlamenti ciklusokat. A címében az egyes szót szerepeltető, ilyen-olyan tárgyú törvények módosítása, továbbá a költségvetési törvény vagy egyes adótörvények mesterséges „felhizlalása” mind-mind jelezte, a gyorsan változó életviszonyok szabályozása nem tűr halasztást, rögtön a jogalkotás eszközeivel kell a jogalkalmazásban még meg sem honosodott rendelkezéseket változtatni. Sok esetben nem kezelhette a jogalkalmazás a maga bölcsességével az egyes jogi szabályokat, mert a jogalkotó beavatkozása előbb megtörtént, mintsem egy állandó (még ha bizonytalanságokkal tarkított) jogalkalmazási gyakorlat kialakulhatott volna. A régi Jat. tehát feldobta a labdát, s ez a labda csak gurult, csak gurult, miközben a jogalkotás már az eredeti célját/értelmét elveszítette. Így gyakorta került sor ugyanannak a törvénynek az adott évben való többszöri módosítására, rosszabb esetben ráadásul ugyanazon rendelkezések „felülírása” történt meg. Az ugyanazon törvények
30
A módosításokról szóló hosszadalmas szavazást már nem követte rögtön a törvényjavaslat zárószavazása, hanem a törvénykezdeményező kötelességévé vált, hogy összeszerkessze a módosításokkal érintett törvényjavaslati szöveget, vagyis a törvényjavaslat eredeti szövegébe kompilálja az elfogadott módosító, valamint kapcsolódó módosító indítványokat. Az ekként előállított egységes javaslat „össznépi” bakikeresés tárgya lett, hiszen a szöveg alkotmányossági szempontú, más törvénnyel való kollízióra utaló vizsgálata mellett a szöveg belső ellentmondásait, hibáit kellett kiküszöbölni. Záró módosító javaslat benyújtásával lehetett a koherenciazavart feloldani, amit a módosító indítványt benyújtók mellett az előterjesztő is jegyezhetett. Mindezek az eszközök még egy utolsó szűrőt jelentettek a törvényjavaslat elfogadása előtt.
20
párhuzamos, más-más törvényben való módosítása számos esetben eredményezett jogalkotási hibát, amit csak újabb törvényalkotással lehetett korrigálni. Az egyes bekezdések, pontok, alpontok átszámozása, újabb bekezdések beiktatása, önálló szerkezeti egységként nem viselkedő bekezdésbeli egyes mondatok hatályon kívül helyezése csak fokozta a káoszt, s tette egyre nehezebbé a jogszabályok hatályosításával foglalkozók helyzetét. E fejleményekhez társult a közösségi jogi jogalkotás párhuzamossága és rendkívül gyors bővülése, mely újabb kötelezettségeket rótt a hazai jogalkotásra. A régi Jat. szerepvesztése31 kapcsán megállapítható, hogy a törvény egyre inkább „megkerülhetővé” vált. A régi Jat. a maga idejében úttörő módon és időt állóan fogalmazta meg a jogalkotással szemben támasztott garanciális alapelveket, olyan, a jogállamiságból és az annak részét képező jogbiztonságból fakadó minimumkövetelményeket rögzített, amelyeket egyetlen jogalkotó szerv sem hagyhat figyelmen kívül. A régi Jat. 12. § (2) bekezdése szabályozza a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, 12. § (3) bekezdése tartalmazza a kellő felkészülési idő követelményét, 13. §-a áttételesen a jogbiztonságra sérelmes sommás dereguláció tilalmára vonatkozó szabályt fogalmaz meg, 14. §-a a kihirdetési-közzétételi kötelezettség rögzítésével egyértelmű teszi, hogy jogállamban nem létezhetnek titkos jogszabályok, 15. §-a a felhatalmazás, a jogalkotói hatáskör delegálásának határairól rendelkezik a szubdelegáció tilalmának rögzítésével. Ezen elvekkel összefüggésben a régi Jat.-ot megsemmisítő AB határozat leszögezte, hogy ezeket az Alkotmánybíróság régóta a jogállamiság elve – Alkotmány 2. § (1) bekezdés – részeként alkotmányos szabálynak tekinti, így a régi Jat. ezen rendelkezései alkalmazására nem is kerülhet sor. Ugyanez áll a régi Jat. 15. § (1) bekezdésére is, melyet az Alkotmánybíróság szintén alkotmányos szintű szabálynak tekint. Ezek az alkotmányos jellegű szabályok tehát nem a régi Jat. alapján érvényesek, hanem tőle függetlenül. Az alkotmánybírósági gyakorlat a kezdetektől egyértelmű abban is, hogy a régi Jat. szabályainak megsértése önmagában nem, hanem csak akkor eredményez alkotmányellenességet, ha az alkotmányi alapelvbe, illetőleg rendelkezésbe ütközik.32 Az Alkotmánybíróság „az
31
Papp Imre: Az Alkotmánybíróság határozata a jogalkotási törvény alkotmányellenességéről Jogbiztonság és államszervezeti változások JeMa Jogesetek Magyarázata 2010/4. 3-18. 32 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421., 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146., 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170., 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45., 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999., 325., 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202., 49/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 556.; lásd még: 496/B/1990. AB határozat, ABH, 1991, 493., 613/B/2005. AB határozat, ABH, 2008, 3107., 125/B/2002. AB határozat, ABH, 2007, 2285., 467/B/2005. AB határozat, ABH, 2007, 2526., 1025/B/2001. AB határozat, ABH, 2003, 1456., 793/B/1998. AB
21
Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján […] egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő)
alapelveket
alkotmányos
védelemben
részesít”.33
Ehhez
hasonlóan
az
Alkotmánybíróság pusztán a régi Jat. szabályai alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sem állapít meg.34 Abban, hogy adott esetben szükséges-e jogalkotás, nem a régi Jat. 17. §-a döntő. Alkotmányossági szempontból az a körülmény meghatározó, hogy a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja. Ez természetesen nem akadálya annak, hogy a jogalkotás rendjéről szóló törvény „iránymutatásokat” adjon a szabályozás szükségességének megítéléséhez, de ez a mérlegelés alapvetően – az alkotmányosság keretén belül – a jogalkotó rendkívül széles belátásán múló kormányzati döntés eredménye. 35 A régi és az új Jat. központi szerepe csak látszólagos a kodifikáció gyakorlatában, mára már nyilvánvalóan nem tudja betölteni a szerepét. A kodifikáció során nem a régi vagy az új Jat., hanem az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányjogi követelmények szerint kerül sor a jogszabályok kidolgozására és megszövegezésére. Mindez nem a jogalkotási törvény hazai jogrendszerben betöltött szerepének alábecsülését jelenti; épp ellenkezőleg, a jogalkotási törvény – alkotmánybírósági normakontroll mellett leértékelődött – valódi jelentőségének tudomásul vételéről. Sári János szerint az a tény, hogy a régi Jat. számos rendelkezése nem érvényesül a valóságban, számos vonatkozásban problematikus helyzetet eredményez, sőt a törvény rendelkezéseinek a hatályosságát kérdőjelezi meg.
36
Trócsányi László hasonlóképpen
fogalmaz, a megalkotásakor haladó szemléletet tükröző régi Jat. „mára megkopott, feleslegessé vált, hatályon kívül helyezése indokolt”. A jogalkotási rendszer alapjait az alkotmányban szükséges szabályozni.37
határozat, ABH, 2000, 777., 26/B/1997. AB határozat, ABH, 2000, 669., 26/B/2001. AB határozat, ABH, 2003, 1321. 33 2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41., 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409., 12/2005. (IV. 6.) AB határozat, ABH 2005, 134., 19/2005. (V. 12.) AB határozat, ABH 2005, 644., 45/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 946. 34 1621/E/1992. AB határozat, ABH, 1993, 765. 35 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256., 39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273., 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 674. 36 Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer, Magyar Közigazgatás, 1991. 8. szám. 37 Az alkotmányozás elvi kérdései Alkotmány és jogtudomány Tanulmányok Acta Universitatis Szegediensis De Attila József Nominatae Acta Juridica et Politica Tomus XLVII., Fasciculus 1-18. Szeged, 1996. szerk. Tóth Károly 180.
22
Nem a jogszabály-előkészítők felkészületlensége vagy hanyagsága eredményezte a régi Jat. háttérbe szorulását, hanem a minőségi jogalkotás megteremtésében az Alkotmánybíróság jogalkotással
szemben
megfogalmazott
tartalmi
és
technikai
alkotmányossági
követelményeinek térhódítása. Ezek a követelmények jórészt a régi Jat. rendelkezéseire épülnek, amelyek tartalmát az alkotmánybírósági joggyakorlat fejtette ki, majd csiszolta lépésről lépésre, nem ritkán alkotmányi rangot biztosítva a régi Jat. jelentősebb előírásainak. Az Alkotmánybíróság joggyakorlata azonban a régi Jat. hiányosságait is feltárta, és a jogalkotással szemben – elsősorban a jogállamiság tételére hivatkozva – olyan mércéket is meghatározott, amelyről a „jogalkotás rendjét” szabályozó törvény mélyen hallgat, vagy pusztán a törvényi rendelkezéseiből nagyon körülményes lenne levezetni azokat. Az Alkotmánybíróság néhány ponton jól mutatott rá a régi Jat. tartalmi kiüresedésére. Egyetértek Jakab András összegző megállapításával, hiszen a jogalkotási törvény minimális tartalmát mindig a „jogállamiságra” figyelemmel lehet megállapítani, sőt a régi Jat. hatályos szövegének jelentős részét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdés „jogállamiság” szavából levezethető rendelkezésekként kezelte, és megsértésük esetén nem is a régi Jat.-ra, hanem az Alkotmány 2. § (1) bekezdés „jogállamiság” szavára hivatkozva jár el. Ebből fakadóan a régi Jat. – és közvetve az Alkotmány 7. § (2) bekezdése – gyakorlati jelentősége erősen lecsökkent, s azt az alkotmánybírósági gyakorlatában túlnyomórészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdés „jogállam” szava átvette. 38 Egy példán, éppen talán a legfontosabbon, a jogalkotói hatáskörön szemléltetve teljesen igaz az Alkotmánybíróság érvelése. A testület a 121/2009. (XII. 17.) AB határozatában helyesen állapította meg, hogy az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet, ezekhez a jogalkotási törvény sem hozzá nem adhat, sem el nem vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok kötelező erejének jogi forrása az Alkotmány. A jogalkotási törvény így nem a jogforrásokat szabályozza, hanem, mint az Alkotmány mondja, a "jogalkotás rendjét". A jogalkotás fogalmán legáltalánosabban a jogszabályok létrejöttéhez vezető jogilag szabályozott eljárást, még tágabban a teljes társadalmi-politikai folyamatot kell érteni, így a "jogalkotási eljárás" és a "jogalkotás rendje" terminusok jelentése azonos. Az Alkotmányban említett "jogalkotás rendje" mint törvényhozási tárgykör eszerint maga a
38
Jakab András: „7. § [Nemzetközi jog és belső jog; jogalkotási törvény]” in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 386.
23
jogalkotási eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási eljárás része), de nem a jogforrások meghatározása.39 A jogalkotói hatáskör megállapítására az Országgyűlés törvényalkotóként nem rendelkezhet hatáskörrel. Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet, ezeket a jogalkotási törvény nem bővítheti, nem szűkítheti, mert ez alkotmányellenes lenne. A jogforrások érvényességi alapja, a jogalkotó szervek közhatalmi hatáskörének végső eredője tehát nem a jogalkotási törvény, hanem maga az Alkotmány.40 Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmány elsődlegessége kizárja, hogy az Alkotmányban szabályozott tárgyköröket alkotmányon kívüli (és így szükségképpen Alkotmány alatti) jogszabályok, akár törvények szabályozzanak. Az Alkotmánybíróság tehát a töretlen gyakorlata alapján megerősítette korábbi álláspontját, csak az alaptörvény rendelkezhet jogalkotói hatáskör megállapításáról, ezáltal jogszabálynak tekinthető jogi norma létéről. A testület a miniszter jogalkotó hatáskörének államtitkárra41 történő átruházása tilalmáról szóló 37/2006. (IX. 20.) AB határozatában elvi éllel rögzítette, hogy a „miniszter jogalkotó hatásköre – mint valamennyi jogalkotó hatáskör – az Alkotmányon alapul”.42 Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azáltal, hogy a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, e hatáskör gyakorlásának esetleges átruházása is az „alapító norma”, az Alkotmány szabályozási tárgya kell, hogy legyen, azaz a „helyettesítésnek” is az Alkotmányon kell alapulnia.” A jogszabály kibocsátójának megváltozása, helyettesítése tehát „alkotmányos jelentőségű”. Ezen elvi megállapításokat az Alkotmánybíróság a 124/2008. (X. 14.) AB határozatában is megerősítette, és alkotmányellenesnek ítélte a jogszabályalkotásban részt vevő olyan szervek egyetértési (együttdöntési) jogát, amelyek jogalkotó hatáskörrel az alaptörvény alapján nem rendelkeznek. Ebben a határozatban a testület újból rámutatott, hogy a jogalkotás közvetlenül
39
Jakab András: „7. § [Nemzetközi jog és belső jog; jogalkotási törvény]” in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 385. 40 Lásd ebben a szellemben a portugál Alkotmány 115. cikk (5) bekezdését és a lengyel alkotmány 87. cikk (1)(2) bekezdését. 41 Azáltal, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény az államtitkár minisztert helyettesítő általános jogköre tekintetében nem teremtett kivételt a rendeletalkotás tekintetében, a törvényhozás mulasztást követett el, és nem hozta összhangba a jogalkotási hatásköröket az Alkotmány rendelkezéseivel, amely ilyen vertikális hatáskör-átruházást nem tesz lehetővé. Ugyanakkor a jogalkotó hatáskörében akadályozott miniszter kormánytag általi helyettesítése alkotmányjogi szempontból nem kifogásolható; lásd: 37/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480. 42 ABH 2006, 486.
24
az Alkotmányon alapuló és ezért törvénnyel nem korlátozható közhatalmi hatáskör, az Alkotmány maga határozza meg, hogy mely állami szerv és milyen formában bocsáthat ki jogszabályt. Hangsúlyozta az Alkotmánybíróság azt is, hogy az érintett alkotmányi rendelkezésekből és ezek alkotmánybírósági értelmezéséből egyértelműen következik, hogy jogalkotó hatáskörrel csak az Alkotmány ruházhat fel egy szervet. Az Alkotmányban nevesített jogalkotó szervek között az egyetértési jogkörrel felruházni kívánt országos szakszervezeti
szövetségek
érdekképviseletek
nem
nem
jogalkotó
szerepelnek. szervek,
Az
ezért
Alkotmány
alapján
jogszabályalkotásra
a
tehát
az
jogszabály
kibocsátásához kapcsolódó egyetértési joguk alapján való törvényi felhatalmazásuk ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a hatalommegosztás elvével és az Alkotmánynak a Kormány, illetve a miniszterek jogalkotását szabályozó rendelkezéseivel. Súlyos alkotmányos visszásságot idéz elő az a későbbi példa, amikor a jogforrások jogszabályi listája alkotmánymódosítás nélkül bővül. Az Alkotmánybíróság a 33/2010. (III. 31.) AB határozatában – előzetes normakontroll keretében az államfő indítványára – alkotmányellenesnek nyilvánította az egyes törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról szóló, az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján elfogadott törvény támadott rendelkezéseit. A testület a saját maga által kijelölt alkotmányértelmezés útján haladt tovább. A PSZÁFrendelkezés mint normatív tartalmú és a jogalanyok meghatározatlan körére nézve kötelező erejű közigazgatási aktus jogszabályként érvényesült volna. Mivel azonban az Országgyűlés a párhuzamosan tárgyalt alkotmánymódosítást nem fogadta el, az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok jogalkotó hatáskörének az alkotmányos alapja hiányzik. A határozat
megerősítette
a
jogforrások
Alkotmányban
történő
szabályozásának
kizárólagosságát és teljes körűségét: „minden olyan törvényi (rendeleti vagy bármilyen egyéb) szabályozás közvetlenül sérti az Alkotmány ezen rendelkezéseit akkor, ha valamely más – az Alkotmányban nem nevesített – szervnek vagy személynek is biztosít jogalkotási hatáskört.” Már 1992-ben felmerült új törvény megalkotásának a szükségessége, figyelemmel arra, hogy a jogállami jogalkotás rendjének szabályozása más szemléletet követelt volna meg, vagyis már az 1989. évi jelentős közjogi változásokat sem követte a régi Jat., és nem tudta betölteni a rendeltetését azáltal, hogy számos szabályát inkább megkerülték a gyakorlatban, mint betartották volna. A korszerűtlenné vált törvényt az Alkotmánybíróság semmiképpen nem emelhette a magasba, ezért aztán fokozatosan kialakult az a joggyakorlat, miszerint a régi Jat.
25
szabályainak
megsértése
önmagában
nem
eredményezi
az
alkotmányellenesség
megállapítását. Ez az állásfoglalás aztán eljelentéktelenítte a régi Jat. számos rendelkezését, felhívás volt a régi Jat. rendelkezéseinek megkerülésére, amolyan bocsánatos bűnként, mígnem néhány régi Jat.-beli rendelkezés alkotmányos szabállyá át nem lényegült. Kukorelli István már 1992-ben időszerűnek tekintette a régi Jat. és a később született alkotmány között létező elvi-normatív ellentmondásokat.43 Az első teljes körű újraszabályozási kísérletre 1999-ben került sor az Igazságügyi Minisztérium keretében, amely azonban nem jutott tovább a szakmai koncepció megfogalmazásánál (nem született politikai döntés a Kormány elé terjesztéséről), noha parlamenti bizottság is foglalkozott e tervezettel. A második kísérletre 2003-ban került sor (T/4488. számú törvényjavaslat), amely alapvetően az európai uniós csatlakozással összefüggő alkotmánymódosításhoz igazodva szabályozta volna újra a jogalkotás rendjét. A törvényjavaslat nem kapta meg a szükséges többséget, így még a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével sem egészült ki a jogforrások felsorolása a régi Jat.-ban, noha az Alkotmányba ez a jogszabály már 2002-ben bekerült. Még 2006-ban születtek tervezetek a 2003. évi tervezet konszolidálásából, de ezek egyike sem került a T. Ház elé. A harmadik szabályozási kísérletre már a régi Jat.-ot elsüllyesztő alkotmánybírósági döntéssel összefüggésben került sor: a 2003. évi törvényjavaslatot (és annak egy 2006-ban közzétett újabb szakmai szövegtervezetét) továbbfejlesztve a leköszönő Kormány nyújtotta be 2010 májusában a T/12085. számú törvényjavaslatot. Végül 2010-ben a jogalkotásról szóló T/1381. számú törvényjavaslat44 elfogadásával tett eleget az Országgyűlés az alkotmányi kötelezettségének. 5. Az „ikrek” felbukkanása Amint arra a 28/1992. (IV. 30.) AB határozat rámutatott, „[a] jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek
43
Jogalkotás a jogállamban Szakmai tanácskozás dokumentumai 1992. december 9. Budapest, 1993. Politikatörténeti Alapítvány 67. 44 2010. október.
26
garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól. Az Alkotmánybíróság a tevékenysége során számos határozatban fogalmazott meg elvi tételeket a jogalkotási tevékenységgel összefüggésben. Ezek közül többről a régi Jat.-ot megsemmisítő 121/2009. (XII. 17.) AB határozat összefoglalóan rögzítette, hogy azokat a testület alkotmányos szabályoknak tekinti. Olyanoknak tehát, amelyek nem a régi Jat. önálló normatartalmából, hanem magából az Alkotmányból – elsősorban a jogállamiságból – fakadnak, amelyek akkor is alkotmányos szabályok, ha egyébként a régi Jat. normatartalmában is megjelennek. Ilyennek jelölte meg a testület például a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára, a felkészülési idő követelményére és a kizárólagos törvényhozási tárgyakra vonatkozó rendelkezéseket. Már régóta egyértelmű az Alkotmánybíróság álláspontja arról, hogy a hatálybalépésre vonatkozó szabályok közül a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, valamint a kellő felkészülési idő biztosítására vonatkozó előírásokat [12. § (2)-(3) bekezdés] alkotmányos szabálynak tekinti – így a régi Jat. ezen rendelkezései alkalmazására nem is kerülhet sor, vagyis ezek a rendelkezések nem a régi Jat. alapján érvényesek, hanem tőle függetlenül.45 Az Alkotmánybíróság több alkalommal kifejtette,
hogy
a
visszaható
hatállyal
felelősséget
megállapító
jogszabály
alkotmányellenessége a jogállamiság sérelme miatt következik be, vagyis nem az az alapja az alkotmányellenességnek, hogy a kérdéses szabály eltér a régi Jat. 12. § (2) bekezdésétől. Az Alkotmánybíróság több határozata világosan kifejezésre juttatja, hogy az alkotmányellenesség vizsgálatakor az Alkotmány rendelkezései, az Alkotmányban meghatározott elvek a döntők, és ezekhez viszonyítva másodlagos ezeknek a szabályoknak, ezeknek az elveknek a régi Jat.ban való kifejeződése. Az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállam elv a jogbiztonság, a jogszabályok megismerhetősége követelményét a régi Jat. szabályától függetlenül tartalmazza.46 Több olyan szakmai elképzelés is volt, hogy a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma az Alkotmányban kapjon hangsúlyt, s expressis verbis alkotmányi rendelkezésként legyen a jogrendszer iránytűje. A T/4486. számú alkotmánymódosító törvényjavaslat szerint maga az Alkotmány rögzítette volna a jogalanyokra hátrányos visszaható hatályú jogalkotás tilalmát.47
45
121/2009. (XII. 17.) AB határozat. például a 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 48., a 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-157.; a 365/B/1998. AB határozat, ABH 1998, 850, 851. 47 A 8/A. § tervezett szövege szerint a jogszabály a hatályba lépését megelőző időre nézve nem vonhat el jogot, nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. 46
27
Ekkor egyébként még nem kifogásolta senki a kihirdetés időpontjának vízválasztóvá tételét.48 Végül az Alaptörvény nem emelte be ezt a tételt a normaszövegbe, tehát változatlanul a jogállamiság testében található meg a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmazott voltának szövétneke. Nyilvánvaló, hogy nem lényegtelen a különbség, magam is azt a szakmai álláspontot foglaltam el, hogy magának a legmagasabb szintű normának kell tartalmaznia ezt a tételt, és nem elegendő, ha csupán a jogalkotásról szóló törvényben lelhető meg tételes jogilag ez az elv. Még tovább színesíti a képet az, hogy 2012. január 1-jétől megváltozott a jogalkotásról szóló törvény „besorolása”, a korábban a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata volt szükséges a törvény megalkotásához és módosításához, addig az Alaptörvény megszüntette a tárgykörhöz kapcsolódó minősített többségi követelményt, s ezáltal nem tette sarkalatos törvénnyé. Ez a változtatás talán mindennél jobban hangsúlyozza, miért is kellett volna tételes jogilag is az Alaptörvényben szerepeltetni a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény a normavilágosság49 jogbiztonsági követelményét követően a 2. § (2) bekezdésében50 szerepelteti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát: jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Rögtön e tétel után, a 2. § (3) bekezdésében következik a kellő felkészülési idő követelményét megfogalmazó rendelkezés: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. A 2. § (4) bekezdése pedig világossá teszi, hogy a jogszabálynak meg kell felelnie az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek, illeszkednie kell a jogrendszer egységébe, valamint meg kell felelnie a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek és a jogalkotás szakmai követelményeinek. Mindezek alapján kiemelhető, hogy az új Jat. 2. §-a a jogbiztonság alappilléreit jeleníti meg a jogalkotás alapvető követelményei között.
48
L. Salamon László módosító javaslatát, T/4486/14. számon. Jat. 2. § (1) bekezdés. 50 A törvény II. fejezetében, a jogalkotás alapvető követelményei között. 49
28
Egy lényeginek tűnő, de remélhetőleg ekként nem érvényesülő változtatás szerepel az új normaszövegben a régihez képest, ti. mind a régi Jat., mind a különböző tervezetek mindig a jogszabály kihirdetését vonták a hatály megítélhetőségének a középpontjába, vagyis a kihirdetés időpillanata volt az a határmezsgye, aminek az „időbeli peremén” kellett megítélni, sérül-e a visszamenőleges hatály tilalmára vonatkozó alapelv. Az új Jat. viszont a jogszabály hatálybalépését tekinti vízválasztónak. Ugyan meglepőnek tűnik a változtatás, sanda szándékot én mégsem érzékelek elsősorban az új Jat. más rendelkezéseit az értelmezés körébe vonva. Maga az új Jat. a 7. §-ában részletesen szabályozza a hatálybalépés napjának meghatározását. A 7. § (1) bekezdése világossá teszi, hogy a főszabály a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet, vagyis fő szabály szerint a kihirdetést követő első nap. Kivételesen az új Jat. 7. § (2) bekezdése alapján van mód arra, hogy ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja legyen, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját. Tipikusan ilyennek kell feltételeznünk például a Magyar Nemzeti Bank elnökének például a jegybanki alapkamat mértékéről szóló rendeletét vagy éppen egy hirtelen jött árvíz kapcsán a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló kormányrendeletet51. Néhány esetet leszámítva tehát atipikus a kihirdetés napján való hatályba lépés, ráadásul az elektronikus közlöny időszakában teljes precizitással nyomon követhető a Magyar Közlöny megjelenésének az időpillanata. Az új Jat. 25/A. § (1) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy a Magyar Közlöny kiadása során a Magyar Közlöny felelős szerkesztője az elektronikus dokumentumot minősített elektronikus aláírásával és olyan szolgáltató által kiadott időbélyegzővel látja el, amely e szolgáltatást minősített szolgáltatóként nyújtja. A Magyar Közlöny és a mellékleteként megjelenő külön sorozatának egyes lapszámain a megjelenés dátumát fel kell tüntetni, amely nem lehet korábbi, mint az időbélyegzőben szereplő naptári nap. Mindezek alapján egyértelmű, hogy mivel a kihirdetésnek minden esetben meg kell előznie a hatályba lépést, gyakorlati problémát nem vethet fel e változtatás. 6. Az alkotmánybírósági döntések időbeli hatálya Még mielőtt rátérnék az érdemi kérdések tárgyalására, néhány gondolatot kell szánnom az alkotmánybírósági döntés lehetséges következményeinek a tárgyalására, hiszen valamennyi
51
Veszélyhelyzet kihirdetéséről és az ennek során teendő intézkedésekről szóló 245/2010. (X. 6.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 15 órakor lépett hatályba.
29
tárgyalt jogintézmény kapcsán éppen a jogbiztonság követelményére figyelemmel van választási lehetősége az Alkotmánybíróságnak, s maga döntheti el, mihez kezd az alkotmányellenes normával, s ha megsemmisíti, mikortól tűnik el az érintett norma vagy normarészlet a jogrendszerből. A régi Abtv. 42. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság határozata közzétételének a napján veszti hatályát. A 43. § (1) bekezdésében foglaltak szerint pedig azt a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. Noha a régi Abtv. szerint az Alkotmánybíróság általában a határozatának a közzététele napján semmisíti meg az alkotmányellenes jogszabályokat, kivételként azonban lehetőséget nyújt a visszamenőleges hatályú megsemmisítésre is. Az Alkotmánybíróság tehát az ún. ex nunc megsemmisítési időponttól a jogbiztonság vagy a kérelmező különösen fontos érdeke alapján eltérhet, és más, korábbi vagy későbbi időpontot is megállapíthat.52 Az Alkotmánybíróság tehát mérlegelési jogkörében
az
alkotmányellenes
állapot
fennállását
elvileg
lerövidítheti
vagy
meghosszabbíthatja. E rendelkezés alkalmazásánál kiemelt figyelmet kell fordítani a jogbiztonságra, ráadásul akként, hogy a jogbiztonság fenntartásához fűződő érdekek bizonyos esetekben egymással is érdemi összeütközésbe kerülhetnek. Egyfelől ugyanis a jogbiztonság azt követeli, hogy ne legyenek alkotmányellenes jogszabályok, vagy ha ilyenek megalkotására és hatályba lépésére mégis sor került, azok hátrányos jogkövetkezményei eltöröltessenek; másfelől viszont a jogbiztonság súlyos sérelmét jelentené olyan jogszabályok visszamenőleges érvényű megsemmisítése, amelyek huzamos időn át voltak hatályban, alkalmazásukra nagyszámú ügyben került sor, s a jogszabály nyomán kialakult jogviszonyok részben stabilizálódtak, részben pedig az idők folyamán jelentős mértékben átalakultak.53 Van olyan nézet, amely szerint a jogszabály alkotmányellenessége értelemszerűen ex tunc hatálytalanságot, illetőleg érvénytelenséget jelent, azaz az alkotmányellenes jogszabályt a kihirdetésének az időpontjára, visszamenőlegesen kell megsemmisíteni. Utalt azonban az
52
43. § (4) bekezdés. „A most megsemmisített jogszabályok alapján állami tulajdonba vett vagyontárgyak túlnyomó része ma már – állagát, illetőleg tulajdoni viszonyait tekintve – nem lelhető fel az államosításkori állapotában, vagyis ilyen körülmények között az alkotmányellenes jogszabályok visszamenőleges hatályú megsemmisítése önmagában véve nem csupán a volt tulajdonosok jogsérelmét nem orvosolná, hanem elkerülhetetlenül újabb tömeges jogsérelmeket okozna.” [27/1991. (V. 20.) AB határozat]
53
30
Alkotmánybíróság arra, hogy az egyes külföldi alkotmánybírósági eljárásokban alkalmazott visszamenőleges hatályú megsemmisítés sem jelenti azt, hogy annak folytán az alkotmányellenes jogszabály alapján keletkezett jogviszonyok – a büntető, szabálysértési és fegyelmi
jogviszonyok
kivételével
–
is
semmissé
válnának.
Ellenkezőleg,
az
alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése az annak alapján létrejött és befejezett, továbbá a már meg nem támadható jogviszonyokat s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket nem érinti. Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy eddigi gyakorlatában a kivételesen alkalmazható visszamenőleges hatály lehetőségével csak akkor élt, amikor konkrét alkotmányjogi panaszban megfogalmazott jogsérelem orvoslása ezt szükségessé tette.54 Az Alkotmánybíróság a 31/1991. (VI. 5.) AB határozatban megállapította, hogy sem a jogbiztonság érdeke, sem az indítványozóknál, illetve a sérelmezett jogszabályhely címzettjeinél jelentkező esetleges hátrány nem tekinthető olyan különösen fontos érdeknek, amely indokolttá tette volna a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyok megváltoztatását, illetőleg a főszabálytól való eltérést.55 Kilényi Géza alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében kifejtette, hogy az Alkotmánybíróságra hárul annak a felelőssége, hogy esetenként – az ügy sajátosságaira tekintettel – döntse el: az ex nunc vagy az ex tunc hatályú megsemmisítést alkalmazza-e. Ha azonban az Alkotmánybíróság komolyan veszi saját szerepét a jogállamiság kialakításában és fenntartásában, akkor egyet nem tehet, hogy sohasem él az ex tunc hatályú megsemmisítés jogával. Ezzel ugyanis – akarata ellenére – kifejezetten ösztönözné a végrehajtó hatalmat a gyorsan realizálható alkotmányellenes jogi szabályozásra, hiszen a jogalkotó szervek hamar rájönnének arra, hogy nem kell tartani az utólagos normakontrolltól, mivel az Alkotmánybíróság csupán ex nunc hatállyal alkalmazza megsemmisítési jogkörét, s ez a már meghozott egyedi döntéseket nem érinti.56
54
pl. 32/1990. (XII. 22.) AB határozat. Ezen kívül az alkalmazás indokoltsága az 5/1990. (IV. 9.) AB határozathoz fűzött különvéleményben fogalmazódott csak meg, utólagos normakontroll esetében azonban visszamenőleges hatályú megsemmisítésre eddig csak egy ügyben került sor [20/1990. (X. 4.) AB határozat]. 55 Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyes orvosok munkaviszonyával kapcsolatos kérdésekről szóló kormányrendelet, továbbá az egyes gyógyító-megelőző intézetek szervezetének és vezetésének továbbfejlesztéséről szóló NM-BM együttes rendelet, valamint az ezt módosító NM-BM együttes rendelet alkotmányellenes. A megsemmisített rendelkezések a helyi és területi tanácsok fenntartásában lévő kórházrendelőintézetek testületi vezetésére, továbbá az orvos-igazgató munkakör betöltésére vonatkozóan tartalmaznak rendelkezéseket, míg a kormányrendelet a kórház-rendelőintézet igazgató főorvosainak vezetői megbízatása megszűnéséről rendelkezik. 56 Kilényi szerint mivel a megsemmisített jogszabályt néhány tucat ügyben alkalmazták, lehetőség és kellő indok lett volna az ex tunc hatályú megsemmisítésre.
31
Szabó András alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében szintén a megsemmisítés időpontjának az elméleti kérdéseivel foglalkozott. Szerinte az Alkotmány hatályának visszamenőleges kiterjesztési tilalma az ex nunc hatályú megsemmisítést vonja tehát maga után főszabályként a régi (1989. október 23-a előtti) jogszabályok esetében. A később keletkezett jogszabályok esetében viszont értelmét veszti, tárgytalan és szóba sem kerül a visszamenőleges hatályú értelmezés, tehát maradéktalanul érvényesülhet az elméletileg indokolt és kívánatos ex tunc hatályú megsemmisítés.57 Ennek gyakorlatitörténelmi indokai vannak. Az nevezetesen, hogy a normamegsemmisítés a norma alapján létrejött jogviszonyokat és a belőlük származó jogokat és kötelességeket is érintené. Márpedig ilyenkor valamennyi, az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogügyletet58 felül kellene vizsgálni. Ez gyakorlatilag megoldhatatlan, illetőleg egy ilyen megoldás a jóhiszeműen szerzett jogok sérelmével is járna. A teljesedésbe ment jogviszonyok védelme tehát az indoka „az alkotmányellenesség” visszamenőleges hatályú tűrésének. Figyelmet érdemel a védendő jogviszonyok tömegessége is, ami viszont a történelmi szempontú értékelés indoka: az alkotmányellenes jogszabály alapján volt idő jogviszonyok tömeges létrejöttére és teljesedésbe menésére. Rendkívül érdekes fejtegetéseket találunk Szabó András különvéleményében. Arra keresi ugyanis a választ, hogy a vacatio legis állapotában az alkotmányellenesség is csak a vacatio állapotában van-e? Valóban csak a törvény hatályba lépése után válik az érvényesség periódusában szunnyadó alkotmányellenesség materiális, „hatályos alkotmányellenességgé”? A nem hatályos törvénnyel ütköző jogszabály rejtett, latens alkotmányellenességét érvényes alkotmányellenességgé a törvény hatályba lépése teszi? Van-e csak érvényes, de nem hatályos alkotmányellenesség? Szabó András véleménye egyértelmű: nincs. Az érvényes, de nem hatályos Alkotmánynak és törvényeknek a kötőereje attól függetlenül fennáll, hogy a hatályosságuk még nem kezdődött el. Éppen a várakozási idő, a vacatio legis állapota az ismert törvényi és alkotmányi akarat megvalósítására és nem annak keresztezésére szolgál. Még továbbmegy Szabó András: a várakozó törvény és a várakozó Alkotmány állapotának arra való felhasználása, hogy akaratukkal ellenkező módon rendezzék az életviszonyokat, joggal való visszaélés. Ha az érvényes, de még nem hatályos törvénynek nem tulajdonítanánk kötőerőt, ehhez képest pedig az érvényes törvényekkel ellenkező rendeleteket a keletkezési
57
A szóban forgó rendelkezések jogilag nem létezőnek tekintendők, ezekből olyan érvényes jogviszonyok sem származhatnak, amelyek védelemre tarthatnának igényt. 58 „amelynek száma akár több tízezret is elérhet” – indokolás az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslathoz, a 42-43. §-hoz.
32
idejére visszamenő hatállyal nem semmisítenénk meg, a tudatos közjogi jogellenességet szankció nélkül hagynánk, és a joggal való közjogi visszaélésre egyenesen jogalapot biztosítanánk. Az Alkotmánybíróság 5/1990. (IV. 9.) AB határozatához fűzött különvélemény már érintette a közjogi semmisség problémáját. A közjogi semmisség ismérve az, hogy az ilyen aktus nem orvosolható fogyatékosságban szenved. A jogszabályok hierarchiájának elvébe ütköző jogszabály tehát már keletkezésekor reparálhatatlanul fogyatékos, semmis. A jogalkotás törvényességének megtartása pedig ugyanolyan jogbiztonsági követelmény, mint a létrejött jogviszonyok kíméletéből folyó jogbiztonsági megfontolások. Nem kétséges, hogy a régi Abtv. 43. §-a az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe utalja annak eldöntését, hogy alkotmányellenes jogszabályt ex nunc vagy ex tunc hatállyal semmisít meg. Főszabályként ugyan a már előbb kifejtettek alapján az ex nunc hatályú megsemmisítést írja elő. Ez a mérlegelési jogkör azonban egyáltalán nem tetszőleges. A 43. § (4) bekezdése a főszabályhoz képest visszamenőleges hatályú megsemmisítés esetén is a jogbiztonságot jelöli meg mérlegelési szempontként, és a törvény indokolásában szereplő „jogsérelem jellege” kifejezés egyértelműen arra utal, hogy adott esetben a jogbiztonság az alkotmányos-közjogi jogbiztonság értelmét nyerje, vagyis a jogalkotás törvényességének biztonságát. Egy olyan közhatalmi aktushoz, amelynek jogi létezése látszólagos, mert közjogilag semmis, csak olyan alkotmánybírósági jogkövetkezményeket lehet fűzni, amelyek a keletkezési idejére mennek vissza. Álláspontja nagyon radikális, az ex tunc hatályú megsemmisítés tekinthető a jogbiztonság és az alkotmányos jogrend védelmének egyedül megfelelő megsemmisítési módnak. Az Alkotmánybíróság már működésének a kezdeti időszakában találkozott a rá vonatkozó régi Abtv. alkotmányosságát érintő indítványokkal; alkotmányellenesnek tartották a régi Abtv. 43. § (1) bekezdésének azt a rendelkezését, amely főszabályként írja elő, hogy az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni (ex nunc hatály), mivel felfogásuk szerint az Alkotmány megsértését csak az alkotmánysértő jogszabály keletkezésére visszamenőleges (ex tunc) hatályú megsemmisítéssel lehet orvosolni. Álláspontjuk szerint sérti a jogbiztonságot, hogy az alkotmányellenes jogszabály ex nunc hatályon kívül helyezése folytán alkotmányellenes jogalapon keletkezett jogviszonyok érintetlenül maradnak.
33
Az Alkotmánybíróság a 10/1992. (II. 25.) AB határozatában59 elutasította az indítványt, és a támadott rendelkezés alkotmányosságáról foglalt állást. Az Alkotmánybíróság ezzel a nagy horderejű döntésével lezárta azokat a vitákat, amelyek éppen a megsemmisítés időbeli hatályára vonatkoztak, és e döntést megelőzően több alkalommal is csak 3:2 arányban tudtak ebben a kérdésben az alkotmánybírók határozatot hozni. A régi Abtv. a jogszabály alkotmányellenessége következményeit szabályozza, mind magára az alkotmányellenes jogszabályra nézve, mind pedig az annak alapján korábban létrejött jogviszonyok sorsa tekintetében. Ez a kérdéskör nem azonos a semmisség problémájával.60 Ilyen semmisségi kérdés például az, hogy az Alkotmánnyal ellentétes jogszabály eleve semmis-e vagy csak megsemmisíthető; hogy a már megalkotásakor az Alkotmánnyal ellentétes jogszabály egyáltalán létrejött-e mint jogszabály; hogy a semmisséget az alkotmánybírósági határozat csupán megállapítja-e; hogy mi a viszony a jogszabály normatív semmissége és a tényleges hatályosulása között. Mivel a semmisség különbözik a megsemmisítéstől, az Alkotmánybíróság szerint nem helytálló az indítványozóknak az az érvelése, mely szerint a megsemmisítés fogalmilag kizárólag visszamenőleges hatályú lehet. A megsemmisítés, amely a jogi szaknyelvben mindig jogalakító (konstitutív) döntést jelent, lehet mind ex nunc, mind ex tunc hatályú, sőt szólhat a határozat közzététele utáni időpontra is. A semmisség viszont eleve fennálló minőség, amellyel kapcsolatban értelmetlen valamely joghatás beállásának idejére vonatkozó kérdést felvetni. A jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen.61 Különösen elválik a jogbiztonság szempontja a jogszabály semmisségétől az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogviszonyok tekintetében. Az egyes jogviszonyok és jogi tények ugyanis önállósulnak az alapul fekvő normától, és annak sorsát nem osztják automatikusan. Ellenkező esetben minden jogszabályváltozás a jogviszonyok tömegének a felülvizsgálatával járna. Az alkotmánybírósági normakontroll területén a jogbiztonság követelményének sokféle módon eleget lehet tenni. Elképzelhető, hogy a csak az „új” jogszabályok alkotmányosságát 59
ABH 1992, 72, 74. A semmisséggel kapcsolatos elméleti, jogdogmatikai problémákról a régi Abtv. nem foglalt állást. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint erre nincs is szükség; a semmisség dogmatikai minősítése ugyanis nincs döntő hatással arra, hogy az alkotmányellenesség jogkövetkezményeinek levonása alkotmányos-e. Más szempont uralja a semmisség normatani minősítését, mint a semmisség következményeinek olyan gyakorlati lebonyolítását, amely a fennálló jogokat és lezárt jogviszonyokat lehetőleg megkíméli. 61 Ez az alkotmányos követelmény fontosabb a semmisségi elméletek következetes alkalmazásánál. Egy adott semmisségi tan követése ugyanis legfeljebb elvileg, azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy beillik a jogrendszert ellentmondásmentesen leíró valamely elméletbe. 60
34
lehet felülvizsgálni, azaz a hatálybalépés után rövid határidő áll nyitva az indítványra. Lehetséges, hogy a törvény csak a jövőre nézve engedi meg a jogszabály hatályon kívül helyezését. Ismert megoldás az is, hogy noha az alkotmánybírósági törvény szerint az Alkotmánybíróság a jogszabály „semmisségét” állapítja meg, ennek következményeit a megtámadhatatlan és lezárt jogviszonyokra maga a törvény nem engedi érvényesülni. A régi Abtv. szabályozása összhangban áll a jogbiztonság követelményével. A régi Abtv. nem szab korlátot a megtámadható jogszabályok keletkezési ideje szerint, bármely jogszabály alkotmányossága megvizsgálható, tekintet nélkül arra, hogy milyen hosszú időn keresztül volt hatályos, s mennyi jogviszony épült rá. A múlt jogi helyzeteibe való ennyire szabad belenyúlást a törvénynek a jogbiztonság érdekében valamilyen korlátozással ellensúlyoznia kell. Különösen indokolttá teszi a múlt ilyen kezelését, hogy az alkotmánybírósági törvénnyel szinte egyidejűleg átfogóan módosították az Alkotmányt; a törvényalkotónak tehát tekintettel kellett lennie arra, hogy az Alkotmánybíróság az új Alkotmány alapján fogja felülvizsgálni a módosítás előtti jogszabályokat is. Márpedig a jogbiztonság ellen hatna, ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabályokat semmisítene meg főszabályként, visszamenőleges hatállyal, amelyek a hatályos alkotmányszöveg előtt keletkeztek, valamint ha ennek következtében
olyan
jogviszonyokat
kellene
érvénytelennek
tekinteni,
amelyek
keletkezésekor a hatályos Alkotmány eltérő értékrendje és szabályai nem voltak előreláthatóak. A régi Abtv. tehát éppen a jogbiztonságra volt tekintettel, és a teljes hatályos jog alkotmányossági felülvizsgálhatóságával összhangban rendelkezett, amikor azt tette főszabállyá, hogy az alkotmányellenes jogszabályok az ezt megállapító határozat közzététele napján vesztik hatályukat, és a korábban létrejött jogviszonyok érintetlenül maradnak. A régi Abtv. ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályon kívül helyezés szabályától eltérjen, ha az adott esetben egy más időpont jobban szolgálja a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság például – a joghézag, a szabályozatlanságból fakadó zűr elkerülése céljából – a jövőbeni megsemmisítéssel gyakran időt hagy a jogalkotónak az új szabályozás megalkotására.62 Lehetősége van az Alkotmánybíróságnak ex tunc hatályon kívül helyezésre is, ugyanúgy, mint az alkotmányellenesség következményeinek az alkalmazására az egyes jogviszonyokra. Az Alkotmánybíróság a törvény szerint szintén a jogbiztonság érdekében élhet ezekkel a jogosítványaival, illetve az indítványozó különösen fontos érdekére
62
13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95, 97.; 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122, 125.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227, 233.; 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380, 388. stb.
35
lehet tekintettel – az utóbbira nyilván alkotmányjogi panasz esetében. A lezárt jogviszonyokba való beavatkozást a törvény csak akkor írja elő, ha azt más, a jogbiztonsággal konkuráló jogállami elv megköveteli. Így az alkotmányos büntetőjog alapelveivel összhangban teszi a régi Abtv. 43. § (3) bekezdése kötelezővé jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatát az elítélt javára. Ez elvileg a jogbiztonság ellen hat. Az ellentmondást a régi Abtv. úgy oldja fel, hogy a 43. §-nak ez a rendelkezése csak arra az esetre vonatkozik, ha a büntetés hátrányos következményei még fennállnak. Ha például a kellő felkészülési idő hiánya a jogbiztonságot súlyosan sérti63 az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet csak úgy tudja orvosolni, ha a jogbiztonságot sértő időpontban hatályba lépett rendelkezéseket az érintett rendelkezések hatálybalépésének napjára
visszamenőleges
hatállyal
semmisíti
meg.
Ilyen
esetekben
ugyanis
az
Alkotmánybíróság döntéséhez képest ex nunc vagy pro futuro hatályú megsemmisítés éppen azok számára nem biztosítana jogorvoslatot, akiket olyan időpontban ért joghátrány, ameddig még nem állt rendelkezésükre kellő idő a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (míg az Alkotmánybíróság döntésének időpontjára adott esetben már fel lehet készülni a jogszabály alkalmazására, tehát – ha az alkotmányellenességet megalapozó más ok nem áll fenn – az ex nunc vagy pro futuro hatályú megsemmisítés az alkotmányvédelem szempontjából akár értelmét is veszítheti). Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény, az új Abtv. az Alkotmánybíróság határozatainak jogkövetkezményeit a korábbi törvényhez hasonlóan állapítja meg. Eltérés legfeljebb a megváltozott hatáskörökből fakadóan, valamint az alaptörvényi kivételekre és feltételekre vonatkozóan jelenik meg. Az új Abtv. 39. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az alkalmazott jogkövetkezményeket az Alaptörvény és az új Abtv. keretei között maga állapítja meg. Amennyiben az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti, kivéve azokat az eseteket, amelyekben maga az Alaptörvény tesz kivételt, és határoz meg további feltételeket.64
63
Amennyiben az adott ügy tárgya nem az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata, alkotmányjogi panasz vagy folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés elbírálása. 64 az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése alapján. Vö. új Abtv. 41?? §
36
Nincs változás a megsemmisítés időbeliségével kapcsolatban sem, az új Abtv. a 45. §-ában fenntartja a korábbi jogi megoldásokat, de figyelemmel a Magyar Közlöny elektronikus közlöny jellegére, az érintett norma a megsemmisítésről szóló alkotmánybírósági határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható. A jogbiztonság követelményéből adódóan változatlan az is, hogy a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Ez alól csak a korábbi kivétel maradt meg: a jogerős határozattal befejezett büntetőeljárás és szabálysértési eljárás felülvizsgálata kötelezően előáll, ha az eljárásban alkalmazott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés semmisségéből a büntetés (intézkedés) csökkentése vagy mellőzése, valamint a büntetőjogi, illetve a szabálysértési felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne. Helyes az is, éppen szabálysértési jog sajátosságára figyelemmel, hogy nem csupán a büntetőeljárási, hanem immáron a szabálysértési jog is a kivételek közé került. Az Alkotmánybíróság eltérhet a főszabálytól (ex tunc vagy pro futuro megsemmisítés), ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Fő szabályként a jogszabály megsemmisítése nem érinti a megsemmisített jogszabályon alapuló, az Alkotmánybíróság előtti eljárásban nem felülvizsgálható (vagy felül nem vizsgált) bírói döntéseket, kivéve, ha az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatában ettől eltérően rendelkezik.
37
„Lex non obligati nisi promulgata.” „Csak a kihirdetett törvény kötelező erejű.”
II.
EGY PILLANTÁS A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSÉRE
1. HŐSKORI KÜZDELMEK A kizárólag papír alapú, nem elektronikus közlöny már-már hőskorszaki időszakában számos olyan fejlemény árnyalta a kihirdetésre vonatkozó tételeket, amely ma már, az elektronikus közlöny időszakában fel sem merülhet. Az Alkotmánybíróság a 2/1991. (I. 29.) AB határozatában megállapította, hogy a munkabérek legkisebb összegéről szóló államtitkári rendelkezés visszamenőleges hatálya 1990. február 1. és 1990. március 27. között alkotmányellenes volt.65 Mivel a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, az államtitkári rendelkezés viszont 1990. február 1-jétől állapítja meg a munkabérek legkisebb összegét, noha a jogszabály csak 1990. március 27-én, a kihirdetése napján lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság ezért az 1990. február 1. és 1990. március 27. közötti időszakra megállapította a támadott rendelkezések alkotmányellenességét. Ugyanez
az
eset
kísértetiesen
ismétlődött
meg
néhány
hónappal
később:
Az
Alkotmánybíróság a 18/1991. (IV. 23.) AB határozatában megállapította, hogy a munkabérek legkisebb összegéről szóló munkaügyi miniszteri rendelet támadott rendelkezésének az 1990. szeptember 1. és szeptember 14. közötti időszakra, valamint a fenti jogszabályt módosító munkaügyi miniszteri rendelet támadott rendelkezésének az 1990. december 1. és december 22. közötti időszakra vonatkozó visszamenőleges hatályú rendelkezése alkotmányellenes. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság már alkotmányos jelentőségű törvényi előírásnak tekintette a régi Jat. visszamenőleges hatályú jogalkotást tilalmazó normáját, mindkét rendelet, ugyanis bár szeptember 14-én, illetőleg december 22-én kerültek kihirdetésre, mégis a megjelölt hónapok első napjától kezdődő alkalmazásukat rendelték el, ezért az
65
Az államtitkári rendelkezés kibocsátója az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal elnöke volt. Az Alkotmánybíróság a munkabérek jellege miatt mellőzte az államtitkári rendelkezés 1990. február 1. és március 27. közötti időszakra vonatkozó megsemmisítését, pusztán arra szorítkozott, hogy megállapítsa annak a tényét, hogy ebben az időszakban a jogszabály alkotmányellenes volt.
38
Alkotmánybíróságnak a két rendelet visszamenőleges hatályú rendelkezésének az alkotmányellenességét meg kellett állapítania.66 Az Alkotmánybíróság a 34/1991. (VI. 15.) AB határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a jogalkotási törvény 12. § (2) bekezdésében megállapított alkotmányos jellegű előírással, amely szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Az Alkotmánybíróság többször észlelt olyan, a jogbiztonságot súlyosan sértő esetet, amikor a hivatalos lap a tényleges kibocsátásánál korábbi dátumozással jelent meg, és ennek következtében a benne foglalt jogszabályok a Magyar Közlöny megjelenését megelőző hatálybaléptetéssel kerültek kihirdetésre. Az ilyen eljárás azzal a következménnyel jár, hogy a jogalkalmazó szervek, valamint az érintett polgárok és jogi személyek nem tudhatják, hogy valamely döntésük és magatartásuk utólag nem minősül-e jogellenesnek.67 Az Alkotmánybíróság elengedhetetlennek tartotta, hogy ez az alkotmányellenes gyakorlat megszűnjön. Ennek megfelelően a jogszabályok kihirdetéséért felelős állami szerveknek biztosítaniuk kell, hogy a hivatalos lap és benne a jogszabályok olyan időpontban jelenjenek meg, amely nem sérti a jogalkotási törvény hivatkozott előírásait. Az Alkotmánybíróság több esetben is utalt arra, hogy a Magyar Közlöny megjelenési dátumával manipulált a Magyar Közlöny szerkesztője, amikor a Magyar Közlöny egyes számain a tényleges megjelenésnél korábbi dátumot tüntettek fel.68 Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában megállapította, hogy a jogbiztonság alapvető követelményét képezi az is, hogy a jogalanyok jogait és kötelezettségeit
66
A már kifizetett munkabérek meghatározott hányada visszakövetelésének a lehetővé tétele miatt az Alkotmánybíróság a jogbiztonságra tekintettel csupán a két rendelet visszamenőleges hatálya alkotmányellenességének a megállapítására szorítkozott, az alkotmányellenessé nyilvánított normák megsemmisítése ezúttal sem történt meg. 67 A peradatok arra utaltak, hogy a sérelmezett törvényt kihirdető Magyar Közlöny 1989. évi 98. száma valójában a törvény hatálybalépését és az ajándékozási szerződés bejelentését követően jelent meg. Így a Magyar Közlönyön feltüntetett hivatalos megjelenés napját jóval később követő nyilvánosságra hozatallal a törvény ténylegesen a kihirdetését megelőzően állapított meg kötelezettséget. Az illetéktörvényt módosító törvény pedig a hatálybalépés időpontját – 1990. január 1-jét megjelölve – úgy határozta meg, hogy nem maradt kellő idő a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, illetőleg a jogszabályt – a megjelenés késedelme miatt – a hatálybalépés napján, illetve az ezt követő napokban a megjelenés hiányában nem is lehetett alkalmazni. 68 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, 28/1992. (IV. 30.) AB határozat.
39
a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák. Ebből pedig az következik, hogy a Magyar Közlönyben közzétett jogszabály csak akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha e jogszabály bármely címzettjének módjában áll a Magyar Közlöny szóban forgó számához hozzájutni, és a jogszabályi rendelkezéseket megismerni. Miután azonban elviselhetetlen terhet hárítana a jogalkalmazó szervekre és teljes jogbizonytalanságot teremtene, ha az egyes ügyekben külön-külön kellene vizsgálni: az adott megyébe vagy az érintett előfizetőkhöz mikor jutott el a Magyar Közlöny, vélelem szól amellett, hogy a tényleges kihirdetés időpontja megegyezik a Magyar Közlöny megjelenési dátumával. A Kormány kötelessége gondoskodni arról, hogy a Magyar Közlönyön feltüntetett napig vagy legkésőbb azon a napon mind a hivatalos lapnak az előfizetők részére történő kézbesítése, mind a nyílt árusítású hírlapboltokba való eljuttatása megtörténjék. Az alkotmánybírósági levezetésből következik, hogy e vélelem megdönthető, vagyis igazolható, hogy mégsem a Magyar Közlöny megjelenési dátuma a kihirdetés időpontja (sztrájk, szélsőséges időjárási viszonyok stb. alapján mégsem juthatott el a hivatalos lap a fogyasztókhoz), noha a jogalkalmazók általában a vélelemből indultak ki, és nem folytattak tényfeltáró bizonyítási eljárást az egyes jogszabályok tényleges kihirdetési időpontjának a megállapítása érdekében. A konkrét esetben pedig az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában a lakás célú kölcsönök kamatainak felemelését 1991. január 1-től elrendelő törvényi rendelkezést 1991. január 1-től január 13-ig terjedő időszakra vonatkozóan megsemmisítette. Az indítványozó egyébként bizonyítékként az indítványához csatolta a Miniszterelnöki Hivatal levelét, amely szerint a kifogásolt tartalmú törvényt tartalmazó Magyar Közlöny 1991. január 14-én vált a nyílt árusítási boltokban bármely állampolgár számára hozzáférhetővé. Az indítványban megjelölt ügyben a rendelkezésre álló bizonyítékokból kétséget kizáró módon megállapítható volt a visszadátumozás ténye (s ezáltal az, hogy a támadott törvény a tényleges kihirdetéséhez képest mintegy kétheti időtartamra visszamenőlegesen határozott meg kötelezettséget). E határozat nem érintette a közzététele előtt létrejött (módosult, megszűnt) jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.69
69
Erre a megállapításra az Alkotmánybíróság azért jutott, mivel a sérelmezett rendelkezés hosszú lejáratú kamatokat érintett, ezért a kéthetes időtartamnak az adós szempontjából nincs különösen súlyos következménye. Figyelemmel arra is, hogy jelentős számban került sor a hitelek teljes visszafizetésére, illetőleg a hitelszerződésnek a módosulására, a hozzávetőlegesen kétheti időtartam tekintetében végrehajtott utólagos korrekció az okozott sérelem súlyával arányban nem álló adminisztratív munkatöbbletet idézne elő, és nagyobb jogbizonytalanságot okozna, mint annak idején az alkotmányellenes rendelkezés alkalmazása okozott.
40
Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában megállapította, hogy még az azonnali hatályba léptetés sem mentesíti a jogalkotót az alól, hogy az állam rendelkezésére álló eszközök alkalmazásával gondoskodjék a jogszabály törvényes kihirdetéséről az ország egész területén olyan időpontban, amikor a kihirdetés a jogszabály által elérni kívánt célt már nem veszélyezteti, de a jogszabállyal összhangban nem álló magatartás még nem von maga után hátrányos jogkövetkezményeket. Azaz ilyen esetekben sem engedhető meg a Magyar Közlöny visszadátumozása vagy a jogszabály törvényes kihirdetés előtti alkalmazása (pl. olyan módon, hogy az érintett hatóságok telefaxon megkapják a Magyar Közlönyben még ki nem hirdetett jogszabály szövegét, és az abban foglaltakat nyomban alkalmazni kezdik). A sérelmezett törvények a Magyar Közlöny 1991. december 29-i dátumozással megjelent 148. számában kerültek kihirdetésre, amelyet azonban az indítványozó szerint az előfizetők részére csak 1992. január 13-15-e között kézbesítettek, s azt ő is, mint budapesti előfizető csak 1992. január 14-én kapta meg. A hivatalos lap érintett számának vélelmezett visszadátumozása nem volt megállapítható, abban a tekintetben azonban, hogy az előfizetők mikor kapták kézhez a Magyar Közlöny jelzett számát, az Alkotmánybíróság az ország egész területére kiterjedő tényfeltáró vizsgálatot nem végez, az nem tartozik a hatáskörébe. Ennek megfelelően tehát az Alkotmánybíróság a hivatalos lapon megjelölt időpontot tekinti és fogadja el a jogszabály kihirdetése időpontjának. [142/B/1992. AB határozat]70 Az Alkotmánybíróság a 6/1993. (II. 15.) AB határozatában megállapította, hogy a könyvvitel rendjéről szóló pénzügyminiszteri rendelet valamennyi melléklete a megjelölt hatálybalépési időpontnál lényegesen később került közzétételre71, tehát a pénzügyminiszteri rendelet kihirdetésekor a kötelezettségek tartalma még nem volt ismert, ezért e jogszabály 1989. január 1-jétől való alkalmazása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal és annak egyik alkotóelemével, a jogbiztonsággal. A régi jogalkotási törvény a jogbiztonsággal ellentétesen lehetőséget teremtett arra, hogy miniszteri rendelet melléklete a tárcalapban kerülhessen közzétételre. A miniszteri rendelet hatálybalépéséig annak mellékletei nem kerültek közzétételre, így az érdemi könyvvezetési előírásokat tartalmazó mellékletek – mivel azokat 1989. január 1-jétől alkalmazni kellett – a kihirdetésüket megelőző időre állapítottak meg kötelezettségeket.
70
1992. VII. 9. Az 1. melléklete (egységes ágazati számlakeret) a Pénzügyi Közlönyben 1989. március 31-én, a 2. melléklete (ágazati könyvviteli előírások) ágazatonként külön-külön, az 1989. április 7., április 10. és ezt követő napjain megjelent Pénzügyi Közlönyben, a 3. melléklet (egyszerűsített számlakeret) a Pénzügyi Közlöny 1989. május 15-i, a 4. melléklet (egyszeres könyvvitel) pedig az 1989. május 18-i Pénzügyi Közlönyben jelent meg. 71
41
Az új jogi szabályozás szerint 1992. március 1-től társadalombiztosítási járulékot kellett fizetniük pl. a gazdasági társaságok tagjainak.72 A norma viszont csak 1992. március 13-án jelent meg a Magyar Közlönyben. Az Alkotmánybíróság a 14/1993. (III. 9.) AB határozatában megállapította, hogy a jogállamban senkit sem érhet hátrány amiatt, mert valamely jogszabályt a jogalkotó hibájából – akár azért, mert későn tették közzé, akár azért, mert visszamenőleges hatályú alkalmazását rendelték el – előzetesen nem ismerhetett meg. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezést az 1992. március 1-jétől március 13-ig tartó időszakra megsemmisítette.73 Az Alkotmánybíróság a 47/1993. (VII. 2.) AB határozatában foglalkozott a helyi önkormányzati rendeletek speciális kihirdetésének a problematikájával. Az önkormányzati rendeletnek a helyi önkormányzatokról szóló törvény által lehetővé tett helyben szokásos mód szerinti kihirdetése magában foglalja annak lehetőségét is, hogy az önkormányzati rendelet hiteles szövege egyidejűleg két helyen és módon kerüljön kihirdetésre. Egyrészt a képviselőtestület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – módon. Az előbbiekből az is következik, hogy az önkormányzati rendelet akkor tekinthető kihirdetettnek, ha kihirdetésére valamennyi, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott módon sor került. Az önkormányzati rendeletben azonban nem mellőzhető a hatálybalépés időpontjának a pontos megjelölése. Az önkormányzati rendelet kihirdetése semmiképpen sem történhet eltérő időpontban: a két helyen, illetve az eltérő módon történő kihirdetéséből pedig nem következhet az, hogy a rendelet az alkalmazott kihirdetési formák különbözősége miatt nem azonos időpontban lép hatályba, valamint, hogy a hatálybalépés a kihirdetés módszerétől, az alkalmazott technikai megoldástól függjön. Az Alkotmánybíróság a 797/B/2001. AB határozatában74 megállapította, hogy a törvényhozó a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon rendelkezett a szakképzési hozzájárulásról szóló törvény hatályba lépéséről. A törvény hatályba lépett 2001. július 1-jén, de a kihirdetésére csak 2001. július 5-én került sor. Ennek megfelelően 2001. július 1. és
72
Korábban a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtása tárgyában kiadott minisztertanácsi rendelet szerint az ipari szakcsoport és a gazdasági társaság tagjának nem kellett társadalombiztosítási járulékot fizetni az adózott nyereség terhére elszámolt jövedelem után. 73 Ha az Alkotmánybíróság az átmenetileg fennállott alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítése következményeként annak az adott időszakban keletkezett jogviszonyokra kiterjesztését is elrendelte volna, az a testület szerint nemcsak a jogbiztonságra, hanem a jogszabály-értelmezés eltérő volta miatt a jogérvényesítés lehetőségére is hátrányosan hatna, ezért ettől az Alkotmánybíróság eltekintett. 74 2003. X. 28.
42
július 5. közötti időszakra a törvény új rendelkezéseit kellett alkalmazni anélkül, hogy a törvény egyik alapvető érvényességi kelléke, a kihirdetés megtörtént volna. Az elmúlt évtized robbanásszerű informatikai fejlődése kikényszerítette a jogrendszer könnyebb hozzáférhetősége érdekében a különböző elektronikus jogtárak, jogi adatbázisok, jogszabálygyűjtemények létét, s eljutottunk a hatályos jogszabályok különféle formátumú, különböző kereshetőségű, akár az interneten is megtalálható szövegéig. Igen jelentős út áll mögöttünk, ami az elektronikus információszabadság egy lényeges pilléreként értelmezhető. Ezekkel a változásokkal megteremtődött a joganyag hivatalos szövegéhez való általános és egyszerű hozzáférés nem csupán jogi szinten, hanem a gyakorlatban is. Többek között elektronikussá vált a Magyar Közlöny, és ezzel megannyi, a korábbi időszakban megtörtént anomália egy csapásra eltűnt a színről. A Magyar Közlönyt a kormányzati portálon történő elektronikus dokumentumként való közzététellel kell kiadni, melynek szövegét hitelesnek kell tekinteni, a Magyar Közlöny közzétett számai a kormányzati portálról pedig nem távolíthatóak el. A változás tehát egyértelmű, s éppen ezért is hangsúlyozhatta az Alkotmánybíróság az 51/2010. (IV. 28.) AB határozatában, hogy a Magyar Közlöny szerkesztőit 1992-ben megfeddő alkotmánybírósági szövegek keletkezése óta a jogszabályok szövegének terjesztése, a jogszabályokhoz való hozzáférés, a jogszabályok megismerésének lehetősége, módosított jogszabálynál a módosító rendelkezések jogszabályba illesztése éppen a technikai lehetőségek változásával jelentősen könnyebbé vált. A taláros testület szerint ezt a technikai változást figyelembe kell venni, amikor az a „formai” kérdés merül fel a kellő idő szempontjából, hogy a kihirdetett jogszabály bárki számára hozzáférhető-e, a tartalmi alkotmányjogi kérdések azonban egy-egy ügy kapcsán a korábbiakkal azonosak maradtak. Az Alkotmánybíróság már a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy a kihirdetéssel történő hatálybaléptetés csak egészen kivételes lehet. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az elmúlt évtizedek során a jogalkotó szervek túlnyomórészt nem a kifejtett elvek szellemében jártak el, s főként a közigazgatási szervek tevékenysége révén hatályosuló jogszabályok döntő többsége akként rendelkezett, hogy kihirdetése napján lép hatályba, s rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. Ez szükségképpen jogbizonytalanságra vezetett, hiszen a közigazgatási szerv, illetőleg a bíróság esetenként – önhibáján kívül – olyan jogszabály alapján hozta meg döntését, amelyről csak utólag derült ki, hogy a határozat meghozatala napján már nem volt hatályban. Az említett jogalkotási gyakorlat egy demokratikus jogállam számára elfogadhatatlan, hiszen ennek folytán a jogalanyoknak elvileg olyan jogszabály rendelkezéseihez kell alkalmazkodniuk (a hátrányos
43
jogkövetkezmények terhe mellett), illetőleg a hatóságoknak olyan jogszabály alapján kell dönteniük, amelynek nem csupán tartalmáról, de létezéséről sincs tudomásuk. Az Alkotmánybíróság a konkrét ügy kapcsán elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy az önmagát demokratikus jogállamnak valló Magyar Köztársaságban nem tartható fenn az az előző évtizedekben kialakult, s mára alkotmányellenessé vált gyakorlat, hogy a jogalkotó szervek esetenként mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonságot, mind a jogalkotási törvény 12. § (3) bekezdésében megfogalmazott, garanciális jelentőségű szabályt figyelmen kívül hagyják, s olyankor is a kihirdetés napján léptetik hatályba a jogszabályokat, amikor az egyértelműen sérti a jogszabály rendelkezései által érintettek alkotmányos jogait. Bár nem jelentős számban, de előfordulhatnak olyan esetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat – akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán – kizárólag a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatályba léptetésével juttatható érvényre, mert pl. a szabályozás tartalmának előzetesen
ismertté
válása
olyan
társadalmi
mozgásokat
indítana
meg,
amelyek
meghiúsíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ebből adódóan adott esetben éppen a jogbiztonság követeli meg azt, hogy az azonnali hatályba lépés lehetősége a jogalkotók számára rendelkezésre álljon. A jogalkotásról szóló T/4488. számú törvényjavaslat 2003 júliusában a jogalkotási gyakorlatot és az Alkotmánybíróság által kimunkált követelményeket törvényi szintre emelve rögzíteni kívánta a jogszabály hatálybalépése időpontjának a meghatározására irányadó szempontokat. Új eleme volt e javaslatnak, hogy főszabályként megkövetelte, hogy a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább 15 napnak el kell telnie, de meghatározta azokat a kivételeket, amelyek esetében ettől el lehet térni (ha a hatálybalépés nem igényel előzetes felkészülést, valamennyi címzettje számára a korábbinál előnyösebb rendelkezéseket tartalmaz a jogszabály, továbbá ha a szabályozni kívánt életviszony nem teszi lehetővé a főszabály alkalmazását). Ez utóbbi esetkörbe tartozhat például az, ha a 15 napos időköz a jogszabály céljának az elérését meghiúsíthatja, hiszen nyilvánvalóan lehetnek olyan esetek, amikor a szabályozás célja megkövetelheti az azonnali hatálybalépést is.75
75
T/4488. számú törvényjavaslat 9. § (3)-(4) bekezdése.
44
2. A MAI JOGI SZABÁLYOZÁS ÉS GYAKORLAT A kihirdetés napján való hatályba lépés kivételével a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés az új Jat. 7. § (7) bekezdése szerint a hatálybalépése napjának kezdetén, vagyis 0 órakor lép hatályba. Nyilvánvaló, hogy nem az a tipikus, hogy a Magyar Közlöny 0 órakor kerül fel a honlapra (jelenik meg), ezért is kell az új Jat. szerinti főszabályként eljárva a jogszabály hatálybalépését legkorábban a kihirdetését követő napban megjelölni. Sajnos, a gyakorlatban nagyon jelentős igény mutatkozik a jogalkotó részéről, hogy a lehető legkorábban, tehát a kihirdetést követő napon léptesse hatályba a jogszabályt, mint ahogy korábban, a régi Jat. időszakában tipikusnak volt tekinthető a kihirdetés napján való hatályba léptetés. Nyilván a kellő felkészülési idő követelménye árnyalja ezt a képet, bár az alkotmánybírósági gyakorlat áttekintése után megállapítható, hogy annyira nem éles parancs ez a jogalkotó számára, hiszen nagyon kirívó eseteket leszámítva az Alkotmánybíróság a jogalkotó segítségére sietett a nagyon gyors hatályba lépés elfogadhatósága érdekében. Két törvénnyel még az a kínos eset is megesett, hogy a Jat.-tal ellentétesen lépett hatályba, mivel a jogalkotó megspórolta a kihirdetés napján a konkrét időpont megjelölését, vagyis a kihirdetés napján 0 órakor léptek úgy hatályba, hogy a Magyar Közlöny még sehol sem volt, vagyis a norma létezéséről sem lehetett tudomásunk… A 2006 őszi tömegoszlatásokkal összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 2011. évi XVI. törvény, valamint a befektetési alapkezelőkről és a kollektív befektetési formákról szóló 2011. évi CXCIII. törvény a kihirdetése napján lépett hatályba. Az új Jat. megteremtette lehetőséggel kezdetben a jogalkotó elég mérsékelten élt76, aztán a 2011-es év előre haladtával már rákapott a kiskapu alkalmazásának a lehetőségére. A decemberi jogalkotás dömpingje, az egyes normák előkészítésének az időbeli csúszása, a parlamenti jogalkotás decemberi csúszásai mind-mind felerősítették azt a folyamatot, amelynek az eredményeként számos jogszabály lépett hatályba a kihirdetése napján.77 Az új Jat.-beli kivétel olyan esetekre is vonatkozott a gyakorlatban, aminek nincsen semmilyen
76
A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 19/2009. (I. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 54/2011. (IV. 7.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 14 órakor, a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény végrehajtásáról szóló 87/2011. (V. 31.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 20 órakor hatályba lépett. 77 A Gyógyító-megelőző ellátás jogcím-csoportból finanszírozott egészségügyi szolgáltatók adósságának rendezésére fordítható konszolidációs támogatásról és az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet módosításáról szóló 337/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 22 órakor, a megyei önkormányzat egészségügyi intézményei és a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményei átvételének részletes szabályairól szóló 372/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 20 órakor lépett hatályba.
45
elméleti eredője, csupán a jogalkotás őrületes kapkodása okozta feszültségekre szolgált válaszul. Még furcsább azon normák esetében a kihirdetés napján való hatályba léptetés, ahol alkotmányjogi szempontból nem érzékelhető, mi lehet az oka az azonnali hatályba léptetésnek, s ráadásul e módosító karakterű normák már másnap a hatályukat vesztették, vagyis mindössze néhány órát töltöttek a jogrendszerben.78 Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet módosításáról szóló 186/2011. (IX. 12.) Korm. rendelet is már a kihirdetése napján 19 órakor hatályba lépett, úgy látszik, a kormányzati kommunikációs feladatok átcsoportosítása nem tűrt halasztást.79 Még ennél is kevesebb időt, mindössze 30 percet töltött a jogrendszerben a 108/2011. (VI. 30.) Korm. rendelet, mert a 2. §-a szerint 23 óra 30-kor hatályba lépett, majd fél órával később, éjfélkor hatályát vesztette. E norma a felszámolók névjegyzékéről szóló 114/2006. (V. 12.) Korm. rendelet módosításáról szóló 275/2009. (XII. 3.) Korm. rendelet módosításáról rendelkezett. Rendkívül rossz jogtechnikai megoldásként a normát módosító normát tovább módosította. Hogy nem sikerült még e módosítással sem nyugvópontra juttatni a felszámolói névjegyzék ügyét, azt jól mutatja, hogy a stratégiailag kiemelt jelentőségű gazdálkodó szervezetek csődeljárásában és felszámolási eljárásában közreműködő állami felszámoló adatainak nyilvántartásba vételével és közigazgatási hatósági ellenőrzésével összefüggő eljárási szabályokról szóló 357/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet a 3. § (1) bekezdése szerint éppen azért lépett hatályba december 30-án 23 órakor, hogy ismételten módosítsa a felszámolók névjegyzékéről szóló 114/2006. (V. 12.) Korm. rendelet módosításáról szóló 275/2009. (XII. 3.) Korm. rendelet 6. § (7) bekezdését, s tovább halassza ennek az ügynek a megoldását. Mindkét esetben megállapítható, hogy a jogalkotási sietség nem hozta be az árát,
78
A megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatásáról szóló 177/2005. (IX. 2.) Korm. rendelet módosításáról szóló 121/2011. (VII. 15.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 16 órakor, a Bethlen Gábor Alapról szóló 2010. évi CLXXXII. törvény végrehajtásáról szóló 367/2010. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 178/2011. (IX. 1.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 19 órakor, a munkahigiénés és foglalkozás-egészségügyi feladatok ellátásával összefüggő kormányrendeletek módosításáról szóló 250/2011. (XII. 1.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 19 órakor, az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott egészségügyi szolgáltatóknál alkalmazottak eseti kereset-kiegészítésével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 336/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 14 órakor, az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program keretében a LEADER helyi akciócsoportok részére nyújtandó működési előlegről szóló 220/2009. (X. 8.) Korm. rendelet módosításáról szóló 379/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet a kihirdetése napján 20 órakor hatályba lépett. 79 Ehhez a témakörhöz kapcsolódott a kormányszóvivői teendők ellátásáért felelős miniszterelnöki biztos irányítási jogköréről szóló 1/2011. (IX. 12.) ME rendelet is, amelyik szintén a kihirdetése napján 19 órakor lépett hatályba.
46
s alkotmányjogi szempontból teljes mértékben elhibázott volt a norma kihirdetésekori hatályba léptetés. Csak 2011 decemberében nyolc olyan kormányrendelet volt, amelyik a kihirdetése napján lépett hatályba, s emellett még számos miniszteri rendelet sem várakozott a vacatio legis állapotában. A víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény a Magyar Közlöny 2011. december 31-i számában jelent meg, s már 2011. december 31-én 23 órakor hatályba lépett úgy, hogy rendelkezéseinek csak elenyésző hányada lépett ténylegesen hatályba december 31én és 2012. január 1-jén.80 Hosszasan kerestem az okát, mi lehetett a célja a jogalkotónak a víziközmű-szabályozás ilyen hirtelen és kivételes hatályba léptetésével, mire felfedeztem, hogy a tárgyalt témától teljesen idegen szándék vezette a jogalkotót: többek között az a rendelkezés, miszerint a játékkaszinókban a jövőben is lehet dohányozni. Valójában alkalmatlan volt ez a módosítás a kívánt joghatás elérésére, mivel 2011. december 31-én éjfélig egyébként is lehetett dohányozni a játékkaszinókban, 2012. január 1-jén 0 órától pedig az általános dohányzási tilalom a kaszinókban is bekövetkezett, köszönhetően a rosszul megválasztott jogalkotási technikának.81 A katasztrófa-egészségügyi ellátásról szóló 377/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 2011. december 31-én 23 órakor lépett hatályba, mivel meg kívánta előzni egy másik kormányrendelet 2012. január 1-jei hatályba léptetését. E taktikai húzás sikeres volt, a konkurens norma rendelkezése ekként nem lépett hatályba.
82
Ebben az esetben tehát
„taktikai” típusú jogalkotói közbelépés volt a kihirdetés napján való hatályba léptetés indoka, hiszen egyébként a norma szinte minden rendelkezése 2012. január 1-jén lépett hatályba.83 Az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet módosításáról és az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott egészségügyi szolgáltatóknál alkalmazottak eseti kereset-kiegészítéséről szóló 262/2011. (XII. 13.) Korm. rendelet úgy lépett hatályba a
80
75. § (2) E törvény 90. § (1), (2) és (4) bekezdése 2012. január 1-jén lép hatályba. Nem csupán ez a cél vezette a jogalkotót: megteremtette a katasztrófa-egészségügyi ellátás törvényi szabályait, valamint a különadó kérdésében is változtatott. 82 Nem lép hatályba az egyes kormányrendeleteknek a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggésben történő módosításáról szóló 282/2011. (XII. 21.) Korm. rendelet 3. alcíme [17. §]. 83 Azt már csak halkan jegyzem meg, hogy a norma kibocsátásához szükséges felhatalmazó rendelkezés is e napon jelent meg a Magyar Közlönyben, és kivételesen éppen a kihirdetése napján lépett hatályba. Az Országgyűlés éppen a zárószavazásra került víziközmű tárgyú törvénybe helyezte el záró módosító javaslat beiktatásával az orvosok és rezidensek „rendszabályozását” megteremtő törvényi rendelkezéseket. 81
47
kihirdetése napján 10 órakor, hogy az eseti kereset-kiegészítésre jogosult alkalmazottakról az egészségügyi szolgáltatónak még aznap, azaz 2011. december 13-áig (jogvesztő módon!!!) adatot kellett szolgáltatni az Országos Egészségbiztosítási Pénztár részére. Miniszteri rendeleteknél is előfordult a kihirdetésük napján való hatályba léptetés, ennek jogi okai legkevésbé voltak. Az energiaszektort érintő miniszteri rendeletek kihordási ideje viszonylag kicsi volt, mert hamar módosítani kellett azokat, s valamennyi módosítás szintén a kihirdetése napján lépett hatályba. A földgáz biztonsági készlet mértékéről, értékesítéséről és visszapótlásáról szóló 13/2011. (IV. 7.) NFM rendelet a kihirdetése napján 14 órakor lépett hatályba, de már egy héttel később módosítani kellett: a földgáz biztonsági készlet mértékéről, értékesítéséről és visszapótlásáról szóló 13/2011. (IV. 7.) NFM rendelet módosításáról című 14/2011. (IV. 15.) NFM rendelet a kihirdetése napján 17 órakor lépett hatályba. A távhőszolgáltatónak értékesített távhő árának, valamint a lakossági felhasználónak és a külön kezelt intézménynek nyújtott távhőszolgáltatás díjának megállapításáról szóló 50/2011. (IX. 30.) NFM rendelet és a távhőszolgáltatási támogatásról szóló 51/2011. (IX. 30.) NFM rendelet módosításáról szóló 66/2011. (XI. 30.) NFM rendelet a kihirdetése napján 23 órakor lépett hatályba. Érthetetlen a sietség azoknál a rendeleteknél is, amelyek másnap már nem részei a jogrendszernek, mert mindhárom esetben maguk rendelkeznek a hatályvesztésükről is.84 Új normánál (is) a jogalkotó megkésett munkájára szépségtapasz a kihirdetés napján való hatálybalépés.85 3. ÉRTELMEZÉSI KERET A „kihirdetés” és a „közzététel” fogalma közötti összefüggéseket az Alkotmánybíróság a 121/2009. (XII. 17.) AB határozatban az alábbiak szerint foglalta össze: „A kihirdetés – amelynek eszköze a hivatalos lapban történő közzététel – szabályszerűsége a jogszabály érvényességének feltétele. […] A Magyar Közlönyben való közzététel tehát a jogszabály
84
A megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatás megállapításának részletes szabályairól szóló 15/2005. (IX. 2.) FMM rendelet módosításáról szóló 46/2011. (VII. 15.) NEFMI rendelet a kihirdetése napján 16 órakor, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program I. és II. intézkedéscsoportjához kapcsolódó képzések tárgyában nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 139/2008. (X. 22.) FVM rendelet módosításáról szóló 90/2011. (X. 3.) VM rendelet a kihirdetése napján 13 órakor, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból finanszírozott egyes agrártámogatási tárgyú miniszteri rendeletek módosításáról szóló 91/2011. (X. 3.) VM rendelet a kihirdetése napján 13 órakor lépett hatályba. 85 Az európai területi együttműködési csoportosulások működésének támogatásáról szóló 15/2011. (V. 2.) KIM rendelet a kihirdetése napján 18 órakor lépett hatályba.
48
kihirdetésének része, illetve eszköze. Az Alkotmánybíróság itt is hangsúlyozandónak tartja, hogy a jogszabály kihirdetése és közzététele – ahogyan az a fentiekből is kiderült – nem ugyanaz. A jogszabály közzététele a hivatalos lapban történik. A közzététel nem önálló aktus, hanem a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes. A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele a hivatalos lapban való megjelenéssel. Kihirdetésnek (promulgációnak) pedig általában a jogszabályt a jogrendszer részévé tevő aktust nevezi a jogtudomány, amit az Alkotmánybíróság is követ.” Bragyova András – a 121/2009. (XII. 17.) AB határozat előadó alkotmánybírója – a 33/2008. (III. 20.) AB határozathoz fűzött különvéleményében86 a következőképpen fogalmazott: „Az Alkotmány a kihirdetni igén – a törvényhozási eljárást leszámítva, ahol világosan különbözik a köztársasági elnök aláírása (a promulgáció) és a nyilvánosságra hozatal (a publikáció) – nem tesz explicit különbséget. A promulgáció a jogszabályalkotó eljárás utolsó lépése, amely a jogszabály szövegét megváltoztathatatlanul rögzíti, a publikáció ezzel szemben a promulgált jogszabály hiteles nyilvánosságra hozatala. A publikáció, amely a hivatalos lap szerkesztőségének cselekvése, így a jogalkotótól származó promulgáció érvényességi feltétele. A két fogalom közötti különbséget mutatja a jogszabály címe és száma közötti különbség. A jogszabály címe a jogalkotótól származik, így az a jogszabály része, míg száma a publikációhoz tartozik. […] A jogszabály közzététele és kihirdetése (promulgációja) nem ugyanaz. A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele a hivatalos lapban való megjelenéssel. A jogszabály a közzétett szöveggel tekintendő kihirdetettnek.” A törvények kihirdetését a hatályos jog igen felületesen szabályozza. Az államfő promulgációs tevékenysége mellett a Magyar Közlöny szerkesztősége végzi a nyomdai és szerkesztői munkákat, a terjesztést (materiális publikálást) pedig az 1995-ben kifejezetten e célra létrehozott gazdasági társaság. Jelenleg a szerkesztésért és terjesztésért felelős szervekre semmiféle jogszabályi rendelkezés nem vonatkozik, amely a kihirdetési folyamat utolsó – szerkesztési, terjesztési – szakaszát szabályozná. Az Alkotmánybíróság a régi Jat.-ot megsemmisítő, 121/2009. (XII. 17.) AB határozatában a hivatalos
lap
alkotmányos
funkcióját
az
érvényes
jogszabályok
közzétételében
(publikációjában), vagyis mindenki számára hozzáférhetővé tételében és a jogszabályok
86
Csatlakozott hozzá Kukorelli István alkotmánybíró.
49
hiteles szövegének közlésében jelölte meg. Az Alkotmánybíróság e határozatában a testület feloldotta azt a konfliktust is, miszerint miként gondoskodhat a köztársasági elnök a törvények kihirdetéséről, ha a Kormány berkeiben történik a Magyar Közlöny szerkesztése: mivel a Kormány alkotmányi feladata a törvények végrehajtásának a biztosítása [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pont], ennek pedig a legelső lépése a már érvényesen létrejött törvény hivatalos szövegének a közzététele. A régi Jat. 14. § (2) bekezdése szerint a miniszteri rendelet melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a kormánytagok rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. Mivel a miniszteri rendelet melléklete a jogszabály része, ugyanúgy normatartalmat hordoz, mint a jogszabály bármely más rendelkezése, az Alkotmány alapján erre nézve is fennáll a kihirdetési kötelezettség. Ezt támasztja alá a jog megismerhetőségének a jogbiztonságból fakadó igénye is. A Jat. ezen általános kötelezettség alól kivételt engedő szabálya tehát egyértelműen alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mivel az Alkotmány szerint a Kormány tagjának rendeletét „a hivatalos lapban” kell kihirdetni, ez a rendelkezés, a határozott névelő használata miatt, csak a Magyar Közlönyt (és nem bármely hivatalos lapot) jelentheti, így a rendelet melléklete a rendelet része lévén a mellékletre is alkalmazandók a rendeletre vonatkozó közzétételi szabályok. Megítélésem szerint egyértelműbb lett volna, ha az Alkotmánybíróság e levezetés mellett expressis verbis kijelenti a régi Jat. támadott rendelkezésének az alkotmányellenességét, s nem csupán közvetetten utal rá. Sajnos, a jogalkotó több esetben élt a Jat.-beli „kedvezménnyel”, lásd például a Tűzoltóság Alaki Szabályzatának kiadásáról szóló 8/1999. (III. 26.) BM rendeletet.87 Az Alkotmánybíróság szövegéből világos, hogy valamennyi ilyen esetben az érintett jogszabály alkotmányellenes, hiszen a közzététel nem
87
A tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény 23. §-ának (1) bekezdésében és 24. §-ának a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a következőket rendelem el: 1. § (1) A Tűzoltóság Alaki Szabályzatát (a továbbiakban: Szabályzat) e rendelet mellékleteként kiadom, és alkalmazását elrendelem. (2) A Szabályzatot a Belügyi Közlöny teszi közzé. 2. § E rendelet hatálya kiterjed a hivatásos állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóságoknál szolgálatot teljesítő tűzoltókra. 3. § Ez a rendelet a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba.
50
önálló aktus, hanem a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes.88 Az Alkotmánybíróság helyesen vezette le, hogy meghaladottá vált a régi Jat.-nak az a rendelkezése, miszerint maga a régi Jat. lehetővé tette, hogy a jogalkotó egyes nemzetközi szerződéseket ne hirdessen ki. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény ugyanis kizárja, hogy az indítványban példaként felhozott eset, az államot kötelező, de magyar jogszabályban ki nem hirdetett nemzetközi szerződés előforduljon. E jogi megoldással azonban a magyar jogrendszer biztosítja, hogy minden nemzetközi szerződés, ha már hatályba lépett, ki legyen hirdetve (mivel a szövegét már a megkötés előtt közzétette). Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a régi Jat. kifogásolt rendelkezése részben értelmezhetetlenné vált, mert a „jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződés” a fentiek szerint már nem lehetséges, legfeljebb korábbi időkből maradhattak fenn ilyenek. Az Alkotmánybíróság ebben az esetben megállapította, hogy a régi Jat. 16. §-a értelmezhetetlen, ami sérti a jogbiztonság elvét. A jogszabály kihirdetésének és közzétételének fogalma közötti pontos különbségtétel, illetve az összefüggéseik tisztázása a jogalkotásról szóló törvényben különösen a jogszabályok helyesbítésének és egységes szerkezetben való közzétételének a kérdéskörével kapcsolatban lehet jelentős. Az egységes szerkezetben való közzététellel és annak szabályozásával kapcsolatban a 121/2009. (XII. 17.) AB határozat az alábbiakat állapította meg. „A törvények és más jogszabályok egységes szerkezetben való közzététele nem jogalkotás, hanem a módosított, illetve az érintetlenül hagyott törvényszöveg együttes közzététele oly módon, hogy a jogszabály hatályos szövege a jogkereső közönség és a jogalkalmazók számára hivatalos forrásból hozzáférhetővé váljék. Az egységes szerkezetbe foglalás azonban a jogszabály szövegét nem változtatja és nem is változtathatja meg, új jogszabályt természetesen nem alkothat. Az Alkotmánybíróság szerint szükséges a törvények hivatalos újra közzétételének törvényi szintű szabályozása, amely egyben világosan meghatározza az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változásokat (amelyek pl. grammatikai szükségszerűséggel következnek), a tartalmi változtatástól. […] Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy indokolt törvényi szinten rendezni a jogszabályok Alkotmányban foglaltakkal összeegyeztethető
88
Papp Imre: Az Alkotmánybíróság határozata a jogalkotási törvény alkotmányellenességéről Jogbiztonság és államszervezeti változások JeMa Jogesetek Magyarázata 2010/4. 3-18.
51
módon történő ismételt közzétételének lehetőségét. Ennek során figyelemmel kell lenni az elavult, megszűnt, illetve megváltozott terminusok, utalások korrigálhatóságára, a törvényhozás aktuális állásának nem megfelelő jogi aktusokra való hivatkozások helyesbíthetőségére,
a
szabályozási
tárgyuk
megszűnése okán
értelmüket
vesztett
rendelkezések mellőzésére. Egy ilyen, számos európai államban ismert, sőt néhol az Alkotmányban is szereplő szabályt a jogszabályok gyakori változása miatt a jog megismerhetőségének biztosítása teszi szükségessé.” 3.1
A hatályos jogszabályi szöveg megállapításának a problémája és kötelessége
Az Alkotmánybíróság a régi Jat.-ot megsemmisítő, 121/2009. (XII. 17.) AB határozatában kinyilvánította, hogy a jogállamiság elvével összeegyeztethetetlen az, hogy a régi Jat. hatályos szövege nem állapítható meg egyértelműen. Egyetértek az Alkotmánybíróság álláspontjával. Sajnos, nem a régi Jat. az egyetlen, amelyik ebben a rendkívül rossz helyzetben van, számos jogszabály „megállapíthatatlan” egységes szerkezetű.89 Ahány hatályosító munkatárs, annyi megoldás; szabályrendszer híján a vitás vagy vitatott esetekben mindenki a saját belátása vagy az adott jogtár, kiadvány szerkesztési elvei (kódexe) szerint dönt, éppen ezért nem tanulság nélküli az egyes elektronikus jogszabálytárak szövegének összevetése. Jogrendszerünk ebben a felgyorsult jogalkotási időszakban egyre gyakrabban alkalmazza a szövegcserés (mozaikos) jogalkotási technikát, ami – amennyiben pontatlan a mozaik – számos kodifikációs hiba forrása. Az egységes szerkezetet előállító mit tegyen, ha olyan szövegrész szerinte nincs is, amit valamilyen szöveggel módosított a jogalkotó? Hibádzanak a névelők, nem illeszkednek a ragok, a megjelölt (7) bekezdésben nincs is olyan szövegrész, amit a módosítás érintett, csak a meg nem jelölt (8) bekezdésben, vagy éppen többször is szerepel az adott bekezdésben a módosítással érintett szövegrész. Van, aki átvezeti a rossz mozaikos módosítást, és van, aki nem. S innen kezdve mindig félremegy a következő módosítás, és így tovább mindaddig, amíg az érintett szerkezeti egység szövegét újból meg nem állapítják, vagy éppen új normát nem alkotnak. Az Alkotmánybíróság munkáját a kelleténél jobban felemésztette, néhol pedig felbőszítette a testületet az, hogy a régi Jat. egységes szerkezetű szövegét kritizálja, anélkül, hogy megállapította volna a törvény szerinte hiteles szövegét (az általuk esetlegesen megállapított szöveg minden bizonnyal éppígy kritizálható lett volna, csak más szempontokból).
89
L. Salamon László segélykiáltását: A jogalkotás dekadenciája in: Schanda Balázs – Varga Zs. András: Látlelet közjogunk elmúlt évtizedéről PPKE JÁK, Budapest, 2010. 138.
52
Szükséges azoknak a jogalkotási, jogszabály-szerkesztési elvek jogi köntösben való megjelenítése, ami egyértelművé teszi azoknak a hatályosítóknak a munkáját, akik számunkra előállítják az egységes szerkezetű jogszabályszövegeket, azokat, amelyeket a további kodifikációs munkák alapjaként használunk fel. Nyilvánvaló, hogy a kodifikátor képtelen arra, hogy egy-egy módosításnál maga hozza létre a szerinte egységes szerkezetű szöveget, és azt érintse módosítással. A jogrendszer végét jelentené az, ha minden egyes alkalommal megkérdőjelezhető lenne az az egységes szerkezetű szöveg, ami a további jogalkotási munka alapja. Az egyes jogszabály-előkészítők pedig azokból a jogtárakból dolgoznak, ami a számukra elérhető. A régi Jat. formai értelemben hatályos szövegében számos olyan szerv, jogintézmény és fogalom található, amelyek részben alkotmánymódosító, részben minősített többséggel elfogadott, részben pedig egyszerű többséggel elfogadott törvény jogutódlást vagy megszűnést kimondó, valamint értelmező rendelkezései alapján jelen formájukban értelmezhetetlen vagy alkalmazhatatlan.90 E tartalmi módosítások hatálya a régi Jat. vonatkozásában önmagában bizonytalan, hiszen ezen esetekben nem került sor a régi Jat. tételes módosítására. Mindez arra vezet, hogy egyszerűen nem állapítható meg egyértelműen a régi Jat. hatályos szövege91; ez pedig összességében lényeges, alkotmányban foglalt hatáskör gyakorlásának alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések hatályos szövegét teszi kétségessé, továbbá ezzel mind a normavilágosság követelményének
érvényesülését, mind
pedig az egyik
leglényegesebb közhatalmi jogosítvány alkotmányos gyakorlását akadályozza. Megítélésem szerint – ellentétben Trócsányi László álláspontjával92 – nem alkalmazható a konkrét ügyben a 8/2003. (III. 14.) AB határozat (ABH 2003, 74, 87.), amely szerint a
90
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (6) bekezdése értelmében az új Országgyűlés által megválasztott Minisztertanács hivatalba lépése napján hatályát vesztette az Alkotmánynak az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár rendelkezéskiadási jogáról rendelkező 38. §-a, valamint 43. § (2) bekezdés első mondatából az „államtitkári rendelkezéssel” szövegrész. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (6) bekezdése értelmében az új Országgyűlés által megválasztott Minisztertanács hivatalba lépése napján a Minisztertanács elnökhelyettese tisztség megszűnt. A Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény 51. § (2) bekezdése értelmében, ahol az Alkotmány, illetőleg egyéb jogszabály a Minisztertanácsot említi, ezen a Kormányt kell érteni. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 103. § (3) bekezdése értelmében a megszűnő tanács és szervei jogutóda a helyi önkormányzat. 91 A Magyar Közlöny 2007. évi 106. számában jelent meg a régi Jat. 2007. április 6-tól hatályos egységes szerkezetű szövege. 92 Trócsányi László a párhozamos véleményében nem értett egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság a 2007-es egységes szerkezetű szöveget (amelyet „cinikus kompiláció”-nak nevez) tekintette az alkotmányossági vizsgálat kiindulási alapjának, szerinte a testületnek magának kellett volna megállapítania a Jat. hatályos szövegét.
53
jogbiztonságot sérti, ha a sorozatos módosítások miatt nem állapítható meg a jogszabály hatályos szövege, ugyanis a régi Jat. esetében nem a gyakori módosítások eredménye hatott a Jat. szövegére. Nem azért nem állapítható meg teljes bizonyossággal a régi Jat. szövege, mert gyakori Jat.-módosítások voltak, éppen ellenkezőleg, érdemi Jat.-módosításra voltaképpen sor sem került a régi Jat. megalkotása óta. A bizonytalanság forrása számos sommás módosítás, valamint alkalmazási, jogutódlási rendelkezés értelmezése vagy éppen értelemzavaró jellege. Megítélésem szerint például helytelenül állapította meg a testület a felhívott határozatában, hogy az államtitkári rendelkezésről szóló szövegrészek nem tekinthetők a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegeknek. Megítélésem szerint a jogalkotó feladat- és hatáskörét nem veheti át az egységes szerkezet előállítója, legyen az minisztériumi tisztségviselő vagy elektronikus jogtárat üzemeltető cég jogi szövegeket hatályosító munkatársa.93 Hasonlóan látja a kérdést Rácz Attila is.94 Az Alkotmánybíróság szerint az egységes szerkezetbe foglalás a jogszabály szövegét nem változtatja és változtathatja meg, új jogszabályt nem alkothat. A jogalkotás rendjéről szóló törvénynek tehát körül kell határolnia, hogy melyek az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változások, és milyen változtatások minősülnek érdemi-tartalmi jogalkotó tevékenységnek, és ezáltal tilalmazottak az egységes szerkezet létrehozásakor. Egyértelműen megállapítható, hogy a régi Jat. közzétett „cinikus kompilációja” valójában a régi Jat. Alkotmánybíróság által is kifogásolt hiányosságára vezethető vissza, amely nem határozza meg, hogy az egységes szerkezetű közzétételt milyen elvek és szabályok alapján kell végrehajtani. Nem osztom az Alkotmánybíróság vélekedését abban a tekintetben, mit is kell áttekintsen a hatályosító, mielőtt befejezi a jogszabály véglegesnek szánt egységes szerkezetű köntösét. Az olvasható ki az alkotmánybírósági intelemből, hogy a közzétételt végzőnek komoly mérlegelést kell majd végeznie, nem elegendő az alap- és módosító jogszabályok
93
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (6) bekezdésének értelmében az új Országgyűlés által megválasztott Minisztertanács hivatalba lépése napján hatályát vesztette az Alkotmánynak az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár rendelkezéskiadási jogáról rendelkező 38. §-a, valamint a 43. § (2) bekezdésének első mondatából az „államtitkári rendelkezéssel” szövegrész. Ennél fogva a Jat. 1. § (1) bekezdés e) pontja az Alkotmány alapján ki nem bocsátható jogforrás kiadását teszi lehetővé. Nyilvánvaló, hogy 1989. október 23-a után államtitkári rendelkezés kibocsátására nem kerülhetett sor [kivételt erősítő szabály: 1/1990. (II. 7.) KSH rendelkezés egyes államtitkári rendelkezések hatályon kívül helyezéséről; hatályon kívül helyezte: az egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 105/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet], ettől függetlenül azonban a Jat. ominózus rendelkezését soha senki nem helyezte hatályon kívül. 94 Kritikusan szól a különböző jogszabálygyűjteményekben fellelhető „szerkesztői” változatokról Rácz Attila, aki helyteleníti, hogy számos norma idejétmúlt vagy aktualitásukat vesztő rendelkezését kifejezett jogi derogáció nélkül egyszerűen elhagyják. Rácz Attila: A jogszabályok kötelező ereje – érvényessé válása, időbeli hatálya és alkalmazhatósága” In: Tóth Károly (szerk.): Emlékkönyv Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (Szeged, JATE-ÁJK, 1996. 497.
54
pusztán egy Közlönyben történő közzététele, hanem mindezeken túl a hatályos Alkotmánynak és jogszabályoknak megfelelő szöveget kell elhelyezni a hivatalos lapban. Számos ponton már „érdemi” jogalkotást vár el az Alkotmánybíróság az egységes szerkezetet előállítótól, ez a jogalkotási terepre való tévedés viszont már biztosan nem tartozhat a hatályosítási feladatba. Félreérti tehát a testület a hatályosítási munkát. Kritikája során hibát is vétett, hiszen szerinte a már jelölet nélküli jogszabályi megjelölések nem tekinthetőek hatályosnak. Ez az álláspont azonban ellentmond pont a Jat.-nak (akármelyik szövegváltozatát is vegyük alapul), hiszen a régi Jat. nem ismeri a desuetudo fogalmát, és a hatályon kívül helyezést kifejezett jogszabályi rendelkezéshez köti (13. §). Abba pedig már bele sem szeretnék gondolni, hogy a régi Jat.-ot megsemmisítő alkotmánybírósági döntésnek olyan olvasata is van, miszerint az egységes szerkezetben történő közzétételnek az Alkotmánnyal és más törvénnyel összeegyeztethető normaszöveget kell tartalmaznia. Ekkor már nagyon könnyű áttévedni a tartalmi módosítás területére, s annak a nagyon rossz korábbi megoldásnak az emléke villan fel, ami általában az igazságügy-minisztert hatalmazta fel a jogszabályi szöveg utólagos „csinosítására”.95 Az „Alkotmánnyal nyilvánvalóan ellentétes tartalommal történő közzététel” tilalma ennyire közvetlen módon96 nem a határozat szövegében, hanem a párhuzamos indokolásban olvasható, azzal összefüggésben, miként a helyesbítés módszerével sem lehetséges egy jogszabály érdemi módosítása a 33/2008. (III. 20.) AB határozat alapján, a jogszabály egységes szerkezetbe foglalása sem irányulhat erre, és egyébként sem szolgálhat a jogszabály nyilvánvalóan alkotmányellenes tartalommal történő közzétételére sem. Rejtély, hogy ha az egységes szerkezetű szöveg előállítása csak a jogszabály szövegének érdemi módosításával hozható létre annak érdekében, hogy az ne kerüljön ellentétbe „nyilvánvalóan” az Alkotmánnyal, van-e lehetőség egyáltalán kompilációra.97 Vagy ilyenkor a helyzet megoldása csak a jogalkotótól várható?
95
Például a polgári perrendtartás módosításáról szóló 1972. évi 26. törvényerejű rendelet 64. § (2) bekezdése, a büntető jogszabályok módosításáról szóló 1993. évi XVII. törvény 103. § (6) bekezdése, a Polgári Törvénykönyv módosításáról és egységes szövegéről szóló 1977. évi IV. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról című 1978. évi 2. törvényerejű rendelet 24. § (6) bekezdése, a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény módosításáról szóló 1991. évi LXVII. törvény 23. § (8) bekezdése. 96 Az indokolás azt tartalmazza, hogy rendezni kell az „Alkotmányban foglaltakkal összeegyeztethető módon történő ismételt közzététel lehetőségét.” 97 A szakirodalom a kompiláció és az egységes szerkezetbe foglalás fogalmát külön kezeli (mi itt azonban nem választjuk el élesen, és az Alkotmánybíróság sem tette ezt). A kompiláció eszerint a hatályos joganyag hivatalos megállapítása, a hatályon kívül helyezett rendelkezések, szövegrészek elhagyása, a módosítások átvezetése, továbbá a jogforrási forma és a kibocsátás éve alapján rendezett közzététele. Az egységes szerkezetbe foglalás az a módszer, amely az alapjogszabályt és a végrehajtására vonatkozó jogszabályokat oly módon foglalja egységbe, hogy az alapjogszabály egyes szakaszait, bekezdéseit közvetlenül követik a végrehajtási jogszabályoknak rájuk vonatkozó szakaszai, bekezdései a jogforrási hierarchiának megfelelő sorrendben. Lásd Drinóczi Tímea –
55
Az Alkotmánybíróság – a jog megismerhetőségének alkotmányos követelménye érdekében – az elvégezhető korrekciók közé sorolja a nyelvtani, a terminológiai, a hivatkozásbeli helyesbíthetőséget, valamint a szabályozási tárgy megszűnése miatt az okafogyott rendelkezések mellőzhetőségét. Támaszt nyújthat számunkra a jogalkotási törvény egységes szerkezetű normaszövegének kialakításában a Miniszterelnöki Hivatal indokolása az elvégzett egységes szerkezetbe foglalás munkamódszerének indokolásáról.98 Az egységes szerkezetbe foglalás során biztosan figyelembe kell venni a jogszabályt tételesen módosító vagy a jogszabály egyes rendelkezéseit tételesen hatályon kívül helyező jogszabályi rendelkezések eredményét. Így az egységes szerkezetű joganyag összhangban lesz a régi Jat. 13. §-ából következő sommás módosítás és dereguláció tilalmával, hiszen tételesnek nem tekinthető módosítás nem kerül átvezetésre. Át lehet vezetni az Alkotmánybíróság normakontrolljának időközben bekövetkezett eredményét, így a megsemmisítéseket. Nem lehet átvezetni a jogszabályon
azokat
a
módosításokat
vagy
hatályon
kívül
helyezést
tartalmazó
rendelkezéseket, amelyeket a módosítással vagy hatályon kívül helyezéssel érintett jogszabálynál alacsonyabb szintű jogforrás végzett el. A régi Jat.-ot megsemmisítő AB határozat szerint azonban annak sem lett volna akadálya, hogy a „feleslegessé, idejétmúlttá vált jogszabályi rendelkezéseket” (!) is mellőzzék: ezeket a Miniszterelnöki Hivatal és az igazságügyi tárca szakemberei nem hagyták el arra hivatkozva, hogy erre nem volt hatáskörük. Mindezek alapján megállapítható tehát, hogy e tárgykör valóban szabályozásra érett. Bár az idézett párhuzamos indokolás párhuzamot von a helyesbítés és az egységes szerkezetbe foglalás között, mégis ez utóbbi hatókörét kiterjesztőbben értelmezi. Az Alkotmánybíróság érvelése alapján a helyesbítéstől eltérően a kompiláció során szélesebb körű mérlegelést kell elvégeznie a közigazgatásnak. A 33/2008. (III. 10.) AB határozatban a testület mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert a törvényhozás nem szabályozta a helyesbítés módját. Eszerint „arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokat mely és milyen szintű, mikor keletkezett hiba esetén kell módosítani, illetve mikor elégséges helyesbíteni, mit jelent pontosan a helyesbítés, továbbá a helyesbítés menetére, a kezdeményezésre jogosult személyekre vonatkozóan a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályozás nem tartalmaz semmiféle rendelkezést. Emiatt folyamatos a
Petrétei József: Jogalkotástan, Dialóg Campus, 2004., 418-419. Megítélésem szerint célszerű, hogy a jogalkalmazók tájékoztatása érdekében a jogszabály mind a végrehajtására kibocsátott jogszabállyal, mind a módosításaival egységes szerkezetben is közzétehető legyen. 98 Az Alkotmánybíróság beszerezte a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter véleményét a Magyar Közlönyben megjelent szöveg jogi jellegéről, s e véleményből több helyütt idéz a vizsgált határozatban az V. pont alatt.
56
jogbizonytalanság a jogrendszerben, mivel a jogalkotási eljárásra vonatkozó garanciák teljes figyelmen kívül hagyásával születnek olyan aktusok, amelyek magukat a címzetti körre általánosan kötelező erejű normának álcázva jogszabályi (vagy állami irányítás egyéb jogi eszközéhez allokált) funkciót töltenek be.” Jogszabály érdemi megváltoztatása helyesbítéssel alkotmányellenes. Bár a hivatkozott határozat a hibák szélesebb körének orvosolhatóságára utal az érdemi módosítás szintjéig, mégis a helyesbítés alkotmányos funkciója az észrevett leírási (elírási) nyomdahibára korlátozandó. Szükséges tehát mind az Alkotmánybíróság által hiányolt hibák körének meghatározása, mind annak az eljárási rendnek a meghatározása, amelyben a helyesbítésnek helye lehetett volna (figyelemmel például a helyesbíthetőség szigorú időbeli korlátjára a jogbiztonságra tekintettel). A kodifikáció tárgyi eszközeit tekintve az egyik legfontosabb probléma a hiteles, teljes elektronikus jogszabály-nyilvántartás hiánya. Hogyan nyúlhatunk hozzá egy rendszerhez, amelyet nem ismerünk teljes mélységében? Ott tart jelenleg a magyar jogrendszer, hogy túljutott a jogrendszer népszámlálásán99, az újonnan létrejövő, elsőként vagy újraszabályozó jogszabályok (és a még módosítással nem érintett korábbiak) kivételével azonban ezek beltartalma minden esetben már nem hézagmentesen állítható össze. Ez a helyzet alapjaiban kérdőjelezi meg a jogszabályi rendszer logikai zártságának elvét és így a jogbiztonság követelményének érvényesülését.100 Az Alkotmánybíróság a régi Jat.-ot megsemmisítő, 121/2009. (XII. 17.) AB határozatában tehát egyértelműen kifejtette, hogy szükséges a törvények hivatalos újra közzétételének a mainál részletesebb törvényi szintű szabályozása, amely egyben világosan meghatározza az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változásokat a tartalmi változtatástól. Kár, hogy az új Jat. nem tett eleget az alkotmánybírósági követelményeknek, ahelyett, hogy szabályozta volna az egységes szerkezet előállításának a garanciális rendelkezéseit, a jogalkotó a szőnyeg alá söpörte a problémát, mivel megtiltotta a Magyar Közlönyben egységes szerkezetű normaszöveg közzétételét: Jogszabálynak egységes szerkezetű szövege a Magyar Közlönyben nem tehető közzé.101 Elszalasztotta a jogalkotó ezáltal azt a lehetőséget, hogy a hatályosítási és egybeszerkesztési szakmai feladat alappilléreit lerakja, ennek
99
Papp Imre: Deregulációs csodafegyver, avagy a jogszabályok népszámlálása Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2008. 216-225. 100 Papp Imre: Az Alkotmánybíróság határozata a jogalkotási törvény alkotmányellenességéről Jogbiztonság és államszervezeti változások JeMa Jogesetek Magyarázata 2010/4. 3-18. 101 Új Jat. 25. § (2) bekezdése. Ennek ellenére megjelent egy egységes szerkezetű normaszöveg a Magyar Közlönyben, az Emberi Jogok Európai Egyezményének egységes szerkezetű szövege.
57
következtében ahány hatályosító szakember, annyiféle megoldás jelenik meg a napi munka során. Ezzel egyrészt nem segítette elő a jogszabályokhoz való gördülékeny hozzáférést, másrészt semmibe vette azoknak a hatályosítással foglalkozó szakembereknek a munkáját, akik továbbra is szinte „mankó nélkül” kell ellássák egyre nehezebb feladatukat. Érthetetlen ez a törvényi cinizmus, mivel a jogot „fogyasztókat” általában az egységes szerkezetű szöveg érdekli, azt keresik, s nélküle értelmezni sem tudják azt a rengeteg módosítást, ami egyértelmű jellemzője korunk jogalkotásának. Arról nem is szólva, hogy az elektronikus közlöny időszakában már nem olyan ördöngösség az egységes szerkezetű normaszöveg elektronikus megjelenítése, miként arra a hatályos jogszabályok elektronikus gyűjteménye vagy éppen a nemzeti jogszabálytár vállalkozott. Az új Jat. 26. § (5) bekezdése szerint a köztársasági elnök által aláírt törvény, a Magyar Nemzeti Bank elnöke a rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének a rendelete, a kormányrendelet és a miniszteri rendelet Magyar Közlönyben való kihirdetéséről a kézhezvételt követően haladéktalanul a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter gondoskodik. Azért fontos ennek a hiánypótló rendelkezésnek a megfogalmazása, mert korábban nem volt törvényi rendelkezés arról, hogy a központi jogalkotó szervek által kibocsátott jogszabályt a hitelesítése után ki és milyen határidővel juttatja el a Magyar Közlöny kiadójának a formális publikálás érdekében, továbbá, hogy a továbbítástól számítva milyen határidőn belül kell a formális publikálásnak megtörténnie. Ez az állapot amellett, hogy a jogalkotó számára bizonytalan helyzetet eredményezett, a szükséges felkészülési idő biztosítása szempontjából is szembekerülhetett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének részét képező jogbiztonság követelményével. Ráadásul, mivel a jogszabály hatálybalépése – annak eltérő rendelkezése hiányában – a Magyar Közlönyben való megjelenéshez kapcsolódik, ezért önmagában ennek időpontja is alkalmas lehet a jogszabály által kiváltott joghatások befolyásolására, így szélsőséges esetben a Magyar Közlöny kiadója akár „kvázi” jogalkotóvá léphetett elő. 4. HELYESBÍTÉS Különösebben
nem
kell
igazolni,
mennyire
nagy jelentősége
van
a
kihirdetett
normaszövegnek, amelynek teljesen kifogástalannak és az aláírt jogszabályszöveggel teljes mértékben azonosnak kell lennie.
58
Az Alkotmánybíróság egy korai határozatában alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette a jogszabály azon rendelkezését, amelyet kézirathibára hivatkozással, ám nyilvánvaló
kodifikációs
hiba
miatt
helyesbítettek
a
Magyar
Közlönyben.
Az
Alkotmánybíróság rögzítette: „A kodifikációs tévedés kézirathibának nem minősíthető; annak orvoslása csak a jogszabály módosításával történhet. Ezzel ellentétes gyakorlat kialakítása sértené a jogbiztonság elvét és a jogalkotás alapvető szabályait. […] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabályok helyesbítésére kizárólag nyomdahiba esetén kerülhet sor a kihirdetést követő meghatározott rövid határidőn belül.” [12/1990. (V. 23.) AB határozat] A 12/1990. (V. 23.) AB határozat nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, lényeges változás nem történt a helyesbítésekkor. Kirívó eset fordult elő, amikor közel öt évvel a hibás megjelenést követően került sor a helyesbítésre.102 Az Egyezmény helyesbítést megelőző szövege szerint érvényes hazatérési igazolvánnyal rendelkező magyar állampolgárok vízum nélkül utazhatnak át az Osztrák Köztársaság területén, ily esetben a tartózkodás időtartama az öt hónapot (helyesen: öt napot) nem haladhatja meg. A gyakorlat szerint figyelemmel az Alkotmánybíróság határozatára, a jogszabály helyesbítésére csak igen szűk körben nyílt alkotmányos lehetőség, és azt a jogbiztonsághoz kapcsolódó garanciákkal is alá kellett támasztani. Már Kampis György is figyelmeztetett a helyesbítés fonákságaira: „kimaradt mondatokat, paragrafusokat, bekezdéseket stb. tilos helyesbítés útján pótolni”. Az általa ajánlott „gyógyír” a jogszabály módosítása. 103 Nem éppen tipikus tárgykör, de szólni kell arról, hogy néha hiba csúszik a gépezetbe, és olyan jogszabály jelent meg a Magyar Közlönyben, ami csupán tévedésből került a hivatalos lapba. Az állami felsőoktatási intézmények karainak felsorolásáról szóló 25/1995. (III. 8.) Korm. rendelet módosításáról szóló 266/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet104, az Európai Uniós
102
A Magyar Közlöny 2002. évi 17. szám I. kötetében (909. oldal) megjelent helyesbítés értelmében: „A Magyar Közlöny 1997. évi 78. számában, a 148/1997. (IX. 10.) Korm. rendelettel egységes szerkezetben kihirdetett, a Magyar Népköztársaság Kormánya és az Osztrák Szövetségi Kormány között a vízumkényszer megszüntetéséről Bécsben, 1978. július 5. napján aláírt Egyezmény és az Egyezmény módosításáról szóló, Bécsben, 1997. április 17-én aláírt Megállapodás 1. cikke (2) bekezdésében az ,,öt hónapot’’ szövegrész helyesen, a nemzetközi szerződés hiteles szövegének megfelelően: ,,öt napot’’. E jelentős hibára felhívja a figyelmet Mátyás Ferenc: A helyesbítéssel élés és visszaélés gyakorlata – egy hibás technika továbbélése Kézirat, Budapest, 2012. 103 L. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, 1994. 77-78. 104 A Miniszterelnöki Hivatal közleménye szerint a Magyar Közlöny 1997. évi 117. számában az állami felsőoktatási intézmények karainak felsorolásáról szóló 25/1995. (III. 8.) Korm. rendelet módosítására vonatkozó 266/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet szerkesztési hiba miatt tévedésből jelent meg.
59
előcsatlakozási eszközök támogatásai felhasználásának pénzügyi tervezési, lebonyolítási és ellenőrzési rendjéről szóló 255/2000. (XII. 25.) Korm. rendelet módosításáról szóló 321/2001. (XII. 29.) Korm. rendelet105, valamint a kötelező kéményseprő-ipari közszolgáltatásról szóló 17/1996. (VII. 15.) BM rendelet106 tévedésből jelent meg a Magyar Közlönyben, kettő idő előtt, egy pedig immár másodszor jutott be a hivatalos lapba. Elméleti értelemben egyik norma sem jött létre, hiszen azt a Kormány nem fogadta el, a belügyminiszter nem adta ki. A norma nem csupán érvénytelen, de nem is létező. Az apró betűs (helyesbítést tartalmazó) közleményben volt olvasható a tévedés ténye. Valamennyi helyesbítésre igaz kell, legyen, hogy ugyanabban a formában kellene megjelenniük ott és úgy, amiként a téves szöveg megjelent, mert a jogbiztonság oldaláról sem szerencsés „eldugni” a sorok között ezt a tényt, hiszen káoszhoz vezet, ha a jogalkalmazó nem tud a tévedésről, és abban a hiszemben alakítja a magatartását, hogy figyelembe veszi az egyébként nem is létező normát. Rögzíteni kellene a tévedés okát és a szöveg további jogi sorsát. Vajon foglalja-e a sorszámot az ilyen módon kihirdetett norma? Nincs más válaszom rá, mint igen, hiszen a sorszámot követő jogszabályok „átszámozása” lehetetlen lenne, vagyis a tévedésből megjelent jogszabály magával rántja a kapott sorszámot, s a korrigálás után az adott évben az érintett sorszám kimarad az adott jogszabálytípusnál. Szükséges lenne, hogy a helyesbítés a megjelent jogszabállyal megegyező helyen és formában történjen és akként jelenjen meg. Ez nem csupán formai kérdés, hanem egyértelmű jogbiztonsági követelmény. Nos, az ilyen esetekre nincs jogszabályi rendelkezés. Biztosan törvényi szinten kellene szabályozni ezt az atipikus esetet, de valakinek ki kellene mondania, hogy a tévedésből megjelent norma nem létezik. Eddig csupán a Magyar Közlöny egy-egy közleménye jelezte, hogy tévedés történt. Mindhárom tévedésből megjelent normát ugyanaz a deregulációs csomag tételes jogilag is hatályon kívül helyezte, nem épp elméleti tisztaságú, de praktikus megoldásként. A jogalkotó tehát fontosnak tartotta eltakarítani a „normát”.107
105
Kétszer jelentették meg, szövege szó szerint megegyezik a 310/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet szövegével. A Magyar Közlöny 2001/159. száma 2001. december 30-án helyesbített, melyben közölte a norma tévedésből jelent meg ismét. Az első számú rendeletet egyébként az alapnormával együtt 2003-ban hatályon kívül helyezték. Az alteregója viszont csak 2008-ban „halálozott el”. 106 A Miniszterelnöki Hivatal közleménye szerint Magyar Közlöny 1996. évi 58. számában a kötelező kéményseprő-ipari közszolgáltatásról szóló 17/1996. (VII. 15.) BM rendelet szerkesztési hiba miatt tévedésből került kihirdetésre. 107 Egyes kormány- és miniszteri rendeleti szintű jogszabályok és jogszabályi rendelkezések technikai deregulációjáról szóló 118/2008. (V. 8.) Korm. rendelet.
60
Egy
igazi
gyöngyszemként
helyesbítéssel
sikerült(?)
„feltámasztani”
azt
a
tekintetében,
az
kormányhatározatot, amelyet egy évvel korábban hatályon kívül helyeztek.108 Mivel
érdemi
változás
nem
következett
be
a
helyesbítések
Alkotmánybíróságnak megállj kellett parancsolnia a helyesbítéssel való jogszabály-módosítás elharapódzó gyakorlatának, ezért a testület a 33/2008. (III. 20.) AB határozatában megállapította, hogy az Országgyűlés jogalkotási feladatának elmulasztásával az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét sértő alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta a jogalkotásról szóló törvényben a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei helyesbítésének módját, és felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2008. december 31-ig tegyen eleget. A helyesbítést érintően különösen az alábbi problémákra hívta fel az Alkotmánybíróság a figyelmet: „Arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokat mely és milyen szintű, mikor keletkezett hiba esetén kell módosítani, illetve mikor elégséges helyesbíteni, mit jelent pontosan a helyesbítés, továbbá a helyesbítés menetére, a kezdeményezésre jogosult személyekre vonatkozóan a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályozás nem tartalmaz semmiféle rendelkezést. Emiatt folyamatos a jogbizonytalanság a jogrendszerben, mivel a jogalkotási eljárásra vonatkozó garanciák teljes figyelmen kívül hagyásával születnek olyan aktusok, amelyek magukat a címzetti körre általánosan kötelező erejű normának álcázva jogszabályi (vagy állami irányítás egyéb jogi eszközéhez allokált) funkciót töltenek be. […] Amíg a jogalkotási garanciákat a sehol nem szabályozott helyesbítés visszaélésszerű alkalmazásával ki lehet játszani, addig nem állítható az, hogy a jogalkotás, és a jogszabályok módosításának jogintézménye kiszámíthatóan, jogállami körülmények között működik.” A 33/2008. (III. 20.) AB határozatban tehát az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a helyesbítés formájába burkolt módosítás helyesbítésként nem alkalmas azon cél megvalósítására, amely csak módosítással érhető el, így ebben az értelemben a helyesbítéshez nem fűződik joghatás, mivel az a cél, amelynek az elérését, keletkezését a helyesbítés célozta, „létre sem jött, az nem tekinthető létező normaszövegnek. Bragyova András és Kukorelli István különvéleménye világossá teszi, hogy egyetlen jogszerű oka, esete lehet a 108
Az egyes kormány- és minisztertanácsi határozatok hatályon kívül helyezéséről, valamint a 2004. évi deregulációs programról szóló 1067/2004. (VII. 8.) Korm. határozat a közzétételével egyidejűleg hatályon kívül helyezte az 1. számú melléklete által felsorolt kormány- és minisztertanácsi határozatokat, közte az 1127/2001. (XII. 10.) Korm. határozattal rendezett egyházi ingatlanokkal kapcsolatos pénzösszegek kifizetéséről szóló 2357/2001. (XII. 10.) Korm. határozatot is. Egy év elteltével, 2005. június 7-én helyesbítés jelent meg a Magyar Közlöny 2005/76. számában, amely kézirathibára hivatkozva rendelkezett e kormányhatározat „mellékletből való törléséről”.
61
helyesbítésnek, és csak akkor van helye, ha a kihirdetett és a jogalkotó hatáskör gyakorlójától származó eredeti szöveg egymással nem egyezik, vagyis technikai hiba (nyomdahiba) történt. A 2006-os és a 2010-es szövegtervezetek rendelkeztek a jogszabály szövegének hitelesítéséről (promulgáció) és a helyesbítésre vonatkozóan azt a megoldást követték, miszerint a jogszabály kihirdetett szövegét a hitelesítésre hatáskörrel rendelkező személy – a kihirdetést követő 15 napon belül, a jogszabály helyesbíteni kívánt szövegrészének a hatálybalépését megelőzően – a hitelesített szövegre helyesbítheti, ha a jogszabálynak az általa hitelesített és a kihirdetett szövege eltér egymástól. Mivel a mulasztás orvoslására, a helyesbítés módjának a szabályozására a jelzett határidőig nem került sor, ezért lehetetlen volt bárminemű helyesbítés, ami a jogbiztonság szemszögéből egyértelműen helyeselhető volt, vagyis mindenfajta hiba esetén is csak jogszabálymódosítással lehetett kezelni a normaszövegeket. Vallom azt az álláspontot, hogy semmilyen helyesbítésre nem kerülhet sor a jogszabály hatálybalépését követően.109 Ha ugyanis ezt megengedjük, akkora lyukat hasítunk a jogbiztonságba, amely a gyakorlatban teljesen elszabadítja a helyesbítés jogi kereteit, s valószínűleg mindent alárendel a jogalkotó kényelmetlen helyzetben megtett nem jogállami lépésének. Ha a helyesbítésre rendelkezésre álló idő letelt, a jogbiztonság követelményéből az a megdönthetetlen vélelem fakad, miszerint a jogszabályt a kihirdetett szöveggel alkották meg. Nagyon jó időszak volt a jogbiztonság szemszögéből az a periódus, amikor az AB döntése nyomán nem lehetett helyesbítéssel élni. Nem voltak határesetek, ha hiba történt, a jogszabály módosítása volt az egyetlen járható út. Magam egyetértek a helyesbítés teljes és szigorú tilalmával, mert ennek a hiányában a gyakorlatban olyanok kaphatnak érdemi jogalkotási hatáskört, akik ezzel egyébként nem rendelkeznek.110 Sajnos, a 2011-es év hazai gyakorlata zömmel ezeket a nem jogállami megoldásokat jeleníti meg.
109
Részletesen foglalkozik a helyesbítés problematikájával Bártfai Zsolt: A jogszabályok helyesbítésének gyakorlata és elméleti kérdései Magyar Jog, 1998/9. Ő az 1995. december 31-ig helyesbített jogszabályokat elemzi. Látható, hogy éveken át semmilyen változás nem következett be a helyesbítés gyakorlatában, s az érdemi változás csak az AB a helyesbítést megtiltó döntésének volt betudható. 110 Bártfai Zsolt is a szigor mellett érvel, csak ezt tekinti alkotmányos megoldásnak. Kétség kívül igaza van gyakorlati megközelítésben, de elméletileg nem támasztható alá, hogy a nyomdász vagy a jogi szerkesztő alkossa a jogot.
62
Ha nem a teljes elzárkózásra szavazunk, egy árnyalattal megengedőbben fogalmazok: mivel nem a kihirdetés, hanem az elfogadás létesíti a normát, engedjük meg, hogy sor kerülhessen helyesbítésre, de kizárólag akkor, ha a kihirdetett norma eltér (korábban jellemzően nyomdahiba, napjainkban pedig a különböző formátumú szövegek konvertálásából adódó szövegveszteség) az elfogadottól. Az, hogy a jogalkotó „tévedett”, ez esetben nem számít, érdektelen, mire irányult az akarata, egy tényezőn múlik a helyesbítés lehetősége: más szerepel-e az elfogadott normaszövegben, mint a kihirdetettben. Itt is szigorúan a norma hatálybalépéséig. Nyilvánvalóan az is előfordul(t) számtalanszor a gyakorlatban, hogy más szöveg jelent meg kihirdetettként, mint amit elfogadtak, de ezek zömét sose fedezte fel senki, vagyis ténylegesen ebből
adódóan
a
kihirdetett
normaszöveghez
kapcsolódhatott
csak
valamennyi
jogkövetkezmény. Nagyon izgalmas eset tárult elénk akkor, amikor az új Jat. hatályba lépését figyelve az elektronikus közlöny kapitális hibáját észlelve került sor helyesbítésre még a 2010-es évben. Az egyes állami tulajdonú szakosított hitelintézetekre vonatkozó törvények módosításáról szóló 2010. évi CLX. törvény ugyanis meglepően állapította meg a hatályba lépésének a napját, e törvény a 17. §-a értelmében ugyanis 2010. január 1-jén lép hatályba. Jelenik meg ez a szöveg a 2010-es év végén. Miután nagyon régen nem fordult elő ilyen visszamenőleges hatályú törvényalkotás, senki még csak kísérletet sem mert tenni ehhez hasonló hatályba léptető rendelkezés megfogalmazására, bevillant, biztosan valamilyen hiba történhetett. De hogy miként, azt nem is sejtettem, hiszen az elektronikus közlöny időszakában elméletileg nem fordulhatnak elő efféle elírások. Nyilvánvaló volt a hiba, hiszen a parlament által elfogadott normaszöveg, valamint a köztársasági elnöknek aláírásra megküldött szöveg 2011. január 1-jében jelölte meg a törvény hatályba lépésének a napját. 2010. december 30-án sor került a közzétételnek álcázott helyesbítésre.111 Egy olyan időszakban, amikor az Alkotmánybíróság döntése nyomán tilos volt a helyesbítés, s amikor már csak két nap volt hátra az új Jat. hatályba lépéséig. Maga a „helyesbítés” a jogszabály lényeges tartalmát érinti, az alkotmánybírósági gyakorlat szerint tehát csak jogszabály-módosítással lehetne a korábbi szabályozási tartalmat visszaállítani. Nyilván erre nem volt elég idő, ezért nyúlt a kormányzat
111
Magyar Közlöny 2010. december 30-ai, 201. számában a következő közzétételt jelenítették meg: „A Magyar Közlöny 2010. december 22-ei 196. számában kihirdetett egyes állami tulajdonú szakosított hitelintézetekre vonatkozó törvények módosításáról szóló 2010. évi CLX. törvény 17. §-a – a 29960. oldalon – technikai hiba folytán pontatlanul jelent meg. A hatályba léptető rendelkezés helyesen: „17. § E törvény 2011. január 1-jén lép hatályba.”
63
a tilalmazott helyesbítéshez. Nyilvánvaló, hogy e közzétett, tartalmát tekintve helyesbítésre irányuló közleményhez – külön alkotmánybírósági megállapítás nélkül is – semmilyen joghatás nem fűződik. Ha az ominózus rendelkezéseket 2010. január 1-jével vezetnék át a jogrendszeren, az is kapitális hiba lenne, hiszen a hatályosítással foglalkozó munkatárs a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon járna el. A kihirdetést megelőző napra nem lehet hatályba léptetni egy jogszabályt, ez ugyanis lehetetlenre irányul, alkalmatlan, hogy kifejtse a joghatását.112 Az Alkotmánybíróság töretlen ítélkezési gyakorlata szerint valamely jogszabály akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha a jogalkotó kötelezettséget megállapító vagy valamely magatartást jogellenessé nyilvánító jogszabályt visszamenőlegesen, azaz a kihirdetését megelőző időre léptetett hatályba, vagy a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés alapján – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. 4.1
A helyesbítés gyakorlata az új Jat. időszakában
Az új Jat. szabályozta a helyesbítés kérdését. Sajnos, felemásan tette. Az új Jat. 28. § (1) bekezdése garanciális jelleggel erősen korlátozza azt a kört, amikor egyáltalán helyesbítésnek helye lehet. Ennek együttes feltétele, hogy a jogszabály Magyar Közlönyben megjelent szövege eltérjen a jogszabály aláírt szövegétől, és a hibát észlelve a jogszabály aláírója – törvény esetén a köztársasági elnök113 vagy az Országgyűlés elnöke – kezdeményezze a jogszabály helyesbítését. Az új Jat. rendelkezése alapján helyesbítésnek kizárólag csak hatályba nem lépett jogszabály esetén van lehetőség, ugyanis a helyesbítést még a hatálybalépését megelőzően, de legkésőbb a kihirdetést követő hatodik munkanapig lehet kezdeményezni. A határidő tekintetében egy esetben enged hosszabb időt a törvény, ha az eltérést a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter állapítja meg, ekkor ugyanis a helyesbítésre a jogszabály hatálybalépését megelőzően, de legkésőbb a kihirdetést követő
112
Az idő múlásával a jogbizonytalanság csak nőni fog, hiszen újabb és újabb módosítások épülnek rá a végre nem hajtható, korábbi módosítási szándékokra. A cseppet sem megnyugtató helyzet megoldását csak az segíthetné elő, ha az Országgyűlés a ki nem hirdetett törvénymódosításokat ismételten elfogadná, és azok az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően ismételten kihirdetésre kerülnének. Vö.: Mátyás Ferenc: A helyesbítéssel élés és visszaélés gyakorlata – egy hibás technika továbbélése Kézirat, Budapest, 2012. 113 A köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CX. törvény 27. § (4) bekezdése 2012. január 1-jével kiegészítette a Jat. helyesbítésről rendelkező 28. §-át egy (1a) bekezdéssel, amely megállapítja, hogy a köztársasági elnök helyesbítéssel kapcsolatos döntése nem igényel miniszteri ellenjegyzést.
64
tízedik munkanapon kerülhet sor.16 Azt a tényt, hogy a helyesbítés ugyanolyan közhiteles, mint a kihirdetés, maga az új Jat. 28. § (3) bekezdése állapítja meg, amikor a helyesbítés Magyar Közlönyben történő közzétételét rendeli el. A közzétételről a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter a kezdeményezést követően haladéktalanul gondoskodik. A jogbiztonság szemszögéből nagyon fontos hangsúlyozni egyrészről az idődimenziót, vagyis a helyesbítés minél hamarabb megtörténtét, másrészről pedig azt, hogy még hatályba nem lépett norma esetén van csak erre mód, hiszen nagyon súlyosan sértheti nem csupán a jogbiztonságot, hanem az alapjogokat is, ha egyszer csak „visszamenőlegesen” megváltozik a jogszabály szövege. Ezen elvek miatt, ha a dolgozat bevezetésében vagy ehelyütt tárgyalt gyakorlati példákra is figyelemmel vagyunk, ha olyan hiba áll elő, amikor a promulgált és a publikált szöveg között olyan eltérés van a hatályba léptető rendelkezések tekintetében, ami alapján a jogszabály a jogalkotó céljától eltérő módon, hibásan, a publikált szöveget figyelembe véve azonnal vagy a hiba észlelése előtt hatályba lép, akkor hiába nem telik el hat munkanap a jogszabály kihirdetését követően (mivel a jogszabály már hatályba lépett), nem orvosolható a hiba helyesbítéssel. Januárban rögtön két helyesbítés borzolta a kedélyeket, már a Magyar Közlöny 2011. évi 1. száma két helyesbítéssel nyitott, 2011. január 7-én.114 Mivel a miniszteri rendelet 2010. december 30-án hatályba lépett, így a 2011. január 7-én megtörtént helyesbítés már hatályba lépett jogszabályi rendelkezésre vonatkozik, ezért ahhoz, mivel az új Jat. 28. § (1) bekezdésébe ütközik, nem fűződik semmilyen joghatás. A másik helyesbítés pedig egy korábban már a hatályba léptető rendelkezése tekintetében jogellenesen helyesbített törvényre vonatkozott, e rendelkezés a publikáció során tévesen jelent meg, ezért a helyesbítésére fogalmilag nem kerülhet sor. Ennek értelmében nem fűződhet joghatás hozzá.115 Mindennemű jogállami megoldást nélkülözve az első helyesbítés még 2010-ben történt, egy olyan időszakban, amikor az AB határozat következtében tilos volt
114
A Magyar Közlöny 2010. évi december 22-i 195. számában kihirdetett, a helyi önkormányzatokat és a többcélú kistérségi társulásokat 2009. évben egyes központi költségvetési kapcsolatokból megillető forrásokról szóló 2/2009. (I. 30.) PM-ÖM együttes rendelet végrehajtásának elszámolásáról szóló 11/2010. (XII. 22.) NGMBM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) volt az áldozat, ami technikai hiba folytán itt nem részletezett módon számos ponton helytelenül jelent meg 115 „A Magyar Közlöny 2010. évi 196. számában kihirdetett, az egyes állami tulajdonú szakosított hitelintézetekre vonatkozó törvények módosításáról szóló 2010. évi CLX. törvény 3. §-ának az MFB Tv. 4. § (1) bekezdését módosító rendelkezése a 29957. oldalon - technikai hiba folytán - pontatlanul jelent meg. A rendelkezés helyesen: „4. § (1) Az MFB Zrt. a 2. §-ban meghatározott feladatai ellátása érdekében pénzügyi szolgáltatási tevékenységet közvetlenül vagy más pénzügyi intézményen keresztül végezhet.”
65
a helyesbítés. Ráadásul a tételesen visszamenőleges hatályú jogalkotás ellenszereként kívánták a helyesbítés eszközét alkalmazni, mivel egyébként egy 2010. decemberi törvény 2010. január 1-jén lépett volna hatályba. E szarvashibán jogilag nem lehetett volna másként segíteni, csak az érintett törvény újbóli elfogadásával. A helyesbítés eszköze alkalmatlan volt ennek a célnak az elérésére. E törvény másodszori (!) helyesbítésére került sor az első 2011-es Magyar Közlönyben. A jogalkotó még egy lapáttal rátett a maga okozta hibára: ezáltal a 3. §ban meghatározott módosítást is módosította. Egyrészről nincs meg a 10 munkanap, ráadásul az ominózus törvény már régen hatályba lépett. Egyik feltétel sem teljesült tehát a helyesbítést illetően, vagyis nyilvánvalóan sérti ez a helyesbítés is a jogállamiságot. A 42/1995. (VI. 30.) AB határozat szerint a jogállamiság magában foglalja a közhatalommal rendelkező szervek hatékony működésének a követelményét, amely „elképzelhetetlen a törvényszerkesztés és törvény-előkészítés egyfajta racionális rendje nélkül.” Ez az alkotmányos elvárás azonban nem csupán szűk értelemben a törvény-előkészítéssel, hanem általában az általános magatartási szabályokat előíró valamennyi norma megalkotásával szemben megkövetelhető. A jogszabályszerkesztéssel szemben támasztott alkotmányos követelmények mellett a jogállamiságból a jogszabály-előkészítésre nézve is fakadnak következmények, mivel az Alkotmánybíróság a 108/B/2000. AB határozatában rámutatott, hogy a jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. A kétszer helyesbített, ráadásul módosító jellegű törvényt még az ág is húzta, ráadásul ezáltal az e törvénnyel módosított számos törvény szövege sem állapítható meg, ami nyilvánvalóan szöges ellentétben áll a jogbiztonság kritériumával. Kötőjel helyett vessző került az adócsomagba. A törvény főszabályként 2011. november 30án lépett hatályba, a törvény 477. § (4) bekezdése az Országgyűlés által elfogadott és a köztársasági elnöknek aláírásra megküldött szöveg szerint a 154. § (3) bekezdése-196. § csak 2012. január 1-jén lép hatályba. A Magyar Közlönyben megjelent szöveg azonban már nem kötőjelet, hanem vesszőt tartalmazott a két jogszabályhely között, vagyis a 154. § (4)-(6) bekezdése és 155-195. §-a nem 2012. január 1-jén, hanem már a kihirdetést követő napon 0 órakor hatályba léptek, vagyis 2011. november 30-án. A hiba nem tudni pontosan, hogyan csúszott a gépezetbe, mindenesetre az ügy nagy politikai felhangot kapott. Számomra teljességgel érthetetlen és felfoghatatlan a hiba oka, hiszen az elektronikus közlöny léte biztosíthatja, hogy az államfő által aláírt szöveg és a Magyar Közlönyben, mint hivatalos lapban megjelenő szöveg egymással karakterre pontosan megegyezzen. Ha azonos
66
formátumban történik a munka minden érintettnél, elképzelhetetlen, hogy bármilyen adatvesztés álljon elő, vagyis minden korábbi nyomdahiba vagy kézirathiba a múlté lenne… Kár, hogy a gyakorlat mást mutat. Jogászként azonban nem értem az eltérés lehetséges okait. A törvény kihirdetését követő napon előterjesztett T/5113. számú képviselői önálló indítvány „a meggondolatlan jogalkotási tevékenység során elkövetett egyes hibák orvoslásáról” kizárja a hiba orvoslására a helyesbítés lehetőségét, álláspontjuk szerint az új Jat. 28. §-a szerint csak a hatálybalépést megelőzően lehet helyesbíteni az ilyen jogalkotói hibákat, ezért „az egyetlen alkotmányos megoldás az, ha a jogalanyok számára hátrányos változtatást eredményező módosítások és hatályon kívül helyezések alkalmazását az Országgyűlés mielőbb kizárja. Ellenkező esetben vagy tartalmilag sérül az alkotmányosság a kellő felkészülési idő hiánya miatt, vagy egy sok évig elhúzódó jogvita veszi kezdetét arról, hogy fűződik-e joghatás az esetlegesen közzétételre kerülő helyesbítéshez.”20 Az indítványban javaslatot tesznek arra, hogy a hibás hatállyal kiegészített vagy módosított rendelkezéseket 2011. november 30. és 2011. december 31. között csak akkor lehessen alkalmazni, ha az az érintettek számára a korábban hatályos szabályozáshoz képest kedvezőbb szabályt állapít meg, ha ez nem valósulna meg, úgy a módosított törvényi rendelkezések helyett 2011. december 31-ig az adott törvény 2011. november 29-én hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni.21 Igaz az, hogy a promulgált szöveg helyes volt, és a hiba a törvény publikálása során keletkezett, sértené a jogbiztonság követelményét, ha ebben az esetben a hatályba lépett rendelkezések vonatkozásában az új Jat. szabályainak megszegésével, contra legem élne a jogalkotó a helyesbítés
eszközével.
Ilyenkor
az
alkotmányellenes
formában
közzétett
szöveg
alkotmányosságát nem lehet jogsértő eszközzel visszaállítani, az egyedüli lehetőséget én is abban látom, ha jogszerű eszközökkel az alkotmányellenes formában közzétett szöveg alkotmányellenes alkalmazását gátolja meg a jogalkotó, vagyis olyan átmeneti rendelkezést ír a törvény által okozott problémák orvoslására, ami a jogellenes alkalmazást megakadályozza. A jogalkotó ennek ellenére a Magyar Közlöny 2011. évi 133. számában a helyesbítést alkalmazta116 annak ellenére, hogy ez a helyesbítés az új Jat. 28. § (1) bekezdése miatt nem rendelkezik joghatással. Még mindig nem volt vége az adócsomag vesszőfutásának, mert egy újabb helyesbítést december 8-án tették közzé, a helyesbítéssel érintett rendelkezések mindegyike 2012. január
116
Az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvény helyesbítése a Magyar Közlöny 141. számában: „A Magyar Közlöny 2011. november 29-i 140. számában kihirdetett 2011. évi CLVI. törvény 33565 oldalán a 477. § (4) bekezdés harmadik sorában lévő „... 154. § (3) bekezdése, 196. §, ...” szövegrész helyesen: „... 154. § (3) bekezdése-196. §, ...”
67
1-jén lépett hatályba. A helyesbítés nem felel meg az új Jat. 28. § (1) bekezdés kihirdetést követő 6 munkanapra vonatkozó rendelkezésének (kihirdetés napja kedd, vagyis a határidő számítása szerdától kezdődik, a helyesbítés következő hét csütörtökén jelent meg), viszont az új Jat. 28. § (2) bekezdésében foglalt tíz munkanapos határidőbe belefér, feltételezve, hogy az eltérést a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter megállapította. A kérdés az, hogy lehet-e helyesbítéssel élni már hatályba lépett jogszabály hatályba nem lépett rendelkezése vonatkozásában, vagy az alaphatály beálltával, függetlenül a későbbi hatálybalépési időpontoktól, a helyesbítés lehetősége megszűnik. Az új Jat. 28. § (1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy a helyesbítésnek a jogszabály hatálybalépését megelőzően van helye. Álláspontom szerint, ha maga a hatályba még nem lépett jogszabályi rendelkezés vonatkozásában van lehetőség az alaphatályt követően a szöveggel lép hatályba vagy a nem lép hatályba technikák alkalmazására, akkor indokolatlan lenne a helyesbítés, mint hatályba nem lépett rendelkezés korrigálására alkalmas eszköz alkalmazásának a megtiltása. Ezen logika mentén elfogadható a helyesbítés.117 Az új Jat. szerinti jogszerű helyesbítésre is találunk példákat: a szeptember 26-án kihirdetett rendelet a kihirdetését követő hónap első napján, vagyis október 1-jén lép hatályba, a helyesbítésre pedig még szeptember 29-én sor került;118 a kormányrendelet hatályba lépése: 2012. január 1-je, a kihirdetés napja 2011. október 21., míg a helyesbítésre október 25-én került sor.119 Az pedig már megmosolyogtató, hogy a Magyar Közlöny szerkesztői nem tudták leírni a kettőszázadik sorszámot római számokkal, a Magyar Közlöny 2011. évi 164. számában a „CC” megjelölés helyett a „CXCX” megjelölés jelent meg. A 165. számban ezt korrigálandó „Helyreigazítás” jelent meg.120 A 2011. évi CXCVI. törvényre vonatkozó helyesbítés
117
a Magyar Közlöny 2011. évi 147. számában megjelent helyesbítés: „A Magyar Közlöny 2011. november 29-i 140. számában kihirdetett 2011. évi CLVI. törvény - 458. § (1) bekezdésében - a 33558. oldalon - az „ónap” szövegrész helyesen „hónap”, - a 17. mellékletének második képletében - a 33582. oldalon - a „q1-qe” szövegrész helyesen „qf-qe”, valamint - a 17. mellékletének negyedik képletében - a 33583. oldalon - a „gf” szövegrészek helyesen „qf”. 118 Helyesbítés a Magyar Közlöny 2011. évi 111. számában, a Magyar Közlöny 2011. évi 110. számában kihirdetett, az elektronikus hírközlő hálózatok azonosítóinak nemzeti felosztási tervéről szóló 3/2011. (IX. 26.) NMHH rendelet esetében. 119 Helyesbítés a Magyar Közlöny 2011. évi 126. számában a Magyar Közlöny 2011. évi 124. számában megjelent, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 140/1996. (VIII. 31.) Korm. rendelet módosításáról szóló 223/2011. (X. 21.) Korm. rendeletre vonatkozóan. 120 „A Magyar Közlöny 2011. december 30-i 164. számának tartalomjegyzékében és a 40710. oldalon a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény számozása helyesen „2011. évi CC. törvény”, továbbá a 40492–40493. oldalon a 2011. évi CXCVI. törvény 29. § (1)–(4) bekezdéseinek felvezető szövegében a törvény számozása helyesen „2011. évi CLXXXIX. törvény”.
68
megfelel a Jat. 28. § (1) bekezdésében foglaltaknak, a helyesbítésre a kihirdetést követő napon sor került. A 2011. évi CC. törvény vonatkozásában a hiba egyértelműen a publikálás során keletkezett, semmiféle jogalkotói hiba nem történt, amikor a törvény sorszámozását rontották el, a hiba orvoslása a hivatalos lap szerkesztőjének hatáskörébe tartozik, történjen az bármilyen formában is. Ugyanez történt a a Magyar Közlöny 2011. évi 166. számában is, itt is helyreigazítás született.
121
Itt sem jogalkotási hiba történt, a törvény sorszáma csak a
hivatalos lap szerkesztője általi sorszámadást követően írható bele a törvény szövegébe, ebben az esetben, mivel nem jogalkotói hiba történt, helyes a helyreigazítás. 5. KACSINTÁS A KÖZJOGI ÉRVÉNYTELENSÉGRE A jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság elvéből fakadó eljárási garanciák kiemelkedő jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály – hangsúlyozza számos esetben az Alkotmánybíróság, egyúttal kifejlesztvén a közjogi érvénytelenség tételét. [11/1992. (III. 5.) AB határozat] E doktrína elsőként a törvényhozási eljárás szabályainak megszegése témakörben bukkant fel, s vált általánossá a tétel: a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Az Alkotmánybíróság ebből következően megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével.122 Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a jogalkotási (törvényhozási) eljárás különféle rendelkezéseinek megsértése nem azonos súlyú az alkotmányossági vizsgálatkor, vagyis a jogalkotási eljárás egyes szabályainak mellőzése nem
feltétlenül
megsemmisítését.
eredményezi A
a
Házszabály,
norma a
alkotmányellenességének
jogalkotási
törvény,
más
megállapítását törvények
(pl.
és az
Alkotmánybíróságról szóló törvény, az elektronikus információszabadságról szóló törvény, a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény stb.) előírásai alkotmányossági szempontból eltérő
121
„Helyreigazítás: A Magyar Közlöny 2011. december 30-i 165. száma 40963. oldalán az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény 74. § (3) bekezdésében a hivatkozott törvény száma „...2011. évi CCI. törvény...” 122 3/1997. (I. 22.) AB határozat, 29/1997. (II. 29.) AB határozat, 52/1997. (I. 14.) AB határozat.
69
súlyúak; maga az Alkotmánybíróság mérlegeli az eljárási szabálytalanság sajátosságát, illetőleg súlyát, s ennek következtében határoz a norma esetleges megsemmisítéséről. A közjogi érvénytelenség középpontjában többször megjelent a jogalkotási törvény előírásainak megszegése. Sem az előzetes hatásvizsgálat elkészítésének elmulasztása, sem a szakszervezetek, érdek-képviseleti szervek véleményezési jogának figyelmen kívül hagyása nem tekinthető a jogszabály közjogi érvénytelenségét előidéző olyan súlyos eljárási hibának, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését indokolná.123 Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. Mivel a jogszabály érvénytelenségét nem eredményezi, nem minősül a jogszabály megsemmisítéséhez vezető, súlyos eljárási jogszabálysértésnek az, ha a jogszabály előkészítése során a jogalkotó a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt. A jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Összefoglalva: az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a régi Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé.124 Ritka kivételt jelentett az az eset, amely abban különbözött a korábban felvetett tényállástól, hogy a véleményezési kötelezettséget nem az azt általánosan megfogalmazó jogalkotási törvénybeli rendelkezés, hanem az adott jogintézmény védelmében konkrét módon előírt kötelező véleménykérés ellenére mulasztották el. A konkrét jogszabályi előírás mellőzése felvetheti a közjogi érvénytelenség kérdését. Az Alkotmánybíróság egy környezetvédelmi tárgyú döntésében az egyébként részben közhatalmi jellegű Országos Környezetvédelmi Tanács véleménye beszerzésének hiánya miatt állapított meg alkotmányellenességet. [30/2000. (X. 11.) AB határozat] E döntés valójában nem hatotta át az alkotmánybírósági gyakorlatot, hiszen hasonló esetekben az Alkotmánybíróság nem találta a jogalkotási törvényen kívül megfogalmazott konkrét
123
13/1991. (I. 18.) AB határozat 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, 14/1992. (III. 30.) AB határozat, 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, 38/2000. (I. 31.) AB határozat. 124 496/B/1990. AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, 39/1999. (XII. 21.) AB határozat.
70
véleményezési kötelezettség elmulasztását.125 Az Alkotmánybíróság leszögezi, hogy a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. Mindezekből következően az adott törvény tervezetének előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy nem állapítja meg a jogszabály alkotmányellenességét önmagában azért, mert a jogszabály-előkészítés során az előterjesztő valamely egyeztetési vagy véleményeztetési kötelezettségének nem tett eleget. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében, továbbá a régi Abtv. vonatkozó rendelkezései alapján az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányosságát jogosult vizsgálni. Ebből következően az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozik az előterjesztő (Kormány) jogkövető magatartásának, avagy mérlegelési jogkörében hozott egyedi döntésének önmagában való megítélése. A törvényben foglaltak be nem tartása kétségkívül törvénysértés, de – a vizsgált összefüggésben – nem valósít meg alkotmányellenességet. A jelenleg hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás alapján az Országgyűlés törvényalkotói jogkörének részét képezi az, hogy mérlegelje az egyes törvényjavaslatok előkészítésének szabályosságát, ezen belül különösen azt, hogy a Jat.-ban, illetve más törvényben előírt egyeztetési kötelezettségének az előterjesztő eleget tett-e. Ennek megfelelően az Országgyűlés esetről esetre dönt arról, hogy az előkészítés hiányossága miatt a beterjesztett törvényjavaslatot az előterjesztőnek visszaadja, vagy – a hiányosság ellenére – a törvényjavaslatról érdemi tárgyalásba kezd, majd elfogadásáról, illetve elvetéséről határozatot hoz. A törvénytervezet előkészítésének hiányossága csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár. [7/2004. (III. 24.) AB határozat]
125
A 108/B/2000. AB határozathoz dr. Kukorelli István különvéleménye, 778/B/1999. AB határozat, 7/2004. (III. 24.) AB határozat.
71
A közjogi érvénytelenség tartalmának meghatározása egy, a parlamenti jogot sértő helyzet feloldása kapcsán jelent meg,126 általánosságban megfogalmazva a formai okból alkotmánysértő (érvénytelen) törvény kategóriáját. A formai hibás törvényhozási eljárás a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére vezethet a törvény konkrét tartalmának vizsgálatától függetlenül. [29/1997. (IV. 29.) AB határozat] A megsemmisítés jogi alapja tehát a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik alakváltozata. Az Alkotmánybíróság olyan szigorú álláspontot foglalt el a közjogi érvénytelenség kategóriájának kimunkálásakor és olyan súlyos szankciót jelenített meg, hogy a konkrét ügyben nem érvényesítette a szankciót, a jövőre nézve viszont meghatározta érvénytelenségre vezető körülményeket, valamint a jövőben alkalmazandó jogkövetkezményt (visszamenőleges megsemmisítés). [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, 50/1997. (X. 11.) AB határozat.] Az Alkotmánybíróság egyértelműen elhatárolta, hogy csak a garanciális rendelkezések megsértése eredményez (érvénytelenségre visszavezethető) alkotmányellenességet. Az eljárási biztosítékok következetes érvényesítése, a formalizált eljárási szabályok maradéktalan betartása a törvényhozási eljárásra vonatkozóan is – a jogállamiságból fakadó – alkotmányos követelmény. [66/1997. (XII. 29.) AB határozat.] Az pedig, hogy az eljárás mely szabálya tekinthető garanciális jelentőségűnek, azt az Alkotmánybíróság esetről esetre dönti el. Az Alkotmánybíróság a törvényhozási eljárás garanciális rendelkezésének tekinti, hogy ha valamely törvény népszavazáson alapul, akkor a népszavazás az Alkotmány rendelkezéseinek feleljen meg. Ha nem így történik, akkor az kihat magára a törvényre is, függetlenül attól, hogy a törvény normatív rendelkezései alkotmányosak-e. Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés (az is, ha a törvény alkotmányellenesen
elrendelt
népszavazáson
alapul)
a
törvény
tartalmi
alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után. [52/1997. (X. 14.) AB határozat]
126
Az ügy előzménye, hogy ötven országgyűlési képviselő (már benyújtott) előzetes normakontroll iránti kérelme ellenére az Országgyűlés a törvény zárószavazását megtartotta, a törvényt elfogadta, s az a Magyar Közlönyben kihirdetésre is került.
72
Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában leszögezte, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye.127 Nyilvánvaló érvényességi kellék a minősített többség megléte az Alkotmányban konkrétan nevesített törvények tekintetében.128 A 63/2003. (XII. 15.) AB határozatával pedig azért semmisítette meg az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat tárgyává tett törvényt, mert az Országgyűlés ülésének összehívására az irányadó eljárási szabályokkal ellentétesen került sor (az ülés összehívásáról és az ülés javasolt napirendjéről nem értesítették valamennyi országgyűlési képviselőt, illetve a képviselőknek a napirendi javaslatot nem megfelelő időben küldték meg), melynek következtében a köztársasági elnök által megfontolás végett az Országgyűlésnek visszaküldött törvényt a képviselők érdemben nem tárgyalhatták újra.129 A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása. Az e gondolat mentén született 63/2003. (XII. 15.) AB határozat rendelkező része szerint: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenes, ezért azt e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti. A megsemmisítés nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotásánál is érvényes az, hogy az egyes eljárási szabályok be nem tartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenességet eredményez. 127
ABH 1999, 325, 349. 4/1993. (II. 12.) AB határozat, 3/1997. (I. 22.) AB határozat, 1/1999. (II. 24.) AB határozat. 129 ABH 2003, 676, 685-689. 128
73
Az Alkotmánybíróság hadat üzent a költségvetési salátatörvényeknek, a 2005. évi költségvetés kapcsán megelégelte az egymással semmilyen összefüggésben nem levő törvények módosítást, és a 4/2006. (II. 15.) AB határozatban kijelentette, hogy az efféle jogalkotás a jogbiztonságot azért sérti, mert követhetetlen, kiszámíthatatlan. Örömmel nyugtázta Bihari Mihály, hogy ez a jogalkotási gyakorlat az Alkotmánybíróság döntése következtében megszűnt.130 Nem kívánok ünneprontó lenni, de tény az, hogy a költségvetési törvény megalkotása már nem hordozza a feltárt és kirívó hibákat, e törvényalkotási tárgykörbe tartozó jogalkotás lényegében teljesen lesoványodott, viszont a költségvetést megalapozó törvénycsomag ugyanazon a követhetetlen és kiszámíthatatlan pályán mozog, amit az Alkotmánybíróság joggal kifogásolt.131 Az Alkotmánybíróság a 145/2011. (XII. 2.) AB határozatában megállapította, hogy az esztergomi képviselő-testület 2011. április 12-i ülése törvénysértő volt, az ülést kizárólag a polgármester hívhatta volna össze, a korelnöki pedig nem vezethette az ülést. Az ezen az ülésen megalkotott önkormányzati rendeletek közjogi érvénytelenségben szenvednek, ezért azokat a taláros testület a kihirdetésük napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.132
130
Bihari Mihály: Az alkotmánybíráskodás és az alkotmányosság Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2008. 45. 131 A legutóbbi, Magyarország 2012. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXVI. Törvényben szereplő 86 törvény módosítása zömmel kihatott a költségvetési törvényben meghatározott előirányzatokra, de azért megbújtak e csomagban az alábbi, a tárgyalt témakörhöz nem kötődő ügyek: a plázastop, a dohányzási tilalom szigorítása, a tankönyvpiac rendjéről szóló és az innovációs törvény átfogó szabályozása, a haditechnikai termékek gyártását érintő jelentős törvénymódosítás, a minősített adatok védelméről szóló törvény apró módosítása, valamint sor került a környezetvédelmi termékdíj oldalakon át történő szabályozására. Maga a törvénycsomag a II. fejezete a Vegyes módosító rendelkezések címadással jól érzékeltette azt az eklektikus egyveleget, ami a törvénycsomagot jellemezte, mondanom sem kell, hogy ilyen címadás nem lehetséges. Sajnos, állandó eleme a törvénycsomagoknak a hibajavítás, számos törvényi rendelkezés hatályba léptetésének a leállítása történt meg e csomagban, ízelítőül néhány példa: a nemdohányzók védelméről és a dohánytermékek fogyasztásának, forgalmazásának egyes szabályairól szóló 1999. évi XLII. törvény módosításáról szóló 2011. évi XLI. törvény egyes rendelkezéseinek, az anyakönyvi eljárásról szóló 2010. évi I. törvény, az előadó-művészeti szervezetek támogatásáról és sajátos foglalkoztatási szabályairól szóló 2008. évi XCIX. törvény módosításáról szóló 2011. évi LXXXVI. törvény, a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény, a köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CX. törvény, az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvény, A környezetvédelmi termékdíjról szóló 2011. évi LXXXV. törvény eltérő szöveggel történő hatálybaléptetése szerepelt ebben a vaskos csomagban. Befért még az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvény technikai (síc!) módosítása és a Munkaerőpiaci Alap névváltozásával összefüggő módosítások jogrendszeren való átvezetése. 132 Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete. Formai okból is törvénysértő mindkét rendelet, mert a polgármester és a jegyző helyett a korelnök és jegyző írta alá azokat, noha a polgármester akadályoztatása esetén az önkormányzati rendelet aláírójaként a polgármestert csak az alpolgármester helyettesíthette volna.
74
A jogszabályokkal ellentétes képviselő-testületi működés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét és a jogszabályokkal ellentétes képviselőtestületi működés során végzett jogalkotás sérti az új Jat. 2. § (4) bekezdés a) pontjában meghatározott, az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő formai követelményeket. A 164/2011. (XII. 20.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenes, és azt ex nunc megsemmisítette. A testület arra a következtetésre jutott, hogy a Házszabálynak a zárószavazás előtti módosító javaslatok benyújtására vonatkozó rendelkezése a demokratikus hatalomgyakorlás és a köz érdekében végzendő képviselői tevékenység garanciájának minősül, ezért megsértése olyan súlyos eljárási szabálytalanságnak tekintendő, amely közjogi érvénytelenséget idéz elő.133 A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény egy 2011. december 19-i záró módosító javaslat alapján az ugyanazon napon elfogadott és kihirdetett törvényben a kihirdetését követő napon, azaz december 20-án hatályon kívül helyezte a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvényt1, amit az Alkotmánybíróság december 19-én meghozott, de csak a Magyar Közlöny december 20-i számában közzétett határozatával megsemmisített.1 Azt már csak halkan jegyzem meg, hogy azon túl, hogy a jogrendszerben számos helyen szerepelt a 2011. évi C. törvényre utalás, amivel senki nem törődött, ugyanakkor a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény senkitől sem zavartatva vidáman módosította 2011. december 20-án az immár többszörösen is halott törvényt.1 Az a kérdés persze joggal vetődik fel, mire volt a nagy sietség, miért kellett eszement gyorsasággal hatályon kívül helyezni azt a törvényt, amit az Alkotmánybíróság megsemmisített.134 Bihari Mihály elismerte azt, hogy az Alkotmánybíróság nem túl gyakran állapítja meg az alkotmányos közjogi érvénytelenséget, hiszen „többnyire kénytelen csak azt megállapítani,
134
El lehet játszani a gondolattal, hogy ha előbb került volna a Magyar Közlönybe a törvény hatályon kívül helyezése, mint az Alkotmánybíróság döntése, akkor már jogilag nem is lett volna értelme a megsemmisítésnek…
75
hogy a meghozott jogszabály a jogalkotásról szóló törvény valamelyik rendelkezését sérti, de nem alkotmánysértő”.135
135
Bihari Mihály: Az alkotmánybíráskodás és az alkotmányosság Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2008. 42.
76
„Constitutio respicit futura et non praeterita.” „A jogalkotás nem a múltra, hanem a jövőre terjed ki.”
III.
A „KELLŐ IDŐ” KÖVETELMÉNYE A JOGSZABÁLY ALKALMAZÁSÁRA VALÓ FELKÉSZÜLÉSHEZ
1. JELENTÉSE, TARTALMA Az Alkotmánybíróság kialakult álláspontja és töretlen gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből vezethető le az a jogalkotóval szembeni követelmény, hogy a jogszabály kihirdetése és hatályba lépése között kellő idő álljon a jogalkalmazók rendelkezésére az alkalmazásra való felkészüléshez. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogszabályok hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési idő alkotmányos követelmény.136 Bihari Mihály a jogállam értékéből levezetett ún. másodlagos és harmadlagos értékek közé sorolja a „kellő idő” követelményét.137 Az Alkotmánybíróság – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság és jogbiztonság követelménye tükrében – számos határozatában, eltérő problémakör kapcsán vizsgálta már a jogszabályok hatályba lépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való kellő felkészülési idő kérdését.138 Az Alkotmánybíróság a 7/1992. (I. 30.) és a 28/1992. (IV. 30.) AB határozataiban értékelte a régi Jat. 12. § (3) bekezdésében foglalt garanciális rendelkezés érvényesülésének alkotmányos követelményeit. Az Alkotmánybíróság először a 7/1992. (I. 30.) AB határozatában fejtette ki részletesen az álláspontját a kellő felkészülési idő követelményéről. A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály
136
7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196. A felkészülési idővel behatóan foglalkozik: Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer az alkotmánybírósági határozatokban: az Alkotmány „láthatóvá tétele” Magyar Közigazgatás, 1994/8. 457-458., 466-467., valamint Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése és hatálybalépése Magyar Közigazgatás, 1995/2. 100-117. 137 Bihari Mihály: Az alkotmánybíráskodás és az alkotmányosság Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2008. 45. 138 pl. 7/1992. I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799-800.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 1459-1460. 9/2007. (III. 7.) AB határozat.
77
alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg. Az Alkotmánybíróság a jogszabályok kihirdetésével és hatálybaléptetésével kapcsolatos álláspontját a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban foglalta össze.139 A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy demokratikus jogállamban kellő törvényi garanciákkal kell megteremteni annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, és módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a régi Jat. 12. § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. 140 Az Alkotmánybíróság elvi jelleggel határozta meg a kellő felkészülési idő követelményének összetevőit a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában, s ekként a kellő felkészülési idő követelménye az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is); b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást); c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológiai megváltozásával vagy nagyobb
139
ABH 1992, 155. Az igazsághoz az is hozzátartozik, hogy az Alkotmánybíróság a 34/1991. (VI. 15.) AB határozatában a régi Jat. 12. § (3) bekezdésében rejlő rendelkezést még nem tekintette alkotmányos jellegű előírásnak.
140
78
hatásfokú tisztítóberendezés létesítésével) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozat úgy foglalt állást, hogy a kellő idő mértékét a jogszabályba foglalt rendelkezések jellege dönti el. Azt is kifejtette azonban az Alkotmánybíróság, hogy sem törvényben – még kevésbé alkotmánybírósági határozatban – nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni. E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásában közreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveket terheli.141 Annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok
figyelembevételét
szükségessé
tevő
mérlegelési
kérdés,
vagyis
nem
alkotmányjogi probléma. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság általában nem bocsátkozik annak a vizsgálatába, hogy valamely jogszabály esetén elegendő volt-e a felkészülésre a jogalkotó által biztosított 30 napos idő, avagy indokoltabb lett volna hathónapos időtartamot szabni. (A több évtizedes gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező parlamenti demokráciák jogalkotása arra utal: esetenként – főként akkor, ha az állam a jogi szabályozás eszközeivel számottevő mértékben beavatkozik a gazdasági szféra tevékenységébe – a több éves felkészülési idő is indokolt lehet annak érdekében, hogy az állam magatartása hosszú távra kiszámítható legyen a gazdasági élet résztvevői számára, s az állam ekként is szilárdítsa nem csupán a jogbiztonságot, hanem saját külső és belső tekintélyét.) Az Alkotmánybíróság mindössze annyit szögezett le: a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez – pl. műszaki berendezések megvásárlásához, szervezési intézkedések megtételéhez –
141
Később ugyanígy: 142/B/1992. AB határozat, 1992. VII. 9.
79
szükséges időt magában foglalja. Az viszont alkotmányjogi szempontból is elbírálható, ha valamely jogalkotó szerv – anélkül, hogy fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdek szorítaná erre – a jogszabályt a kihirdetés napján lépteti hatályba, s ekként nem csupán a minimális felkészülési időtől fosztja meg az érintetteket, de gyakorlatilag még a jogszabály előzetes megismerésének lehetőségétől is. További érvként jelenik meg az a tény, hogy az Alkotmánybíróság nem rendelkezik olyan szervezeti kapacitással, amely lehetővé tenné a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő pontos felmérését, valamint mivel számszaki, mértékbeli kérdésben kell döntést hozni, e probléma nem mindig egzakt szempontok alapján közelíthető meg. A jogalkotónak kellő időt kell tehát biztosítania arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a jogszabály rendelkezéseihez. Önmagában a rövid felkészülési idő vagy a felkészülési idő hiánya alkotmányellenességet nem eredményez. Az adott jogszabályi rendelkezések eseti jellegű vizsgálata alapján ítélhető meg az, hogy az érintetteknek volt-e lehetőségük a jogszabály megismerésére, illetve, hogy a felkészülési idő rövidsége, esetleges hiánya a jogbiztonság súlyos sérelmével, illetve veszélyeztetésével járt-e.142 Mivel általános érvénnyel nem lehet meghatározni, hogy mennyi idő szükséges az adott szabályozási területen a felkészülésre, viszonylag objektív fogódzókra lenne szükség, de ezekben nem dúskált az Alkotmánybíróság. Az eseti vizsgálathoz mindenképpen objektív támpontot nyújtott az államháztartási törvényben kialakított zsinórmérték, a 45 napos vacatio legis. Az Alkotmánybíróság különösebb okfejtés nélkül utasította el az indítványt amiatt, mert a kifogásolt törvények tekintetében általános jelleggel az Alkotmánybíróság nem képes és nem jogosult megállapítani azt a „kellő” időtartamot, amely valamennyi érintett jogalany tekintetében szükséges az e törvények alkalmazására való felkészüléshez. Enélkül pedig az utólagos absztrakt normakontroll keretében a vizsgált rendelkezések alkotmányellenességének meghatározott időre történő megállapítása és megsemmisítése nem lehetséges.143 Egyébként az Alkotmánybíróság már a 7/1992. (I. 30.) AB határozatában megjegyezte, hogy előnyös lenne, ha a jogalkotási törvény kiegészítése vagy az új jogalkotási törvény világos előírást tartalmazna a törvények és esetleg más jogszabályok alkalmazására való felkészüléshez
142
15/B/2004. AB határozat, ABH 2006, 2032, 2034-2035.; 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 783. 143 142/B/1992. AB határozat, 1992. VII. 9.
80
szükséges időtartamra vonatkozóan.144 Néhány konkrét támpontot is megfogalmazott Kampis György a felkészülési időre vonatkozóan. 145 Alkotmányossági szempontból az Alkotmánybíróság gyakorta lejjebb adta, a megfelelő, az elegendő, a kellő felkészülési idő helyett beérte a minimális felkészülési idővel, s azt kutatta, a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes megismerésére. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg. Ilyen helyzetet látott fennforogni az Alkotmánybíróság a családi pótlékra megszerzett jog megvonásánál illetve átalakításánál, amikor a gyermeket nevelő családok életvitelének stabilitása volt veszélyben [43/1995. (VI. 30.) AB határozat]. Hasonló eset volt a társadalombiztosítás költségeinek a munkáltatókra történő részleges áthárítása, ahol a gazdasági terhek előre nem látható, hirtelen lényeges megnövekedése a vállalkozás Alkotmányban biztosított jogának érvényesülését veszélyeztette [44/1995. (VI. 30.) AB határozat].146 Ha a támadott norma nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. A felkészülési idő rövidsége az indítványozók által támadott konkrét rendelkezések alkalmazása tekintetében a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelméhez vagy veszélyeztetéséhez nem vezetett.147 A jogszabály alkalmazásához szükséges felkészülési idő kirívó hiánya a joggyakorlatban alkotmányellenességhez vezet. A jogbiztonságot ugyanis súlyosan sérti, ha az új, valamint többletkötelezettséget meghatározó jogszabályi rendelkezések kihirdetése és hatályba lépése közötti felkészülési idő elmarad, vagy az csak olyan rövid, amelynek alapján nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei egyáltalán nem vagy csupán rendkívüli erőfeszítések árán tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni annak ellenére, hogy jóhiszeműek, és legjobb
144
Az Alkotmánybíróság szerint természetesen addig sem hagyható figyelmen kívül a régi Jat. 12. § (3) bekezdésében szereplő általános előírás. Az Alkotmánybíróság sem gondolta, hogy majd 20 évet kell várni az új Jat.-ra, de ez az új norma sem vállalhatta fel a kellő felkészülési idő részletezését, mivel zömében nem jogi indokok játszanak közre a konkrét hatályba léptetési rendelkezések megfogalmazásában. 145 L. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, 1994. 137. 146 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.] 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 267/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1126, 1133. 147 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 130.; 69/2006. (XII. 6.) AB határozat.
81
szándékuk és igyekezetük szerint jogkövető módon járnának el. Az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlata szerint ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából fakadóan a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan vagy az új szabályozás megismerhetősége nélkül valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő rövidsége vagy teljes hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában.148 Nincs alkotmányossági szempontból értékelhető jelentősége a felkészüléshez biztosított kellő időnek abban az esetben, ha a vizsgált rendelkezés valamely, már korábban hatályba lépett szabályozással azonos tartalmú. Az Alkotmánybíróság a 210/B/2003. AB határozatában149 megállapította, hogy a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló törvény szerint a köztisztviselői illetményalap a 2002. évben 33000 forint. A 2003-ra vonatkozó költségvetési törvény támadott rendelkezésében meghatározott illetményalap mértéke tehát 2002 óta nem változott, s így e szabályozás alkalmazására a jogalkotónak nem kellett felkészülési időt biztosítania. Összegezve megállapítható, hogy jogszabályi módosítás hiányában, vagyis a változatlan jogszabályi környezetben nincs mire felkészülni. A kellő felkészülési időre vonatkozó szabályt az Alkotmánybíróság álláspontja szerint olyan relatív korlátnak kell tekinteni, ami a jogalkotó mérlegelésére bízza annak eldöntését, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez mennyi időt kell biztosítani. Ez az időszükséglet ugyanis a szabályozott életviszonyok körétől, a szabályozás bonyolultságától, a normák mennyiségétől stb. függően igen eltérő lehet. Vannak olyan jogszabályok is, amelyek alkalmazása külön felkészülést nem igényel. Az Alkotmánybíróság az 1055/B/1990. AB
148
7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799-800.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 14591460.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1441-1442.] 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 781- 782.; 9/2007. (III. 7.) AB határozat. 149 2004. III. 22.
82
határozatában150 megállapította, hogy a jogszabályszerkesztésről szóló igazságügy-miniszteri rendelet azon szabálya, amely a jogszabály kihirdetése napján történő hatálybalépéséről rendelkezik, nem sérti a régi Jat. 12. § (3) bekezdését, ugyanis nem tartalmaz a jogalkotásra vonatkozó érdemi rendelkezéseket, hanem kizárólag jogszabály-szerkesztési, kodifikációs technikai kérdésekkel foglalkozik. Az Alkotmánybíróság a 494/B/1995. AB határozatában151 kinyilvánította, hogy a kellő felkészülési idő doktrínájának nem része az, hogy a jogszabályi feltételek változása csak többletráfordítás árán vagy a szolgáltatás ellenértékének emelésével eredményezi a változás előtti eredményességet, nem lehet következtetni a tevékenység folytatásának lehetetlenülésére és arra sem, hogy ez a szükségesnél rövidebb felkészülési idő eredményeként állt be. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérült a kellő felkészülési idő követelménye. Az Alkotmánybíróság a 27/1999. (IX. 15.) AB határozatában is különválasztotta a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez megkívánt kellő időhöz képest annak a problematikáját, hogy a jogszabály hatálybalépése után milyen magatartást kell vagy lehet tanúsítani. Stumpf István alkotmánybíró a 29/2011. (IV. 7.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásban152 kifejtette, hogy a kellő felkészülési idő alkotmányos garanciája nem egyenlő az érintettek életére gyakorolt hatások teljes körű számbavételéhez szükséges idő biztosításával. A kellő felkészülési idő – mint a jogbiztonság elvéből következő alkotmányos garancia – nem azt szolgálja, hogy a jogszabályoknak az egyedi életpályára gyakorolt komplex hatás-együttesét a hatálybalépés időpontjának meghatározása kapcsán a jogalkotó figyelembe vegye, hanem azt, hogy a jogszabály által előírt magatartási szabályok és kötelezettségek alkalmazására és végrehajtására kellő idő álljon rendelkezésre. A jogszabályok által az általános címzetti körben meghatározott jogalanyok kellő felkészülési ideje ennek értelmében nem vonatkozhat az akkor még csupán feltételes helyzet összes esetlegesen rájuk háruló, egyedi következményeinek számbavételére. Az indokolás nélküli felmentést lehetővé tevő rendelkezés hatálybalépési időpontjának meghatározása önmagában nincs hatással a köztisztviselőt ért egyedi, hátrányos döntések olyan közvetett jellegű következményeire,
mint
amilyen
az
életpálya
elbizonytalanodása
megváltozása.
150
1990. XI. 7. 1996. VI. 3. 152 Csatlakozott hozzá Bihari Mihály, Bragyova András, Paczolay Péter. 151
vagy
irányának
83
A felkészülési idő nem önmagában való követelmény, hanem arra szolgál, hogyha a jogalanyok a fennálló jogi környezet állandóságában bízva vagyoni hatású döntéseket hoznak, akkor tudják azt korrigálni, és az új helyzethez igazodó döntéseket meg tudják hozni. Amikor nem erről, hanem csak technikai felkészülésről van szó, ez a felkészülési időre is jelentős hatással van, hiszen nagyon rövid kell, hogy legyen. 2. AZ ELV GYAKORLATA 2.1
Elégséges felkészülési idő
Nem sérült a felkészülési idő követelménye, mert az megfelelőnek, de legalább elégségesnek minősült az Alkotmánybíróság megítélése szerint: A) Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában nem állapította meg a kellő felkészülési idő sérelmét, mivel a támadott törvényi rendelkezések szerint az érintett kölcsönadósoknak két hónap állt rendelkezésre, hogy a hitelszerződésekkel kapcsolatos jognyilatkozataikat megtegyék, ez az idő pedig megfelelőnek és elegendőnek minősül, így meghatározása nem tekinthető alkotmányellenesnek. B) Az Alkotmánybíróság a 252/B/1991. AB határozatában153 úgy döntött, hogy a jogalkotó a jogszabályok alkalmazása tekintetében megfelelő felkészülési időt biztosított mind a jogalkalmazók, mind pedig az érintett állampolgárok számára, mivel az 1990. január 1-jén hatályba lépett rendelet – éppen a támadott rendelkezésében – ad kivételt 1990. december 31éig, vagyis hiába lépett hatályba a jogszabály kihirdetésének a napján a támadott miniszteri rendeleti előírás, ha az érintett személyi kör 1990. december 31-ig kedvezményes vámelbírálásban részesült. C) Tekintettel arra, hogy az indítványokkal támadott törvény úgy rendelkezik, hogy az a kihirdetésétől számított harmincadik napon lép hatályba, az Alkotmánybíróság a törvény alkalmazására való felkészüléssel, illetőleg az ahhoz szükséges idővel kapcsolatos kifogást is megalapozatlannak találta a 27/1992. (IV. 30.) AB határozatában. D) A ferencvárosi képviselő-testület az 1993. március 30-án meghozott és március 31-én kihirdetett rendeletével 1993. április 1-jei hatállyal építményadót és telekadót vezetett be. Az önkormányzati rendeletet megalkotó képviselő-testület úgy ítélte meg, hogy adott esetben nem szükséges külön felkészülési idő az adórendelet alkalmazására. Az időtényező
153
1992. IV. 26.
84
jelentőségét a rendelet végrehajtása érdekében azonban mégis figyelembe vette. A rendelet ugyanis a helyi építmény- és telekadó bevezetése napjaként 1993. április 1-jét állapítja meg, mégis elég időt biztosít mind az adókötelezettség első esetben (május 15-éig) történő bevallására, mind pedig az adófizetés első ízben (szeptember 15-éig halasztható) teljesítésére. Azzal, hogy a régi Jat. 12. § (3) bekezdésében előírt jogszabály-alkalmazási felkészülés lehetőségét a képviselő-testület nem az önkormányzati rendelet hatályba léptető rendelkezésébe foglalta, de kellő időt – hat hetet, illetve több hónapot – hagyott az első adóbevallásra és az adó első megfizetésére, az adózásban érintettek alkotmányos jogait nem veszélyeztette. A kifejtett érvek alapján az Alkotmánybíróság a 876/B/1993. AB határozatában154 az önkormányzati rendelet támadott rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi előterjesztést elutasította. Ugyanerre az álláspontra helyezkedett az Alkotmánybíróság a 357/B/1999. AB határozatában is155, amikor nem állapította meg a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő hiányát, mivel az önkormányzati rendelet kihirdetésének időpontja 1993. június 7., hatálybalépésének időpontja 1993. július 1., az adóbevallás benyújtásának határideje 1993. július 31. és a telekadó megfizetésének határideje a bevezetés évében 1993. szeptember 15., amely az Alkotmánybíróság álláspontja szerint kellő idő mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazók részére a rendelet alkalmazására való felkészüléshez. E) Az általános forgalmi adóról szóló törvényt módosító törvény 1995. január 1-jétől kezdődően a tényleges pénzforgalom időpontjához kapcsolódó adófizetés kedvezményét megszüntette. A módosító törvény egyidejűleg olyan új rendelkezést iktatott be, hogy ezen adózói körnek magát az adókötelezettséget halasztott módon kell bevallania és megfizetnie. E halasztás időtartama pedig legfeljebb 90 nap lehet. A módosító törvény a Magyar Közlöny december 26-án kiadott számában jelent meg, hatályba lépésének napja ugyan 1995. január 1je, de az átmeneti rendelkezések szerint éppen azoknak az adóalanyoknak nyújtott 1995. március 31-ig elodázható adóbevallási és adóbefizetési lehetőséget, akik korábban a pénzforgalmi szabályozási rend szerint adóztak. Nekik tehát több mint három hónap állt rendelkezésükre, ami elegendő időnek tekinthető, ezért az Alkotmánybíróság nem tekintette alkotmányellenesnek a változtatást a 266/B/1995. AB határozatában.156
154
1993. X. 12. 2001. XII. 3. 156 1995. X. 4. 155
85
F) Az Alkotmánybíróságnak a 1117/B/1993. AB határozatában157 foglalt álláspontja szerint az időközbeni változás hátrányos lehet ugyan az adózóra nézve, de a szabályozás alkotmányellenessége nem állapítható meg, minthogy az 1990. január 1-jével hatályba léptetett rendelkezések végeredményben utólag, az 1990. év adózott eredménye tekintetében 1991 februárjában kerültek ténylegesen alkalmazásra. Az adózónak tehát az adóévre vonatkozóan időben tudomására jutott a szabályváltozás, felkészülésre elégséges idő állott rendelkezésére. G) A termőföldről szóló törvény számos tulajdonszerzési tilalmat vezetett be, e rendelkezések a törvény kihirdetését követő 30. napon léptek hatályba. A 365/B/1998. AB határozatában158 az Alkotmánybíróság megítélése szerint a 30 napos felkészülési idő „kellő időnek” minősül, az nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvét. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rögzítette, hogy valamely jogszabály hatálybaléptetésével kapcsolatos alkotmányossági vizsgálat ugyanakkor nem pusztán az időpontok formális vizsgálatát jelenti, hanem annál szélesebb. Azon túl, hogy szükség szerint figyelembe kell venni a Magyar Közlöny esetleges visszadátumozását éppúgy, mint az előfizetők részére történő kézbesítés időpontját, az alkotmányossági vizsgálat külön tárgya, hogy a folyamatban levő ügyekben történő alkalmazhatóság szempontjából a jogszabály miként rendelkezett. Mivel a törvény úgy rendelkezik, hogy a már folyamatban levő eljárásokat azonban a korábbi rendelkezések szerint kell befejezni, e szabály alapján megállapítható, hogy a törvény csak azokra az ügyekre vonatkozik, amelyek a 30 napos felkészülési időt követően indultak. A folyamatban lévő eljárásokban a korábbi jogszabály rendelkezései az irányadók, ez a tény pedig önmagában kellő alapot szolgáltat a kellő felkészülési idő követelménye érvényesüléséhez. H) Az 522/B/1998. AB határozat159 szerint erős áremelkedés körülményei között nem volt meglepő a hatósági ár (legmagasabb ár) év végi felemelése. A gazdasági hátrányok elhárítására való felkészülés nem kizárólag azt jelenti, hogy az áremelkedés teljes összegét át kell hárítania a gazdálkodó szervezetnek a lakosságra. Önmagában az a tény, hogy a helyi önkormányzat rendeletének az áthárításhoz szükséges kiadását nem lehetett arra az időpontra időzíteni, amikor a rendelet hatályba lépett, nem jelenti a felkészülési idő nem megfelelő voltát. A rendelet kihirdetésének napja (1996. december 20.) és hatályba lépésének napja
157
1995. X. 30. 1998. VI. 22. 159 2001. VI. 25. 158
86
(1997. január 1.) között eltelt idő ezen az alapon nem tekinthető olyan rövidnek, hogy a felkészülést nem tette lehetővé, és ennek következtében meg kellene állapítani azt, hogy a támadott szabály ellentétben állna a régi Jat. 12. § (3) bekezdésével. I) Az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló törvény elfogadására 1999. november 9-én, kihirdetésére pedig a Magyar Közlöny 1999. november 13-ai számában került sor. A törvénymódosítás 2000. január 1-jével lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság a 436/E/2000. AB határozatában160 azt vizsgálta, hogy a korábbi szabályozáshoz képest szigorúbb feltételrendszert az indítványozó által támadott hatályba léptető rendelkezés, illetve a kihirdetés és a hatálybalépés közötti időtartam elegendő időt biztosított-e a felkészüléshez. Az 1999. év utolsó időszakáról benyújtandó adóbevallás során még az 1999. december 31-én hatályban levő rendelkezéseket kellett alkalmazni, ebből következően, ha a felszámolás befejezése még 1999. évben megtörtént, az általános forgalmi adó visszaigénylésére még a régi szabályok alapján volt lehetőség. Az Alkotmánybíróság szerint az adott esetben a törvénymódosítás kihirdetése és hatálybalépése közötti időszak nem vet fel a jogbiztonság (felkészüléshez szükséges idő biztosítása) körébe tartozó alkotmányossági kérdést, mivel ezen időszakban a jogalanyok felkészülhettek a változásokra. J) A kifogásolt törvény a Magyar Közlöny 1998. november 14-ei számában került kihirdetésre és 1999. január 1-jén lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság 279/B/1999. AB határozatában161 megjelölt álláspontja szerint az adott esetben a felkészüléséhez szükséges idő hiánya megalapozottan nem vethető fel. K) Az Alkotmánybíróság az 1022/B/2001. AB határozatában162 megállapította, hogy a KRESZ-t módosító kormányrendelet kihirdetésére 2001. február 15-én, hatályba lépésére pedig 2001. május 1-jén került sor. Az érintett jogalanyoknak tehát lehetőségük volt arra, hogy a rendelkezésre álló két és fél hónap alatt a módosított jogszabályi szöveget és annak különböző, így az általános forgalmi adóval összefüggő joghatásait megismerjék. L) A termékoltalom hiányából adódó hasznosítási lehetőségek korlátlan ideig való fennmaradására vonatkozóan megalapozott várakozások nem alakulhattak ki. Az 1994. február 1-jétől hatályos Európai Megállapodásból egyértelműen következett, hogy
160
2002. IV. 15. 2002. IX. 2. 162 2002. XII. 16. 161
87
Magyarországnak legkésőbb 1997. január 1-jéig be kell vezetnie a termékoltalmat. A termékszabadalmat bevezető törvényt 1994. február 23-án hirdették ki, és 1994. július 1-jén lépett hatályba. A fenti időpontok figyelembevételével az Alkotmánybíróság a 188/B/2000. AB határozatában163 megállapította, hogy kellő idő állt rendelkezésre a módosító törvényben foglaltak megismerésére és az új rendelkezések alkalmazására való felkészüléshez. Ebből következően a jogszabály alkalmazására való felkészülési idő hiánya nem volt megállapítható. M) Érdekes összefüggésre jutott az Alkotmánybíróság a garanciálisnak szánt rendelkezések megváltoztatását illetően a 9/1994. (II. 25.) AB határozatában. Az állam nem köteles arra, hogy a jogszabályban vállalt garanciákat örök időkre fenntartsa. Célszerű ezért, ha magában a jogszabályban jelöli meg azt a határidőt, ameddig a garanciákat változatlan tartalommal vállalja. Ha ezt a jogalkotó elmulasztotta, esetenkénti alkotmányossági vizsgálat keretében lehet eldönteni, hogy a garanciákról szóló jogszabály módosítása az államnak a jogalkotási hatáskör nyújtotta erőfölényével való visszaélése-e, avagy a jogszabály kibocsátása óta eltelt hosszú idő alatt bekövetkezett jelentős változások kényszerítették az államot a módosításra. Ilyen kényszerítő szükség nélkül az eredetileg határidő nélkül vállalt garanciák körének szűkítése vagy azok megszüntetése csak akként történhet, ha a módosítás kihirdetése és hatálybalépése között a jogalkotó hosszabb felkészülési időt biztosít az érintettek számára, illetőleg a kihirdetés és a módosítás jogi, gazdasági vagy egyéb következményeinek, hatásainak tényleges beállta között méltányos időtartam áll az érintettek rendelkezésére (jelen esetben ez 10 év), avagy az azonnali hatályú módosítás az érintettek köre szempontjából nem visszamenőlegesen történik. A külföldi vállalkozások számára a kedvezmények igénybevételére biztosított, az alapítástól számítandó 10 év arányos, kellő felkészülési lehetőséget biztosító határidő, amely tartamával megfelel a jogbiztonság követelményeinek. N) Az Alkotmánybíróság a 494/B/1995. AB határozatában164 azt vizsgálta, hogy a pénznyerő automaták új besorolási szabályai, továbbá a játékautomaták jogszabályi fogalmának meghatározása, valamint ezekhez kapcsolódóan az üzemeltetési feltételekben történt változás bevezetése során a jogalkotó a jogszabály hatálybalépésének meghatározásakor kellő figyelmet tanúsított-e a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletére. A vizsgálat során a taláros testület megállapította, hogy a besorolási
163 164
2003. II. 3. 1996. VI. 3.
88
feltételek megváltoztatása önmagában nem értékelhető jogszűkítésnek vagy jogkorlátozásnak. Abból, hogy megváltozott egy-egy automata játékminősítése, még nem következik üzemeltetői jogsérelem, így annak vizsgálata, hogy e változás bevezetésére kellő idő áll-e rendelkezésre nem képezhette alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Más kérdés azonban, hogy az új minősítési rendszer szerint az eddig is működő automata játékok I. vagy II. kategóriájú pénznyerő automatává vagy játékautomatává átminősítése, az ezekhez kapcsolódó adó- és illetékterhekre tekintettel már olyan üzemeltetői kötelezettségnövekedést eredményezhet, amelyekre az üzemeltetőknek fel kell készülniük és erre a felkészülési időre a jogalkotónak a hatálybalépés időpontjának meghatározása során figyelemmel kell lennie. A jogalkotó a törvény hatálybalépésének időpontját a kihirdetést követő 15. napban határozta meg. Ez alól az általános szabály alól kivette a hatálybalépés napján már üzemelő játékautomata működtetőjét. E személyösszesség tekintetében lehetővé tette, hogy az üzemeltetőt terhelő új bejelentkezési kötelezettségnek – és így játékadó kötelezettségének is – 1995. december 31éig tehessen eleget. A jogszabályváltozás tehát csak az olyan üzemeltetőket érintette kedvezőtlenül, akik által üzemeltetett játékautomata az új fogalom bevezetése miatt ezentúl I. vagy II. kategóriájú pénznyerő automatának minősül, továbbá azt, aki a törvény kihirdetését megelőzően ilyen játékautomata saját üzemeltetés vagy további eladás céljára történő beszerzését kezdte meg. E személyek köre tekintetében van tehát indokoltsága a szükséges felkészülési idő vizsgálatának. A szükséges felkészülési idő azt jelenti, hogy a megváltozott jogszabályi feltételekhez a jogszabályváltozással érintett személyek megfelelően alkalmazkodni tudjanak, ne csak megismerjék a jogot, de lehetővé is váljon az önkéntes jogkövetés. Abból, hogy meghatározott gazdasági tevékenységre vonatkozó jogszabályi feltételek változása csak többletráfordítás árán vagy a szolgáltatás ellenértékének emelésével eredményezi a változás előtti eredményességet, nem lehet következtetni a tevékenység folytatásának lehetetlenülésére és arra sem, hogy ez a szükségesnél rövidebb felkészülési idő eredményeként állt be. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérült a kellő felkészülési idő követelménye. O) Ehhez az ügyhöz hasonló kérdést feszeget az Alkotmánybíróság a 27/1999. (IX. 15.) AB határozatában. A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez megkívánt kellő időhöz képest különálló kérdés, hogy a jogszabály hatálybalépése után milyen magatartást kell vagy lehet tanúsítani, és ezt a már hatályos törvény esetleg határidőhöz köti-e. A jogszabály
89
alkalmazására való felkészüléshez a törvény 1999. május 14. és augusztus 1. között kellő időt biztosított. P) Az Alkotmánybíróságnak a 797/B/2001. AB határozatában165 vizsgálnia kellett azt, hogy a jogszabály azonnali hatállyal történő hatályba léptetése valóban a felkészülési idő hiányát eredményezte-e. Másrészt, mivel az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában a felkészülési idő hiánya nem elegendő az alkotmányellenesség megállapításához, vizsgálnia kellett azt is, hogy a támadott jogszabályok esetében megállapítható-e a felkészülési idő elmaradása miatt a jogbiztonság súlyos sérelme, illetőleg veszélyeztetése. A Gazdasági Minisztérium vállalkozási előirányzatainak szabályozásáról szóló miniszteri rendelet a vállalkozásoknak nyújtott támogatások elnyerésének anyagi jogi és eljárási szabályait tartalmazza. A vitatott rendelkezés nemcsak a hatályba lépés napjáról rendelkezik, hanem arról is, hogy szabályait a rendelet hatálybalépését követően kiírt pályázatokra kell alkalmazni. A rendelet szerint a pályázatokat a tárgyév február 28-ig kell kiírni. Megállapítható tehát, hogy a rendelet biztosított felkészülési időt az érintettek számára ahhoz, hogy az új jogi szabályozás ismeretében nyújtsák be pályázataikat. Q) A frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló, továbbá a rádióberendezésekről és
a
távközlő
végberendezésekről,
valamint
megfelelőségük
elismeréséről
szóló
Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszteri rendeletek azonnali hatálybalépése nem jelentette azt, hogy a címzetteket váratlanul érte volna az új szabályok bevezetése.166 A kifogásolt törvényi rendelkezés 1997. július 23-án került a Magyar Közlönybe, s a hatálybalépésének időpontja 1999. január 1-je volt. A polgári perrendtartás új rendelkezése 1999. január 1-jén mégsem a törvényben foglalt szövegezéssel lett beiktatva, mert az érintett rendelkezés szövegét utóbb más törvény határozta meg, ez az utóbbi szövegmódosítás azonban nem érintette a törvény támadott rendelkezését, amely a közigazgatási perekben a bíróság ítélete elleni fellebbezést kizárta. Ennek a rendelkezésnek a kihirdetésére majdnem másfél évvel a hatálybalépése előtt került sor, így tehát a rendelkezés alkalmazásához
165
2003. X. 28. Az e rendeletekben szabályozott jogintézmények bevezetésére nem egyik napról a másikra került sor. A frekvenciagazdálkodásról szóló törvény módosításáról szóló 1998. évi törvény már beiktatta azokat az alapvető szabályokat, amelyek a frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló rendelet szabályozási kereteit meghatározták. Ez történt a másik rendelet esetében is. Az általa szabályozott megfelelőség tanúsítás törvényi alapjait a távközlésről szóló törvény módosításáról szóló 1997. évi, valamint 1999. évi törvények megteremtették. A rendeletek megalkotásáig, az új szabályozás alkalmazásához szükséges feltételek kialakulásáig államigazgatási hatósági eszközrendszer biztosította a jogszabályokban, a hazai és nemzetközi szabványokban foglalt előírások érvényesülését. 166
90
szükséges kellő felkészülési időt a törvényhozó biztosította. Mivel a törvény esetében a jogszabály alkalmazásához szükséges kellő felkészülési idő hiánya nem volt megállapítható, ezért a kifogásolt rendelkezés a jogbiztonság követelményének eleget tett, s az Alkotmánybíróság a 8/2003. (III. 14.) AB határozatában az alkotmányellenességet nem állapította meg. Ebben az ügyben tehát nagy jelentősége volt annak is, hogy a támadott norma tartalmi egyezősége volt kimutatható. S) Miként az előző példában, ebben az esetben is fontos kiemelni, hogy a norma tartalmi egyezősége sokat nyomott a latban a felkészülési idő megítélését illetően. A támadott egészségügyi miniszteri rendelet 2000. szeptember 30-án került kihirdetésre, és 2001. január 1-jén lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság az 1003/B/2000. AB határozatában167 fejtette ki az álláspontját, miszerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy a rendelkezésre álló három hónap alatt az elfogadott jogszabály szövegét megismerjék és áttanulmányozzák,
valamint
az
abban
foglaltaknak
eleget
tegyenek.
Emellett
az
Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy a rendelet olyan lényeges, új kötelezettséget nem ír elő, amelyet a hatálybalépést megelőzően nem kellett volna teljesíteni, ráadásul a kifogásolt munkabiztonsági, munkavédelmi szabályokat már a rendelet hatálybalépését megelőzően más jogszabályok is tartalmazták. Egyebekben az indítványozó által kifogásolt nyilvántartási kötelezettségre való felkészülés megszervezését a rendelet alkalmazására való felkészülési idő alatt biztosítani lehetett, és ezért az Alkotmánybíróság szerint ennek megszervezésére elegendő idő állt rendelkezésre. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotó a rendelet hatálybalépésének időpontját a jogszabály kiadásakor hatályos, illetve az egyéb előzményi jogszabályi környezetre tekintettel, az abban foglalt kötelezettségek teljesítésének feltételezésével állapította meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezért azon munkáltatók, amelyek a munkabiztonság, a munkavédelem területén irányadó jogszabályi kötelezettségeik figyelembevételével jártak el, az indítvánnyal érintett rendeletnek a kihirdetésétől a hatálybalépéséig rendelkezésre álló idő alatt az abban foglalt feltételeknek eleget tehettek. A munkáltatói kötelezettségeket a rendelet a felkészülést érdemben akadályozó mértékig nem változtatta meg. T) Az Alkotmánybíróság a 1333/B/1997. AB határozatában megállapította, hogy a kellő felkészülési idő követelménye sem sérült, mivel a törvény a kihirdetését követő 90. napon
167
2003. VI. 18.
91
lépett hatályba, tehát a jogalkotó biztosított időt az új szabályok alkalmazására való felkészülésre. A felek ennyi idő alatt módosíthatták szerződésük tartalmát, ha erre mindkét félnek megvolt a szándéka. Az új rendelkezéseket a folyamatban lévő ügyekre is megfelelően alkalmazni kell, kivéve, ha a felszámolás a korábbi jogszabályok szerint megkezdődött, ennek megfelelően tehát az új normákat csak azokra az ügyekre kellett alkalmazni, amelyeknél a törvény hatálybalépésekor a felszámolás még nem kezdődött el. Így – hasonlóan a 365/B/1998. AB határozatban vizsgált esethez – a jogbiztonság követelménye nem sérült.168 U) A gyógyszertár-alapítás új szabályait bevezető rendelkezést 2006. november 29-én hirdették ki, az új szabály pedig 2010-ben lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság a 1094/B/2006. AB határozatában169 hangsúlyozta, hogy a valamivel több mint három éves felkészülési idő semmiképpen nem tekinthető olyannak, mely sértené a jogbiztonság követelményét. V) Többen megtámadták az építményadó bevezetését előíró, a helyi adókról szóló ürömi rendeletet, amelyet 2006. december 13-án hirdettek ki, és 2007. január 1-jén lépett hatályba. Úgy rendelkezett azonban, hogy bizonyos lakásméret alatt nem kell megfizetnie az adót annak a magánszemélynek, aki az év első napján állandó lakosként van bejelentkezve az adó alapjául szolgáló ingatlanba. Kifogásolták, hogy a rendelet kihirdetése és hatálybalépése közötti idő (hét munkanap) túlságosan kevés volt a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, tehát ahhoz, hogy az ingatlantulajdonosok megismerjék a rendeletet, és eldönthessék, hogy „a be nem jelentkezéshez fűződő anyagi hátrányokat kívánják-e vállalni, vagy bejelentkeznek a tulajdonukat képező ingatlanba”. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy az önkormányzati rendelet kihirdetése és hatálybalépése közötti időben a jogszabály szövegét megismerjék. Az Alkotmánybíróság az 55/2008. (IV. 24.) AB határozatában továbbá úgy ítélte meg, hogy a lakcímbejelentés nem tartozik az önkormányzati norma rendelkezéseihez való alkalmazkodás, az önkéntes jogkövetésre való felkészülés körébe (hiszen az az állampolgár mérlegelésétől
168
ABH 1998, 850, 852-853. 2008. február 19., a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény egésze, valamint 14. § (5) és (10) bekezdése, 36. § (3) bekezdése, 39. §-a, 48. § (3) bekezdése, 49. § (3) bekezdése, illetve a 49. § (3) bekezdéséből a „(2) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott feltételek fennállásától függetlenül engedélyezhető az új gyógyszertár létesítése a (2) bekezdés szerinti településen” fordulat, 55. § (7) bekezdése, 67. § (2) bekezdés b) és c) pontjai, 67-72. §-ai, 74. § (1) és (4) bekezdése, 75. § (4) bekezdése, valamint 83. § (7) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 169
92
független, törvényi kötelezettség), és ezért az önkormányzati rendelet hatályba léptető rendelkezésének a megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. W) A felsőoktatási információs rendszer vitatott rendelkezéseit tartalmazó kormányrendelet kibocsátására a 2006. március 1-jén hatályba lépett, a felsőoktatásról szóló törvény alapján került sor. Ez utóbbi 2005. december 14-én jelent meg a Magyar Közlönyben, ezért a felsőoktatási intézményének vezetői már ettől az időponttól tisztában lehettek azzal, hogy pontosan milyen nyilvántartásokat kell létrehozniuk, vezetniük, az elkülönült adatbázisoknak mi az adattartalma. Ismert volt előttük az a tény is, hogy mind az oktatóknak, mind a hallgatóknak azonosító számokat kell kiadniuk. A kormányrendelet pedig nem telepített új feladatokat az intézményekre, csupán az eljárási, technikai kérdéseket szabályozta. Magát a kormányrendeletet 2006. április 5-én hirdették ki, és a kihirdetést követő 8. napon hatályba lépett eredeti szövege a támadott rendelkezéseket már részletesen tartalmazta. Az ekkor hatályos szöveg a vitatott rendelkezésekben szereplő konkrét feladatok végrehajtásának határidejét eredetileg 2006. november 15-ében, az azonosítások számok kiadása vonatkozásában
pedig
2006.
december
31-ében
állapította
meg.
A
felkészülés
konkretizálásával kapcsolatos feladatok elvégzésére tehát ekkor is több mint 7, illetve több mint 8 hónap állt rendelkezésre. Az intézmények vonatkozásában ez azt jelentette, hogy a 2006/2007-es tanév feladatai között a végrehajtással kapcsolatos teendőket konkrétan tervezni kellett. Sőt, amiként az lenni szokott a magyar jogalkotásban, egy 2006. november 27-én kihirdetett kormányrendelet kitolta a végső határidőket, egészen 2007. június 30-ára azzal, hogy csak a 2007 szeptemberében induló tanévben kell alkalmazni azokat. A fentiekből megállapíthatóan a támadott rendelkezések tényleges megismerésére, igen hosszú idő állt rendelkezésre minden érintettnek. A jogszabály szerinti feladatok is kellő időben konkretizálódtak. A kormányrendeleti szintű normák pedig nem tartalmaznak olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatályba lépés napján, vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. Az Alkotmánybíróság a 723/B/2007. AB határozatában170 tehát alkotmányosnak ítélte a kifogásolt szabályozást.
170
2008. május 5., a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet 36. § (3) és (4) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
93
Az Alkotmánybíróság a 62/2009. (VI. 16.) AB határozatában megállapította, hogy a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény végrehajtási rendelete a Magyar Közlönyben 2006. november 27-én jelent meg. Rendelkezései ugyan főszabály szerint 2006. december 1-jén hatályba léptek, de azokat elsőként csak a 2007 szeptemberében induló tanévben kellett alkalmazni. A „kellő idő” megállapítása során nem annak van elsődleges jelentősége, hogy az adott jogszabály mikor lépett hatályba, hanem annak, hogy a jogalanyok számára biztosított volt-e a megfelelő felkészülési idő annak alkalmazására. Az Alkotmánybíróság továbbá figyelembe vette azt a körülményt is, hogy a támadott norma végrehajtási rendelet, amely – származékos jogforrástani jellegéből eredően – a szabályozás során nem szakadhat el a felhatalmazást adó felsőoktatási törvény rendelkezéseitől. Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a rendelet megalkotása során a jogalkotó figyelembe vette az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető „kellő felkészülési idő” követelményét. X) A törvény a Magyar Közlönyben 2009. június 26-án jelent meg, a támadott rendelkezés 2009. július 1-jén lépett hatályba, ugyanakkor az érintett rendelkezéseket csak törvénymódosítás hatálybalépését, azaz 2009. július 1-jét követően szerzett keresetre, jövedelemre kell alkalmazni. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az 1228/B/2010. AB határozatában171 megállapította, hogy a jogalkotó megfelelő felkészülési időt biztosított a szabályozás címzettjei számára, mivel a kifogásolt rendelkezést a rokkantsági nyugdíj megszűnési okaként legkorábban e rendelkezés hatályba lépését követő hat hónapon át megszerzett jövedelmek, keresetek esetében lehet alkalmazni. Ez a felkészülési időszak pedig kellő időt biztosított a jogosultaknak arra, hogy mérlegelhessék, hogy a csökkent munkaképességük (rászorultságuk) miatt járó ellátásukat a megélhetési minimumot biztosító keresőtevékenységükből származó jövedelmük folytán hosszú távon tudják-e olyan munkavégzéssel pótolni, amely folytán megélhetésük biztosítottá válik. 2.2
Kötelezettség híján elég volt a felkészülési idő
Nem sérült a felkészülési idő követelménye, mert a jogalanyoknak nem volt olyan kötelezettségük, amit teljesíteniük kellett volna: A) A gépjárműadóról szóló törvényt módosító törvény a személygépjárművek adótételét úgy állapította meg, hogy az önkormányzatok meghatározott határösszegek között állapíthatják
171
2011. június 7., a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 36/D. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról.
94
meg a konkrét adótételeket. A bevezetett adótétel-módosítást a Magyar Közlöny 1995. november 30-i keltezésű száma hirdette ki, a módosítás 1996. január 1-jén lépett hatályba. Az adóalanyoknak tehát 1995. november 30. és 1996. január 1. között volt lehetőségük arra, hogy a módosító törvényből megismerhessék, mely határok közötti adótételt állapíthat meg ezen időtartamon belül a szabályozásra felhatalmazott önkormányzat. Az Alkotmánybíróság a 73/B/1996. AB határozatában172 megállapította, hogy a módosító törvény vizsgált rendelkezése önkormányzati szabályozásra adott felhatalmazást, az adóalanyokat közvetlenül kötelező rendelkezést nem tartalmazott. Az adott esetben nem támasztható a törvénnyel szemben olyan alkotmányos követelmény, hogy külön meghatározott időtartamot biztosítson az önkormányzatok által alkotandó szabályok alkalmazására történő felkészüléshez, annál kevésbé, mert az adómérték szabályozása eleve ismert keretekben volt várható. A vagyontárgy esetleges elidegenítéséhez vagy elcseréléséhez reálisan szükséges időtartam meghatározása alkotmányossági szempontból közömbös. Nyilvánvaló tehát, hogy más a mércéje alkotmányossági szempontból annak, ha az adóalanyok valamilyen magatartása elvárt a módosítás eredményeként és más akkor, ha nem az ő feladatuk a norma végrehajtása. B) Az Alkotmánybíróság nem folytatta a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában kialakított gyakorlatát, mert a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatban elfogadta a mindösszesen három napos felkészülési időt. A költségvetési törvény kihirdetésére 1998. december 29-én került sor, és rendelkezései 1999. január 1-jén léptek hatályba. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nyugdíjemelés mértékének megállapítására vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek az igények megnyílása előtt három nappal történő kihirdetése veszélyeztetheti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fő tartalmi elemének, a jogbiztonságnak az érvényesülését. A nyugdíjemelés mértéke – különösen ha az a tervezettnél kedvezőtlenebbül alakul – befolyásolja a nyugdíjasok egzisztenciális döntéseit, kiadásaik tervezhetősége megkívánja, hogy e rendelkezések, hatályosulásukat megelőzően – megfelelő időben – ismertté váljanak. Ugyanezt a követelményt támasztja a jogalkotással szemben az is, hogy a jogalkalmazó szerveknek legyen idejük az új szabályok alkalmazására való felkészülésre. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény módosítása az Alkotmánybíróság szerint szerzett jogot nem érintett, a módosító rendelkezés tartalma és jellege miatt az a tény, hogy az új szabályok megismeréséhez rövid idő állt rendelkezésre, az érintettek számára sérelmet nem
172
1996. IX. 3.
95
okozott. A vitatott rendelkezés teljesedésbe ment, vagyis a felkészülési idő rövidsége nem akadályozta a jogalkalmazó szerveket a szabály végrehajtásában. Az Alkotmánybíróság – figyelemmel arra, hogy az indítványokkal támadott rendelkezéssel kapcsolatosan tartalmi alkotmányellenesség nem volt megállapítható – úgy ítélte meg, hogy önmagában a felkészülési idő rövidsége miatt – a már végrehajtott jogszabályi rendelkezés tekintetében – nem keletkezett olyan kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető helyzet, amely az alkotmányellenesség megállapítását és megsemmisítését indokolná. A fő különbség a precedens jellegű határozathoz képest az, hogy az Alkotmánybíróság a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában az indítványokat érdemben nem vizsgálta, mert álláspontja szerint az azonnali – 1995. július 1-jével történő – hatályba léptető rendelkezések önmagukban alkotmányellenesek. Így e rendelkezéseket semmisítette meg és megállapította, hogy az indítványokkal kifogásolt törvényi módosítások 1995. július 1-jén, illetőleg a Munka Törvénykönyvének módosításáról szóló törvény támadott rendelkezése szeptember 1-jén nem lépnek hatályba. Az Alkotmánybíróság álláspontjából az rajzolódott ki, hogy a törvényi módosítások azonnali – lényegileg átmenet nélküli – hatályba léptetése önmagában alkotmányellenes. Kiss László alkotmánybíró a 39/1999. (XII. 21.) AB határozathoz készített különvéleményében173
felidézte,
törvénymódosításokról
törvény
hogy 1995.
a
gazdasági
június
15-én,
stabilizációt a
Munka
szolgáló
egyes
Törvénykönyvének
módosításáról szóló törvény pedig június 23-án került kihirdetésre, mindkét törvény támadott rendelkezései július 1-jei, illetőleg az utóbbi egy rendelkezésének szeptember 1-jei hatályba léptetést rendeltek el, vagyis az első esetben két hét, a másodikban pedig kilenc hét volt vissza a hatálybalépésig. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság lényegében lenyelte a három napot, vagyis nem értelmezte ezt a helyzetet akként, hogy ez a minden egyéb másra tekintet nélküli, kellő idő hiányára hivatkozó megsemmisítést eredményezzen. Kiss László álláspontja szerint az időhiány (a hatálybalépésig mindössze három nap) már olyan súlyosan sérti a jogállamiságból eredő jogbiztonságot, hogy a múlthoz hasonlóan a jelenben is meg kellett volna állapítani az alkotmányellenességet és meg kellett volna semmisíteni a támadott rendelkezéseket.174
173
Kiss László különvéleményéhez csatlakozott Bihari Mihály alkotmánybíró is. A 44/1995. (VI. 30.) AB határozat megoldásának megfelelően mindenféle külön érdemi vizsgálat nélkül. Kiss László ebben a különvéleményben a jelzett törvénymódosítást jogalkotói hatalommal való visszaélésnek (általánosabban: a közjoggal való visszaélésnek) tekintette. 174
96
C) A törvényhozó a 2003. június 30-án kihirdetett, a jövőre nézve hátrányosabb szabályozást tartalmazó
jogszabályi
rendelkezést
2003.
július
1-jével
léptette
hatályba.
Az
Alkotmánybíróságnak a 721/B/2003. AB határozatban kifejtett álláspontja szerint a felkészülési idő hiánya önmagában nem okozta a jogbiztonság sérelmét, mert alkalmazása nem hárított terheket sem a jogalanyokra, sem a jogalkalmazóra. D) A kifogásolt törvény175 a szabadság kiadására vonatkozó rendelkezéseket olyan tartalommal módosította, hogy a szabadság esedékességének évét követő kiadását kivételesen fontos gazdasági érdek esetén a korábbi, a tárgyévet követő év január 31-i határidő helyett június 30-ig, kollektív szerződés rendelkezése esetén pedig december 31-ig tette lehetővé úgy, hogy a fenti új rendelkezésektől való eltérést nem tiltotta meg. E rendelkezésről az Országgyűlés 1998. december 22-én döntött, kihirdetésére a december 24-én megjelent Magyar Közlönyben került sor, a norma pedig 1999. január l-jén hatályba lépett. Az indítványozó szerint a változtatásról csak a Magyar Közlöny postázását követően, január közepén szerezhettek tudomást az állampolgárok. Az Alkotmánybíróság a 74/2006. (XII. 15.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy ez alatt a felkészülési idő alatt a törvénymódosítás szövegét megismerjék. Az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő követelményének való megfelelés értékelése során figyelemmel volt arra, hogy a támadott törvény a Munka Törvénykönyvének mindössze egyetlen, a rendes szabadság kiadásának határidejére vonatkozó, a főszabálytól való eltérést tartalmazó rendelkezését módosította. A vizsgált módosítás nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehet eleget tenni, és nem jelent olyan új kötelezettséget, amelyet a hatálybalépést megelőzően ne kellett volna teljesíteni. A tárgyévben ki nem adott szabadság következő évben való kiadására vonatkozó kötelezettség teljesítésére szabott határidő meghosszabbításának lehetővé tétele és e lehetőségnek egy új feltétel beiktatásával történő bővítése az érintett jogalanyok számára a korábbi szabályozáshoz képest nem jelentett szigorítást. Éppen ellenkezőleg: az új szabályozás a tárgyévről „átvitt” szabadság ütemezését könnyítette meg. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a kifogásolt törvény alkalmazására való felkészülést szolgáló idő a konkrét esetben nem idézte elő a jogbiztonság olyan mértékű sérelmét, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenesség megállapítását megalapozná.
175
Az indítványozó a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1998. évi LXXIX. törvény alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
97
E) A 1108/B/2008. AB határozatban176 az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jelen ügyben a felkészülési idő hiánya nem állapítható meg, mert a támadott rendelkezés módosított szövege 2007. szeptember 4-én került kihirdetésre, és szeptember 12-én lépett hatályba. E rendelkezés azonban a 2007. március 26-án kihirdetetett kormányrendeleti rendelkezésekhez hasonlóan csak a korábban már támogatásban részesülő hallgatóknak adott lehetőséget a mentesülésre. Így a jogszabály megismerése nem igényelt hosszabb felkészülési időt. F) Az indítványozók szerint a 2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon a választópolgárok csak 2009. január 1. napjával döntöttek a vizitdíj és a kórházi napidíj eltörlése mellett, és ezért ellentétes a népszavazás eredményével, hogy a törvény e díjakat 2008. április 1-jei hatállyal törölte el. Az egyik indítványozó szerint a jogalkotó a hatálybaléptetés során nem biztosított kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez. Az Alkotmánybíróság a 355/B/2008. AB határozatában177 megállapította, hogy nem sérült a jogbiztonság, mivel ugyan a törvény kihirdetése és hatályba lépése között hat nap telt el, ez azonban nem akadályozta a jogalanyokat abban, hogy felkészüljenek a megváltozott jogi környezetre; azaz a vizitdíj, kórházi napidíj be nem szedésére. A biztosítottak pedig mentesültek a vizitdíj és a kórházi napidíj megfizetése alól, tehát ebben a tekintetben a „kellő idő” hiánya fel sem merül. Az egészségügyi szolgáltatóknak nincs várományuk a beszedett vizitdíjra és kórházi napidíjra, így nem hivatkozhatnak sikerrel a díjak rövid távú eltörlésére a jogállamiság sérelmeként. G) Az Alkotmánybíróság a 346/B/2002. AB határozatában178 megállapította, hogy a terhességi gyermekágyi segély és a gyermekgondozási díj alapjául szolgáló átlagkeresetszámítás szabályait megváltoztató törvényi rendelkezés a kihirdetést követő 30. napon történő hatályba léptetése tekintetében a jogbiztonság kirívó és súlyos sérelme nem állapítható meg, önmagában ez nem okozza a jogbiztonság sérelmét, mert alkalmazása nem hárított terheket sem a jogalanyokra, sem a jogalkalmazóra. H) Az alapfokú művészetoktatási intézmények nevelési és oktatási tevékenységének szakmai minősítési eljárására vonatkozó szabályokkal kapcsolatban az egyik indítványozó úgy vélte,
176
2009. február 9., a felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet 36. § (1) bekezdés a) pontja, aa) alpontja és b) pontja 2007. szeptember 12-től hatályos szövege alkotmányellenességének vizsgálatáról. 177 2010. február 22., az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 8. § (1) bekezdése és a 2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon hozott döntések végrehajtásáról szóló 2008. évi IX. törvény 6. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 178 2011. május 9., a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 42. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
98
hogy a minősítési eljárás szabályainak hatálybalépésével (különösen a költségvetési támogatásnak a minősítési eljárás eredményéhez kötésével) a feltételek tanév közben változtak meg, így az intézményeknek nem állt rendelkezésére kellő felkészülési idő, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét okozta. A jogszabály-módosítás 2006. május 1-jén hatályba lépett, a felkészülési idő pedig hozzávetőlegesen egy hónap volt. A minősítési eljárás megindítását a jogszabály a fenntartó mérlegeléstől függő döntéseként szabályozta, az eljárás következménye pedig eredetileg pusztán annyi volt, hogy létrehozták és közzétették a minősített alapfokú művészetoktatási intézmények jegyzékét, s az érintett intézmény részére a minősítést és a minősítés évét feltüntető oklevelet és táblát adományoztak. Az Alkotmánybíróság a 1209/B/2006. AB határozatában179 megállapította, hogy a rendeletnek a minősítési eljárás szabályaira vonatkozó előírásai önmagukban semmilyen kötelezettséget nem keletkeztettek az intézmények és fenntartóik számára, s költségvetési támogatással kapcsolatos kihatásaik sem voltak. Az egy hónapos felkészülési idő az érintett jogalanyok számára ezért elegendőnek tekinthető. 2.3
Előzményi szabályozás
A kellő felkészülési idő követelménye nem sérült, mert az új szabályozásnak komoly előzménye volt, s ezáltal számítani lehetett az adott jogszabály megalkotására: A) A Fővárosi Közgyűlés a közgyűlési rendeletet 2000. november 30-án hirdette ki, s az ezen a napon hatályba lépett. Az Alkotmánybíróság az 1001/B/2000. AB határozatában180 a rendelkezésére álló iratok alapján azt is megállapította, hogy a rendelet megalkotására, illetve magasházak építésére a közgyűlési rendeletben kimondott kategorikus tiltás nem volt előzmények nélküli.181 A vázoltakból kitűnik, hogy a kerületi önkormányzatoknak kellő idő – a közgyűlési rendelet hatályba lépéséig négy hónap – állt rendelkezésükre a magasház-építésre vonatkozó, a közgyűlési rendeletben megfogalmazott kategorikus tiltást megállapító szabályozás hatályba
179
2011. július 12., a közoktatás minőségbiztosításáról és minőségfejlesztéséről szóló 3/2002. (II. 15.) OM rendelet 10-14/H. §-ai alkotmányellenességének vizsgálatáról. 180 2001. VI. 27. 181 Egyrészről a kerületi önkormányzatok, amelyek városrendezési és építési szabályzatukat – így a magasházépítésre vonatkozó rendelkezéseiket is – kizárólag a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat keretei között alkothatják meg, a közgyűlési rendelet tervezetét a főpolgármester 2000. július 28-án kelt felkérése alapján véleményezték. Másrészről pedig az 1403/2000. (VI. 29.) Főv. Kgy. határozat a közgyűlési előterjesztés jóváhagyásáig moratóriumot rendelt el a magasházak engedélyezésére vonatkozóan, és felkérte a kerületi önkormányzatokat, hogy a magasházak létesítéséről szóló rendelet megszületéséig olyan kerületi szabályozási tervet ne hagyjanak jóvá, amely a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat szerinti kivételes esetben engedélyezhető magasház létesítésének lehetőségét tartalmazza.
99
lépéséig, hogy alkalmazására, így saját rendeleteik módosítására, az esetlegesen folyamatban lévő ügyeknek a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat hatályos szövegének megfelelő elbírálására felkészüljenek. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a közgyűlési rendeletet nem minősítette a jogbiztonságot sértőnek. Ebben az ügyben roppant megengedő volt az alkotmánybírósági gyakorlat, amit lehetett, beszámított a felkészülési időbe, ami ezek szerint a kihirdetést megelőzően megkezdődött (!). B) Szinte valamennyi végrehajtási rendeletről megállapítható, hogy a felhatalmazást adó jogszabály részletkérdéseinek a tárgyalásával és aprópénzre váltásával foglalkozik, vagyis nagyjából kikövetkeztethető, hogy mi lesz a végrehajtási normák szabályozási tartalma. Ezen a ponton még megengedőbb az Alkotmánybíróság, s általában szemet huny a végrehajtási rendelet éppen a norma hatályba lépése előtti megjelenése felett. Az Alkotmánybíróságnak a 797/B/2001. AB határozatában182 megállapította, hogy a kifogásolt rendeletek kibocsátása a jogharmonizációs folyamat, valamint a teljes körű liberalizáció szabályozásához, a hírközlésről szóló törvényhez vezető átalakulási folyamat egyik állomása volt. C) A felsőoktatási információs rendszer vitatott rendelkezéseit tartalmazó kormányrendelet kibocsátására a 2006. március 1-jén hatályba lépett, a felsőoktatásról szóló törvény alapján került sor. Ez utóbbi 2005. december 14-én jelent meg a Magyar Közlönyben, ezért az Alkotmánybíróság a 62/2009. (VI. 16.) AB határozatában kifejtette, hogy a felsőoktatási intézményének vezetői már ettől az időponttól tisztában lehettek azzal, hogy pontosan milyen nyilvántartásokat kell létrehozniuk, vezetniük, az elkülönült adatbázisoknak mi az adattartalma. 2.4
Későbbi cselekvés kötelezettsége
Nem sérült a felkészülési idő követelménye, mert nem kellett a hatályba lépés napján vagy azt követően rögtön valamilyen magatartást tanúsítani: A) Az elektronikus aláírásról szóló törvény 2001. június 12-én került kihirdetésre, és a kihirdetését követő harmadik hónap első napján (2001. szeptember 1-jén) lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság az 1025/B/2001. AB határozatában183 megállapította, hogy a Hírközlési Főfelügyeletnek az elektronikus aláírással kapcsolatos feladat- és hatásköréről, valamint eljárásának részletes szabályairól szóló kormányrendelet; az elektronikus aláírási termékek
182 183
2003. X. 28. 2003. II. 4.
100
tanúsítását végző szervezetekről, illetve a kijelölésükre vonatkozó szabályokról szóló Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszteri rendelet; és az elektronikus aláírással kapcsolatos szolgáltatásokra és ezek szolgáltatóira vonatkozó részletes követelményekről szóló Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszteri rendelet hatályba lépésére a törvénnyel azonos időben, 2001. szeptember elsején került sor. A kormányrendelet és a második miniszteri rendelet a kihirdetése napján, az első miniszteri rendelet a kihirdetését követő 5. napon lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy a rendelkezésre álló három hónap alatt az elektronikus aláírásról szóló törvény szövegét megismerjék. Az Alkotmánybíróság döntése kialakításakor tekintettel volt arra is, hogy sem a törvény, sem a végrehajtására irányuló rendeletek nem tartalmaznak olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. Mindezekből az következik, hogy a törvény – a hatályba lépésére vonatkozó szabályozás tartalma miatt – nem ellentétes a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével. B) A mezőgazdasági szövetkezeti üzletrészről szóló törvény 2000. december 23-án került kihirdetésre, és 2001. január 1-jén lépett hatályba. A 10/2001. (IV. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy ez alatt a minimális felkészülési idő alatt az elfogadott jogszabály szövegét megismerjék. Emellett az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy a törvény nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. Mindebből következik, hogy a törvénynek a hatálybalépést megállapító rendelkezése nem ellentétes a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével. C) A lakáscélú állami támogatásokról szóló kormányrendelet a lakáscélú támogatások új rendszerét vezette be. Rendelkezései alapvetően mind a magánszemélyek, mind az önkormányzatok számára jogot megállapító, jogokat kiterjesztő jellegűek. Rendelkezéseit a hatálybalépését követően benyújtott támogatási és kölcsönigényekre kell alkalmazni. A rendelet nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatályba lépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett, vagy kellett volna eleget tenni. A jogi szabályozás természete lehetővé teszi, hogy a címzettek a végrehajtás folyamatában ismerjék meg a jogszabály rendelkezéseit és készüljenek fel jogaik érvényesítésére.
101
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a vitatott jogszabályok hatályba lépésével kapcsolatosan a jogbiztonság súlyos sérelmét, illetőleg veszélyeztetését nem tartotta megállapíthatónak. A rendelet 2004. augusztus 31-én jelent meg a Magyar Közlönyben, hatályba pedig 2004. szeptember 3-án lépett. A támadott norma nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. Az Alkotmánybíróság a 9/2007. (III. 7.) AB határozatában megállapította, hogy a felkészülési idő rövidsége az indítványozók által támadott konkrét rendelkezések alkalmazása tekintetében a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelméhez vagy veszélyeztetéséhez nem vezetett. C) Az állam 2001. július 1-jét követően készfizető kezességet vállalt, ha a köztisztviselő kamattámogatott lakásépítéséhez, vásárlásához hitelintézettől kölcsönt igényelt, a szabályozás 2003. július 1-jei hatályú módosítása azonban a köztisztviselői jogviszony fennállásán túlmenő, új feltételeket támasztott a kezességvállaláshoz. Az indítványozó szerint előfordulhattak olyan esetek, hogy valaki a korábbi szabályozás hatálya alatt kötött építési vállalkozói vagy adásvételi szerződést, mire azonban a kezességvállalást igényelte volna, kikerült a jogosultak köréből. A törvénymódosítást 2003. június 30-án hirdették ki, és a kifogásolt rendelkezések másnap hatályba is léptek. Az eltelt egy nap alapján a felkészülési idő hiánya kétségtelenül megállapítható. Az Alkotmánybíróság a 653/B/2004. AB határozatában184 viszont megállapította, hogy az állami kezességvállalás intézménye jogi jellegét tekintve nem minősül várománynak, mivel olyan juttatás, amely nem vezethető vissza alapjogra. A lényegét tekintve „ex gratia” juttatások jogi környezetének kialakításában az állam nagyfokú szabadságot élvez. Az állami teljesítőképesség pedig indokolhatja alapjogra vissza nem vezethető, szerzett jognak vagy várománynak nem tekinthető juttatás szabályait módosító rendelkezések kivételesen rövid felkészülési idővel történő hatályba léptetését.185
184
2008. március 10., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/I. § (2) és (3) bekezdése, valamint (5) bekezdésének b) pontja, továbbá a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény 127. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 185 28/1992. (IV. 30.) ABH 1992, 155, 159.
102
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a törvénymódosítással a jogalkotó egyértelművé tette, hogy a megváltozott feltételrendszert csak azokra az esetekre rendeli alkalmazni, amikor a hiteligényléssel egybeeső kezességvállalásra a hatályba lépést követően kerül sor. A módosítás tehát a hitelintézetek által már nyilvántartott igényléseket nem érinti. A kifejtettek alapján, valamint figyelemmel arra, hogy a vizsgált módosítás nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatályba lépés napján, vagy kizárólag azt követően lehet eleget tenni, az érintett személyi körben beálló változáson túl a juttatás igénybe vételét nem tette terhesebbé, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezéssel összefüggésben – a felkészülési idő egynapos időtartama ellenére – nem állapította meg a jogbiztonság súlyos és kirívó sérelmét, avagy veszélyeztetését. D) A vámtörvény támadott rendelkezése értelmében a vámudvarok üzemeltetőinek (a kommunális szolgáltatások kivételével) térítés nélkül kell a vámhatóság rendelkezésére irodaés
raktárhelyiséget
biztosítaniuk,
valamint
ezek
fenntartásáról
és
karbantartásáról
gondoskodniuk. Az indítványozó álláspontja szerint a vámudvarok üzemeltetői korábban a térítés nélküli rendelkezésére bocsátásból eredő költségeik megtérítését igényelhették az ügyfelektől, az új normák hatályba lépését követően ez a lehetőség viszont megszűnt, vagyis a módosítás megváltoztatta a hatályba lépése előtt a vámhatóságok és a vámudvart üzemeltetők közötti üzemeltetési szerződések tartalmát. Az Alkotmánybíróság ettől eltérően úgy foglalt állást a 320/B/2005. AB határozatában186, hogy az üzemeltető és a vámhatóság közötti szerződés az elhelyezési kötelezettségről szól, valamint ugyanezen felek egymás közötti viszonyát rendezi. Ennek a szerződésnek nem része az üzemeltető és az ügyfelek közötti kapcsolat, valamint az sem, hogy mely költségek háríthatóak át az ügyfelekre, és ha igen, mennyiben. A kifogásolt normát 2004. augusztus 11-én hirdették ki, és 2004. augusztus 16-án lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak valóban alig volt lehetőségük arra, hogy ez alatt a minimális felkészülési idő alatt az elfogadott jogszabály szövegét megismerjék. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy az új rendelkezések nem tartalmaznak olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, ami hosszabb felkészülési időt igényelt volna, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után.
186
A közösségi vámjog végrehajtásáról szóló 2003. évi CXXVI. törvény 11. § (1) bekezdés a) pontjának „térítés nélkül" szövegrésze továbbá a közösségi vámjog végrehajtásának részletes szabályairól szóló 15/2004. (IV. 5.) PM rendelet 57. § (14) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
103
E) A kifogásolt törvényt a Magyar Közlönyben 2004. december 27-én hirdették ki. A támadott szabály 2005. február 1-jén lépett hatályba (a saját munkáltatójával tanulmányi szerződést kötött köztisztviselő esetén első ízben a felsőfokú oktatási intézményekben 2005/2006. tanévben megszerzett felsőfokú iskolai végzettségek esetén kellett alkalmazni). Az Alkotmánybíróságnak a 454/B/2005. AB határozatában187 kifejtett álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy ez idő alatt a törvénymódosítás szövegét megismerjék. Az új szabály alkalmazása nem hárított terheket sem a jogalanyokra, sem a jogalkalmazókra: nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. F)
A közbeszerzési
törvény módosítása lényegesen
megemelte
a Közbeszerzési
Döntőbizottság kérelemre induló eljárásainak igazgatási szolgáltatási díjait. Az indítványozók által támadott jogszabály-módosítást 2005. december 27-én hirdették ki a Magyar Közlönyben, a hatálybalépés időpontja 2006. január 15. volt. Az Alkotmánybíróság a 111/B/2007. AB határozatában188 megállapította, hogy a támadott módosítás nem tartalmazott olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. Mivel az érintetteknek nem kellett különös lépéseket tenniük a jogszabály alkalmazására való felkészülés érdekében, a felkészülési idő viszonylagos rövidsége az indítványozók által támadott konkrét rendelkezések alkalmazása tekintetében a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelméhez vagy veszélyeztetéséhez nem vezetett. G) A bányászati törvény módosítása 2000. december 20-án jelent meg a Magyar Közlönyben, hatályba pedig 2001. január 1-jén lépett, vagyis a kihirdetés és a hatálybalépés között tíz nap telt el. Mivel önmagában a rövid felkészülési idő (illetve a tényleges megismerhetőség bizonytalansága)
nem
eredményez
alkotmányellenességet,
az
Alkotmánybíróság
a
368/B/2001. AB határozatában189 az eddigi gyakorlatát követve megállapította, hogy a módosítás nem tartalmaz olyan szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően kellett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése
187
2009. január 19., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint e rendelkezéssel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról. 188 2009. október 27., a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 324. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 189 2009. november 3., a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 49. § 16. pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról.
104
hátrányos jogkövetkezményeket vont volna maga után. A felkészülési idő rövidsége az indítványozók által támadott rendelkezések alkalmazása tekintetében nem vezetett a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelméhez vagy veszélyeztetéséhez. Az Alkotmánybíróság további érvként hozta fel a bányászati törvény szabályozási logikáját, mivel a bányászat alól kivett hely fogalmának meghatározása a módosítást megelőzően is magában rejtette a kivett helyek köre bővítésének a lehetőségét; így a módosítás nem hozott olyan változást, ami a rendelkezésre állónál hosszabb felkészülési időt tett volna szükségessé.190 H) A 813/B/2009. AB határozatban191 az Alkotmánybíróság megítélése szerint a támadott jogszabályok nem azonnali fizetést rendeltek el a kötelezettek részére, hanem a jövőre nézve, folyamatosan írtak elő fizetési kötelezettséget oly módon, hogy mindig az aktuális tárgyhónapot követő második hónap utolsó napját határozták meg a teljesítés határidejének. Emellett a jogalkotó bizonyos esetekben a halasztott részletfizetés lehetőségét is megteremtette. Ezzel eleget tett a jogbiztonság fent kifejtett követelményének és kellő időt biztosított a jogalanyok számára a felkészülésre, illetve a fizetési kötelezettség teljesítésére. I) Az önkormányzati rendelet módosítása már az elfogadását követő napon, 2010. február 11én, a kihirdetése napján lépett hatályba, tehát leszögezhető, hogy felkészülési idő nem állt rendelkezésre. Mivel azonban a kifogásolt norma nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után, az Alkotmánybíróság a 607/B/2010. AB határozatában192 nem állapította meg a jogbiztonság sérelmét. J) A kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényt 2010. június 28-án hirdették ki, és a kihirdetést követő nyolcadik napon lépett hatályba. A nyolc napos felkészülési idő alkotmányosságát azért állapította meg az Alkotmánybíróság, mert – bár a közszolgálatban állók széles körének jogállását érintő új törvény hatályba léptetésére ez az idő rövidnek
190
Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a törvénymódosításkor már bányászati joggal, elfogadott műszaki üzemi tervvel rendelkező bányavállalkozó a „bányatelekkel fedett terület kivetté nyilvánításával” bizonytalan helyzetbe került, nem tudhatta, hogy tevékenységét folytathatja-e. Ezzel összefüggésben megjegyezte az Alkotmánybíróság, hogy a módosító rendelkezések hatályba léptetése a jövőre nézve történt, azaz a már folyamatban levő ügyekben az eljárás megindulásakor hatályos rendelkezéseket kellett (volna) továbbra is alkalmazni, így a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem sérülhetett. 191 2010. május 3., a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 138/A. §-a és a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról. 192 2010. július 5., Páty Község Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Páty Község Helyi Építési Szabályzatát megállapító 18/2002. (X. 15.) Kt. sz. rendelet módosításáról szóló 4/2010. (II. 11.) Kt. sz. rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról.
105
tekinthető – olyan új közszolgálati státus jött létre, amelynek rövid időn belüli alkalmazását a kormányalakítást követően az új minisztériumi struktúra kialakítása indokolta, továbbá a törvény végrehajtására nem azonnal, hanem a végrehajtás folyamatában időben később került sor. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában nem állapította meg a felkészülési idő hiánya miatt a törvény alkotmányellenességét.193 2.5
Nem következett be a jogbiztonság súlyos sérelme
Nem sérült a felkészülési idő követelménye, mert nem eredményezte a jogbiztonság súlyos sérelmét vagy veszélyeztetését az Alkotmánybíróság megítélése szerint: A) Mivel az illetéktörvény sem az illetékezési rendszerben, sem az azt alkalmazó szervezetben nem idézett elő számottevő változást, az Alkotmánybíróság a 7/1992. (I. 30.) AB határozatában az új törvény alkalmazására való felkészüléshez feltétlenül szükséges idő hiányát nem minősítette olyan mértékűnek, amely a jogbiztonságot súlyosan sértette volna, ezért az Alkotmánybíróság a megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította. B) A törvény végrehajtásához biztosított megfelelő, kellő felkészülési idő – figyelemmel annak hatályba léptető rendelkezéseire – rendelkezésre állt, hiszen a törvény végrehajtásában fontos szerepet játszó, a veszélyes eb ivartalanítására vonatkozó rendelkezés már a törvény kihirdetését követő 8. napon hatályba lépett, a pitbull terrier és keverékei tulajdonosa pedig az előbbiekben megjelölt időpontot követő tizenöt napon belül volt köteles igazolni az eb ivartalanítását és tartós egyedi azonosítóval történt ellátását. A törvény további rendelkezései viszont csak 1997. február 27-én léptek hatályba. Az Alkotmánybíróság a 26/B/1997. AB határozatában194 úgy ítélte meg, hogy önmagában a felkészülési idő rövidsége miatt nem keletkezett olyan „kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető” helyzet, amely az alkotmányellenesség megállapítását és a megsemmisítést indokolná. C) A felkészülési idő értékelése során az Alkotmánybíróság a 44/B/1996. AB határozatában195 tekintettel volt arra is, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezés nem egy, a törvény hatálybalépése napján elvégzendő leltározási kötelezettséget ír elő. Az 1996. évi január hónap 1-jei fordulónappal leltározással alátámasztott szövegrészből ugyanis, kizárólag a hatálybalépés napján elvégzett (elvégzendő) kötelezettség nem vezethető le, csak az, hogy a
193
Az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában megállapította, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisítette. ABK 2011, február, 68, 78. 194 2000. V. 9. 195 2001. I. 8.
106
jogszabály által megkövetelt időpontra kell a tényleges leltárfelvétel alapján elkészíteni a leltárt. Ezt pedig a hatálybalépés időpontját követően is el lehetett végezni. (Egyébként az év végi
leltározási
kötelezettség
a
számviteli
előírásokból
is
adódó
feladat.)
Az
Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogszabályi kötelezettség végrehajthatóságát a meghatározott időpontra előírt leltározási feltétel tehát érdemben nem befolyásolta, illetve nem akadályozta. A fogyasztási adókülönbözetet pedig havi bevallási kötelezettség mellett február 20-áig, negyedéves bevallási kötelezettség mellett pedig április 20-áig lehetett rendezni. Az Alkotmánybíróság szerint a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló idő formailag ugyan rövid volt, ez azonban a konkrét esetben a jogbiztonságot olyan súlyosan nem veszélyeztette, amely az alkotmányellenességet megalapozná. D) A helyi önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető bevételi források szabályozása tekintetében kiemelt jelentősége van annak, hogy az önkormányzatok megfelelő időben
tudomást
szerezhessenek
a
bevételeiket
érintő
jogszabályi
rendelkezések
megváltozásáról, s ha a jogszabályi rendelkezések változása következtében a központi költségvetésből származó bevételek köre és mértéke a korábbi évek gyakorlatához képest a vártnál kedvezőtlenebbül alakul, megfelelő idő álljon rendelkezésükre ahhoz, hogy alkalmazkodjanak a megváltozott gazdasági feltételekhez. A megfelelő felkészülési idő hiánya ugyanis az önkormányzati feladatok ellátását veszélyeztetheti. Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális átalakítása a központi költségvetésből származó bevételek jelentős csökkenésével érintett önkormányzatoktól azt követeli meg, hogy átgondolják egész gazdálkodásukat, módosítsák fejlesztési programjaikat, átalakítsák helyi adórendszerüket, újra rangsorolják kiadásaikat stb. Az önkormányzatok gazdálkodásának ilyen átalakítása pedig az államháztartási törvény által biztosított felkészülési időnél hosszabb alkalmazkodási időszakot igényel. Mindezeket azonban figyelembe vette a törvényhozás, amikor a költségvetési eljárás által biztosított felkészülési időn túl biztosított egy egyéves átmeneti időszakot az önkormányzatok számára az alkalmazkodásra. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a 48/2001. (XI. 22.) AB határozatában úgy ítélte meg, hogy a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya nem állapítható meg.196
196
Ezzel a döntéssel nem értett egyet Kiss László alkotmánybíró, aki a határozathoz fűzött különvéleményében kevesellte az egyéves átmeneti időszakot, mivel a helyi önkormányzati gazdálkodás jóval hosszabb távra tervez (több évre szóló helyi adómentességek és kedvezmények jellemzik a helyi adópolitikát; működő intézményeik, folyamatban levő beruházásaik stb. vannak. Szerinte nem lett volna kellő ok nélküli, ha az Alkotmánybíróság az
107
E) Az adókedvezmény új, átalakított rendszerét az Országgyűlés 2003. november 10-én fogadta el, a törvény a Magyar Közlönyben november 14-én jelent meg. A támadott rendelkezések 2004. január 1-jén léptek hatályba, s azokat csak a 2004. január 1-jétől megszerzett jövedelmekre és keletkezett adókötelezettségekre kellett alkalmazni, sőt azon hitelek tekintetében, ahol az öt év már lejárt 2004-ben, még 2 éves átmeneti időszak alatt az átalakított feltételek mellett igénybe lehetett venni az adókedvezményt. Az Alkotmánybíróság a 937/B/2003. AB határozatában megállapított, hogy az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy ez idő alatt az elfogadott jogszabály szövegét megismerjék, és úgy ítélte meg, hogy a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya nem állapítható meg.197 F) A lakáscélú állami támogatásokról szóló jogszabály módosításának a nagyon gyors, tíz napon belüli hatálybaléptetését az Alkotmánybíróság a 15/B/2004. AB határozatában198 nem tekintette a jogbiztonságot súlyosan sértő és veszélyeztető módosításnak, mivel az a hitelintézetek által már befogadottnak minősülő kérelmeket nem érintette. G) Az illetékkedvezmény igazolásának új, átalakított szabályát tartalmazó törvényt 1998. november 14-én hirdetették ki, s a törvény 1999. január 1-jén lépett hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépés napjától illetékkiszabásra bejelentett vagy más módon az illetékhivatal tudomására
jutott
vagyonszerzési
ügyekben,
valamint
a
hatálybalépés
napjától
kezdeményezett első fokú, illetve jogorvoslati eljárásokban kellett alkalmazni. Az Alkotmánybíróságnak a 141/B/2003. AB határozatban kifejtett álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy ez idő alatt az elfogadott jogszabály szövegét megismerjék, ezért úgy ítélte meg, hogy a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya nem állapítható meg. H) Az Alkotmánybíróság a 69/2006. (XII. 6.) AB határozatában a közoktatási törvény egyik rendelkezését azért semmisítette meg, mert a közoktatási törvény módosítását követően előállott jogi helyzetben a normaszöveg a hatályba léptető rendelkezésekre is figyelemmel nem volt egyértelműen megítélhető. Nem állapítható meg, hogy a tanítási időkeret teljesítésének a számításánál az egyéni foglalkozás, szabadidős foglalkozás, illetőleg tanórán kívüli foglalkozás céljából elrendelt többlettanítás figyelembevételét a jogalkotó csak 2007.
átállási idő rövid, nem a tényleges feladatokhoz igazodó voltát alapul véve megfontolta volna az alkotmányellenesség megállapítását, de legalábbis egy alkotmányos követelmény felállítását. 197 657/B/2005. AB határozat. 198 2006. február 20., a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosításáról szóló 221/2003. (XII. 12.) Korm. rendelet 4. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról.
108
szeptember 1-jét követően vagy már a 2006/2007-es tanévben is elő kívánta írni.199 Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szabályozásnak az a módja, amely a jogalkalmazó számára eltérő alkalmazásra ad lehetőséget, és az érintettek számára kiszámíthatatlanná teszi a jogalkalmazást, alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság
elvéből
folyó
jogbiztonság
követelményét,
ezért
e
rendelkezést
megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság többször aláhúzta, hogy a kifogásolt rendelkezést nem tartalmának az alkotmányellenes volta miatt semmisítette meg, hanem a hatályba léptetés ellentmondásossága miatt ítélte azt alkotmányellenesnek.200 A közoktatási törvény módosítását 2006. július 24-én fogadta el a parlament, majd 2006. augusztus 2-án a Magyar Közlönyben hirdették ki, a törvény 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba. Az indítványozók szerint a pedagógusok jövedelmi viszonyait érintő új munkaszervezési
módszer
bevezetésével
jelentős
nyilvántartási
és
adminisztrációs
munkaterhet hárítanak mind a munkáltatóra, mind a fenntartóra úgy, hogy az arra való átállásra a törvény nem biztosított felkészülési időt. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint kétségtelen, hogy az új rendelkezések többletfeladatokat róttak az intézményvezetőkre, de a törvény kihirdetése és a hatálybalépése között közel egy hónap állt a rendelkezésükre. Ez alatt az idő alatt az intézményvezetők megismerhették az új törvényi rendelkezéseket, minisztériumi segédanyagokat. A felkészülési idő teljes hiánya tehát nem állapítható meg, a felkészülési idő rövidsége nem eredményezte sem a jogbiztonság súlyos sérelmét vagy veszélyeztetését. A pedagógusok munkaidő-beosztásával összefüggő változások nem eredményezték a pedagógusok hagyományos munkarendjének, a heti órabeosztásnak a megváltoztatását, a módosítás lényege az volt, hogy a pedagógusok által teljesített órákat,
199
Noha többlettanítási órát a törvénymódosítás következtében csak 2007. szeptember 1-jét követően lehet elrendelni, ugyanakkor a törvény már a 2006/2007-es tanítási évben is módot adott arra, hogy a munkáltató munkaköri feladatként, díjazás nélkül egyéni foglalkozás, szabadidős foglalkozás, illetőleg tanórán kívüli foglalkozás céljából maximum két óra többlettanítást rendeljen el. 200 Az Alkotmánybíróság számos határozatában megfogalmazta a normatartalommal, a normavilágossággal kapcsolatosan a jogbiztonság követelményéből fakadó alkotmányossági elvárásokat. 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135, 142.) Több határozatában az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabály a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725-726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]
109
foglalkozásokat kéthavi időkeretben kell elszámolni, és ennek alapján kellett meghatározni, hogy az érintett pedagógus teljesített-e a heti teljes, rendes munkaidőn belül többlettanítást. A törvény végrehajtási rendeletének a módosítása 2006. augusztus 31-én jelent meg a Magyar Közlönyben, és a rendelet 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba. Mivel megállapítható, hogy a rendelet hatálybalépése és a kihirdetése között egy nap telt el, ennek alapján a felkészülési idő hiánya kétségtelenül megállapítható. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján azt kellett a testületnek megítélnie, hogy a felkészülési idő hiánya miatt a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelme vagy veszélyeztetése megállapítható-e. Tartalmilag a kormányrendeleti szintű norma csak a törvény végrehajtásához kapcsolódó részletszabályokat, értelmező rendelkezéseket állapít meg, amelyek nem érintik a pedagógusok jogait, kötelezettségeit. A rendelkezések többsége a munkáltatók számára ír elő feladatokat, de ezeket először csak a tanítási időkeret végén, tehát november utolsó munkanapja után kell alkalmazni. Néhány rendelkezés pedig úgy ír elő a munkáltatónak feladatot, hogy annak határidejét nem állapítja meg, és ilyen határidő magából a szabályból sem következik; ez utóbbi szabályok tekintetében a felkészülési idő hiánya miatt a jogbiztonság sérelme fel sem merül. Az Alkotmánybíróság a 69/2006. (XII. 6.) AB határozatában nem állapította meg a kellő felkészülési idő sérelmét. I) Az indítványozó szerint a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló új törvény alapvetően megváltoztatta a költségvetési szervek gazdálkodását és jogállását, s e változások eredményeképpen a több évtizede működő költségvetési szerveket, illetve költségvetési szervek rendszerét teljes egészében át kellett alakítani, újra kellett írni az alapító okiratokat és ismételten meg kellett határozni feladataikat, gazdálkodásukat. Az indítványozó szerint egy ekkora horderejű, a költségvetési szervek rendszerét gyökeresen átalakító kérdésben a jogalkotó nem adta meg a kellő időt a jogalkalmazóknak a törvény alkalmazásához való felkészülésre. A 227/B/2009. AB határozatában201 az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az érintetteknek lehetőségük volt a jogszabály előzetes megismerésére (a törvény 2008. december 22-én került kihirdetésre és 2009. január 1-jén lépett hatályba). A jogalkotó az érintettek számára legalább a minimális felkészülési időt biztosította a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, a költségvetési szerveket, közhasznú társaságokat alapító (irányító) szervek részére a törvény kihirdetése és a 2009. május 15-i, illetve 2009. június 1jei határidő közötti közel, illetve több mint öt hónap időtartam elégséges volt ahhoz, hogy a törvényben
201
meghatározott
felülvizsgálati,
alapítóokirat-módosítási
kötelezettségüknek
2010. március 2., a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvény 44. § (4) és (5) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
110
megfelelően felkészülve tegyenek eleget. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya nem állapítható meg. 2.6
Elégtelen felkészülési idő ellenére a norma kímélete
Az Alkotmánybíróság megállapította a kellő felkészülési idő hiányát, de az alkotmányellenes normát nem semmisítette meg: A) A kellő felkészülési idő követelményét alapjaiban meghatározó 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban szereplő konkrét esetben az új vámtarifa rendelet a kihirdetése napján lépett hatályba. A kihirdetés napja mind a jogszabály dátuma, mind pedig a Miniszterelnöki Hivatal közlése szerint a Magyar Közlöny megjelenésének napja, 1991. február 11-e volt. E rendelet a jogszabályoknak abba a kategóriájába tartozik, amely az érintettekre nézve hátrányosabb rendelkezést tartalmaz, s az Alkotmánybíróság álláspontja e tekintetben az, hogy a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatályba léptetése nem áll összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Ennek az alkotmányellenességnek a megállapításán túl az indítvánnyal érintett rendelet 2. §-ának megsemmisítését az Alkotmánybíróság azonban nem rendelte el. Nem vállalhatta át ugyanis azt a kizárólag jogalkotói felelősséget, hogy a konkrét jogszabályra nézve vizsgálja, mennyi idő lett volna szükséges a megfelelő felkészüléshez. Ennek megállapítása nélkül pedig a hatálybaléptetést kimondó jogszabályhely meghatározott időtartamra történő megsemmisítése nem lehetséges. A konkrét ügyben az azonban egyértelműen megállapítható, hogy a kihirdetés napján hatályba lépett rendelkezés végrehajtására való felkészülésre sem a hatóságnak, sem az állampolgárnak kellő ideje nem volt. Ezt bizonyítja az a tény, hogy a vámkezelés időpontjában, 1991. február 11-én az intézkedő hatóságnak sem volt tudomása az új rendelkezésről. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezt az alkotmányellenes helyzetből adódó hátrányt a konkrét ügy kapcsán a jogalkotó államnak kell vállalnia, és az nem hárítható át az állampolgárra, ezért döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy az indítvánnyal érintett jogszabály a konkrét peres ügyben nem alkalmazható. B) A mezőgazdasági és élelmiszer-ipari exporttámogatásról szóló miniszteri rendelet 1996. december 29-én került kihirdetésre, s úgy lépett hatályba 1997. január 1-jén, hogy rendelkezéseit a hatálybalépést követő kiléptetés esetén már alkalmazni kellett. A
111
723/B/1998. AB határozatban202 az Alkotmánybíróság megítélése szerint a rendelet alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő ez esetben nem biztosított. A jogszabályt tartalmazó Magyar Közlönyhöz való hozzáférés, a jogszabály rendelkezéseinek megismerése, a korábban már elkészített Egységes Vámáru-nyilatkozat kiegészítése, illetve a már elindított szállítmány határátkelőhöz érkezése és az átkelés sokszor bizonytalan körülményei olyan időszükségletet kívánnak, amelyre a kihirdetés és a hatálybalépés között lévő felkészülési idő kirívóan kevés. Nem hagyható továbbá figyelmen kívül, hogy a rendelet kihirdetése és hatálybalépése közötti rövid idő az év utolsó napjaira esett, amikor a jogalanyoknak – az új gazdasági évre tekintettel – egyébként is több jogszabályi változásra kell tekintettel lenni, továbbá az sem, hogy a jogszabályt tartalmazó Magyar Közlöny egyes helyeken a jogszabály hatálybalépése után érkezett meg a megrendelőkhöz (ez utóbbi kockázat is nyilvánvalóan kiküszöbölhető hosszabb felkészülési idő biztosításával). A rendeletben meghatározott sorszám feltüntetésének – a jogszabályi rendelkezés meg nem ismerhetősége miatt történő – elmulasztása pedig az érintetteknek nyilvánvalóan hátrányt okozott, hiszen elestek az exporttámogatástól akkor is, ha az igénybevétel egyéb feltételei egyébként teljesültek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a miniszteri rendelet támadott rendelkezése sérti a jogállamiságból eredő jogbiztonságot; a kihirdetést követő igen rövid időn belüli hatálybalépés a jogalanyokat elzárta attól a lehetőségtől, hogy magatartásukat a megváltozott feltételekhez igazítsák. Az antedatált jogszabály alapján létrejött jogviszonyok kímélete, vagyis a jogbiztonság érvényesülése érdekében az Alkotmánybíróság eltekintett a norma megsemmisítésétől, és csak az alkotmányellenességet állapította meg a 723/B/1998. AB határozatban. Az antedatált jogszabály alapján létrejött jogviszonyok kímélete, vagyis a jogbiztonság érvényesülése érdekében határozott ekként az Alkotmánybíróság. 2.7
Elégtelen felkészülési idő
Az Alkotmánybíróság megállapította a kellő felkészülési idő hiányát és megsemmisítette a kifogásolt normát vagy normarészletet: A) A zalaszentlőrinci önkormányzat állatok tartásáról szóló rendelete megtiltotta a nagyüzemi sertéstartást a belterületi határvonaltól számított száz méteren belül. Az indítványozó szerint a rendelet alkotmányellenes módon nem mentesíti azokat a nagyüzemi sertéstartókat, akik a
202
1999. IX. 14., ABH 1999, 795, 799-800.
112
nagyüzemi sertéstartást a belterületi határvonaltól száz méternél közelebbre eső külterületi ingatlanon a rendelet hatálybalépésének időpontja előtt már megkezdték. A 29/2001. (VI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megítélése szerint a zalaszentlőrinci önkormányzat azzal, hogy 1999. január elsejével léptette hatályba az 1998. december 3-án született rendeletet, nem biztosított kellő időt a nagyüzemi sertéstenyésztést már megkezdett gazdálkodók számára a megváltozott jogszabályi környezethez való alkalmazkodásra, megsértve ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvét. Az önkormányzat azzal, hogy a hatálybalépése napjával hatályon kívül helyezte a sertések tartására vonatkozó korábbi önkormányzati rendeletet, továbbá hogy (a 28 napos felkészülési idővel) nem biztosított kellő időt a sertéstartóknak az új szabályozási helyzetre való felkészülésre, alkotmányellenesen járt el. Mindezek alapján a rendeletnek az indítványozó által kifogásolt rendelkezését az Alkotmánybíróság megsemmisítette. B) Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a társadalom jelentős részét érintő szociális ellátási rendszer átalakítását célzó jogszabályi rendelkezések bevezetésénél, hatályba léptetésénél az Alkotmány 2. §-a szerinti jogállamiságnak megfelelő követelmény, hogy az állam magatartása legyen kiszámítható, mind a természetes, mind a jogi személyek, mind gazdasági, mind a családi vagy egzisztenciális döntéseknél megalapozottan tudjanak tervezni, és következtetni az államnak – jogszabályokban testet öltő – akaratára. Ehhez kapcsolódóan a „Bokros-csomagként” elhíresült törvényalkotás következtében előállt helyzet alapján a biztosítottak ellátási jogosultsága a támadott törvényekben megalkotott átmeneti szabályok mellett is a törvények hatálybalépésével lényegesen csökken. Ez az azonnali csökkenés anélkül következik be, hogy annak bármilyen ellentételezése megtörtént volna. A biztosítói szerepnek a munkáltatóra vagy a biztosítottra való áthárítása alkotmányosan csak fokozatosan, előreláthatóan, kiszámíthatóan történhet meg. Ez következik a jogbiztonság szempontjából, s mivel az indítványokkal támadott törvényi rendelkezések azonnali hatálybaléptetése – függetlenül azok tartalmi alkotmányosságától
vagy
alkotmányellenességétől
–
ezeknek
az
alkotmányossági
követelményeknek nem felel meg, az Alkotmánybíróság a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában a kifogásolt szabályokat hatályba léptető rendelkezéseket alkotmányellenesnek ítélte, és azokat, továbbá az azokhoz kapcsolódó átmeneti szabályokat megsemmisítette. C) A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény módosítását a Magyar Közlönyben december 30-án hirdették ki, és a törvény 2011. január 1-jén lépett hatályba. Megállapítható tehát, hogy
113
a törvényhozó egy napot biztosított a címzettek számára, hogy a törvény szabályait megismerjék, és a törvény alkalmazására felkészüljenek, rendelkezései a 2011-es év első munkanapján már alkalmazhatóak voltak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkavállalók széles körét hátrányosan érintő jogszabályok hatályba lépése esetén a felkészülési idő teljes hiánya súlyosan sérti a jogbiztonságot, ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamisággal. Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben nem talált olyan okot, amely a törvény azonnali hatályba léptetését indokolhatná. Az Alkotmánybíróság a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatában a felkészülési idő hiánya miatt keletkezett alkotmányellenes helyzet jogkövetkezményeit az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítésével érvényesítette.203 Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolásban204 nem osztotta a kellő idő követelményével kapcsolatos megállapításokat. Szerinte ha az Alkotmánybíróság nem talált olyan okot, ami a törvény azonnali hatállyal való hatályba léptetését indokolhatná, akkor nem logikus az a döntése, miszerint „ex nunc” hatállyal (a határozat közzétételét követő nappal) semmisítette meg a támadott rendelkezést, hiszen éppen a szabályozás által hátrányosan érintettek jogsérelmét nem tudná orvosolná. A már-már különvéleménybe hajló alkotmánybírói álláspont azért minősülhetett „csupán” párhuzamos véleménynek, mert az alkotmánybírói érvelés szerint a kellő felkészülési időnek a jogbiztonságot súlyosan sértő hiánya szerinte nem volt megállapítható, annak ellenére, hogy csak egy munkanap volt a felkészülési idő. Érvelése szerint az indokolás nélküli felmentést lehetővé tevő, illetve a felmentési idő hosszát megállapító rendelkezések nem a hatálybalépést követően azonnal vagy folyamatosan végrehajtandó kötelezettségeket tartalmaznak. Hivatkozott egy korábbi alkotmánybírósági döntésre, miszerint a 797/B/2001. AB határozat kiemelte, hogy ha a jogi szabályozás lehetővé teszi, hogy a címzettek a végrehajtás folyamatában ismerjék meg a jogszabály rendelkezéseit, és készüljenek fel jogaik érvényesítésére, vagyis ha a kérdéses jogszabály nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek eleget kellett volna tenni, akkor nem állapítható meg a kellő felkészülési idő sérelme.205
203
Az Alkotmánybíróság a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatában a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek – a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény 1. §-ával megállapított – 17. § (1) bekezdését alkotmányellenesnek nyilvánította, ezért azt megsemmisítette. 204 Csatlakozott hozzá Bihari Mihály, Bragyova András, Paczolay Péter. 205 ABH 2003, 1437, 1443.
114
2.8
Foglalkoztatás és kellő idő
A foglalkoztatási feltételek megváltoztatásából adódó jogbiztonsági problémák kezelése: Valamennyi esetben rendben találta az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő kritériumát, s számos példában a megszületett átmeneti rendelkezések továbbnövelték a jogbiztonságot, sőt az átmeneti rendelkezések megléte esetén fogalmilag sem sérülhet a felkészülés idejére vonatkozó alkotmányos követelmény. A) A törvény kifogásolt rendelkezései szerint a kihirdetéstől számított 360 nap állt rendelkezésére az érintetteknek, hogy a megváltozott helyzetre felkészüljenek, és eldöntsék, hogy ahhoz miként alkalmazkodjanak. Az Alkotmánybíróság a 40/1997. (VII. 1.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint ez az idő nem minősíthető a felkészülést szolgáló időtartam kirívó hiányának. Nem támasztható alkotmányos követelményként, hogy az átmeneti időnek olyan hosszan kellett volna tartania, míg a technikusok a kamarai tagsághoz szükséges feltételeknek elvileg eleget tehetnének. A technikusok számára a felsőfokú képesítés négy év alatt abszolválható, a kamarai tagsághoz azonban a főiskolai végzettség után további ötéves tervezési gyakorlat szükséges. A képesítés megszerzésére alapozott kilencéves átmenet azonban nem csak az idő életszerűtlen hosszúsága miatt nem jön számításba alkotmányossági érvként, hanem azért sem, mert nem a mostani, bevezetett és gyakorolt jövedelemszerző tevékenység folytatására szolgál, hanem egy minőségileg más képesítés és életpálya alapjait nyújtja. B) Az Országgyűlés szigorította a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló törvényben meghatározott szakmai feltételeket oly módon, hogy az építész kamarai tagság megszerzésének feltételeként a szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél és az ötéves szakmai gyakorlaton túl többletkövetelményként előírta szakirányú továbbképzés eredményes elvégzését is. A módosító törvényt az Országgyűlés az 1999. december 14-i ülésnapján fogadta el, a törvény a Magyar Közlöny 1999. december 21-i számában jelent meg. A törvény ugyan 2000. január 1-jén lépett hatályba, de a többlet szakmai követelményeket megállapító rendelkezés hatályba lépési ideje: 2003. január 1. Az Alkotmánybíróság a 267/B/2000. AB határozatában206 a szakmai kamarákról szóló törvényt módosító törvény nem érintette azoknak a személyeknek a jogait, akik a módosítás
206
2002. XI. 25.
115
kihirdetéséig már teljesítették a kamarai taggá válás korábbi feltételeit, de a kamarának bármely okból még nem voltak tagjai. A módosító törvény kihirdetése és hatályba lépése közötti több mint négyéves időtartam alatt pedig a jogalkotó nem zárta ki, hogy akik ez idő alatt teljesítik a – még a módosítás előtti – feltételeket, a kamara tagjává váljanak a régi szabályok szerint. Erre az időtartamra, a főiskolai képzés időtartamára és a megszerzendő gyakorlati idő hosszára, valamint az új feltétel teljesítéséhez szükséges kötelezettségek ismertetett tartalmára figyelemmel megállapítható, hogy a jelen esetben elegendő idő áll rendelkezésre az Építész Kamarába való kerülés új feltételeként előírt végzettséggel kapcsolatban arra, hogy az érintett személyek magatartásukat már az új jogszabályhoz igazítsák.207 C) Az Alkotmánybíróság a 1014/B/1998. AB határozatában208 megállapította, hogy a jogalkotó fő szabály szerint korábban is felsőfokú iskolai végzettséghez kötötte a hitelintézeti vezetői állás betöltését, azzal az engedménnyel, hogy hosszabb vezetői gyakorlat megléte esetén ezt nem követelte meg. A foglalkozás (az adott tisztség) megtartása, az új jogszabályi környezetben való teljesíthetősége a jogalkotóra azt a kötelezettséget rója, hogy megfelelő felkészülést, átmenetet biztosítson. A hitelintézetekről szóló törvény több olyan rendelkezést is tartalmaz, amely a felkészülést, a megváltozott jogszabályi környezetre való átállás biztosítását szolgálja. Így lehetővé teszi azt, hogy ha a hatálybalépéskor a pénzügyi intézmény megválasztott vezetője az előírt követelményeknek nem felel meg, megbízatásának lejártáig e tisztségét betöltheti. A fentiekben foglaltak alapján a törvény támadott rendelkezésének a jogállamiság elvébe való ütközését az Alkotmánybíróság nem állapította meg. A foglalkozásba kerülés szubjektív (alanyi) feltételei változtak, de ezek teljesítésére elvben mindenki képes lehetett. A kamara létrejöttével a hároméves szakmai gyakorlatot kamarai tagnál vagy – a törvény hatálybalépése előtti időben – bejegyzett könyvvizsgálónál, továbbá könyvvizsgálói
társaságnál
munkaviszonyban,
illetve
tagsági
viszonyban
folytatott
könyvvizsgálati tevékenységben való közreműködés igazolásával lehetett megszerezni.
207
Kiss László nem értett egyet a határozatban foglaltakkal, ezért különvéleményében azt kifogásolta, hogy mivel csupán egyetlen főiskolai karon szerezhető meg a szakirányú továbbképzés eredményes elvégzéséről szóló oklevél, s ott is csak 18 jelentkezőt tudnak fogadni, nem védhető az a többségi határozatban hangoztatott álláspont, hogy elvileg mindenki számára nyitva áll a szigorított feltételek teljesítésére, hiszen a felvételi keretszám többszörösét teszik ki a főiskolát eredményesen elvégző építészmérnökök. 208 2003. X. 7.
116
Nem tekinthető a támadott rendelkezés alkotmányellenesnek a felkészülési idő hiánya miatt sem. A törvényt 1997. június 25-én hirdették ki, és 1997. július 25-én lépett hatályba. A szakmai gyakorlatra vonatkozó előírások teljesíthetők voltak mindazok számára, akik a törvény hatálybalépése előtt bejegyzett könyvvizsgálónál töltötték a 1995. január 1-jétől hatályos norma szerinti gyakorlatukat. Sőt, a kifogásolt norma további felkészülési időt is biztosított a könyvvizsgálói pályára készülőknek azzal, hogy 1995-ben csupán egy év, 1996ban pedig csak két év szakmai gyakorlat igazolását követelte meg. Az Alkotmánybíróság a 864/B/1998. AB határozatában209 megállapította, hogy a törvény hatálybalépésekor megkívánt hároméves szakmai gyakorlat megszerzésére az érintetteknek kellő felkészülési idejük volt, 1995. január 1-je óta a könyvvizsgálói tevékenység folytatására készülők számára a szakmai gyakorlat követelményei oly módon változtak, hogy azok teljesítésével a kamarai tagfelvételre készülő a törvényi előírásnak is megfelelhetett. Ezen érvek alapján az Alkotmánybíróság a visszaható hatály tilalmára és a felkészülési idő hiányára alapozott indítványt elutasította. D) Belső ellenőr 2008. december 31-ét követően csak felsőfokú iskolai végzettséggel rendelkező személy lehet. A belső ellenőrre vonatkozó szabályozás szerint a meghatározott iskolai végzettség vagy képesítés megszerzésére 2006. december 31-ig halasztást lehetett adni, majd az érintettekre nézve még kedvezőbben e határidő jelentősen kitolódott, hiszen a feltételek megléte hiányában kinevezett köztisztviselők esetében a szükséges képesítés megszerzésére előírt korábbi 2006. december 31-i határidőt 2008. december 31-ére módosította. Az Alkotmánybíróság a 1373/B/2008. AB határozatában210 megállapította, hogy a jogalkotó kellő felkészülési időt biztosított az új jogi szabályozáshoz való alkalmazkodásra, hiszen a 2003. év végétől 2008. december 31-ig tartó időkeret összességében elégséges átmeneti időnek tekinthető a jogalkotó által megkövetelt feltételek teljesítéséhez. A szigorított feltételek teljesítése egyébként a rendelet hatályba lépése után is nyitva áll mindenki előtt, senkit nem zár el a belső ellenőri tevékenység végzésének a lehetőségétől.
209
A Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi LV. törvény 5. § e) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról, 2006. április 3. 210 2010. április 27., a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 11. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
117
3. NAGY HORDEREJŰ VÁLTOZÁSOK ELŐKÉSZÍTÉSE, A PTK. VESSZŐFUTÁSA 3.1
A negyvenöt napos zsinórmérték
Az Alkotmánybíróság gyakorlatából kellő alappal kiolvasható, hogy az Alkotmány 70/I. §ában megállapított közteherviselési kötelezettség súlya megköveteli, hogy az adókat és egyéb közterheket megállapító, a fennálló jogviszonyokat nem vagy csak a jogalanyok számára kedvezően érintő jogszabályok esetében is hosszabb felkészülési időt biztosítson a jogalkotó. A közteherviselési kötelezettség ugyanis a polgárok mindennapi életére olyan közvetlen és jelentős hatással rendelkezik, hogy magatartásukat csak akkor tudják az új szabályozáshoz igazítani, ha a jogszabály megismerése (kihirdetése) és annak alkalmazása (hatálybalépése) között kellően hosszú idő telik el. Az adójogi normák emellett jellemzően kifejezetten bonyolultak, az alkalmazásukra való felkészülés – az önkényes hatósági jogértelmezés elkerülése végett – nemcsak a polgárok, de az adóhatóságok számára is hosszabb időbe telik. A gyakorlatban sokszor annak a szabálynak az érvényesüléséről kellett gyakran állást foglalnia az Alkotmánybíróságnak, amely szerint fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie.211 Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény egyike volt a leggyakrabban módosított hazai törvényeknek. A régi Áht. 10. § (4) bekezdése szerint fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti. Ez a jogállami klauzula fokozatosan alakult ki. Az alkotmányellenességet el nem érő, önmagában azonban rövid felkészülési, illetve a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időtartam miatt esetenként jelentkező problémákat a jogalkotó is érzékelte, mert 1996-tól úgy módosította az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényt, hogy a fizetési kötelezettségekre, a fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább 45
211
66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725, 738-739.
118
napnak kell eltelnie. 1995-ben212 fogalmazódott meg tehát a 45 napos főszabály, a kivétel pedig a megengedett retroaktív hatály leképeződéseként 1997-ben került a törvénybe.213 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Áht. 10. § (4) bekezdése a jogbiztonságból következő követelményt fogalmaz meg, amely követelmény megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdés sérelmét is jelenti. Ugyan az Áht. rendelkezése betű szerinti értelmezésben csak a törvényekre vonatkozik, de a fizetési kötelezettségek meghatározásánál a törvényi szabályozás a rendeleti szintű szabályozást is (igaz, hogy csupán kivételként) (el)ismeri, ennélfogva az előírás céljával és szellemével ellentétes lenne az, ha a hosszabb felkészülési idő követelménye alól mentesülnének a miniszteri rendeletben meghatározott díjak. Miként tehát az Alkotmánybíróság a 44/B/1996. AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság a fizetési kötelezettséget megállapító jogszabálynál, a felkészüléshez szükséges idő elbírálásánál alapul veszi az Áht. 10. § (4) bekezdését. A) Az Alkotmánybíróság a 17/2004. (V. 25.) AB határozatában ugyanis kifejtette, hogy „a fizetési kötelezettséget megállapító jogszabálynál [sic!], a felkészüléshez szükséges idő elbírálásánál alapul veszi” az Áht. 10. § (4) bekezdését.214 Amennyiben tehát közteher-fizetési kötelezettséggel összefüggésben a törvény kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt nap eltelik, az Alkotmánybíróság a felkészülésre adott időt elegendőnek tekinti. Az Áht. idézett rendelkezésével és az Alkotmánybíróság gyakorlatával áll összhangban a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvény azon rendelkezése, amely a törvény hatálybalépésének időpontjaként a kihirdetést követő 45. napot határozta meg. Az Alkotmánybíróság a 17/2004. (V. 25.) AB határozatában a jelzett törvény előzetes normakontrollja során arra a következtetésre jutott, hogy a törvény 2004. április közepére eső kihirdetésének esetében sem felel meg azonban ezeknek a követelményeknek a törvény 3. §ának az a fizetési kötelezettséget megállapító szabálya, amely a 2004. május 1-jén, tulajdonban álló termékmennyiséget és az e napi készletet tükröző kimutatást veszi alapul. Ebben az esetben a felkészüléshez szükséges idő nem áll tehát rendelkezésre. Még kevésbé lehet a kifejtett követelményekkel összhangban állónak tekinteni a törvény 5. § (1)
212
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és az ahhoz kapcsolódó egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 1995. évi CV. törvény. 213 A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 76. § (2) bekezdése. 214 ABH 2004. 291, 299.
119
bekezdését, amely a fizetési kötelezettség alapjául szolgáló készlet meghatározásához azt az árumennyiséget is figyelembe veszi, amelyre a 2004. január 1-jét követően kötött szerződések vonatkoznak. A fentiek alapján megállapítható, hogy az elfogadott törvény rendelkezései sértik a jogbiztonság elvét, az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. B) Az Alkotmánybíróság a 991/B/1996. AB határozatában215 a felkészülési idő értékelésekor figyelemmel volt arra, hogy a Nemzeti Kulturális Alapprogramról szóló törvényt módosító törvény alapján a címzettek részére nem következett olyan kötelezettség, amelyet az érintetteknek már a hatálybalépés napján teljesíteniük kellett. A törvény értelmében ugyanis a kulturális járulékot a járulék fizetésére kötelezett maga állapítja meg, és negyedévenként, a negyedévet követő hó 20-ig kell a járulékfizetést teljesíteni. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabály alkalmazására a felkészülési idő a módosító törvény alapján valóban rövid, és az államháztartási törvény irányadó rendelkezésével ellentétes volt, az a konkrét esetben azonban nem veszélyeztette a jogbiztonságot olyan súlyos és kirívó mértékben, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenesség megállapítását megalapozná és a hatályba léptető rendelkezés megsemmisítését indokolná. C) A biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény esetében az indítványozók szerint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból levezetett jogbiztonsággal, hogy a törvényhozó kirívóan rövid időt biztosított arra, hogy a jogalanyok a törvény rendelkezéseit megismerhessék, és a jogkövető magatartás tanúsítására felkészülhessenek. A törvény 2006. november 29-én került kihirdetésre, és rendelkezései – meghatározott kivételekkel – 2006. december 29-én, a befizetési kötelezettséget előíró rendelkezések 2007. január 15-én léptek hatályba. Ez utóbbiak esetében a törvényhozó biztosította az Áht. 10. § (4) bekezdésében meghatározott negyvenöt napos határidőt.
A többi, a gyógyszerforgalmazás
területén
új
joganyag
harmincnapos
hatálybaléptetése a határozat szerint nem tekinthető a jogbiztonság súlyos sérelmének, annak ellenére sem, hogy a törvény alapvetően új joganyagot hozott létre a gyógyszerforgalmazás területén. Az Alkotmánybíróság a 87/2008. (VI. 18.) AB határozatában216 úgy döntött, hogy
215 216
2002. II. 5. ABH 2008, 707.
120
felkészülési idő hiánya miatt a törvény alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg. D) Az Országgyűlés az államháztartás egyensúlyát javító különadóról és járadékról szóló 2006. évi LIX. törvényben új adónemként bevezette a hitelintézet adókötelezettségét, mely szerint az állami kamattámogatással, kamatkiegyenlítéssel közvetlenül vagy közvetetten érintett hitelállomány alapján kamat és kamat jellegű bevétel címén befolyt összeg után 5%-os mértékkel a hitelintézetnek járadékot kell fizetnie. A 66/2006. (XI. 29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e törvénnyel azonban az Országgyűlés nem módosított sem szerződéseket, sem támogatásokról szóló jogszabályokat. Jóllehet a jogalkotó a már megkötött szerződésállomány alapján a meghatározott címen befolyt bevételt illetően valóban módosította a hitelintézetek adójogi pozícióját, az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből azonban nem következik olyan tilalom, amely ezt kizárná. Új adótörvény vagy a meglévők szabályainak terhesebbé tétele általában szükségképpen módosítja az adóalanyok adójogi pozícióját, esetenként adóterhét is. Az adóterhelés súlyosításának általános tilalma összeegyeztethetetlen lenne a közteher-viselési kötelezettséggel, ráadásul a jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot.217 Új adótörvény vagy valamely adótörvény módosítása okozhat hátrányt az adóalanyok számára, ennek az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő alkotmányos korlátja a visszaható hatály tilalma és a megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek védelme. A kifogásolt törvény 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba, a járadékot érintő rendelkezései pedig eredetileg 2007. január 1-jén léptek volna hatályba, a törvény hatálybalépését megelőző időre pedig nem állapítanak meg kötelezettséget, és nem nyilvánítanak valamely magatartást jogellenessé, tehát nem ellentétesek a visszaható hatály tilalmának elvével. Az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény a személyi jövedelemadó törvénynek a kamat- és árfolyamnyereség adóra vonatkozó rendelkezéseit a korábban kihirdetett 2007. január 1-jei hatálybalépéssel szemben előrehozta, és 2006. szeptember 1-jén léptette hatályba. Az Alkotmánybíróság szerint az a körülmény, hogy előbbre hozták a személyi jövedelemadó törvény eredetileg későbbre tervezett módosítását, önmagában nem sérti a jogbiztonság elvét.
217
59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295, 298.
121
A kamat- és árfolyamnyereség-adó szeptember 1-jei hatálybalépésével kapcsolatban csak az vizsgálható az Alkotmánybíróság által, hogy a hatályba lépő rendelkezések a jogalkalmazók által végrehajthatatlanok-e. Mivel az Áht. 10. § (4) bekezdése szerint fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti. Az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvényt a Magyar Közlöny 2006. július 17-én hirdette ki, a kifogásolt járadékfizetés pedig 2006. szeptember 1jén lépett hatályba, de e rendelkezéseket csak a 2006. szeptember 1-jétől megszerzett jövedelemre és keletkezett adókötelezettségre kell alkalmazni. Ekként a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvény kihirdetése és hatálybalépése között a törvényben előírtaknak megfelelő időtartam telt el, továbbá nem állapítható meg, hogy a kifogásolt rendelkezések végrehajthatatlanok lennének, vagy a konkrét esetben biztosított felkészülési idő tartama a jogalkalmazást akadályozná. 218 * Az alkotmányos szabállyá lényegült rendelkezés az Áht. végnapjaiban kapott egy jelentős döfést, amikor az Országgyűlés 2011 őszén a 45 napos időközt 30 napra csökkentette a konkrét esetben azért, hogy a gázolaj jövedéki adója már 2011 novemberétől többletbevételt jelentsen.219 Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény az V. Fejezetében rendelkezik a közteherviselés alapvető szabályairól. A 32. §-ban találjuk a korábbi rendelkezést, immáron a 30 napos időköz megjelölését: fizetési kötelezettséget megállapító, fizetésre kötelezettek körét bővítő, a fizetési kötelezettség terhét növelő, a kedvezményt, mentességet megszüntető vagy korlátozó jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább 30 napnak el kell telnie. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapos összegződése szerepel a 31. §-ban, amikor a törvény kifejezésre juttatja, hogy jogszabály a hatálybalépését megelőző időszakra vonatkozóan nem növelheti a fizetési kötelezettséget, nem bővítheti a fizetésre kötelezettek körét, illetve nem
218
Szintén e törvény felkészülési idejét veszi górcső alá a 24/B/2007. AB határozat is. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény módosításáról szóló 2011. évi CXXIV. törvény 1. §a. Maga a törvény a kihirdetését követő napon lépett hatályba. 219
122
szüntethet meg vagy korlátozhat kedvezményt, mentességet. A fizetési kötelezettség keletkezésekor hatályban lévő jogszabályok által előírt fizetési kötelezettséghez képest jogalanyok
utólagosan
meghatározott
csoportjának
nem
adható
jogszabályban
visszamenőlegesen olyan fizetési kedvezmény, mentesség, amely a fizetési kötelezettség összegét csökkenti, kivéve ha ez az Európai Unió kötelező jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek való megfelelés miatt szükséges, vagy ha a kedvezmény vagy mentesség a fizetési kötelezettség teljesítésére köteles természetes személyek vagy más jogalanyok teljes körét megkülönböztetés nélkül érinti. A felhívott rendelkezések mindegyike sarkalatos törvényi rendelkezés, ezért e szabályok nagyobb védettséget élveznek, mint az új Jat.-beli, egyszerű többséget igénylő szabályok. Noha korábban éppen az szerepelt jogalkotási törvény szabályozásának az előkészítésekor, hogy a kellő felkészülési idő kapcsán a fizetési kötelezettségek bevezetésére irányadó zsinórmértéknek tartott ún. „45 napos szabályt” – az új Jat. magában foglalhatja éppen a garanciarendszere miatt. Úgy látszik, hogy a pénzügyi kormányzatnak elege lett a különböző salátatörvényekben eldugott, fizetési kötelezettséget érintő jogszabályi rendelkezésekből, s lehet, hogy a jogalkotási rohamtempóban néhány ágazati (lobbi)érdekből fakadó módosítás is átcsusszant, ezért a 35. § korrekt módon rögzíti, hogy a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmény, mentesség körét és mértékét, valamint az új fizetési kötelezettséget megállapító törvényt kizárólag ezzel azonos vagy hasonló életviszonyokat szabályozó törvényben lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. Nem lehet mondjuk az földügyí igazgatást érintő illetékemelést vagy illetékkedvezményt a termőföldről vagy a horgászatról szóló törvény záró rendelkezéseiben elrejteni. A korrekt megfogalmazású normaszöveg szigorúbb, mint az Alkotmánybíróságnak a jogalkotás technikájára vonatkozó álláspontja, s remélhetőleg nem a törvényben szereplő „kiskapuk”220
válnak
főszabállyá,
hanem
a
jogbiztonság
szemszögéből
alapvető
rendelkezések jelentik majd a jövő jogalkotásának a zálogát.
220
Két kivételes helyzet fordulhat elő, amikor nem kell alkalmazni a garanciális rendelkezéseket. A 34. § szerint a 32. §-t nem kell alkalmazni, ha a) a fizetési kötelezettség az Európai Unió kötelező jogi aktusának való megfelelés miatt kerül megállapításra; b) a fizetésre kötelezettek körét bővítő, a fizetési kötelezettség terhét növelő, a kedvezményt, mentességet megszüntető vagy korlátozó, valamint az új fizetési kötelezettséget megállapító törvény megalkotására a Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései 28. cikk (1) bekezdésében meghatározott okból kerül sor.
123
3.2
Koncepcionális átalakítás időigénye
A) Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális átalakítása az Áht. biztosította felkészülési időnél hosszabb alkalmazkodási időszakot igényelt, mindezeket azonban figyelembe vette a törvényhozás, amikor a költségvetési eljárás által biztosított felkészülési időn túl biztosított egy egyéves átmeneti időszakot az önkormányzatok számára az alkalmazkodásra. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a 48/2001. (XI. 22.) AB határozatában úgy ítélte meg, hogy a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya nem állapítható meg.221 B) Az Alkotmánybíróság a 28/2005. (VII. 14.) AB határozatában222 az érettségi rendszerének megváltoztatásával kapcsolatban megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, a jogbiztonság elvéből fakadó alkotmányos követelmény az, hogy ha a jogalkotó valamely korábban,
hosszú
ideig fennálló
és
működő
rendszerhez
kapcsolódóan
radikális
változtatásokkal alapjaiban új rendszert vezet be, azt úgy tegye, hogy az érintetteknek megfelelő idő álljon rendelkezésre a rendszer egészének, valamint a részletszabályoknak nem csak a teljes körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk elsajátítására is. A hatálybalépés időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, az érintettek előre láthassák a változások következményeit. A Kormány megváltoztatta az érettségi vizsga és a felvételi eljárás rendszerét. Ez a változtatás az érettségi, valamint a felvételi rendszer egészének olyan mértékű, radikális változását jelentette, amelyre a magyar oktatásügy történetében évtizedek óta nem volt példa, ráadásul olyan rendszert változtatott meg, amely korábban évtizedeken keresztül gyakorlatilag változatlanul működött. A (régi) rendszer egésze és annak részletszabályai az állampolgárok tudatában rögzültek, az új rendszer szabályainak befogadása és azok megfelelő alkalmazása ennek következtében a régi rendszer szabályainak elfelejtését és a szabályok újratanulását követeli meg. Ilyen esetekben fokozottan fennáll az állam intézményvédelmi kötelezettsége, vagyis kiemelt jelentősége van annak, hogy az egyik rendszerről a másikra való áttérés a lehető legkevesebb problémával, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott A 39. § szerint a 32-36. § rendelkezéseitől a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben el lehet térni. 221 Ezzel a döntéssel nem értett egyet Kiss László alkotmánybíró, aki a határozathoz fűzött különvéleményében kevesellte az egyéves átmeneti időszakot, mivel a helyi önkormányzati gazdálkodás jóval hosszabb távra tervez (több évre szóló helyi adómentességek és kedvezmények jellemzik a helyi adópolitikát; működő intézményeik, folyamatban levő beruházásaik stb. vannak. Szerinte nem lett volna kellő ok nélküli, ha az Alkotmánybíróság az átállási idő rövid, nem a tényleges feladatokhoz igazodó voltát alapul véve megfontolta volna az alkotmányellenesség megállapítását, de legalábbis egy alkotmányos követelmény felállítását. 222 ABH 2005, 290.
124
jogállamiságból következő jogbiztonság keretei között, olyan módon történjen, hogy az ne veszélyeztesse magának a közép- és felsőfokú oktatási rendszernek a működőképességét, kiszámíthatóságát. Bár a kétszintű érettségi bevezetéséről a Kormány már 1997. június 13-án rendelkezett (mégpedig úgy, hogy arra először 2004-ben kerül sor), az egyes részletszabályok csak később váltak ismertté, ráadásul a felkészülési idő alatt maguk a részletszabályok, így többek között az érettségi vizsga lehetséges vizsgatárgyainak köre és az egyes tárgyakhoz kapcsolódó vizsgakövetelmények is többször módosultak.223 Az új érettségi rendszer bevezetésével egyidejűleg megszűnt a felvételi vizsga, amely jelentős mértékben megnövelte az érettségi szerepét. Az Alkotmánybíróság a vizsgálata során észlelte, hogy az érettségi és a felvételi rendszer megváltoztatásával kapcsolatos szabályok megalkotására úgy került sor, hogy azokat a jogalkotó több alkalommal módosította még a szigorúan az érettségire való felkészülés időszakában (az érettségi évét megelőző két évben) is. Egy, a korábbitól teljes mértékben különböző, új rendszerre való áttérés nemcsak azt követeli meg, hogy a jogalkotó a jogszabályokban meghatározott követelményeknek formailag eleget tegyen (vagyis a jogszabály szerinti megfelelő időben megalkossa a szükséges szabályokat), hanem azt is, hogy azt az érintettek egészével részleteiben is és teljes mértékben megismertesse, valamint felkészítse őket a szabályok megfelelő alkalmazására és a különböző döntési alternatívák alkalmazásának várható következményeire. A közép-, illetve a felsőfokú oktatás, ezen belül az érettségi és a felsőoktatási intézménybe történő felvétel rendszerének átalakításakor – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján – a jogalkotót fokozott felelősség terheli abban a tekintetben, hogy az új rendszer bevezetése során megfelelő időt biztosítson a rendszer egészének (az általános és a részletszabályok) megismerésére, befogadására, megteremtse annak reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat, döntéseiket ahhoz igazítani. Ilyen esetekben a jogalkotó kiemelt kötelessége tehát, hogy a „laikus”, a joghoz nem értő, érintett állampolgárok (pedagógusok és diákok, illetve szüleik) felé úgy közvetítse a jogszabályokat, azokat úgy magyarázza el, hogy lényeges tartalmukat időben megismerhessék és az érintettek döntéseiket ezen ismeretek birtokában hozhassák meg. Fokozott követelmény továbbá az is, hogy a jogalkotó a rendszer bevezetése előtt, előzetes hatásvizsgálatok keretében próbálja ki a rendszer működőképességét (akár több alkalommal is), és különös figyelmet fordítson annak vizsgálatára, hogy az új rendszer
223
Jogszabályi változások következtében végül a kétszintű érettségi rendszer 2005-ben került bevezetésre.
125
bevezetésekor az érintettek megfelelően elsajátították-e már a rendszer alapelveit és részletszabályait,
kellőképpen
adaptálták-e
azokat,
ismerik-e
döntéseik
lehetséges
következményeit, tehát hogy megfelelően felkészültek-e annak bevezetésére. Bár a jogalkotó formailag időben eleget tett a jogszabály-alkotási kötelezettségnek, vitatható, hogy a jogbiztonság elvéből és annak részelemeiből („kellő idő követelménye”) fakadó ismeretátadási, felkészítési és a szükséges előzetes hatásvizsgálatok elvégzésére irányuló kötelezettségét is kellő időben, megfelelően teljesítette-e. A jogalkotás és annak tartalma tudatosításának egyes hiányosságai, illetve az ezekhez kapcsolódó bizonytalanságok és problémák az új típusú érettségi/felvételi gyakorlati, 2005-ben történt bevezetésekor összegződtek, hatványozottan jelentkeztek és jelentkeznek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az új érettségi/felvételi rendszer bevezetése, szabályainak
megismertetése,
a
kiszámíthatóság
biztosítása
nem
felelt
meg
az
Alkotmánybíróság korábban megállapított alkotmányos követelményeinek.224 Az Alkotmánybíróság a jövőre nézve felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy abban az esetben, hogy ha valamely rendszert radikálisan, alapvetően megváltoztat, úgy köteles azt oly módon tenni, hogy mind a keret-, mind az egyes részletszabályok olyan időben kerüljenek megalkotásra, hogy azok ne csak a jogszabályi (időbeliségre vonatkozó formai) feltételeknek feleljenek meg, hanem azokat az érintettek is megfelelő módon és ténylegesen megismerhessék, megérthessék és befogadhassák. Köteles továbbá fokozott figyelmet fordítani annak előzetes ellenőrzésére is, hogy az új rendszer alkalmazására az érintettek megfelelően felkészültek-e. Ez ugyanis elengedhetetlen ahhoz, hogy a szükséges információk birtokában, tudatosan és a következményeket átlátva hozhassanak döntéseket. Az Alkotmánybíróság a jövőben megsemmisíti az olyan, új rendszer bevezetésére irányuló jogszabályokat, amelyek az új rendszerre való átállást, illetve annak tényleges megismerését 224
Az Alkotmánybírósághoz érkezett indítványok az új érettségi/felvételi rendszere bevezetésének módját és idejét nem, hanem annak csak néhány, önmagában nem alkotmányellenes, technikai részletszabályát kifogásolták méghozzá olyan időben, amikor az új típusú érettségi tényleges folyamata gyakorlatilag már elindult (az első indítvány 2005. február 9-én érkezett az Alkotmánybírósághoz, a május-júniusi érettségi vizsgaidőszakra való jelentkezés határideje pedig február 15-e volt). Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság, jogbiztonság követelményével ellentétes lenne, ha az Alkotmánybíróság beleavatkozna ebbe a folyamatba, ha az Alkotmánybíróság döntésének bármiféle kihatása lenne a már megkezdett érettségikre, illetve az ehhez kapcsolódó felvételi eljárásra. Az Alkotmánybíróság az új érettségi/felvételi rendszer bevezetésével kapcsolatos indítványokat már az érettségi/felvételi eljárás közben kapta meg és bírálta el. A bevezetett pontszámítási rendszer, valamint az érettségi jegyeknek és százalékos eredményeknek a felvételi pontokká történő átszámítása megsemmisítésével az Alkotmánybíróság a már kialakult bizonytalanságot oly mértékben megnövelné, aminek következtében teljesen áttekinthetetlen helyzet alakulna ki. Az eljárás közbeni megsemmisítés veszélyeztetné vagy akár lehetetlenné is tenné a 2005. szeptemberi főiskolai és egyetemi tanévkezdéseket. A jelen indítványok alapján az Alkotmánybíróság - a jogbiztonság követelményére tekintettel - nem semmisítette meg tehát a jogalkotói döntéseket.
126
és megértését – akár az időtényező, akár más egyéb szempont miatt – nem biztosítják megfelelően. 3.3
Kódex időigénye
Az Alkotmánybíróság az új Ptk. kapcsán szembesült azzal az alkotmányjogi problémával, hogy egy adott jogágat, jogterületet átfogóan, a szövegkonszolidáción túl a változtatások igényével újraszabályozó törvénykönyv (kódex) esetében miként kell értelmezni a kellő felkészülési idő követelményét. Mivel ez a kérdéskör teljesen új problémákat vetett fel, ráadásul megítélésem szerint az Alkotmánybíróság nem teljesen a korábbi gondolatmenete és korábban kialakított gyakorlata szerint oldotta fel e „rejtélyt”, kellő alapossággal és részletesen tárgyalom ezt az alkotmánybírósági levezetést. 225 Az Alkotmánybíróság az 51/2010. (IV. 28.) AB határozatában megállapította, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 2010. évi XV. törvény (Ptké.) 1. § (1) bekezdése, valamint 208. §-a226 alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisítette.227 Ekként döntött a testület a nagykorú személy döntéshozatalának és jognyilatkozata megtételének segítéséhez kapcsolódó polgári nemperes eljárásokról szóló 2010. évi XVII. törvény 15. §-a esetében is, ezért azt is megsemmisítette. Az alkotmánybírósági döntés következtében a megsemmisített rendelkezések nem léptek hatályba. Az indítványozói értelmezésben a Ptké. azért sértette a jogállamiságot, mert a választott jogtechnikai megoldás, miszerint a jogalkotó az új Ptk. hét könyvének a hatálybalépését két
225
Nem osztotta Kiss László a többségi határozat ama megállapítását, hogy a mintegy 60 §-ból álló Btv. nem hasonlítható össze az új Ptk. 2010. május 1-jén hatályba lépő 115. §-ával, különösen azért nem, mert a sérelemdíjon és a sajtó felelősségére vonatkozó szabályozáson kívül az új cselekvőképességi szabályok túlnyomó része már megjelent a rendesbírósági gyakorlatban. Ezek tehát már nem is minősíthetőek „radikális változásoknak”. Ennek megfelelően nem de novo kellett volna elbírálni a jelen ügyet, hiszen az Alkotmánybíróság nem először szembesült a problémával. A kellő felkészülési idő szempontjából fontos körülmény az is, hogy nem az egész kódex lépett volna hatályba május 1-jén, csak a kódex 115 §-a. 226 Amennyiben az új Ptk. első két könyve nem lép hatályba 2010. május 1-jén, a Ptké. kapcsolódó szabályainak e naptól való alkalmazása nyilvánvalóan ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményével. Emiatt az Alkotmánybíróság a Ptké. 208. §-ának egészét alkotmányossági vizsgálat alá vonta, és azt a fentiekben kifejtett szoros összefüggés miatt megsemmisítette. 227 A Tv. az új Ptk. által bevezetett, a nagykorú személyek védelmét szolgáló jogintézmények, így a gondnokság alá helyezéssel összefüggésben a gondnok önálló eljárásra való feljogosítása és a támogatott döntéshozatal feltételeinek polgári nemperes eljárásban való megteremtése érdekében tartalmaz szabályokat. Ezek az új Ptk.hoz szorosan kapcsolódó szabályozást tartalmaznak, ezért az Alkotmánybíróság a május 1-jei hatálybalépésükre vonatkozó 15. §-t – szoros összefüggés okán [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 978.] – szintén megsemmisítette.
127
időpontra osztotta, ezáltal átmeneti rendelkezések megalkotását tette szükségessé, ennek következtében pedig az alkalmazandó joganyag áttekinthetetlenné vált. Emellett a hatályba léptetés első lépcsőjeként meghatározott 2010. május 1-jei időpont nem adott lehetőséget a megfelelő felkészülésre. A két lépcsőben történő hatályba léptetéssel kapcsolatosan az indítványozó kifejtette, hogy az új Ptk. első és második könyvét 2010. május 1. és december 31. közötti időben együttesen kell alkalmazni a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) rendelkezéseivel. Értelmezési és alkalmazási problémát eredményezett az a helyzet, hogy a sok tekintetben új koncepcióra épülő új Ptk. első két könyve nem feltétlenül hozható összhangba a régi Ptk. dologi jogi, kötelmi jogi, öröklési szabályaival. A jogalkotó ezt a dilemmát úgy próbálta feloldani, hogy az új Ptk. további öt könyvének 2011. január 1-jei hatálybalépéséig, nyolc hónapra átmeneti rendelkezéseket alkotott. Az indítványozó tehát a hatályba léptetés ezen technikáját a jogállamiság alkotmányos elvébe ütközőnek ítélte. Az indítványozó álláspontja szerint az új Ptk. első két könyvének alkalmazásához a jogalkotó nem biztosított kellő felkészülési időt. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében ugyanis a felkészülési idő azt a reális időtartamot jelöli, amely szükséges és elegendő ahhoz, hogy mindenki megismerhesse a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki által hozzáférhető jogszabályok tartalmát; magatartását, döntéseit mindenki az új rendelkezésekhez igazíthassa. Mivel a ténylegesen indokolt felkészülési idő tartama az új jogszabály tartalmához, az érintett jogviszonyok tömegéhez, a módosított alanyi jogosultságokhoz és kötelezettségekhez igazodik, ezért minden esetben külön vizsgálatot igényel a hatálybalépés időpontjának megválasztása. Az új Ptk. első két könyvének alkalmazása szempontjából a tényleges felkészülési idő két hónapja az indítványozó szerint nem felel meg az alkotmányos követelményeknek.228 Az indítványozó a rendelkezésre álló felkészülési idővel összefüggésben utalt továbbá arra is, hogy önmagában az új Ptk. 2009. szeptember 22-i elfogadása nem nyitotta meg a címzettek számára a felkészülési időt, mert a hatálybalépés időpontja még hosszú hetekig kérdéses maradt, és a 2010. május 1-jei dátum csupán 2010. március 2-án vált egyértelművé. Az Alkotmánybíróság összefoglalta az álláspontját, és összegezte, hogy az eddigi gyakorlatában a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály 228
Az indítványozó ebben a körben hivatkozott a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a Polgári Kollégium vezetőjének azon jogi, szakmai álláspontjára, amely a kódex terjedelmére, jelentőségére tekintettel az egységes hatálybalépés mellett az egyéves felkészülési időt tartja indokoltnak.
128
alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában.229 Az Alkotmánybíróságnak egyrészt vizsgálnia kellett azt, hogy a jogszabály hatályba léptetése valóban a felkészülési idő hiányát eredményezte-e, másrészt vizsgálnia kellett azt is, hogy az adott esetben megállapítható-e a felkészülési idő elmaradása miatt a jogbiztonság súlyos sérelme, illetőleg veszélyeztetése.230 Nyilvánvaló az is, hogy egy új kódex nagyobb terjedelmű és hatású, mint az átlagos törvények, ezért a felkészülési idő hiánya és emiatt a jogbiztonság súlyos veszélyeztetése a gyakorlattól eltérő szempontok szerint állapítható meg. Az Alkotmánybíróság is rögzítette, hogy más a „kellő felkészülési idő” megítélése a tartósság igényével megalkotott, általános, alapvető életviszonyokat érintő, a reformálás igényével fellépő, az egész jogrendszerre hatást gyakorló törvénykönyv hatálybalépésénél, mint az „átlagos” törvényeknél vagy éppen a jogalanyok szűk körét érintő, eleve különleges szakmai felkészültség meglétét feltételező jogszabályoknál. Az Alkotmánybíróság azt is meghatározta, hogy kódex esetében (vagy más, a törvénykönyvekhez hasonló, átfogó változást tartalmazó törvénycsomagnál) általában több időt igényel már önmagában a jogszabály szövegének a megismerése, esetenként a hatályos jog megállapítása is, ami önmagában rendszerint még nem is elég az alkalmazáshoz való felkészüléshez. Több idő szükséges a jogalkalmazó szervek számára is a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; több idő kell a törvénykönyvvel érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, miként alkalmazkodjanak egy új megközelítésen alapuló szabályrendhez. Kisebb-nagyobb változásokkal, módosításokkal érintett, mégis több évtizeden keresztül alkalmazott kódex esetében, amelynek átfogó átalakítása a jog előkészítői számára is több mint egy évtizedet meghaladó időt vett igénybe, a „kellő felkészülési idő” a jogkereső és jogalkalmazó társadalom számára is hosszabb terminust tesz szükségessé. A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges „kellő idő” vizsgálatához az Alkotmánybíróság áttekintette az új Ptk. május 1-jei hatálybalépéssel érintett szabályait. Erre nyilvánvalóan azért került sor, mert a „kellő idő” hiányát az Alkotmánybíróság a
229
7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799-800.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 14591460.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1441-1442. 230 Vö.: 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 782.
129
joggyakorlata alapján csak akkor állapítja meg, ha a jogszabály szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. Ebből következően a felkészüléshez szükséges idő csak a jogszabály tartalmára tekintettel vizsgálható, jóllehet ez a vizsgálat a jogszabály egyes rendelkezései tartalmi alkotmányellenességére ilyenkor nem terjed ki. Kétségtelen, hogy az új Ptk.-t az alapvető változtatások szándéka hívta életre, a Ptké. pedig az új Ptk. hatálybalépéséhez szükséges rendelkezések gyűjteménye. Szerkezetét tekintve a Ptké. önmagában nem, csak az új Ptk. rendelkezéseivel együttesen, azokra tekintettel alkalmazható. Az új Ptk. a Magyar Közlönyben 2009. november 20-án, a Ptké. pedig 2010. március 2-án jelent meg. Ebből következően a Ptké. kihirdetése és az új Ptk. egyes szabályainak hatálybalépése (május 1-je) között 60 nap telik el. Maga a Ptké. összesen 211 §-ból áll, mintegy 750 bekezdést tartalmaz, összességében több mint ezer jogszabályhelyet módosít, amelyeknek jelentős része (a Ptké. 22. § (2) bekezdése, 80-206. §-a, 209. § (2) bekezdése, valamint 210. §-a kivételével) május 1-jén hatályba lép. A Ptké. az új Ptk. Első és Második Könyve május elsejétől történő hatályba léptetéséről rendelkezik, bizonyos kivételekkel. Az Első Könyv Bevezető rendelkezéseket tartalmaz, a Második Könyv három részből áll: az ember mint jogalany (jogképesség, cselekvőképesség), a jogi személyek és az e nélküli jogalanyok (állam, alapítvány) és a személyhez fűződő jogok (nevesített személyhez fűződő jogok, a személyhez fűződő jogok megsértésének szankciói, szerzői jog és iparjogvédelem). Az új Ptk. jelentősen módosítja a jogi személyekre és az alapítványra vonatkozó szabályozási kört. Az új Ptk. (a május 1-jétől hatályba lépő részében) gyökeresen átalakítja a nagykorú személy cselekvőképességét érintő rendelkezéseket, a belátási képesség megváltozása esetére alapvetően változnak a döntéshozatalra és a jognyilatkozat tételére vonatkozó szabályok. Az új Ptk. többi része 2011. január 1-jén lép hatályba a Ptké. szerint. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján az Alkotmánybíróság a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha - az szerzett jogot korlátozott, - a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg - oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában.
130
A Ptké. két lépcsőben léptetné hatályba az új Ptk.-t. Az új Ptk.-nak a törvény alapelveiről, továbbá a személyek jogairól, cselekvőképességéről, a személyiségi jogok védelméről és a jogi személyekről szóló részei már 2010. május 1-jén hatályba lépnének, a további részek pedig 2011. január 1-jén. Így a jogalkalmazóknak néhány hónapon belül kétszer is igen terjedelmes jogszabály-változásra kellene felkészülniük. Az új Ptk. első két könyve előbb a régi Ptk. többi részével, majd 8 hónap múlva az új Ptk. további könyveivel is együtt értelmezendő lesz, ami különösen a nem hatósági, nem hivatásos jogalkalmazókat összezavarhatja. Az Alkotmánybíróság – megerősítve korábbi gyakorlatát – rámutat ezzel kapcsolatban, hogy a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett valamennyi természetes és jogi személy reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez szükséges időt magában foglalja.231 Az új Ptk. cselekvőképességre vonatkozó szabályozása alapvetően új szemléletet és megközelítést kíván bevezetni, hiszen a nem teljesen cselekvőképes nagykorú személy önrendelkezési jogának erősítése irányába hatnak. Az Alkotmánybíróság szerint azonban amíg a jogalanyok nem ismerik kellőképpen az új szabályokat, több „akarathibás” vagy álképviselővel kötött, érvénytelen szerződés születhet. Az Alkotmánybíróság akkor, amikor mérlegelte, hogy a felkészülési idő hiánya miatt a jogszabály alkotmányellenessége megállapítható-e abból az okból, hogy az az érintettekre oly módon hárít fokozott kockázatot, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségére mintegy két hónap állt rendelkezésre, figyelembe vette, hogy a cselekvőképességgel, gondnoksággal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2001. évi XV. törvény232 a kihirdetését követő hatodik hónap 1. napján lépett hatályba. A felkészülési időt önmagában nem nyitja meg az, ha a jogszabály szövege ugyan megismerhető, de a hatálybalépés még kétséges vagy annak időpontja ismeretlen. A felkészülési idő a jogszabállyal bevezetett változások biztosra vehető hatálybalépésének megismerésekor kezdődhet, mert ekkor kerülnek a személyek abba a helyzetbe, hogy a jogszabály hatálybalépésével számolniuk kell, vagyis fel kell készülniük arra. A Ptké. kihirdetése és az új Ptk. egyes szabályai hatálybalépése (május 1-je) között hatvan nap időtartam van. Az új Ptk. hatálybalépésének időpontja a Ptké. kihirdetésekor vált 231
28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159. Az Alkotmánybíróság szerint e törvény a hatálybaléptetéssel érintett szabályokhoz hasonló mélységű változást vezetett be.
232
131
ismertté, a hatálybalépés időpontja körül kialakult bizonytalanságra tekintettel a felkészülés – a személyek számára – ekkor kezdődhetett meg.233 A Ptké. ezen kívül nyolc hónapra átmeneti rendelkezések sokaságát – értelmező szabályokat, számos törvény, köztük magának a régi Ptk.-nak az átmenetileg hatályban maradó egyes rendelkezései módosítását – vezeti be.234 Ez annak a következménye, hogy az új Ptk. nem egyetlen időpontban, hanem szakaszosan lép hatályba. Az új Ptk. további öt könyvének 2011. január 1-jei hatálybalépéséig, 8 hónapra, a régi Ptk. és az új Ptk. első két könyve lesz együtt alkalmazandó. Az új Ptk. első két könyve a terjedelmét tekintve 115 szakasz, ami önmagában nem minősíthető jelentős mennyiségnek. Annak megítélésénél azonban, hogy a hatvan napos felkészülési idő alkotmányjogi szempontból elégséges-e, annak van jelentősége, hogy az új Ptk. a személyek személyi, családi és vagyoni viszonyaira vonatkozó alapvető szabályokat tartalmazza, továbbá a személyi, családi és vagyoni viszonyokat szabályozó törvényeket általában az új Ptk.-val összhangban kell értelmezni. Ebből adódóan az új Ptk. hatályba lépő első két könyve is a jogalanyok széles körének alapvető, mindennapi viszonyait szabályozó jogszabály. Ezen új szabályokra való felkészüléshez – a jogszabály egésze, valamint a részletszabályok nem csak teljes körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk elsajátítására is – biztosított hatvan napos időtartam olyan kirívóan rövid, hogy az a jogbiztonságot súlyosan veszélyezteti. Az Alkotmánybíróság végül figyelembe vette azt is, hogy az új Ptk. zárószavazását az eredetileg tervezett, 2009. március végi időponthoz képest többször (egyszer júniusra, egyszer szeptemberre) elhalasztották. A Ptké. törvényjavaslatát T/11074. szám alatt 2009. október 30án nyújtotta be a kormány. Az első két könyv és az új Ptk. többi könyveinek hatálybalépése elválasztására a törvényjavaslat benyújtása után egy hónappal, 2009. november 30-án benyújtott indítvány alapján került sor: erről szól a T/11074/34. számú kapcsolódó módosító javaslat. A törvényjavaslat eredeti szövege [1. § (1) bekezdése] azt tartalmazta, hogy az új Ptk. – bizonyos szakaszok kivételével – egységesen, 2010. május 1. napján lép hatályba. Magának a Ptké.-nek az eredetileg tervezett kihirdetése is jelentős, kéthónapos késedelmet
233
Sajnos, a gyakorlati tapasztalatok és a „törvénygyári” jogalkotás futószalagszerű termelése miatt osztanom kell az Alkotmánybíróság álláspontját, hiszen gyakorlattá vált a kihirdetett normák hatályba lépésnek akár többszöri, nem egyszer akár egy-egy évvel való elhalasztása, ami nyilvánvalóan ugyanúgy sérti a jogbiztonság elvét. 234 Az új Ptk. tartalmi változásai természetesen számos kormányrendelet és miniszteri rendelet módosítását is előrevetítik, 2010. május 1-jétől.
132
szenvedett: a törvényt az Országgyűlés először 2009. december 14-én, másodszor 2010. február 15-én fogadta el. Az új Ptk. és a Ptké. hatálybalépésére a törvényjavaslatban előírt 2010. május 1-jei határidő, a jogalkotási folyamat időközbeni többhónapos késedelme ellenére az első két könyv tekintetében nem változott. Az
Alkotmánybíróság
mindezekre
figyelemmel
a
Ptké.
1.
§
(1)
bekezdését
alkotmányellenessé nyilvánította és megsemmisítette. Az
Alkotmánybíróság
törvénykönyv
vagy
a
törvénykönyvekhez
hasonló
hatású
törvénycsomag hatálybalépéséhez szükséges felkészülési idővel kapcsolatban rámutatott arra, hogy a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét nem lehet minden esetre előre, konkrét időtartamban meghatározni, ezért annak mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására, az önkéntes jogkövetésre való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. A kellő felkészülési idő követelményének érvényesüléséhez lehetővé kell tenni azt is az érintettek számára, hogy a helyzetükre vonatkozó, megváltozott jogszabályi környezethez – újabb döntésekkel – alkalmazkodjanak. A felkészülési idő nem önmagában való követelmény, hanem arra is szolgál, hogy a személyek, akik a régi jog alapján döntéseket hoztak, tudják azt korrigálni, és az új helyzethez igazodó döntéseket hozni. Amikor csak technikai felkészülésről van szó, a felkészülési idő nagyon rövid is lehet. Alkotmányossági szempontból az bírálható el az új szabályozás összefüggései alapján, hogy a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot
súlyosan
veszélyeztető
vagy
sértő
hiánya
megállapítható-e.
Az
Alkotmánybíróság szerint alkotmányos követelmény az, hogy törvénykönyv vagy a polgárok széles körét érintő, nagy terjedelmű, átfogó és gyökeres változást tartalmazó törvénycsomag hatálybalépésénél a törvényhozó a változások terjedelméhez és tartalmához igazodóan biztosítsa, hogy a jogalanyoknak valós lehetőségük legyen felkészülni az új jogszabályhoz való alkalmazkodásra.235 Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolást csatolt a határozathoz. Álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak kizárólag csak az ítélőtáblák 2002-es felállításakor is alkalmazott, kétlépcsős hatályba léptetés mostani alkotmányellenességének megállapítására kellett volna alapítania a támadott rendelkezések megsemmisítését. A többségi határozattal szemben Kiss
235
8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74.; 27/2005. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2005, 280.
133
László úgy vélte, hogy a kellő felkészülési idő hiánya és az in malam partem visszaható hatályú szabályozás megsértése nem merült fel ebben az ügyben. A kétlépcsős szabályozás a kellő felkészülési idő kritériumától függetlenül is az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogbiztonság követelményének olyan súlyos sérelmét idézi elő, amely gyakorlatilag a 2010. május 1-jén hatályba léptetendő első és második Könyv alkalmazását is teljesen elbizonytalaníthatja. E két könyv alkalmazása számos vonatkozásban elválaszthatatlan mind a régi Ptk., mind pedig a később hatályba léptetendő új Ptk. további könyveibe foglalt rendelkezésektől. Ez pedig elsődlegesen nem a „kellő időnek”, hanem egy jogbizonytalanságot
eredményező
hatályba
léptetési
módnak
lett
az
egyenes
következménye.236 Kiss László nem értett egyet a többségi határozattal abban sem, hogy a Ptké. kihirdetésének a napja lenne irányadó a kellő felkészülési idő számítása szempontjából, ráadásul ettől eltérő, más elvi alapra helyezkedett az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatában, amelyben elegendőnek tartotta, hogy már „1999 nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31-ig el fogja fogadni.”237 Kiss László szerint az új Ptk. 2009. november 20-ai kihirdetése az irányadó ebből a szempontból, és ésszerűen ettől az időponttól kezdve számíthattak rá a jogalanyok és jogalkalmazók, hogy a kódexből 115 § 2010. május 1-jén hatályba lép. Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményében kifejtette, hogy miért nem tekintette alkotmányellenesnek a testület által megsemmisített rendelkezéseket. Bragyova András álláspontja szerint a kellő felkészülési idő kritériuma annyira puha, hogy erre nem alapítható a Polgári Törvénykönyv esetében alkotmányellenesség, mivel például a kodifikáció folyamata a szakemberek és érdeklődő jogalkalmazók számára mindvégig jól követhető volt.238 Maga az új Ptk. 2009. november 20-án jelent meg a hivatalos lapban, s ettől kezdve minden jogalkalmazónak módja volt felkészülni. Bragyova András nem látott semmi kivetni valót a két lépcsős hatályba léptetés technikájában.
236
Megjegyezte ugyanakkor Kiss László, hogy nem önmagában a két- vagy többlépcsős hatályba léptetési módszert tartja alkotmányellenesnek, hanem az ilyen esetek közül csak azokat, amelyeknél nyilvánvalóan kimutatható a különböző időpontokban hatályba léptetett rendelkezések közötti szoros összefüggés, kapcsolat. A jelen határozattal elbírált ügy kétséget kizáróan ilyen. 237 ABH 2002, 1241, 1250. 238 pl. az 1999 és 2008 között megjelent Polgári jogi kodifikáció című folyóiratban
134
4. ÉRTÉKELÉS Az Alkotmánybíróság a 8/2003. (III. 14.) AB határozatában239 rámutatott arra, hogy a jogalkotással szemben egyidejűleg tehát két követelmény támasztható: egyfelől, hogy a jogalkotás a társadalmi viszonyok változását rugalmasan kövesse, másfelől, hogy érvényesüljön a jogszabályok stabilitásába vetett bizalom. Ez utóbbi követelmény nem érinti azonban a jogalkotó széles körű jogalkotói szabadságát, akár azt is, hogy a jogszabályt többször, egymást viszonylag gyorsan követve módosítja. Az Alkotmánybíróság állíthatott volna a jogalkotás elé olyan ésszerű kritériumot, amely szerint például nem lehetséges az, hogy ugyanazt a normát, sőt horribile dictu ugyanazt a rendelkezést ne lehessen párhuzamosan két külön jogi normában módosítani. Éppen azért, hogy a jogszabály változása nyomon követhető legyen, átlátható módon legyen megfigyelhető az adott norma változása, és a szabályozással elkerülhetők legyenek azok a mai jogalkotási gyakorlatot jellemző mindennapos hibák, amelynek eredményeként a párhuzamosan elfogadott rendelkezések ugyanaznapi hatályba lépése szabályozási kuszaságot, kollíziót, s számos „megállapíthatatlan rendelkezést eredményez. Az ilyen módon előállított normák jogrendszeri illeszkedéséről már nem is szólva… Az alkotmánybírósági mérce nagyon puhának tűnik: a változó életviszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás azonban nem eredményezheti a jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának a gyakorlatát. Ez utóbbira azt a bevett gyakorlati példát hozza többször is az Alkotmánybíróság, ha a jogszabályok módosítását még a hatálybalépésüket megelőzően ismét módosítják. Mindebből tehát az az alapvető alkotmányos követelmény fakad, hogy a jogalkotás, ennek részeként a jogszabályok módosítása, az új rendelkezések hatálybalépése követhető legyen mind a jogalkotók és a jogalkalmazók, mind a jogalanyok számára. Ez a követhetőség az elektronikus közlöny világában egy jóval könnyebb megismerhetőséget jelent, ám a jogszabályok egységes szerkezetű szövegének Magyar Közlöny-beli szerepeltetésének a hiányában az egyes jogszabálytárakra, valamint a hatályos jogszabályok elektronikus gyűjteményére, napjainkban pedig a nemzeti jogszabálytárra hárul az a feladat, hogy az egységes szerkezetű normaszöveg előállításával segítsék a jogra figyelők munkáját, ismeretszerzését. Kérdéses azonban az, hogy a „salátatörvények”, valamint az egyes átfogó, az egyes ágazatok szinte minden törvényét „átmozgató” törvénymódosítások korszakában,
239
ABH 2003, 74, 86-87.
135
ahol minden évben találkozhatunk az egyes közlekedési, az egyes agrár, az egyes pénzügyi stb. tárgyú törvényeket módosító törvénycsomaggal, éppen a jogalkotás folyamatában miként kísérhető figyelemmel maga a normaalkotás. Ember legyen a talpán, aki a párhuzamosan zajló törvénycsomagokból már a jogalkotás menetében ki tudja bogarászni a számára fontos témákat, ráadásul úgy, hogy nem csak az őt közvetlenül érintő vagy érdeklő törvényekben lelheti meg az érintett törvények módosítását. Az Alkotmánybíróság egyedül a költségvetési törvényt tisztította meg a rengeteg törvénymódosítástól, de ha a költségvetési törvénnyel egyidejűleg tárgyalt „költségvetési salátát” nézzük, akkor elborzadva szemlélhetjük, hogy melyek azok a törvények, amelyek a költségvetés megalapozása érdekében vagy éppen annak az ürügyén kerülnek az egyre vaskosabb törvénycsomagba. Az Alkotmánybíróság már az 55/1994. (XI. 10.) AB határozatában felvetette, hogy mind a társadalom, mind a tudomány oldaláról egyre szélesebb körben fogalmazódik meg a stabilabb jogalkotás, a jog hosszú távú kiszámíthatóságának az igénye, az az igény, hogy különösen a polgárok gazdasági magatartását, alapvető jogait szabályozó, kötelezettséget megállapító, jogot korlátozó szabályok hosszabb távra tekintve is előreláthatók legyenek. Vannak törekvések arra, hogy egyes jogszabályok módosításának lehetőségét időben korlátozni kellene. Ennek jogi garanciáit a jogalkotásnak kell kimunkálnia. Az Alkotmánybíróságnak erre nincs felhatalmazása. Hogy mennyire időszerűek e gondolatok, mi sem bizonyítja jobban, mint az a rengeteg „hibajavítás”, ami törvényről törvényre haladva megjelenik a mai parlamenti gyakorlatban… Az Alkotmánybíróság hiába adta többször is a jogalkotó tudtára, hogy a jogalkotás alkotmányos jogállami követelménye többet jelent, mint a jogalkotással kapcsolatos formális eljárási szabályok betartása, az e tárgyban folytatott megengedő alkotmánybírósági gyakorlat nyilvánvalóan nem tudta útját állni a törvényhozási futószalagnak. Ez a tömegtermelés nyilván nem tesz jót a jogkövetésnek, ebből adódóan a jogalanyok számára fokozott nehézséget jelent a változások követése, jelentősen megnehezítve jogaik érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését, már-már a jogbiztonság alkotmányos követelményét kikezdve. A kellő felkészülési idő követelménye elsődlegesen formai jogbiztonsági kritérium, ráadásul az alkotmánybírósági gyakorlatból visszaköszön ennek a követelménynek a viszonylag puha volta, valamint az e tárgyban kifejlesztett gyakorlat viszonyítási pontjainak erőteljes szubjektivitása. A hazánkban rendkívül gyorsan változó joganyag legfeljebb némi
136
időveszteséget okozó korlátjaként jelen levő elv a jogrendszer állandó módosulásával szemben megjelenő alkotmányos követelmény. Sok tényezőn (célszerűségi szempontok, a gyakorlati alkalmazás feltételei, körülmények mérlegelése, a végrehajtáshoz szükséges erőforrások számbavétele) múlik, hogy végül miként alakul a norma hatályba léptetése, sor kerül-e lépcsőzetes hatályba léptetésre, ha pedig nem, mikor válhasson a norma a jogrendszer részévé. A jogalkotó szerint szinte azonnal, ha pedig ez nem lehetséges, még akkor is nagyon-nagyon gyorsan. Ahol a jogalkotó szerint nincs szükség érdemi felkészülésre, nem magának az államnak kell valamit megcsinálnia, végrehajtania, ott a gyakorlatban minimális (jellemzően egy napos a vacatio legis), közhatalmi cselekvés esetén a norma terjedelmétől, újszerűségétől stb. függően akár több hónapos felkészülési idő biztosíttatik. Jól látja Kampis György, hogy a felkészüléshez szükséges kellő időtartam meghatározásának nehézségeit az ún. lépcsőzetes hatályba léptetéssel csökkenteni lehet.240 Ráadásul ha viszonylag hosszabb, tehát legalább három hónapos felkészülési idővel találkozunk, akkor szinte kivétel az, amikor ugyanabban a köntösben lép hatályba a norma, mint ami a kihirdetésekori „közlönyállapot”. A jogalkotói leleményesség ugyanis kifejlesztette a norma hatályba lépése előtti módosítás intézményét, akár a hatályba lépés leállításával (nem lép hatályba…), akár a megváltozott szöveggel való hatályba lépéssel (a norma a következő szöveggel lép hatályba). Ha az Alkotmánybíróság nem tekinti konkrét hatályba lépési időpont híján megkezdettnek a felkészülési időt egy kihirdetett törvény esetében, akkor nyilvánvaló az is, hogy a menet közben korrigált szöveg, a gyakorlatban néhány nappal a hatályba lépés előtt bekövetkezett „módosítás” esetében sem teljesülhet a kellő felkészülési idő kritériuma. Az utóbbi években pedig olyan mértéket öltött a jogilag leállított hatályba lépések köre, hogy a jogbiztonságot súlyosan erodáló helyzet alakult ki, ami nagyjából abban összegezhető, hogy számos érintett szinte várja azt a jogalkotói beavatkozást (adott esetben tesz is érte, hogy bekövetkezzen), ami a norma vagy normarészlet hatályba lépésének a megakadályozását eredményezi. Ha pedig a normaszöveg a vacatio legis állapotában nem változik meg, és a csodával határos módon az adott törvény a közlönyállapoti formájában hatályba lép, no akkor kezdődik a tényleges vacatio legis, akkor esik le sokaknak a tantusz, és kezdik felfogni, hogy nem csupán megszületett, hanem hatályba is lépett egy új norma, amivel kapcsolatban kinek-kinek ki kell találnia, jogkövető lesz-e vagy
240
L. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, 1994. 137.
137
sem. Nagyon jellemző mozzanata a mai jogalkotásunknak, hogy ez a késői felébredés sok esetben türelmi időt involvál, amíg a norma hatályosulása ténylegesen megkezdődik, gyakorta már a norma réges-rég történt hatályba lépését követően. Egy másik jellemző kép a honi jogalkotásban az a mozzanat, amikor időszakosan, de általában évről évre, jellemzően egy-egy évvel elhalasztják az adott norma hatályba léptetését, s ilyen módon a vacatio legis komolytalanná válik, mert aki már megtapasztalta, hogy az általa várt törvény hatályba lépésének az elhalasztása következett be, már nem fog hinni a következő időpontnak sem, különösen akkor, ha például már kétszer elhalasztották a norma tervezett hatályba léptetését. A kellő felkészülési idő ügye a jogszabályi változás puccsszerűségét szeretné kizárni, s magával a felkészülési idővel szeretné azt elérni, hogy az új norma ne keltsen jogbizonytalanságot a jogrendszer egészét illetően. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján megállapítható, hogy általában nem sújt le a jogalkotóra, valami nagyon súlyos érv kell ahhoz, hogy a testület ekként járjon el. Az Alkotmánybíróság mérlegelési szempontjai stabilak, de az egyes esetekben újabb és újabb kivételek teremtődtek, amelynek a révén az Alkotmánybíróság sok esetben még akkor is „megmentette” a jogalkotót, ha ügyet sem vetett a kellő felkészülési időre. Az Alkotmánybíróság gyakorlata nem mindig választja el a kellő felkészülési idő követelményét más, a jogrendszer változásának alkotmányosságát szabályozó alkotmányos elvektől [a szerzett jogok védelme, a visszamenőleges jogalkotás (és -alkalmazás tilalma), valamint a megfelelő átmeneti szabályok megalkotásának hiánya], noha ezek önmagukban tartalmilag indokolhatják az egyes jogi normák alkotmányellenességét. A gyakorlatban sokszor nem is lehet elválasztani kristálytisztán ezeket az elveket, hiszen számos norma esetében egyszerre valósul meg a jelzett elvek közül többnek a vélt vagy valós sérelme. Maga a kellő felkészülési idő kritériumának a megsértése formai követelményként fő szabályként nem érinti a norma tartalmát, vagyis a norma a kellő felkészülési idő birtokában tartalmilag teljesen makulátlan lehet. Ezen a képen csak az ront, amikor már magának a kellő felkészülési időnek a megítélésében az a szempont játssza a főszerepet, miszerint mennyire súlyos a jogbiztonság sérelme vagy veszélyeztetése. Ebből adódóan összegezhető, hogy a kellő felkészülési idő sérelme önmagában nem eredményez alkotmányellenességet, ha úgy tetszik, betudható egy kis sérelem, ha azonban ez már kellően súlyos, csak akkor kezd a taláros testület meditálni a jogkövetkezmények alkalmazásán. Nagyon puha tehát a kellő
138
felkészülési idő kategóriája, a „kellő”-ből lesz gyakorta „elegendő”, az elegendőből pedig még elégséges, és csak nagyon extrém esetekben: elégtelen. Amikor már a vacatio legis is minimális volt, továbbá a bekövetkezett jogsérelem kirívóan súlyos. Az Alkotmánybíróság felébresztette az oroszlánt akkor, amikor a kellő felkészülési idő meglehetősen puha, a jogalkotót rendre mentegető álláspontja helyett szigorított a saját gyakorlatán, és éppen a leghosszabb ideje készült kódexet „ártalmatlanította” egy olyan fegyverrel, amit a testület töretlen gyakorlata alapján csak nagyon ritkán húzott meg. Szinte már nem tudott a jogalkotó különösebbet hibázni, hiszen gyakorta még az aznapi vagy egy-két nap felkészülési időt biztosító rendelkezések is túlélték az alkotmánybírósági kontrollt, vagy éppen azáltal lehetett kimenekülni az idő szorításának a fogságából, hogy úgyis csak később és nem a hatályba lépés napján vagy azt közvetlenül követően kényszerült cselekvésre az adott jogszabály személyi hatálya alá tartozó. De ha még ez sem lett volna elég ok a kimentésre, akkor még mindig ott volt az a nagyon szubjektív kategória, ami szerint a jogsérelem foka, annak a súlyossága mégsem volt olyan jelentős, ami alkotmányellenessé tette volna a jogi szabályozást. Az Alkotmánybíróság az ún. Balaton-törvény ügyében241 arra hivatkozott már 1999 nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31-ig elfogadja. A határozat értelmében nem volt megállapítható ebben a jogszabályi környezetben, hogy a Balaton-törvény előírásai ténylegesen váratlanul, felkészületlenül érték az érintett ingatlanok tulajdonosait. A határozat megerősítette, hogy nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni.242 Nyilvánvaló, hogy ez a
241
A Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 54. § b) pontja szerint a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre (bizonyos kivétellel) a törvény (területfelhasználási és építési szabályait szigorító) építési rendelkezéseit kell alkalmazni.
242
28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-157.
139
szabályozás meghatározott építési ingatlanokkal kapcsolatos korlátozásról szól, és nem átfogóan szabályozó törvénykönyv bevezetésére vonatkozik. Kiss László párhuzamos véleményével e tekintetben egyetértve meg kell állapítanom, hogy a Ptk. esetében az Alkotmánybíróság a szigorú álláspontra helyezkedett, és lényegében a korábbi döntésétől anélkül tért el, hogy különösebben elmagyarázta volna az eltérés indokát. Önmagában az nem tartalmi eltérés, hogy az új Ptk. esetében egy kódexről van szó, hiszen nem a kódex egésze, hanem csak annak a töredéke lépett volna hatályba viszonylag hamar. Az Alkotmánybíróság felkészülési idővel összefüggésben kialakított gyakorlata számos döntésén keresztül alakult ki, amelynek összefoglaló jellegű hivatkozására legutóbb a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban243) és a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatban244 került sor. A felkészülési idő egy jogszabály megalkotása és kihirdetése, illetve hatálybalépése, azaz normatív hatásának kifejtése között eltelt idő. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos elv értelmében a jogállami jogalkotás a jogszabály megalkotása és a normatív hatás kifejtése közötti időtartamot úgy határozza meg, hogy a jogszabályban foglalt kötelezettségek és jogok által érintett személyi kör ténylegesen megismerhesse azt és az új feltételrendszerhez alkalmazkodni tudjon. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában az általános elvek fényében, de egyedi mérlegelés alapján döntött a jogalkotó által biztosított felkészülési idő alkotmányosságáról. Más megítélés alá helyezte ebből a szempontból a magánjogi viszonyokat koncepcionálisan is újra szabályozni kívánó új Polgári Törvénykönyv hatályba léptetésére vonatkozó rendelkezéseit245, mint a már hivatkozott kormánytisztviselői, illetve köztisztviselői jogviszonyok felmentésre vonatkozó megváltozott szabályainak a hatálybalépését. Összességében mégis megállapítható, hogy ha a hatályba lépő szabályozás új, illetve a korábbiakhoz képest többletkötelezettséget keletkeztet a hatálya alá tartozó jogalanyok számára, ugyanakkor ahhoz alkalmazkodni csak rendkívüli erőfeszítések árán, avagy azzal együtt sem lehet, úgy az azonnali hatályba léptetés nem tekinthető jogállami jogalkotásnak. Különösen sérti a jogállamiság elvét az olyan jogalkotói megoldás, amely a megismerés és az alkalmazkodás, illetve a jogkövető magatartás tanúsításának lehetőségét rendkívüli módon megnehezíti, esetleg kizárja, ugyanakkor a jogszerűtlen magatartáshoz szankciót fűz.
243
ABK 2011. február, 68, 75-78. ABK 2011. április, 323, 326-327. 245 51/2010. (IV. 28.) AB határozat, ABK 2010, 328. 244
140
Dolgozatom
zárásakor
az
Alkotmánybíróság
a
„médiacsomagról”
hozott
nagy
jelentőségű165/2011. (XII. 20.) AB határozatában szokatlan kurtasággal intézte el a kellő felkészülési
időt
kifogásoló
indítványokat,
noha
a
médiaszolgáltatásokról
és
a
tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény esetében az indítványozók az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján aggályosnak ítélték a felkészülési idő hiányát, mivel a törvény elfogadása és hatálybalépése között nem volt számottevő időbeli különbség., vagyis az egy napos felkészülési idő nem tette lehetővé, a törvény hatálya alá tartozó személyi kör a megváltozott médiajogi környezethez igazodjon. Mivel a törvény a Magyar Közlönyben 2010. december 31-én jelent meg, és javarészt 2011. január 1-jén lépett hatályba, az Alkotmánybíróság szerint nem kétséges, hogy a törvényalkotó formális megközelítésben nem biztosította annak lehetőségét, hogy a törvény hatálya alá tartozó személyi kör megismerje az új szabályozást, és az alkalmazkodáshoz szükséges intézkedéseket megtegye. A testület érvelése szerint azzal, hogy az új törvény szerinti szankciók csak 2011. július 1jétől következhettek be, valamint az új eljárási szabályok alkalmazhatósága mellett a korábbi törvény szankciórendszere élt még egy fél évig tovább, összességében azt eredményezte, hogy nem sérült a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság mérlegelte a kihirdetés és a hatálybalépés időpontjának formális szempontját, valamint a többletkötelezettségek megismerésére, teljesítésére, illetve a szankcióval fenyegetett teljesítésre biztosított, alkalmanként méltányosan meghatározott időtartamot, az Alkotmánybíróság nem állapította meg a törvény hatálybalépésével összefüggésben a jogállamiság és ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét. Az Alkotmánybíróság nagyon szűkszavúan foglalkozott e kérdéskörrel, s ez a szűkszavúsága nagyon „beszédes”. Megítélésem szerint a korábbi joggyakorlatából adódóan nem tehetett volna mást a testület, mint megállapítja a jogbiztonság sérelmét. Arról már nem is szólva, hogy nem egy kis terjedelmű módosítás következett be egyik napról a másikra, hanem egy 230(!) §-ból álló, igen nagy terjedelmű szabályozás. A törvénykönyv méretű alkotás ráadásul nagyobb terjedelemben módosította a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvényt, valamint több ponton a szabályozás „társtörvényeit”, a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvényt, valamint az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvényt.
141
„Lex prospicit, non respicit.” „A törvény a jövőnek szól és nem a múltnak.”
IV.
A VISSZAMENŐLEGES HATÁLYÚ JOGI SZABÁLYOZÁS ÉRTELMEZÉSE
1. A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS FOGALMA A jog olyan magatartásszabályok összessége, amelyek célja a szabályozó által kitűzött cél, felvázolt ideális állapot elérése a társadalom befolyása érdekében.246 A jog közvetlen célja tehát az, hogy a címzetteket meghatározott magatartásra ösztönözze vagy – éppen ellenkezőleg – azoktól távol tartsa. A jog közvetett célja pedig az, hogy – a célzott magatartások elérésével – befolyásolja mások viselkedését, és ezzel a társadalmat irányítók által megcélzott következmények bekövetkeztét elősegítse.247 Az állam által létrehozott jogrendszer jogok és kötelezettségek rendszereként is felfogható.248 A jogalkotás mint tevékenység tudatos és akaratlagos szabálylétrehozás, azaz gondolati szabályok normatív megfogalmazása, szabályok objektiválása és pozitiválása, egyidejűleg összefüggésekbe rendezése.249 A jogalkotás tehát, célja felől vizsgálva értékek és érdekek védelmében megvalósítandó célok kitűzése, majd ezek elérése érdekében szabályozási (normatív) eszközökkel megvalósuló magatartásirányítás. A folyamat azon a premisszán nyugszik, hogy a társadalom, illetve szereplőinek magatartása a jog által irányítható, alakítható,
befolyásolható.250
A
jogalkotás
nem
kizárólagos
eszköze
az
állami
magatartásirányításnak: nem alkalmas minden társadalmi kérdés kezelésére, sőt, még az állam által alkalmazható eszközök közül sem szükségszerűen a leghatékonyabb. A jog mint állami magatartásszabályozó tehát más normarendszerektől nem függetlenül, nem légüres térben fejti ki hatását. Léteznek nem kötelező állami magatartásszabályok (ajánlások, kötelező erővel nem rendelkező, ám ténylegesen ható állásfoglalások, állami gyámkodással készült magatartáskódexek, valamint még ezerféle más ’soft law’ eszköz), illetve alternatívái, segítői vagy fékjei lehetnek a jogalkotói akarat kiteljesedésének a nem állami magatartásszabályok is
246
Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete Budapest, 1979. Akadémiai Kiadó. 24. Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus. 39-40. 248 Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete, PhD értekezés, Miskolc, 2005. 33. 249 Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus idézi a 17. oldalon: W. Hug: GESETZESFLUT UND RECHTSSETZUNGSLEHRE [In: Gesetzbegungstheorie, Juristische Logik, Zivil- und Prozeßrecht (szerk.: Klug – Ramm – Ritter – Schmiedel) Springer Verlag, Berlin, Heidelberg, Nem York, 1978.] című művének 3. oldaláról. 250 Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus, 18. 247
142
(az erkölcs mellett a mindennapi szokások, a hivatásbeli szabályok és a piaci önszabályozás szerepe érdemel kiemelést). Mindig szem előtt kell tehát tartanunk, hogy az állam nem csak a jogon keresztül befolyásolhatja a társadalmat.251 Az állami magatartás-befolyásolási rendszerek között ráadásul folyamatos az átjárás is: ami tegnap még nem kötelező bérajánlás volt, az ma az állami támogatások odaítélésének feltétele, holnapra pedig talán kötelező, szankcióval érvényre juttatott norma lesz. Önmagában az állami szabályozási módszerek időbeli dinamikája (különösen, hogyha ez mindenkor az adott állami cél elérése szempontjából optimális megoldást követi) nem kárhoztatható, de az elvárás jogi jellegének bizonytalansága, a ’soft law’ és a tételes jogi minőség keveredése igen súlyos diszfunkciókat okozhat. Másrészt a jogalkotás az eszközrendszer jellegéből fakadóan korlátozott: egyszerűen vannak olyan társadalmi viszonyok és magatartások, amelyek a jog belső racionalitásával nem kompetensek.252 Végezetül a jognak mint az állami magatartásirányítás kötelező eszközének korlátját jelentik a társadalmi környezetben az érvényesülés kapcsán felmerülő problémák, így különösen az, hogy az adott előírás szerinti magatartás fizikailag teljesíthető-e.253 A jogalkotás tehát az egyik lehetséges, de korántsem biztos, hogy mindig adekvát reakció egy társadalmi problémára. Visszamenőleges jogalkotásról akkor beszélhetünk, ha egy állami szerv által kiadott normatív szabályozási aktus a kihirdetését megelőzően keletkezett jogi tényekre is kihatóan változtatja meg a jogok vagy kötelezettségek tartalmát. A visszamenőleges jogalkotás – csakúgy, mint az eddig számba vett korlátok – elsősorban a jogalkotás határhelyzeteként, a jogalkotási eszközrendszernek
a
jellemzőtől
eltérő
alkalmazásaként
írható
le.
A jogalkotási
eszközrendszer felsorolt korlátai közül elsősorban a többi magatartásszabályozó eszközzel való kapcsolat, illetve ellentét hozható vele összefüggésbe, hiszen az esetek többségében a visszaható hatályt olyan – főként morális követelményekből levezethető – szempontok támasztják alá (vagy igyekeznek alátámasztani) mint az utólagos juttatás méltányossága vagy az utólag szankcionált magatartás erkölcstelensége.
251
Az állam által alkalmazható, de szintén jogszabályokkal elért nem jogi ráhatások közül a gazdasági ösztönzők (a közteherviselés állami preferenciához kapcsolt szabályai, a nagy támogatási rendszerek) a legjelentősebbek, de komoly magatartásbefolyásoló hatása van például a transzparenciaszabályoknak is. 252 A napszaknak megfelelő köszöntés előírása egy szigorú hierarchiára és a formai szabályok elsődlegességére épülő szervezetben a szabályozási realitáson belül esik, de tényleges kikényszeríthetősége már ezen a körön belül is kérdéses. Hasonló előírást a mindennapi érintkezésre bevezetni és érvényesíteni lehetetlen, mivel ez túllépné a jogi szabályozási eszközök alkalmazási határait. 253 Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus, 60-61.
143
A visszamenőlegesség sajátossága azonban elvi szinten az is, hogy ezzel egy olyan világba lép be a jogalkotó, amiben a jövőre irányuló szabályozás törvényszerűségei egyáltalán nem érvényesülnek. Míg az erkölcstelen vagy a jog által szabályozhatatlan területre tévedő szabályoknál
fokozatosságról254,
beszélhetünk
addig
a
múltbéli
viszonyok
jogkövetkezményeit rendező jogalkotás minősége mindig és egyértelműen el fog térni a nem visszamenőleges jogalkotástól. A visszamenőleges jogalkotás állami szervek általi normatív szabályozási aktusokat feltételez. Ez a 2011. január 1-je óta élő hazai normarendszerben azt jelenti, hogy visszamenőleges jogalkotás a jogszabályok mellett a közjogi szervezetszabályozó eszközök tekintetében vethető fel. Így természetszerűleg annak ellenére kívül esnek e fogalom körén az állam egyedi aktusai, hogy ezek visszamenőlegessége amúgy sok esetben hasonló elvi szempontokat vet fel, mint a jogalkotás visszamenőlegessége. Ugyanez a helyzet a magánnormák (pl. magánszervezetek szervezeti szabályai, magatartási kódexek vagy szakmai etikai normák) esetében. A visszamenőlegesség időbeliséget, a kihirdetést megelőzően létrejött jogi helyzet érintettségét jelenti. A kihirdetés, azaz a norma publikációja – ellentétben az ezt megelőző elfogadással, promulgációval vagy az ezt követő hatálybalépéssel – azért természetes és az alapfogalmak szintjén egyedül tartható elvi határa a visszamenőlegességnek, mert a norma ezen érvényességi kellékéhez kapcsolódik a változásról való tudomásszerzés, így egyben a jogi szabályozás magatartásbefolyásoló funkciójának kezdete. A jogok és kötelezettségek tartalmának érintettsége lényegében a címzettek jogi helyzetében beálló bármilyen változást jelent, így kibontva új jogosultság vagy új kötelezettség létrehozását,
jogosultság
megvonását
vagy
kötelezettség
megszüntetését,
valamint
jogosultságok és kötelezettségek tartalmának megváltoztatását. Fontos különbségtétel, hogy jogosultsággá és kötelezettséggé még át nem alakult függő jogi helyzetek, így a jogi szabályozás
által
védett
várományok
érintettsége
önmagában
nem
alapoz
meg
visszamenőleges jogalkotást. A visszamenőleges jogalkotás alkotmányossági minősítésének eredménye az ebbe a körbe tartozó szabályozási aktusok besorolása a tiltott és a megengedett visszamenőleges hatályú jogalkotás körébe.
254
Az újságban meghirdetett albérlethirdetésnél a főbérlő magatartása (például a szerződéskötés megtagadása) esetében kikényszeríteni az egyenlő bánásmód követelményének érvényesítését igen nehéz, de elvileg teljesíthető jogalkalmazási feladat, ugyanez újságban meg nem hirdetett albérletek esetében a jogi eszközrendszerrel lényegében lehetetlen, míg társkereső hirdetések esetében lehetetlen és egyben erkölcstelen is lenne.
144
A visszamenőlegességet megalapozó jogi tény a leggyakrabban a magánszemély címzett valamely cselekménye vagy mulasztása (pl. egy múltban elkövetett jogellenes cselekmény), illetve a címzettek cselekvésétől függetlenül bekövetkezett feltétel vagy esemény (pl. egy múltbeli káresemény). A lehetséges visszamenőleges szabályozási helyzetek köre azonban a visszamenőlegességet megalapozó tény minősége szempontjából nem zárt: az érintett jogi tény ugyanígy legyen egy szerződéses vagy egyoldalú jogi aktus, vagy hatósági cselekmény is. Az, hogy a visszamenőlegesség ténye bármely múltbeli jogi tény érintettsége esetében a konkrét helyzetben fennáll-e, az csak az adott magatartási szabály, sőt, a konkrét átmeneti szabályozási helyzet sajátosságai alapján állapítható meg. Egy korábban kiadott hatósági engedély tartalmának megváltoztatása például jelenthet visszamenőlegességet, ugyanakkor nyilván nem merül fel ennek vizsgálata abban, az ehhez formájában nagyon hasonló esetben, amikor egy korábban kiadott működési engedély alapján ma működő üzem jövőbeli működését érintő jogszabályváltozásból amúgy az érvényes engedély felülvizsgálata is kényszerűen következik. A visszamenőlegesség a jogi szabályozáson belül már csak a normatív szabályozás alapvető jellemzőivel való alapvető konfliktusra tekintettel, azaz logikai értelemben is kivételes jelenség. A jogi szabályozás célja a jövőbeli címzetti magatartások befolyásolása, amire a visszamenőleges jogalkotás jellegénél fogva közvetlen értelemben alkalmatlan. Egyszerű példával élve: a gyermekvállaláshoz kapcsolódó ellátásoknak a jövőre nézve történő emelése képes betölteni azt a szabályozási célt, hogy ösztönözze a gyermekvállalást, míg a visszamenőleges hatályú emelés (a visszamenőleges rendezés időszakára vonatkozóan) az évekkel ezelőtti elmaradt gyermekvállalást természetesen nem képes utólag befolyásolni. Közvetett magatartásformáló hatása természetesen egy ilyen aktusnak is lehet: az utólag megkapott támogatást a családok elköltik, azt nyilván az átlagosnál nagyobb arányban fordítják a gyermekneveléssel összefüggő kiadásokra, stb. Az sem kizárt, hogy e közvetett hatások ugyanabba az irányba mutatnak, mint pro futuro szabályozás: nyilván lesznek olyan párok is, aki éppen az egy összegben utólag megkapott támogatás hatására döntenek újabb gyermek vállalásáról. A jövőbeli magatartásokra gyakorolt hatás azonban ilyen esetben nem célzott és nem is közvetlen, ezért ezen a területen a visszamenőleges jogszabályi rendezés mindig hatékonysági veszteséget jelent. E kivételes eszköz tudatos alkalmazása éppen ezért igényel különleges körülményeket, ami a legtöbb esetben a korábbi szabályozás hibáinak, például alkotmányellenességének vagy méltánytalanságának orvoslása lehet.
145
A visszaható hatályúnak nevezett jogalkotás az időbeli hatály és az időbeli alkalmazhatóság normatani fogalmai közül egyértelműen ez utóbbihoz kapcsolódik, így a fogalomban a hatály szó alkalmazása a fogalmi hálót kevéssé ismerő olvasó számára zavaró, de legalábbis furcsa lehet. Ezzel összhangban e munka keretei között a tiltott visszaható hatályú jogalkotás fogalmát annak ellenére is kerülöm a rendszertani, értékelő megállapításaimban, hogy ez az alkotmánybírósági gyakorlatban is következetesen alkalmazott általános megjelölés. A nemzetközi szakirodalomban használt ex post facto jogalkotás és retroaktív jogalkotás fogalmak (mivel általánosabb szinten nyertek megfogalmazást) ilyen értelmezési zavart nem vetnek ugyan fel, azonban nem szívesen írnék le többszázszor idegen kifejezést (akár magyar átírásban) a kutatási tárgy megjelöléseként. Mindezeknek megfelelően összefoglaló, a fent leírt követelményrendszer egészét megjelölő fogalomként a visszamenőleges jogalkotás igyekszem következetesen alkalmazni. 2. A VISSZAMENŐLEGESSÉG DEKLARÁLT ÉS VALÓDI OKAI A visszamenőlegességnek szerteágazó indokai lehetnek már a deklarált jogalkotói szándék szintjén is, amihez képest a gyakorlat újabb, nem szándékoltan bekövetkezett, de szintén tipizálható esetekkel szolgál. Zárt, tudományos igényű tipizálásra természetesen aligha lehet mód. Az erre tett kísérletre ritka példa az angolszász jogirodalomban a visszamenőleges jogalkotás egyes, a cél alapján megkülönböztetett típusainak felosztására vonatkozó visszatérően alkalmazott csoportosítás, amely a következők szerint különböztet a szándékolt visszamenőlegesség esetei között255: a) A büntető jellegű visszaható jogalkotás (’punishment’) célja egyértelműen valamely, a visszamenőleges jogszabály megalkotásakor ismert nagyságú és összetételű csoport, de akár egyetlen személy hátrányos helyzetbe hozása. A büntetés szándékát alátámaszthatja speciális vagy generális prevenció, elégtétel nyújtása, megelőzés, de akár ezek bármilyen összetételű kombinációja is256. Szigorú értelemben nem is büntetésről van tehát szó, hanem szándékos és célzott hátrányokozásról, hiszen a büntetés fogalma jogellenes cselekedet megtorlására, de legalábbis ahhoz való kapcsolódásra utal, míg ebbe a kategóriába minden olyan jogalkotási aktus is beletartozik, amely valamely közpolitikai cél megvalósítása vagy tiszta politikai 255
A felosztás mindenek előtt az amerikai legfelsőbb bíróságnak az amerikai alkotmány – alább hosszabban is elemzett – I. cikk 9. bekezdés 3. fordulata értelmezésénél követett gyakorlatán alapul; részletesen kifejtve lásd például: Ratnapala, Suri – "Reason and Reach of the Objection to Ex Post Facto Law" [2007] UQLRS 1; (2007) 1 (1) The Indian Journal of Constitutional Law, 140-168., http://www.austlii.edu.au/au/journals/UQLRS/2007/1.html, 2011. 04. 29-i állapot. 256 United States v Brown 381 US 437, 488 (1965).
146
haszonszerzés érdekében, esetleg merő rosszindulatból jogellenesnek korábban nem minősülő cselekményekre reagál. Az amerikai legfelsőbb bíróság gyakorlata alapján a büntető jelleget megalapozó hátrány lehet például a hivatalviselés kizárása257, a vagyonelkobzás258, a választójogból való kizárás259 és a visszamenőleges adóztatás szankciója260 is. Ez a megkülönböztetés azonban a tilalom alapjaként azért szolgálhatott nehezen, mert szubjektív, érzelmi elemet visz be az értékelésbe261. Emellett büntető jellegű visszaható jogalkotás fogalma lényegében azokra az esetekre korlátozódik, amikor az érintettet a szabályozás nevesíti vagy más módon egyértelműen azonosítja. Azaz ez lényegében a „Kovács József erkölcstelenül gazdagodott meg, ezért vagyonát el kell kobozni” tartalmú szabályt jelenti262, szemben az „aki erkölcstelenül gazdagodott meg, annak a vagyonát el kell kobozni” szabállyal. A Kovács Józsefet nevesítő szabály azért büntető jellegű, és azért más minőségű – a szintén visszaható jogalkotást jelentő – másik szabályhoz képest, mert Kovács úr így nincs abban a helyzetben, hogy vagyongyarapodásának erkölcsös jellegét vagy bármely más, őt a norma által előírt szankció alól mentesítő körülményt bizonyítson, így menthetetlenül a szankció hatálya alatt ragad. A konkrét név megjelenítésétől függetlenül263 is ebbe a kategóriába tartozik a szabály, ha a visszamenőleges jogalkotás ugyanezt a hatást képes nevesítés nélkül is kifejteni. A visszamenőlegesség ezen köre tehát célzottan arra irányul, hogy egyes személyek tevékenységének, rosszabb esetben maguknak a személyeknek a sorsa tekintetében a morális vagy politikai mérlegelést maga végezze el, így a jogalkotás hagyományos céljaitól ez a típus áll a lehető legmesszebb. 257
Cummings v Missouri, 71 US 277 (1866). Fletcher v Peck, 10 US 87, 136 (1810). 259 Johannessen v United States 255 US 227 (1912). 260 Burgess v Salmon, [1878] USSC 29; 97 US 381, 385 (1878). 261 Az alkalmazásnak az amerikai gyakorlatban felmerült elvi és gyakorlati nehézségeihez, illetve a ’legislative trial’ tesztre történő átváltás elméleti megalapozásához lásd: A Dershowitz, ‘Comment: The Bounds of Legislative Specification: A Suggested Approach to the Bill of Attainder Clause’ (1962) 72 Yale Law Journal 350. 262 Ratnapala idézi (i.m., a ’Punishment – a useful but insufficient test’ című fejezet) Dershowitz példáját, ami – mivel a jövőre vonatkozó szabály kapcsán magyarázza el a különbséget – talán könnyebben befogadható: a) „A fertőző betegek nem taníthatnak az iskolában”, b) „John Jones fertőző beteg, ezért nem taníthat az iskolásában”. A két szabály közül a b) pont alatti – bár a jövőre irányul – büntető jellegű, mert John Jones hiába bizonyítja akárhány orvosi igazolással, hogy ő nem fertőző beteg, az biztosan egy másik John Jones volt, mégsem lesz képes kivonni magát a szankció hatálya alól. Ez a példa is rámutat arra, hogy a ’bill of attainder’, azaz lényegében a konkrét személyeket sújtó jogalkotás nem feltétlenül kell, hogy minden elemében visszaható hatályú legyen: a Dershowitz által példaként felhozott 1700-as brit Act for the Attainder of the pretended Prince of Wales of High Treason például egyértelműen jövőre irányult annyiban, hogy a szankciók egy része kifejezetten a megbüntetett főúrral a jövőben kapcsolatba lépő személyeket sújtotta. 263 Az amerikai alkotmányi tilalmat megalapozó angolszász „bill of attainder” jellemzően névre szólt: az Angliában a XIV. század első felétől egészen a XVIII. század végéig volt gyakorlat a felségárulók törvényi büntetése, jobbára természetesen halállal. Az utolsó brit bill of attaindert az 1798-es ír felkelés vezetőjére, Lord Edward FitzGeraldra – vagyonát elkobzandó – a halála után mondták ki. (http://en.wikipedia.org/wiki/Lord_Edward_FitzGerald, 2011. 04. 29-i állapot) 258
147
b) A visszaható jogalkotás általi igazságszolgáltatás (’legislative trial’) igen közel esik az előző fogalomhoz, bár elvileg egyszerre szűkebb és tágabb is annál: ebben az esetben a múltbeli (vélt vagy valós) jogsértést értékeli a jogalkotó a jogszabály megalkotásakor úgy, hogy természetszerűleg ebben az eljárásban a megvádolt személynek nincs lehetősége megvédeni magát, hiszen vádat nem terjesztenek elő vele szemben és a védelemhez való jogát sem gyakorolhatja. Nem tartozik tehát ide az az eset, amikor a jogalkotás célja – legalább deklaráltan – nem jogsértés: ez azonban valószínűleg mindenhol a világon ritkaságszámba megy264. A hasonló törvények megalkotása során emellett az az eset sem túl életszerű ma, hogy az egyébként törvénnyel szankcionálni kívánt személlyel vagy személyekkel szemben az igazságszolgáztatással azonos szintű garanciákat biztosító, a személyes jogi felelősséget az egyén tekintetében a tisztességes eljárás követelményének megfelelően megjelenítő eljárás lefolytatása előzze meg a jogalkotással történő felelősségre vonást. A két típus között tehát az átfogott esetek tekintetében nincs számottevő különbség, azonban ez a fogalom mégis könnyebben kezelhető, mivel a hátrányokozás szándékának és tényének egyidejű megjelenése helyett a bekövetkező hátrányt és az ehhez garanciális okból amúgy szükséges eljárás hiányát kapcsolja össze. A visszaható jogalkotás általi igazságszolgáltatás tehát olyan hátrányos jogalkotói aktusokat jelent, amelyekben a jogellenes cselekménynek a jogalkalmazásra, elsősorban a bíróságra tartozó minősítése válik a törvényalkotási eljárás részévé, ami – minthogy a törvényalkotó az igazságszolgáltatástól elvárható pártatlan mérlegelést megfelelő eljárási garanciák mellett nem képes elvégezni – lényegében azt jelenti, hogy ez az eljárás elmarad265. c) A szabályozó jellegű visszaható jogalkotás (’regulative legislation’) lényegében a büntető jellegű, illetve később a visszaható jogalkotás általi igazságszolgáltatás ellentétpárjaként kezelt kategória: a jogalkotási aktus a) célja vagy indoka nem büntető jellegű, és az hagyományos értelemben nem tekinthető a fentebb kifejtettek szerinti értelemben büntetésnek, b) nem önkényesen határozza meg a hátránnyal érintett személyi kört, c) nem
264
A United States v Brown ügyben (lásd a 256. lábjegyzetet) az amerikai legfelsőbb bíróság például ugyan az amerikai kommunista párt támogatóit személyre szóló vizsgálat nélkül szankcionáló törvényt vizsgált, ám a párt egésze és minden támogatója bűnösségének állítása kiindulópontja volt a törvény elfogadásának. 265 A ’legislative trial’ tehát lényegében a ’fair trial’, a tisztességes eljárás hiányát jelenti. A már idézett United Stated v Brown ügy legfontosabb elvi megállapítása a tárgyban a következő: „A Kongresszus kiemelhet ugyan a munkásmozgalomból veszélyes személyeket, de ezt általánosan alkalmazható szabályokkal kell megtennie. A Kongresszus törvényalkotói jogköre teljes, azonban a jogi felelősség megállapítását a bíróságokra kell hagyni.”
148
minősíti társadalomra veszélyesnek az érintett egyént vagy csoportot266. E hármas feltétel együttes teljesülése ezen elméleti modell szerint elegendő ahhoz, hogy a jogalkotás rendes medrében maradjon és a törvényhozás ne vegye át az igazságszolgáltatás szerepét. A szabályozó jellegű visszaható jogalkotásnak igen szerteágazó motivációi lehetnek, de ezek közül egyet indokolt lehet kiemelni: számos ország alkotmányos rendszere preferáltan kezeli és megengedi ugyanis azt a jogalkotást, amely a korábban deklarált szabályozási célt nyíltan semmibe vevő, in fraudem legis jogalkalmazást utólag deklaráltan is jogellenessé tevő jogalkotást. Ez utóbbi kategóriához kapcsolva a jogalkotói célok elvi csoportosítása után célszerű lehet összegyűjteni a leginkább jellemző jogalkotói motivációkat is: a) a méltányosság (igazságosság) helyreállítása: a jogalkotó a korábban hatályos szabályozást valamely jogon kívüli normatív szabályrendszerrel a társadalmi igazságossággal, erkölccsel, a józan ésszel stb. ellentétesnek találja, így a deklarált cél a két normarendszer összhangjának helyreállítása (általában kedvezően minősülő formája az emberiesség elleni bűnök visszaható jogalkotással történő büntetése), b) a joghézagok megszüntetése: a jogalkotó célja változatlan szabályozási cél mellett a korábban hiányosan szabályozott életviszonyok tekintetében a nem rendezett kérdések utólagos rendezése (általában kedvezően minősülő formája a joghézagokat rosszhiszeműen kihasználó jogalkalmazással szembeni fellépés, általában kedvezőtlenül minősülő formája viszont az igazságszolgáltatás által már eldöntött ügyek felülírása), c) szabályozási hibák javítása: joghatás kiváltására alkalmatlan vagy a jogalkotói céllal ellentétes hatást kiváltó hibás normák javítása, d) kedvezmények biztosítása: a címzettekre nézve kizárólag kedvező jogszabályi változtatás előidézése ex gratia juttatásként vagy bármely más közpolitikai célból. Végül, de nem utolsó sorban számos esetben nem szándékolt következmény a jogalkotás visszaható jellege. Ez éppúgy fakadhat a jogalkotás elhúzódásából, mint az aktus szövegezése során elkövetett hibából vagy – mint erre a magyar gyakorlatból alább számos példát láthatunk majd – egyszerűen a jogszabály helytelen publikációs gyakorlatából, a kihirdetéshez fűződő garanciák következetlen érvényesítéséből, esetleg hiányából.
266
United States v Brown (lásd a 256. lábjegyzetet). A harmadik feltétel nem akadálya a szankcionálásnak és a ’regulative legistation’ minősége fenntartásának, ha a szankcióval sújtott személyek állapota objektíven és önmagában veszélyt jelent a társadalomra.
149
Az első a jogalkotás időparadoxonja. Ennek lényege az, hogy a növekvő állami szerepvállalás jelentette feladatnövekedés egyszerre vezet egyre komplikáltabb szabályozási területek kialakulásához, illetve gyorsuló jogalkotási ütemhez. A komplikált feladatok megoldáshoz azonban a több szakértelem mellett több idő is szükséges. A szakértelem viszont a tapasztalatokból halmozódik fel. Idő hiányában azonban hiányos a jogalkotó szakértelme (kevés a szakember), és gyorsul a jogalkotás (ehhez vezet a politikai nyomás is). Az eredmény a jogalkotás minőségének és ezzel a megalkotott jogszabályok minőségének romlása.267 növekvő állami szerepvállalás és feladatok
gyorsuló jogalkotás
romlik a minőség
komplikáltabb szabályozási területek
több idő és szakértelem szükséges
a jogalkotó tapasztalatai hiányosak, kevés a szakember
A jogalkotás időparadoxonja
A mai jogalkotás problémája elsősorban tehát az a helyzet, hogy a jogszabálytervezetek kidolgozására rendelkezésre álló idő az esetek döntő többségében rendkívül szoros.268 A másik előzetesen vizsgálandó kérdéskör szorosan összefügg ezzel. Jelesül meg kell határozni azokat a leglényegesebb hatásokat, amelyek a mai magyar közigazgatásban veszélyt jelentenek a minőségi jogalkotásra. A minőségi jogalkotás lényege az a hatékony normatételezés, ahol a jogszabály hatékonysága azáltal biztosított, hogy a jogszabály érvényesülésének tényleges eredménye és azon társadalmi célok között, amelyek elérésére a társadalomirányító törekszik, a lehető legnagyobb az átfedés.269 A minőségi jogalkotásra kétszer két – két rendszeren kívüli, s két rendszeren belüli – veszély leselkedik. A két külső veszély közül az utóbbi időben Magyarországon a lobbik, a különböző társadalmi csoportok, ágazati szereplők akaratának túlzott befolyása az elsődleges.270 Ez egyes esetekben odáig fajul, hogy egy-egy jogszabálytervezet tekintetében – a központi
267
Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus, 361. Ugyanerre a megállapításra jut: Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus, 383. 269 A jogi norma hatékonyságához lásd: Visegrády Antal: A jog hatékonysága, Unió Kiadó, Budapest, 1997. 187. 270 A témához érdekes adalékot szolgáltat a Figyelő című hetilap 2010. évi 10. száma. A cikk elérhető: http://www.fn.hu/hetilap/20100309/torvenyek_rendelesre/. 268
150
közigazgatásban dolgozók beszámolói szerint – egyik vagy másik állami szereplő (minisztérium) inkább tűnik egy gazdasági érdekcsoport küldöttjének, mint kormányzati szereplőnek. A jogalkotási eljárás mint rendszer szempontjából külső veszélyként kell tekinteni a túlzott politikai befolyásra is. Míg a lobbikat a pénz, utóbbiakat az ideológiák motiválják. Előbbi rendszerint a társadalom érdekeivel ellentétes eredményekre vezet, utóbbi pedig gyakorta kényszerít ki olyan „megoldásokat”, amelyek nem adekvátak vagy újabb, nagyobb problémákat generálnak a társadalom másik szegmensében. Utóbbihoz, a politikai igényekhez
rendszeresen
kapcsolódó
diszfunkcionalitás
az,
amikor
a
politika
jelenorientáltsága letöri a jogalkotás jövőorientációját. Mert míg a jogszabály a jövő ideális társadalmának kiépítésének eszköze, addig a politikus kérdése mindig az, hogy ma és holnap ki a népszerűbb.271 A minőségi jogalkotást kizáró, a belső jogalkotási eljárás rendszeréből fakadó immanens jellemzők a mai magyar viszonyokban egyrészt a hatásvizsgálat hiánya, másrészt – nem függetlenül az előzőtől – a valóságtól való elszakadás. E két káros jelenség mögött a – politika által tovább gerjesztett – rohamtempót, valamint a fent már említett és minősített, a jog mindenhatóságába vetett téveszmét kell észrevenni. Ennek konkrét jellemzője az, hogy a felmerült problémát mindig „most azonnal” és jogalkotással kell megoldani.272 Ez ahhoz vezet, hogy egyrészt a jogalkotási eljárás előtt nem készül hatásvizsgálat a módosítani tervezett előírások tényleges érvényesüléséről, másrészt a jogalkotás során gyakorta
változik
az
alapkoncepció
(ennek
rendszertanilag
az
egész
folyamat
újrakezdődésével kellene járnia, de nem így történik), harmadrészt megköttetik – legalább hallgatólagosan – az a káros kompromisszum, hogy „ha a ma kihirdetett jogszabály holnap nem jó, akkor legfeljebb majd holnapután módosítjuk”. Ennek következménye az erőforrások pazarlása, valamint a szervezetlenség és a kiszámíthatatlanság fokozása.273 Meggyőződésem, hogy a polgárok és a vállalkozások életét nem az adminisztratív terhek sokasága, hanem azok állandó változása (mintegy burjánzása) keseríti meg elsősorban, hiszen nem a stressz vagy az erőpróbák teszik tönkre fizikailag sem az egyént, hanem a tartós feszültség, amely a bizonytalanságból és kiszámíthatatlanságból ered.274 Ez a működés
271
Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus, 371. Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus, 37. 273 László Géza: Kormányzati vakrepülés, Figyelő, 2010. 7. 16. 274 A World Economic Forum 2009-es versenyképességi rangsorának jogalkotási fejezetét vizsgálva megállapítható, hogy Magyarország egyik legnagyobb versenyhátránya a kormányzati politika és jogalkotás átláthatóságának hiánya. 272
151
magától értetődően kizárja a jogalkotás hatásainak szisztematikus vizsgálatát, amely egyrészt utólagos, méréseken alapuló hatásvizsgálattal, másrészt a logikai úton, a jogszabályi célok, az ezek elérésére rendelkezésre álló eszközök, valamint a működő jogszabályok elméleti összevetésével, az ezek közti ellentmondások feltárásával lenne megvalósítható.275 3. A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS KÜLFÖLDI ALKOTMÁNYOKBAN ÉS KÜLFÖLDI JOGRENDSZEREKBEN A XXI. század elején a visszamenőleges jogalkotás tilalma távolról sem túlmozgásos alkotmánybíróságok által kitalált, az államot feleslegesen gúzsba kötő elmélet, hanem többnyire a jogállami működés egyik fundamentuma. A visszamenőleges jogalkotás teljes tilalma ugyanakkor a legtöbb államban inkább támogatott elméleti konstrukció, mint a valóság. Jó példa erre a büntetőjog területen is kivételeket ismerő, a többi jogterületen pedig évszázadokon keresztül szintes semmilyen védelmet nem ismerő Egyesült államok esete: a Federalist Papers szerzői ugyanis – szemben a későbbi leszűkítő legfelsőbb bírósági értelmezéssel – kifejezetten minden jogterületre kiterjedő elvként gondoltak az ex post facto törvényalkotás tilalmára. James Madison írta a következőket: „A visszamenőleges hatályú törvények és különleges törvények, valamint a szerződéses kötelezettségeket megváltoztató törvények ellentétesek a társadalmi szerződés elsődleges elveivel és a jó törvényhozás minden elvével. […] [A]merika népének elege van a köz testületeit uraló változékony politikából. Sajnálattal és megbotránkozva látták, hogy a gyors változások és törvényhozási beavatkozások a személyes jogosultságokat érintő esetekben a befolyásos vállalkozó spekulánsok eszközeivé válnak, csapdába ejtve a társadalom keményebben dolgozó, de tájékozatlanabb részét. Ők is látták azonban azt, hogy egy törvényhozási beavatkozás mindig az első láncszem az ismétlések hosszú láncában, mivel minden egyes későbbi beavatkozás természetszerűen következik az előzőből. Nagyon helyesen lépnek ezért közbe átfogó reformot követelve, amely megtiltja a köz eszközeivel való spekulációt, elősegíti az általános gondosságot és jólétet, valamint a társadalom működésének rendes folyását alakítja ki.” 276
275 276
László Géza: Kormányzati vakrepülés, Figyelő, 2010. 7. 17. Federalist No. 44.
152
Míg a magyar közjogi gyakorlatban a törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a kötelezettségnehezítő visszaható hatályú jogalkotás korlátai [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.] addig a klasszikus és a modern alkotmányos felfogás szerint a visszaható hatály tilalma csak a büntetőügyekre terjed ki. A római jogi jogelvhez hasonlóan (Madison és Jefferson véleményével szemben) az amerikai szövetségi Alkotmány szerint is csak a büntető jogalkotásra irányadó a tilalom, és az Emberi Jogok Európai Egyezményének 7. cikke is csak a büntető jogalkotás tekintetében rendelkezik a retroaktivitás tilalmáról. A common law jogrendszerekben ugyan általában nincs kodifikált tilalom a visszamenőleges jogalkotásra (ha van, akkor az csak a büntetőjogra vonatkozik), azonban a koncepció valamilyen (a kontinentális jogrendszereknél általában enyhébb) formában ezen államokban is létezik. Közös ezekben a modellekben, hogy a visszamenőlegesség kérdése gyakran az írott jogszabályokhoz kapcsolódó bírói értelmezés során merül fel. Ausztráliában nincs alkotmányi tilalom277, azonban egyrészt az írott jogalkotási aktusok tekintetében a rendes bíróságok a visszamenőleges hatások hiányából indulnak ki, másrészt a követelmény durva megsértése a hatalommegosztás alkotmányos elvével lehet ellentétes278. Az 1980-as évekből van példa adóelkerülő magatartások utólagos szankcionálására279, míg háborús bűnök esetében az utólagos kriminalizáció alkotmányosságának elismerésére is280. Kanadában a Charter of Rights and Freedoms (az 1982-es alkotmány része) 11. cikk g) pontja állapít meg alkotmányos tilalmat a büntető jogalkotás tekintetében, míg ugyanezen cikk i) pontja kifejezetten kimondja az elkövetéskori és az elbíráláskori büntetőtörvény közül a terheltre kedvezőbb alkalmazásának tilalmát281. Nincs azonban alkotmányi tilalom a többi jogterület jogalkotása tekintetében: vélelem szól az írott jog értelmezése során amellett, hogy a jogszabálynak nem tulajdonítható visszamenőleges hatály, azonban ha a visszamenőleges hatályt kifejezetten kimondja a jogszabály, akkor ezen értelmezésnek nincsen tere, így a jogszabályt hatálya szerint alkalmazni kell. A Kanadai Legfelsőbb Bíróság ezt az elvet a dohánytermékek
által
okozott
múltbeli
egészségkárosodással
kapcsolatos
igények
érvényesítését utóbb lehetővé tevő jogszabály alkotmányosságát megállapítva tette 277
Ausztrália alkotmánya, http://www.aph.gov.au/senate/general/constitution/index.htm. A téma részletes kifejtése a nemzetközösségi precedensjogra: Suri Ratnapala, ‘Reason and Reach of the Objection to Ex Post Facto Law’, (2007) 1:1 The Indian Journal of Constitutional Law, 140-168. 279 Taxation (Unpaid Company Tax) Assessment Act 1982, http://www.comlaw.gov.au/Details/C2004C07399. A törvény a cégvagyont csődhelyzetben az adó elől kimentő gyakorlatok tilalmát visszamenőlegesen is előírta. 280 Polyukhovich v. Commonwealth, High Court of Australia, 1991. 08. 14., általánosabban használt megjelöléssel a War Crimes Act ügy. http://www.haguejusticeportal.net/Docs/NLP/Australia/Polyukhovich_High_Court_Decision_14-8-1991.pdf. 281 http://laws.justice.gc.ca/eng/Charter/page-1.html#anchorbo-ga:l_I-gb:s_7. 278
153
egyértelművé282. A gyakorlatban ezek az esetek nem számítanak kivételesnek283, amit például az is jelez, hogy a 2007-es Ontario állami Legistation Act 8. cikke a törvények hatálybalépését főszabály szerint a promulgációhoz köti, ám korábbi és későbbi időpont meghatározását egyaránt lehetővé teszi284. India a common law országok közül a szigorúbb tilalmat érvényesítők közé tartozik. Az indiai alkotmány 20. cikk (1) bekezdése285 a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvet egyaránt rögzíti a bűncselekmények tekintetében, azonban nem magát az ezeket sértő törvényalkotást, hanem az ilyen törvényen alapuló elítélést tiltja. A rendkívül részletes alkotmányszöveg
ugyan
nem
tartalmazza
a
tilalom
más
jogterületeket
érintő
megfogalmazását, ám a 312A. cikk maga határoz meg egy szűk körben (egyes közhivatalokat betöltők javadalmazásának utólagos megváltoztatása) visszamenőlegesen szabályozható törvényalkotási tárgykört286. Indiában is kivételt tűrő értelmezési alapelv a jogszabályok kizárólag a jövőre vonatkozó hatályának vélelmezése287, s bár erre támaszkodva a bírósági jogértelmezés „nem kedveli” a visszaható hatályt (különösen, ha az már a bírósági szakban írja át a felek jogait), a visszamenőlegesség a büntetőjogon kívül nem kizárt, és azt alkalmazzák is288. Indonéziában általános alkotmányi tilalom érvényesül a büntetőjogi visszamenőleges jogalkotásra, de csak arra: az indonéz alkotmány 28I. cikke minden körülmények között kizárja a visszaható hatályú törvény alapján történő büntetőeljárást. A megfogalmazás érdekessége, hogy a tilalmat abszolút hatályú, korlátozhatatlan alapjogként (a visszaható hatályú eljárás alá nem vonás joga) fogalmazták meg289. Ez ugyan elvileg nem zárja ki az emberiesség elleni bűnök utólagos büntethetőségének előírását, azonban az indonéz alkotmánybíróság a 2002-es bali robbantásokat követően hozott antiterrorista törvények esetében nem látta ezt megalapozottnak290.
282
British Columbia v. Imperial Tobacco Canada Ltd., [2005] 2 S.C.R. 473, http://scc.lexum.umontreal.ca/en/2005/2005scc49/2005scc49.html. 283 http://www.ontla.on.ca/bills/general-information/files_pdf/files_en/rp_b31.pdf. 284 http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_06l21_e.htm. 285 http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf. 286 A rendelkezést az alkotmányba 1972-ben a huszonnyolcadik alkotmánymódosítás illesztette be. 287 Lásd például: J. Venkatesan: Will domestic violence Act have retrospective effect? http://www.thehindu.com/news/national/article432577.ece. 288 http://legalservicesindia.com/article/article/prospective-vs-retrospective-517-1.html. 289 http://www.indonesianembassy.kiev.ua/about/files/fourth_const.pdf. 290 Ross Clarke: Retrospectivity and the Constitutional Validity of the Bali Bombing and East Timor Trials, http://alc.law.unimelb.edu.au/files/ajal_clarke_bali.pdf.
154
Új-Zélandon a jogalkalmazási törvény 7. cikke mondja ki, hogy a jogalkotási aktusoknak nincsen visszamenőleges hatálya291. Emellett az új-zélandi Bill of Rights292 26. cikke kimondja a büntetések visszamenőleges alkalmazásának tilalmát, illetve ezt végrehajtva a büntetésekről szóló törvény 6. cikk (1) bekezdése szerint a büntetőjogi jogszabályok módosításának nincs a terhelt terhére visszaható hatályuk, ami azt is jelenti, hogy ez az alkalmazási szabály a büntetőtörvények esetleg ezzel ellentétes rendelkezéseit is felülírja293. Ez utóbbi helyzet megítélése azonban adott esetben összetett is lehet, mint ezt például egyes állam elleni bűncselekmények utólagos szankcionálásának értelmezése során a bíró gyakorlat is mutatja294. Dél-Afrikában a kodifikált alkotmányjog szintén csak a büntetőjogi tilalmat ismeri: az alkotmány 35. cikk (3) bekezdés (1) albekezdése a büntetőjogi tilalmakat mondja ki, amelyek alól azonban a nemzetközi jog által a cselekmény elkövetésekor büntetni rendelet cselekmények kivételt képeznek. A kontinentális modellt követő jogrendszerekben változatos megoldásokat találunk, bár közös minimumként a büntetőjogi tilalmak alkotmányszövegben való megjelenése jellemző. Itt kisebb a bírói értelmezés, de nagyobb a kodifikált jog szerepe. Brazília alkotmánya 5. cikk XXXVI. pontja szerint a törvények nem vonhatnak el szerzett jogot, nem érinthetnek befejezett bírósági aktusokat és ítélt ügyeket, míg ugyanezen cikk XLI. bekezdése a büntetőjogi visszaható hatályt zárja ki (a terheltre kedvező módosítások kivételével)295. Az adójogi visszamenőlegesség tilalmát emellett a brazil adókódex adózási alapelvként is rögzíti296. Finnországban az 1999-es alkotmány297 8. cikke tiltja – mind a büntethetőség, mind a büntetés súlya tekintetében – a büntetőjogi visszaható hatályt. A finn jogrendszer – a szovjet-finn háború és a második világháború alatt elkövetett bűnök miatt – elismerte ugyanakkor az emberiesség elleni bűnök visszaható hatályú szankcionálását. A többi jogterületre ugyan nincs 291
„An enactment applies to circumstances as they arise.” Interpretation Act 1999, Public Act 1999 No 85. New Zealand Bill of Rights Act 1990, Public Act 1990 No 109. 293 „Despite any other enactment or rule of law” - Sentencing Act 2002, Public Act 2002 No 9, 6. cikk (2) bekezdés. 294 R v Pora [2001] 2 NZLR 37, [53] Elias CJ, R v Poumako [2000] 2 NZLR 695 (CA). A két döntés elemzéséhez: Conte, A. --- "From Treaty to Translation: The Use of International Human Rights Instruments in the Application and Enforcement of Civil and Political Rights in New Zealand" [2001] CanterLawRw 4; (2001) 8 Canterbury Law Review 54. 295 http://www.v-brazil.com/government/laws/titleII.html. 296 Código Tributário Nacional, LEI Nş 5.172, 1966. 10. 25., 108. cikk. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm. 297 http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf. 292
155
kifejezett tilalom, azonban az alkotmány 79. cikke szerint a törvények dátum megjelölésével és – kivételes esetben – rendelettel léptethetőek hatályba, azonban ha a kihirdetés a hatálybalépés dátuma utánra esne, akkor a hatálybalépés a kihirdetés napja. Franciaország rendelkezik a tilalom kodifikált változatának legkorábbi hagyományaival. Az 1789-es Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozatának 8. pontja298 minden büntetés tekintetében kifejezetten kimondja, hogy azt mindenki csak akkor szenvedheti el, ha az a cselekmény elkövetését megelőzően elfogadott és kihirdetett törvényen alapul. Ennél is tovább ment az 1803-as Code Civil 2. cikke299, amely általános jelleggel mondja ki a polgári jogi visszamenőlegesség tilalmát. S bár a francia jogfelosztás harmadik nagy területén, a közigazgatási jogban is a tilalom a főszabály, a büntetőjogon kívül kivételeket is elismernek ez alól. Az Alkotmánytanács nyomós közérdekhez kapcsolódóan, a hatalommegosztás vagy más alkotmányos elv sérelme hiányában ismer el visszamenőleges jogalkotási aktust alkotmányosnak300, és hasonló körben az Államtanács is elismer kivételt301. Németországban az alaptörvény302 103. cikk (2) bekezdése a tisztességes eljáráshoz való jog részeként, meglehetően eldugva mondja ki a büntetőjogi visszaható hatály tilalmát, de ezt is csak a tényállás büntethetőségére (és nem a büntetés súlyára) vonatkozóan. Ez alól az emberiesség elleni bűncselekmények utólagos büntethetősége nem kodifikált elvi kivétel, amelyet legutóbb a német egyesítést követően, az úgynevezett „fallövés-perekben”, azaz a berlini falnál menekülő keletnémetek gyilkosainak felelősségre vonása során alkalmaztak. Iránban az alkotmány 169. cikke303 minden formájában kizárja a büntetőjogi visszamenőleges jogalkotást, nem tartalmaz azonban tilalmat a többi jogterületre nézve. Írország alkotmányának 15.5.1. cikke304 tiltja a visszamenőleges szankcióalkalmazást a parlament (az Oireachtas) számára. Emellett az ír legfelsőbb bíróság gyakorlata
298
http://www.hrcr.org/docs/frenchdec.html. http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=B2D0DD7FA134CE725500AABA5D25734A.tpdjo0 8v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006089696&cidTexte=LEGITEXT000006070721&dateTexte=20080121. 300 Décision n° 2002-458 DC, 2002. 02. 07., Loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française”. 301 C.E., Ass, 25 juin 1948, Société du journal « L'Aurore » http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?idTexte=CETATEXT000007636309&dateTexte=. 302 https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf. 303 http://www.iranonline.com/iran/iran-info/Government/constitution-11.html. 299
304
http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Youth_Zone/About_the_Constitution,_Flag,_Anthem_Harp/Constitution_of_Ir eland_Eng_Nov2004.html.
156
alkotmányellenesnek tekinti a polgári jogi jogszabály-módosításokat is, ha azokból bíróságon érvényesíthető, tulajdoni védelem alatt álló kártérítési igények korlátozása következik305. Olaszországban az alkotmány 25. cikk második bekezdése306 kimondja, hogy a büntetés feltétele, hogy az a cselekményt megelőzően hatályba lépett törvény alapján történjen. Az olasz Codice Civile307 bevezető rendelkezéseinek 11. cikke a polgári jog, az adózók jogairól szóló törvény308 3. cikk (1) bekezdése pedig az adójog tekintetében mondja ki a visszamenőlegesség kizárásának főszabályát. Ugyanakkor e rendes törvényekbe foglalt rendelkezéseket alkotmányos törvények leronthatják. Japán alkotmányának 39. cikke309 megtiltja a visszamenőleges büntető jogalkotást, míg a japán büntető törvénykönyv 6. cikke310 azt is kimondja, hogy a bűncselekmény elkövetését követően hatályba lépett kedvezőbb büntetőtörvény alapján az enyhébb büntetést kell alkalmazni. A magánjog és a közigazgatási jog területén nincs egyértelmű alkotmányos tilalom, a visszamenőlegességet közérdek alapozhatja meg. Norvégia alkotmánya általános jelleggel tiltja a visszamenőleges jogalkotást: a 97. cikk szerint „egyetlen törvénynek sem lehet visszamenőleges hatálya”. A tilalom a büntetőjog mellett a polgári jog egészére is kiterjed ugyan, ám utóbbin belül egyes tárgykörökben csak a visszamenőleges alkalmazás különösen ésszerűtlen, nyomós közpolitikai okokkal alá nem támasztott következményei alapoznak meg alkotmányellenességet. E teszt alapján a norvég legfelsőbb bíróság kiterjedt esetjogában esetről esetre mérlegeli a visszamenőlegesség hatásait311. Pakisztánban az alkotmány 12. cikke fogalmazza meg a büntetőjogi tilalmakat, ám nincs alkotmányi tilalom más jogterületre. A Fülöp-szigetek alkotmánya III. (alapjogi) cikkének 22. bekezdése – az Egyesült Államok alkotmányával azonos megfogalmazással – generális tilalmat mond ki, megtiltva minden
305
Francis Murphy and Mary Murphy Plaintiffs v. The Attorney General Defendant, Hifh Court, 1980. 04. 25., [1978 No. 1435P]. 306 http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf. 307 R.D. 1942. 03. 06., n. 262 Approvazione del testo del Codice Civile. 308 Legge 27 luglio, n. 212, Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente. 309 http://www.kantei.go.jp/foreign/constitution_and_government_of_japan/constitution_e.html. 310 http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/PC.pdf. 311 Legutóbb: HR-2010-258-P, case no. 2009/1575 and case no. 2009/1663, A döntés angol nyelvű összefoglalója: http://www.domstol.no/en/Enkelt-domstol/-Norges-Hoyesterett/Summary-of-Recent-SupremeCourt-Decisions/Summary-of-Recent-Supreme-Court-Decisions/2010/.
157
visszamenőleges jogalkotási aktust. A Legfelsőbb Bíróság gyakorlata abban is követi az amerikai modellt, hogy ezt a tilalmat csak büntetőügyekre látja alkalmazhatónak. Oroszországban az alkotmány 54. cikke tiltja a büntetőjogi és közigazgatási jogi, míg 57. cikke az adójogi visszamenőleges jogalkotást. Spanyolországban az alkotmány tilalmat csak a büntetőjogi visszaható hatályra mond ki: a 9. cikk (3) bekezdés az egyéni jogosultságokat kedvezően nem érintő büntetőjogi jogalkotási aktusokat tiltja meg. Svédországban az alkotmányi tilalmat a Regeringsformen 2. fejezetének 10. bekezdése mond ki, azonban ez kizárólag a büntetőjogi visszaható hatályra vonatkozik. Az adójogi visszaható hatály kifejezetten megengedett, ám ennek lehetséges időbeli hatálya a törvényjavaslat benyújtása. Törökország alkotmánya a visszamenőleges büntető jogalkotást tiltja, a rendelkezést a 38. cikk (1) és (2) bekezdése tartalmazza. Említést érdemel, hogy a szöveg – a nullum crimen és a nulla poena mellett – nevesíti az elévülési szabályok és a büntetéshez fűződő következmények terheltre kedvezőtlen módosításának tilalmát is. Az Egyesült Királyság a parlamenti szuverenitás eszméjéből kiindulva megenged mindenféle visszaható hatályú jogalkotást, hiszen ez az eszköz is a Parlament meglévő és teljes cselekvési szabadságának a része. Elvileg ez az elv még a büntetőjogi jogalkotásban is megelőzné az Emberi Jogok Európai Egyezményének 7. cikkében foglalt tilalmakat, azaz belső jogi akadálya még az Egyesült Királyság számára nemzetközi jogi kötőerővel rendelkező tilalom megszegésének sincsen. 1793-ig minden törvényhozási aktus visszamenőleges volt, eddig tartották fenn ugyanis azt a hagyományt, hogy egy parlamenti ülésszakon meghozott törvény mindig az ülésszak első napján lép hatályba. Mára természetesen kivételes a visszaható jogalkotás, bár például az adójogban a rosszhiszemű adóelkerülést visszatérően kezelik utólagos módosítások. Az Egyesült Államok alkotmánya I. cikk 9. bekezdés 3. fordulata a szövetségi szerveknek312, míg ugyanezen cikk 10. bekezdésének 1. fordulata a tagállamoknak tiltja meg a visszamenőleges jogalkotást. Az azonos szöveggel megfogalmazott tilalmakhoz kapcsolódó
312
„No Bill of Attainder or ex post facto Law shall be passed.”
158
leggyakrabban idézett legfelsőbb bírósági ügy a Calder v. Bull313, amely egyértelművé teszi, hogy a tilalmak csak büntetőügyekre vonatkoznak, polgáriakra nem. Supreme Court explained the types of ex post facto laws in Calderv. Bull (1798): I will state what laws I consider ex post facto laws, within the words and the intent of the prohibition. 1st. Every law that makes an action, done before the passing of the law, and which was innocent when done, criminal; and punishes such action. 2nd. Every law that aggravates a crime, or makes it greater than it was, when committed. 3rd. Every law that changes the punishment, and inflicts a greater punishment, than the law annexed to the crime, when committed. 4th. Every law that alters the legal rules of evidence, and receives less, or different, testimony, than the law required at the time of the commission of the offence, in order to convict the offender. All these, and similar laws, are manifestly unjust and oppressive. Ez a tisztán büntetőjogra és büntetőeljárási jogra korlátozott értelmezés, illetve precedens hosszú időn keresztül akadályozta más jogterületeken tilalmak megállapítását, ám – leginkább a tisztességes eljárás követelménye és a szerződés szabadság oldaláról – a mai amerikai alkotmányjog azért nem hagyja már teljesen védelem nélkül a jogalkotással megváltoztatni kívánt magánjogi viszonyokat sem314. A szövetségi ügynökségek által kiadott végrehajtási joganyag esetében a gyakorlat abban az esetben engedi meg a visszaható hatályt, ha azt törvény kifejezetten megengedte315. Végül ismét más a mérce az adójogban, ahol a visszaható jogalkotás mércéje az ésszerűség, a változtatás legitim célja316. 4. VISSZAMENŐLEGES HATÁLY A BÜNTETŐJOGBAN – ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI GYAKORLAT A magyar Alkotmány két rendelkezése volt irányadó a visszaható jogalkotásra. Az Alkotmány 57. § (4) bekezdésébe foglalt nullum crimen és nulla poena szabály biztosítja az in malam partem visszaható hatályú szabályozás tilalmát, az egyéb (polgári, közigazgatási stb.) jogviszonyok visszamenőleges megváltoztatásának az elbírálásakor pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdése az irányadó. Az Alaptörvény sem változtatott ezen az elhatároláson, az Alaptörvény XXXVIII. cikk (4) bekezdése, valamint B) cikk (1) bekezdése ekként szabályoz.
313
3 U.S. 386 (1798). Összefoglalva lásd: Steve Selinger: The Case against Civil http://www.cato.org/pubs/journal/cj15n2-3-4.html. 315 Bowen v. Georgetown University Hospital, 488 U.S. 204 (1988) 488 U.S. 204. 316 United States v. Carlton, ___ U.S. ___ (1994), No. 92-1941. 314
Ex
post
facto
Laws,
159
Az Alkotmánybíróság gyakorlata egyértelmű: a visszaható jogalkotás tilalma egyrészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplő jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményéből317, büntetőügyekben pedig az Alkotmány 57. § (4) bekezdéséből következő tilalom.318 Az
Alkotmánybíróság
következetes
álláspontja
jelenik
meg
a
704/B/2004.
AB
határozatban319, mely szerint az állam büntető hatalma az állam korlátozott közhatalmi jogosítványa, amelynek alapján az állam meghatározza a büntetendő cselekményeket és a jogkövetkezményeket, a felelősségre vonás szervezeti és működési rendjét, a büntetések, illetve az intézkedések végrehajtásának feltételeit és szabályait, és megbünteti a bűncselekmények elkövetőit. Az alkotmányos büntetőjog rendszerében az Alkotmány 2. § (1) bekezdése a büntető jogszabályokkal szemben érvényesülő normatív követelmények és eljárási garanciák – a jogbiztonság, a normavilágosság, az értelmezhető és kiszámítható normatartalom, a jogerő tisztelete, a jogalkotás rendjének tiszteletben tartásával összefüggő közjogi érvénytelenség, a visszaható jogalkotás tilalma - mércéjeként jelenik meg. A 11/1992. (III. 5.) AB határozatában az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a kiszámíthatóság és előreláthatóság elvéből a büntetőjogban közvetlenül is levezethető a visszamenőleges hatály tilalma, de különösen az ex post facto jogi rendezés, valamint az analógia alkalmazási tilalma. 4.1
Az elv tartalma
Az Alkotmány 57. § (4) bekezdésének nyelvtani tartalma jóval kevesebbet tartalmaz, mint az arra alapuló alkotmánybírósági értelmezés, és ezt a különbségtételt – az alkotmányi szövegként megfelelő tömörségű, de mégis látványosan egyoldalú szövegre tekintettel – az Alkotmánybíróság nem győzi hangsúlyozni. A szavak elsődleges jelentése alapján az 57. § (4) bekezdés csak azt várja el, hogy a cselekmény az elkövetés idején büntetendő legyen. Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában azonban kimondta, hogy csak az elkövetéskor hatályos törvény szerint lehet elítélni (bűnösnek nyilvánítani) és megbüntetni (büntetéssel sújtani). Ezt követeli meg ugyanis az Alkotmány 57. § (4) bekezdése. Álláspontom szerint ez az irányvonal és definíció egyébként nem önkényesen kiterjeszthető minden anyagi büntető szabályozásra: a visszamenőleges büntető jogalkotás abszolút 317
8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 102, 104. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 87. 319 2008. szeptember 8., a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 193. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 318
160
tilalmának ki kell terjednie a kerettényállásokat kitöltő, a Büntető Törvénykönyvön kívül szabályozásra is. Az Alkotmánybíróság a 29/2000. (X. 11.) AB határozatában a szabálysértési joganyagra is vonatkoztatta a 11/1992. (III. 15.) AB határozatban megfogalmazottakat, mivel a szabálysértési tényállások jelentős része kriminális jellegű magatartásokat szankcionál. Ebből következően az esetükben is irányadónak kell tekinteni az Alkotmány 57. § (4) bekezdésében foglaltakat, továbbá a visszaható hatály tilalmát magában foglaló jogbiztonság elvét is. A visszaható hatály kifejezett tilalma mellett az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának előírása úgyszintén a jogállamiság követelményéből fakad. Mint az korábban kifejtésre került, az Alkotmánybíróság a gyakorlatában a jogbiztonságot nem kizárólag a jogalkotón kéri számon, hanem saját eljárásán is. Ez egyrészt azt jelenti, hogy ha a megsemmisítésre nem a jogbiztonság sérelme kerül sor, akkor is vizsgálja a döntés hatását a jogbiztonságra. Ha az az orvosolandó alkotmányos jogsérelemnél nagyobb sérelmet okozna, az Alkotmánybíróság nem hoz visszamenőleges hatályú megsemmisítő vagy megsemmisítő döntést. Másrészt a jogbiztonság sérelmére alapuló döntés esetében az Alkotmánybíróság összeveti a jogbiztonság bekövetkezett sérelmét és a jogbiztonságnak azt a sérelmét, amit a fennálló jogviszonyok megváltoztatását eredményező határozat okoz. Ezzel van összhangban a régi Abtv. 43. §-a is, amelynek (2) bekezdése alapján – tekintet nélkül arra, hogy a megsemmisítés ex nunc vagy ex tunc hatályú – az Alkotmánybíróság határozata a közzétételének napján vagy azt megelőzően született jogviszonyokat, a belőlük fakadó jogokat és kötelezettségeket nem érinti. Ennek az elvnek az áttörésére ugyan van törvényi lehetősége az Alkotmánybíróságnak a (4) bekezdés alapján, kötelezettsége viszont a büntető ügyekre szorítkozik. A régi Abtv. 43. § (4) bekezdése arra az esetre írja elő a jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatát, „ha az elítélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól, és az eljárásban alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetőleg intézkedés csökkentése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne”.
Könnyen
belátható,
hogy ezen
ügyekben
indokolt
a
jogviszonyok
változatlansága elvnek az áttörése: egyrészt az elítéltre az alkotmányellenes rendelkezés miatt háruló kötelezettségekkel szemben nem áll más magánfél olyan joga, amire tekintettel kell lenni. Másrészt a büntetőügyekben a jogbiztonság elvét lényegében a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elve konkretizálja, helyettesíti. Az alkotmányellenes rendelkezés alkalmazása miatt kiszabott hátrányos jogkövetkezmény ezen alapelveket sérti, és a fennálló
161
jogviszonyok védelmének a jogbiztonság elvéből levezetett elve ezzel szemben nem érvényesülhet: a büntetőjogi jogkorlátozás esetében ugyanis a fennálló jogviszonyként mindig az érvényesülő személyes szabadságot kell venni, és indokolni éppen ezért a szabadság korlátozását kell. Az Alkotmánybíróság a 1459/B/1992. AB határozatában320 az 1963 és 1989 között elkövetett egyes állam és közrend elleni bűncselekmények miatt történt elítélések semmissé nyilvánításáról szóló törvény alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. Mivel az „elévülési határozat” meghatározta a jogalkotó mozgásterét, teljesen világos az, hogy az állam büntető hatalmának törvényben meghatározott határai és feltételei nem változtathatók meg annak terhére, akinek a cselekményét büntetőjogilag megítélik. Nyilvánvaló az is, hogy sem a büntetőpolitika változása, sem az eljáró hatóságok mulasztása vagy hibája nem eshet az elkövető terhére. Ebből következik a bármely vonatkozásban súlyosabb elbírálást eredményező visszaható törvény Alkotmányba ütközése. Magából az elévülési határozatból azonban nem következik annak alkotmányos tilalma, hogy a társadalom értékrendjében bekövetkezett változás az elítélt javára érvényesíthető legyen. Logikailag éppen az alkotmányosság követelményeiből fakad az, hogy a büntetőjogi felelősség enyhítésének a következményeit visszaható hatállyal kell érvényesíteni a még jogerősen le nem zárt ügyekben. Az Alkotmánybíróság szerint pedig abból a tételből, hogy csak az elbíráláskori enyhébb szabályok alkalmazásának a kötelezettsége vezethető vissza az Alkotmányra, nem következik egyben annak alkotmányos tilalma, hogy a törvényhozó elrendelje a jogerősen lezárt büntető ügyek felülvizsgálatát az elítéltek javára.321 Az ex post facto jogi rendezés kérdése azzal összefüggésben is vizsgálandó, hogy a támadott törvény a semmissé nyilvánításhoz szükséges bírói mérlegelés mércéjeként a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányában rögzített alapjogokat, elveket és célokat határozta meg. Az Egyezségokmányt az ENSZ Közgyűlése 1966. december 16-án fogadta el, és a magyar jogrendszer részévé tevő törvényerejű rendeletet 1976. április 22-én hirdették ki, bár rendelkezéseit 1976. március 23-ától kellett alkalmazni. Az abban foglaltak „számonkérése” az 1963. április 4-étől kezdődő időszakban született elítéléseknél látszólag a visszaható hatályú jogalkalmazás tilalmába ütközik.
320
1994. X. 4. Ennek a jogbiztonsággal és a jogerő tiszteletével konkuráló alkotmányos indoka lehet a jogállami követelményeknek megfelelő büntetőjogi értékelés érvényre juttatása a már lezárt jogviszonyok tekintetében is.
321
162
Valójában az Egyezségokmány rendelkezéseinek zsinórmértékül alkalmazása nem visszaható hatályú jogalkalmazás, még akkor sem, ha a múltbeli ítéletek semmissé nyilvánítása kérdésében olyan rendelkezések figyelembevételét igényli, amelyek az elítélés időpontjában vagy még nem rendelkeztek nemzetközi jogi értelemben vett kötelező erővel, vagy még nem voltak a magyar jogrendszer részei. Az Egyezségokmányt a törvény a bíróság jelen idejű döntésének fogódzójaként határozza meg, a semmisség kérdésében hozandó döntésnek ezzel jelöli ki az alapját és a határait; az Egyezségokmányban jelöli meg azt az értékrendet, amelynek fényében a korábbi ítéleteket felül kell vizsgálni. A jelen jogállami értékrend figyelembevétele az elítélt javára történik, így normatív összevetése a múltbeli jogerős bírósági határozatokkal nem alkotmányellenes. 4.2
Tartalmi kérdések
Az Alkotmánybíróság nem jutott el odáig, hogy szembeállítsa a klasszikus büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalmat (vagyis a nullum crimen sine lege és nulla poena sine lege tilalmai
együttesen)
az
Alkotmány 2.
§
(1)
bekezdésében
foglalt
jogállamiság
követelménnyel. Így a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság párhuzamosan állapította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdés és az 57. § (4) bekezdés sérelmét azért, mert már elévült bűncselekmény újból büntethetővé tételét rendelte el a törvény. Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban részletesen kifejtette a visszaható hatályú büntető jogalkotás tilalmának a tartalmát, s döntése rendelkező részében megállapította, hogy az 1944. december 21-e és 1990. május 2-a között elkövetett és politikai okból nem üldözött súlyos bűncselekmények üldözhetőségéről szóló, az Országgyűlés 1991. november 4-i ülésén elfogadott törvény alkotmányellenes. Sérti ugyanis a törvény az alkotmányos büntetőjognak azt a követelményét, hogy a bűncselekmények büntethetőségének elévülésére (beleértve az elévülés félbeszakítását és nyugvását is) az elkövetéskor hatályos törvényt kell alkalmazni, kivéve, ha az elévülés időszakában az elkövetőre nézve kedvezőbb szabályok léptek hatályba. Ugyanakkor ebben a határozatában az Alkotmánybíróság – történeti viszonyrendszerben – tág értelmezését adta a klasszikus büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalomnak: „a törvényes büntetőhatalom gyakorlása során ez az elv fokozatosan gazdagodott. A gazdagodás a törvényes büntetőjogi felelősségre vonás jogszerűségi tartalmát bővítette úgy, hogy ma már túlmutat a törvény különös részében megfogalmazott előírásokon.” Ez alapján az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként állapítja meg a Btk. 2. §-ában foglaltakat,
163
amely szerint a bíróság az elkövetéskor hatályos törvény szerint bírálja el a bűncselekményt (állapítja meg a büntetőjogi felelősséget, nyilvánít bűnössé, ítél el), a büntetést is eszerint szabja ki, kivéve, ha új törvény lépett hatályba, amely enyhébb elbírálást tesz lehetővé, vagy a cselekmény már nem bűncselekmény, és így nem büntetendő. Nem segíti azonban a dogmatikai tisztánlátást, hogy ezután az Alkotmánybíróság ismételten az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséhez fordul: „[e]zt követeli meg a visszaható hatály tilalmát magában foglaló jogbiztonság elve (előreláthatóság, kiszámíthatóság), amely a jogállamiságból folyik, és amelynek logikus előfeltétele a törvény elkövetéskori megismerhetősége. A visszaható hatály kifejezett tilalma mellett az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának előírása a jogállamiság követelményéből fakad”. Azt nehéz eldönteni, hogy az Alkotmánybíróság a visszamenőleges hatály tilalma tekintetében az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának előírásán túl mi az, amit az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből és nem a klasszikus büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalmából vezet le, azt megnyugtatóan meg lehet állapítani, hogy a levezetett követelmények szempontjából ennek a gyakorlatban nincs jelentősége: a két elvet az Alkotmánybíróság akár egymásra is vonatkoztathatja. Milyen követelményeket fogalmazott meg tehát az Alkotmánybíróság a büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalmából? Csak az elkövetéskor hatályos törvény szerint lehet elítélni (bűnösnek nyilvánítani) és megbüntetni (büntetéssel sújtani). Ezt követeli meg az Alkotmány 57. § (4) bekezdése és ennek felel meg a Btk.-nak a visszaható hatály tilalmát kimondó 2. §-a. A bíróság az elkövetéskor hatályos törvény szerint bírálja el a bűncselekményt (állapítja meg a büntetőjogi felelősséget, nyilvánít bűnössé, ítél el), a büntetést is eszerint szabja ki, kivéve, ha új törvény lépett hatályba, amely enyhébb elbírálást tesz lehetővé, vagy a cselekmény már nem bűncselekmény, és így nem büntetendő. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált törvény alkotmányellenes, mert nem felel meg a büntetőjogi legalitás alkotmányos elveinek. Nincs alkotmányos alap arra, hogy a visszaható hatály tilalmát, illetve a súlyosabb elbírálás tilalmát a cselekmény büntetőjogi elbírálásának csupán egyes elemeire alkalmazzák s másokra nem.322 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az elévülés szabályainak az elkövető számára hátrányos megváltozása – így akár a büntethetőség újbóli megnyitása – minden esetben
322
Az elévülés kérdését az Alkotmánybíróság a büntetőjog legalitásának alapján vizsgálta, tekintet nélkül az elévülés anyagi jogi vagy eljárásjogi természetéről folyó elméleti vitákra.
164
alkotmánysértő visszamenőleges hatály. Ebből következően „az állam büntető hatalmának az elbíráláskor is ugyanazon korlátok között kell maradnia, mint az elkövetéskor”. Az általános visszamenőleges hatály értelmezése során tehát az „állami büntetőhatalom korlátjai” olyan jogokként értelmezhetők, amelyek az elkövetőt – vagy bárkit – megilletnek, és amelyek visszamenőleges elvonása ezért alkotmánysértő. Ezek a korlátok ugyanakkor az Alkotmánybíróság idézett határozatában csak az elévülés szabályait jelentik. Az igazságtétel kapcsán az Alkotmánybíróság a döntésével kifejezésre juttatta, hogy „a jogbiztonság elsőbbsége azt jelenti, hogy az alkotmányban foglalt alapelveken és betartásuk garanciáin nem lehet természetjogi megfontolások alapján átlépni”.323 Az elévülési határozatból fakadóan nem lehetett kérdés a büntethetőség elévülésének értelmezéséről
szóló
országgyűlési
elvi
állásfoglalás
alkotmányellenessége.
Az
Alkotmánybíróság a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatában ezt megállapította, és az állami irányítás jogi eszközeként szolgáló normát megsemmisítette. Az elvi állásfoglalás alapvető alkotmányossági hibája az volt, hogy az elévülés intézményét átértelmezte, az elévülés új, általános feltételeként – az időmúláson kívül – az állam bűnüldözési kötelezettségének teljesítését is megszabta. Maga a megsemmisített norma egyébként nem jogértelmezést tartalmazott, hanem visszaható hatályú büntető jogalkotást, mégpedig in malam partem.324 Maga az Alaptörvény egyébként cizelláltabb megoldást követ a XXVIII. cikk (4) bekezdésének a megfogalmazásakor: Senki nem nyilvánítható bűnösnek, és nem sújtható büntetéssel olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más állam joga szerint nem volt bűncselekmény. 4.3
Az elv és a magánjog
A polgári vagy közigazgatási jogi elévülés szabályaival összefüggésben az Alkotmánybíróság nem vizsgált olyan, meghosszabbítás jellegű változtatásokat, amelyet össze lehetne venni a fent kifejtettekkel. A legközelebbi – meglehetősen kényszeredett – párhuzam az elbirtoklás szabályaival kapcsolatos AB gyakorlattal vonható. A 38/B/2002. AB határozatban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az elbirtoklási idő – a folyamatban lévő
323
Kis János: Az első magyar Alkotmánybíróság értelmezési gyakorlata In: A megtalált Alkotmány? A magyar alapjogi bíráskodás első kilenc éve (szerk. Halmai Gábor), Budapest, 2000. INDOK 63. 324 Az elvi állásfoglalás a „hatálybalépése” előtt elkövetett bűncselekmények tekintetében épp olyan okokból volt alkotmányellenes, mint az elévülési határozat alapját képező, elfogadott, de ki nem hirdetett törvény.
165
elbirtoklásokra is kiterjedő hatállyal történő – meghosszabbítása nem sérti az Alkotmányt. Bár elméletileg a bűncselekmény elévülése és az elbirtoklás sokban hasonlít – függő jogi helyzet, ahol a kedvező várományt a várományoson kívüli egyedi jogi aktus meghiúsíthatja –, jelentős különbség, hogy az elbirtoklás esetében a váromány meghiúsulása (azaz a tulajdonjog fennmaradása) is alapvető jogot érint, míg a büntethetőségnél csak államcélról beszélhetünk. Az Alkotmánybíróság döntő érvelése meglehetősen megengedő jellegű: „[a] még meg nem szerzett tulajdonjog tekintetében a tulajdonszerzés feltételei megváltoztatásának, a fennálló tulajdonjog védelme megerősítésének (a támadott szabálynál az elbirtoklási idő hosszabbá tételének) az esetében nincs szó kötelezettségek visszamenőleges megállapításáról, sem magatartás visszamenőleges jogellenessé nyilvánításáról.” Ugyanez az érvelés elvileg alkalmazható lenne a büntetőjogi elévülésre is, az eltérés alapja tehát mégiscsak a fent tett megkülönböztetés lehet: a klasszikus büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalma szigorúbb tilalom a jogbiztonság elvéből levezetettnél. 4.4
Az elv „átlépése”
Az Alkotmánybíróság az 53/1993. (X. 13.) AB határozatában a Btk. 33. § (2) bekezdése alkalmazásakor alkotmányos követelményt határozott meg: a büntethetőség el nem évülését csak azokra a bűncselekményekre nézve lehet megállapítani, amelyek büntethetősége az elkövetés idején hatályos magyar jog szerint nem évül el; kivéve, ha az adott tényállást a nemzetközi jog háborús bűncselekménynek vagy az emberiség elleni bűncselekménynek minősíti, el nem évülését kimondja vagy lehetővé teszi, és Magyarországot az elévülés kizárására nemzetközi kötelezettség terheli. A nullum crimen sine lege garanciáját a nemzetközi jog magára érti és nem a belső jogra.325 A háborús bűncselekmények és az emberiség elleni bűncselekmények súlyossága nem egyeztethető össze azzal, hogy büntethetőségük nemzeti jogoktól függjön.326
325
„A nemzetközi szokásjog”, „a civilizált nemzetek által elismert jogelvek”, „a nemzetek közössége által elismert jogelvek” az a lex, amely a magatartást a nemzetek közössége által (nemzetközi szervezetek vagy a közösségbe tartozó államok útján) üldözendőnek és büntetendőnek minősíti – függetlenül attól, hogy a belső jog tartalmaz-e hasonló bűncselekményeket, vagy hogy a megfelelő egyezményeket az egyes országok belső joggá tették-e. 326 A 15. Cikk (1) bekezdése, amely tartalmában megegyezik az Európai Emberi Jogi Egyezmény 7. Cikk (1) bekezdésével, arra kötelezi a részes államokat, hogy a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvét feltétlenül tartsák be. A nemzetközi jogban meghatározott bűncselekményre való hivatkozás („Senkit nem szabad elítélni olyan cselekményért, amely elkövetése idején a hazai vagy a nemzetközi jog alapján nem volt bűncselekmény.”) az irodalom szerint kizárólag olyan bűncselekményekre vonatkozik, amelyek a belső jogban vagy ratifikálás vagy a közvetlen alkalmazás folytán kétségkívül büntetendők. Az Egyezségokmány 15. Cikk (2) bekezdése szerint e Cikk nem képezi akadályát valamely személy bíróság elé állításának és megbüntetésének
166
E rendelkezések áttörik a belső jogban az egyezmények által is megkövetelt büntetőjogi garanciát, annál is inkább, mert a nullum crimen, nulla poena garanciák feltétlen érvényesülését még háború és szükséghelyzet idejére is feltétlenül előírják327. A háborús bűncselekmények és emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi jogi szabályozása nincs tekintettel a belső jogokban érvényesülő nullum crimen elvre, amikor ezeket a bűncselekményeket attól függetlenül büntetni rendeli, hogy elkövetésükkor a belső jogban büntetendők voltak-e. A nemzetközi jog a maga rendszerén belül megköveteli, hogy a bűncselekmények az elkövetés időpontjában a nemzetek közössége által elismert általános elvek alapján a nemzetközi szokásjognak nevezett szabályok értelmében háborús bűncselekményeknek vagy az emberiség elleni bűncselekményeknek minősüljenek. A magyar állam büntető hatalmán keresztül e bűncselekmények esetében valójában a nemzetek közösségének büntető hatalma érvényesül a nemzetek közössége által meghatározott feltételek szerint és garanciák között. A nemzeti jog annyiban alkalmazható, amennyiben azt a nemzetközi jog kifejezetten rendeli (mint ez például a büntetési tételek tekintetében előfordul). A nemzetközi jog eltérő tartalmú, kifejezett és kogens szabályával szemben a nemzeti jog nem érvényesülhet. Mindezek alapján nem áll fenn ellentét az Alkotmány 57. § (4) bekezdése és a 7. § (1) bekezdése között, hanem ezek egymásra tekintettel értelmezendők. A nullum crimen elv feltétlen belső jogi érvényesülését garantáló 57. § mellett a 7. § (1) bekezdés erejénél fogva alkotmányosan érvényesülnek a nemzetközi büntetőjognak a háborús bűncselekményekre és az emberiség elleni bűncselekményekre vonatkozó szabályai. Az alkotmányosság megköveteli, hogy a nemzetközi büntetőjog szabályai kizárólag a nemzetközi jogban meghatározott tényállások és feltételek tekintetében érvényesüljenek, így kizárólag a belső jogba tartozó bűncselekményre a Btk. 33. § (2) bekezdése szerinti elévülhetetlenség – a belső joghoz mért – visszaható hatállyal alkotmányosan nem alkalmazható, hanem csak akkor, ha az elkövetés idején a magyar jog erre a cselekményre az elévülhetetlenséget megállapította.
olyan cselekmény vagy mulasztás miatt, amely elkövetése idején a nemzetek közössége által elismert jogelvek szerint bűncselekmény volt. Tartalmilag hasonló megfogalmazású az Európai Emberi Jogi Egyezmény 7. Cikk (2) bekezdése is. Ezek a kivételek teszik lehetővé sui generis nemzetközi jogi bűncselekmények üldözését a részes államok által akkor is, ha azok tényállása és büntethetősége nem része a belső jognak. Ebből értelemszerűen következik az is, hogy ezeket a cselekményeket az egyezmények a nemzetközi jogban kialakított feltételek szerint engedik üldözni és büntetni. 327 Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 15. Cikk (2) bekezdése, továbbá a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 4. Cikk (2) bekezdése.
167
Az 53/1993. (X. 13.) AB határozatában az Alkotmánybíróság – bár az indítvány az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét is megjelölte – önmagában vizsgálta az Alkotmány 57. § (4) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelményeket. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalma az Alkotmány 7. § (1) bekezdése által transzformált nemzetközi jogra tekintettel az ex post facto szabályozást sem tiltja teljes körben. Míg elsőre nehéz elképzelni olyan szabályt is, ami alkotmányosan írna elő a kihirdetést megelőző időre új kötelezettséget, itt az Alkotmánybíróság ezt nem lehetőségként, hanem alkotmányos követelményként állapítja meg: a büntetőjog visszamenőleges hatállyal is büntesse azon bűncselekményeket, amelyek esetében „Magyarországot az elévülés kizárására nemzetközi kötelezettség terheli”. Ugyan a kimondott alkotmányos követelmény szó szerint arra vonatkozik, hogy csak ezen bűncselekmények esetében lehet kimondani az el nem évülést, arra nyilván nem kerülhetne sor, ha a nemzetközi jogi követelmény nem írná felül az Alkotmánynak a visszaható hatályú büntető jogalkotás tilalmára vonatkozó szabályát. Azaz, ahogy az Alkotmánybíróság fogalmaz: „csak akkor ellentmondás, ha a nemzetközi jog és a belső jog összhangját úgy akarnánk elérni, hogy a nemzetközi jogot a belső jog feltételeihez igazítjuk. (…) Nem a nullum crimen elve törik itt meg, hanem annak a belső jogra való szorítása. A nemzetközi jog a maga rendszerén belül megköveteli, hogy a bűncselekmények az elkövetés időpontjában a nemzetek közössége által elismert általános elvek alapján – a fent nemzetközi szokásjognak nevezett szabályok értelmében – háborús bűncselekményeknek vagy az emberiség elleni bűncselekményeknek minősüljenek.” E határozat alapján valójában a visszamenőleges hatályú büntető jogalkotás tilalma nem szűkül, viszont – a demokratikus Alkotmány hatálybalépésétől számítva – a magyar az Alkotmány 7. § -ával a magyar büntetőjog részévé váltak a nemzetközi jog szerint el nem évülő háborús és emberiség elleni bűncselekmények. Erre rímel az Alaptörvény XXVIII. Cikk (5) bekezdése, amely kivételként állapítja meg, miszerint nem kizárt valamely személy büntetőeljárás alá vonása és elítélése olyan cselekményért, amely az elkövetése idején a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai szerint bűncselekmény volt. Az Alkotmánybíróság a 2/1994. (I. 14.) AB határozatában megállapította, hogy II. világháborút követő jogalkotás számos eleme alkotmányellenes.328. Az Alkotmánybíróság
328
Az 1945. évi VII. törvénnyel törvényerőre emelt, az 1440/1945. (V. 1.) ME rendelettel, valamint az 1947. évi XXXIV. törvénnyel módosított és kiegészített 81/1945. (II. 5.) ME rendelet 11. § 1-4. pontja és 6. pontja, továbbá 13. § 1. és 3-7. pontja alkotmányellenes, ezért azokat az Alkotmánybíróság a határozata közzétételének a napjával megsemmisítette.
168
rögzítette, hogy a megsemmisített jogszabályi rendelkezések megalkotására, ezen belül a visszaható hatályú büntető jogalkotásra a magyar államnak nem volt nemzetközi jogi értelemben vett kötelezettsége, az jogilag szuverén döntés eredményeként született. Ráadásul maga a megsemmisített norma nem sok kétséget hagyott afelől, hogy túlteszi magát a nullum crimen, nulla poena sine lege elvén. Az érintett jogi előírások az elkövetőre hátrányosan visszaható hatályú büntető jogalkotás és jogalkalmazás alkotmányos tilalmát nemzetközi bűncselekményeknek nem tekinthető magatartások tekintetében sértik. Összefoglalóan tehát megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság fenti határozataiból a könnyen eldönthető esetekre vonatkozóan kirajzolódnak a nullum crimen sine lege és a nulla poena
sine
lege
elvek
keretei:
a
nemzetközi
kötelezettség
alapján
büntetendő
bűncselekmények kivételével az anyagi büntetőjogban az elkövetőt hátrányosan érintő bármilyen visszamenőleges szabályozás tiltott. Ezt egyértelműen rögzíti az Alkotmánybíróság a 2/1994. (I. 14.) AB határozatában.329 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát – a nemzetközi jogi keretek között – a visszamenőleges hatályú büntető jogalkotás tilalma abszolút, alkotmányosan nem szeghető meg. 4.5
Alapjogi vetület, valamint eljárási tartalom
Az abszolútként érvényesített tilalom mellett az Alkotmánybíróság következetesen alapjogként (is) értelmezi az Alkotmány 57. § (4) bekezdését. A 11/1992. (III. 5.) AB határozat szerint „az egyén ahhoz való jogáról van szó, hogy csakis törvényesen ítéljék el (nyilvánítsák bűnössé) és büntetését is törvényesen szabják ki (sújtsák büntetéssel)”. Ez azonban nem a védettség csökkentését jelenti, hanem az alanyi jogi jogérvényesítés biztosítását szolgája. A súlyosabb büntető törvény visszaható hatályának a tilalma kétségtelenül tipikusan a büntető anyagi
jogi
szabályokkal
összefüggésben
megfogalmazott
követelmény.
Az
Alkotmánybíróság azonban találkozott már olyan esettel, amikor az alkotmányos büntetőjog e lényegi elemének a sérelme a büntetőeljárási szabályok módosításával függött össze. A
329
Az Alkotmánybíróság megállapítja tehát, hogy az Nbr. 11. § 5. pontja és 13. § 2. pontja nem alkotmányellenes, mivel a nemzetközi büntetőjogban is kriminalizált magatartásokat tartalmaznak. Az Nbr. 11. és 13. §-ának többi rendelkezése azonban az elkövetőre hátrányosan visszaható hatályú büntető jogalkotás és jogalkalmazás alkotmányos tilalmát nemzetközi bűncselekményeknek nem tekinthető magatartások tekintetében sérti.” Sőt: „az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Nbr.-ben meghatározott háborús bűntettek közül csupán a 11. § 5. pontjában és a 13. § 2. pontjában meghatározott magatartások tartoznak a nemzetközi bűncselekmények közé is, a büntethetőség elévülésének kizárása alkotmányosan csupán ezen cselekményekre vonatkoztatható.
169
42/1993. (VI. 30.) AB határozat megállapította, hogy a Be. szabályainak szándékolt módosítása tartalmilag súlyosabb visszaható hatályú büntető jogalkotást jelent. Az előzetes normakontrollra került, az egyes büntető eljárási szabályok kiegészítéséről szóló, az Országgyűlés 1993. február 16-i ülésén elfogadott törvény alkotmányellenes, mivel tartalmilag súlyosabb visszaható hatályú büntető jogalkotást jelent, ezáltal nem felel meg a büntetőjogi legalitás alkotmányos elveinek. Az olyan szabályozás, amely nyilvánvalóan nem létező állami büntető igény esetén az elévült bűncselekmény történeti tényállásának és elkövetőjének megállapítása érdekében az elsőfokú bírósági tárgyaláson alapuló határozatig kötelezővé teszi az eljárás lefolytatását, gyakorlatilag a büntetőeljárást330 magát változtatja az elévült bűncselekmény büntetőjogi jogkövetkezményévé.331 A büntetőeljárási szabályokra ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem alkalmazhatja a visszamenőleges hatályú büntető jogalkotás tilalmát. A 20/2005. (V. 26.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek minősített és ex nunc megsemmisített, a bírósági tárgyalás módjára vonatkozó alapvető szabályokkal összefüggésben kimondta, hogy a támadott rendelkezések és az Alkotmány 57. § (4) bekezdésben tilalmazott visszaható hatály között nincs alkotmányi összefüggés. Az eljárási szabályok attól függetlenül felelnek vagy nem felelnek meg az alkotmányossági követelményeknek, hogy időbeli hatályuk mely bűncselekményekre terjed ki. Ugyanakkor a büntetőeljárási szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy az anyagi szabályokra vonatkozó alkotmányos alapelvek érvényesülhessenek, így ha az anyagi jogi szabályok szigorodnak is, a korábbi anyagi jogi szabályok érvényesüléséhez szükséges eljárási szabályokat fenn kell tartani. Az Alkotmánybíróság a 35/1999. (XI. 26.) AB határozatában azt állapította meg, hogy a büntetőjogi legalitás egyik alapelemének, a visszaható hatályú büntető jogalkotás tilalmának érvényesülését biztosító – az Alkotmány 57. § (4) bekezdéséből közvetlenül levezethető – büntetőeljárási szabályok hiánya olyan alkotmányellenes helyzetet teremt, amely egyben a bűncselekményt elkövető alkotmányos alapjogának közvetlen sérelmével jár. Az Alkotmánybíróság tehát természetesen a jogrendszer egészével szemben támasztja azt a követelményt, hogy a visszamenőleges büntető anyagi jogalkotás tilalma érvényesüljön. 330
A büntetőeljárásban alkalmazott eljárási cselekmények valóságos korlátozó tartalmát, az alkotmányos alapjogként garanciát hordozó nyilvános tárgyalást, a büntetőeljárás hatálya alatt álló személyre nehezedő pszichikai terheket, a mindennapi életvitelben jelentkező gyakorlati nehézségeket, többletköltségeket, esetleges gazdasági veszteségeket, továbbá a bűnösség tényének bírósági deklarálását is ideértve. 331 Zlinszky János különvéleményében nem osztotta a testület többségi véleményét, mert szerinte magának a bűnüldözésnek a gyakorlati szabályait az állam módosítani az Alkotmány szerint jogosult, továbbá az eljárás módosítása nem visszaható hatályú.
170
A büntetőeljárási szabály nem válhat önmagában attól alkotmányellenessé, hogy a korábban elkövetett bűncselekményekre is vonatkozik. Indokolt azonban figyelembe venni, hogy a büntetőeljárási szabályok között is találunk anyagi jogi jellegűeket.332 A fedett nyomozó általi elkövetést valójában büntethetőségi akadályként a Büntető Törvénykönyvnek kellene tartalmaznia, hiszen az elkövető és az elkövetés körülményei miatt a társadalomra való veszélyesség és a jogellenesség hiányzik e cselekmények esetében. Ezen körülmények utólagos minősítése pedig nem hathat ki a már elkövetett bűncselekményekre, éppúgy, mint a Büntető Törvénykönyv általános szabályai közül például a vétőképesség korhatárának leszállítása. Az ügyészség és a bíróság szükséges mérlegelési jogát az anyagi jogi szabály anyagi jogi szabályként való elismerése nem változtatná meg, mint ahogy ma is az ügyészség és a bíróság köteles mérlegelése során megállapítani a jogellenességet – és így a büntethetőséget – kizáró más feltételek meglétét. Ugyan elvi és megválaszolhatatlan kérdés, hogy az Alkotmánybíróság miként döntene annak a törvénynek az alkotmányosságáról, ami a büntetőeljárási törvény hivatkozott rendelkezéseit átmeneti szabályok nélkül hatályon kívül helyezi. A 35/1999. (XI. 26.) AB határozatban kifejtett indokolás alapján azonban az Alkotmány 57. § (4) bekezdéséből az következik, hogy a büntethetőség tényéről döntő valamennyi körülmény – legyen az akár az eljárási törvényben, eljárási akadályként meghatározva is – az elkövetőre hátrányos megváltoztatása tilalmazott. Az alkotmányos büntetőjogból fakad a szigorúbb büntető törvény visszaható hatályának a kizárása, hiszen maga a Btk. rögzíti, hogy a bűncselekményt az elkövetése idején hatályban levő törvény szerint kell elbírálni.333 Az 1999. március 1-jét megelőző elkövetés idején hatályos és az 1999. március 1-je után hatályosnál e tekintetben mindenképpen enyhébb elbírálást lehetővé tevő büntető rendelkezés334 érvényesülésére a Be. módosítása következtében nem volt lehetőség.335 Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a 35/1999. (XI. 26.) AB határozatában megállapította a
332
Így különösen a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 175. § (2) és 192. § (2) bekezdését, amely kvázi büntethetőséget kizáró okként sorolja fel a fedett nyomozó általi elkövetést. 333 Btk. 2. §. 334 Az a kábítószer-élvező, de nem kábítószerfüggő személy, aki 1999. március 1-je előtt a kábítószerrel visszaélést csekély mennyiségre követte el azzal, hogy a csekély mennyiségű kábítószert saját használatára termesztette, állította elő, szerezte meg vagy tartotta, nem büntethető, amennyiben az első fokú ítélet meghozataláig igazolja, hogy legalább hat hónapig folyamatos, kábítószer-függőséget megelőző kezelésben részesült. 335 A büntetőeljárást ugyanis a cselekmény elbírálásakor hatályban levő törvény szerint kell lefolytatni, így a nyomozó hatóság, az ügyész és az elsőfokú bíróság nem függesztheti fel az eljárást a legalább hat hónapos kezelés kivárása érdekében.
171
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és a törvényalkotót átmeneti eljárási szabály megalkotására hívta fel. Maga a törvénymódosítás önmagában nem jelent visszaható hatályú büntető jogalkotást, ugyanakkor az a körülmény, hogy a törvényalkotó nem alkotott a büntetőeljárás felfüggesztésére átmeneti szabályt arra az esetre, amikor a Btk. 1999. március 1-jéig hatályban
volt
büntethetőséget
megszüntető
ok
megállapítására
van
lehetőség,
alkotmányellenes helyzetet idézett elő. E szabály hiánya lehetetlenné teszi az elkövetés idején hatályos – adott esetben enyhébb elbírálást jelentő – büntető jogszabályok alkalmazását, így a szigorúbb
büntető
törvény
visszaható
hatálya
alkotmányos
tilalmának
gyakorlati
megvalósulását. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a büntethetőséget megszüntető okoknak az elkövető számára hátrányos módosítása is a súlyosabb elbírálást lehetővé tevő visszamenőleges büntetőjogi szabályozás alkotmányos tilalmába ütközik.336 Összegzésül megállapítható, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat különösen szigorú és következetes a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmának az érvényre juttatásakor. 5. A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS TILALMÁNAK A JELENTÉSE ÉS TARTALMA 5.1
A tilalom hazai történetének kiindulópontjai, kérdésfeltevések
A régi Jat. 12. § (2) bekezdésének hatályba lépésével, 1988. január 1-jétől létezik jogszabályban rögzített tilalom hazánkban a tiltott visszamenőleges hatályú jogalkotásra. A 2010. december 31-ig azonos szöveggel hatályban maradt rendelkezés szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A megfogalmazás tehát nem terjed ki a visszamenőlegesség, de a
336
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kábítószer-élvező, de nem kábítószerfüggő elkövetők esetében a büntethetőségnek a Btk. 1999. március 1-je előtt hatályos 282/A. §-ának alapuló, feltételhez kötött, ám a feltétel teljesítése esetén bekövetkező megszűnése eljárási alapjainak kiiktatását nem ellensúlyozza az, hogy a büntetőügyekben eljáró hatóságoknak – mérlegelés alapján – módjukban áll, hogy eltekintsenek a büntetés kiszabásától és megrovást, vagy a bíróságok próbára bocsátást alkalmazzanak, továbbá, hogy az ügyésznek a Beben biztosított lehetősége van annak mérlegelésére, hogy vádat emel, avagy azt meghatározott időre elhalasztja. A szigorúbb büntetőjogi szabály visszaható hatályának megítélése szempontjából a büntethetőségnek a hatóság mérlegelésén alapuló büntetőjogi, illetve büntetőeljárási jogi intézkedést követő megszűnése semmilyen összehasonlítható összefüggésbe nem hozható a büntethetőség megszűnésének azon esetével, amikor az a büntetőeljárás alá vont személy döntésétől függően, a törvényi feltétel teljesülésekor a hatóságok mérlegelése nélkül következik be és a büntetőeljárás kötelező megszüntetéséhez vezet az első fokú ítéletig terjedő eljárás bármely szakaszában.
172
tiltott visszamenőlegesség minden fogalmi elemére sem: szigorú szövegszerű értelmezés mellett sem a kötelezettség terhesebbé tételét, sem a jogosultság korlátozását nem vonja be egyértelműen a megfogalmazás a tiltott körbe. Ugyanakkor „valamely magatartás jogellenessé” nyilvánításán a rendelkezés céljára is tekintettel nem nehéz bármely, a címzett jogi helyzetét elnehezítő változtatást érteni még akkor sem, ha így elvileg a másik fordulat felesleges, míg például egy kártérítési jogosultság megvonása esetén a benyújtott igény nem jogellenes lesz, hanem csak jogalap nélküli. Ezeken a finomságokon azonban már a régi Jat. előterjesztője is túllépett, hiszen a miniszteri indokolás – további magyarázatot szükségesnek nem érezve – csak annyit tett hozzá a törvényi szabályhoz, hogy az „a jogbiztonságot, a jogrendszer szilárdságába vetett bizalom erősítését és az állampolgárok által szerzett jogok védelmét” szolgálja. A régi Jat. 12. § (2) bekezdése – mint azt alább részletesen kifejtem – az Alkotmánybíróság gyakorlatában „alkotmányos jellegű előírásként” a jogállamiság alkotmányos elve mellett állandó hivatkozási alapja maradt a tiltott visszamenőleges hatállyal kapcsolatos döntéseknek. Akár szimbolikusnak is tekinthető, hogy közel másfélszáz alkotmánybírósági döntés közül utoljára a 88/2010. (VI. 2.) AB határozat – a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2010. február 22-ei ülésnapján elfogadott törvény előzetes normakontrollja során – még a régi Jat. alkotmánybírósági megsemmisítése után is hivatkozott a rendelkezésre, az alább részletesen elemzett 184/2010. (X. 28.) AB határozat viszont már csak az Alkotmányt hivatkozza be a tilalom alapjaként. A két alkotmánybírósági határozat között ugyanis az Országgyűlés elfogadta az Alkotmány 2010. augusztus 11-i módosítását337, amelynek egyetlen célja a visszaható hatályú jogalkotással kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat szűk, de annál fontosabb körben történő lerontása volt. Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésének így megállapított szövegét338 aztán a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény írta felül339, ami témánk szempontjából elvi újdonságot nem hozott, csak az állami transzferek mértékéig kiterjedő visszaható hatályú adóztatás megengedett
337
A Magyar Közlöny 2010. évi 130. számában azonos címmel megjelent második alkotmánymódosítás. „A közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmek tekintetében törvény, az adott adóévtől kezdődően, külön mértékű kötelezettséget állapíthat meg.” A központozási hiba az alkotmányszöveg sajátja. 339 „A közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről juttatott jövedelemre, az adott adóévet megelőző ötödik adóévtől kezdődően, törvény a jövedelem mértékét el nem érő kötelezettséget állapíthat meg.” A központozási hiba az alkotmányszöveg sajátja. 338
173
időtartamát emelte egy adóévről öt évre. Ezen alkotmánymódosítások hátterének és következményeinek ismertetését (minthogy azok szakmai szempontból önmagukban nem érdemelnek alkotmánytudományi elemzést) a visszamenőleges jogalkotás alkotmánybírósági gyakorlatával foglalkozó fejezetben, a 184/2010. (X. 28.) AB határozathoz kapcsolódóan végzem el. Ehelyütt elegendő annyit leszögezni velük kapcsolatban, hogy az eddig amúgy átlátható elvek mentén, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból levezetve érvényesített tilalomba zárványként ékelődött egy elvi szempontból védhetetlen kivétel. Ha feltesszük ugyanis, hogy a közpénzekből történt juttatás önmagában megalapozna is elvi kivételt a főszabály alól, az aligha nyerhet elvi alátámasztást, hogy ez ebben és csak ebben a juttatási körben érvényesül, továbbá, hogy az csak az adójogi jogalkotásra, ám annak egészére vonatkozik. Jól jelzi ezt az alkotmánymódosítások indokolása: az előterjesztők kísérletet sem tettek közjogi érvek megfogalmazására javaslatuk mellett: itt egyfajta visszafejlődést láthatunk, hiszen az első alkotmánymódosítás a társadalmi igazságérzetre hivatkozik mint indokra, a második viszont semmilyen indokot nem jelöl meg, az alkotmánymódosítás szükségességét e nélkül is igazoltnak állítja, míg a végleges szöveget megállapító bizottsági módosító indítvány ezen részéhez már semmilyen indokolás nem készült.340 Ilyen előzmények után, részben a második alkotmánymódosítás tárgyalásával párhuzamosan kezdte tárgyalni az Országgyűlés az új jogalkotási törvényt. Ekkorra sok jel mutatott arra, hogy ezt a visszamenőleges hatály tilalmát a kormánytöbbség annyira mélyen amúgy sem érzi magáénak: az alkotmánymódosítások mellett a sürgős intézkedéseknek (különadók, hitelszabályozás) rendre voltak a 2010. év során – a válságintézkedési jelleghez kötött – visszaható hatályú elemei. Így nem volt meglepő, hogy a jogalkotási szabályozás megújításához
kapcsolódó
harmadik
alkotmánymódosítás,
a
Magyar
Köztársaság
Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvény vitája során a tiltott visszamenőleges jogalkotás alkotmányi szintű megalapozására irányuló ellenzéki javaslatokat az Országgyűlés elvetette341. Megmaradt viszont a követelmény törvényi szinten, hiszen az új Jat. 2. § (2) bekezdése 2011. január 1-je óta kimondja, hogy jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy 340
T/579. számú törvényjavaslat, 2010-ben kezdődő országgyűlési ciklus, http://www.parlament.hu/irom39/00579/00579.pdf; T/1445. számú törvényjavaslat, 2010-ben kezdődő országgyűlési ciklus, http://www.parlament.hu/irom39/01445/01445.pdf, T/1445/5. számú bizottsági módosító javaslat, http://www.parlament.hu/irom39/01445/01445-0005.pdf. 341 T/579. számú törvényjavaslat, T/579. számú bizottsági ajánlás, 4. és 6. pont, 2010-ben kezdődő országgyűlési ciklus, http://www.parlament.hu/irom39/01247/01247-0018.pdf.
174
korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. E rendelkezés a visszamenőlegesség tartalma tekintetében a régi Jat.-nál egyértelműen pontosabb, szabatosabb meghatározást ad, egyértelművé téve, hogy a tilalom minden, a címzettre terhes jogalkotási aktusra vonatkozik. Ebben a tekintetben a szöveg egyébként az új Jat. tartalmilag követi a 2003-as
kormányzati
jogalkotási 342
alkotmányszövegbe szánt) elején
még
a
törvényjavaslathoz
kapcsolódó
(akkor
az
normaszöveget, illetve szinte szövegszerűen követi a 2010
Bajnai-kormány
által
benyújtott
jogalkotási
törvényjavaslat
megfogalmazásait343. Kampis György már jóval korábban felhívta a figyelmet arra, hogy az új Jat.-ban rögzíteni kellene azt, hogy jogot sem lehet visszamenőlegesen elvonni, mert szerinte csak ezáltal lenne teljes a tilalom.344 Mind a régi Jat. 12. § (2) bekezdéséhez, mind a mintaként használt tervezethez – sőt, az új Jat. egyeztetésre közzétett tervezetéhez – képest újítás azonban, hogy a tilalom nem a kihirdetést, hanem a hatálybalépést megelőző időre vonatkozik. Ez az új Jat.-on belüli koherencia szempontjából annyiban következetes, hogy a hatálybalépés mindig későbbi nap, rosszabb esetben ugyanazon a napon későbbi időpont, azaz tételes szabály zárja ki a „kihirdetés napján”, illetve a „kihirdetéssel egyidejűleg” történő hatálybaléptetést345. Csakhogy az alkotmányossági követelmény ezt követően is a kihirdetéshez fog kötődni, ami zavart okozhat, de legalábbis magyarázatot igényel a jogszabály-előkészítők körében, így a kettőség bizonyosan rontja a tilalom egyértelműségét. A védelem kiterjesztése ugyanakkor nem rendelkezik gyakorlati jelentőséggel, hiszen – a kellő felkészülési idő követelménye miatt – a kihirdetés és a hatálybalépés közötti idő meghatározásában sem szabad a jogalkotó, így azonnali hatállyal amúgy sem lehetne alkotmányosan kötelezettségeket súlyosítani. Gyakorlati jelentősége a szabálynak éppen abban az esetkörben lenne, amikor a jogalkotó hosszabb felkészülési időt ad. Ma nincs például akadálya annak, hogy egy egyéves időközzel hatályba lépő új kódex vele egyszerre hatályba lépő átmeneti rendelkezései a kihirdetéskor 342
T/4486. törvényjavaslat, 3. §, 2002-2006-os országgyűlési ciklus: „A jogszabály a hatályba lépését megelőző időre nézve nem vonhat el jogot, nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”, http://www.parlament.hu/irom37/4486/4486.pdf. 343 T/12085. törvényjavaslat, 7. § (1) bekezdés, 2006-2010-es országgyűlési ciklus: „Jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg új kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el és nem korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”, http://www.parlament.hu/irom38/12085/12085.pdf. 344 L. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, 1994. 60. 345 Az új Jat. ekként rendelkezik: „7. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet. (2) Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját.”
175
fennálló jogviszonyokat érintő átmeneti rendelkezést állapítsanak meg; ezt – bár alkotmányos tartalommal is megtehető – a törvény tiltaná, ám önmagában azzal, hogy az átmeneti rendelkezést formailag korábban léptetik hatályba, a probléma megoldható lenne. Gyakorlati hatást ezért a hatálybalépéshez képest mért visszaható hatály legfeljebb annyiban várhatunk, hogy az kikényszeríti egyes rendelkezések korábbi hatálybaléptetését. Ez viszont egy lusta kodifikátor esetében azzal járhat, hogy ha már a jogszabály egészét korábban kell hatályba léptetni, akkor a gyakorlat nem vesződik az eltérő hatálybaléptetési időpontok meghatározásával, és maga a felkészülési idő rövidül majd – teljesen értelmetlen módon – le. Miként a kellő felkészülési idő kapcsán is hosszú ideje szerepel a hazai jogban a fizetési kötelezettségekre vonatkozóan speciális felkészülési időt előíró rendelkezés, egy ilyen található a visszamenőleges hatály tilalmának a megfogalmazására is. Mind a régi, mind az új Jat.-hoz képest azonos tartalmú, de speciális megfogalmazású az ártörvény tételes jogi rendelkezése, miszerint a hatósági ár alkalmazásának nem lehet visszamenőleges hatálya.346 Az is megér egy kellemes szellemi kalandot, hogy mi következik együttesen az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdéséből és az új Jat. 2. § (2) bekezdéséből. Könnyű belátni, hogy céljuk kifejezetten ellentétes egymással, de vajon az-e – az értelmezés szempontjából talán fontosabb – szövegük is? Utóbbi valószínű, bár az alkotmányi rendelkezés nyelvi sutasága miatt (céljával ellentétesen) eltérően is értelmezhető, illetve a részben kitölthető a visszamenőleges jogalkotás követelményét nem sértő törvényi szabályozással is (ilyen például a korábbi „kötelezettségnél” enyhébb új „kötelezettség” esete). Ha viszont eljutunk a két szöveg ellentétének a megállapításáig, akkor bizony a 70/I. § (2) bekezdésében meghatározott esetkörben az új Jat. 2. § (2) bekezdése alkotmányellenes. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányos követelményéhez kapcsolódik, az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára, vagyis a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely
346
Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 11. § (1) bekezdése.
176
jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.347 A kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét.348 Más szóval tehát az előreláthatóság és a kiszámíthatóság a jogbiztonság két olyan alapvető követelménye, amely a visszaható hatályú jogalkotás tilalma mögött húzódik meg, és bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki, és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is.349 A 7/2005. (III. 31.) AB határozat alapján másként fogalmazva: „Egy alkotmányos demokráciában a polgárok szabadságának részét képezi, hogy cselekvéseiket csak az általuk előzetesen megismerhető, a jogalkotás formalizált szabályainak betartásával alkotott szabályok korlátozhatják.” 350 5.2
Folyamatos ügyek definiálása
Kampis György alaptételként rögzíti, hogy általában szükség van átmeneti szabályok megalkotására.351 Az Alkotmánybíróság a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának a tételes jogban megfogalmazott rendelkezését, azaz a régi Jat. 12. § (1) bekezdését pedig alkotmányos jellegű szabálynak tekintette.352 Az Alkotmánybíróság gyakorlatából, továbbá a régi Jat. 12. § (1) bekezdéséből következően tehát a jogszabály a kihirdetését megelőző időre tehát nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat magatartást jogellenessé. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából leszűrhető, hogy még a jövőre nézve megvalósuló hatálybaléptetés is sértheti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonságot.
347
9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65-66.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993, 220, 225. 348 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 8182.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332, 333.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316.; 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 102, 104. 349 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132. 350 ABH 2005, 90. 351 L. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, 1994. 138. 352 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.
177
Valamely jogszabály hatálybaléptetésével kapcsolatos alkotmányossági vizsgálat ebből adódóan nem pusztán az időpontok formális vizsgálatát jelent, hanem annál szélesebb. Az alkotmányossági
vizsgálat
külön
tárgya,
hogy
a
folyamatos
ügyekben
történő
alkalmazhatóság szempontjából a jogszabály miként rendelkezett.353 Az Alkotmánybíróság számos határozatában utalt arra, hogy hiába lép ugyanis egy jogszabály hatályba a jövőre nézve (formálisan nem sértve a felkészüléshez szükséges kellő idő alkotmányos követelményét), ha a folyamatos ügyekre is irányadó alkalmazhatóság miatt tartalmában az érintetteknek visszamenőleg állapít meg kötelezettséget, nyilvánít valamely magatartást jogellenessé. Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.354 Más döntés szerint „...a folyamatban lévő ügyek esetében kizárólag a hátrányosabb szabályozás bevezetése sérti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát...”355 Ilyenkor a jogbiztonság sérelme ugyanúgy megállapítható, mint a formálisan is visszamenőleges hatályú kötelezettséget megállapító hatálybaléptetés esetén.356 A folyamatos ügyekben való alkalmazhatóság alkotmányossági megítélésének a kérdésével az Alkotmánybíróság már több határozatában, több szempontból foglalkozott. Az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatában hivatkozott arra, hogy „a létrejött jogviszonyok alatt az anyagi jog alapján létrejött, anyagi jogi jogviszonyokat értette, és e jogviszonyok védelme érdekében állapított meg alkotmányellenességet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme miatt”.357 Abban az esetben állapítható meg tehát az alkotmányellenesség, amennyiben a jogalkotó a jogszabály kihirdetését megelőző időre állapít meg kötelezettséget, minősít valamely magatartást jogellenesnek, és rendeli szankció alkalmazását. Az Alkotmánybíróság az anyagi jogi jogviszonyok védelme érdekében a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés miatt állapította meg a lakáscélú kölcsönök kamatainak felemeléséről szóló [25/1992. (IV. 30.) AB határozat], a szerződés időpontjában
353
365/B/1998. AB határozat (1998. VI. 22.). 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324. Ennek a mondatnak az alkalmazása teljesen tipikus, szinte valamennyi e tárgyú határozatban találkozhatunk ezzel a megállapítással. 29/2001. (VI. 29.) ABH 2001. 649, 651. 8/2005. (III. 31.) AB határozat. 355 144/B/2002. AB határozat, ABH 2006, 1949. 356 365/B/1998. AB határozat, ABH 1998, 852. 357 ABH 2002, 1241, 1245. 354
178
fennállónál hátrányosabb illetékfizetési kötelezettséget előíró [7/1992. (I. 30.) AB határozat], az éves költségvetési rendelet elfogadását követően, költségvetési év közben a helyi önkormányzat egyes bevételeinek célhoz kötöttségét elrendelő [57/1994. (XI. 17.) AB határozat], jogszabályban biztosított adókedvezmény, illetőleg adómentesség megvonásáról rendelkező [16/1996. (V. 3.) AB határozat], az adófizetők számára lényegében visszamenőlegesen előírt adókötelezettséget jelentő olyan feltételt tartalmazó [33/1997. (V. 28.) AB határozat, ABH 1997. 166., 172.] vagy a már megnyílt nyugdíjjogosultság esetén is a hátrányosabb számítási mód alkalmazását elrendelő [64/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 348.] jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességét. A visszaható hatályú jogalkotás esetében ebből következően azt kell vizsgálni, hogy keletkeztek-e a jogszabály alapján a kihirdetését megelőző időre kötelezettségek, állapít-e meg a norma jogi felelősséget olyan, a kihirdetését megelőzően tanúsított magatartásért, amely a norma hatálybalépését megelőzően nem volt jogsértő, továbbá a hatályba léptető rendelkezés eredményeként az új norma (nyilvánvalóan kedvezőtlen rendelkezései) már létrejött, lezárt anyagi jogi jogviszonyokban idézett-e elő változást. A folyamatos (le nem zárt) jogviszonyok esetében akkor állapítható meg a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának megsértése, ha a támadott rendelkezést a hatálybalépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák, vagyis a jogszabály hatálybalépését megelőző időben bekövetkezett események jogi megítélését változtatja meg.358 A 365/B/1998. AB határozatában a testület a következőképpen összegezte álláspontját a folyamatos ügyekkel kapcsolatban: „Valamely jogszabály hatálybaléptetésével kapcsolatos alkotmányossági vizsgálat ugyanakkor nem pusztán az időpontok formális vizsgálatát jelenti, hanem annál szélesebb. [...] az alkotmányossági vizsgálat külön tárgya, hogy a folyamatos ügyekben történő alkalmazhatóság szempontjából a jogszabály miként rendelkezett. Hiába lép ugyanis egy jogszabály hatályba a jövőre nézve (formálisan nem sértve a felkészüléshez szükséges kellő idő alkotmányos követelményét), ha a folyamatos ügyekre is irányadó alkalmazhatóság miatt – tartalmában – az érintetteknek visszamenőleg állapít meg kötelezettséget, nyilvánít valamely magatartást jogellenessé. Ilyenkor a jogbiztonság sérelme ugyanúgy megállapítható, mint a formálisan is visszamenőleges hatályú kötelezettséget megállapító hatálybaléptetés esetén vagy a »kellő idő« hiánya miatt”.359
358 359
403/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2566, 2574. ABH 1998, 850, 852.
179
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján is megállapítható, hogy a folyamatos ügyekben való alkalmazhatóság kérdése a kötelezettséget megállapító vagy valamely magatartást jogellenessé nyilvánító, tehát az érintettekre hátrányosabb helyzetet eredményező szabályozás tekintetében esik alkotmányossági kifogás alá, semmiképpen sem a kedvezőbb tartalmú szabályozás esetén. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a testület a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközés és az erre tekintettel megállapított alkotmányellenesség esetében figyelembe veszi a jogszabályváltozás (új feltételekhez kötött engedélyezés) egyéb körülményeit is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata világosan mutatja, hogy a különböző, folyamatban lévő ügyekben – ideértve szabályozásukban egymáshoz közel eső közigazgatási hatósági eljárásokat is – nem lehet mechanikusan és egységesen megítélni az új jogszabály alkalmazási kötelezettsége kimondásáról szóló hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát.360 Így például építési hatósági ügyekre vonatkozó jogszabályok körében az Alkotmánybíróság előbb kiterjesztően361,
majd
megszorítóan,
azaz
a
létrejött
anyagi
jogi
jogviszonyok
megváltoztatásának tilalmaként értelmezte a visszamenőleges jogalkotás tilalmát. Ez utóbbi esetben – szemben a korábbi döntéssel – hangsúlyozottan vette figyelembe a hatálybaléptetési szabály indokait, mindenekelőtt azt, hogy a szigorítás (az azonnali alkalmazási kötelezettség kimondásának) célja az egészséges környezethez való jog fokozott érvényesítése volt.362 A jogszabályok tartalmi különbözősége, létrejöttük eltérő körülményei, valamint az alapjogokhoz
való
viszonyuk
alkotmányossági
szempontból
releváns
tényezőknek
minősülnek. Önmagában tehát az ügyféli joghátrány okozása nem minden esetben valósítja meg a jogbiztonság alkotmányi szintű sérelmét. A 10/2004. (IV. 7.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azért utasította el az indítványt, mert a jogalkotó nemcsak a folyamatban lévő ügyekben (szexuális árut értékesítő üzlet működtetése) rendelte el bizonyos esetekben a hozzájárulás megtagadását, hanem a megállapított általános tiltás keretében valamennyi korábban kiadott hozzájárulás felülvizsgálatát is kötelezővé tette.363 Ezzel szemben a 9/2007. (III. 7.) AB határozatában a jogalkotó kifejezetten rendelkezett arról, hogy a rendelet a hatálya előtt kiadott engedélyek érvényességét nem érinti”, vagyis nem rendelte el a korábban kiadott engedélyek általános, kötelező és azonnali felülvizsgálatát. A jogalkotó tehát hosszabb átmeneti időre fenntartotta a korábbi szabályozás szerinti fegyvertartás jogszerű lehetőségét 360
9/2007. (III. 7.) AB határozat, ABH 2007, 177, 204. 20/2001. (VI. 11.) AB határozat, ABH 2001, 612. 362 349/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1241, 1247, 1252. 363 ABH 2004, 846, 852. 361
180
(egészen addig, amíg a korábbi jogi szabályozás szerint utolsóként kiadott engedély érvényességi ideje le nem jár). A visszaható hatály tartalmi értelmezését összegezve a 110/2009. (XI. 18.) AB határozatában az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy valamely jogszabály akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha a jogalkotó kötelezettséget megállapító vagy valamely magatartást jogellenessé nyilvánító jogszabályt visszamenőlegesen, azaz a kihirdetését
megelőző
időre
léptetett
hatályba,
vagy
a
hatálybaléptetés
nem
visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés alapján – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. A folyamatos ügyekben való alkalmazhatóság volt a tárgya a 31/2005. (VII. 14.) AB határozatnak, amelyben a vizsgált rendelkezés azért minősült alkotmányellenesnek, mert a módosító jogszabály a hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben építésügyi bírság kiszabását rendelte el utólag jogszerűtlennek minősített magatartás miatt.364 Az Alkotmánybíróság a 31/2005. (VII. 14.) AB határozatában megállapította, hogy az 1998. január 1-jén hatályba lépett miniszteri rendeletnek az építésügyi bírság kiszámításához szükséges
szorzószámokat
tartalmazó
2.
számú
melléklete
a
rendeletmódosítás
hatálybalépését megelőzően még nem tartalmazta az „alapozási földmunka és alapozás” megnevezésű építési műveletet. A 2000. január 1-jén hatályba lépett rendeletmódosítás egészítette ki a felsorolást ezzel az építési művelettel. Mivel a módosítást az annak hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kellett, ezáltal utólag bírságot kellett fizetni egy korábban legálisan végezhető magatartásért. A módosítás e rendelkezései, tehát az építésügyi bírság megállapításához alapul szolgáló munkálatok kiterjesztése az alapozási munkálatokra is, a korábbi szabályoknál hátrányosabbá váltak. Maga a rendeletmódosítás bizonyos esetekben az építésügyi bírság mértékét csökkentette, illetve enyhébb szabályokat állapított meg a korábbi rendelkezésekhez képest. Ezeknek a korábbinál kedvezőbb szabályoknak a folyamatban lévő eljárásokban történő alkalmazása nem okozhatott sérelmet, sőt kifejezetten örömmel fogadták az építésügyi bírsággal érintettek. Ha a norma csak a jövőre nézve szankcionálta volna a jogerős építési engedély nélkül vagy attól eltérően végzett alapozási munkálatokat, ez nyilvánvalóan nem okozott volna
364
ABH 2005, 675, 680.
181
alkotmányjogi fejtörést. Azáltal azonban, hogy e hátrányosabb rendelkezéseket alkalmazni kellett
a
rendeletmódosítás
hatálybalépése
előtt
indult
és
a
rendeletmódosítás
hatálybalépésekor még folyamatban lévő építésügyi eljárásokban is, az akkor még nem bírságolható tevékenység utólagos, visszamenőleges hatályú bírságolásához vezetett. Mivel ez a szabályozás a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik, az Alkotmánybíróság ezért megsemmisítette a kifogásolt rendelkezést. A folyamatban lévő ügyekre irányadó rendelkezés normatív tartalmának a vizsgálata során figyelembe kell venni a 7/1992. (I. 30.) AB határozat szerinti döntést is. Az Alkotmánybíróság e határozatában az illetéktörvény hatályba léptető és a folyamatban lévő ügyekre irányadó rendelkezéseit abból a szempontból is vizsgálta, hogy azok miként érintik az úgynevezett „átnyúló” ügyeket. A vizsgált rendelkezés a törvényt a kihirdetését követő 8. napon hatályba léptette, azzal, hogy szabályait a hatálybalépését követően a hatóságnak bejelentett vagy a hatóság tudomására jutott ügyekben alkalmazni rendelte. Az Alkotmánybíróság döntésében e rendelkezésből nem a rövid felkészülési időt tartalmazó szabályt semmisítette meg, hanem az „átnyúló” ügyekre is tekintettel alkotmányellenességet azért állapított meg, mert a vizsgált jogszabályi rendelkezés a szabályszerűen bejelentett, az illetékjogszabályok által előírt, az érintettek részére nyitva álló – az öröklési és ajándékozási illetékkel kapcsolatos 15, illetőleg 30 napos bejelentési és igazolási kötelezettségre irányadó – időtartamot sem vette figyelembe. Ebből adódóan tehát a szigorító rendelkezést a jogalkotó alkalmazni rendelte az új jogszabály hatálybalépése előtt kötött, de a hatósághoz az erre megállapított határidőn belül, de már a szigorító rendelkezés hatálybalépése után benyújtott szerződésekre is.365 Ugyanúgy az illetéktörvény érintett rendelkezése volt a tárgya egy későbbi ügynek is. Az illetéktörvény hatályba léptető rendelkezésből az következik, hogy a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni azokban az illetékügyekben is, amelyek a törvény hatálybalépése előtt keletkeztek, és a szabályszerű vagy esetleg késedelmes bejelentésük vagy a tudomásra jutásuk a hatálybalépés után következett, illetve következik be. Az Alkotmánybíróság szerint nem alkotmányellenes ez, ha az új jogszabály a korábbinál kedvezőbb illetékfizetési feltételeket állapít meg. Más azonban a helyzet, ha a feltételek súlyosabbak. A konkrét esetben az Alkotmánybíróság a 44/1994. (IX. 13.) AB határozatában megállapította, hogy a törvényi szabályozás a mentesség eltörlésével visszamenő hatállyal illetékfizetési kötelezettséget keletkeztetett. A jogbiztonság sérelme tehát bekövetkezett, hiszen az illetékfizetésre kötelezettek meghatározott szűk köre tekintetében visszamenő 365
7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45.
182
hatállyal a törvény utólag írt elő illetékfizetési kötelezettséget a korábbi mentesség helyett. Kampis György szerint a 44/1994. (IX. 13.) AB határozattal elbírált esetben nem visszamenőleges, hanem azonnali hatályról lehet értekezni. A takarékszövetkezet az illetékkötelezettség keletkezésekor még rendelkezett személyes illetékmentességgel, de mivel a hatósághoz való bejelentés már a mentességet megszüntető törvény hatályba lépése után következett be, nem lett (volna) illetékmentes az eljárás.366 A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban megfogalmazottakhoz hasonló megállapításokat tett az Alkotmánybíróság többek között a 903/B/1990. AB határozatában (adófizetési kötelezettség visszamenőleges hatályú hatályba léptetése)367, a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában (a jogszerűen megszerzett játékterem-engedély utóbb hatályba lépő jogszabály miatti elvesztése)368, a 64/2002. (XII. 3.) AB határozatában (a számítási mód megváltozása miatt nem kerülhet kedvezőtlenebb helyzetbe az, aki a nyugdíjjogosultság törvényi követelményeit az új számítási mód hatálybalépését megelőzően teljesítette).369 5.2.1 Folyamatban levő ügyek alkalmazhatósági szabályairól kialakult alkotmánybírósági esetjog – alkotmányos megoldások A régi Jat. 12. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben levezetett értelmezése csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik. A kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb szabályozást előíró jogszabály esetében a visszaható hatályú jogalkotás nem alkotmányellenes.370 A) Mivel tehát csak az a jogszabályi rendelkezés ütközik a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába, amely „lezárt” anyagi jogi jogviszonyokban kíván kedvezőtlen változást előidézni, az a jogszabály, amely érinti ugyan az ügyfél eljárási kötelezettségeit, de nincs kedvezőtlen befolyással már fennálló anyagi jogi kötelezettségére, nem minősíthető az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek. Az indítványozók sérelme abban volt összegezhető, hogy a felülvizsgálattal való élés szempontjából kedvezőbb szabályokat a törvény csak a jogerős határozattal még le nem zárt ügyekben rendelte alkalmazni. Az
366
Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, Budapest, 1994. 64. ABH 1990, 250. 368 ABH 1998, 155. 369 ABH 2002, 348. 370 Feltéve, hogy az így megalkotott jogszabályok egyébként nem alkotmányellenesek, illetve magasabb szintű jogszabályokkal nem ellentétesek. 152/2008. (XII. 10.) AB határozat, ABH 2008, 1487, 1490. 367
183
Alkotmánybíróság a 702/D/2004. AB határozatában371 fejtette ki az álláspontját, s eszerint nem esik alkotmányossági kifogás alá az, hogy az új (és kedvezőbb) szabályok szerint csak a törvény hatályba lépését követően jogerőre emelkedett határozatok esetén van helye felülvizsgálatnak. B) Egy másik esetben a gazdasági versenyt korlátozó megállapodások tilalma és jogellenessége nem a támadott törvénymódosításból következett, hanem azt a törvény már a hatályba lépésétől kezdve tartalmazta, vagyis a törvénymódosítás nem állapított meg a kihirdetését megelőző időre kötelezettséget. Mivel a törvénysértés esetére bírságfenyegetést már az eredeti törvény is tartalmazott, az Alkotmánybíróság a 353/B/2009. AB határozatában372 úgy értékelte, hogy a támadott rendelkezés a megállapodás tilalmazott voltán, valamint az emiatt kiszabható bírságon nem változtatott, ezekkel kapcsolatban terhesebb kötelezettséget nem állapított meg. Magát a törvénymódosítást a hatályba lépése után indult és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni. E rendelkezés kizárólag eljárásjogi szabálynak minősül, anyagi jogi szabályok visszaható hatályú alkalmazására vonatkozóan e törvény rendelkezést nem tartalmaz. A kifogásolt eljárási rendelkezés nem újabb kötelezettséget vezet be, hanem a kötelezett gazdasági társaságokkal szemben kiszabott szankciók végrehajtását könnyíti meg azzal, hogy a „jogkövetkezményekben való osztozást” előírja. Az, hogy a jogalkotó a már korábban is tilalmazott és bírsággal fenyegetett magatartás vonatkozásában a jogkövetkezmények alkalmazhatóságát egyértelműsíti, pontosítja, nem sérti sem a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, sem pedig a jogállamiság követelményét. C) Az Alkotmánybíróság a 1333/B/1997. AB határozatában373 kifejtette, hogy a csődtörvény módosításának a kifogásolt rendelkezései a meglevő tartalom meghagyása mellett a szöveg átfogalmazásával új kötelezettséget nem tartalmazó, a jogértelmezési bizonytalanságot
371
2007. november 5., a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény a 2003. július 1-jéig hatályos 259/A. §-a; 2006. január 1-jéig hatályban lévő 270. § egésze, 270. § (3) bekezdés a) pontja, 272. § (4) bekezdése, 273. § (1) bekezdése „egyéb törvényes követelményeknek” szövegrésze, 273. § (1) bekezdés egésze, továbbá (5) és (6) bekezdései, és 275/B. §-a; az elbírálásakor hatályos 233/A. §-a, valamint 271. § (3) bekezdés a) és c) pontjai, továbbá a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról szóló 2005. évi CXXX. törvény 22. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 372 2010. július 13., a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 78. § (6) és (7) bekezdése, valamint a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXVIII. törvény 61. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 373 2005. május 31., a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény 35. § (2) bekezdése és 46. § (7)-(8) bekezdése, valamint a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény módosításáról szóló 1997. évi XXVII. törvény 33. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
184
kiküszöbölő jogszabálynak a fennálló szerződéses jogviszonyokra is kiterjedő alkalmazása nem okoz alkotmányos sérelmet. D) A termőföldről szóló törvény számos tulajdonszerzési tilalmat vezetett be, többek között azt, hogy belföldi jogi személy termőföld tulajdonjogát nem szerezheti meg. A törvény támadott rendelkezése – a törvényben meghatározott tilalmakra is kiterjedően – a törvényt a kihirdetését követő 30. napon (1994. július 27-én) léptette hatályba. Az Alkotmánybíróság a 365/B/1998. AB határozatában374 megállapította, hogy a törvény csak azokra az ügyekre vonatkozik, amelyek a 30 napos felkészülési időt követően indultak, a folyamatban lévő eljárásokban a korábbi jogszabály rendelkezései az irányadók. Megállapítható tehát, hogy a termőföldről szóló törvény – amikor az alkalmazására való felkészüléshez 30 napos határidőt jelölt meg – figyelemmel volt az ingatlan-nyilvántartási jogszabályban meghatározottakra, az ún. „átnyúló” ügyekre is. Azáltal, hogy a folyamatos eljárásokra a korábbi szabályokat tekinti irányadónak, lehetővé teszi, hogy a földhivatalhoz nemcsak a törvény kihirdetésekor már benyújtott, hanem a kihirdetését követő 30 napon belül beterjesztett bejegyzési kérelmek alapján is bejegyzést nyerjen a tulajdonjog azokban az ügyekben, amelyek egyébként az általa elrendelt tulajdonszerzési tilalom alá esnek. E) A támadott törvényi rendelkezéssel hatályba léptetett kárfelelősségi szabály az állam felelősségének megállapítása szempontjából a korábbi szabályozásnál szigorúbb.375 Ilyen kivételes esetben a visszamenőleges hatályú hatályba léptető rendelkezés a jogbiztonság követelményével, a jog kiszámíthatóságával és előreláthatóságával szöges ellentétben állna. Az Alkotmánybíróság a 339/B/1995. AB határozatában376 aláhúzta, hogy éppen a jogbiztonság követelményéből fakad, hogy a kevesebb törvényi feltétel mellett az államigazgatási szerv kártérítési felelőssége csak akkor állapítható meg, ha a károkozó cselekmény elkövetése már az új törvény hatálybalépése után történt. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogszabályok hatályon kívül helyezését az azok alapján keletkezett jogviszonyok lehető kíméletével kell biztosítani. Ez a követelmény nemcsak az alkotmányellenes
jogszabály
megsemmisítésére,
de
a
jogszabály
jogalkotói
hatálybaléptetésére is vonatkozik. Ha az új jogszabálynak visszamenőleges hatálya van, az a jogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával jár, 374
1998. VI. 22. A Ptk. 1977. évi módosítása folytán a kárfelelősség megállapítására már kevesebb törvényi feltétel fennállása mellett is sor kerülhet a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvének módosításáról és egységes szerkezetéről szóló 1977. évi IV. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról rendelkező 1978. évi 2. törvényerejű rendelet alapján. 376 1998. VIII. 31. 375
185
amely a jogbiztonság alkotmányos követelményét sérti. Különösen irányadó ez azokban az esetekben, amikor az új jogszabály olyan kötelezettséget vagy felelősséget állapít meg, amely a korábbi jogszabályi környezetben egyáltalában nem vagy enyhébb feltételek mellett állt fenn. F) A pénzmosás elleni törvény jelentősen érintette a törvény hatályba lépését megelőzően létrejött jogügyletekkel kapcsolatos megbízásokat, hiszen a szolgáltató egy több mint egy évig tartó átmeneti időszak leteltével köteles volt megtagadni azokat azon ügyfelek vonatkozásában, akik nem tettek eleget az előírt ügyfél-átvilágítási kötelezettségüknek. Az Alkotmánybíróság a 342/B/2004. AB határozatában377 megállapította, hogy a jogalkotó semmilyen vonatkozásban nem rendelt el visszamenőleges alkalmazást. Nyilvánvaló, hogy az ügyfél-azonosításra vonatkozó, a korábbiakhoz képest jelentősen szigorúbb szabályozás a törvény hatályba lépése előtt keletkezett üzleti kapcsolatokat is érintette, és az üzleti kapcsolatok folytatását egy, az ügyfél által teljesítendő adatszolgáltatási kötelezettségtől tette függővé, de ehhez megfelelő időtartamot biztosított. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyszeri adatszolgáltatással kötelezően teljesítendő azonosítás olyan eljárási cselekmény, amely nem érinti hátrányosan a már létrejött tartós üzleti kapcsolatokat, nem sérti a törvényesen szerzett, illetve megszerezhető jogokat, sőt végső soron azok védelmét (is) szolgálja. G) Az adóhatóság által becsült adóalap összegszerűségével szemben ellenbizonyításra lehetőséget adó adóigazgatási jogszabályi rendelkezés nem tartalmaz az adózó számára olyan kötelezettséget, hogy iratait az adózás rendjéről szóló törvényben előírt 5 éves elévülési időn túl őrizze, hanem csupán lehetőséget ad arra, hogy ezeket az adózó bizonyítékként felajánlja. Ha tehát az adózó hivatkozik arra, hogy a vagyongyarapodása forrását az adó megállapításához való jog elévülési idejét megelőzően szerezte meg, az erre vonatkozó közokiratok, adóbevallások, bankszámla-kivonatok adataiba betekintést engedhet. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a 125/B/2005. AB határozatában378 megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés alkalmazását a hatálybalépését megelőző időszakra vonatkozóan a jogalkotó nem rendelte el, nem állapítható meg, hogy e rendelkezés alapján lezárt (teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene felülvizsgálni, továbbá az sem, hogy a támadott
377
2008. január 14., a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 2007. évi CXXXVI. törvény 42. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 378 2008. május 26., az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 109. § (1) és (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
186
rendelkezést a hatályba lépésének időpontjában már folyamatban lévő ügyekben kellene alkalmazni. H) A 2009. május 14-én kihirdetett mezőgazdasági támogatási miniszteri rendelet szerint a támogatási kérelmeket elektronikus úton 2009. június 1. és június 30. között kellett benyújtani. Ezt követően a 2009. június 30-án kihirdetett és a következő napon hatályba lépett rendeletmódosítás a kérelmek benyújtásának a határidejét meghosszabbította július 25-ig. Önmagában ez a tény visszaható hatályú jogalkotást még nem eredményez, noha a módosításokat a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kellett. Maga a módosítás egyébként megváltoztatta a támogatásra jogosulti kört is. Az Alkotmánybíróságnak ezzel összefüggésben azt kellett megvizsgálnia, hogy a módosítás hátrányosan érintette-e vagy érinthette-e azokat a jogosultakat, akik ez eredeti határidő lejárta előtt nyújtották be a támogatási kérelmüket, azaz előfordulhatott-e olyan helyzet, hogy a módosítás következtében elesett a támogatástól az, aki a korábbi feltéteknek megfelelt. A jogi szabályozás elemzése alapján az Alkotmánybíróság 109/B/2010. AB határozatában379 megállapította, hogy a módosítás nem szűkítette le a támogatási kérelem tekintetében a többletpontra jogosultak körét, hiszen azok az igénylők, akik az igazolást a módosítás hatályba lépése előtt a támogatási kérelemmel együtt benyújtották, jogosulttá váltak a többletpontok megszerzésére, vagyis nem érintette hátrányosan azokat a jogosultakat, akik az eredeti határidő lejárta előtt nyújtották be a támogatási kérelmüket. I) Az indítványozók a II. világháború előtt kibocsátott értékpapírokban foglalt követelések bíróság előtti érvényesítésével összefüggésben nyújtottak be alkotmányjogi panaszt. Nézetük szerint a II. világháború előtt keletkezett értékpapírokból származó követelésekre a 2000. év után indult perekben is a Ptk. hatálybalépése előtti jogot kellene alkalmazni, mert az ellenkező megoldás visszaható hatályú szabályozást jelent. A Ptké. a Ptk. szabályainak alkalmazását írta elő mindazon jogviszonyból származó jogok és kötelezettségek tekintetében, amely jogviszonyok a Ptk. hatálybalépése előtt keletkeztek, és az ezek keretében fennálló jogokról és kötelezettségekről még nem született jogerős határozat. Ez a megoldás tehát az egész jogág átfogó új szabályozását a fennálló valamennyi jogviszonyra alkalmazandóvá tette, csak a jogerős határozattal lezárt jogviszonyok jelentettek
379
2010. december 14., az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrárkörnyezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009. (V. 14.) FVM rendelet módosításáról szóló 77/2009. (VI. 30.) FVM rendelet 7. § (1) bekezdése alkotmányosságának vizsgálata.
187
kivételt. A Ptké. a Ptk. hatálybalépésekor fennálló jogviszonyok tömegére vonatkozóan határozott meg átmeneti rendelkezéseket, ezért az Alkotmánybíróság irányadónak tekintette a 10/1992. (II. 25.) AB határozatban kifejtett, valamint a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban megerősített elvet: „A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását. Mint azt az Alkotmánybíróság a 10/1992. (II. 25.) AB határozatában kifejtette, a jogszabály alkotmányellenességének következményét elsősorban a jogbiztonságra figyelemmel kell levonni”. Ez a határozat azt is rögzítette, hogy a lezárt jogviszonyok kímélete szempontjából nem lehet különbséget tenni aszerint, hogy az alapul fekvő jogszabály miért és mikor lett alkotmányellenes. A törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a visszaható hatályú törvényhozás korlátai; az Alkotmánybíróságot pedig még ennél is jobban korlátozza az,
hogy
az
Alkotmány
hatálybalépése
előtti
időre
még
a
norma
tartalmi
alkotmányellenességét sem állapíthatja meg.”380 Az Alkotmánybíróság a 38/B/2002. AB határozatával megegyezően a 63/D/2002. AB határozatában381 megállapította, hogy a Ptké. támadott
szabályai
nem
jártak
sem
kötelezettségek
visszamenőlegesen
történő
megállapításával, sem magatartás visszamenőleges hatályú jogellenessé nyilvánításával. J) Az Alkotmánybíróság a 38/B/2002. AB határozatot hívta fel a 63/D/2002. AB határozatában precedensként. Ebben az ügyben az alkotmányossági vizsgálat alapját képező jogszabály a Ptk. volt, mert az Országgyűlés módosította az elbirtoklási idő szabályozását, az indítványozók a módosítást visszaható hatályú szabályozásnak vélték, mivel a törvényhozó a már folyamatban lévő elbirtoklásokra is kiterjedően emelte fel az ingatlanok elbirtoklási idejét
380
Az Alkotmánybíróság a 10/1992. (II. 25.) AB határozatban a régi Abtv.-nek azt a rendelkezését vizsgálta, hogy milyen hatállyal kerül sor az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésére, de a határozat indokolásában a rendszerváltozás előtt keletkezett jogszabályok elbírálásának általános elvi szempontját is kifejtette. Rámutatott: „Az Abtv. nem szab korlátot a megtámadható jogszabályok keletkezési ideje szerint, bármely jogszabály alkotmányossága megvizsgálható, tekintet nélkül arra, hogy milyen hosszú időn keresztül volt hatályos, s mennyi jogviszony épült rá.” Kifejtette továbbá az Alkotmánybíróság: „a törvényalkotónak tehát tekintettel kellett lennie arra, hogy az Alkotmánybíróság az új Alkotmány alapján fogja felülvizsgálni a módosítás előtti jogszabályokat is. Márpedig a jogbiztonság ellen hatna, ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabályokat semmisítene meg főszabályként visszamenőleges hatállyal, amelyek a ma hatályos alkotmányszöveg előtt keletkeztek, valamint ha ennek következtében olyan jogviszonyokat kellene érvénytelennek tekinteni, amelyek keletkezésekor a hatályos Alkotmány eltérő értékrendje és szabályai nem voltak előreláthatóak.” Ezért a lezárt jogviszonyokba való beavatkozásra csak akkor kerül sor, ha a jogbiztonsággal konkuráló jogelv ezt megköveteli (ABH 1992, 72, 74-75.). 381 2007. április 16., a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet 75. § (1) bekezdése és 85. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról.
188
tíz évről tizenöt évre. Az Alkotmánybíróság a 38/B/2002. AB határozatában382 az elbirtoklási idő meghatározásánál azt a kérdést tekintette az alkotmányossági megítélés kulcsának, hogy a tulajdonjogát nem gyakorló tulajdonos és az elbirtoklással történő tulajdonszerzés előtt álló jogalany érdekeinek ellentétében a jogalkotó meddig védi a fennálló tulajdonjogot, a tulajdonos érdekeit. A határozat abból indult ki, hogy a 9/1994. (II. 25.) AB határozatban is kifejezésre jutó gyakorlat szerint „egy jogszabály visszamenőleges hatályú rendelkezései nem minden esetben,
hanem
csak
akkor
eredményeznek
alkotmányellenességet,
amennyiben
visszamenőlegesen – vagyis a jogszabály hatálybalépését megelőző időszakra – állapítanak meg kötelezettséget”.383 A határozat rámutatott arra, hogy a tulajdonjogát nem gyakorló tulajdonos és a tulajdonjogot még meg nem szerzett elbirtokló jogviszonyában az elbirtoklási idő megváltoztatása nem jelenti kötelezettségek visszamenőleges hatályú megállapítását, magatartás visszamenőlegesen történő jogellenessé nyilvánítását. Egymagában annak alapján nem lehet a jogbiztonság sérelmét megállapítani, hogy fennálló jogviszonyokban a tulajdonos érdekeinek jogszabályok által nyújtott védelme fokozódik, az elbirtoklás feltételei nehezebbekké válnak. Az sem számít tehát, ha valaki éppen néhány nappal állt a képzeletbeli elbirtoklás előtt, neki is további éveket kellett várnia a tulajdonszerzésre. K) A sérelmezett szabály azon köztisztviselők besorolásának a feltételeit is érintette, akik a kifogásolt törvény 2005. február 1-jei hatálybalépését megelőzően kezdtek a korábbi szabályozás szerint előresorolásra jogosító tanulmányok folytatásába, de eddig az időpontig még nem fejezték be azokat. Az Alkotmánybíróság a 454/B/2005. AB határozatában384 megállapította, hogy a támadott rendelkezés a kihirdetését megelőző időre nem állapított meg kötelezettséget, és nem nyilvánított valamely magatartást jogellenessé sem. Az I. besorolási osztályba kerülésre és az ezzel járó magasabb illetményre való jogosultság keletkezését a törvényhozó (a korábbi és a módosított szabályozás szerint is) az előírt felsőfokú iskolai végzettség megszerzésének a jogi tényéhez (nem pedig a tanulmányok megkezdéséhez, folytatásához) kötötte, a hatálybalépés időpontját megelőzően jogosultságot szerzett
382
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 121. § (1) bekezdése és 124. § (1) bekezdése, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben szabályozott elbirtoklási idő módosításáról szóló 2001. évi XIX. törvény, valamint a Polgári Törvénykönyv módosításáról szóló 1991. évi XIV. törvény alkotmányellenességének vizsgálatáról, ABH 2005, 1058, 1064. 383 ABH 1994, 74, 76. 384 2009. január 19., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint e rendelkezéssel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról.
189
jogalanyok besorolását pedig a módosítás nem érintette. Erre tekintettel nem állítható, hogy a módosítás nyomán a munkáltatóknak lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokból származó jogosultságokat kellene felülvizsgálniuk, vagy hogy a korábbi szabályozás alapján vitássá tett igényekre vonatkozóan kellene alkalmazniuk a 2005. február 1-jén hatályba lépett rendelkezést. A támadott szabálynak mindezek alapján visszamenőleges hatály nem tulajdonítható. L) A posztdoktori ösztöndíj jövőbeni feltételeit megállapító kormányrendelet a már odaítélt ösztöndíjak összegének a visszamenőleges módosításáról nem rendelkezett, a már fennálló szerződéseket is a jövőre nézve szabályozta. Mivel a folyamatban lévő ügyek esetében kizárólag a hátrányosabb szabályozás bevezetése sérti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, ezért az Alkotmánybíróság a 144/B/2002. AB határozatában385 kifejtette, hogy a már odaítélt ösztöndíjak visszamenőleg (és a rendelet hatálybalépését követően) nem csökkentek; teljesedésbe ment, illetőleg véglegesen lezárt (teljesült) jogviszonyok nem változtak; a támadott rendelkezés tehát nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Ugyanígy döntött az Alkotmánybíróság a Széchenyi Professzori Ösztöndíj esetében is a 443/B/2003. AB határozatában386. A támadott rendelkezések sem kifejezetten, sem tartalmuk szerint nem minősültek visszamenőleges hatályú jogalkotásnak, hiszen a jogalkotó mindegyik rendelkezést a kihirdetését követően léptette hatályba és rendelte alkalmazni. A hatályba lépés időpontja és a rendelkezések tartalma, miszerint adott évre megállapították a Széchenyi Professzori Ösztöndíjak mértékét, egyértelmű volt. A már odaítélt Széchenyi Professzori Ösztöndíjakat is érintő módosítás kizárólag a jövőre nézve jelentett változást; a már odaítélt ösztöndíjak visszamenőleg (és ezt követően) nem csökkentek. M) A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény módosítása bevezette a közérdekből nyilvános adat fogalmát. Kérdésként vetődött fel, hogy a
385
2006. július 10., a posztdoktorként való foglalkoztatásról és a Bolyai János Kutatási Ösztöndíjról szóló 156/1997. (IX. 19.) Korm. rendelet módosításáról szóló 316/2001. (XII. 28.) Korm. rendelet 3. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 386 2006. szeptember 19., a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 14. § (4) bekezdése, a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 10/A. § (2) bekezdése, a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 14. § (5) bekezdés utolsó fordulata és a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény 11. § (5) bekezdése alkotmányellenessége vizsgálatáról; a Széchenyi Professzori Ösztöndíj a „költségvetési évet megelőző évben érvényes legkisebb kötelező munkabér nyolcszorosa”, 1999-ben 1 872 000 forint volt. A 2000. évi költségvetési tv. 72. § (1) bekezdésével módosított Feot. 10/A. § (2) bekezdése értelmében ezt a mértéket 2000. január 1-jét követően az éves költségvetési törvények állapították meg, amely 2000-ben 2 160 000 forint [2000. évi költségvetési tv. 14. § (4) bekezdés] 2001-ben 2 448 000 forint és 2002-ben 2 638 000 forint [2001-2002. évi költségvetési tv. 14. § (5) bekezdés], 2003-ban pedig 2 820 000 forint [2003. évi költségvetési törvény 11. § (5) bekezdés] volt.
190
módosítás hatálybalépését megelőzően keletkezett adatok is közérdekből nyilvános adatnak minősülnek-e, s ennek megfelelően hozzáférhetővé kell-e azokat tenni. Az ügyben másodfokon eljárt bíróság jogerős álláspontja szerint igen, és szerintük az értelmezésük nem sérti a jogszabályok visszaható hatályának tilalmát. E jogértelmezéssel szemben foglalt állást a Legfelsőbb Bíróság, amikor a felülvizsgálati eljárás során hozott ítéletében kizárta a módosítás alkalmazását a hatályba lépését megelőzően keletkezett személyes adatokra. Az Alkotmánybíróság a 443/D/2006. AB határozatában387 az élő jog388 teóriájára támaszkodva alkotmányosnak ítélte a törvénymódosítást, és nem tulajdonított neki visszaható hatályt. N) Az indítványozó kiemelte, hogy egy olyan jogalkalmazási gyakorlat honosodott meg, amely szerint a kisajátítási hatóság az önkormányzatok létrehozását megelőzően bevezetett építési korlátozások miatt kötelezi a kerületi önkormányzatokat magas összegű kártalanítás melletti kisajátításra. Álláspontja szerint a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik az építési törvény azon rendelkezése, amely lehetőséget ad arra, hogy a kisajátítási hatóság a korábban hatályos jogszabályoknak megfelelően elrendelt korlátozások miatt kártalanítási kötelezettséget állapítson meg a települési önkormányzatok számára. Az Alkotmánybíróság a 144/2010. (VII. 14.) AB határozatában389 nem osztotta az indítványozói álláspontot egyrészt amiatt, mert a kifogásolt rendelkezés hatálybalépése előtti jogi szabályozás is széles körben adott lehetőséget arra, hogy amennyiben a településrendezési előírások korlátozták a tulajdonost építési szándékának megvalósításában, az őt ért tulajdoni sérelem orvoslása érdekében az ingatlan kisajátítását kérje, az építési törvény szabályai alapján pedig – a legsúlyosabb tulajdoni korlátozások tekintetében – ez a joga alanyi joggá
387
2007. május 29., a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19. § (4) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 388 „Ha a vizsgált jogszabálynak van (egy vagy több) olyan értelmezése, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel, az Alkotmánybíróságnak nem feltétlenül kell megállapítania a jogszabály alkotmányellenességét. A normát nem kell minden esetben megsemmisíteni csupán azért, mert az alkotmányos követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges vagy előfordul. Nem hagyható azonban figyelmen kívül az alkotmányossági vizsgálatnál a jogszabálynak az az értelmezése, amelyet a joggyakorlat egységesen követ, vagyis a jogszabálynak az »élő jogban« megnyilvánuló normatartalma. Ha a jogszabály ekként alkotmánysértő tartalommal hatályosul, az alkotmányellenesség megállapítása és jogkövetkezményeinek alkalmazása elkerülhetetlenül szükséges. Egyébként azonban a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését vagy a törvényhozó felhívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az értelmezéseknek körét határozza meg általában, az alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van.” [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 267.] 389 Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény nem tartalmaz szabályt arról, hogy a fővárosban az ingatlan tulajdonosa mely önkormányzattal szemben érvényesítheti 30. § (4) bekezdésében szabályozott igényét. Ezért felhívja az Országgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2010. december 31-ig tegyen eleget.
191
vált. Másrészt pedig amiatt, mert ez a rendelkezés tartalmilag éppen az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogának érvényesülését szolgálja, így a visszamenőleges jogalkotás tilalmának a sérelme fel sem merülhet. 5.2.2 Folyamatban levő ügyek alkalmazhatósági szabályairól kialakult alkotmánybírósági esetjog – alkotmányellenes megoldások A) Az Alkotmánybíróság az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatban kifejtette, hogy a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik, ha a jogalkotó a költségvetési év tartama alatt bár ex nunc hatállyal, de ellentételezés nélkül akként avatkozik bele az önkormányzatok költségvetésébe, hogy a költségvetésről szóló önkormányzati rendelet elfogadásakor még szabadon felhasználható költségvetési bevételeket célhoz kötött bevételekké minősíti át, avagy a korábban is célhoz kötött bevételek felhasználási feltételeit szigorítja, s ekként meghiúsítja a jogszerűen elfogadott költségvetés alapján vállalt kötelezettségek teljesítését. Az önkormányzatok gazdálkodása önkormányzati rendeletben foglalt éves költségvetés alapján történik. A költségvetési gazdálkodást számos, előre nem látható bizonytalansági tényező (pl. áremelkedések) zavarja. Az Alkotmánybíróság éppen az önkormányzati költségvetés teljesíthetősége érdekében fokozott elvárásokat támaszt a jogalkotóval
szemben,
a
költségvetési
gazdálkodásnak
az
a
jogbiztonsági
minimumkövetelménye, hogy az állam a költségvetési év tartama alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét, így egyebek között a szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át célhoz kötött bevételekké, illetőleg a korábban is célhoz kötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse. Tekintettel arra, hogy az 1994. évi önkormányzati költségvetések elkészítésének időszakában az önkormányzati tulajdonban lévő lakások értékesítésére befolyt összeg felhasználására nézve semmiféle korlátozó rendelkezés nem volt hatályban, a jogbiztonsági követelményekkel összhangban döntött úgy a taláros testület, hogy a támadott rendelkezések, bár önmagukban véve nem alkotmányellenesek, 1994. december 31-éig nem alkalmazhatók. Ezt az AB határozatot, amely a visszamenőleges hatály egyik precedens értékű és rengeteget hivatkozott döntése, az azonnali hatály tipikus esetének tekinti Kampis György (a jogalkotó a költségvetési év során ex nunc hatállyal avatkozott be az önkormányzatok költségvetésébe akként, hogy pl. korábban szabadon felhasználható
192
költségvetési bevételeket célhoz kötött, azaz pántlikázott bevétellé alakított át mindennemű ellentételezés nélkül). 390 B) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a korábbi fegyvertartási engedélyeket sem határozatlan időre, még csak nem is visszavonásig, hanem kifejezetten határozott időre adták. Ebből következően senkinek nem származhatott a kiadott engedély révén „örök időre szóló” fegyverviselési jogosultsága. Sőt: a jogszabály alapján minden érintett tudhatta, hogy időről időre felülvizsgálják az engedély kiadására vonatkozó feltételek meglétét. A kifogásolt norma előírta a folyamatban lévő ügyekben való alkalmazást, vagyis ha a rendelet hatálybalépése napján (2004. szeptember 3-án) első fokú határozattal a folyamatban lévő ügyet nem bírálták el, már az újonnan hatályba lépett szabályt kellett alkalmazni. A korábbi és az új szabályozás összevetéséből az következik, hogy a támadott normának a folyamatban volt ügyekben előírt alkalmazási kötelezettsége bizonyos személyekre nézve az engedélykérelem elutasítását okozó joghátrányt eredményezhetett. A folyamatban lévő ügyekre előírt alkalmazási kötelezettség indokolatlanságát támasztja alá az Alkotmánybíróság szerint az a körülmény, hogy az érintettek meghatározott csoportjának (a már korábban is engedéllyel rendelkező olyan személyeknek, akiknek a rendelet hatálybalépését közvetlenül megelőző időszakban járt le az engedély érvényessége) nem is volt más választása, mint az, hogy az adott időpontban forduljon a hatósághoz az engedély újbóli kiadása iránt. Ezen objektív körülmény kizárttá teszi annak megállapítását, hogy az érintettek visszaélésszerűen vagy legalábbis előnyszerzés céljából akarták volna gyakorolni jogaikat. Az Alkotmánybíróság szerint tehát az átmeneti időszak biztosítása, vagyis a folyamatban lévő ügyekben a korábbi szabályozás alkalmazásának megengedése lett volna a jogalkotó számára a járható út. Az Alkotmánybíróság 9/2007. (III. 7.) AB határozatában megállapította, hogy a fegyverekről és lőszerekről szóló 253/2004. (VIII. 31.) Korm. rendelet 53. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt a jogbiztonságra tekintettel ex tunc, a hatálybalépésének időpontjával, 2004. szeptember 3. napjával megsemmisítette.391 Dr. Holló András alkotmánybíró a különvéleményében392 kifejtette, hogy a fegyvertartáshoz való jog nem alanyi jog, vagyis az engedélyes fegyvertartáshoz való joga az engedélyből származik. A korábbi jogszabály szintén érvényességi időhöz kötötte a fegyvertartási 390
Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, Budapest, 1994. 65. Az R. 53. § (2) bekezdés visszamenőleges hatályú megsemmisítésére figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította: az, aki az R. hatálybalépését megelőzően nyújtotta be lőfegyver megszerzésére (ideértve: további megtartására) irányuló kérelmét, és ezt a hatóság az R.-re tekintettel utasította el, jogosulttá válik az R. hatálybalépését megelőzően hatályban volt szabályozás szerint az engedély megszerzésére. 392 Csatlakozott hozzá Kovács Péter és Paczolay Péter. 391
193
engedélyt. A kifogásolt rendelkezéssel érintett alanyi körbe tartozók korábban vagy nem rendelkeztek fegyvertartási engedéllyel (s így fegyvertartási joggal sem), vagy az engedélyük érvényességi ideje lejárt (s ezzel fegyvertartási joguk megszűnt). Ennek következtében az, hogy a rendelet szabályait az első fokú határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kellett, egy új fegyvertartási engedély megadása, új jogszerzés feltételeinek a szigorítását jelentette, meglévő jogosultság korlátozásához, megvonásához nem vezetett. Ráadásul maga a rendelet nyilvánította ki, hogy a hatálybalépése előtt kiadott engedélyek érvényességét, az engedély alapján fennálló jogosultságot nem érinti. Mindezekre figyelemmel a rendelet létrejött, lezárult jogviszonyokat nem változtatott meg, ezért nem alkotmányellenes. C) Az elhíresült parkolási ügyekben az Alkotmánybíróság a 2/2009. (I. 23.) AB határozatában döntött a jogalkotással kapcsolatos azonnali jogvesztés alkotmányellenességéről.393 A közúti közlekedésről szóló törvény módosítása jelentősen szigorította a jogosulti oldalon az igényérvényesítés feltételeit: a várakozóhely jogosulatlan használatától számított 60 napon belül jogvesztés terhével fel kellett szólítania a kötelezettet a teljesítésre, a követelés elévülési idejét pedig egy évre mérsékelte. A módosítás a kihirdetését követő 8. napon lépett hatályba. A még meg nem küldött fizetési felszólításokat a hatálybalépéstől számított 60 napon belül jogvesztés terhével meg kellett küldeni, és a hatálybalépéssel minden követelés (beleértve a hatálybalépést megelőzően keletkezetteket is) elévülési ideje egy évre változott. A módosítás tehát az igényérvényesítést korlátozó feltételekhez kötötte, ugyanakkor rendelkezéseinek alkalmazását a jövőre nézve írta elő: úgy a 60 napos jogvesztő határidő, mint az egy éves elévülési idő a szabályozás hatálybalépésétől számítottan vált alkalmazandóvá a korábban keletkezett, de az érvényesítés fázisába még nem jutott igények esetében is. A hatályba léptető rendelkezés értelmében a 2006. december 22. napját megelőzően keletkezett, de az érvényesítés
szakaszába
még
nem
lépett
igények
esetében
a
törvénymódosítás
hatálybalépésével megnyílt a 60 napos jogvesztő határidő, de ekkor nyílt meg az egy éves elévülési idő is azokban az esetekben, mikor az elévülési időből még több mint egy év volt hátra. A folyamatban levő parkolási perekben is alkalmazandó rendelkezés szerint a bíróság a pert akkor is köteles hivatalból, az eljárás bármely szakában megszüntetni, ha a közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetve kijelölt várakozóhely jogosulatlan
393
megállapította, hogy a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2008. évi XXX. törvény 63. § (10) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt a kihirdetésére visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.
194
használata folytán keletkezett igények érvényesítésére a keresetlevelet (fizetési meghagyás iránti kérelmet) a jogosulatlan úthasználattól számított egy éven túl nyújtották be. Összegezve: vagyis ha az igény keletkezése és az igényérvényesítés között több mint egy év telt el. E határidő elmulasztása esetén igazolásnak helye nincs. Az igazolási kérelem kizárása e határidőt jogvesztővé teszi. Így a jogosult a határidő eltelte esetén elveszti az igényét. Az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a megváltozott törvényi szabályok korlátozták-e a kihirdetést megelőzően keletkezett igények érvényesítésének jogát, illetve a módosító rendelkezések az anyagi jog alapján létrejött jogviszonyokban – függetlenül e jogviszonyok polgári, avagy közigazgatási jellegétől – kívántak-e változást előidézni. A közterületi várakozás tényével az anyagi jogi jogviszony létrejön, a díjfizetési kötelezettség beáll. Eljárási oldalról tekintve a per megszüntetése az új rendelkezések miatt olyan okra vezethető vissza, amelyet a folyamatban lévő perekben az eljárás megindításakor a felek nem láthattak előre. A törvénymódosítás tehát az egyéves elévülési határidő jogvesztővé tételével a törvénymódosítás kihirdetését megelőző időre keletkeztet az anyagi jogi szabályok szerint létrejött jogviszonyok tekintetében, a jogosultak számára kedvezőtlen, bizonyos esetekben jogvesztést eredményező változást. Ezen túlmenően az azonnali hatálybalépés, az átmeneti idő hiánya, az új rendelkezések hatályának a folyamatban lévő peres eljárásokra történő kiterjesztése következtében a módosítás az egy éven túli igényérvényesítés anyagi jogi alapját, a felek közötti jogviszony létrejöttét is relativizálja, hiszen az egy éves határidő eltelte esetén a bíróság a perlést nem engedheti meg, a korábban megindított pert pedig meg kell szüntetnie. Ily módon a szigorítás a hatálybalépést megelőzően létrejött jogviszonyokban kívánt változást előidézni, ezért alkotmányellenes, mivel a kihirdetéssel hatályba lépő módosítást felkészülési idő nélkül, a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni rendelte, ami a visszamenőleges hatályú jogalkalmazás tilalmába ütközik. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a hatályba léptető rendelkezések megsemmisítése után megmaradó normaszöveg szintén visszamenőleges hatályú és terhesebb az igényjogosultak számára, mivel az igény keletkezésétől számított egyéves, jogvesztővé tett perindítási határidő elteltére tekintettel a bíróságot folyamatban lévő perben, annak bármely szakaszában permegszüntetésre kötelezi, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapítottan e rendelkezést is megsemmisítette.
195
Az Alkotmánybíróság a folyamatban lévő peres eljárások nagy számára és a peres felek különösen fontos érdekeire tekintettel döntött a vizsgált jogszabály kihirdetésére visszamenőleges hatályú megsemmisítése mellett. A vizsgált törvényi rendelkezések ex tunc megsemmisítésével az Alkotmánybíróság helyreállította a módosító törvény kihirdetését megelőző állapotot. A visszamenőleges hatállyal megsemmisített jogszabályi rendelkezések a keletkezésük időpontjára visszahatóan semmisek, ami esetükben kizárja a jogszabály alkalmazását. A bírói kezdeményezés alapján indult, konkrét normakontrollra irányuló alkotmánybírósági eljárások tekintetében mindez azt jelenti, hogy az alkotmánybírósági határozat hivatalos lapban való közzétételét követően a felfüggesztett pereket folytatni kell, és a várakozásban megnyilvánuló közlekedési célú közúthasználattal kapcsolatosan létrejött jogviszonyokból származó igényeket érdemben kell elbírálni. D) Ugyanezen logika alapján döntött az Alkotmánybíróság az 51/2010. (IV. 28.) AB határozatában a Ptké. visszamenőleges hatályáról. A Ptké. új Ptk.-t hatálybaléptető rendelkezése nem tartalmaz általános szabályt a régi Ptk. alatt, a régi Ptk. szabályai szerint keletkezett igények mikénti elbírálására, dacára annak, hogy számos helyen a „folyamatban lévő eljárásokban” és „ügyekben” előírja az új Ptk. alkalmazását.394 Teszi ezt annak ellenére, hogy a személyhez fűződő jogok egyes alanyai számára az új Ptk. hatálybalépése a korábbihoz képest hátrányosabb rendelkezést állapít meg. A gyakorlatban ez azt jelentheti, hogy mindazok, akikkel szemben 2010. május 1-jéig a példában jelzett módon személyiségi jogi jogsértést követtek el, és a régi Ptk. alapján perben érvényesíthető igényeik keletkeztek, a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazandó új rendelkezések folytán395 ezen igényeiket elveszíthetik. Mivel az Alkotmánybíróság joggyakorlata alapján a szabályozás csak abban az esetben visszaható hatályú és alkotmányellenes), ha a védelmet élvező anyagi jogi jogviszonyokban
394
Az ezzel összefüggő jogbizonytalanságra példa, hogy a Ptké. 1. § (1) bekezdése alapján május 1-jén hatályba lépő új Ptk. 2:93. és 2:94. §-ai jelentős változásokat eredményeznek a személyiségi jogok hazai rendszerében. A 2:93. § új szabálya értelmében a sajtóval szemben semmilyen - tehát sem objektív, sem szubjektív alapú - igényt nem lehet érvényesíteni, ha a sajtó a személyiségi jogokat azzal sérti meg, hogy nyilvános rendezvényről tudósít szöveghűen az ott elhangzottakról; neki átadott nyilatkozatot tesz közzé; hivatalos eljárásokat, döntéseket vagy határozatokat ismertet. Az új Ptk. 2:94. § (1) és (2) bekezdése a közhatalmat gyakorló, közfeladatot ellátó és egyébként közszereplőnek minősülő személyek jó hírnevének és becsületének - nemcsak a sajtó, hanem bárki által való - megsértése esetére úgy rendelkezik, hogy akár az egyébként objektív, akár a szubjektív jogkövetkezmények ilyen esetben csak akkor alkalmazhatók, ha a jogsértő szándékosan vagy súlyosan gondatlan módon járt el. Mindkét szabály a régi Ptk.-hoz képest igen terjedelmes kivételt konstituál az általános személyiségvédelem elve alól. 395 Sajtó-helyreigazítási igény, személyiségi jogok megsértésének objektív jogkövetkezményeihez fűződő igények, kártérítés és bírság az elévülési időn belül.
196
kíván kedvezőtlen változást előidézni. Az Alkotmánybíróságnak ezért vizsgálnia kellett, hogy az indítványban megjelölt hatálybaléptetési szabály korlátozza-e a kihirdetést megelőzően keletkezett igények érvényesítésének jogát, illetve a módosító rendelkezések az anyagi jog alapján létrejött jogviszonyokban kívánnak-e olyan változást előidézni, amelyhez az érintettek – felkészülési idő hiányában – nem tudnak alkalmazkodni. A május 1-jei hatálybalépéssel érintett ügyekben a bíróság döntése olyan okra lesz visszavezethető, amelyet a folyamatban lévő perekben az eljárás megindításakor a felek nem láthattak előre. A Ptké. 1. § (1) bekezdése a kihirdetését megelőző időre keletkeztet az anyagi jogi szabályok szerint létrejött jogviszonyok tekintetében a jogosultak számára kedvezőtlen, jogvesztést eredményező változást, tehát alkotmányellenes. 5.2.3 Egy helyi önkormányzati slágertéma, az állattartás szabályozásának a problematikája A) A vasszentmihályi önkormányzat helyi állattartási önkormányzati rendelete a nagyüzemi állattartásra védőtávolság-előírást határozott meg. Első rendeletében ezer méterest, majd a rendelet módosításával később ötszáz méterest. Az indítványozó az egyetlen, az önkormányzat közigazgatási területén nagyüzemi állattartással foglalkozó vállalkozó a szabályozás következtében lehetetlen helyzetbe került, mivel a védőtávolságon belül több lakóház is épült, illetve a közút is mintegy húsz méterre halad el az indítványozó gazdasági társaság telephelyétől. A védőtávolság azonnali hatályú csökkentése (megfelezése) nem kötelezettségnehezítő rendelkezés, hanem éppen a korábbi kötelezettséget enyhítette, ezért az Alkotmánybíróság a 403/B/2006. AB határozatában396 megállapította, hogy nem sérthette a jogbiztonságot. 397 B) Az Alkotmánybíróság a 28/2004. (VII. 7.) AB határozatában megállapította, hogy a zuglói képviselő-testületnek az állatok tartásáról szóló önkormányzati rendelete támadott rendelkezései alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a kifogásolt jogszabály hatálybalépése előtt az állattartás kérdését az önkormányzat nem szabályozta rendeletben, vagyis a rendeletben foglalt korlátozások nélkül történt az állattartás az önkormányzat területén. Maga a rendelet pedig a megszületését,
396
2007. november 19., Vasszentmihály Önkormányzatának a helyi állattartás szabályairól szóló 3/2005. (VI. 22.) számú önkormányzati rendelete 7. §-a, valamint 1. számú mellékletének „belterületi határvonaltól és telek határtól számított 500 m” szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról. 397 Egyébként az Alkotmánybíróság a 29/2001. (VI. 29.) AB határozatában már foglalkozott a nagyüzemi állattartást szabályozó védőtávolság és a vállalkozáshoz való jog kapcsolatával. A támadott rendeleti szabály a nagyüzemi sertéstartást a belterületi határvonaltól számított száz méteren belül tiltotta meg, de az Alkotmánybíróság szerint nem tette általában lehetetlenné a nagyüzemi állattartást a településen. (ABH 2001, 649, 651.). Az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő hiánya miatt megsemmisítette a rendeletet.
197
vagyis 1999. október 4-ét követő 30 napon belül (28. napon), 1999. november 1-jén lépett hatályba. A hatálybalépésről szóló rendelkezések alapján egyértelmű, hogy a rendeletet a hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell: a hatálybalépés előtt megkezdett ebtartásra és ebtenyésztésre is vonatkozik a rendelet szerinti hozzájárulások és engedély beszerzésének kötelezettsége, amelyek hiányában (a rendelet hatálybalépése napjával) az engedélyhez kötött ebek tartása megszüntethető, illetve az ebtenyészet korlátozható vagy megtiltható. Ebben az ügyben is megállapítható volt az, hogy a rendelet nem biztosított kellő időt az állattartóknak az új szabályozási körülményekre való felkészülésre. Ez a szabályozási mód – az önkormányzati rendelet hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra történő alkalmazása, valamint az átmeneti szabályozás és a kellő felkészülési idő hiánya miatt – ellentétes a jogalkotási törvény 12. § (2) bekezdésében foglaltakkal. C) Az Alkotmánybíróság a 29/2004. (VII. 7.) AB határozatában megvizsgálta, hogy az önkormányzati rendelet támadott rendelkezése ellentétes-e a visszaható hatályú jogalkotás tilalmával. Ennek keretében megállapította, hogy a rendelet átmeneti szabályokat tartalmaz a hatálybalépése előtt megkezdett állattartásra nézve. Az engedély beszerzésére (2001. március 1. – a hatálybalépés napja és 2001. augusztus 31. – az engedély beszerzésére nyitva álló határidő között) hat hónapos felkészülési időt biztosított. Emellett a rendelet hatálybalépése előtt megkezdett, a megengedettnél nagyobb számú kutya- és macskatartás az állat kimúlásáig folytatható, ha 2001. szeptember 30-áig (tehát a hatálybalépéstől számított 7 hónapon belül) bejelenti az állattartó a tartás tényét. Az állattartást egyéb esetben kell megszüntetni 2001. december 31-éig, tehát a hatálybalépést követő 10 hónapon belül. Ez a határidő azonban méltányossági alapon – a polgármester engedélye alapján – meghosszabbítható. Akkor is meghosszabbítható a határidő egy évvel – a közvetlen szomszédok írásbeli véleménye figyelembevételével –, ha az állattartás módja nem ütközik (magasabb szintű) jogszabályba. Miután a rendelet tartalmaz átmeneti szabályokat és a kellő felkészülési időt biztosított, ezért nem állapítható meg, hogy a rendelet visszamenőlegesen állapított volna meg kötelezettséget. D) Az állattartásról szóló salgótarjáni önkormányzati rendelet alkotmányellenességének a megállapítását kérte az indítványozó, mert az nem állapított meg átmeneti szabályokat az állattartásra nézve, ez pedig az álláspontja szerint a jogbiztonságot sérti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az átmeneti rendelkezések hiánya abban az esetben vet fel alkotmányossági problémát, amennyiben az átmeneti szabályok nélkül sérülne a visszaható hatályú jogalkotás tilalma. Az Alkotmánybíróság a 9/2006. (II. 22.) AB
198
határozatában megállapította, hogy az új önkormányzati rendelet a hatályba lépése napjával hatályon kívül helyezte az állattartásra vonatkozó korábbi rendeletet, továbbá, hogy az új rendelet a kihirdetése napján lépett hatályba, de 30 napos felkészülési időt biztosított az állatok tartására vonatkozó szabályok tekintetében. Ráadásul a korábbi rendelet is kizárta nagytestű, valamint támadó természetű ebek tartását a többlakásos épületekben, így ezen rendelkezések tekintetében a két rendelet ugyanolyan tartalommal szabályozott. Ebből következően az állatok tartásának szabályozása nem előnyösebb, de nem is hátrányosabb az érintettekre a korábbi szabályozásnál, valamint nem tekinthetők meghatározott társadalmi viszonyt első ízben rendező szabályoknak, illetve miután az új rendelet kellő felkészülési időt (30 nap) biztosított, így a visszamenőleges hatály tilalmába ütközés az átmeneti szabályok hiánya miatt a tekintetükben nem állapítható meg. E) A XVI. kerületi önkormányzat állattartási rendeletéről az Alkotmánybíróság a 1423/B/2007. AB határozatában398 megállapította, hogy a kifogásolt önkormányzati rendelet átmeneti rendelkezések megállapítása nélkül a kihirdetése napjával lépett hatályba. Amiatt azonban, hogy a korábbi önkormányzati rendelet is ugyanúgy szabályozta az engedély nélkül tartható állatok számát, továbbá a közvetlen szomszédok beleegyezésének a megszerzésére vonatkozó előírásokat, az új szabályozásban a korábbiakhoz képest nem előnyösebb, de nem is hátrányosabb az érintettekre, így a visszamenőleges hatály tilalmába ütközés az átmeneti szabályok hiánya miatt nem állapítható meg. F) Az Alkotmánybíróság a 1161/B/2004. AB határozatában399 áttekintve a barnagi önkormányzat állattartási rendeletét, megállapította, hogy a rendelet hatálybaléptetése nem visszamenőlegesen történt, hiszen a rendelet a kihirdetésével egyidejűleg lépett hatályba. A képviselő-testület átmeneti szabályokat is alkotott a már létrejött jogviszonyok sorsáról, vagyis a korábban megkezdett állattartással kapcsolatosan, s egy év felkészülési időt biztosított. A már megkezdett korábbi állattartás rendezésére, a megváltozott jogszabályi környezethez való alkalmazkodásra a rendelet átmeneti rendelkezése kellő időt, egy évet biztosított az állattartók számára.
398
2008. október 14., Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzatának az állatok tartásáról szóló 41/2004. (XI. 15.) rendelete 12. § (1)-(3) bekezdései, a 13. § (1)-(5) bekezdései, valamint a 14. § (1)-(2) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatáról. 399 2009. július 6., Barnag Község Önkormányzata Képviselő-testületének az állattartás helyi szabályairól szóló 5/2003. (VI. 2.) Kt. számú rendelet 9. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
199
5.2.4 Az építésügyi, valamint az iparigazgatással összefüggő ügyek A) Az Alkotmánybíróság a 20/2001. (VI. 11.) AB határozatában alkotmányellenesnek tekintette azt az önkormányzati rendeleti szabályozást, amely a folyamatban lévő építésügyi hatósági eljárás során már alkalmazni rendelte a változtatási tilalmi rendelkezéseket.400 Minden olyan ügyben, amely jogerős közigazgatási határozattal még nem zárult le, annak befejezéséig a rendeletben meghatározott változtatási tilalom új kötelezettséget jelent a folyamatban lévő építésügyi hatósági ügyekben érintett ingatlantulajdonosokra nézve. Ez a kötelezettség visszamenőleges hatályú, mert megváltoztatja az építésügyi hatósági eljárás kezdeményezésekori körülményeket, olyan új kötelezettséget keletkeztet, amely a kérelem benyújtásakori jogszabályi előírások szerinti – esetlegesen az érintett ingatlantulajdonos (ügyfél) számára pozitív döntést eredményező – hatósági eljárást az ügyfél szempontjából negatív módon befolyásolja. Az önkormányzati rendelet folyamatban lévő ügyekre való alkalmazása a hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra, olyan súlyú alkotmányellenesség, amelyre tekintettel az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezést az önkormányzati rendelet kihirdetése, 2000. szeptember 4. napjára visszamenő hatállyal semmisítette meg. Az Alkotmánybíróság eltért a korábbi gyakorlatától, és a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának a követelményét értelmezte építésügyben az Alkotmánybíróság a 20/2001. (VI. 11.) AB határozatában, amelyben a változtatási tilalomnak a folyamatos ügyekben való alkalmazhatóságát elrendelő önkormányzati rendeleti szabályozást a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek minősítette.401 B) Az Alkotmánybíróság egy későbbi döntésében azonban eltért ettől az értelmezéstől, s a 349/B/2001. AB határozatban megállapította, hogy a jogbiztonság alkotmányos követelménye alapján az eljárási jogviszonyok nem élvezhetnek erősebb alkotmányos védelmet, mint a jogerős határozattal létrehozott anyagi jogviszonyok, megszerzett jogok. Az önkormányzati rendelettel elrendelt változtatási tilalom visszaható hatályának alkotmányossági megítéléséről az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatában megállapította, hogy a „létrejött
400
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény alapján a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő. Az érintett ingatlanok tulajdonosai kötelesek tűrni azt, hogy meghatározott ideig (legfeljebb azonban az önkormányzati rendelet hatálybalépését követő 3 évig) az ingatlanokon nem folytatható a törvényben felsorolt építési és egyéb tevékenység. A 2000. július 13-án elfogadott és szeptember 4-én kihirdetett önkormányzati rendelet hatályba léptető rendelkezése a következő rendelkezést tartalmazta: „A rendelet 2000. szeptember 10-én lép hatályba, és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell.” Keszthely Város Önkormányzatának a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2000. (VII. 13.) számú rendelete 5. §ának „és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell” szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezést az önkormányzati rendelet kihirdetése, 2000. szeptember 4. napjáig visszamenő hatállyal az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 401 ABH 2001, 612, 617.
200
jogviszonyok” alatt az anyagi jog alapján létrejött, anyagi jogi jogviszonyokat kell érteni, és e jogviszonyok védelme érdekében állapított meg alkotmányellenességet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának a sérelme miatt”.402 Ennek a döntésnek az alapja az, hogy építési anyagi jogi jogviszonyok csak a jogerős építési engedély alapján jönnek létre, így a törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett, lezárt jogviszonyok megváltoztatása csak akkor következne be, ha a törvény előírásai a jogerős építési engedély alapján keletkezett építési jogviszonyokat is érintenék”.403 Ezt az álláspontot fejtette ki az Alkotmánybíróság a 808/H/2003. AB határozatban (ABH 2004, 1978.), továbbá az 50/2007. (VII. 10.) AB határozatban (ABH 2007, 984, 992.) is. Az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatában404 a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló törvényt támadó indítványokat elutasította. Ez a döntés azért volt jelentős, mert ezzel az álláspontjával az Alkotmánybíróság visszatért a korábbi joggyakorlatához, s – eltérően a 20/2001. (VI. 11.) AB határozattól – megszorítóan, azaz a létrejött anyagi jogi jogviszonyok megváltoztatásának a tilalmaként értelmezte a visszamenőleges jogalkotás tilalmát.405 Az Alkotmánybíróság Balaton-törvényről hozott döntése sokat citált volt a későbbi alkotmánybírósági gyakorlatban. A testület fő érve az volt, hogy már 1999 nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére, és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31ig megalkotja. Így is történt, a törvényt 2000. november 3-án jelent meg a Magyar Közlönyben, és 2000. december 3-án lépett hatályba. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az érintett területek tulajdonosai számíthattak a terület-felhasználási és építési előírások megváltozására és arra is, hogy az új rendezési előírások a környezet védelmét szolgáló szigorúbb feltételeket fognak meghatározni, vagyis az új törvény megalkotására kinyilvánított jogalkotói szándék nyilvánosságra kerülését követően kellő idejük volt a jogerős építési engedély megszerzéséhez, ha építéshez való jogukkal a korábbi jogszabályi feltételek mellett kívántak élni.406
402
ABH 2002, 1241, 1245. ABH 2002, 1241, 1246-1247. 404 2002. VII. 9. 405 ABH 2002, 1241, 1247-1248. 406 ABH 2002, 1250, 1251. 403
201
Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz, s kifejtette, hogy a különböző jogágak a jogszabály hatálybalépése kérdésében eltérő sajátosságokkal rendelkeznek, így az eljárásjogokban gyakran előfordul olyan szabály, amely elrendeli az új rendelkezéseknek a folyamatban lévő eljárásokban történő alkalmazását. Még az egyes jogágakon belül is lehetnek a jogszabályok hatálybalépése tekintetében, így például a polgári jogon belül a korábban megkötött szerződésekre az új jogszabályok kivételesen hatnak ki, de a tulajdonjogi viszonyokra vonatkozó jogalkotás lehetősége válnék azonban kérdésessé akkor, ha csak a jövőben létrejövő tulajdonjogi viszonyokra terjedhetne ki az új jogszabály hatálya, a fennálló tulajdonjogi viszonyokra nem. Ebből következik szerinte, hogy a fennálló tulajdonjogi viszonyokra kiható új szabályok megalkotása esetén a jogállam elvével szoros összefüggésben álló jogbiztonság követelménye nem szenved sérelmet. Kiss László alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében407 a visszaható hatályú jogi rendezés tilalmának értékelése tekintetében más álláspontot fogalmazott meg a többségi határozathoz képest. Szerinte a támadott rendelkezés alkotmányellenes és ebből adódóan megsemmisítendő, mert jogállami keretek között csak akkor várható el a jogalanyoktól a jogszabályok betartása, ha azokat kihirdették, ténylegesen megismerhették, s a jogszabályok lehetőséget adnak arra, hogy a jogalanyok a magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, így különösen, ha hatályba lépésüket megelőző időre nem állapítanak meg többlet kötelezettségeket a számukra. A visszaható hatályú jogi szabályozás elutasításának egyik legmarkánsabban megfogalmazott indoka szerint a retroaktív norma a jogrendszer egyik alappillérét ingatja meg. Egyetértve Peschka Vilmossal, aki az „ignorantia iuris neminem excusat” megdönthetetlen vélelmének vizsgálatával kapcsolatban mutat rá a visszaható hatályú jogi norma ontológiai ellentmondásosságára, a visszahatás kizárja a jogi norma alternatív jellegét, valamint fikcióvá teszi az „ignorantia iuris” szabályát, fikcióként pedig az nem képes biztosítani a jogi norma érvényesülését. A fentiekhez annyit tennék hozzá, hogy Peschkánál a jogszabálynak két ontológiai feltétele van: az alternativitás (cselekvési lehetőségek közötti választás) és a társadalmi szintű megismerhetőség.408 A visszaható (retroaktív) hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a hatálybalépése előtti eseményekre (is) hatályos. Kiss László csoportosítása szerint a visszaható hatály első esetében a jogszabályt a hatálybalépése előtt lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, a második
407
Csatlakozott hozzá Czúcz Ottó. Idézi Kiss László:Vilmos Peschka: The Retroactive Validity of Legal Norms. Acta Juridica Hungarica, 1999/1-2. 9-15. 408
202
esetben pedig azt a hatályba lépése előtt keletkezett, de még le nem zárt (folyamatos) jogviszonyban a hatálybalépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák. Ez utóbbival, a már létrejött, de még le nem zárt jogviszonyokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróságnak következetes az álláspontja: valamely jogszabály azonban nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszaható hatállyal történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is – visszamenőleg alkalmazni kell.”409 Kiss László szerint a többségi határozatnak ennek a precedensnek a nyomán kellett volna haladnia, hiszen szerinte a támadott rendelkezés az abban érintett esetet példázza. Minthogy pedig a többségi határozat elmulasztotta az idézett AB határozat feldolgozását és értékelését, így gyakorlatilag anélkül tért el attól, hogy az eltérésnek megadta volna az indokát. Kiss László szerint sem törvényből, sem a korábbi alkotmánybírósági határozatokból nem következik az, hogy csak anyagi jogi szabályokra vonatkozhatna a régi Jat. 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott visszaható hatály tilalma. Ráadásul szerinte a visszaható hatály tilalmának a vizsgálatakor nincs értelmes hozadéka az anyagi és eljárási rendelkezések közötti különbségtételnek, s sok esetben vitatott, hogy a norma anyagi jogi vagy eljárási jogi-e.410 Kiss László szerint a konkrét ügyben nem volt elkerülhetetlen a visszaható hatály tilalmának megsértése. C) Az Alkotmánybíróság a 164/2008. (XII. 18.) AB határozatában
411
nem a 349/B/2001. AB
határozatban kifejtett indokokra alapozta döntését, hanem a törvényi szabályozás megváltozására.412 Az építési törvény bővítette ugyanis a változtatási tilalommal terhelt ingatlanok építési ügyeit, ezzel szemben a tárnoki önkormányzati rendeleti szabályozás lényegében csak az életveszély elhárítást jelöli meg. Az önkormányzati rendelet azzal, hogy rendelkezéseit valamennyi folyamatban lévő ügyre alkalmazni rendeli, szembekerül az építési
409
57/1994. (XI. 17.) AB határozat. Kiss László szerint „eljárási” jellegű az az alkalmazandó jogot kijelölő (hatályba léptető) rendelkezés lenne, amelyik arról szólna, hogy egy eljárási jogintézményt (bizonyítási eszközt stb.) akár az első-, akár a másodfokú eljárásban alkalmazni lehet vagy kell, noha az elsőfokú eljárásban azt nem lehetett, vagy fordítva. 411 Tárnok Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 14/2007. (VIII. 29.) rendelete törvényellenességének vizsgálatáról. 412 Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) változtatási tilalmat érintő szabályait módosította az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2006. évi L. törvény, valamint a nemzetgazdaságilag kiemelt építési beruházások megvalósításának elősegítése érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2008. évi XLIX. törvény. 410
203
törvény kivételt meghatározó szabályaival (pl. a tilalom hatálybalépésekor érvényes építésügyi
hatósági
jogszabályokban
engedéllyel
megengedett
más
megvalósuló építési
építési
munkák
javítási-karbantartási módosítása
és
tekintetében).
a Az
Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította az önkormányzati rendeleti szabály törvénnyel való ellentétét, ezért az önkormányzati rendelet „Rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyek esetében is alkalmazni kell.” szövegrészét megsemmisítette. D) A XVII. kerületi önkormányzat változtatási tilalom elrendeléséről szóló önkormányzati rendelete a tárnoki rendelettel ellentétben nem tartalmaz semmilyen rendelkezést a változtatási tilalom tartalmáról, valamint a tilalom alóli kivételekről. Ebből következően a változtatási tilalom tartalma, továbbá a tilalom alóli kivételek a törvényi szabályok alapján érvényesültek a változtatási tilalom hatályba lépésekor folyamatban lévő ügyekben. Az Alkotmánybíróság az 1103/B/2007. AB határozatában413 megállapította, hogy a változtatási tilalomnak a folyamatban lévő ügyekre való alkalmazása („rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell”) szövegrésze nem tekinthető visszamenőleges hatályú jogalkotásnak, így nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Ugyanabban
a
tárgykörben,
ugyanannak
a
szövegrésznek
az
egyik
esetben
az
alkotmányosságát, a másikban pedig az alkotmányellenességét állapította meg a testület, de mindkét döntésében más és más okfejtés alapján döntött, megítélésem szerint megalapozottan. Jól jelzi ez a két döntés is, hogy a folyamatban levő ügyekre való alkalmazás alkotmányossága esetről esetre, a konkrét körülmények és szabályozási tartalom ismeretében ítélhető meg. E) A villamos energiáról szóló új törvény előírta a rendelkezéseinek alkalmazását a folyamatban lévő, de még a korábbi törvény alapján indult ügyekre. Az indítványozó konkrétan azt kifogásolta, hogy míg a régi törvény alapján a törvényi feltételeknek való megfelelés esetén az engedély kiadását nem lehetett megtagadni, addig az új rendelkezés a szélerőművek létesítését a Magyar Energia Hivatal által meghirdetett pályázat teljesítéséhez köti. Az új törvény által a szélerőmű-kapacitás létesítése tekintetében bevezetett változás nem érintett védelmet élvező anyagi jogi jogviszonyokat (szerzett jogokat), illetve az sem volt megállapítható, hogy a módosítás a korábbi szabályokhoz képest egyértelműen hátrányosabb
413
2009. május 19., Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának a Budapest XVII. kerület központjában, a Cinkotai út - MÁV hatvani vonala - Gázló köz - Dunaszeg utca és meghosszabbított vonala a Rákos-patakig Csabai út - Pesti út - Bujákhida utca - Gyökér utca - Bakancsos utca - Pesti út által határolt területre vonatkozó változtatási tilalom elrendeléséről szóló 13/2007. (IV. 10.) számú rendelete alkotmányellenességének vizsgálatáról.
204
lenne az érintettekre nézve. Ezért az Alkotmánybíróság a 305/B/2009. AB határozatában414 a visszamenőleges jogalkotás tilalmának a megsértésére alapított indítványt elutasította. Az új törvényt 2007. július 2-án hirdették ki, a törvény maga 2007. október 15-én, de az érdemi rendelkezéseinek a túlnyomó többsége azonban csak 2008. január 1-jén lépett hatályba. Ezzel a jogalkotó tehát például a szélerőmű parkok létesítési szabályainak megváltozására való felkészüléshez 6 hónapos időtartamot, vagyis kellő időt biztosított, a jogszabályváltozás nem érhette váratlanul az érintetteket. Döntése során az Alkotmánybíróság figyelembe vette és mérlegelte azt is, hogy a jogbiztonsághoz szorosan hozzátartozik „a bizalom védelmének elve is, vagy másképpen a jogos elvárások védelme”.415 Bár a jogi szabályozás megváltozása önmagában nem alkotmányossági kérdés, a jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot416, a jogalkotónak tiszteletben kell tartania a jogi környezet viszonylagos állandóságába vetett bizalmat. A jogszabály-változás érintette ugyan a még folyamatban lévő ügyeket, de arról nincs szó, hogy a jogalkotó egy, a tevékenységét már megkezdő jogalanyra vonatkozó feltételt változtatott volna meg utólag, vagy például valamely kedvezményt megvont volna. Megállapítható, hogy a törvény támadott rendelkezése (a folyamatban lévő ügyekre való alkalmazás elrendelése) nem idézett elő változást a már létrejött, lezárt anyagi jogi jogviszonyokban, nem rendelte el már kiadott engedélyek felülvizsgálatát, tehát nem érintett szerzett jogokat. Az Alkotmánybíróság emellett azt a hivatkozást sem találta igazoltnak, mely szerint a folyamatban lévő (ún. „átnyúló”) ügyekre való alkalmazhatóság elrendelésével az új törvény a kérelmezők számára kedvezőtlen változást idézett volna elő. Noha a rendszer valóban módosult, ugyanakkor pusztán ennek alapján (a konkrét jogszabályi engedélyezési, illetve pályázati feltételek összehasonlítása nélkül) nem lehet egyértelműen megállapítani, hogy mindez a kérelmezők számára hátrányosnak tekinthető változást jelent-e.
414
2011. május 2., a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény 178. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 415 142/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010. július-augusztus, 858, 864. 416 59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295, 298.
205
6. PÉNZÜGYI JOGI TÁRGYÚ JOGGYAKORLAT 6.1
Közteher-viselési kötelezettség
Az Alkotmánybíróság már korai határozataiban sokat foglalkozott a régi Jat. 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott, de az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvéből közvetlenül is levezethető visszaható hatály tilalmával.417 A régi Jat. említett rendelkezése értelmében a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint valamely jogszabály akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha (1) a jogalkotó kötelezettséget megállapító, vagy valamely magatartást jogellenessé nyilvánító jogszabályt visszamenőlegesen – kihirdetését megelőző időre – léptetett hatályba, vagy (2) a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés alapján – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.418 A régi Jat. 12. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben levezetett értelmezése csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik. A kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb szabályozást előíró jogszabály esetében – feltéve, hogy az így megalkotott jogszabályok egyébként nem alkotmányellenesek, illetve magasabb szintű jogszabályokkal nem ellentétesek – a visszaható hatályú jogalkotás nem alkotmányellenes.419 Az Alkotmánybíróság a 110/2009. (XI. 18.) AB határozatában összefoglalta a közteherviselési kötelezettséggel kapcsolatos gyakorlatát.420] A jogalkotó széles keretek között mérlegelhet akkor, amikor a közteher mértékét megállapítja, és nagy szabadsággal rendelkezik abban a kérdésben is, hogy mit határoz meg a közteher
417
903/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 250, 251.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332, 333.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 48.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 57/1994. (XI. 18.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324. 418 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 48. 419 152/2008. (XII. 10.) AB határozat, ABH 2008, 1487, 1490. 420 61/2006. (XI. 15.) AB határozatában (ABH 2006, 674, 681-684.) és 8/2007. (II. 28.) AB határozatában (ABH 2007, 148, 159-163.) foglalta össze [megerősítette: 836/B/2002. AB határozat, ABH 2007, 1479, 1481-1483.; 277/B/2001. AB határozat, ABH 2008, 1810, 1815.; 55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525, 532.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707, 733-734.; 730/D/2005. AB határozat, ABK 2009. március, 338, 339.
206
tárgyaként, a közteherviselési kötelezettség kiinduló pontjaként milyen gazdasági forrást választ ki.421 Az Alkotmány nem azt határozza meg, hogy jövedelmet és vagyont kell, illetve lehet közteherviselési kötelezettség alapjává tenni, hanem azt írja elő, hogy a közterhek viselésének a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz igazodóan, arányosan kell megtörténnie.422 Az Alkotmánybíróság a 448/B/1994. AB határozat indokolásában ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy a jogalkotás szabadsága az adófizetés kiindulópontjaként szolgáló gazdasági forrás kiválasztása és az adó tárgyának ez alapján történő meghatározása során nem korlátlan; az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt közteherviselési kötelezettséget előíró alkotmányi rendelkezés értelmében annak a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között kell maradnia.423 Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgárok (alanyi kötelezettek) jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével.424 Az Alkotmánybíróság a szövetkezeti ingyenes értékpapír adózására vonatkozó szabályozás alkotmányossági vizsgálata során a 3/1993. (II. 4.) AB határozat indokolásában rámutatott arra, hogy az állampolgár által ténylegesen meg nem szerzett jövedelem nem kezelhető adóköteles jövedelemként.425 A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/I. §-a alapján az alanyi kötelezettek jövedelmi helyzete (viszonya) és a fizetendő közteher között fennálló kapcsolatot vizsgálta, és ez alapján mondta ki azt, hogy amennyiben a személyi jövedelemadóztatásban
a
jogalkotó
bizonyítható
módon
olyan
jövedelmet
von
adókötelezettség alá, amelyet az adóalany ténylegesen meg sem szerzett, akkor átlépi az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi korlátot. Az Alkotmánybíróság többször is megerősítette azon elvi álláspontját, mely szerint az Alkotmánybíróságnak az alkotmányossági vizsgálat alá vont konkrét adójogszabály rendelkezései alapján esetről esetre, a szabályozás – így különösen az adótárgy – összes sajátosságának a figyelembevételével kell döntést hoznia abban a kérdésben, hogy a jogalkotó
421
620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541. 448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 726.; 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 307. 423 ABH 1994, 724, 727. 424 666/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 544/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 893, 898. 425 ABH 1993, 41, 45. 422
207
az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz való kötöttség keretei között maradt-e a szabályozás kialakítása során. Az Alkotmánybíróság rendszeresen kiemelte, hogy az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt mércét valamennyi adónem esetében egyaránt érvényesülő mércének tekinti azzal, hogy a mérce alkalmazása során nem lehet eltekinteni a konkrét adójogi szabályozás sajátosságaitól, továbbá az adóztatás tárgyává tett gazdasági forrás (adótárgy) jellemzőitől. Ebből következően a konkrét adónemet – ennek alkotmányosságát – vizsgáló korábbi alkotmánybírósági határozatok az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt mérce alapján a vizsgált adónem és az adóztatott gazdasági forrás (adótárgy) sajátosságaira tekintettel döntöttek az említett mércének való megfelelésről. Az Alkotmánybíróság a 8/2007. (II. 28.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a jövedelmi és vagyoni típusú adók, így a személyi jövedelemadó esetében az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányos mérce több fogalmi elemből tevődik össze. Ezek a fogalmi elemek egyrészt
magának
az
Alkotmány 70/I.
§-ának
a
rendelkezéseiből,
másrészt
az
Alkotmánybíróság korábbi, jövedelmi és vagyoni típusú adók alkotmányosságát vizsgáló határozataiban foglalt követelményekből, az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatából vezethetők le. Az említett fogalmi elemek – a jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében – az alábbiak: - az adó (közteher) alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni viszonyainak való megfelelése; - az adó és az alanyi kötelezettek adófizetési kötelezettség alá vont jövedelme, illetve vagyona között fennálló közvetlen kapcsolat; - az alanyi kötelezettek által ténylegesen megszerzett jövedelem, illetve vagyon adóztatása; - az adó alanyi kötelezettek teherviselő képességével való arányossága. A jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében – figyelemmel a konkrét szabályozás összes sajátosságára – az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi korlát valamennyi fogalmi elemének egyidejűleg fenn kell állnia ahhoz, hogy a vizsgált szabályozás megfeleljen az említett alkotmányos mércének.
208
Az Alkotmánybíróság a 110/2009. (XI. 18.) AB határozatában426 megállapította, hogy az adóalap-kiegészítés, ha az a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint nem is minősül jövedelemnek,
mégis
jövedelem
módjára
viselkedik.
Azáltal,
hogy
mértéke
a
társadalombiztosítási járulék (egészségügyi hozzájárulás) mértékéhez igazodik, még ha nem is pontosan, de nagyságrendileg kifejezi a munkáltatónál, illetve a kifizetőnél közvetlenül a magánszemély
adóalany
foglalkoztatásával
(jövedelemszerző
tevékenységével)
összefüggésben
jelentkező
kiadásokat.427
Alkotmánybíróság
azért
Az
tekintette
alkotmányosnak a „szuperbruttó” szabályozását, mert az adóalany által ténylegesen megszerzett
jövedelem
és
a
kétséget
kizáróan
az
adóalany
foglalkoztatásával,
jövedelemszerző tevékenységével keletkező korrekciós tényező között közvetlen összefüggés áll fenn.428 Az Alkotmánybíróság szerint mivel az adófizetési kötelezettség közvetlen összefüggésben áll az adóalany jövedelmi és vagyoni viszonyaival, meg nem szerzett jövedelem adóztatására nem kerül sor, az adó az alanyi kötelezettek teherviselő képességével arányos marad. Az adóalap-kiegészítés olyan adóalap-korrekció, adótechnikai eszköz, mely nem sérti az arányos közteherviselés követelményét. Az
adójogszabályokkal
összefüggően
az
Alkotmánybíróság
a
903/B/1990.
AB
határozatában429 kifejtette, hogy adókötelezettséget érintő szabályozásnál nem az adóbevallás időpontját, hanem az adókötelezettség keletkezésének az időszakát kell irányadónak tekinteni. A törvény vitatott rendelkezése nem állapított meg visszamenőlegesen új adókötelezettséget, hanem csupán értelmező szabály, amely – visszamenőlegesen ugyan – az ingyenesen juttatott értékpapírokat kivette az egyéb jövedelmek fogalma alól, s azokat munkaviszonyból származó jövedelemnek minősítette.430 Ez az értelmezés az adókötelezettség tényét és az adó mértékét nem érinti, mert mindkét jövedelemfajta után azonos módon (progresszív kulcs 426
A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény - a közteherviselés rendszerének átalakítását célzó törvénymódosításokról szóló 2009. évi LXXVII. törvénnyel megállapított - 2010. január 1-jétől hatályos 1. § (3) bekezdésének második mondata, 3. § 75. pontja, 11. § (1) bekezdés a) pontja, 29. § (1) és (3)-(4) bekezdései, 47. § (2) bekezdésében a „növelve az adott bevételre tekintettel megállapított adóalap-kiegészítés összegével” szövegrésze, valamint 49. § (12) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének vizsgálata volt az ügy tárgya. 427 Valójában a jogalkotó akként is rendelkezhetett volna, hogy az összevont adóalapot a jövedelem 127%-a képezi. 428 Az tehát, hogy a foglalkoztatással összefüggésben felmerülő járulékok egy részét a munkáltató fizeti be, egy technikai megoldás, s nem változtat azon, hogy ugyanúgy a munkavállaló foglalkoztatásából eredően merül fel, mint a számára kifizetett munkabér. 429 1990. X. 13., ABH 1990, 250, 251. 430 A magánszemélyek jövedelemadójára 1989. évben – az idő közben hatályon kívül helyezett – 1987. évi VI. törvény rendelkezései vonatkoztak. E törvény szerint a magánszemélyt összes jövedelme után adókötelezettség terhelte, jövedelem pedig a magánszemély által bármilyen címen megszerzett vagyoni érték. Mivel az értékpapírt feltétlenül vagyoni értéknek kell tekinteni, ennek megszerzése esetén az 1989-ben hatályban volt törvény alapján is adót kellett fizetni.
209
szerint) kell az adót bevallani és megfizetni. Ebből a határozatból fakad az az alkotmánybírósági gyakorlat, miszerint az adókötelezettség visszamenőleges hatállyal történő megállapítása alkotmányellenes eredményre vezet. A 4/1992. (I. 28.) AB határozatában az Alkotmánybíróság pedig éppen azért semmisítette meg a vizsgált (a vállalkozói adóról szóló rendeletet módosító) rendelet hatályba léptető rendelkezését, mert annak hatására visszamenőleges adókötelezettség megállapítására került sor. Az Alkotmánybíróság a 4/1992. (I. 28.) AB határozatában ugyanis megállapította, hogy azáltal, hogy a támadott jogszabály olyan rendelkezést hozott visszamenőleges hatállyal, amely adófizetési kötelezettséget eredményez egy olyan körben, amelyet a korábbi költségelszámolási szabály kivételezett, sérti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát.431 Ugyanez az eset állt elő a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló törvénnyel kapcsolatban. A 1991. január 1-jétől hatályos szöveg már az 1990. évben megszerzett jövedelmekre is alkalmazni rendelte az új szabályokat. Szintén a mentesség köréből való kiemelést tartalmaz a módosítás, ezúttal a munkaruhára vonatkozó rendelkezések szigorodtak.432 Mivel ilyen megszorítás 1990-ben nem volt érvényben, az Alkotmánybíróság a 19/1992. (III. 30.) AB határozatában megállapította, hogy a sérelmezett rendelkezés visszamenőleges érvénnyel állapított meg kötelezettséget azáltal, hogy adókötelezettség alá vont olyan, 1990-ben szerzett jövedelmeket is, amelyek a megszerzésük időpontjában hatályos jogszabályok értelmében nem estek adófizetési kötelezettség alá. A hivatkozott rendelkezés adózási követelményeit ezért visszamenőlegesen nem, csak a törvény hatálybalépését, tehát 1991. január 1-jét követően lehet alkalmazni.433
431
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a már hatályon kívül helyezett, de a folyamatban levő ügyben alkalmazásra kerülő pénzügyminiszteri rendelet támadott rendelkezése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogelvet, a jogállamiság elvét. Az 1988. augusztus 1-jén kihirdetett jogszabály esetében az állóeszköz fogalom szűkítése adókötelezettséget keletkeztetett január 1-jére visszamenőleges hatállyal: a konkrét esetben ugyanis a korábban állóeszköznek minősülő – és ilyenként beszerzett – jármű beszerzési árát és felújítási költségeit költségként elszámoló vállalkozónál a visszamenőleges hatály miatt jelentős adóhiány keletkezett. 432 A munkaruha pénzbeli megtérítése (megváltása) csak akkor adómentes, ha ezt a munkáltató olyan munkaruha megtérítése céljából adja, amely azért szükséges, mert a munka végzése a ruházat nagymértékű szennyeződésével vagy gyors elhasználódásával jár. 433 Az Alkotmánybíróság ex nunc hatállyal semmisítette meg az alkotmányellenes szabályt, ezzel azonban nem értett egyet Zlinszky János alkotmánybíró. Különvéleményében kifogásainak adott hangot, hiszen a már befizetett adó a döntés alapján nem igényelhető vissza, ráadásul a jogkövetőkkel szemben a mulasztók jártak jól, hiszen nekik nem kell megfizetniük az adót. Szerinte a visszamenőleges hatályon kívül helyezés lett volna indokoltabb, noha az alkotmánybírósági törvény alapján az kivételes eljárás. A hiba kijavítása a következő adóelszámolásban nehézség nélkül megtörténhetett volna.
210
Nagyon
különleges
ügyben
döntött
az
Alkotmánybíróság
a
1117/B/1993.
AB
határozatában.434 Bár az állami vagyon utáni részesedésről szóló törvényben 18%-ban meghatározott térítési mértéket az Országgyűlés435 1990. július 13-ával január 1-jétől valóban 25%-ra emelte, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint visszamenőleges hatályról még sincsen szó. A rendelkezés csupán az 1990. január 1. és július 13. közötti időszakban befizetett előlegekre hatna ki, de mert az eljárási szabályok szerint az előlegben keletkezett különbözetet az adózó december 28-ig tartozott kiegészíteni, a visszamenőlegesség csupán formálisan jelentkezik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az időközi változás hátrányos lehet ugyan az adózóra nézve, de a szabályozás alkotmányellenessége nem állapítható meg, minthogy az 1990. január 1-jével hatályba léptetett rendelkezések végeredményben utólag, az 1990. év adózott eredménye tekintetében 1991 februárjában kerültek ténylegesen alkalmazásra. Az adózónak tehát az adóévre vonatkozóan időben tudomására jutott a szabályváltozás, felkészülésre elégséges idő állott rendelkezésére, tényleges visszamenőleges hatály tehát nem áll fenn. Az Alkotmánybíróság a 797/B/2001. AB határozatában436 megállapította, hogy a törvényhozó a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon rendelkezett a szakképzési hozzájárulásról szóló törvény hatályba lépéséről. A törvény hatályba lépett 2001. július 1-jén, de a kihirdetésére csak 2001. július 5-én került sor. Ennek megfelelően 2001. július 1. és július 5. közötti időszakra a törvény új rendelkezéseit kellett alkalmazni anélkül, hogy a törvény egyik alapvető érvényességi kelléke a kihirdetés megtörtént volna. A törvény jelentősen megváltoztatta a szakképzési hozzájárulás és a képzésfejlesztési támogatások rendszerét. Az új szabályok nemcsak a korábbi szabályozásnál kedvezőbb rendelkezéseket tartalmaznak, hanem egyes elemeiben a korábbi, a szakképzési hozzájárulásról szóló törvényben szabályozottnál terhesebb kötelezettséget is rónak a törvény címzettjeire. Erre tekintettel megállapítható, hogy a törvény 18. §-a az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon, alkotmányellenesen rendelkezett a törvény 2001. július 1-jei hatálybalépéséről. Az
Alkotmánybíróság
mégis
„menlevelet”
adott
a
jogalkotónak,
mert
mire
az
alkotmányossági probléma a taláros testület elé került, a törvény a jogrendszerben már több
434
1995. X. 30. Az 1990. évi L. törvény megalkotásával. 436 2003. X. 28. 435
211
mint két éve hatályban volt, s jogviszonyok széles köre jött létre a rendelkezései alapján. Az Alkotmánybíróság „salamoni” döntést hozott, szerintük a norma megsemmisítése már lezárult jogviszonyok tömegének a felülvizsgálatát eredményezné, bizonytalanságot okozna a jogalkalmazásban. Az alkotmányellenesség következményeinek ily módon történő rendezése sértené
a
jogbiztonság
követelményét.
Erre
tekintettel
az
Alkotmánybíróság
a
megsemmisítésre irányuló indítványt elutasította. [Hasonló megoldást alkalmazott az Alkotmánybíróság a 2/1991. (I. 29.) AB határozatban, a 18/1991. (II. 23.) AB határozatban, valamint a 723/B/1998. AB határozatban.] A 903/B/1990. AB határozatban az Alkotmánybíróság világosan kifejtette, hogy egy jogszabály visszamenőleges hatályú rendelkezései nem minden esetben, hanem csak akkor eredményeznek alkotmányellenességet, amennyiben visszamenőlegesen – vagyis a jogszabály hatálybalépését megelőző időszakra – állapítanak meg kötelezettséget. Amint azt az Alkotmánybíróság 19/1992. (III. 30.) AB határozatában megállapította, a kedvezmények visszamenőleges hatályú alkalmazása nem sérti a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság a 785/B/2002. AB határozatában437 megállapította, hogy a soproni önkormányzat építményadóról szóló rendelete 2000. január 1-től, nyilvánvalóan visszamenő hatállyal rendelte el a norma alkalmazását, de az adómentességek körének bővítése visszamenő hatállyal nem ütközik jogi tilalomba, mivel nem súlyosbítja az adóalanyok adóterheit. Az általános forgalmi adóról szóló törvény módosított rendelkezése szerint a koncessziós jog átengedése esetén az adófizetési kötelezettség a fizetési részletekhez igazodik, az átmeneti rendelkezés pedig a törvény kihirdetése előtt átengedett koncessziós jog ellenértékének a törvény kihirdetése után esedékes részleteire is az új szabályt rendeli alkalmazni, ha az adókötelezettséget még nem teljesítették. Mivel a 985/B/2000. AB határozatában438 az Alkotmánybíróság megítélése szerint a törvénymódosítás átmeneti rendelkezése a hatályba lépését megelőző időre nem állapít meg kötelezettséget, és nem nyilvánít valamely magatartást jogellenessé; az érintett adóalanyokra ráadásul kedvezőbb szabályozást tartalmaz, ezért nem sérül a jogbiztonság.
437
2005. március 29., Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzatának az építményadóról szóló 37/1999. (XII. 23.) Ör. rendelete 4. § (2) bekezdése és az építményadóról szóló 37/1999. (XII. 23.) Ör. módosításáról szóló 20/2000. (V. 25.) Ör. 5. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 438 2006. szeptember 4., az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény 16. § (10) bekezdése első mondata és az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény 270. § (5) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
212
Az általános forgalmi adóról szóló törvény módosítása 1995. január 1-jétől kezdődően a tényleges pénzforgalom időpontjához kapcsolódó adófizetés kedvezményét megszüntette, s elrendelte, hogy ezen adózói körnek magát az adókötelezettséget halasztott módon kell bevallania és megfizetnie. E halasztás időtartama pedig legfeljebb 90 nap lehet. Ez az új rendszer először azon termékértékesítésre és szolgáltatásnyújtásra alkalmazandó, amelynél a teljesítés időpontja 1994. december 31. napját követi. Az Alkotmánybíróság a 266/B/1995. AB határozatában439 megállapította, hogy visszamenőleges kötelezettség nem áll fenn. Az, hogy a tárgyidőszaki járulék alapja nem a tárgyidőszakban, hanem a megelőző évben ténylegesen elért jövedelem, előrelátható és pontosan kiszámítható járulékfizetési teher mellett nem alkotmányossági kérdés.440 Az Alkotmánybíróság az 54/1995. (IX. 15.) AB határozatban arról döntött, hogy a jogszabályi változtatásnak visszamenőleges hatálya nincs, a járulék fizetésére kötelezettre megengedhetetlen hátrányt nem jelent. Ez a járulékfizetési számítás a fizetési kötelezettségnek olyan technikája, amelynek megválasztása a jogalkotó szabadságában áll, amely más, hasonló jellegű jogviszonyokban is bevett és alkalmazott technika, amely a ténylegesen elért jövedelemtől eltérő számítási módot nem eredményez. Az Alkotmánybíróság a 279/B/1999. AB határozatában441 megállapította, hogy a törvény támadott rendelkezése visszamenőlegesen nem állapít meg kötelezettséget, mert egyértelmű, hogy a megemelt adófizetési kötelezettség a törvény hatálybalépését követő értékesítés esetén terheli az adóalanyt. Az indítványozó álláspontja szerint az adózás rendjéről szóló korábbi törvény nem zárta ki azt, hogy az adóellenőrzés lezártát követően az adózó benyújtsa elmulasztott bevallásait, az ő esetében az adófizetési kötelezettséggel kapcsolatos anyagi jogi jogviszony az 1994. adóévben
keletkezett.
Ezzel
szemben
az
Alkotmánybíróság
a
406/D/2004.
AB
határozatában442 megállapította, hogy a régi törvény is kizárta, hogy az adózó az adóbevallását az adott időszakra vonatkozó ellenőrzés lezártát követően nyújtsa be. Mivel az
439
1995. X. 4. A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról rendelkező törvény a társadalombiztosításról szóló törvény rendelkezését módosította. A társadalombiztosításról szóló törvény értelmében a kiegészítő tevékenységet folytató egyéni vállalkozó az e tevékenységéből származó és a tárgyévet közvetlenül megelőző naptári évben elért, személyi jövedelemadó alapját képező jövedelem egy naptári hónapra jutó összege után köteles járulékot fizetni. 441 2002. IX. 2. A jövedéki adótétel különbözet befizetés alapja a tárgyévben, illetve a tárgyévet követő évben alkalmazandó tételes adómérték különbözete. Az adótétel különbözet utáni befizetés nagysága a készleten levő termékek mennyiségétől függ. 442 2010. június 8., az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosítására vonatkozó 1999. évi XCIX. törvény 212. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 440
213
új szabályozás nem tette utólagosan terhesebbé az adózó adófizetési kötelezettségét, nem változtatott kedvezőtlenül sem az adóalapon, sem az adómértéken, mindösszesen a hatósági adó-megállapításra vonatkozó eljárási szabályokat módosította. Az Alkotmánybíróság a 724/B/1994. AB határozatában443 a az adózás rendjéről szóló törvény kifogásolt rendelkezéséről megállapította, hogy nem állapít meg az adóalany számára semmiféle kötelezettséget, jogi helyzetét nem teszi terhesebbé, sőt azon nem is változtat, vagyis nem tartalmaz olyan új anyagi jogi szabályt, amelyet a törvény hatálybalépése előtt keletkezett jogviszonyokra egyébként nem kellett volna alkalmazni. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. A támadott önkormányzati rendelet a helyi adókról szóló törvény rendelkezéseivel összhangban állapította meg az adóalanyok körét, amikor meghatározza, hogy az adó alanya az, aki az év első napján a telek tulajdonosa, vagyoni értékű jog jogosultja, illetőleg – az önkormányzati rendelet 1993. július 1-jei hatálybalépésére tekintettel – a telekadó bevezetésének évében az adókötelezettség keletkezésének időpontja 1993. július 1. Ez a szabályozás az Alkotmánybíróságnak a 357/B/1999. AB határozatban kifejtett444 álláspontja szerint azt eredményezi, hogy a rendelet hatálybalépésének évében – mivel az önkormányzat az adót év közben vezette be – az adó alanyának azt kell tekinteni, aki/amely az adót bevezető rendelet hatálybalépésének napján, 1993. július 1-jén megfelelt
az adóalanyiság
követelményeinek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzati rendelet hatályos rendelkezései a fentiekre tekintettel nem tartalmaznak visszamenőleges hatályú jogalkotást, nem állapítanak meg visszamenőlegesen adófizetési kötelezettséget. 6.2
Adókedvezmények csökkentése és megszüntetése
Az
Alkotmánybíróság
számos
határozatában445
foglalkozott
az
adókedvezmények
csökkentésének és megszüntetésének az alkotmányossági kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy amíg a közterhekhez való hozzájárulás az Alkotmány 70/I. §-ából eredő alapvető kötelezettség, addig a kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek nincs Alkotmányon alapuló joga.446
443
1995. II. 20. 2001. XII. 3. 445 141/B/2003. AB határozat, 937/B/2003. AB határozat, 657/B/2005. AB határozat. 446 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281. 444
214
A jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelési körébe tartozik annak megítélése, hogy valamely kedvezmény alanyi vagy tárgyi oldalának szűkítésére mennyi időt kíván biztosítani; ha a mérlegelése alkotmányos keretek között marad, a döntéséért kizárólag ő viseli a politikai felelősséget. A célszerűségi, gazdaságossági szempontok felülvizsgálata azonban már kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén.447 Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „ahogyan az adókedvezmények biztosítása, úgy korlátozása, illetőleg megvonása is a jogalkotó szándékától függő gazdaságpolitikai kérdés, alkotmányossági problémát önmagában nem képez (182/B/1992. AB határozat). Az Alkotmánybíróság a 9/1994. (II. 25.) AB határozatában448 a társasági adóról szóló törvény támadott rendelkezését alkotmányosnak ítélte, mivel a kifogásolt jogszabályok a jövőre nézve korlátoznak, illetve szüntetnek meg adókedvezményeket; a már igénybe vett kedvezmények visszamenőleges megvonására nem kerül sor. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint amennyiben a jogalkotó nem részesíti előnyben tovább az eredetileg támogatandónak tartott tevékenységeket, aggálytalanul korlátozhatja vagy a jövőre nézve megszüntetheti a korábban juttatott kedvezményeket, mivel adókedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. Ebből következik az a tétel, miszerint az államnak jogában áll a korábban biztosított adókedvezmények mértékét, alkalmazási körét, igénybevételi lehetőségének időtartamát a jövőre nézve korlátozni, sőt e kedvezményeket meg is szüntetni. Attól függetlenül állhat elő ez a helyzet, hogy az adókedvezmény sajátos gazdaságpolitikai ösztönző eszköz is lehet, amelynek alkalmazásával az állam bizonyos tevékenységi fajtákat vagy beruházásokat kíván támogatni, s ilyen esetben a kedvezmény utólagos mérséklése vagy megszüntetése kedvezőtlen helyzetbe hozza azokat, akik a hatályos jogszabályok maradandóságában bízva kezdték meg a kedvezménnyel ösztönzött tevékenységüket. Más lehet a helyzet azonban akkor, ha az állam nem pusztán az adóügyi jogszabályban állapít meg valamilyen adókedvezményt, hanem kifejezetten abból a célból bocsát ki egy jogszabályt, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra szóló garanciákat nyújtson. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján csak kivételes esetben, visszaható
hatályú
jogalkotás,
illetőleg
már
megszerzett,
határozott
időre
szóló
adókedvezményeknek a határidő lejártát megelőző csökkentése vagy megvonása esetén ítélte
447 448
61/1992. AB határozat, ABH 1992, 280., 281. ABH 1994, 74, 75-76.
215
megállapíthatónak az adókedvezmény korlátozását, megvonását tartalmazó jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét.449 A kivételesség fennállását az Alkotmánybíróságnak a 16/1996. (V. 3.) AB határozatban450 kifejtett elvek alapján kell vizsgálnia. E határozat értelmében az egyik vizsgálandó szempont az, hogy a törvényhozó új adónemet vezetett-e be, továbbá adókedvezmény csökkentése vagy megvonása akkor lehet szerzett jogot sértő, ha arra új adónem bevezetése nélkül kerül sor. Jelentős szempont az is, hogy a vizsgált törvénynek megszerzett adókedvezmény részleges csökkentését, illetve igénybe vett adómentesség esetén megvonását kell okoznia. A taláros testület kimondta, hogy az adójogviszony tartalmát adó, az adóalanyt megillető jogok kedvezőtlenebbé változtatása abban az esetben, ha már megkezdett tevékenység alapján igénybe vett kedvezményekről, tehát érvényesen már ilyen tartalommal létrejött egyedi adójogviszonyról van szó, már megszerzett kedvezményt, az adójogviszony tartalmát adó jogok és kötelezettségek tekintetében már megszerzett jogokat érint. Ugyanakkor „az adókötelezettség megállapítása, új adónem bevezetése, az adó mértékének változtatása esetében szerzett jogokra hivatkozni – az adó gazdaságpolitikai eszköz-szerepére tekintettel – általában nem lehet”. A már megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejáratát megelőző csökkentése vagy megvonása – a jogalkotói ígérethez jogosan fűződő várakozásból, a tartós adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne rejlő bizalmi elemből következően – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és az ebből adódó jogbiztonság követelménye alapján általában alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az adókedvezmény csökkentésének vagy megvonásának általában érvényesülő tilalma a jog érvényesülése: ebben az ügyben az adókedvezmény igénybevétele időtartamának összefüggésében vizsgálandó; különbséget kell tenni a rövid és a hosszabb időtartamra szóló adókedvezmények között. A 16/1996. (V. 3.) AB határozat szerint „hosszabb időtartamra szóló adókedvezmények fenntartása esetén – az időtartam hosszabbodásával egyenes arányban – kivételesen lehetőséget kell a jogalkotónak biztosítani arra, hogy a kedvezmények biztosításakor fennálló helyzetben beállott jelentős, alapvető változások esetén – még az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére is figyelemmel és annak keretei között maradva – a kedvezményeket csökkentse,
449
16/1996. (V. 3.) AB határozat ABH 1996, 61, 68-70.; 33/1997. (V. 28.) AB határozat ABH 1997, 166, 171172. 450 ABH 1996, 61, 68-70.
216
adott esetben meg is vonja. Ez a helyzet különösen akkor, ha a változások a kedvezmények fenntartását az állam számára a kedvezmények megadásakor fennálló körülményekhez képest (amelyek fennállásában viszont a jogalkotó bízott) aránytalanul terhessé, vagy kifejezetten lehetetlenné teszik. Hosszú időtartamra biztosított kedvezmények ilyen körülmények miatt történő megvonásának, az adórendszer adóalanyokra nézve terhesebb módosításának a jogbiztonság követelménye önmagában véve, elvi jelleggel nem állja útját. A kivételes változtatási lehetőség alkotmányosságát az Alkotmánybíróság ezért esetről esetre, az adott egyedi tényállás összes körülményeire figyelemmel vizsgálhatja, ideértve a módosítás: a terhesebbé tétel mértékének és a körülményekben beállott alapvető, jelentős változások súlyának és következményeinek viszonyát, azaz azt, hogy a változásokkal a kedvezmények megvonása arányban áll-e.” A határozatban kifejtettekből következően az Alkotmánybíróság viszonylag rövidebb időnek tekintette, ha az adókedvezmény 5-5 éves időtartamra vonatkozik. Ugyanakkor a határozat szerint „ilyen időtartamra figyelemmel ez az igény [ti. az adókedvezmény változatlanságához fűződő] nem jelent feltétlen (abszolút), mindössze viszonylagos állandóság iránti igényt, amely a jogbiztonság fogalmában alkotmányossági követelményként benne foglaltatik.” A 66/2006. (XI. 29.) AB határozat megerősítette, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem következik olyan tilalom, amely kizárná az adóalanyok adójogi pozíciója súlyosítását. Az adóterhelés súlyosításának általános tilalma összeegyeztethetetlen lenne az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott alapvető kötelezettséggel. A határozat utal arra, hogy a már megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejáratát megelőző csökkentése vagy megvonása – a jogalkotói ígérethez jogosan fűződő várakozásból, a tartós adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne rejlő bizalmi elemből következően – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ebből adódó jogbiztonság követelménye alapján általában alkotmányellenes; a határozott időre szóló – egyszer már megszerzett – adókedvezmények általában nem vonhatók meg. A határozat ismételten kifejezésre juttatta az Alkotmánybíróság álláspontját, mert ez a gyakorlata csupán az adókedvezmények szűk körére érvényesül: az olyan típusú kedvezményekre, amelyeket az állam a kedvezményt nyújtó jogszabályból megismerhetően abból a célból állapít meg
217
kifejezetten, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott időtartamra szóló garanciákat nyújtson.451 Az Alkotmánybíróság több döntésében nem találta a jogbiztonságba ütközőnek a személyi jövedelemadóról szóló törvényben biztosított adókedvezmény módosítását, abból a megfontolásból, hogy a kedvezményekre vonatkozó adózási szabály nem eleve előre meghatározott időtartamra vonatkozott. E határozatok indokolásában az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozza, hogy a személyi jövedelemadóról szóló törvény meghatározott adóévben megszerzett jövedelmekre kiterjedő hatállyal szabályozza az adókedvezmények rendszerét (az adóév az az időszak, amelyre vonatkozóan az adó alapját meg kell állapítani, ez pedig főszabályként a naptári év).452 Ezen érvelés alapján nem minősült jogbiztonságot sértőnek a személyi jövedelemadóról szóló törvénynek az rendelkezése sem, amelyben a módosítás hatálybalépését megelőző befektetések esetében a jogalkotó a korábbi 30%-kal szembe 20%-ra szállította le az igénybe vehető adóhitel mértékét, és maximálta annak felső határát. A befektetési adóhitelre (adókedvezményre) vonatkozó szabályozás elemzése után az Alkotmánybíróság az 556/B/1999. AB határozatában453 összefoglalóan megállapította, hogy az adókedvezmény mértékét és összegét
érintő módosítás nem alkotmányellenes,
mert a személyi
jövedelemadóról szóló törvény módosított rendelkezései – a hatályba léptető rendelkezés előírására is figyelemmel – a kihirdetést megelőző időre nem állapítanak meg adókötelezettséget. Az indítványozó által kifogásolt jogszabályi rendelkezések a jövőre nézve korlátoznak adókedvezményt, a már igénybe vett kedvezmények visszamenőleges megvonásáról, csökkentéséről nincs szó, teljesedésbe ment, illetve véglegesen lezárt (teljesült) jogviszonyt nem érintenek, így az a jogszabály visszaható hatályának tilalmába sem ütközik. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy „az adókedvezményre, illetőleg a befektetési adóhitelre való jogosultság adóévre (naptári évre) vonatkozik, illetve az adóhitelre való jogosultságot megalapozó adójogviszony adóévenként újrakezdődik. Ebből az is következik, hogy az adóhitelre jogosító befektetésre vonatkozó döntés – bármilyen ‘hiszemben’ is hozta meg a befektető – mindig csak az adott adóévre számít.”454
451
Összefoglalóan: 28/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1209., 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 13921395.) 452 556/B/1999. AB határozat, ABH 2000, 802, 805-806. 28/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1209, 12131214. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392, 1395. 453 2000. IX. 11. 454 556/B/1999. AB határozat, ABH 2000, 802, 805.
218
Hasonló
megfontolások
alapján
utasította
el
az
Alkotmánybíróság
a
személyi
jövedelemadóról szóló törvény befektetési adóhitellel összefüggő azon jogszabályi rendelkezése alkotmányellenességének a megállapítását, amelynek következtében a törvényalkotó 2001. január 1-jétől megszüntette a tőkeszámlán elhelyezett értékpapírok árfolyamnyereségének adómentességét, és a törvénymódosítás hatálybalépését megelőzően a tőkeszámlán elhelyezett értékpapírok után érvényesített árfolyamnyereséget is 20%-os forrásadóval sújtotta. Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben is megállapította, hogy a 0 százalékos adómérték olyan kedvezmény volt, amely az adóévre vonatkozott.455 Nem tartotta a jogbiztonságot sértőnek az Alkotmánybíróság a személyi jövedelemadóról szóló törvényt érintő azon jogszabályi változást sem, amely a magánszemélyeknek az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakba történő befizetései után az adókedvezmény mértékét csökkentette, mert úgy ítélte meg a kedvezmény csupán a meghatározott adóévben szerzett jövedelemre kiterjedő hatállyal szabályozott adókedvezmény volt.456 A személyi jövedelemadóról szóló törvény módosítása egyfelől felére csökkentette az adóévben igénybe vehető adókedvezmény maximumát, másfelől limitálta azt a hitelösszeget, amely után adókedvezmény igénybe vehető. Az indítványozó szerint a módosítás hátrányosan érintette azokat, akik 2004. január 1-jét megelőzően kötöttek hitelszerződést, és joggal bíztak a korábban meghatározott adókedvezmény tartósságában. Álláspontja szerint ugyan a módosítást nem visszaható hatállyal léptették életbe, de nem biztosítottak felkészülési időt a változással érintettek számára. Sérelmezte, hogy az új feltételek miatt a már megkötött szerződések
vonatkozásában
olyan
helyzet
is
előállhat,
hogy
az
érintettek
az
adókedvezménytől a jövőben elesnek. Mivel a korábbi szabályok szerint biztosított kedvezmény tekintetében nem volt megállapítható, hogy a jogalkotó határozott időre szólóan biztosította volna a lakáscélú adókedvezményt, ezért az Alkotmánybíróság a 937/B/2003. AB határozatában
457
megállapította, hogy az adókedvezményt érintő módosítás alkotmányos
kereteken belül történt.458 A 698/B/2006. AB határozat az év közben bevezetett, terhesebb adójogszabályok vizsgálatáról szól. A kamatadó emelése kapcsán az Alkotmánybíróság a 698/B/2006. AB
455
28/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1209, 1214. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392, 1395. 457 2005. szeptember 6., a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény 38. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 458 657/B/2005. AB határozat. 456
219
határozatában459 megállapította, hogy az adókedvezményt a törvényhozó nem előre meghatározott, hosszabb időszakra biztosította, a változtatás nem tekintető olyannak, amely már megszerzett, az adóévtől eltérő más időszakra a törvényben biztosított kedvezmény elvonását jelentené. Mivel a változás adóév közben, szeptember 1-jétől változtatta meg az adózási szabályokat, az Alkotmánybíróság gyakorlatából következően meg kellett vizsgálni, hogy visszamenőleges hatályról van-e szó, illetve az adózónak az adóévre vonatkozóan időben tudomására jutott-e a szabályváltozás, a felkészülésre elégséges idő állott-e rendelkezésére.460 A törvény szerint a kamatra vonatkozó új rendelkezéseket a 2006. szeptember 1-jétől megszerzett jövedelemre és keletkezett adókötelezettségre kell alkalmazni, vagyis a 2006. szeptember 1-je előtt megvásárolt értékpapírok (betétlekötések) alapján számított kamatjövedelemre az új szabályozás nem alkalmazható. A törvény hatályba lépését megelőzően indult kamatperiódusra adómentesség vonatkozik, a 2006. augusztus 31-ig elhelyezett lakossági betétek az első kamatfizetéskor még mentesülnek a kamatadó alól. A 2006.
augusztus
31-ig
megszerzett
befektetési
jegyeken
a
visszaváltáskor
elért
árfolyamnyereséget sem terheli kamatadó. Mindezek alapján visszaható hatályról nincs szó, és az is megállapítható, hogy az adózóknak időben tudomására jutott a jogszabályváltozás. Magát a törvénymódosítást 2006. július 17-én hirdették ki, és a vizsgált módosítás 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba, az új szabályok alkalmazására való felkészülésre elég idő állt rendelkezésre. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét az indítványozó azzal is indokolta, hogy – utalva a 9/1994. (II. 25.) AB határozatra és a 16/1996. (V. 3.) AB határozatra – a jogszabályban biztosított kedvezmények szűkítése nem lehet visszamenőleges hatályú, valamint, hogy a módosítás nem terjedhet ki azon értékesítőkre, akik az állami garanciában bízva a módosítás hatályba lépése előtt már hozzákezdtek a kedvezményezett tevékenységhez. Az Alkotmánybíróság az 583/B/2008. AB határozatában461 megállapította, hogy önmagában az a tény, hogy a jogalkotó az eddigi lex imperfecta-hoz jogkövetkezményt (szabályozási
459
2007. január 22., a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvénynek az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény 14. §-ával módosított 65. §-a, valamint az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény 223. § (13) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, ABH 2007, 2019. 460 1117/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 663, 677. 461 2010. április 13., a megújuló energiaforrásból vagy hulladékból nyert energiával termelt villamos energia, valamint a kapcsoltan termelt villamos energia kötelező átvételéről és átvételi áráról szóló 389/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet 7. § (4) és (7) bekezdései, valamint az átvételi kötelezettség alá eső villamos energiának az átviteli rendszerirányító által történő szétosztásáról és a szétosztás során alkalmazható árak meghatározásának módjáról szóló 109/2007. (XII. 23.) GKM rendelet 2. § (1)-(3) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatáról.
220
pótdíjat) kapcsol, nem eredményezi a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyok tartalmának olyan megváltoztatását, mely a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközne. Az értékesítők pedig arra nem szerezhettek jogot, hogy a jogszabályi kötelezettségeik nem teljesítése esetén a hátrányos jogkövetkezmények alól mentesüljenek. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a szerzett jogok sérelmét sem tekintette indokoltnak. Egy későbbi, 2008-as esetben felvetődött a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat változtatásának a szükségessége, de az Alkotmánybíróság nem tért le a korábbi útról, és fenntartotta a sokat hangoztatott álláspontját a 24/B/2007. AB határozatában462 részletesen megindokolva az újabb ügy és a korábbi eset közötti alapvető különbséget. A társasági adóra vonatkozó jogi szabályozás számos, különféle, az adó alapját és az adót csökkentő kedvezményt tartalmaz és tartalmazott; a törvény szabályai szerint egyebek között beruházási
adókedvezmények,
térségi
adókedvezmények
(gazdaságilag
elmaradott
térségekben, vállalkozási övezetekben üzembe helyezett gép, épület után), kis és középvállalkozások adókedvezménye és átmeneti adókedvezmények vehetők igénybe.463 A kifogásolt törvény a különadó bevezetésével formálisan nem csökkentette, nem szüntette meg a beruházási adókedvezményt, épp ez az a körülmény, ami eltérést jelent ahhoz a helyzethez képest, mint amilyet az Alkotmánybíróság a 16/1996. (V. 3.) AB határozatban vizsgált. Az annak idején alkotmányellenessé nyilvánított szabályozás – lényeges tartalma szerint – a társasági adónál a pozitív adóalap adóját 1995. január 1-jétől két részre, számított adóra és kiegészítő adóra bontotta. A módosítás előírta, hogy csak a számított adó mértékéig, illetve a számított adó meghatározott százalékáig veheti igénybe az adókedvezményt az az adóalany, amely a társasági adó törvény, illetve a Kormány 1995. január 1-je előtt meghozott egyedi engedélye alapján az adóévben 100 százalékos vagy 60 százalékos adókedvezményre jogosult. A 16/1996. (V. 3.) AB határozattal elbírált jogszabály, a társasági adóról szóló törvény formálisan és tartalmilag is a társasági adóban nyújtott kedvezményt az adó kettébontásával megváltoztatta és korlátozta. A kedvezmény abban a formában, ahogyan az az
462
2008. május 27., az államháztartás egyensúlyát javító különadóról és járadékról szóló 2006. évi LIX. törvény 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 463 Beruházási adókedvezményre vonatkozó szabályt tartalmaz a Tao. tv. 21. § hatályos (11) bekezdése is, amely szerint az adózó az adó teljes összegét beruházási adókedvezményként veheti igénybe az 1996. december 31-ét követően megkezdett, legalább 10 milliárd forint értékű, termék-előállítást szolgáló beruházás üzembe helyezését követő 10 naptári évben. A hatályos szabályok értelmében továbbá az úgynevezett területfejlesztési adókedvezményre [Tao. tv. 21. § (7) bekezdése] jogosult adózó az adó teljes összegét beruházási adókedvezményként veheti igénybe a beruházás üzembe helyezését követő 10 adóévben.
221
alkotmányellenessé nyilvánított módosítás előtt hatályban volt, a módosítást követően nem volt fellelhető a társasági adóban. A jogalkotó trükkje a korábbi precedenshez képest az volt, hogy a jogalkotó a társasági adóra vonatkozó törvényi szabályozást nem módosította, a kedvezményeket nem érintette, mind az adóalanyok, mind az adóalap, mind az adóalapot csökkentő és növelő tényezők tekintetében azonosan, illetve jelentős mértékben hasonlóan rendelkezik, mint a társasági adóról szóló törvény. Tartalmilag tehát új adóról van szó, vagyis az állam a különadó megalkotásával a társasági adóról szóló törvény szerinti adót egészítette ki úgy, hogy a társasági adóról szóló törvény szerinti adókedvezmény nem csökkent és nem szűnt meg, hanem a különadó hatályba lépését követően változatlanul fennmaradt. A különadó viszont ugyanazt az adótárgyat terheli, és lényegében ugyanazt az adóalapot adóztatja, mint teszi a társasági adóról szóló törvény. Összességében megállapítható, hogy az új adókötelezettség tartalmilag a társasági adóról szóló törvényben foglalt adókötelezettséggel azonosan minősül az adókedvezmények csökkentése vagy megváltoztatása megítélése szempontjából. Megállapítható az is, hogy a kifejtettek szerinti különadóval szemben adót csökkentő adókedvezmények nem vehetők igénybe, vagyis az állam a társasági nyereségadóztatásra vonatkozó, a társasági adóról szóló törvény szerinti jogalkotói ígéretét módosította a már megszerzett, határozott időre szóló kedvezményeket illetően. Kivételesen ugyanakkor a jogalkotónak lehetősége van az ilyen adókedvezmény csökkentésére, adott esetben megvonására, ha a kedvezmények biztosításakor fennálló helyzet jelentősen, alapvetően megváltozik. Ilyen helyzet fennállását lehet megállapítani különösen akkor – a 16/1996. (V. 3.) AB határozatban kifejtettek szerint is –, ha a változások a kedvezmények fenntartását az állam számára a kedvezmények megadásakor fennálló körülményekhez képest (amelyek fennállásában viszont a jogalkotó bízott) aránytalanul terhessé, vagy kifejezetten lehetetlenné teszik. Az Alkotmánybíróságnak a kivételes változtatási lehetőség alkotmányosságát esetről esetre kell vizsgálnia. Az indítványokban hivatkozott 16/1996. (V. 3.) AB határozatban kifejtettek szerint is a szerzett jogok védelme nem változtathatatlan (abszolút) érvényű, ám a kivételek – a kivételes jogalkotói beavatkozások – alkotmányosságának elbírálása csak esetről esetre lehetséges. A szerzett jogok védelme szempontjából nem közömbös a szerzett jogok tárgyát képező jogalkotói ígéret érvényesülésének időtartama. A rövid időre szóló ígéretek fokozott
222
védelmet élveznek, azok idő előtti, lejárat előtti megszüntetése szerzett jogokat sért, ezért általában alkotmányellenes. Hosszú távú ígéretek esetében azonban adott esetben a gazdasági helyzet változása megalapozott és alkotmányosként elfogadható indoka lehet az állam, a jogalkotó által végrehajtott – a szerzett jogokat érintő – változtatásoknak. Az indítványozók szerint alkotmányellenesen megvont adókedvezmények nem viszonylag rövidebb időre, pl. öt évre, hanem viszonylag hosszabb időre, tíz évre szólnak, azzal, hogy az adókedvezmények utoljára a 2011. évi adóalap utáni adóból vehetők igénybe. Az ilyen hosszabb időtartamra szóló adókedvezményeket nem megszüntető, hanem csak megváltoztató szabállyal szemben kevésbé szigorúak az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő alkotmányossági követelmények.464 Annak vizsgálatakor, hogy a kedvezmények megadásakor fennálló körülményekhez képest van-e olyan változás, amely a kedvezmények változatlan formában és tartalomban való fenntartását az állam számára aránytalanul terhessé teszik, az Alkotmánybíróságnak észlelnie kellett, hogy a jogalkotó szándéka szerint az Országgyűlés a költségvetés egyensúlyának javítása érdekében – az általános adófizetési kötelezettséget meghaladó közteherviselésre képes adófizetők szolidaritására alapozva – vezetett be különadókat. A határozott időre, több évre, abból a célból megállapított adókedvezményeket, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott időtartamra szóló garanciákat nyújtson az állam, akkor lehet csökkenteni vagy megvonni, ha a kedvezmények megadásakori helyzet megváltozása az állam számára aránytalanul terhessé teszi a kedvezmények változatlan fenntartását. Ebben a körben értékelendő és a helyzet megváltozott voltára utaló körülmény egyebek között az, hogy különadó, illetve járadék-fizetési kötelezettség nem kifejezetten csak a szóban lévő, adókedvezményt élvező adóalanyi kört terheli, hanem más társas vállalkozásokat is, ezen kívül a magánszemélyeket és külön a hitelintézeteket. Az adókedvezménynek így az a funkciója, hogy az adóalanynak versenyelőnyt biztosítson, fennmarad. Mivel az állam egyensúlyjavító és más, jelentős hatású intézkedések bevezetésére kényszerült, az Alkotmánybíróság a 24/B/2007. AB határozatában465 kifejtett álláspontja szerint a jogalkotónak a kivételes körülményekre tekintettel lehetősége volt a kedvezmények csökkentésére.
464
16/1996. (V. 3.) AB határozat indokolása II. 7.2. pont, ABH 1996, 61, 68. 2008. május 27., az államháztartás egyensúlyát javító különadóról és járadékról szóló 2006. évi LIX. törvény 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 465
223
A 26/1995. (V. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy nem jelenti visszamenőleges adókötelezettség megállapítását az, és nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményét sem, ha a jogalkotó a jövőre nézve úgy állapít meg adókötelezettséget, hogy a korábbi mentességet csupán egy 10 éves intervallum tekintetében tartja fenn. Mindebből következik, hogy a jogszabályi rendelkezésnek nincs visszamenőleges adókötelezettséget elrendelő szabálya, ezért az Alkotmánybíróság a személyi jövedelemadóról szóló törvény támadott rendelkezése elleni indítványokat elutasította. Az Alkotmánybíróság a 882/B/1998. AB határozatában466 megállapította, hogy mivel az állami költségvetési támogatásra senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga, ebből az következik, hogy az államnak jogában áll a korábban biztosított támogatás mértékét, alkalmazását és igénybevételi lehetőségét a jövőre vonatkozóan korlátozni, sőt azt meg is szüntetni (ez azonban nem lehet ellentétes az Alkotmány valamely rendelkezésével). A kormányrendelet támadott rendelkezése a rendelet hatálybalépését követően benyújtott támogatási igények vonatkozásában jogosultsági feltételt határoz meg. A rendelet e szabálya azonban nem a már elbírált – jogerős határozattal lezárt – igényekre határoz meg újabb visszamenőleges szankciót, hanem a korábbi jogellenes magatartás miatt állapít meg a támogatási igényjogosultság mértékét korlátozó szabályt. A vizsgált rendelkezés tehát a rendelet hatálybalépését követően benyújtott támogatási igények tekintetében a korábbi jogellenes magatartás miatt nem a támogatást vonja meg visszamenőlegesen, hanem annak mértékét a jövőre nézve korlátozza.467 Az Alkotmánybíróság a 34/2000. (X. 20.) AB határozatában megállapította, hogy a helyi adókról szóló törvényt módosító törvénynek a hatályon kívül helyező rendelkezései alapvető jogokat nem sértenek, a jövőre nézve rendelkeznek az adókedvezmények megszűnéséről, így visszamenőleges hatályuk nincs. A módosító törvény a szerzett jogok sérelmének elkerülése érdekében úgy rendelkezik, hogy azok a magánszemélyek, akik számára a törvény hatálybalépése előtt megnyílt az adólevonás joga, illetőleg aki az adólevonási jog törvényi ígéretében bízva 1996. január 1-je előtt kommunális beruházásra szerződést kötött, a korábbi szabályok alapján élhetnek adólevonási jogukkal.
466
2001. XII. 11. Az Alkotmánybíróság az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló kormányrendelet 1998. évben hatályban volt 11. § (7) bekezdése és a jelenleg is hatályban lévő 16. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és a perben való alkalmazásuk kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasította.
467
224
A vizsgált jogszabályok a jövőre nézve állapítanak meg fizetési kötelezettséget, emellett pedig a jogszabályt nem a hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra kell alkalmazni, tudniillik e tekintetben már lezárt jogviszonyokról van szó. A 2005-2009. közötti időszakban elfogyasztott gáz hatósági árát a fogyasztók már megfizették, annak „utólagos”, visszamenőleges módosítására nincs lehetőség. A jogalkotó ezért azt a jogtechnikai megoldást választotta, hogy a veszteség keletkezéséhez hozzájáruló fogyasztóknak utólag, a jogszabály hatályba lépését követő időszakban elhasznált gáz után kell magasabb árat fizetniük. Erre tekintettel a 813/B/2009. AB határozat468 szerint a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát a vizsgált rendelkezések nem sértették meg. 6.3
A különadó története
Az élet úgy hozta, hogy külön kell foglalkozzam a sok-sok különadó közül az ún. 98%-os különadóval, mert ez a tárgykör számos közjogi csemegét tartogat a témánk szempontjából. Három törvényhozói nekifutás és kétszeri alkotmánybírósági döntés után most újra az Alkotmánybíróság térfelén a labda, igaz, 2012. január 1-jétől a korábbi indítványok elhaltak, s kérdés, hogy e dolgozat zárásakor lesz-e egyáltalán valaki, aki alkotmányjogi panaszt csiholván fel tudja támasztani a korábbi indítványát. 6.3.1 Első nekifutás A különadóról szóló törvény elfogadásával összefüggésben 2010. augusztus 11-én kiegészült az Alkotmány közteherviselési szabálya. Az alkotmánymódosítás elsősorban azt tette lehetővé, hogy az állami forrásból származó, jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmeknél a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmát a törvény mellőzze. Az Alkotmány közteherviselésről rendelkező 70/I. §-a az alábbi rendelkezéseket tartalmazta: 70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. (2) A közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről jó
468
2010. május 3., a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény 138/A. §-a és a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény szerinti közüzemi nagykereskedelmi engedélyesnél felmerült bevételi hiány megtérítésének részletes szabályairól szóló 27/2009. (VI. 25.) KHEM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról.
225
erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmek tekintetében törvény, az adott adóévtől kezdődően, külön mértékű kötelezettséget állapíthat meg.469 A végkielégítések különadója néven ismertté vált jogszabályról, az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvényről (a továbbiakban: Törvény) az Alkotmánybíróság első alkalommal 2010. október 26-án döntött.470 A Törvény indítványokkal támadott 8-12. §-ai szerint az ott meghatározott, az állammal jogviszonyban álló foglalkoztatottaknak a jogviszonyuk megszűnésével kapcsolatban juttatott bevétel kétmillió forintot meghaladó része után 98 százalékos különadót kell fizetniük. A 2010. augusztus 13-án kihirdetett Törvény szabályai 2010. október 1-jén léptek hatályba. Ugyanakkor a Törvény 133. §-a úgy rendelkezett, hogy az előírásokat már a 2010. január 1-jétől megszerzett jövedelmekre is alkalmazni kell. Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a megváltozott alkotmányi rendelkezés lehetővé teszi, hogy a konkrét ügyben már 2010. január 1-jétől, vagyis akár visszaható hatállyal vezessenek be adókötelezettséget. Az alkotmánymódosítás tehát lehetővé teszi, hogy törvény „a visszaható hatályú jogalkotás tilalmától, a jogállam e lényeges jellemzőjétől eltérjen”. Ez a gondolat megítélésem szerint a magában az alkotmányban keletkezett kollízióra utal, ti. a jogállamiság és a közteherviselés szabályozásában kialakult ellentmondás figyelhető meg a 70/I. § új (2) bekezdése, valamint a jogállamiságról szóló 2. § (1) bekezdése között. Az alkotmányozónak kifejezett szándéka volt, hogy letérjen a korábbi jogi szabályozás alapján kialakított alkotmánybírósági gyakorlattól, az Országgyűlés nyilvánvalóan azért módosította az Alkotmány szövegét, hogy felülírva az Alkotmánybíróság addigi gyakorlatát alkotmányossá tegye a konkrét különadó-szabályokat.471 A visszaható hatállyal kapcsolatos indítványokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság elsőként rögzítette: a Törvény valóban visszaható hatályú alkalmazást ír elő, mégpedig az adott adóév kezdetétől. Egyúttal kiemelte, hogy ebben az esetben annak van jelentősége, hogy a Törvény elfogadását megalapozta az Alkotmány 70/I. § új normaszövege. Ennek alapján minden más jövedelmet illetően változatlanul érvényben marad az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság egyik alapvető kritériuma, amely szerint az adókötelezettség visszamenőleges hatállyal történő megállapítását alkotmányellenesnek kell
469
Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdése az alkotmánybírósági döntés hatására módosult. A módosítás világossá tette, hogy a korábbi szöveg alkalmazhatatlan volt. 470 184/2010. (X. 28.) AB határozat, ABK 2010. október, 1161. 471 Erre utal az alkotmánymódosító törvény indokolása is, ebből nyomon követhető a módosítás szándéka.
226
tekinteni, ugyanakkor az új (2) bekezdésben meghatározott (államtól származó, jó erkölcsbe ütközően juttatott) jövedelmek tekintetében a tilalom mellőzhető. Az ilyen jövedelmek adóztatása tehát az adott adóév kezdetére visszamenő hatállyal is alkotmányos. Az Alkotmánybíróság a Törvény időbeli hatálya tekintetében a fentiekre figyelemmel ketté is választotta további érvelését: ugyanis a visszaható hatályú adóztatást kötik a 70/I. § (2) bekezdésében meghatározott további kritériumok (különösen a jó erkölcsbe ütközés követelménye), míg a jövőre nézve történő adóztatás elvileg alkotmányosan vonatkozhat nemcsak az ilyen jövedelmekre. A „jó erkölcsbe ütköző móddal” kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ilyen, magas absztrakciós szinten megfogalmazott generálklauzula jellegű jogi fogalom alkalmazása esetén a jogbiztonság és a normavilágosság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményéből adódóan a jogalkotónak meg kell határoznia, hogy a jövedelem juttatása milyen esetekben minősül jó erkölcsbe ütközőnek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény sem szövegszerűen nem minősíti jó erkölcsbe ütköző módon szerzettnek az érintett bevételeket, sem pedig ennek megállapítására irányuló eljárási rendet nem szabályoz, hanem kizárólag objektív módon írja körül a megadóztatott jövedelmeket (állami forrás, az érintett jogviszonyok megszűnéséhez kapcsolódó jogcím, valamint összeghatár feletti mérték). A Törvény visszaható hatályú rendelkezéseinek a vizsgálatakor az Alkotmánybíróság egyértelműen megfogalmazta, hogy a jogállási törvények rendeltetésszerű alkalmazásával, az érintettek által nem befolyásolhatóan juttatott kifizetések semmiképpen nem lehetnek jó erkölcsbe ütközőek. „Nem minősíthető jó erkölcsbe ütközőnek pusztán a mértéke alapján egy törvényben biztosított, ott meghatározott mértékű, alanyi jogon járó jövedelem.” Mivel tehát a Törvény ilyen jövedelmekre is vonatkozik, az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésébe és a 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek ítélte a Törvénynek a jogviszony megszűnésével összefüggésben kifizetett valamennyi jövedelemre vonatkozó, visszaható hatályú különadót előíró rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság a Törvény hatályba lépését követően kifizetett juttatásokat terhelő (tehát nem visszaható hatályú) különadó alkotmányosságát eltérő alapon vizsgálta felül, hiszen ebben a tekintetben a különadó a jövőre nézve egyaránt érinthet jó erkölcsbe ütköző módon juttatott és ilyennek nem minősülő jövedelmeket is. Az alkotmányossági vizsgálat alapvetően a 98 százalékos adómértékre irányult, s a Törvény által kötelezően előírt 98 százalékos különadót olyan bevételekre is alkalmazni kellett, amelyeket ugyancsak törvény (a jogállási törvények) határoz meg kötelező, eltérést nem engedő jelleggel. A 98 százalékos
227
különadó jelentős mértékű, büntető jellegű adó, a kifizetőt terhelő 27 százalékos egészségügyi hozzájárulással összességében az adóalapot meghaladó elvonást jelent. A lényegében teljes elvonással a törvényalkotó az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésében a „külön mértékre” adott felhatalmazás keretein is túllépett, megsértette azt. Összefoglva tehát az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a különadóról szóló törvény visszaható hatálya nemcsak a jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmekre vonatkozik, hanem olyan jövedelmekre is, amelyek törvényi előírás alapján, alanyi jogon járnak. A törvényhozó által meghatározott mértékű és jelenleg is fenntartott kifizetések nem tekinthetők jó erkölcsbe ütközőnek, így ezekre a törvény az Alkotmány új rendelkezése alapján sem terjeszthette volna ki a visszaható hatályt. A törvény jövőre szóló szabályait illetően az Alkotmánybíróság megállapította: a közszférából való távozással összefüggésben olyan adóról van szó, amelyet jogszabály alapján, rendeltetésszerű joggyakorlás keretei között teljesített kifizetésekre is alkalmazni kell, és amely alanyi jogon szerzett jövedelemtől fosztja meg az érintetteket. A törvényalkotó azonban a jelen esetben a „külön mértéket” teljes elvonásként értelmezte, ezzel túllépett az alkotmányi felhatalmazáson, és megsértette az Alkotmány módosított közteherviselési szabályát. Az Alkotmánybíróság a Törvény különadóról szóló rendelkezéseit a hatálybalépésükre (2010. október 1-jére) visszaható hatállyal megsemmisítette.472 Kiss László párhuzamos indokolása tér el igazán markánsan a többségi érveléstől, mivel ő nem fogadja el, hogy a 70/I. § (2) bekezdése kivételes szabályként lehetőséget teremtene a visszaható hatályú adóztatásra. Kiss László érvelésének feltételen érdeme tehát, hogy ez az okfejtés az egyetlen, amely nem veszi további vizsgálat nélkül tudomásul az alkotmányozó szándékát, illetve azt, hogy ennek megfelelően az alkotmánymódosítás képes volt áttörni a visszaható hatályú szabályozás tilalmát. Az alkotmányozói szándékra való hivatkozásokat vitatva megállapítja, hogy az új 70/I. § (2) bekezdést is mint in malam partem visszaható hatályú szabályozást az Alkotmány alapelveivel, alapértékeivel (így a jogállamisággal, a visszaható hatályú szabályozás tilalmával) összhangban kell értelmezni. Rámutatott arra is, 472
Bihari Mihály párhuzamos indokolásában bővíti a megsemmisítésnek a többségi határozatban szereplő indokait, mert a Törvényt ellentétesnek tartotta a jogállamisággal, annak egész szellemiségével és értékrendjével és külön is annak nevesített részelemeivel. Lenkovics Barnabás a párhuzamos indokolásában kifejti, hogy a Törvény a diszkrimináció tilalmába ütközik, mert egyazon homogén csoportba sorolja a jogállási törvények alapján alanyi jogon járó juttatásban részesülőket azokkal, akik jó erkölcsbe ütköző módon részesültek juttatásban. Stumpf István is diszkriminatívnak tartja a Törvényt azért, mert az hátrányosan különböztet a közpénzből, illetve a versenyszférában foglalkoztatott személyek között, amit az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdése csak a jó erkölcsbe ütköző jövedelemszerzés esetén igazolna. Álláspontja szerint a szabályozást erre hivatkozva kellett volna megsemmisíteni.
228
hogy a 70/I. § új (2) bekezdését nem lehet a többi alkotmányi normától elszigetelten értelmezni, e szabályt – amelynek mint hatályba lépett alkotmánymódosításnak az alkotmánybírósági felülvizsgálatát elutasítja – úgy kell kibontani, hogy az egyes, régi és új alkotmányi rendelkezések között ne legyen ellentmondás. Egyrészt az új alkotmányi rendelkezésből nem vezethető le konklúzív módon, hogy az állami vagyonból jó erkölcsbe ütköző módon teljesített jövedelemkifizetéseket visszaható hatállyal adóztathatja az állam, ráadásul a szabályból, ha azt az in malam partem visszaható hatályú jogalkotás tilalmával együtt olvasva csupán annyi következik, hogy az ilyen külön mértékű kötelezettségmegállapítás az adott (következő) adóév kezdetétől állapítható meg, a 2010-es vagy bármely más adóév tekintetében pedig szó sem lehet utólagos kötelezettség-megállapításról. Ennek megfelelően az alkotmányi módosítást nem lehet a visszaható hatályú jogalkotás tilalma alóli kivételnek tekinteni, annak alapján legkorábban csak a soron következő adóév kezdetétől állapítható meg kötelezettség. Kiss László váteszként előrelátó módon figyelmeztetett, mert szerinte az Alkotmánybíróság szerepfelfogása el is gyengíthet „egy értékelemeket normatív szerepkörrel felruházni szándékozó, szabályozási gyakorlatot esetlegesen fontolgató (egyben az alkotmánybírósági kontroll ellehetetlenítéséhez vagy súlytalanná tételéhez is elvezető) alkotmányozást”. Kiss László konklúziója szerint a Törvény a fentiek alapján a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, a 98 százalékos adómérték pedig – amelynek megítélése szerinte is az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdés hatálya alá tartozik – aránytalan, konfiskatórius jellegű. Megítélésem szerint az Alkotmánybíróság sematikusan kezelte az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdését, lényegében egyetlen értelmezési lehetőségként elfogadta, hogy az új szabály az ott meghatározott (állami forrásból származó, jó erkölcsbe ütközően juttatott) jövedelmek tekintetében kivételt teremt az adóztatás főszabálya [Alkotmány 70/I. § (1) bekezdés és 2. § (1) bekezdés] alól, mégpedig két tekintetben is: egyrészt lehetővé teszi a visszaható hatályú adóztatást, másrészt az adómértéket teljesen a törvényhozó szabad belátására bízza. A későbbi jogalkotási fejlemények és az Alkotmánybíróság nagyon hamar bekövetkezett arcul csapása, valamint az alkotmányi rendelkezés módosítása és újabb csavarja megmutatta, hogy kár volt a sematikus értelmezésért. Az Alkotmánybíróság ha erősen fogalmazom meg, „betudta” a jogalkotói szándékot, és e rút alkotmányozói szándék elfogadásával alapjaiban nem kérdőjelezte meg a 70/I. § (2) bekezdésének a létjogosultságát: a jó erkölcsre hivatkozással feloldható lenne a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma? Annak ellenére nem tette ezt meg, hogy a jogállam lényeges jellemzőjeként tekint változatlanul a visszaható hatály
229
problematikájára, mellesleg pedig „beveszi” az alkotmánymódosítás indokaként állandóan aláhúzott elemet, miszerint éppen az alkotmánybírósági gyakorlat irányváltása volt az új szabályozás indoka. Most akkor melyik szövegnek van elsőbbsége? A régi és jellemző gyakorlatnak vagy éppen az alkotmánybírósági gyakorlattal élesen szemben álló jogalkotási termékeknek? Sikerült megtorpanásra késztetnie az alkotmányozónak a jogállam lényeges jellemzője tekintetében az Alkotmánybíróságot? Azzal, hogy az Alkotmánybíróság az új alkotmányi szabályt a főszabály alóli, visszaható hatályú adóztatást engedő kivételnek tekintette, maga indult el a „pofozógép” irányába. Halk módon jelenik meg a korábbi gyakorlat védelmezése, vagyis szövegszerűen és a sorok mögül is ki-kihallik az Alkotmánybíróság jajkiáltása, miszerint az új alkotmányi rendelkezés és ezáltal a törvényi szabályozás a jogállamiság egyik alapkövetelményétől enged eltérést, tartalmilag ellentétben áll azzal, de az Alkotmánybíróság itt meg is áll az érvelésben, nem vizsgálja meg, hogy a főszabály-kivétel konstrukción túl hogyan lenne feloldható ez az ellentmondás. Az Alkotmánybíróságnak tovább kellett volna lépnie ezen az úton: a visszaható hatályú jogalkotás tilalma ugyanis a jogállamiság alapvető jelentőségű összetevője, az alkotmányosság tartalmi alapkövetelménye, alappillére. Az ezzel ellentétes (szövegszerűen kivételt engedő) szabály nemcsak az Alkotmány más rendelkezéseinek a szövegével, hanem a jogállamiságnak
az
alkotmányszövegen
túli,
a
konkrét
szövegektől
független
követelményrendszerével került ellentétbe. Mindennek ellenére a többségi indokolás nem foglalkozik a két rendelkezés egymásra tekintettel való értelmezésének a lehetőségével.473 Mivel magam is érintettje voltam az ügynek, és számos alkotmánybírósági beadványt készítettem ebben a tárgyban, érzékenyen érintve mind a törvény közjogi érvényességét, mind az alkotmányi rendelkezések közötti kollízió ügyét, drukkoltam annak, hogy az Alkotmánybíróság az új alkotmányi rendelkezés esetleges magasabb szintű, az alkotmányi kollízióra is vonatkozó érvelésével rukkoljon elő. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata ugyan
egyértelműen
elutasította
az
Alkotmány
részévé
vált
alkotmánymódosítás
felülvizsgálatát,474 a testület ebben az ügyben (a jogállamiság alapvető kritériumától való
473
Somody Bernadette: Az Alkotmánybíróság határozata a 98 százalékos különadóról A visszaható hatályú adóztatás alkotmányossága JeMa, 2011 (1.:3-9.) 474 23/1994. (IV. 29.) AB végzés, ABH 1994. 375., 376.; 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998. 816., 818-820. A gyakorlatot és az uralkodó álláspontot összefoglalja: SZENTE Zoltán – JAKAB András – PATYI András – SULYOK Gábor: „19. § [Az Országgyűlés hatáskörei]” in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 2009) 113-118. msz. Ugyanakkor az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálhatósága, így egyúttal az AB gyakorlatának megváltoztatása mellett is felidézhetők meggyőző érvek. Már az itt elemzett alkotmánybírósági határozat, illetve az AB hatáskörének ezt követő csorbítása után vonultat fel ilyen érveket CHRONOWSKI Nóra – DRINÓCZI Tímea – ZELLER Judit: „Túl az Alkotmányon…” Közjogi
230
eltérés, kifejezetten az alkotmánybírósági gyakorlat felülírásának céljával) nem kerülhette volna meg, hogy ebben a kérdésben kifejezetten állást foglaljon. Az, hogy az Alkotmánybíróság teljes egészében megsemmisítette a különadó szabályozását, az Alkotmánybíróság részéről nyilvánvalóan úgy tűnt, elegendő lesz arra, hogy az Országgyűlés ne összpontosítsa a figyelmét erre a témára, de ha az Alkotmánybíróság a további jogalkotási eseményeket előre látta volna, nyilvánvalóan nem elégedhetett volna meg a határozatban megfogalmazottakkal. Az Alkotmánybíróság logikájában az volt szívszorító, hogy a határozatból kiderült, nem sok esély van akkor, ha az Alkotmány módosításával kívánja megkerülni a jogalkotó az egyes, akár a jogállam alapintézményeit érintő rendelkezések „lerontását”, az alkotmánybírósági joggyakorlat kiiktatását vagy más irányba való terelését. 6.3.2 Második felvonás Az alkotmánybírósági döntést szinte azonnal követte az alkotmányozó hatalom válasza: hihetetlen gyorsasággal, még az alkotmánybírósági határozat szóbeli kihirdetésének a napján nyújtották be azt az alkotmánymódosító javaslatot, amely egyrészt ismét hozzányúlt az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdéséhez, másrészt adóügyekben korlátozta az Alkotmánybíróság hatáskörét. Ez utóbbi az alkotmányjogász szakma egységes megdöbbenésével és elutasításával találkozott. A módosítás nyomán a 70/I. § (2) bekezdésének a szövege475 ismét az Alkotmánybíróság újabb, immár a friss AB-határozatból fakadó kifogásait igyekezett közömbösíteni, így kikerült a rendelkezésből a juttatásnak a jó erkölcsbe ütköző módjára utalás (ami lényegében korlátozta a visszamenőleges adóztatással sújtható jövedelmek körét), az adómérték tekintetében pedig az új szöveg az elvonás felső határaként „a jövedelem mértékét el nem érő kötelezettség” megállapítását tette lehetővé. Egyúttal a módosítás a megengedett visszaható hatály időtartamát is jelentősen megnövelte: az újabb szabályok szerint adóztatásra az adott adóévet megelőző ötödik adóévtől kezdődően van lehetőség. Nyilvánvalóan cinikus volt ez a jogalkotói hozzáállás, hiszen kellő komolysággal senki nem gondolhatta, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság megálljt parancsolt a közel háromnegyed éves visszamenőleges hatálynak, akkor ennek a sokszorosa valaha is átmehet az alkotmányossági rostán, még akkor sem, ha immáron magából az Alkotmányból következett
Szemle 2010/4. 2. A tanulmány egyébként az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdését lényegében alkotmányellenesnek minősíti. 475 Hatályos 2010. november 20-tól.
231
az öt évre visszatekintő visszamenőleges hatályú kötelezettség, továbbá az Alkotmánybíróság eszköztára, jelesül a vizsgálati hatásköre és a megsemmisítési jogköre is megcsappant. Az Alkotmány 70/I. §-a az öt éves visszaható hatályú adózatás megengedhetőségéről rendelkezett, a korábban alkotmányellenesnek bélyegzett egy éves (az adóév kezdetére) visszamenő hatály ellenére; nyilvánvaló, hogy az ennél is sokkal hosszabb retroaktív periódus között nemcsak mennyiségi, hanem minőségi eltérés is fennáll. Nyilvánvaló az is, hogy a valódi minőségi határvonal a jövőre szóló és a visszaható hatályú szabályozás között húzódik, és bármilyen, akár rövid visszaható hatály is egy alapvető alkotmányossági elv megsértését jelenti. A Német Szövetségi Alkotmánybíróság több évtizedes következetes gyakorlatában nem tekintette (valódi) visszaható hatályú szabályozásnak azt, amelyet az adott adóévben alkottak úgy, hogy már az adott adóév kezdetétől kellett alkalmazni.476 Igaz, ezt a gyakorlatot jelentős kritikák érték és érik: a bírálatok szerint az érintettek jogbiztonságának az érdekében ugyanis a visszaható hatály szempontjából nem az adóév végének, hanem az adókötelezettséget keletkeztető eseménynek van relevanciája. Mindennek hatására az alkotmánybírósági álláspont változóban van: nemrégiben a testület már elfogadta, hogy vannak olyan ügyletek, amelyek teljességgel lezárulnak az adóév vége előtt.477 A visszaható hatály időtartamában egy évnél fennálló határvonal létezik az amerikai joggyakorlatban: az egy éves vagy annál rövidebb visszaható hatályú adójogszabályok alkotmányosak lehetnek, az ennél hosszabbak viszont nem. Igaz, teljesen új adók bevezetése egy éven belül sem fogadható el.478 Az Alkotmánybíróság a 37/2011. (V. 10.) AB határozatában megállapította, hogy az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXXIV. törvény 2. § (1) bekezdésének a „..., rendelkezéseit a 2005. január 1. napját követően megszerzett jövedelmekre kell alkalmazni” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt a hatálybalépésére – 2010. december 30. napjára – visszaható hatállyal megsemmisítette.
476
BVerfGE 13, 261; BVerfGE 72, 200. Utal rá Somody Bernadette: Az Alkotmánybíróság határozata a 98 százalékos különadóról A visszaható hatályú adóztatás alkotmányossága JeMa, 2011. 1. 3-9. 477 BVerfGE 97, 67. Johanna HEY: „Retroactivity and Tax Legislation. National Report Germany” 3-5. Elérhető az eatlp.org/uploads/public/Germany%20Retroactive%20tax%20legislation%20EATLP%202010.pdf címen. Utal rá Somody Bernadette: Az Alkotmánybíróság határozata a 98 százalékos különadóról A visszaható hatályú adóztatás alkotmányossága JeMa, 2011. 1. 3-9. 478 Robert R. GUNNING: „Back from the Dead: The Resurgence of Due Process Challenges to Retroactive Tax Legislation” Duquesne Law Review 2009 Spring. 312-329. Utal rá Somody Bernadette: Az Alkotmánybíróság határozata a 98 százalékos különadóról A visszaható hatályú adóztatás alkotmányossága JeMa, 2011. 1. 3-9.
232
Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett, amelyben az indítványozók az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény (a továbbiakban: Törvény) II. Fejezete, valamint az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 2. § (1) bekezdése alkotmányellenességének a vizsgálatát kezdeményezték. A kifogásolt rendelkezések (a Törvény 8-12. §-a) a magánszemélyek egyes jövedelmeinek különadójára vonatkozó szabályokat tartalmazzák, mely szerint a Törvény által meghatározott foglalkoztatotti körnek a jogviszonyuk megszűnésével kapcsolatban juttatott bevétel meghatározott összeghatárt meghaladó része után 98%-os különadót kell fizetnie. A különadóra vonatkozó szabályokat a 2005. január 1-jétől megszerzett jövedelmekre, vagyis a Törvény hatálybalépését, 2010. december 30. napját megelőzően juttatott jövedelmekre is alkalmazni kell [Módtv. 2. § (1) bekezdés]. A 184/2010. (X. 28.) AB határozatra válaszul az Országgyűlés módosította az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó szabályokat, módosította a közteherviselési kötelezettséget meghatározó alkotmányi rendelkezést, és újraalkotta a különadóra vonatkozó szabályozást. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény az Alkotmány 32/A. §-át módosította: „a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot.” Az Országgyűlés tehát lényegesen csorbította az Alkotmánybíróság hatáskörét, közelebbről: csak rendkívül szűk körben biztosított lehetőséget arra, hogy az alkotmányellenessé nyilvánított és ennek következtében megsemmisített [2010-es adóévre (is) vonatkozó] rendelkezéseket ismét érdemi alkotmányossági vizsgálat tárgyává tehesse. Módosult az Alkotmány 70/I. §-a is. Eszerint a közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről juttatott jövedelemre, az adott adóévet megelőző
233
ötödik adóévtől kezdődően, törvény a jövedelem mértékét el nem érő kötelezettséget állapíthat meg. A korábbi alkotmánybírósági döntés idején hatályos alkotmányszöveghez képest ez a módosítás több változást hozott: nem szerepel benne a jó erkölcsbe ütközésre való utalás, megengedi a jövedelem mértékét el nem érő elvonást, valamint az ötödik adóévre való visszaható hatályú jogalkotást. Ez utóbbi változtatás kivételével az Országgyűlés lényegében az Alkotmánybíróság döntésére reflektált, az ötödik adóévre való visszaható hatály viszont az a taláros testület álláspontjától független módosítás, ha úgy tetszik, a hatásköri szájkosár mellé adott erőteljes pofon. A Törvény tehát nemcsak az adott adóévre, hanem az adott adóévet megelőző ötödik adóévtől kezdődően írt elő adókötelezettséget. A Törvénynek ez olyan új eleme, amely lényeges változást hozott a különadó hatálya alá tartozó adóalanyokat illetően. A Törvény jövőre szóló szabályai szerint a különadó nem általános, valamennyi jövedelemtípusra érvényes jövedelemadó, hanem csak meghatározott összeget elérő, meghatározott tényálláshoz (jogviszony megszűnéséhez) kapcsolódó, de nem ismétlődő, nem rendszeres kifizetések különadója. Konkrét, viszonylag ritkán előforduló, valamely jogviszony megszűnéséhez kapcsolódó jövedelemtípusokat adóztat, egy bizonyos összeghatár felett. A különadó meghatároz a különadó hatálya alá nem tartozó jövedelmi sávokat. A 98%-os adókulcs a kétmillió, illetve 3,5 millió forint feletti egyszeri kifizetésekre, jövedelmekre vonatkozik. Egy jövőre szóló ilyen adóról nem állapítható meg, hogy az az emberi méltóság védelméhez való jogot sértené, vagyis az egyén autonómiájába való illetéktelen állami beavatkozást jelentene. A különadóról – figyelemmel alapjára, az alapjába nem tartozó jövedelmekre és ezek mértékére – nem állapítható meg az adóalanyt ellehetetlenítő volta sem479. Az Alkotmánybíróság megpróbálta feloldani a különadó és az egyes jogállási törvények közötti feszültséget: eszerint az állam az érintett jogviszonyok megszűnéséhez kapcsolódó, állami forrásból juttatott jövedelmekre felső határt határozott meg, a felső határ feletti összeget pedig a különadó visszavezeti a központi költségvetésbe. A különadóval terhelt bevételen a magánszemély azzal a közjogi korláttal szerez tulajdont, amelyet a különadó előír. A különadó – a hatásában – az állásvesztés következményeit enyhíteni hivatott jelenlegi felmentési és végkielégítési rendszert érinti, a kifizetések mértékét illetően, tényállásfüggően:
479
Ennek az érvnek semmilyen indokolását nem adja a többségi határozat, ezért ez meglehetősen szubjektív, s számos esetben nem is helytálló megfogalmazás.
234
az erre vonatkozó szabályok változtathatatlansága nem következik az Alkotmány nevesített szabályaiból.480
Mindezek
alapján
az
Alkotmánybíróság
a
Törvény
8-12.
§-a
alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. Az
Alkotmánybíróság
külön
vizsgálta
a
Törvény
visszaható
szabályának
az
alkotmányellenességét, vagyis a Módtv. 2. § (1) bekezdésének a visszaható hatályra vonatkozó szövegrészét. A Módtv. 2. § (1) bekezdése folytán a különadót a múltra nézve is alkalmazni kell. Az emberi méltóság sérelmével összefüggésben azt kellett vizsgálni, hogy a jelen esetben – amikor az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható közvetlenül – az Alkotmánybíróság alapos okkal hivatkozhat-e az egyén autonómiájának védelme érdekében az emberi méltóságra, mint az Alkotmányban nevesített általános személyiségi jogra, olyan körülmények között, amikor a magánszemélyeknek nincs lehetőségük a múltra vonatkozó törvényhez való alkalmazkodásra. A különadóval érintett, 2005. január 1-je és 2009. december 31. között kifizetett összegek adómegállapítással már lezárt évekre vonatkoznak. A 2010. január 1-je és december 29. közötti időszakban pedig már megszerzett jövedelmek adózási feltételeit módosítja az adóalanyra hátrányosan a Törvény481. A különadó jövedelem típusú adó jellegéből következik, hogy az adóalany alapos okkal arra számíthat, hogy az adó-megállapítással lezárt időszakot illetően további kötelezettsége nem keletkezhet. Az adott adóévben megszerzett jövedelemhez igazodó tehertől az Alkotmány 70/I. § hatályos (2) bekezdésében szereplő ötéves, visszaható hatályú adóztatás lehetősége eltér. Az Alkotmánybíróságnak meg kellett küzdenie az alkotmánymódosításból fakadó hatásköri korlátaival a különadó újabb vizsgálatakor. Az emberi méltóság védelméhez való jog önmagában nem nyújt védelmet a visszaható hatályú jogalkotás ellen. Az ilyen jogalkotás – az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében482
480
Meglehetősen illogikus ez az érvelés, hiszen az egyik állami cselekvés kioltja a másik állami cselekvést. Ha a jogalkotó soknak találta a jogviszony megszűnésekor törvény nyújtotta kifizetéseket, megteheti, hogy szigorúan a jövőre nézve átalakítja a különböző juttatásokat. 481 A különbségtétel gyenge elvi lábakon áll, ugyanis egy 2011. novemberi törvény 2011. december 30-i hatályba lépéssel rendelkezik a „juttatások” megadóztatásáról, ami nem éppen a tervezett jogalkotási lépésekre utal. 482 903/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 250, 251.
235
– nem az emberi méltóság védelméhez való jogot, hanem a jogbiztonságot sérti. Az Országgyűlés az Alkotmány 2010. augusztus 11-i, az Alkotmány 70/I. §-ára vonatkozó módosításakor kifejezetten kinyilvánította, hogy az adójogszabályok tekintetében el kíván térni az Alkotmánybíróságnak attól a gyakorlatától, amely szerint az új adókötelezettséget érintő szabályozásnál az adókötelezettség keletkezésének az időszakát, és nem a bevallás időpontját kell irányadónak tekinteni. Az alkotmánymódosítás szintén a 2010-es adóévben keletkezett. Ennek a módosításnak a következtében adótörvény felülvizsgálata csak az Alkotmány olyan, tételesen meghatározott rendelkezéseire hivatkozva kezdeményezhető, amelyek között az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamhoz tartozó jogbiztonság nem szerepel. Az emberi méltóság védelméhez való jog sérelme azonban nem állapítható meg pusztán azon az alapon, hogy a törvény az adott adóévben az adóévre vagy az azt követő bevallás időszakára ír elő kötelezettséget, és nem az adókötelezettség keletkezésének az időpontját veszi figyelembe. A bevételnek a különadó alapjába nem tartozó részére (2 és 3,5 millió forint) és az adóéven belüli törvénymódosításra, emiatt a bevétel megszerzése óta eltelt viszonylag rövid időre tekintettel nem állapítható meg általánosságban az egyéni körülmények olyan mértékű elnehezülése, amely az emberi méltóság védelméhez való jog sérelmét felvethetné.483 Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdése sem tartozik ama szabályok közé, a melyeknek a sérelmére
hivatkozva
adótörvény
alkotmányellenességének
a
vizsgálatát
lehetne
kezdeményezni. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a különadó és a közteherviselési szabály összhangja nem vizsgálható. Mégis jelentősége van annak, hogy ez az új szabály mit tesz lehetővé, és hogyan kell azt együttértelmezni az Alkotmány más rendelkezéseivel, ezek között az emberi méltóság védelméhez való joggal. Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdése elvi lehetőséget teremt arra, hogy a jogalkotó visszaható hatállyal, a jövedelem mértékét el nem érő közteherviselési kötelezettséget állapítson meg, meghatározott forrásból származó, valamennyi jövedelmet illetően; nemcsak jogviszony megszűnéséhez kapcsolódó, hanem más, akár rendszeres jövedelmeket is különadó alá lehetne vonni. Az alkotmányjogi kérdés az, hogy ennek a lehetőségnek vannak-e az Alkotmányban szereplő korlátai. Abból, hogy az Alkotmány új rendelkezése az állami forrásból eredő jövedelmeknek a szinte teljes elvonását lehetővé tevő adó bevezetését engedi meg, vagyis az adó elvileg lehetséges
483
Ez az érv is igen gyenge lábakon áll, ráadásul nem tényszerű és számos esetben nem is helytálló.
236
mértékének a felső határát magához a jövedelemnek a mértékéhez köti, arra lehet következtetni, hogy az Alkotmánynak ez a szabálya változatlanul az állami források közvetlen védelmét célozza.484 Az Alkotmánynak ezt az új szabályát nem lehet úgy értelmezni, hogy az bármilyen tartalmú, adótörvény elnevezésű jogszabályt eleve alkotmányossá tesz. Az állami források, a közpénzek, a köztulajdon védelme önmagában alkotmányos cél. A 70/I. § (2) bekezdése alapján megalkotott törvény – visszaható hatállyal – vonatkozhat olyan tényállásokra, amelyekben az állami források védelemre szorulnak. Annak vizsgálata, hogy a törvény az állami források védelmét valósítja-e meg, vagy ezen túlterjeszkedik, megfelelő indítvány alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az új közteherviselési szabály alapján bevezetett adó mindaddig az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdését hajtja végre, amíg a különadó felismerhető célja az állami források védelme, az állami forrásokkal való rendelkezés során az esetleg előforduló visszaélések elhárítása, megakadályozása vagy – akár utólagos – orvoslása. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában nem alkotmányellenes még az sem, ha a jogalkotó törvényes vélelem felállításával szabályoz, ugyanakkor ez csupán kivételes eszköz lehet, és legalább az ellenbizonyítás lehetőségét biztosítani kell.485 Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel megállapította ezért, hogy az állami forrásból eredő kifizetések a közpénzekkel való ésszerű gazdálkodás érdekében, törvényben, adójogi eszközökkel is korlátozhatók. Állami forrásokkal való visszaélés esetén pedig a kifizetés korlátozása akár visszaható hatályú is lehet, éppen az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdése megengedő szabálya alapján. 486 Törvényben meghatározott jogcímen és mértékben, bevallással lezárt adóévben, visszaélés nélkül megszerzett bevételnek a visszaható hatályú adóztatása azonban már nem az Alkotmány 70/I. §-a új (2) bekezdésének a végrehajtása, hanem az egyén autonómiájába való olyan mértékű közhatalmi beavatkozás, amelynek nincs alkotmányosan elfogadható indoka, ezért az sérti az adófizetők emberi méltóságát.
484
A jogalkotói cél önmagában nem határozhatja meg egy norma értelmezését. 57/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 284, 285-286. 486 Az Alkotmánybíróság már a különadót érintő első döntésében is hangsúlyozta, hogy a méltánytalanul magas kifizetések, bizonyos végkielégítések vagy több éven át ki nem adott, jelentős mértékű szabadság megváltása különadóval sújthatók visszaható hatállyal is; a visszaélések megakadályozását célzó, a társadalom igazságérzetét érvényesítő törvény nem alkotmányellenes önmagában, de meg kell maradnia a módosított Alkotmány keretei között. 485
237
A 2005. január 1-jére, vagyis a 2010-es adóévet megelőző ötödik adóév kezdetére visszaható szabály viszonylag hosszú időszakot ölel fel. Ez alatt az idő alatt a magánszemélyt illetően jelentős változások állhattak be. A különadó nem teszi lehetővé az egyéni körülmények igazságos és méltányos mérlegelését, visszaható szabályai differenciálatlanul (két kivétellel)487 mindenkire vonatkoznak. Bevallással
lezárt
adóévre
szóló
adókötelezettségnek
az
adóalanyokra
hátrányos
megváltoztatása azt jelenti, hogy a súlyosabb kötelezettség teljesítése az adóalanynak nemcsak a jövedelmét, hanem a vagyonát, jogszerűen szerzett tulajdonát, vagyis cselekvési autonómiája anyagi alapját is megterheli. Ebben az esetben a természetes személy jelentős mértékű állami beavatkozás vétlen áldozatává válik, és ezért méltóságában teljes joggal sértve érezheti magát. Az emberi méltóság védelme megköveteli azt is, hogy az állam tartózkodjon olyan intézkedések törvénybe foglalásától, amelyek alkalmazása – a jogszabályi környezetből felismerhetően – súlyosan veszélyezteti a magánszemély és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését.488 Az Alkotmánybíróság a magánszemély megélhetésének a veszélyeztetését nem az adózás rendjéről szóló törvény szerint, hanem az emberi méltóság védelméhez való alapvető joggal kapcsolatban értelmezte. Az emberi méltóság minden tárgyi jog megalkotásánál és alkalmazásánál a legfőbb alkotmányos vezérlő elv, az alkotmányos alapjogok, értékek és kötelezettségek rendszerének a tényleges alapja. Az alapjogoknak anyagi tartalma van, és ez a tartalom az emberi méltóságból ered. Az egyes alapjogokat kifejezetten az emberi méltósággal, mint „anyajoggal” összefüggésben, azzal együtt, arra tekintettel kell értelmezni. Állami beavatkozást megvalósító törvénynek egyensúlyt kell teremtenie a személyek jogmentes magánszféráját védő alapvető jogok és a törvényben megcélzott társadalmi, politikai, gazdasági érdekek között. Ezek egyoldalú, kizárólagos és differenciálatlan érvényesülésekor alapos okkal lehet hivatkozni az alapvető jogok, végső soron az emberi méltóság védelméhez való jog sérelmére.
487
Nem köteles különadó fizetésére az a magánszemély, akinek a jogviszonya megszűnését követő naptári naptól a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvényben meghatározott saját jogú nyugellátás került megállapításra. A 2010. december 30. napját megelőzően elhunyt magánszemély különadójának megfizetésére nem kötelezhető az örökös. 488 73/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2009, 735, 741.
238
A különadó hatálya alá tartozó olyan tényállásoknál, amelyekről megállapítható, hogy a különadó alapjába tartozó bevételt juttató kifizető és a magánszemély a törvények szabályai alapján, visszaélés nélkül járt el, az adóalany cselekvési autonómiáját sértő, illetéktelen állami beavatkozásnak minősül a juttatáskor fennálló közjogi keretek között megszerzett jövedelemnek a különadó szerinti, visszaható hatályú megadóztatása. Lezárt adóévekre visszaható hatályú adóztatásnál a szóban lévő, jövedelem típusú adó minden esetben elválik az adóalanynak attól az időszerű bevételétől, amely megélhetése fedezetéül, cselekvési autonómiája alapjául szolgál. A múltra vonatkozóan, több évvel a bevétel szerzése után keletkeztetett kötelezettség szükségképpen a magánszemély jelenlegi bevételéhez, jövedelmi viszonyaihoz, életkörülményeihez képest jelent megterhelést. A magánszemély cselekvési autonómiájának anyagi alapját különösen a különadó 98%-os mértéke és időbeli hatálya együttesen, sok esetben súlyosan sérti, illetve veszélyezteti. Az ilyen adó – ha alkotmányosan elfogadható indok nélkül vagy alkotmánysértő módon veszélyezteti a magánszemélynek az időszerű jövedelemből való megélhetését – illetéktelen állami beavatkozást valósít meg. Az Alkotmánybíróság ezért a Módtv. 2. § (1) bekezdésének a visszaható hatályra vonatkozó szövegrészét ex tunc hatállyal alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette, Eszerint a bevallással lezárt, 2005-2009-es adóévekben szerzett bevétel után az adóhatóság a különadót nem követelheti, azt nem kell bevallani, megfizetni, illetve a már megfizetett különadót az adóhatóságnak a magánszemély kérelmére vissza kell térítenie. Összefoglalóan tehát az Alkotmánybíróság a 2005. január 1-jével kezdődő és 2009. december 31-én lezárt adóévekre nézve az emberi méltóság sérelméből levezethetőnek látta a különadó alkotmányellenességének
a
megállapíthatóságát,
míg
a
2010-es
esztendőben
jövedelemszerzőknél „mindössze” a visszaható hatályt (mint a jogbiztonság alkotóelemét) látta megsértve. A határozat többségi indokolása a 2010-es adóévre nem mondta ki az alkotmányellenességet, hanem a törvényalkotás számára lehetőséget nyitott egy esetleges újraszabályozásra. Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásában nem értett egyet azzal, hogy a határozat többségi indokolása különbséget tett a 2005. január 1. és 2009. december 31-e és a 2010-es esztendőben jövedelmet szerző személyek különadójának alkotmányosságát illetően. Kiss László megállapította volna a teljes személyi kör, a 2005. január 1. és 2010. december 30-a közötti jövedelemszerzők 98%-os különadóval sújtásának alkotmányellenességét.
239
Korábban hangoztatott álláspontját megismételve ugyanis az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdését ad malam partem visszaható hatályú jogalkotásnak tekintette, és ennek a megengedése nyilvánvalóan nincs összhangban az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakított, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a hatálya alá tartozó ad malam partem visszaható hatályú jogalkotás tilalmával. Kiss László alapjaiban támaszkodott a 184/2010. (X. 28.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolására,. s változatlanul tagadta azt, hogy az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdését az Alkotmány többi normájától [itt: az Alkotmány 54. § (1) bekezdése mellett a 2. § (1) bekezdésétől] elszigetelten lehetne értelmezni. Az e tárgyú, korábbi párhuzamos véleményével összhangban még mindig óvta a testületet attól, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítás hatásköri és dogmatikai problémáival foglalkozzon, mert az általa kívánatos alkotmányértelmezési módszerrel is megoldható lett volna a különadó kérdésének egységes, az egyenlő méltóság eddig követett felfogásából adódó kezelése. Szerinte az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésében lehetővé tett ad malam partem visszaható hatály és az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből kiolvasztható, jogbiztonságból levezethető tiltott visszaható hatály tilalma között ellentmondás van, amelyet azonban kifejezett értékválasztáson alapuló alkotmányértelmezéssel is feloldhatott volna az Alkotmánybíróság, mellőzhette volna az Alkotmány új, 70/I. § (2) bekezdésének az alkalmazását. Álláspontja szerint a 2010-es esztendőben jövedelemszerző és emiatt különadóval sújtott adóalanyok cselekvési autonómiáját ugyanúgy sérti a 98%-os jövedelemelvonás, ahogyan a 2005. január 1. és 2009. december 31-e között különadóval sújtottakét. A törvényhozó ugyanis nem utalt arra sem (vagyis nem alkotott kifejezett szabályt arról sem), hogy „visszaélésszerű joggyakorlást megvalósító” helyzeteket kívánt volna elkerülni a 2010-es jövedelemszerzők 98%-os adóval történő sújtásával. Kiss László szerint az Alkotmánybíróság többségi véleménye figyelmen kívül hagyta és ezzel megsértette az emberi méltóság egyik lényeges funkcióját, az alkotmányos demokráciák egyik feltételéül szolgáló, a politikai közösség tagjait azonos mértékben megillető egyenlőség biztosítását. Mindkét személyi kör esetében megsértettnek vélte az emberi méltóságnak az „illetéktelen állami beavatkozást” elhárító funkcióját is, amely az emberi méltóság védelméhez való jog tartalmát egységesen érintette mindazoknál, akik 2005. január 1. és 2010. december 30-a között voltak a 98%-os büntető adóval sújtott jövedelemszerzők.
240
Kiss László markánsan ítél, szerinte azzal, hogy a törvényalkotó lényegében egy joghátránnyal járó (büntetőadó) megdönthetetlen vélelmet állított fel (a meghatározott forrásból származó, meghatározott összeget meghaladó kifizetés csakis visszaélésszerűen juthat a jogosult birtokába annak ellenére is, hogy a foglalkoztatásra vonatkozó törvények alapján szerezte meg e juttatásokat) tárgyként kezeli az állam a közösség érintett tagjait. Kiss László álláspontja szerint a 2010-es adóév is lezártnak tekinthető, és 2011-ben nem lehet utólag
olyan
okot
(pl.
visszaélésszerű
helyzet
megakadályozását)
találni,
amely
alkotmányosan megengedhetővé tehetné a tiltott visszaható hatályú szabály alkalmazását. 489 Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró párhuzamos indokolásában kifejtette, hogy elfogadta azt a vizsgálati módszert, miszerint a határozat különbséget tesz a 2005-2009-es időszak, mint benyújtott bevallással lezárt adóévek és a 2010-es év, mint még le nem zárt adóév között. Nem értett egyet azonban a 2010-es adóévre, illetve az ebben az évben jövedelmet szerző személyek különadójának alkotmányosságára vonatkozó egyes megállapításaival, valamint következtetésével. A vizsgált és a még le nem zárt adóévre (2010) is szóló törvényt 2010. november 19-én hirdették ki, és a különadó mértéke az adóalap 98%-a. Az új adókötelezettséget tartalmazó jogszabályt tehát az év utolsó előtti hónapjában ismerhették meg az érintettek, és az szokatlanul magas adómértéket tartalmaz. A másik: az Alkotmánybíróság lényegében még nem foglalkozott a „nem valódi visszaható hatályú” adójogszabály problémájával, azaz amikor az adott adóévben születik egy olyan adótörvény, amelyet annak az adóévnek a kezdetétől kell alkalmazni. A határozat alkotmányossági szempontból aggályosan szélesre nyitotta a jogalkotó lehetőségét az adóév kezdetére visszamenő hatályú jogalkotásra. Nem értett egyet Lévay Miklós azzal, hogy a többségi határozat az alkotmányellenességet csak a 2005-2009-es években szerzett bevétel utáni különadóra állapítja meg, a 2010-es adóév tekintetében azonban nem. A határozat ugyanis a Módtv. 2. § (1) bekezdésének ex tunc hatályú megsemmisítéséből fakadó jogkövetkezményeket csupán „a normaszövegre, a szövegösszefüggésekre tekintettel” terjeszti ki a 2010-es adóévre, nem pedig az alkotmányellenesség okán. Álláspontja szerint a 2010. január 1-je és december 29. közötti
489
Kiss László a korábbi párhuzamos indokolásai alapján egyértelműen kifejezésre juttatta az álláspontját: „A magyar Alkotmány hatálya alá tartozó közösség tagjainak morális és jogi egyenlőségén alapuló alkotmányos demokráciában sem szentesítheti a cél az eszközt.”
241
időszakban megszerzett jövedelmek adózási feltételeinek adóalanyra nézve hátrányos módosítása, a jövedelmek jellegére és a különadó mértékére tekintettel, felveti az emberi méltóság védelméhez való jog sérelmét a le nem zárt adóév érintettjei esetében is. Szerinte a különadó alapjául szolgáló 2010-ben megszerzett jövedelmekre is érvényes, hogy törvényben meghatározott jogcímen és mértékben visszaélés nélkül megszerzett bevételnek minősülnek (amelyek az első különadóval foglalkozó határozat szerint a közszférából való távozással összefüggésben jogszabály alapján, rendeltetésszerű joggyakorlás keretei között teljesített kifizetéseket is jelentenek, amelyeket jelentős mértékű büntető jellegű adóval sújtanak). Stigmatizál tehát az adó mértéke, és a munka, az esetek jó részében életpálya alapján, jogszerűen, törvényekből származóan szerzett jövedelemre előírt különadó megbélyegzi, megszégyeníti azokat az egykori szakmai állami vezetőket, akik hosszú éveket, olykor egész pályafutásukat a közszférában töltötték, a közvélemény, a társadalom előtt leértékelve munkájukat, aláásva önbecsülésüket, és egyúttal sérti emberi méltósághoz való jogukat. Összefoglalóan Lévay Miklós rögzítette, hogy nem csupán a bevallással lezárt adóévek (2005-2009), hanem a 2010-es adóév érintettjeire is érvényesnek tartja az indokolás azon megállapítását, miszerint a természetes személy jelentős mértékű állami beavatkozás vétlen áldozatává válik, és ezért méltóságában teljes joggal sértve érezheti magát, vagyis a 2010esek esetében is megvalósul az emberi méltósághoz való jog sérelme. 6.3.3 Harmadik félidő Hogy sor kerül-e ebben az ügyben harmadik alkotmánybírósági döntésre, azt magam is nagy kíváncsisággal várom. Az esélyei mindenesetre egyre inkább csökkenő jellegűek. A Tv. alkotmányosságát az Alkotmánybíróság tehát legutóbb a 37/2011. (V. 10.) AB határozatában (ABh2.) vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a törvény visszamenőleges hatályt megállapító rendelkezését arra tekintettel semmisítette meg, hogy „a különadó hatálya alá tartozó olyan tényállásoknál, amelyekről megállapítható, hogy a különadó alapjába tartozó bevételt juttató kifizető és a magánszemély a törvények szabályai alapján, visszaélés nélkül járt el, az adóalany cselekvési autonómiáját sértő, illetéktelen állami beavatkozásnak minősül a juttatáskor fennálló közjogi keretek között megszerzett jövedelemnek a különadó szerinti, visszaható
hatályú
megadóztatása”.
Az
Alkotmánybíróság
ugyanakkor
kifejezetten
fenntartotta annak a lehetőségét, hogy a 2010-es adóévre vonatkozóan a törvényalkotó visszamenőleges hatállyal adóztassa a jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmeket. Az Országgyűlés 2011. május 9-én elfogadta, majd a köztársasági elnök a Magyar Közlöny 51. számában kihirdette az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról,
242
illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény módosításáról szóló 2011. évi XLVI. törvényt (a továbbiakban: Módtv2.). Megítélésem szerint ebben a törvényalkotó az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányos követelményekre tekintet nélkül, ezáltal ismét az emberi méltósághoz fűződő alapjogba ütköző módon szabályozta a különadókötelezettséget. Az Alkotmánybíróság a fenti határozatában, az ABh2.-ben két alkotmányos követelményt állapított meg a kérdés újraszabályozásához: Az Alkotmánybíróság egyrészt alkotmányos követelményként megállapította, hogy „bevallással
lezárt
adóévre
szóló
adókötelezettségnek
az
adóalanyokra
hátrányos
megváltoztatása azt jelenti, hogy a súlyosabb kötelezettség teljesítése az adóalanynak nemcsak a jövedelmét, hanem a vagyonát, jogszerűen szerzett tulajdonát, vagyis cselekvési autonómiája anyagi alapját is megterheli” (4.2.5. pont). Eszerint bármilyen újraszabályozás akkor van tekintettel az emberi méltósághoz fűződő jogra, ha az nem vonatkozik bevallással lezárt adóévre. Az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló, T/581. számú törvényjavaslat benyújtása, vagyis 2010. július 2-a előtt a különadó alapjába tartozó jövedelmet megszerző adózók joggal bízhattak abban, hogy a korábban megszerzett nettó jövedelmüket bármilyen célra felhasználhatják, ezt szabadon elkölthetik. Ezekben az esetekben a jövedelem az adózónál jellemzően már nincsen meg, vagyis az adózónak a különadó-fizetési kötelezettségét a vagyonából kell teljesítenie, ami az ABh2. szerint az emberi méltóság által védett cselekvési autonómia súlyos korlátozását okozza. Az adóalanyok a 2010-re vonatkozó személyijövedelemadó-bevallásukat 2011. január 1-jétől kezdve bármikor jogszerűen benyújthatták, sőt, az egyéni vállalkozók és az általános forgalmi adó fizetésére kötelezett magánszemélyek ezt 2011 februárjáig meg is tették. A bevallásra a Tv. szerint – a 2010. december 31-e előtt megszerzett jövedelmek vonatkozásában – a különadóra tekintet nélkül voltak kötelesek az adózók, hiszen a különadó nem érintette a személyi jövedelemadó bevallandó alapját vagy összegét, mindössze a személyi jövedelemadóként már megfizetett közterhet lehetett a különadóba beszámítani. Mivel az ABh. a Tv. visszaható hatályú alkalmazását visszamenőlegesen semmisítette meg, a Módtv2. hatálybalépése előtt benyújtott szja-bevallások teljes egészében bevallással jogszerűen lezárt adóévet keletkeztettek a 2010. év vonatkozásában.
243
Mivel a Módtv2. nyomán a különadó-fizetési kötelezettség bevallással lezárt adóévben szerzett jövedelmet is érint, a Tv. 12/A. §-a – az ABh2. érvelése és logikája szerint – sérti az emberi méltósághoz fűződő alapvető jogot. Amint arra az ABh2. is rámutat: „A különadó hatálya alá tartozó olyan tényállásoknál, amelyekről megállapítható, hogy a különadó alapjába tartozó bevételt juttató kifizető és a magánszemély a törvények szabályai alapján, visszaélés nélkül járt el, az adóalany cselekvési autonómiáját sértő, illetéktelen állami beavatkozásnak minősül a juttatáskor fennálló közjogi keretek között megszerzett jövedelemnek a különadó szerinti, visszaható hatályú megadóztatása.” Az Alkotmánybíróság által megállapított másik alkotmányos követelmény szerint „önmagában nem alkotmányellenes még az sem, ha a jogalkotó törvényes vélelem felállításával szabályoz, ugyanakkor ez csupán kivételes eszköz lehet, és legalább az ellenbizonyítás lehetőségét biztosítani kell”.490 Az ellenbizonyítás lehetőségének a biztosítását az Alkotmánybíróság tehát olyan alkotmányos követelményként fogalmazta meg, ami ahhoz kell, hogy a le nem zárt adóéven belül megállapított, de a kihirdetésre visszamenőleges hatályú különadó ne sértse az emberi méltósághoz fűződő alapvető jogot. Ennek megfelelően sérti az emberi méltósághoz fűződő alapvető jogot, hogy a Módtv2. úgy állapított meg a 2010. január 1-jétől juttatott jövedelemre vonatkozó, visszamenőleges hatályú adókötelezettséget, hogy nem adott lehetőséget arra, hogy az adókötelezett bizonyítsa: jövedelmét nem visszaélésszerűen, hanem a hatályos törvényi rendelkezések alapján szerezte. A különadó hatálya alá tartozó jogviszonyokat jellemzően a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, továbbá a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, vagyis az ún. jogállási törvények szabályozzák, amelyek értelmében az illetményt a felektől független, rájuk nézve kötelező, ún. bértábla határozza meg.
490
4.2.4. pont, vö. 57/1995. (IX. 15.) AB határozat.
244
Az Alaptörvény hatályba lépése megváltoztatta az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörét, egyúttal
fenntartotta
a
2010-ben
megállapított
feltételeket
és
korlátozásokat
az
Alkotmánybíróság egyes hatáskörei tekintetében. Az Alaptörvény 37. § (4) bekezdése szerint ugyanis mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében491 a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek. Mind az alaptörvény átmeneti rendelkezései, mind az Alkotmánybíróságról szóló törvény halálra ítélte az Alkotmánybírósághoz benyújtott azon indítványokat, amelyek előterjesztői 2012. január 1-je után már nem rendelkeznek indítványozási jogosultsággal. Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 19. cikk (3) bekezdése szerint az Alaptörvény alapján
indítványozási
joggal
már
nem
rendelkező
indítványozó
által
az
Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény hatálybalépése előtt benyújtott indítvány alapján indult eljárás – ha az eljárás az Alaptörvény hatálybalépésétől más szerv hatáskörébe tartozik, az indítvány áttétele mellett – megszűnik. Az indítványozó az indítványt – sarkalatos törvényben meghatározott feltételek szerint – ismételten benyújthatja. Erre rímel az új Abtv. 71. § (1) bekezdése, mely szerint 2012. január 1-jén minden olyan folyamatban lévő eljárás megszűnt, amely tartalma szerint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányult, és amelyet nem az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjában meghatározott indítványozó492 terjesztett elő. A megszűnt eljárás indítványozója az el nem bírált indítványban meghatározott jogszabállyal összefüggő és az abban felvetett tartalomnak megfelelő alkotmányossági aggályt tartalmazó indítványt az alkotmányjogi panaszra vonatkozó rendelkezések szerint 2012. március 31-ig az Alkotmánybíróság elé terjesztheti, ha
491
Utólagos normakontrollnál, valamint az alkotmányjogi panasz összes esetében. E hatáskörében az Alkotmánybíróság a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját.
492
245
az abban megjelölt alkotmányos jogsérelem alaptörvény-ellenességet valósít meg. Sok száz indítvány között az általam fogalmazottak is irattárba kerültek. Így egyelőre nem tudható, lesz-e valaha is újabb alkotmánybírósági döntés a különadó tárgykörében, vagyis a támadott törvény harmadik nekifutásra elfogadott szövege kiállja-e az alkotmányosság próbáját. 2010 őszén először csak az utólagos normakontroll hatáskörét illető korlátozás következett be, majd 2012. január 1-től most már magának az utólagos normakontroll indítványozásának a lehetősége vált a természetes személyek számára elérhetetlenné, vagyis még ha maradt is volna az actio popularis, akkor is csak az Alaptörvényben foglalt korlátozással gyakorolhatná alkotmányvédelmi tevékenységét az Alkotmánybíróság, de így lehet, hogy nem is lesz alkalma ebben a kérdésben jó ideig állást foglalnia. Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 27. cikke ugyanis további jogkorlátozást tesz, az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg. Ez azt jelenti, hogy az összes olyan törvény, ami az alaptörvényi korlát időszakában keletkezik, nem lesz alkotmányossági szempontból felülvizsgálható a későbbiekben sem. Miután a saját esetemben semmilyen közigazgatási jogi vagy munkajogi természetű döntés nem született, döntés hiányában nehéz lenne eljutni hazai bírósághoz, s utána az újjászületett alkotmányjogi panasz lehetőségéhez, így nem maradt más jogi lehetőségem, mint a nemzetközi fórumrendszer igénybe vétele. 6.3.4 Alkotmányi kollízió? És még mindig nem volt vége a különadó kérdésének. Bár kerülgette az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes alkotmánymódosítás problematikájának az áttekintését, éppen a különadó kapcsán bekövetkezett alkotmánymódosítás(ok) apropóján kénytelen volt ezzel a kérdéssel is behatóan foglalkozni. Témánk szempontjából csak a különadót érintő összefüggéseket tárgyalom. Az Alkotmánybíróság a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatában a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény közjogi érvénytelenségére, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 40. § második mondata és 43. § (5) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvény 3. §-a alkotmányellenességének
246
megállapítására Alkotmánybíróság
és
megsemmisítésére megerősítette
a
vonatkozó
korábbi
indítványt
gyakorlatát
az
elutasította.493
Az
alkotmánymódosítások
alkotmányosságának vizsgálatáról, valamint precedens értékű határozatot hozott az alkotmánymódosítások közjogi érvényességével kapcsolatban, s nemtetszését fejezte ki az alkotmánymódosítások nagy számát, előkészítettségét és képviselői önálló indítványként való keresztülvitelét.494
493
Az Alkotmánybíróság 2010. október 26-án hirdette ki a 184/2010. (X. 28.) AB határozatát, melyben megállapította, hogy alkotmányellenes a 98%-os különadóról szóló törvény, s az egyik kormánypárt frakcióvezetője - országgyűlési képviselőként – azonnal három törvényjavaslatot nyújtott be: T/1445. számon a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról, T/1446. számon az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról; T/1447. számon az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény módosításáról. Az eredetileg benyújtott alkotmánymódosítás szerint az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatta volna felül azokat a törvényeket, amelyek az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján országos népszavazással sem változtathatóak meg. Az Alkotmány új 70/I. § (2) bekezdése az adott adóévtől kezdődően tette volna lehetővé a jövedelem mértékét el nem érő különadó kötelezettséget. A törvényjavaslat indokolása arra utalt, hogy az Alkotmánybíróságnak túl széles a hatásköre a normakontroll terén. Az egyik ellenzéki párt képviselőcsoportjának vezetője - mint országgyűlési képviselő - módosító indítványokat nyújtott be a törvényjavaslathoz, amelyek alapján az Alkotmánybíróság megőrizte volna teljes körű felülvizsgálati jogkörét, nem került volna sor a hatáskörszűkítésre. 2010. november 8-án az Alkotmányügyi Bizottság módosító javaslatot nyújtott be a törvényjavaslathoz, melyben - a korábbi, népszavazási tárgykörökre vonatkozó tilalom helyett - az Alkotmánybíróság hatáskörét oly módon szűkítette, hogy meghatározott tárgykörökben az Alkotmánybíróság csak akkor vizsgálhatja felül és semmisítheti meg a törvényeket, ha azok taxatíve meghatározott alapjogokat sértenek (tartalmilag ez már a jelenleg is hatályos szabályozással egyezett meg); e módosítás rendelkezett a különadó 5 évre visszamenőlegesen történő bevezethetőségéről is. A módosítással az előterjesztő képviselő és a kormány is egyetértett. 2010. november 16-án zajlott a törvényjavaslat záróvitája. A javaslathoz 10 zárószavazás előtti módosító javaslatot nyújtottak be, amelyekből 9-ben az egyik ellenzéki párt képviselői kérték a 32/A. § (2) bekezdésében felsorolt alapjogok kiegészítését más alapjogokkal. Az Országgyűlés elvetette ezeket a módosításokat. Az előterjesztő szintén zárószavazás előtti módosító indítványt nyújtott be, amely pontosította az alkotmánymódosítást. A törvény végül ezzel a módosítással került elfogadásra, 2010. november 19-én 2010. évi CXIX. törvény számon került kihirdetésre a Magyar Közlönyben, és 2010. november 20-án lépett hatályba. 494 A 2010. évi országgyűlési képviselőválasztáson több mint kétharmados többséget szerzett két kormánypárt az Országgyűlés megalakulásától, 2010. május 14-étől kezdve az Alkotmánybíróság határozatának elfogadásáig (vagyis 13 hónap alatt) összesen tíz alkalommal módosította az Alkotmányt, annak harminchárom rendelkezését érintve. A közigazgatási és igazságügyi miniszter (a kormány nevében) a tíz, Alkotmányt módosító törvényjavaslat közül mindössze kettőt jegyzett. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nagy jelentőségű alkotmánymódosítások az alkotmányozó hatalom eddig folytatott gyakorlatától eltérően - egyéni országgyűlési képviselői indítványok alapján, több esetben sürgősséggel lefolytatott jogalkotási eljárás során kerültek elfogadásra. Az Alkotmánybíróság szerint az országgyűlési képviselők által benyújtott alkotmánymódosítások a demokratikus jogállamiság követelményét nyilvánvalóan nem elégítik ki teljes mértékben. Az Alkotmány sorozatos, aktuálpolitikai érdekek és célok megvalósítása, elérése érdekében történő módosítása rendkívül aggályos a demokratikus jogállam követelményei, különösen az alkotmányos jogrend stabilitása, kiszámíthatósága, a széleskörű társadalmi legitimitás, az alkotmányos jogrendszerbe ellentmondásmentesen történő beépülése szempontjából. A sorozatos, országgyűlési képviselők által kezdeményezett, sürgősséggel, rövid idő alatt lefolytatott alkotmánymódosítások, amelyek a megfelelő egyeztetéseket mellőzték, az érdemi plenáris és bizottsági vitát nélkülözték, veszélyeztetik a hatályos Alkotmány stabilitását. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az alkotmánymódosításokkal kapcsolatosan 2010 májusa és decembere között folytatott gyakorlat az alkotmányos jogállam mércéje szempontjából több ok miatt is vitatható.
247
Kiss László alkotmánybíró különvéleményt fűzött az alkotmánymódosító törvény alkotmányosságával foglalkozó, nagy jelentőségű alkotmánybírósági döntéshez. Nagyon világossá tette azt, amire egyébként éppen a különadóval kapcsolatos döntések kapcsán már utalt, hogy a tiltott visszaható hatálynak az alkotmánymódosító törvény általi beemelése az Alkotmányba [70/I. § (2) bekezdés] súlyos koherenciazavart, belső ellentmondást idézett elő, megbontván az Alkotmány belső, ellentmondásmentes rendszerét, hiszen az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a 70/I. § (2) bekezdése nem főszabály és kivétel összefüggésében mutatkozik meg, hanem az alkotmányon belüli „kollíziót” megteremtő szabály. Ebből adódóan Kiss László szerint nyilvánvalóan nem tud teljesülni az a korábban többször hangsúlyozott követelmény, hogy az Alkotmány rendelkezéseinek világos, egységes, áttekinthető rendszert kell képezniük. Kiss László a különvéleményében nem kertelt, markánsan megfogalmazta az alkotmányértelmezés
és
az
alkotmánybíráskodás
tétjét:
„A
dilemma
adott:
az
Alkotmánybíróság vagy az eddigi (a visszaható hatályról húsz éven keresztül vallott) álláspontjánál marad, vagy meghajol a nyilvánvalóan jogállamot lebontó új rendelkezés előtt, s ezzel maga is hozzájárul a jogállam eróziójához, ha nem éppen csendes eltűnéséhez.” Kiss László a 184/2010. (X. 28.) AB határozathoz, a különadó ügyéhez fűzött párhuzamos indokolásában már felvetette, de nem válaszolta meg azt a kérdést, hogy mit kellene tennie az Alkotmánybíróságnak az alkotmánymódosítás eredményeként előálló helyzetben, amikor az egyes alkotmányi rendelkezések között ellentmondás jön létre. Az alkotmánybíró tehát vállalta a különadó ügyében még halogatott szókimondást. A többségi határozat ekként fogalmaz: „Amennyiben az alkotmánymódosító hatalom szándéka az lett volna, hogy az Alkmód. kihirdetésekor már folyamatban lévő eljárások esetén a hatásköri szabályok továbbélnek és a hatáskörszűkítés csak az újonnan benyújtott indítványokra vonatkozik, az alkotmányozó hatalomnak kellett volna erről rendelkeznie. Tekintettel arra, hogy az Alkmód. erről nem rendelkezett, ezért hatályba lépésével megszűnt az Alkotmánybíróság hatásköre az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésében foglalt esetekben. Az Abtvmód. 3. §-a ennek megfelelően rendelkezik arról, hogy a hatáskörszűkítés kiterjed a már folyamatban lévő ügyekre is (az Alkotmánybíróságnak e rendelkezés hiányában is eszerint kellett volna eljárnia és döntenie hatásköre megszűnéséről), az Abtvmód. 3. §-a tehát az Alkmód.-ból, illetve annak hatályba léptető rendelkezéséből következik: az Abtvmód. más szabályozása ellentétes lett volna az Alkotmány hatályos 32/A. § (2) bekezdésével. Tekintettel arra, hogy az Abtvmód. 3. §-a az Alkmód.-ból következően szabályozott úgy, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörszűkítésére vonatkozó szabályokat a folyamatban lévő ügyekben
248
is alkalmazni kell, az Alkotmánybíróság az Abtmód. 3. §-ának alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat elutasította.” Kiss László érvkészlete a többségi határozattal szemben az, hogy nem annak a (formai) oknak van jelentősége, szólt-e az Alkmód. kifejezetten arról, hogy rendelkezéseit csak az újonnan benyújtott indítványok elbírálásakor lehet(ne) alkalmazni, hanem annak, hogy mi a konkrét tárgya (tartalma) az alkotmánymódosításnak. Kiss László szerint e módosításban benne van a jogalanyokat (ad malam partem) visszaható hatállyal terhelő új (alkotmányi) rendelkezés alkalmazhatóságának a megengedése is, hiszen a „folyamatban lévő ügyek” jelentős részét éppen ezek teszik ki. Kiss László nagyon határozottan visszautasította azt, hogy a „folyamatban lévő ügyek” jótékony leple alá rejtsék el az ad malam partem visszaható hatály megengedhetőségét,
de
„érvényesülésének
csendes
megtűrése
sem
pártfogolható
alkotmányosan”. Kiss László végkövetkeztetése szerint mivel az Abtvmód. 3. §-a megnyitotta az utat az Alkotmány – ad malam partem visszaható hatályú – 70/I. § (2) bekezdésének az alkalmazhatósága előtt, ezért azt az Alkotmánybíróságnak a mostani konkrét esetben meg kellett volna semmisítenie a folyamatban levő eljárásokra alkalmazandó kitételt. Kiss László kifejtette, hogy az a szabályozási megoldás, amely szerint valamely törvény (jogszabály) rendelkezéseit „a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell”, önmagában nem teremthet jogalapot sem e rendelkezés megsemmisítésére, sem pedig az erre irányuló indítvány elutasítására. Minthogy szerinte e téren az alkotmánybíráskodás kezdete óta nem alakult ki a magyar szakirodalomban „communis opinio doctorum”, kívánatosnak tartotta volna, ha az Alkotmánybíróság az önmaga számára irányadó mércét meghatározza [amennyiben a törvény (jogszabály) az új jogi normák alkalmazásának a kötelezettségét a folyamatban lévő eljárásokban is előírja, úgy az ilyen rendelkezés alkotmányosságának alkotmánybírósági megítélésekor mellőzhetetlen az adott törvény (jogszabály) tartalmának a vizsgálata]. Ebből adódóan Kiss László szerint tiltott visszaható hatályú rendelkezésnek számít az Alkmód. 70/I. § (2) bekezdése, az annak folyamatos ügyekben való alkalmazhatóságát megengedő Abtvmód. 3. §-át is meg kellett volna semmisítenie az Alkotmánybíróságnak. A többségi határozat 5. pontja szerint az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló, 1949. évi XX. törvény 32/A. §-ának a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény 1. §-ával módosított új szövege, valamint a 70/I. § (2) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasította.
249
Kiss László érvelése szerint az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány egészének értelmezésére törekedve el kellett volna emelkednie az adott ügy szűk kereteitől, s általános alkotmányvédelmi funkciójából kiindulva nem az indítványozói alanyi kör jogosultságára (mint formai, a visszautasítást megalapozó okra) kellett volna a hangsúlyt helyeznie, hanem arra, hogy a többtucatnyi indítványozó által felvetett jogállami és emberi jogi sérelmek miként viszonyulnak a Magyarország által vállalt nemzetközi szerződéseket kihirdető törvényekben perfektuálódó kötelezettségvállalásokhoz (ez lett volna a tartalmi alkotmányossági megközelítés egyik szelete). Az
alkotmánymódosító
hatalomnak
meg
kell
felelnie
a
nemzetközi
kötelezettségvállalásoknak, mert a nemzetközi szerződések és a belső jog összhangjának megteremtése [Alk. 7. § (1) bekezdés] a nemzetközi szerződések jogforrási hierarchiát tisztelő elsődlegességének az elvét vallja. Nyilvánvaló ugyanis, hogy Magyarország csak olyan nemzetközi szerződéseket kötött és hirdetett ki jogszabályban, amelyek kizárják azt, hogy a belső jogába ad malam partem visszaható hatályú rendelkezéseket építsen be. Ugyanígy elképzelhetetlen az is, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai között lennének olyanok, amelyek megengednék az egyes (itt – figyelemmel a luxemburgi bíróság gyakorlatára is – az európai uniós) tagállamoknak azt, hogy beépítsék jogrendszerükbe – nyomós alkotmányos indok nélkül – a tiltott visszaható hatályú jogszabályokat. A többségi határozatban az Alkotmánybíróság az ad malam partem visszaható hatályú alkotmányi szabályokat [70/I. § (2) bekezdése] támadó indítványokat arra való hivatkozással utasította vissza, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a szóban forgó alkotmányi rendelkezés felülvizsgálatára. Kiss László nem értett egyet ezzel az állásponttal, és folytatta a 184/2010. (X. 28.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában és a 37/2011. (V. 10.) AB határozathoz fűzött különvéleményében, vagyis a különadóra vonatkozó határozatokban felvetett gondolatfolyamot. Határozottan állást foglalt amellett, az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésében lehetővé tett ad malam partem visszaható hatály és az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből kiolvasztható, jogbiztonságból levezethető visszaható hatály tilalma között ellentmondás (nem pedig főszabály-kivétel kapcsolat) van, amelyet kifejezett normatív értékválasztáson alapuló alkotmányértelmezéssel is feloldhatott volna az Alkotmánybíróság. Minthogy pedig az európai és más nemzetközi dokumentumokban is vállalt jogállamfelfogással csak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított és töretlenül követett alkotmánybírósági gyakorlat eddig nem adott (mert nem adhatott) teret a tiltott visszaható
250
hatály megengedésének, mellőzhette volna az Alkotmány új, 70/I. § (2) bekezdésének az alkalmazását.495 Ha ezt az utat választotta volna a többségi határozat, úgy a Módtv.-t (amely a „szűkítő” feltételeket és kritériumokat tartalmazta) már vizsgálnia sem kellett volna. Megállhatott volna akár ezen a ponton abból kiindulva, és nyomatékosan azt kimondva, hogy a visszaható hatály tilalmának, mint a legfontosabb jogállami imperatívuszok egyikének az érvényesülése az egész jogállami jogrend (az alkotmányosság) stabilitásának az előfeltétele, az egész jogrendszer érvényesíthetőségének a biztosítéka.496 Kiss László az eddigi karakteres hozzáállásához hűen értelmezte a tiltott visszaható hatály tilalmát, amely nem egyszerűen csak alkotmányi alapérték, hanem ezen túlmenően, az egyik legfontosabb jogállami imperatívusz is. Az Alkotmány egymással kapcsolatba hozható rendelkezéseinek egységes, koherens, ellentmondások kiküszöbölését célzó, az Alkotmány egészének leginkább megfelelő értelmezése pedig nem hozhat olyan eredményt, amely valamely jogállami szabály eliminálását eredményezi. Márpedig a 70/I. § (2) bekezdésének a többségi határozatban írt értelmezése ezzel az eredménnyel jár. Hangsúlyozta Kiss László, hogy a „cél szentesíti az eszközt” elvének parttalan alkalmazása idegen a jogállam eszméjétől, ahogyan egyes német szerzők fogalmaznak: a tiltott visszaható hatály megengedése a legnagyobb merénylet a jogállam ellen. Kiss László mindezek alapján eljut odáig, hogy a jogállam elleni merénylettel szembeni alkotmánybírósági „szigornak” ehhez kell igazodnia, ha tetszik: ezzel kell arányban lennie. Éppen azért emeli ezt ki Kiss László, mert a visszaható hatály tilalmának érvényesülése az egész jogállami jogrend stabilitásának az előfeltétele, az egész jogrendszer érvényesíthetőségének az egyik biztosítéka. Kiss László már 2002-ben a 349/B/2001. AB határozathoz fűzött különvéleményében figyelmeztetett arra, hogy a visszaható hatály általános tilalma tekintetében – amely a jogbiztonság meghatározóan fontos összetevő eleme – a jogállam jogrendjében játszott, az egész jogrendre kiható jelentőségénél fogva különös gondossággal kell eljárni, különösen ha a jogalkotó „kivételekben” gondolkodik… Ennek az ügynek a jelentősége lényegesen távolabbra mutat azoknál a kereteknél, amelyek között azt a többségi határozat vizsgálta. Itt ugyanis Kiss László szerint az egész jogállami jogrend egyik rendkívül lényeges alapkérdéséről, az alkotmányos demokrácia fontos
495
Kiss László hivatkozott például hasonló, Alkotmányon belüli konfliktust ugyanilyen módon való feloldására a halálbüntetés alkotmányellenességét megállapító 23/1990. (X. 31.) AB határozatban. (ABH 1990, 88, 91-92.) 496 Kiss László az álláspontját korábban részletesen kifejtette a 349/B/2001. AB határozathoz fűzött különvéleményében. Lásd: ABH 2002, 1241, 1258-1267.
251
alappilléréről van már szó: megteheti-e az állam, hogy önkényesen (akármilyen, legálisnak, de legitimnek nem tekinthető érdekből is) belenyúljon már lezárt jogviszonyokba, s tetszése szerint állapítson meg pótlólag (itt: adófizetési) kötelezettségeket, vagy vonjon meg már biztosított (szerzett) alanyi jogokat? Biztosak lehetünk-e abban, hogy az a ház, amelyet építettünk, majdan tényleg a gyermekeinké lesz-e? Az amerikai joggyakorlatban elterjedt bon mot-t átfogalmazva: ebben az ügyben csak az adófizetési kötelezettség visszamenőleges előírása tűnik biztosnak. Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében kifejezésre juttatta, hogy szerinte az Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény alkotmányellenességének
vizsgálatára
az
Alkotmánybíróságnak
van
hatásköre.
Álláspontjának a dogmatikai alapja azonos a dr. Kiss László különvéleményében kifejtettekkel,
az
Alkotmánybíróság
vizsgálhatja
az
alkotmánymódosító
törvény
alkotmányosságát; a vizsgálat mércéje pedig az Alkotmány „lényeges magja”. Mivel a vizsgált alkotmánymódosító törvény az Alkotmány két fundamentális intézménye (az Alkotmánybíróság és hatásköre, valamint – közvetve – a jogállamiság) tekintetében idézett elő jelentős változást, az Alkotmánybíróságnak szakítania kellett volna a hatáskör hiányának kimondását jelentő töretlen gyakorlatával. Lévay Miklós is elfogadta az Alkotmány „lényeges magja” kitételt, amelyet az Alkotmányban foglalt kiemelt értékek körvonalaznak, s mind az Alkotmány szövegére [pl. 2. § (1) bek., 8. §], mind az eddigi alkotmánybírósági alkotmányértelmezésre is támaszkodhat. Azért is indokolt lett volna Lévay Miklós szerint az „Alkotmány lényeges magjának”, azaz a kiemelt értékeknek a meghatározása, mert ezzel az Alkotmánybíróság meghatározhatta volna az Alaptörvény hatályba lépése előtt az alkotmányok közös alkotmányossági értékeit és kritériumait.497 A kialakított hierarchiából adódóan tehát az Alkotmány „lényeges magjába” ütköző, értelmezéssel feloldhatatlan alkotmánymódosítás tehát alkotmányellenes.498 Lévay Miklós álláspontja szerint az új szövegű alkotmányi rendelkezések [32/A. §, 70/I. § (2)
497
Lévay Miklós idézi a Túl az alkotmányon c. tanulmány szerzőit, az Alkotmány kiemelt értékeinek meghatározása azonban azt feltételezi, hogy „szakítani kell azzal a felfogással, amely szerint az alkotmányos normák között nincs hierarchikus viszony az értelmezés szempontjából. Ez addig azonban nem is probléma, amíg az alkotmányi rendelkezések konfliktusa értelmezéssel feloldható. Amikor azonban a jelentéstartalom konfliktusa tekintetében olyan ellentét mutatkozik, ami feloldhatatlan, akkor a hierarchia hatása beáll.” (Chronowski Nóra-Drinóczi Tímea-Zeller Judit: Túl az Alkotmányon, Közjogi Szemle, 2010: 12, 15.) 498 Ennek alapja Lévay Miklós megállapítása szerint az Alkotmány 77. § (2) bekezdése, amely szerint az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. Ebből következően pedig az Alkotmány normatív rendelkezéseiben megjelenő alkotmányos értékek az alkotmánymódosító hatalmat is kötik.
252
bekezdése] ellentmondásban állnak az Alkotmány „lényeges magjába” tartozó bizonyos rendelkezésekkel.499 Lévay Miklós nem vázolt fel radikális megoldást az ellentmondás feloldására, nem az alkotmányellenesség kimondásával és az Alkotmány vizsgált új rendelkezéseinek megsemmisítésével kellett volna megszüntetnie az Alkotmánybíróságnak a kollíziót, hanem az Alkotmánybíróságnak rá kellett volna mutatnia az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a 32/A. § új szövege, illetve 2. § (1) bekezdése, az 54. § (1) bekezdése és 70/I. § (2) bekezdése közötti ellentmondásra és az Országgyűlést mint alkotmánymódosító hatalmat felhívni az ellentmondás megszüntetésére.500 Kiss László jóslata szerint olyan precedens határozat született, amely – kimondva, kimondatlanul
és
minden
bizonnyal
akarata
ellenére
–
abban
erősíti
meg
az
alkotmánymódosító hatalmat és törvényalkotót, ha valamit feltétlenül el akar érni, azt (akár előkészítetlen egyéni képviselői indítványok útján is), akkor azt emelje be az Alkotmányba. E precedens határozat nyomán minden ilyen esetben lábhoz tett, meg nem töltött fegyverrel áll majd az Alkotmánybíróság, s legfeljebb a rosszallását fejezi ki. A többségi határozatban írt „jelzést” mint eszközt elégtelennek tartotta, hiszen az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalom nem véletlenül, hanem tudatosan használja fel az Alkotmányt napi politikai célok elérésére. Kiss László kifejezésre juttatta, hogy tart attól, hogy megnyílik az út a jogállam és az alkotmányos demokrácia (akár napi politikai érdekek szolgálatába állított) lebontása előtt, amelyben a fő szerepet – tényleges alkotmánybírósági kontroll nélkül – éppen annak kiemelkedően fontos intézményei, a törvényhozás és az alkotmánymódosító hatalom játszhatják. Teljes egészében azonosulok Kiss László szomorú megállapításával, s mindannyiunk érdekében csak reménykedhetek abban, hogy nem lesz igaza. Sajnálatos, hogy a teljes
499
Lévay Miklós a 66/1997. (XII. 29.) AB határozatra utal, Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság tartalmi követelménye az Alkotmánybíróság alkotmányi hatásköri szabályozása és ezáltal védelme. Az Alkotmánybíróság hatásköri szabályának érvényesülése - az alkotmányos felhatalmazással meghozott törvénybe foglalt hatáskör tekintetében is - alkotmányos követelmény az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a 32/A. § szerint.” [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 403-404.] Egyetértett azokkal az indítványozói megállapításokkal, amelyek szerint a 70/I. § (2) bekezdés új szövege az egyének önrendelkezési jogát sértő, alaptalanul stigmatizáló közteherviselési jogszabályok megalkotását teszi lehetővé. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése tehát ellentétben van a 2. § (1) bekezdésével és az emberi méltósággal kapcsolatos 54. § (1) bekezdésével. 500 Lévay Miklós egyetértett Lábady Tamás korábbi gondolataival: „az Országgyűlés addig a határig dönthet szabadon az Alkotmány módosításáról, amíg az alkotmányosság fogalmi rendszerén belül marad, bár az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást e határok túllépése esetén sem semmisíthetné meg.” [1260/B/1997. AB határozathoz fűzött különvélemény, ABH 1998. 822.]
253
részletességgel tárgyalt gondolatmenet közlése óta nem csillapodott az a konfliktus, ami a közjogi jogalkotást használja fel hazai vagy nemzetközi tételek megcáfolására, elég utalni a törvényes bíróhoz való jog vesszőfutására501, a jegybanki függetlenség személyi és szervezeti részére502, az egyházakról szóló törvényi szabályozás általános vitájában kiosztott normaszövegre, a törvénygyárrá felpörgetett parlamenti tempóra503, valamint a korábbi törvények preambulumait (!) átíró törvényszerkesztésre… Csak halkan jegyzem meg, hogy már 1992-ben felvetette Kiss László azt a kérdést, hogy a törvényalkotás tempója mellett tartható-e a jogbiztonság.504 Hallom a „nagy öregek” intelmét, akik elhűltek, ha pl. 9 bekezdésből álló szakasszal találkoztak, ma pedig 60-70 bekezdés meg se kottyan egy-egy szakaszként...505 7. VISSZAMENŐLEGES HATÁLYÚ JOGALKOTÁS TILALMÁNAK EGYÉB ESETKÖRBEN VALÓ MEGJELENÉSE AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI ESETJOGBAN 7.1
Nem sérült a tilalom
A) Az Alkotmánybíróság a 734/B/1990. AB határozatában506 megállapította, hogy mivel az új rendelkezések alkalmazásához jelentős türelmi időt biztosított a jogalkotó, a megfelelő átmeneti idő alapján a bankokra háruló kötelezettség a kifogásolt norma kihirdetését követő időszakra esik, ezért az Alkotmánybíróság a visszaható hatály miatti alkotmányellenességet nem állapította meg.507 B) A kifogásolt szigorúbb rendelkezések hatálybaléptetése nem visszamenőlegesen – a rendelet hatálybalépését megelőzően létrejött és teljesedésbe ment jogviszonyokra
501
Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 11. cikk (3)-(4) bekezdése, 166/2011. (XII. 20.) AB határozat. 502 Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 30. cikke szerint sarkalatos törvény úgy rendelkezhet, hogy a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv és a Magyar Nemzeti Bank feladat- és hatásköreit általános jogutódként egy új szervezet láthassa el. 503 Csak a 2011-es évben megalkotott kétszázon felüli törvényre gondolhatunk. 504 Kiss László: A magyar jogalkotás főbb neuralgikus pontjai Jogalkotás a jogállamban Szakmai tanácskozás dokumentumai 1992. december 9. Budapest, 1993. Politikatörténeti Alapítvány 26. 505 Vida István, Szép György, Kampis György, Bosánszky Lajos, Baraczka Róbertné, Juhász Károly, Somogyvári István. Vö. Kampis György elképed, amikor a földadóról szóló törvény 7. §-a kilenc (!) bekezdésből áll. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, Budapest, 1994. 125. 506 1991. VI. 19. 507 Az indítványozók a banktevékenység folytatásának bankfelügyeleti feltételeiről és az Állami Bankfelügyeletről szóló minisztertanácsi rendeletnek azt a kitételét tekintették visszaható hatályúnak, amely szerint a banknak az egyes gazdasági társaságokba történő befektetései nem haladhatják meg a gazdasági társaság alaptőkéjének (törzstőkéjének) 25 % át.
254
vonatkozóan – történt, így az Alkotmánybíróság az 553/B/1994. AB határozatában508 nem állapított meg alkotmánysértést.509 C) A módosító törvény 1996. január 1-jén lépett hatályba, kifogásolt rendelkezéseit az 1995. december 31-e utáni időponttól megállapításra kerülő nyugellátásoknál kellett alkalmazni. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint e szabályokból nem következik, hogy a támadott rendelkezést kellene alkalmazni a hatálybalépése előtti időszakban az akkor hatályos szabályok alapján, az azokban rögzített feltételek mellett szerzett szolgálati idő tekintetében is. Egy ilyen szabály valóban a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütköznék: jogszabály ugyanis a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és így nem teheti terhesebbé utólag a kihirdetését megelőző időben szerzett szolgálati idő beszámításának feltételeit. Az Alkotmánybíróság ezért a 42/1997. (VII. 1.) AB határozatban nem állapított meg visszamenőleges hatályú jogalkotást. D) Az Alkotmánybíróság a 901/D/1997. AB határozatában510 megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezések nem eredményezték a módosító rendelet hatályba lépése előtt megkezdett, jogszerű, a hatósági előírásoknak megfelelően végzett ártalmatlanítási tevékenység utólagos jogszerűtlenné minősítését. A jogalkotó a módosító rendelet hatálybalépésének időpontjától kizárólag a jogszerűtlenül végzett ártalmatlanítási tevékenység tekintetében tette lehetővé a veszélyes hulladék bírság kiszabását. Az ártalmatlanítási tevékenység tekintetében az új norma nem állapított meg a kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, és nem minősített valamely jogszerű magatartást jogellenesnek, csupán a hatálybalépését megelőzően is jogszerűtlennek minősülő magatartásokra vonatkozóan bővítette a már meglévő szankciórendszert, ugyanis a környezetvédelmi előírásokat sértő magatartásokat a jogalkotó a módosító rendelet hatálybalépése előtt is a büntetőjog és szabálysértési jog keretében szankcionálta.511 E) Az indítványozók azt kifogásolták, hogy a lakástörvény vizsgált rendelkezései a tulajdonostársak terhére előírt elhelyezési kötelezettséget visszamenőleges hatállyal
508
1997. VI. 23. Az e szempontból leginkább vitatható 21. § (8) bekezdés pedig – bár más megfogalmazást használ – lényegében a folyamatban lévő ügyekre rendeli alkalmazni az új előírásokat, ami nem tekinthető visszamenőleges hatályú jogalkotásnak. 510 1998. X. 21., az ügy tárgya: a veszélyes hulladékok keletkezésének ellenőrzéséről és azok ártalmatlanításával kapcsolatos tevékenységről szóló minisztertanácsi rendeletet módosító kormányrendelet. 511 Az Alkotmánybíróság az ügy irataiból megállapította, hogy a konkrét esetben a kiszabott bírság a módosító rendelet hatálybalépése előtt kiadott hatósági előírások be nem tartása miatt került kiszabásra. 509
255
állapították meg. Az Alkotmánybíróság a 95/B/1996. AB határozatában512 rögzítette, hogy a lakástörvény kifogásolt előírásai nem állapítanak meg a tulajdonostársakat terhelő új, a törvény kihirdetését megelőző időben fenn nem álló kötelezettséget. Mivel a tulajdonostársak a házfelügyelői lakást lakottan vásárolták meg, ezért a vásárláskor hatályos lakásügyi jogszabályok alapján, valamint a lakástörvény átmeneti rendelkezései szerint is a tulajdonostársakat mint jogutódokat terhelte az elhelyezési kötelezettség. F) Az Alkotmánybíróság a 188/B/2000. AB határozatában513 megállapította, hogy az egyes iparjogvédelmi és szerzői jogi jogszabályok módosításáról szóló törvény támadott rendelkezése nem állapít meg kötelezettséget az annak hatálybalépését megelőző időre vonatkozóan. A vitatott rendelkezés kizárja a módosítás alapján megadott szabadalmi oltalomból eredő jogoknak a bejelentés napjára, tehát a törvény hatálybalépését megelőző időpontra, visszaható hatályú érvényesítését. Az sem ütközik a visszamenőleges hatályú jogalkotás
tilalmának
elvébe,
hogy
az
eljárási
szabadalmakra
épülő
korábbi
gyógyszerfejlesztés számára nehézséget okozott a jogszabályváltozást követően a termékoltalmi rendszerhez való igazodás. G) A miskolci önkormányzat a lakások bérletéről szóló rendelete szerint kizárta a pályázat benyújtásából az öt éven belüli önkényes lakásfoglalókat, valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználókat. Az indítványozó azzal érvelt, hogy az önkormányzati rendelet a kihirdetését megelőző időszakban tanúsított magatartáshoz fűz hátrányos
jogkövetkezményt,
ezért
az
visszaható
hatályú.
Ennek
ellenére
az
Alkotmánybíróság a 1074/B/2004. AB határozatában514 megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés nem tekinthető visszamenőleges hatályúnak, mivel nem utóbb nyilvánít valamely tevékenységet, magatartást jogellenesnek, ugyanis a lakás önkényes elfoglalása már a lakás elfoglalásakor önkényes, jogellenes; a rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználat a jogcím nélküli használat kialakulásakor már jogellenes, tehát nem a vitatott rendelkezés folytán válik az visszamenőleges hatállyal jogellenessé.515 Szinte szó szerint ugyanolyan tartalmú döntés született a tárgybani debreceni rendelet ügyében is.516
512
2001. IX. 28. 2003. II. 3. 514 2006. május 2., Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a lakások bérletéről szóló 68/1995. (XII. 5.) sz. rendelete 5. § (3) bekezdés [Nem nyújthat be pályázatot:] „aki öt éven belül önkényes lakásfoglaló volt,”...„valamint a korábbi rendelkezések alapján rosszhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó volt” szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról. 515 Bihari Mihály alkotmánybíró nem értett egyet a többségi határozat rendelkező részében foglalt döntéssel, szerinte a kifogásolt szövegrészek alkotmányellenesek, ezért azokat az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna 513
256
H) A rendszeres szociális segélyre való jogosultságot az aktív korú, nem foglalkoztatott személyek esetében kétéves, az illetékes munkaügyi központtal történő együttműködéshez kötő törvényi rendelkezéssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az 577/B/1997. AB határozatában517 megállapította, hogy az nem állapít meg visszamenőleges hatállyal a törvény kihirdetését megelőző időre nézve kötelezettséget, hanem a jogalkotó a rendszeres szociális ellátásra való jogosultsághoz mint a pénzbeli szociális ellátás egyik formájához fűz egyfajta feltételt (meghatározott időtartamig fennálló együttműködési kötelezettséghez köti az ellátás igénybe vételét). I) A nemzetközi közúti árufuvarozási szerződésről szóló Egyezményt kiegészítő, Genfben, 1978. július 5-én kelt Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2005. évi LIV. törvény azt rögzítette, hogy a Jegyzőkönyv 1990. szeptember 16-án a Magyar Köztársaság tekintetében hatályba lépett. A 2005. június 26-án kihirdetett törvény következtében a kártérítési kötelezettség mértékének megváltozott a számítási módja. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásokról szóló törvény előírja, hogy a kihirdető jogszabálynak többek között tartalmaznia kell a szerződésnek a Magyar Köztársaság tekintetében történő hatálybalépésének, módosításának és megszűnésének időpontját. Az Alkotmánybíróság szerint erre utal a törvény támadott része, amely azt rögzíti, hogy „a csatlakozási okirat letétbe helyezése 1990. június 18-án megtörtént, a Jegyzőkönyv 1990. szeptember 16-án518 a Magyar Köztársaság tekintetében hatályba lépett. A 116/B/2006. AB határozatban519 az Alkotmánybíróság megállapítása szerint ez a rendelkezés csupán azt jelenti, hogy a magyar államnak mint a nemzetközi szerződés alanyának ettől az időponttól kezdve nemzetközi jogi kötelezettsége
semmisítenie. Érvelése nem a visszamenőleges hatály problematikáját érinti, hanem kifogásai a jogforrási hierarchia be nem tartásából fakadnak. Bragyova András alkotmánybíró sem értett egyet a döntéssel, különvéleményében alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmazónak ítélte a támadott rendelkezést. 516 1075/B/2004. AB határozat Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az önkormányzati tulajdonú bérlakások bérbeadásáról és a lakhatással kapcsolatos szociális feladatokról szóló 7/2001. (III. 6.) Kr. rendelete 9/A. §-a „- önkényes lakásfoglalónak,” - valamint a „jogcím nélküli lakáshasználónak minősül,” szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról; 2006. május 2.; Bihari Mihály és Bragyova András ugyanúgy különvéleményt illesztett a határozathoz, ugyanolyan okból. 517 2006. július 10., a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdésének c) pontja, 37/B. § (1) bekezdésének ba) pontja, valamint a 37/D. § (2)-(5) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatáról. 518 A Jegyzőkönyvhöz a Magyar Köztársaság 1990. június 18-án csatlakozott. Ezzel az aktussal a magyar állam a nemzetközi jog szabályai szerint kifejezte a kötelezettségvállalás végleges szándékát. A Jegyzőkönyv 4. cikk 2. pontja következtében a Jegyzőkönyv a csatlakozásáról szóló okiratának letétbe helyezésétől számított kilencvenedik napon, azaz 1990. szeptember 16-án lépett hatályba a Magyar Köztársaság vonatkozásában, vagyis nemzetközi jogi értelemben a szerződés ettől az időponttól kezdve kötelezi a magyar államot. 519 2007. január 9., a nemzetközi közúti árufuvarozási szerződésről szóló Egyezményt (CMR) kiegészítő, Genfben, 1978. július 5-én kelt Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2005. évi LIV. törvény 1. § második mondatának „a Jegyzőkönyv 1990. szeptember 16-án a Magyar Köztársaság tekintetében hatályba lépett” szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról.
257
keletkezett arra nézve, hogy biztosítsa a Jegyzőkönyvben foglaltak végrehajtását. Önmagában a törvény kifogásolt rendelkezése magánjogi jogalanyok vonatkozásában nem keletkeztet visszamenőleges hatállyal jogokat és kötelezettségeket, továbbá nem teszi kötelezővé a törvényi rendelkezések alkalmazását a jogszabály hatálybalépését megelőző időszakra nézve; lényegében nem több hivatalos tényközlésnél. A perdöntő ebben az esetben tehát az volt, hogy a kifogásolt jogszabályhely nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely a nemzetközi egyezmény előírásait már a törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett jogviszonyok vonatkozásában is alkalmazni rendeli, vagyis nem állapítható meg visszamenőleges hatályú jogalkotás. J) Az Alkotmánybíróság a 163/B/2000. AB határozatában520 nem állapította meg azt, hogy a támadott szabály a kihirdetését megelőző időpontra állapított volna meg kötelezettséget, sem azt, hogy a már fennálló jogviszonyokra olyan rendelkezést tartalmazna, amelynek alkalmazására történő felkészüléshez nem állt volna rendelkezésre elég idő. Ráadásul a rendelkezés tartalma nem teljesen új, mert az átalakulás helyett a jogutód nélküli megszűnés lehetősége korábban is megvolt. 7.2
A tilalom sérelme
A) Az Alkotmánybíróság a 2/1991. (I. 29.) AB határozatában megállapította, hogy a munkabérek legkisebb összegéről szóló államtitkári rendelkezés visszamenőleges hatálya 1990. február 1. és 1990. március 27. között alkotmányellenes volt.521 Mivel a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, az államtitkári rendelkezés viszont 1990. február 1-jétől állapítja meg a munkabérek legkisebb összegét, noha a jogszabály csak 1990. március 27-én, a kihirdetése napján lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság ezért az 1990. február 1. és 1990. március 27. közötti időszakra megállapította a támadott rendelkezések alkotmányellenességét.
520
2006. november 21., a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény 51. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. A vizsgált esetben a Gt. támadott szabálya a gazdasági társaság átalakulási kötelezettségét írta elő abban az esetben, ha a társaság a számviteli törvény szerint készített beszámolójának adatai alapján egymást követő két évben nem rendelkezik a társasági formájára kötelezően előírt jegyzett tőkének megfelelő összegű saját tőkével, és a társaság tagjai (részvényesei) a második év számviteli törvény szerinti beszámolójának elfogadásától számított három hónapon belül a szükséges saját tőke biztosításáról nem gondoskodnak. Ilyen kötelezettség korábban nem volt. 521 Az államtitkári rendelkezés kibocsátója az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal elnöke volt. Az Alkotmánybíróság a munkabérek jellege miatt mellőzte az államtitkári rendelkezés 1990. február 1. és március 27. közötti időszakra vonatkozó megsemmisítését, pusztán arra szorítkozott, hogy megállapítsa annak a tényét, hogy ebben az időszakban a jogszabály alkotmányellenes volt.
258
B) Ugyanez az eset kísértetiesen ismétlődött meg néhány hónappal később: Az Alkotmánybíróság a 18/1991. (IV. 23.) AB határozatában megállapította, hogy a munkabérek legkisebb összegéről szóló munkaügyi miniszteri rendelet támadott rendelkezésének az 1990. szeptember 1. és szeptember 14. közötti időszakra, valamint a fenti jogszabályt módosító munkaügyi miniszteri rendelet támadott rendelkezésének az 1990. december 1. és december 22. közötti időszakra vonatkozó visszamenőleges hatályú rendelkezése alkotmányellenes. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság már alkotmányos jelentőségű törvényi előírásnak tekintette a régi Jat. visszamenőleges hatályú jogalkotást tilalmazó normáját, mindkét rendelet, ugyanis bár szeptember 14-én, illetőleg december 22-én kerültek kihirdetésre, mégis a megjelölt hónapok első napjától kezdődő alkalmazásukat rendelték el, ezért az Alkotmánybíróságnak a két rendelet visszamenőleges hatályú rendelkezésének az alkotmányellenességét meg kellett állapítania.522 C) Az Alkotmánybíróság a 6/1993. (II. 15.) AB határozatában megállapította, hogy a könyvvitel rendjéről szóló pénzügyminiszteri rendelet valamennyi melléklete a megjelölt hatálybalépési időpontnál lényegesen később került közzétételre523, tehát a pénzügyminiszteri rendelet kihirdetésekor a kötelezettségek tartalma még nem volt ismert, ezért e jogszabály 1989. január 1-jétől való alkalmazása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal és annak egyik alkotóelemével, a jogbiztonsággal. A jogalkotási törvény a jogbiztonsággal ellentétesen lehetőséget teremtett arra, hogy miniszteri rendelet melléklete a tárcalapban kerülhessen közzétételre. A miniszteri rendelet hatálybalépéséig annak mellékletei nem kerültek közzétételre, így az érdemi könyvvezetési előírásokat tartalmazó mellékletek – mivel azokat 1989. január 1-jétől alkalmazni kellett – a kihirdetésüket megelőző időre állapítottak meg kötelezettségeket. D) Az új jogi szabályozás szerint 1992. március 1-től társadalombiztosítási járulékot kellett fizetniük pl. a gazdasági társaságok tagjainak.524 A norma viszont csak 1992. március 13-án
522
A már kifizetett munkabérek meghatározott hányada visszakövetelésének a lehetővé tétele miatt az Alkotmánybíróság a jogbiztonságra tekintettel csupán a két rendelet visszamenőleges hatálya alkotmányellenességének a megállapítására szorítkozott, az alkotmányellenessé nyilvánított normák megsemmisítése ezúttal sem történt meg. 523 Az 1. melléklete (egységes ágazati számlakeret) a Pénzügyi Közlönyben 1989. március 31-én, a 2. melléklete (ágazati könyvviteli előírások) ágazatonként külön-külön, az 1989. április 7., április 10. és ezt követő napjain megjelent Pénzügyi Közlönyben, a 3. melléklet (egyszerűsített számlakeret) a Pénzügyi Közlöny 1989. május 15-i, a 4. melléklet (egyszeres könyvvitel) pedig az 1989. május 18-i Pénzügyi Közlönyben jelent meg. 524 Korábban a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtása tárgyában kiadott minisztertanácsi rendelet szerint az ipari szakcsoport és a gazdasági társaság tagjának nem kellett társadalombiztosítási járulékot fizetni az adózott nyereség terhére elszámolt jövedelem után.
259
jelent meg a Magyar Közlönyben. Az Alkotmánybíróság a 14/1993. (III. 9.) AB határozatában megállapította, hogy a jogállamban senkit sem érhet hátrány amiatt, mert valamely jogszabályt a jogalkotó hibájából – akár azért, mert későn tették közzé, akár azért, mert visszamenőleges hatályú alkalmazását rendelték el – előzetesen nem ismerhetett meg. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezést az 1992. március 1-jétől március 13-ig tartó időszakra megsemmisítette.525 E) Az Alkotmánybíróság a 119/B/1992. AB határozatában526 megállapította, hogy az utánképzésre kötelezés visszaható hatályú elrendelése alkotmányellenes volt.527 A Kormány a közúti közlekedésről szóló törvény utánképzésre vonatkozó végrehajtási rendeletét három és fél év késedelemmel bocsátotta ki, az csak 1992. január 1-jén lépett hatályba, s nem tartalmaz olyan rendelkezést, hogy szabályait a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell. A jogbiztonság alapvető feltétele, hogy csak az elkövetés idején már hatályban lévő jogszabályban meghatározott joghátrány alkalmazható. Az utánképzés csak a végrehajtási rendelet hatálybalépésével vált alkalmazható jogintézménnyé, addig részletesebb tartalma lényegileg
ismeretlen
volt.
Az
Alkotmánybíróság
állásfoglalása
szerint
mindezen
körülmények a jogalkalmazás körében olyan jogbizonytalanságot idéztek elő, ami sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos követelményét alkotó jogbiztonságot. F) Az Alkotmánybíróság a 17/2004. (V. 25.) AB határozatában megállapította, hogy a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvény támadott rendelkezései alkotmányellenesek. A törvény a 2004. január 1-je után kötött szerződéseknél vélelmezi a készletek felhalmozására, a visszatérítés többszöri igénybevételére irányuló szándékot. Annak ellenére teszi ezt, hogy bár a készletek felhalmozását magyar jogszabály korábban nem 525
Ha az Alkotmánybíróság az átmenetileg fennállott alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítése következményeként annak az adott időszakban keletkezett jogviszonyokra kiterjesztését is elrendelte volna, az a testület szerint nemcsak a jogbiztonságra, hanem a jogszabály-értelmezés eltérő volta miatt a jogérvényesítés lehetőségére is hátrányosan hatna, ezért ettől az Alkotmánybíróság eltekintett. 526 1997. III. 24. 527 A közúti közlekedés rendőrhatósági igazgatásáról szóló belügyminiszteri rendelet, valamint a rendelet végrehajtásáról szóló belügyminiszteri utasítás támadott rendelkezéseinek alkalmazása mindazon esetekben alkotmányellenes volt, amikor az utánképzésre kötelezés 1992. január 1-jét megelőzően keletkezett ügyekben történt. A kormányrendeleti szabályok hiányában a kifogásolt normák a szabályozási körükbe vonták az utánképzést. Az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztálya intézkedésének közreadását követően a rendőrhatóságok ún. kiegészítő határozatokat hoztak, amelyekben a vezetői engedély visszavonásáról szóló határozatokat kiegészítették az utánképzésre kötelezéssel. Ezeket a visszamenőleges hatályú intézkedéseket azzal indokolták, hogy az intézmény jogalapja már a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény hatálybalépése, 1988. július 1-je óta létezik.
260
tiltotta528. Nyilvánvaló nem lehet alkotmányosnak tekinteni azt a szabályt, amelyet úgy kellene alkalmazni, hogy az érintett személy nem ismerhette meg azt olyan időpontban, amikor magatartását hátrányos következmények nélkül a szabálynak megfelelően alakíthatta volna [25/1992. (IV. 30.) AB határozat]. G) Az Országgyűlés a 2004. szeptember 6-i ülésnapján törvényt fogadott el a Hágában, 1955. szeptember 28-án kelt Jegyzőkönyvvel módosított, a nemzetközi légi fuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítése tárgyában, Varsóban, 1929. október 12-én aláírt Egyezmény (a továbbiakban: Varsói Egyezmény) módosításáról szóló, Montreálban, 1975. szeptember 25-én aláírt 4. számú Montreali Jegyzőkönyv (a továbbiakban: Montreali Jegyzőkönyv) kihirdetéséről (a továbbiakban: Törvény). A Törvény 3. § (1) bekezdését a köztársasági elnök alkotmányellenesnek tartotta, ezért annak előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A támadott rendelkezés alapján a Törvény a kihirdetés napján lép hatályba, rendelkezései azonban 1998. június 14-étől alkalmazandók. A Törvény 3. § (1) bekezdése azzal, hogy a Montreali Jegyzőkönyv szabályait 1998-ra visszamenőleg alkalmazni rendeli, visszaható hatállyal állapít meg kötelezettséget a jogalanyok számára. A Montreali Jegyzőkönyv által bevezetett módosítások eredményeképpen ugyanis az érintett jogviszonyok valamelyik vagy akár mindkét részvevője – jelen esetben alapvetően az áru fuvarozását igénybe vevő szerződő fél – saját korábbi helyzetéhez képest hátrányosabb helyzetbe kerül. Ez viszont sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdését, a visszamenőleges jogalkotás tilalmát, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét konkretizálja. Nemzetközi légi fuvarozás esetén tehát elsődlegesen a Varsói Egyezmény rendelkezései alkalmazandók, annak kógens rendelkezéseitől sem nemzetközi fuvarozási szerződés, sem a fuvarozó szabályzata mint általános szerződési feltétel nem térhet el. A Montreali Jegyzőkönyv a Varsói Egyezmény több rendelkezését módosítja. Hatálybalépése (1998. június 14.) óta a Jegyzőkönyv nemzetközi jogi értelemben kötelezi a magyar államot. A nemzetközi szerződés – kihirdetés hiányában – nem vált a magyar jog részévé, ezért az jelenleg automatikusan nem alkalmazható azokra a légi fuvarozási szerződésekre, amelyeknél a kiindulási vagy a célállomás a magyar állam területén van, illetve ha a repülőgép útközben menetrendszerűen leszáll a Magyar Köztársaság területén.
528
A Bizottság e tárgyú rendeletei pedig csak akkor lesznek kötelezők, ha azokat az Európai Unió Hivatalos Lapja a Csatlakozási Szerződés hatálybalépését és kihirdetését követően magyar nyelven közzéteszi.
261
A Montreali Jegyzőkönyvet kihirdető Törvény 3. § (1) bekezdése annak szabályait a Jegyzőkönyv hatálybalépésének napjától kezdődően alkalmazni rendeli, ezáltal tartalmilag visszamenőleg állapít meg a magánjogi jogviszonyokra vonatkozó szabályokat. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a Montreali Jegyzőkönyv szabályait a már lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, másrészt e szabályok a fennálló nemzetközi fuvarozási szerződések alapján létrejött, de még le nem zárt jogviszonyok jogi megítélését is megváltoztatják.529 Mivel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Montreali Jegyzőkönyvnek a kárfelelősséget újraszabályozó cikkei a nemzetközi fuvarozási szerződést kötő felek valamelyike számára utólag, a Varsói Egyezmény alapján addig nem létező többletkötelezettséget eredményeznek, a Törvény 3. § (1) bekezdésének a Montreali Jegyzőkönyvet 1998. június 14-étől kezdődően alkalmazni rendelő szövegrésze sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezen belül is a visszamenőleges jogalkotás tilalmát, ezért alkotmányellenes.530 Az Alkotmánybíróság a 7/2005. (III. 31.) AB határozatában tehát precedens jellegű döntést hozott, s döntésével kiemelte, hogy a nemzetközi szerződések magyar jogba illesztése nehéz feladat, hiszen különösen körültekintően kell eljárnia a jogalkotónak a magánjogi jogalanyok jogait és kötelességeit további jogalkotási aktus nélkül átrendező (önvégrehajtó) nemzetközi szerződések kihirdetésekor. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése mellett szem előtt kell tartania az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő, a jogszabályalkotást kötelező alkotmányos előírásokat: a visszaható hatály tilalmát, a kellő felkészülési idő biztosítását és a norma világosságára vonatkozó követelményeket is. Ugyanerre a következtetésre jutott az
529
Harmathy Attila alkotmánybíró a határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában részletesen megvilágítja ennek a következményeit: A Törvény 3. § (1) bekezdése, amely szerint rendelkezéseit 1998. június 14-től kezdődően alkalmazni kell, azzal a következménnyel jár, hogy a Törvény kihirdetése előtt létrejött és 1998. június 14. óta akár teljesített, akár nem teljesített légi fuvarozási szerződéses viszonyoknál más szabályokat kellene alkalmazni a fuvarozó felelősségére, mint amely szabályok a szerződés megkötésének időpontjában irányadók voltak. A felelősségi szabályoknak a Törvény 3. § (1) bekezdéséből következő ez a visszamenőleges hatályú megváltoztatása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvével. A jelen esetben az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján azért sem indokolható a Montreali Jegyzőkönyv szabályainak a 2005. évi kihirdetése mellett az 1998. június 14-i visszamenő hatályú alkalmazásról szóló rendelkezés, mert a visszaható hatály nem a nemzetközi szerződésből származik, hanem abból a körülményből, hogy a Montreali Jegyzőkönyv kihirdetése 1998 júniusában nem történt meg. 530 Az Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel volt arra, hogy az Országgyűlés a 75/2004. (IX. 8.) OGY határozatban hozzájárult a Montrealban, 1999. május 28-án kelt, a nemzetközi légi fuvarozásra vonatkozó egyes jogszabályok egységesítéséről szóló Egyezményhez történő csatlakozáshoz. A belső jogban történő kihirdetésre a 2005. évi VII. törvénnyel került sor. Az Egyezmény egységesíti a Varsói Egyezmény és a kapcsolódó okiratok rendelkezéseit, miközben 55. cikkében kimondja, hogy az Egyezmény megelőz bármely, a nemzetközi légi szállításra vonatkozó szabályt, így a Varsói Egyezmény és az ahhoz kapcsolódó kiegészítő egyezmények (ezen belül a 4. számú Montreali Jegyzőkönyv) szabályait is. A kihirdető törvény 2005. március 18-án hatályba lépett, így az Egyezmény rendelkezései azóta közvetlenül alkalmazandóak a magyar jogban. Ez a tény jelen ügy eldöntését annyiban befolyásolta, hogy a felülvizsgálni kért Jegyzőkönyvbeli rendelkezések tartalmilag már a magyar jogrendszer részei. Következésképpen a visszamenőleges hatályú jogszabály-alkotási tilalom sérelmét az Alkotmánybíróság az 1998. június 14. és 2005. március 18. közötti időszakra vonatkozóan állapíthatta meg.
262
Alkotmánybíróság a 8/2005. (III. 31.) AB határozatában is, szintén előzetes normakontroll eljárásában.531 H) Az Alkotmánybíróság a 69/2006. (XII. 6.) AB határozatában alkotmányellenesnek ítélte az egy napos határidővel történő hatályba léptetést, amikor az az előírt kötelezettség teljesítési határidejének egybeesése folytán lényegében kizárta a jogszerű magatartás tanúsítását. Alkotmányossági problémát az a módosítás jelentett, amelyik a nevelési-oktatási intézmény munkatervének részeként feladat-ellátási terv elkészítését írja elő a munkáltatónak, amelyben a munkáltatónak személyre szólóan kell a feladatokat meghatároznia. Azt is előírta ez a szabály, hogy a feladat-ellátási tervet be kell nyújtani a nevelőtestületnek véleményezésre, és a személyre szóló feladatmegosztást legalább hét nappal korábban a helyben szokásos módon közzé kell tenni. Mivel azonban a tanév szeptember 1-jén kezdődött, a 2006/2007-es tanév első félévére irányadó feladat-ellátási tervnek pedig az első tanítási napon (szeptember 4-én) készen kellett volna állnia, a kormányrendeleti szabályozás egy olyan új feladatot állapított meg a munkáltatók számára, amelyet korábban a közoktatási joganyag nem tartalmazott. E jogszabályi rendelkezés tehát olyan feladat elé állította az intézményvezetőket, amelynek teljesítése a 2006/2007-es tanév első félévére (éppen a jogszabály hatályba léptetése miatt) lehetetlen volt. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e rendelkezés ily módon visszaható hatállyal állapított meg olyan kötelezettséget a munkáltató számára, amelynek teljesítéséért a munkáltató felelősséggel tartozik. Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy módosítás egynapos határidővel történő hatályba léptetése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét, s
ezért e rendelkezést
a kihirdetés napjára visszaható hatállyal
megsemmisítette. A többi kormányrendeleti szabály esetében viszont a hatályba léptető rendelkezés miatt a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelme, illetőleg veszélyeztetése nem állapítható meg.532
531
Az Országgyűlés a 2004. szeptember 6-i ülésnapján törvényt fogadott el a szerződő fuvarozón kívüli személy által végzett nemzetközi légifuvarozásra vonatkozó bizonyos szabályok egységesítéséről szóló, 1961. szeptember 18-án Guadalajarában aláírt, a Varsói Egyezményhez kapcsolódó Kiegészítő Egyezmény kihirdetéséről (a továbbiakban: Törvény). A Törvény 3. § (1) bekezdését a köztársasági elnök alkotmányellenesnek tartotta, ezért a Törvényt nem írta alá. A támadott rendelkezés alapján a Törvény a kihirdetés napján lép hatályba, rendelkezései azonban 1965. február 21-étől alkalmazandók. A visszamenőleges hatályú jogszabály-alkotási tilalom sérelmét az Alkotmánybíróság az 1965. február 21. és 2005. március 18. közötti időszakra vonatkozóan állapíthatta meg. 532 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 783-784.
263
7.3
Foglalkozás gyakorlásával összefüggő ügyek
A) A közjegyzők utólagos szakvizsgára való kötelezése kapcsán az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni.533 A jogi szakvizsga előírása a közjegyzői intézmény jellegére figyelemmel nem tekinthető sem szükségtelen, sem aránytalan korlátozásnak.534 B) Ahogy az Alkotmánybíróság a közjegyzők kapcsán nem találta alkotmányellenesnek, hogy a közjegyzőket utólagosan szakvizsga letételére kötelezte a jogalkotó, úgy a 143/B/2005. AB határozatában535 kifejtette, hogy nem sérti a jogbiztonságot, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, hogy az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok folyamatos továbbképzéséről szóló miniszteri rendelet kötelezővé teszi az egészségügyi tevékenységet végző orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok folyamatos szakmai továbbképzésben való részvételét függetlenül attól, hogy mikor szereztek diplomát. C) Az Alkotmánybíróság a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló törvény módosításáról rendelkező törvényben azt vizsgálta, hogy a visszaható hatályú törvényhozás tilalmába ütközik-e a törvény amiatt, hogy a választásokat követően szüntette meg a polgármesteri és a képviselői megbízás összeférhetetlenségét. A törvény 1994. július 21-én lépett hatályba, ettől az időponttól kellett azt alkalmazni, és ettől az időponttól helyezte hatályon kívül a megelőző törvény összeférhetetlenséget előíró szabályát. Az új norma a képviselők számára az összeférhetetlenség megszüntetésére előírt törvényi határidő lejárta előtt keletkezett, a hatálybalépését megelőző időre a címzettekre nézve magatartási szabályt, jogokat, kötelezettségeket nem állapít meg. A polgármesterek minden további nélkül képviselőjelöltként indulhattak a parlamenti választáson, és a választások eredményeként képviselővé válhattak. A jogalkotó a választás eredményeként előállott összeférhetetlenségi dilemma feloldásától szabadította meg az országgyűlési képviselővé vált polgármestereket. Az összeférhetetlenségi ok megszüntetése ugyanakkor nem jelentette a képviselővé válás szabályainak,
533
feltételrendszerének
515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977. 27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281, 286. 535 2010. október 18., az orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek és klinikai szakpszichológusok folyamatos továbbképzéséről szóló 52/2003. (VII. 22.) ESzCsM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról. 534
264
megváltoztatását. Ebből következően a jogi szabályozásnak visszamenőleges jogi hatály nem tulajdonítható. Az
kétségtelen,
hogy
a
választás
időpontjában
az
eljárásban
részt
vevők
az
összeférhetetlenség fennállásából indulhattak ki, s nyilván az összeférhetetlenség fennállása befolyásolta őket döntéseik meghozatalában. Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az 55/1994. (XI. 10.) AB határozatában megállapította a kifogásolt szabályozás alkotmányosságát. D) A köztársasági elnök alkotmányossági vétója alapján az Alkotmánybíróság a 88/2010. (VI. 2.) AB határozatában megállapította, hogy a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2010. február 22-ei ülésnapján elfogadott törvény 3. §-a alkotmányellenes. A 2010. február 22-én elfogadott törvény 2010. január 1-jét (!) jelölte meg hatálybalépése napjaként. A köztársasági elnök kifejtette, hogy a magánjogi jogalanyok számára kötelezettséget eredményező, illetve korábban fennálló alanyi jogot korlátozó rendelkezések lépnek visszamenőlegesen hatályba (a határozott idejű munkaviszony leghosszabb tartamát, a rendes szabadságra vonatkozó jogosultságot és az állásidőre járó bérezés kötelezettségét érintő változások a munkavállalók helyzetét terhesebbé teszik).536 A visszamenőlegesen hatályba léptetést elrendelő rendelkezés ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
deklarált
jogállamiságból
eredő
jogbiztonság
követelményét.
Az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy formálisan is visszamenőleges hatálybalépést eredményezne a törvény a kihirdetése esetén, ráadásul tartalmilag sem lehetne számos eltérő szabályt visszamenőlegesen érvényesíteni (nem lehet például a munkavégzési kötelezettség megkezdése előtti tájékoztatási kötelezettségnek eleget tenni, ha egyébként már a munkavégzés elkezdődött). A visszamenőleges hatálybaléptetés ezekben az esetekben azt jelenti, hogy a már létrejött munkajogi jogviszonyok visszamenőleg válnak törvénysértővé vagy kérdőjelezhető meg törvényességük. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezért a formálisan is visszamenőleges hatálybaléptetés a munkavégzés tartalmát, a munkajogi
536
A törvényjavaslat szándékai szerint az iskolaszövetkezet sajátosságaira tekintettel alapvetően egy rugalmas munkavégzési rendet kívánt teremteni. (T/11552.) indokolása.
265
jogviszony lényeges kérdéseit illetően sérti a jogbiztonságot (annak külön vizsgálata nélkül is, hogy mely érintett jogalanyok vonatkozásában kedvező vagy hátrányos a szabályozás). E) Az államfő alkotmányossági vétójára az Alkotmánybíróság a 183/2010. (X. 28.) AB határozatában megállapította, hogy „a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról” szóló, az Országgyűlés által 2010. július 5-én elfogadott törvény 2. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenes. A törvény újabb megszűnési jogcímmel gazdagította a Gazdasági Versenyhivatal elnökhelyettesei megbízatásának a megszűnését, mert az elnöki kinevezési időtartam lejárta automatikusan megszünteti a mindenkori elnökhelyettesek megbízatását. Az államfő által felvetett kérdés arra irányult, hogy egy új megbízatás-megszűnési jogcímnek a hatálybalépéskor érvényben levő kinevezésekre való alkalmazása a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik-e. A határozott időtartamra szóló megbízatásokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta,
hogy
a
Pénzügyi
Szervezetek
Állami
Felügyelete
elnökének
(elnökhelyetteseinek) megbízatása határozott időre, konkrétan hatéves időtartamra szól, de az a jelenleg hatályos szabályozásból nem következik, hogy a megbízatás ennél semmiképpen nem lehet rövidebb. A törvényben foglalt és ennek megfelelően a kinevezésben meghatározott időtartam – adott körülmények között – lerövidülhet.”537
Az Alkotmánybíróság szerint a GVH sajátos jogállása garanciális jellegű, vezetőinek ac megbízatását a jogi szabályozás elszakítja a kormányzati ciklusváltásoktól, és megbízatásuk időtartamát 6 évben állapítja meg, ez éppen az egyik eleme a GVH autonómiáját védő garanciarendszernek. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a GVH jogállására és rendeltetésére tekintettel a vezetői megbízatások időtartamának az összehangolása érdekében megállapított új megbízatásmegszűnési jogcím nem elegendő indok arra, hogy azt a törvényhozó a hivatalban lévő elnökhelyettesek megbízatására visszaható hatállyal kiterjessze, s ezáltal megbízatási idejüket lerövidítse. Az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy ha a törvényhozó a GVH racionális működésének biztosítása
szempontjából
szükségesnek
tartja
a
vezetői
megbízatások
időbeli
összehangolását, azt a jövőre nézve – a már létrejött, határozott időtartamú jogviszonyok
537
7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 117.
266
érintetlenül hagyása mellett – átmeneti szabályok megalkotásával tudja alkotmányosan biztosítani. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró nem osztotta a többségi határozatban megállapítottakat, szerinte a Törvény egyértelműen szervezetátalakításra irányuló, szervezeti racionalizálást végrehajtó jogszabály-módosítás, amely nem sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát. Ha valódi és indokolható szervezeti reform zajlik, miszerint az elnök és az elnökhelyettesek megbízatása időben összehangolt legyen, vagyis egyidejűleg történjen a megbízatásuk keletkezése, és a határozott idő lejártával egyszerre távozzanak, úgy nem lehet szó visszamenőleges hatályú jogalkotásról még akkor sem, ha a hatálybalépéskor érvényes kinevezésekre is alkalmazni kellene az új szabályokat.538 Stumpf István alkotmánybíró sem értett egyet a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának sérelmével. A Törvény rendelkezései az Országgyűlés szervezetalakítási szabadságába illeszkedő lépések, amelynek célja, hogy a mindenkori elnökhelyettesek megbízatása a GVH elnökének megbízatásához igazodjon. A GVH elnökhelyettesei nem Alkotmányban nevesített állami tisztségviselők. Megbízatásukra vonatkozó új objektív megszűnési ok – a többségi határozattól eltérően – semmilyen alkotmányos elvet sem sért. Az Alkotmányban nem nevesített állami tisztségviselők érvényben lévő megbízatási (szolgálati) jogviszonyára vonatkozó új, objektív megszűnési ok beiktatását hivatkozott határozataiban az Alkotmánybíróság eddigiekben sem zárta ki. 8. ÉRTÉKELÉS Az Alkotmánybíróság gyakorlatát tekintve a visszaható hatály tilalmával kapcsolatban változást az eredményezett, hogy a kezdeti időszakban a Magyar Közlönnyel kapcsolatos anomáliák uralták a joggyakorlatot, leginkább a jogszabályok kihirdetésének a visszásságai adtak munkát a taláros testületnek. Ezek az ügyek viszonylag könnyű elbírálást tettek lehetővé, hiszen egyértelmű, milyen dátum szerepelt a Magyar Közlönyön megjelenési dátumként, vélelem állt fenn a megjelenés dátuma és a kihirdetés napja között, tehát ténybeli alapja volt annak, hogy az adott napon eljuthatott-e a hivatalos lap az előfizetőkhöz,
538
Maga az alkotmánybíró sem tagadja, hogy az elnök és az elnökhelyettesek szakmai együttműködését nyilván nem zárja ki, ha megbízatásuk nem azonos időpontban kezdődik, illetve végződik. Nyomós jogállami érdek, az elvárt szakmaiság érvényesülésének feltétele ugyanis az, hogy az állami szervek működését ne terheljék belső feszültségek, konfliktusok, jegyzi meg az alkotmánybíró, mintha az „együttes és egyidejű” kinevezés gyógyír lenne a hat éven át tartó zavartalan együttműködésre.
267
megvásárolható volt-e az adott lapszám az elárusító helyeken. Mivel az elektronikus közlöny időbélyegzője teljes egyértelműséggel jelzi, mikor jelent meg a Magyar Közlöny, nem lehet kétséges a kihirdetés időpillanatának a megragadása. Ezen fejlődéstörténetből következik az, hogy aligha valószínű, hogy a jogalkotó a kihirdetés előtti időpontot jelölne meg a hatályba lépés napjaként, s maga lépne a visszamenőleges kihirdetés ingoványos talajára. Erre az álláspontra helyezkedik Kampis György is, aki nagyon megengedően fogalmaz, mert szerinte a visszamenőleges hatály tilalma olyan mélyen gyökerezik a jogi közfelfogásban, hogy a rendszerváltástól a kilencvenes évek közepéig nem talált példát arra, hogy tudatosan alkalmazott, tilalom alá eső visszaható hatály előfordult volna. Azt a néhány esetet, amit az Alkotmánybíróság is elbírált, a nem kellően körültekintő jogszabály-előkészítés miatt előállt visszaható hatálynak tekintette.539 Maga a tilalom egyébként csak részben függ össze a jogszabály kihirdetésének időpontjával, vagyis a visszamenőlegesen kihirdetett szabály mindenképpen visszaható lesz, az azonnali vagy szinte azonnali vagy a kellő felkészülési időnek megfelelő időszakot felölelő hatályba léptetés szabály konkrét vizsgálata alapján lehet csak abban a kérdésben állást foglalni, hogy az valójában visszaható hatályú-e vagy sem. Az
alkotmánybírósági
gyakorlatból
fakadóan
a
lezárt
jogviszonyok
kapcsán
a
visszamenőleges hatály tilalma tekintetében egységes gyakorlat figyelhető meg, ezzel szemben a folyamatos jogviszonyok esetében az ítélkezési gyakorlat már vegyes képet mutat. Kiss László alkotmánybíró következetesen képviselt álláspontja szerint mindegy, hogy anyagi vagy eljárási jogviszonyról van-e szó, a többség viszont némi vargabetű után következetesen vallja, hogy csak a létrejött anyagi jogi normán alapuló jogviszonyok esetén kerülhet szóba a retroaktív hatályú jogalkotás tilalma. Maga a joganyag nem ad eligazítást abban a kérdésben, mikor merülhet fel a visszamenőleges hatály tilalma, és ezért nem ítélhető meg egyértelműen, hogy a folyamatos jogviszonyt alakító visszamenőleges szabályalkotás tilalmazott-e. Az esetjog alapján bemutatott joggyakorlat alapján aláhúzható, hogy a) a visszaható hatályú jogalkotás tilalma egyrészt csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik;
539
L. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, 1994. 60. Az illetékekről szóló 1986. évi I. törvényt módosító 1989. évi LII. törvény [vö. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat], a vállalkozói adóról szóló 49/1987. (X. 15.) PM rendeletet módosító 35/1988. (VIII. 1.) PM rendelet [vö. 4/1992. (II. 28.) AB határozat], a munkabérek legkisebb összegéről szóló 8/1990. (III. 27.) ÁBMH rendelkezés [vö. 2/1991. (I. 29.) AB határozat].
268
b) a folyamatban lévő ügyekre irányadó rendelkezés normatív tartalmának a vizsgálata során a visszaható hatály tilalma szempontjából azt kell figyelembe venni, hogy az új jogszabály a kérelmezőkre hátrányosabb feltételeket eredményezett-e, illetve súlyosabb kötelezettséget állapított-e meg; c) az új, hátrányosabb feltétel sem minden esetben valósítja meg a jogbiztonság alkotmányi szintű sérelmét, külön vizsgálatot igényel a szóban forgó jogviszony jellege és a konkrét szabályozás körülményei is; d) a jogviszony jellegét vizsgálva megszorítóan, azaz a létrejött anyagi jogi jogviszonyok megváltoztatásának tilalmaként kell értelmezni a visszamenőleges jogalkotás tilalmát. Az Alkotmánybíróság – a jogbiztonság tartalmának értelmezése kapcsán – számos határozatában foglalkozott a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával, gyakorlata e kérdésben kiemelten szigorú és következetes. Következik-e a visszaható hatályú jogi szabályozásból az alkotmányellenesség megállapítása? Kiss László válasza kategorikus, nem minden esetben következik az alkotmányellenesség megállapítása. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban is többször megállapította a visszamenőleges hatályba léptetést tényét, ám azt nem tartotta minden esetben alkotmányellenesnek. 540 Különösen nem tartotta annak: a) Nyilvánvalóan nem alkotmányellenes a megengedett retroaktív jogalkotás, a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezést tartalmazó jogszabályok esetében. A gyakorlatban egyébként egy visszaható hatályú jogi rendezés egy csoportnak jogkiterjesztés, az egy másiknak jogkorlátozás, esetleg kötelezettség-megállapítás lehet, vagyis nagyon körültekintően kell megítélni azt, hogy ténylegesen minden érintett a kedvezményezettje-e egy pozitív üzenetű szabályozásnak. Az Alkotmánybíróság már a működésének a kezdetén világossá tette a megengedett retroaktív jogalkotást, az 1055/B/1990. AB határozatában541 ugyanis megállapította, hogy a régi Jat. 12. § (2) bekezdésében foglalt korlátozáson túlmenően nincs törvényes akadálya annak, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre állapítson meg magatartási szabályokat. Tehát a régi Jat. a visszamenőleges hatályba léptetést teljes körűen nem tiltja, az in bonam partem természetű jogalkotás megengedett.
540
Kiss László csoportosítását használtam fel, amelyet kiegészítettem további példákkal, valamint létrehoztam egy sehova be nem sorolható, „egyéb” kategóriát is. 541 1990. XI. 7.
269
A tarpai önkormányzat kifogásolt rendelete a Polgármesteri Hivatal középfokú iskolai végzettséggel rendelkező köztisztviselőit egységesen 10%-os illetménykiegészítésben rendelte részesíteni azzal, hogy a 2007. szeptember 12-én hatályba lépő rendelet rendelkezéseit 2001. január 1. napjától kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság a 152/2008. (XII. 10.) AB határozatában542 a képviselő-testület által alkotott rendelet a címzettek szempontjából kedvezőnek (favorabilisnak) tekinthető, ezért a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés miatt nem minősíthető alkotmányellenesnek. A kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb szabályozást előíró jogszabály esetében – feltéve, hogy az így megalkotott jogszabályok egyébként nem alkotmányellenesek, illetve magasabb szintű jogszabályokkal nem ellentétesek – a visszaható hatályú jogalkotás nem alkotmányellenes. Az indítványozó a jogbiztonság sérelmére hivatkozott, amikor kifogásolta, hogy jubileumi jutalmat kaphat nyugdíjazására tekintettel a köztisztviselő akkor is, ha a főszabályban előírt időtartam (30, 35 vagy 40 év) még nem telt el. Az Alkotmánybíróság az 1157/B/2004. AB határozatában543 megállapította, hogy a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem foglalja magába annak a jogi szabályozásnak az érvényesülését, amely lehetővé teszi bizonyos jogosultságok
visszamenőleges
megszerzését.
A
jubileumi
jutalom
kedvezményes
megszerzése tehát nem állapít meg a jogszabály kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, valamint
magatartást
sem
minősít
utólagosan
jogellenessé,
ezért
nem
hozható
alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe a jogbiztonság követelményével. A kifogásolt norma jogot megállapító jogszabály, ugyanis arról rendelkezik, hogy a 2006-os árvíz után ki és milyen feltételek esetén részesülhet anyagi támogatásban. A 962/D/2008. AB határozat544 szerint fogalmilag kizárt azonban, hogy egy jogot megállapító jogszabály a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközzön, ugyanis „[a] Jat. fent nevezett rendelkezésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben levezetett értelmezése csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik. A kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő vagy más, a jogszabály
542
Tarpa Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott, a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény végrehajtásáról szóló 11/2007. (IX. 12.) rendelete törvényellenességének vizsgálatáról. 543 A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 544 2009. március 24., Magyarország folyóin 2006 tavaszán kialakult rendkívüli árvíz, valamint az ország egyes területein ezen év első hónapjaiban bekövetkezett jelentős belvíz miatt keletkezett károk enyhítéséről szóló 155/2006. (VII. 26.) Korm. rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról.
270
valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb szabályozást előíró jogszabály esetében – feltéve, hogy az így megalkotott jogszabályok egyébként nem alkotmányellenesek, illetve magasabb szintű jogszabályokkal nem ellentétesek – a visszaható hatályú jogalkotás nem alkotmányellenes”.545 A norma hatálybalépését megelőzően a 2006-os ár- és belvíz okozta károkkal összefüggésben kárenyhítési támogatásra vonatkozó szabályok nem léteztek, így a norma támadott szabályai semmiképpen sem értelmezhetők úgy, hogy azok már lezárt jogviszonyok megítélését utólag megváltoztatták volna, és visszamenőleges hatállyal kizárták volna a támogatásra jogosultak köréből azokat, akik nem voltak bejelentkezve a károsodott ingatlanba. Az Alkotmánybíróság a 785/B/2002. AB határozatában546 megállapította, hogy a soproni önkormányzat építményadóról szóló rendelete 2000. január 1-től, nyilvánvalóan visszamenő hatállyal rendelte el a norma alkalmazását, de az adómentességek körének bővítése visszamenő hatállyal nem ütközik jogi tilalomba, mivel nem súlyosbítja az adóalanyok adóterheit. Előfordulhat
olyan
eset,
hogy
a
visszamenőleges
érvényű
hatálybaléptetés
sem
alkotmányellenes, de ez csak a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében lehetséges [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, 152/2008. (XII. 10.) AB határozat].547 b) A korábbi szabályok szerint lezárt jogviszonyokba – kivételesen – csak akkor lehet alkotmányosan beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz az elérni kívánt célhoz képest aránytalan sérelmet. Ilyen kivétel például a jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálata az elítélt javára akkor, ha az eljárás később alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály alapján folyt [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. Kiss László a 142/2010. (VII. 14.) AB határozathoz fűzött különvéleményében az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvényben alkalmazott megoldást, a 2006.os
545
152/2008. (XII. 10.) AB határozat. 2005. március 29., Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzatának az építményadóról szóló 37/1999. (XII. 23.) Ör. rendelete 4. § (2) bekezdése és az építményadóról szóló 37/1999. (XII. 23.) Ör. módosításáról szóló 20/2000. (V. 25.) Ör. 5. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról. 547 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158., a 152/2008. (XII. 10.) AB határozat, ABH 2008, 1487, 1490-1491. 546
271
bázisév kiválasztását tekintette olyan visszamenőleges hatályú jogalkotói lépésnek, amely a piacgazdaság elvéből adódóan megengedhető lett volna. c) Ha a jogalkotó úgy dönt, hogy a jogszabály hatálybalépését követően az azt megelőző időszakra teljesítendő kötelezettségek csak akkor – és abban a mértékben – alkalmazhatók, amennyiben összességükben nem terhesebbek, mint a korábban hatályos rendelkezések [986/B/1991. AB határozat]. d) Ha a jogszabály visszamenőlegesen rendelkezik ugyan, de ennek kihatása – a kötelezettség teljesítése – a jogszabály hatálybalépése után következik be [176/B/1990/4. AB határozat]. Ez utóbbi esetben – főszabály szerint – sem változtathatja meg hátrányosan a jogszabály a korábbi cselekmények jogi megítélését. Nagyon
különleges
ügyben
döntött
az
Alkotmánybíróság
a
1117/B/1993.
AB
határozatában.548 Bár az állami vagyon utáni részesedésről szóló törvényben 18%-ban meghatározott térítési mértéket az Országgyűlés549 1990. július 13-ával január 1-jétől valóban 25%-ra emelte, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint visszamenőleges hatályról még sincsen szó. A rendelkezés csupán az 1990. január 1. és július 13. közötti időszakban befizetett előlegekre hatna ki, de mert az eljárási szabályok szerint az előlegben keletkezett különbözetet az adózó december 28-ig tartozott kiegészíteni, a visszamenőlegesség csupán formálisan jelentkezik. e) „egyéb” A szabályozás alkotmányellenességének megállapításához a visszaható hatály önmagában nem elegendő, ezért az Alkotmánybíróság tartalmi vizsgálatot végzett a tekintetben, hogy a törvény kifogásolt – a törvény 1999. január 1-jei hatályba lépését megelőzően – 1998. december 27-én hatályba lépett rendelkezései milyen körre, milyen jellegű jogokat és kötelezettségeket írtak elő, tettek-e terhesebbé valamely kötelezettséget, nyilvánítottak-e valamely magatartást jogellenesnek, továbbá azonnali megismerésük hiánya a jogalkalmazó szervek, egyéb szervezetek vagy állampolgárok részéről akadályozta-e a jogkövetést, igényelt-e felkészülési időt. A törvény támadott rendelkezése az 1998. évi költségvetési törvény kiadási, bevételi főösszegének, valamint hiányának módosítását, illetőleg az ezzel
548 549
1995. X. 30. Az 1990. évi L. törvény megalkotásával.
272
kapcsolatos rendelkezéseket tartalmazta.550 Az Alkotmánybíróság a 82/B/1999. AB határozatában551 megállapította, hogy a fenti rendelkezések az állampolgárokra közvetlenül nem hatottak ki. Az Alkotmánybíróság a 797/B/2001. AB határozatában552 megállapította, hogy a törvényhozó a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütköző módon rendelkezett a szakképzési hozzájárulásról szóló törvény hatályba lépéséről. jogviszonyok széles köre jött létre a rendelkezései alapján. Az Alkotmánybíróság „salamoni” döntést hozott, szerintük a norma megsemmisítése már lezárult jogviszonyok tömegének a felülvizsgálatát eredményezné, bizonytalanságot okozna a jogalkalmazásban. Az alkotmányellenesség következményeinek ily módon történő rendezése sértené a jogbiztonság követelményét. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a megsemmisítésre irányuló indítványt elutasította. [Hasonló megoldást alkalmazott az Alkotmánybíróság a 2/1991. (I. 29.) AB határozatban, a 18/1991. (II. 23.) AB határozatban, valamint a 723/B/1998. AB határozatban.] 9. PILLANTÁS A SZERZETT JOGOK VÉDELMÉRE ÉS A BIZALOMVÉDELEMRE 9.1
A szerzett jogok fogalma, tartalma
Az Alkotmánybíróság már egyik korai határozatában, a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban553 kifejtette, hogy a jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, különböző jogviszonyok
megváltoztathatóságának
alkotmányos
szabályokkal
való
korlátozását.
Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy a jogbiztonság elvéből főszabályként az következik, hogy a már létrejött, illetőleg lezárt jogviszonyokat sem jogszabállyal, sem jogszabály hatályon kívül helyezésével alkotmányosan nem lehet megváltoztatni. A határozat szerint kivétel ez alól az alapvető elv alól csak akkor engedhető meg, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalan sérelmet. A törvényhozót azonban a legtöbb jogviszonnyal kapcsolatban kötik a
550
Ezzel a Magyar Fejlesztési Bank Rt., a Postabank és Takarékpénztár Rt. tőkeemelésére, valamint a gázközmű vagyonnal összefüggésben keletkezett önkormányzati igények rendezése körében az ÁPV Rt. tartalékainak feltöltésére szolgáló összeget biztosította a törvényhozó. 551
2002. VI. 17. 2003. X. 28. 553 ABH 1992, 77, 81. 552
273
visszaható hatályú törvényhozás korlátai, vagyis a jog és a jogviszonyok visszamenőleges megváltoztatására csak igen korlátozott alkotmányos lehetőség van. A társadalombiztosítási jogalkotást megítélő alkotmánybírósági gyakorlat visszatérő megállapítása, hogy a szerzett jogok megvonása sérti a jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvét. Ez a tételt az Alkotmánybíróság elsőként a 11/1991. (III. 29.) AB határozatban fogalmazta meg.554 Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának az egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania [26/1993. (II. 29.) AB határozat555]. Az Alkotmánybíróság a 62/1993. (XI. 29.) AB határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása.556 A szerzett jogok védelme a jogállamban főszabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő követelmény. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie [32/1991. (VI. 6.) AB határozat557]. Az Alkotmánybíróság egyik döntése értelmében a jogi szabályozás megváltozása önmagában nem alkotmányossági kérdés, a jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot [59/1995. (X. 6.) AB határozat558]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata ugyanakkor következetes abban, hogy a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni”.559 A jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot [59/1995. (X. 6.) AB határozat]. Önmagában az sem sérti a jogbiztonságot, ha a jogszabály a jogalkalmazás során értelmezésre szorul, és esetenként az értelmezés problémamegoldó, alkotó jellege kerül előtérbe. A társadalmi-gazdasági viszonyok változása például új jogszabály alkotását teheti
554
ABH 1991, 34, 35. ABH 1993, 196, 199. 556 ABH 1993, 364, 367. 557 ABH 1991, 146, 154. 558 ABH 1995, 295, 298. 559 515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390. 555
274
szükségessé, s új jogszabálynál az értelmezési művelet a korábbi jogszabály-értelmezésekre kevésbé támaszkodhat [31/2003. (VI. 4.) AB határozat560]. A visszaható hatályú jogalkotás tilalma azonban nem értelmezhető akként, hogy a tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve nem alakíthatók át, nem változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az Alkotmány valamely más rendelkezése (pl. a diszkrimináció tilalma) vagy valamely alapvető jog sérelmet nem szenved, pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség nem állapítható meg.561 Nem sérti a jogbiztonság követelményét a jogosultság feltételeinek jövőre vonatkozó olyan átalakítása sem, amely jövőbeni jogosultak számára esetleg hátrányos következményekkel jár.562 A szerzett jogok védelmének elvi alapja, azaz a jogbiztonság követelménye a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából is fontos jelentőségű. Az Alkotmánybíróság meghúzta az Alkotmányból levezetett követelmény értelmezési határait is, miszerint a szerzett jogok védelmének alkotmányos jogállamban szabályként kell érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem tűrő követelmény. A szerzett jogokkal azonban a pusztán elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli, közvetett kapcsolatban vannak. Az Alkotmánybíróság a 731/B/1995. AB határozatában kiemelte, hogy az alkotmányos védelmet élvező „szerzett jogok” a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi „ígérvények” és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének a lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a „szerzett jogok” alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást.563 A szerzett jogok védelme éppen a szociális jogokkal, konkrétabban a társadalombiztosítás által nyújtott szolgáltatások csökkentésével összefüggésben jelent meg az Alkotmánybíróság gyakorlatában, védelmük a jogállamiság legfontosabb elemét képező jogbiztonság alapján áll fenn.
A
szerzett
jogok,
illetve
a
bizalomvédelem
kérdésével
kapcsolatban
az
Alkotmánybíróság számos határozatában állást foglalt, ezek azonban lényegében mind az ún. „Bokros-csomag” tárgyában született 43/1995. (VI. 30.) AB határozaton alapulnak, melyben
560
ABH 2003, 352, 365. 174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878. 562 174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878. 563 731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805-806. 561
275
az Alkotmánybíróság a gyermektámogatási rendszerrel szemben támasztható egyes alkotmányossági követelményekkel foglalkozott. A határozatban a testület megállapította, hogy a jogbiztonság – mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja – a szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. Az akkor megváltoztatott családtámogatási ellátásokkal kapcsolatban rögzítette, hogy az Alkotmány rendelkezéseiből nem vezethető le a terhességi-gyermekágyi segély, a várandóssági pótlék, az egyéb szolgáltatások vagy akár a családi pótlék konkrét szabályozása (vagy mértéke). Ebből következően az anyasági és gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú időtartamra szóló támogatási forma esetében (különösen, ha abban nincs biztosítási elem) a törvényalkotó jogosult a támogatás egész jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire is kiható módon akként megváltoztatni, hogy a változtatás azokra is kihasson, akik a támogatásra már jogot szereztek.564 Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a családi pótlék szerzett jogként védett, annak ellenére, hogy a leggyengébb alkotmányos védelmet a hosszú időre szóló, biztosítási elem nélküli ellátás, így a családi pótlék élvezi. A precedens jellegű határozat értelmében azonban „az új rendszerre való áttérésnek a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos követelménye az érintettek számára olyan felkészülési idő biztosítása, amely szükséges a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz
és
a
család
gazdálkodásának
az
új
feltételekhez
igazodó
megszervezéséhez”.565 Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy nem lehet a családok által megszokott, ismert és kiszámítható ellátási rendszert és a hozzájuk fűződő várományokat alkotmányosan megfelelő indok nélkül egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az Alkotmánybíróság a 103/2010. (VI. 10.) AB határozatában részletesen kibontotta a vásárolt jog és a szerzett jog kapcsolatát. A korábbi alkotmánybírósági gyakorlatból a testület kiemelte az 51/2007. (IX. 15) AB határozatában a társadalombiztosítási várományokra vonatkozó megállapítását: „A »váromány«, a szó legtágabb értelmében olyan jövőbeli jogszerzést lehetővé tevő függő jogi helyzet, amelyben a jogszerzés feltételei részben megvannak, míg további feltételei a jövőben vagy bekövetkeznek, vagy sem. Szűkebb értelemben várományon valamely alanyi jog megszerzésének jogilag biztosított lehetőségét értjük, amelytől a várományost az ellenérdekű fél önkényesen nem foszthatja meg.566 A
564
ABH 1995, 188. ABH 1995, 188. 566 Szladits Károly: A magyar magánjog vázlata. Budapest, 1933. 109., ABH 2007, 652, 661. 565
276
határozat
hangsúlyozta
továbbá,
hogy
az
alkotmányjogilag
védett
váromány
a
nyugdíjszolgáltatásra általánosságban vonatkozik. Az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy a vásárolt jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában eleinte a szerzett jog szinonimájaként szerepelt [pl. 26/1993. (II. 29.) AB határozat], ami szó szerinti jelentésében is arra utal, hogy csak a járulékfizetéssel ellentételezett szolgáltatások állnak alkotmányos védelem alatt. Ugyanekkor e határozataiban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a vegyes rendszerű társadalombiztosításban nem választható élesen ketté a biztosítási és a szolidaritási elem. A „vásárolt jogra” azonban csak a biztosítással fedezett szolgáltatások esetében lehet sikerrel hivatkozni, viszont az elemek keveredése miatt nem dönthető el teljes pontossággal, hogy melyik mögött áll ellenszolgáltatás és melyik mögött nem. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra a testületi fordulatra, amikor a szerzett jog mint általános kategória és a vásárolt jog szinonimaként való használata megváltozott. Ez akkor következett be, amikor az Alkotmánybíróság bevezette a tulajdonvédelem szempontjainak alkalmazhatóságát a társadalombiztosítás terén a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban. Ebben a határozatában, magában a rendelkező részben az Alkotmánybíróság elvi éllel állapította meg, hogy a jogbiztonság mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja a szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában aláhúzta, hogy a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változtatáshoz különös indok szükséges. E határozatban az Alkotmánybíróság megkülönböztette a szerzett jogok védelmének az elvi alapjait, amikor rögzítette, hogy „a járulék fejében járó szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el, azokban az esetekben azonban ahol a biztosítási elem nem játszik szerepet, a jogbiztonság követelményei alapján kell eldönteni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát.”567 A határozat hozzátette, hogy a szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el. Azokban az esetekben tehát, amelyekben a biztosítási elemnek van szerepe, a tulajdonvédelem alapján, azokban pedig, ahol a biztosítási elemnek nincs
567
ABH 1995, 188, 191, 193, 194, 196.
277
szerepe, a jogbiztonság alapján kell megítélni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát.568 9.1.1 A szerzett jogokkal kapcsolatos joggyakorlat (társadalombiztosítási ügyek) A szociális ellátórendszer azon elemei (így a családi pótlék) esetén, melyekben nincs biztosítási elem, a szerzett jogok védelme a kellő felkészülési idő jogbiztonsági követelményében nyilvánul meg. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a jogalanyok számára legyen tényleges lehetőség, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő időt kell biztosítani arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, azaz az érintetteknek lehetőségük volt-e a jogszabály előzetes megismerésére. A jogszabály alkotmányellenessége csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg.569 A) A kifogásolt szabály szerint megszűnik a családi pótlékra való jogosultsága annak a 20. életévét 2010. szeptember 1-jét megelőzően betöltött személynek, aki után vagy aki részére a családi pótlék a közoktatási intézményben folytatott tanulmányaira tekintettel került folyósításra. A családi pótlék jogosulti körében bekövetkezett változásról rendelkező törvényt 2009. július 8-án hirdették ki, és 2010. augusztus 31-én lépett volna hatályba, azaz a kihirdetését követően több mint egy év telt volna el a hatálybalépésig. Egy újabb törvény azonban leállította a hatályba lépés folyamatát, mert a 2010. július 5-én kihirdetett és 2010. augusztus 30-án hatályba lépett törvény a korábbi szöveggel szinte teljes mértékben megegyező tartalmú rendelkezést a családtámogatási törvény más részébe illesztette. Az Alkotmánybíróság a 1408/B/2009. AB határozatban570 megfogalmazott álláspontja szerint a kifogásolt törvényi rendelkezés nem sérti a jogbiztonság elvét, mert elegendő idő telt el ahhoz, hogy a címzettjei
568
ABK 2010. június, 708. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173-174.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292, 298.; összefoglalóan: 142/2010. (VII. 14.) AB határozat. 570 2010. november 22. 569
278
annak tartalmát megismerhessék (figyelembe véve különösen azt, hogy az első módosító törvényt már 2009. július 8-án kihirdették, és a második módosítás ehhez képest további korlátozást nem tartalmazott, sőt ki is bővítette a családi pótlékra jogosultak körét). B) A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezése
szerint
megszűnik
a
rokkantságra
való
jogosultság,
amennyiben
a
rokkantnyugdíjas keresőfoglalkozása esetén a hat egymást követő hónapra vonatkozó (személyi jövedelemadóval és egyéni járulékokkal csökkentett) keresetének havi átlaga meghaladja a rokkantsági nyugdíj alapját képező átlagkereset összegének a 90%-át, illetve annak a megállapítást követően a rendszeres nyugdíjemelések mértékével növelt összegét, de legalább a mindenkori minimálbér összegét. Az indítványozó állítása szerint e rendelkezés a visszaható hatályú volta miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti, mert azokra is vonatkozik, akik a korábbi szabályozás alapján nem számolhattak az ellátás megszüntetésének új feltételével. Az Alkotmánybíróság a 239/B/2009. AB határozatában571 megállapította, hogy a kifogásolt szabályozás visszamenőleges kötelezettséget nem tartalmaz, mivel az a rokkantsági nyugdíjra való jogosultság megszüntetésének új feltételeit a jövőre nézve állapítja meg. C) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a rokkantsági nyugdíjra való jog nem alanyi alkotmányos jog, hanem meghatározott feltételek fennállása esetén az aktív korúak számára egészségkárosodásuk következtében elszenvedett munkaképesség-csökkenés miatt kiesett jövedelem pótlására szolgáló, vegyes társadalombiztosítási és szociális elemeket tartalmazó ellátás. Hangsúlyozta továbbá, hogy önmagában a szociális biztonsághoz való jog mint az állam kötelezettsége azonban nem jelenti azt, hogy az állam ne szüntethetné meg meghatározott feltételek (a megélhetési minimumot biztosító kereső tevékenységből származó jövedelem, vagyis a rászorultság megszűnése) esetén az aktív korúak részére biztosított társadalombiztosítási ellátások igénybevételét. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény támadott rendelkezése értelmében a rokkantsági nyugdíjra jogosultság megszűnik, ha a kereső tevékenységet folytató rokkant hat egymást követő hónapra vonatkozó keresetének, jövedelmének havi átlaga meghaladja a rokkantsági nyugdíj összegének kétszeresét, és a mindenkori kötelező legkisebb munkabér összegét. Az indítványozó szerint a rokkantsági nyugdíjra jogosultság megszűnésének feltételei azért is váltak kedvezőtlenebbé, mert a módosítás alapján a havi átlagkereset összege megállapításánál nem a korábbi (a személyi
571
2010. december 20.
279
jövedelemadóval, egészségbiztosítási járulékkal, nyugdíjjárulékkal, magán-nyugdíjpénztári tagdíjjal, valamint munkavállalói járulékkal csökkentett) nettó összeget kell figyelembe venni, hanem a bruttó keresetet. Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogbiztonsághoz való jogot, mivel a hat nap alatt hatályba lépő jogszabály-módosítással a törvényhozó nem biztosított kellő felkészülési időt a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodásra, megfosztva ezzel a még dolgozni kényszerülő rokkantnyugdíjasokat a rokkantsági ellátáshoz való joguktól. Egyben utalt a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban foglaltakra, hangsúlyozva, hogy a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat alkotmányosan nem lehet megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Álláspontja szerint a kifogásolt jogszabálymódosítás a korábbi szabályok alapján megállapítható váromány elvonásához és korlátozásához vezetett anélkül, hogy az új szabályozásra a törvényhozó megfelelő felkészülési időt biztosított volna. Az Alkotmánybíróság a következetes joggyakorlata alapján az 1228/B/2010. AB határozatában572 megállapította, hogy a jogi szabályozás nem keletkeztetett várományt a korábbi szabályozás alapján rokkantsági nyugdíjra jogosultak számára, így a jogosultság feltételei, illetve a rokkantsági nyugdíj megszűnési feltételeinek változása nem sérthetett szerzett jogot sem; ezért a kifogásolt rendelkezés a jogbiztonság Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos elvének sérelmét sem eredményezte. D) Az Alkotmánybíróság a 64/2002. (XII. 3.) AB határozatában megállapította, hogy a társadalombiztosításról szóló törvény szerinti degresszív számítási mód anyagilag hátrányosabb volt az eljárásban érintett nyugdíjjogosultra, mint a törvény módosításának hatálybalépése előtt alkalmazott számítási mód. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a módosító törvény hatálybaléptetésére kifejezetten visszamenőleges hatállyal került sor. Kihirdetésének napja 1992. március 9-e, míg a hatályba lépésének napja március 1-je volt. Ezen túlmenően a módosító törvény a folyamatban lévő ügyekben – tekintet nélkül a nyugdíjjogosultság megnyíltának időpontjára – alkalmazni rendelte az indítványozó esetében egyértelműen jogot korlátozó szabályt. A módosító törvény kifogásolt rendelkezése értelmében a társadalombiztosításról szóló törvény új szabályainak alkalmazása a nyugdíj-megállapítás során negatív előjelű változást idézett elő a módosító törvény hatálybalépése előtt létrejött anyagi jogi jogviszonyokban. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a módosító törvény támadott
572
2011. június 7., a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 36/D. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról.
280
rendelkezése az alkotmányjogi panasszal érintett egyedi esetben alkotmányellenes volt, mert sértette a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, ezért az a konkrét ügyben nem alkalmazható. Mivel a nyugdíjhoz való jogosultság nem a nyugdíjat megállapító határozatból fakad, hanem a törvényben meghatározott életkor eléréséhez és az ott megszabott szolgálati idő megszerzéséhez kötődik, a törvényi feltételeket teljesítőknek alanyi joguk keletkezik a törvényben meghatározott feltételek szerinti nyugdíj megállapításához. A nyugdíjszámítási szabályok megváltoztatása esetén tehát az új törvény alkalmazása szempontjából nem a nyugdíj megállapítása, hanem a nyugdíjjogosultság megszerzése időpontjának lehet relevanciája. Egy évtizedek munkájával – a törvény alapján – megszerzett jogot nem korlátozhat visszamenőleg a nyugdíj-megállapítási eljárás folyamán hatályba léptetett új jogszabály. E) Az Alkotmánybíróság a 721/B/2003. AB határozatában573 megállapította, hogy a törvénymódosítás a már jogot szerzettek helyzetén nem változtatott, vagyis nem érintette azokat, akik az egészségügyi szabadságot már megkezdték, így nem sértett szerzett jogot. Az Országgyűlés a jogosultság jövőbeni megszerzésének feltételeit szűkítette azáltal, hogy az egészséges gyermeket gondozó nő számára a továbbiakban nem tette lehetővé az egészségügyi szabadságot. Az indítványozók azt tartották a jogállamiság követelményébe ütközőnek, hogy a jogalkotó az átmenetre történő felkészülési idő biztosítása nélkül léptette hatályba az új rendelkezéseket. Ez pedig a korábbi szabályozással ellentétben, amely minden további feltétel nélkül biztosította a nő számára gyermeke szoptatása, illetőleg a nő és a gyermekét egyedül nevelő férfi számára a (beteg) gyermek ápolása címén a gyermek egy éves koráig az egészségügyi szabadság igénybevételét, egyben a távolléti díjat, a kedvezőtlenebb rendelkezés szerint az anya számára a szoptatásra járó szabadságot a gyermek kórházi ápolásához kötötte. E rendelkezés véleményük szerint azoknak a szülőknek a várományát sérti, akik abban bízva vállalták a gyermeket, hogy annak születését követő egy évig az anya a hivatásos állományú nők számára biztosított egészségügyi szabadságot igénybe veheti.
573
2007. november 19., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény 127. § (1) bekezdése – a 49. § hatályba léptetése tekintetében fennálló – alkotmányellenességének vizsgálatáról.
281
Az egészségügyi szabadsághoz való jog a várandós nők számára ígérvénynek tekinthető, mivel azonban nem „vásárolt jog” (nem a járulékfizetés fejében szerezte a jogosult), hanem a szolgálati viszonnyal összefüggő kedvezmény, nem illeti meg alapjogi védelem. Az Alkotmánybíróság a 174/B/1999. AB határozatában megállapította, ha a jogosultság „nem része az alapvető jogok katalógusának,” feltételeinek a meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg, az alkotmányellenesség csak egészen szélső esetben, akkor állapítható meg, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek a módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés sérelmét eredményezné.574 Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azáltal, hogy az Országgyűlés felkészülési idő nélkül hatályba léptette a szolgálati törvény hatálya alá tartozó nőket megillető szabadságra jogosultság feltételeit megváltoztató rendelkezést, nem alkotmányos védelem alatt álló várományt hiúsított meg, és nem okozta a jogbiztonság kirívó sérelmét sem. A hivatásos állományú nőket megillető egészségügyi szabadságot a gyermek betegsége esetére továbbra is biztosította a szolgálati törvény, a változást pedig az általános szabályokhoz való közeledés tette indokolttá. A módosított jogszabályi rendelkezés lényegét tekintve a szülési szabadságot meghaladó időre az anyának járó juttatás legalább 30 százalékkal történő csökkentése, azonban – arra is figyelemmel, hogy az egyéb gyermektámogatási juttatások változatlanok maradtak – a rendelkezés kellő időben történő megismerésének hiánya nem gyakorolhatott olyan jelentős befolyást a gyermekvállalásra, a családi gazdálkodás tervezésére, mint az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában vizsgált jogszabályi változások összessége, amelyek azonnali hatályba léptetése a rendelkezések alkotmányellenességének a megállapításához vezetett. F) Az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatban a 346/B/2002. AB határozatában575 azt állapította meg, hogy a jogalkotó konkrét jogviszonyokba nem avatkozott be, a már terhességi-gyermekágyi segélyre jogosultak helyzetén nem változtatott. A jogalkotó a jövőre vonatkozólag sem vonta meg a járulék fizetése fejében a szülés esetére ígért – terhességi-gyermekágyi segély ellátásra való – jogosultságot. A kifogásolt rendelkezés az ellátás összegének számítási módját szabályozza, a korábbi főszabályt változatlanul hagyva azt a kedvezményt vonja meg a hatályba lépésétől kezdődően igényjogosultakká válóktól, hogy a járulékfizetés nélküli táppénz, terhességi-gyermekágyi segély vagy gyermekgondozási
574
ABH 2005, 870, 877. 2011. május 9., a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 42. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
575
282
díj igénybevétele miatt elmaradt, előírt jövedelem hiányában az előző ellátás alapját lehessen figyelembe venni az új jogcímen járó ellátás összegének a kiszámításánál. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés olyan várományt nem hiúsít meg, amely a szerzett jogok alkotmányos védelme alatt állna. Az Alkotmányból nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy a járulékfizetési kötelezettség nélkül az érintetteknek egy korábbi biztosítási időszak jövedelme figyelembevételével kellene a terhességi-gyermekágyi segély összegét megállapítani. G) Az állami felsőoktatási intézményekben költségtérítéses képzésben részt vevő hallgatók költségtérítés alóli mentességére vonatkozó szabályozás 2006. szeptember 1-jétől 2007. július 31-ig ilyen kedvezményt már nem tartalmazott, de az átmeneti rendelkezések alapján még voltak olyan érintettek, akik élhettek a mentességgel. 2007 augusztusától a jogalkotó tovább szűkítette az átmeneti rendelkezésre jogosultak körét: ténylegesen annak biztosította a mentességet, akinek a gyermeke a 2006/2007. tanév második félévét megelőzően született. Az átmeneti szabály tehát azt célozta, hogy általánosságban a „kifutó” hallgatóktól ne kerüljön elvonásra a korábban biztosított kedvezmény. Azon hallgatóknak, akiknek várománya volt a gyermek születése után a költségtérítés alóli mentesülésre, de nem feleltek meg a kormányrendeleti feltételeknek, 2007. augusztus 1-jével e várományuk meghiúsult; a kedvezményből a jogalkotó a jövőre nézve kizárta e hallgatókat. Az indítványozó szerint a hallgató a gyermek fogamzása, majd terhessége idején alappal számíthatott arra, hogy a szülés után a kedvezmény megilleti, ezért a rendelkezés, amely a mentességet a jövőre nézve nem biztosította, sérti a jogbiztonságból következő, a jogszabályok megismerésének, az egyes intézmények kiszámíthatóságának a követelményét. Az Alkotmánybíróság a 731/B/1995. AB határozatában kifejtette, hogy „az alkotmányos védelmet élvező »szerzett jogok« védelmét a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi »ígérvények« és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a »szerzett jogok« alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást.”576
576
ABH 1995, 801, 805.
283
Az Alkotmánybíróság a 1108/B/2008. AB határozatban577 kifejezésre juttatott logikája szerint mivel a támadott rendelkezés nem vont el jogot attól, aki korábban már, tehát a kormányrendelet hatályba lépésekor támogatásban részesült, az Alkotmánybíróság megítélése szerint szerzett jogot nem sértett. A költségtérítés alóli mentesség az államilag nem támogatott képzéshez kapcsolódó kedvezmény, ezért alapjogi védelem nem illeti meg. Az Alkotmánybíróság a 174/B/1999. AB határozatában kimondta, ha a jogosultság „nem része az alapvető jogok katalógusának,” feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg, az alkotmányellenesség csak egészen szélső esetben, akkor állapítható meg, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés sérelmét eredményezné.578 9.1.2 A társadalombiztosítási rendszeren kívüli példák A) Az Alkotmánybíróság a házasságról, a családról és a gyámságról szóló törvény hatálybalépése és végrehajtása tárgyában kiadott törvényerejű rendelettel hatályon kívül helyezett, a házasságon kívül született gyermek jogállásáról szóló törvényről a 65/1995. (XI. 10.) AB határozatában megállapította, hogy a támadott törvényi rendelkezés is azt az alapvető elvet tartotta szem előtt, hogy a magánjogi jogszabályoknak általában visszaható ereje nincs. Azokra a rendkívül bonyolult joghatásokra tekintettel, amelyeket a sérelmezett törvény rendelkezései az élet számos vonatkozásában előidéztek, a törvény kifogásolt szabálya kifejezetten kimondta, hogy a törvény rendelkezései senkit a már megszerzett jogától nem foszthatnak meg. Ebből következően a kifogásolt törvény hatálybalépése előtt megnyílt hagyatékokban a törvény alapján öröklésnek helye nem volt, vagyis az öröklési jogviszonyok házasságon kívül született gyermek tekintetében az öröklési kapcsolat jogi elismerésének hiányában a gyermektől függetlenül keletkeztek. E fennálló jogosultságok és lezárt jogviszonyok megkímélése alapvető alkotmányos követelmény, a jogbiztonság lényeges garanciája, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal összhangban áll, mert a jogbiztonság alkotmányos követelménye az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött és lezárt jogviszonyokat is védi. Ellenkező esetben minden jogszabályváltozás a jogviszonyok tömegének a felülvizsgálatával járna [10/1992. (II. 25.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság külön kiemelte, hogy a kifogásolt törvényt megelőző magyar jog hosszú időn keresztül volt hatályos, és arra számtalan jogviszony épült. A múlt jogi helyzeteit a
577
2009. február 9., a felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet 36. § (1) bekezdés a) pontja, aa) alpontja és b) pontja 2007. szeptember 12-től hatályos szövege alkotmányellenességének vizsgálatáról. 578 ABH 2005, 870, 877.
284
legalapvetőbb jogviszonyok, így a tulajdonjogi, öröklési jogi jogviszonyok és azokból származó egyéb jogok és kötelezettségek, illetve az azokból keletkezett jogi tények tekintetében egy új jogszabályi rendezés alkotmányosan nem változtathatja meg. A törvényalkotónak e jogviszonyokra és a jogbiztonság követelményére tekintettel kell lennie, a kifogásolt törvényi szabályozás is azért rendelkezik úgy, hogy a korábban létrejött jogviszonyok az új jogi szabályozás ellenére érintetlenül maradnak. A befejezett és lezárt jogviszonyokat oltalmazó törvényi rendelkezés ezért nem alkotmányellenes. B) Az illetékkedvezményi szabályhoz kapcsolódó igazolás változásának a szükségességét a gyakorlat vetette fel, mivel a jogalkalmazási tapasztalatok azt mutatták, hogy egyes vállalkozók csak azért módosították a főtevékenységüket az ingatlanforgalmazásra, hogy egy nagy értékű ingatlan illetékterhét csökkentsék. Az Alkotmánybíróság a 141/B/2003. AB határozatban579 megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés nem vonatkoztatható a szerzett jogokra, mivel az igazolási rend megváltozása nem jár megszerzett alanyi jogok elvonásával. Az illetéktörvény támadott rendelkezése csupán a főtevékenységként végzett üzletszerű ingatlanforgalmazás igazolásának a módját határozza meg. A jogalkotó nem szűkítette sem a kedvezmény mértékét, sem a kedvezményre jogosultak körét, így ezen az alapon alkotmányellenesség nem állapítható meg. C) Az Alkotmánybíróság a 640/B/1993. AB határozatában580 az üzletek működéséről szóló kereskedelmi miniszteri rendeletről megállapította, hogy a szabályozás nem visszaható hatályú, mert a rendelet hatálybalépésekor már működő üzletek tekintetében csak a működésben történt változások esetére írja elő a rendeletben foglaltak alkalmazását. Ha a már működő üzletek tekintetében az üzlet működésében változás nem következik be, a rendeletben foglalt korlátozó előírások nem alkalmazhatók. Mindezekre tekintettel a rendelet sérelmezett rendelkezése nem jár a szerzett és gyakorolt jogok visszamenőleges hatályú megvonásával, ezért az nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság szerves összetevőjét képező jogbiztonság elvét. D) Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy a Magyarok Világszövetsége 50 évnél, a Vitézi Rend és a Magyar Szent Korona Szövetség 75 évnél hosszabb ideje használja címereként a teljes magyar kiscímert és a Szentkoronát, és ezért álláspontjuk szerint az 50 évnél hosszabb ideje tartó, jogszerű címerhasználatuk révén szerzett alkotmányos jogaikat sérti az a törvényi
579
2006. július 4., az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 23/A. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról. 580 1994. XII. 16.
285
szabályozás, ami általánosan tiltja a Magyar Köztársaság címerének és a címer elkülöníthető elemeinek a társadalmi szervezetek által történő használatát. Az Alkotmánybíróság az 535/B/1996. AB határozatában581 viszont nem állapította meg a szerzett jogok sérelmét, mert a nemzeti és állami jelképek új tartalmú alkotmányi meghatározása következtében nem alkotmányellenes az olyan törvényi szabályozás, amely a korábbi politikai rendszerekben kiadott engedélyekből fakadó használati jogosultságokat megszünteti. E) Egy konkrét közigazgatási perben az eljáró bíró konkrét normakontrollal fordult az Alkotmánybírósághoz, mert a törvény feltételei szerint már megnyílt árkiegészítési igény érvényesítésének lehetőségét az azonnal hatálybalépő és új kikötéseket tartalmazó rendelkezéssel a jogalkotó elvonta, és ezáltal szerzett jogokat sértett. A tüzelőanyagok után nyújtható árkiegészítést a 1991. május 30-án kihirdetett norma a hatályba lépésének napjával, június 1-jével lényegében megszüntette. Az Alkotmánybíróság az 1177/B/1997. AB határozatában582 kifejtett álláspontja szerint a jogalkotónak van jogosítványa arra, hogy egy korábban bevezetett kedvezményt vagy költségvetési támogatást a jövőre nézve ne tartson fenn. Alkotmányos jogállamban azonban az ilyen változtatás nem sérthet már megszerzett jogot, nem teremthet a gazdasági élet szereplői számára kiszámíthatatlan, váratlan helyzetet. Mivel a fogyasztási adóról szóló törvény az igényérvényesítés megnyíltát az ellenérték kiegyenlítéséhez vagy a kiállított számlán a teljesítés időpontjaként feltüntetett időponthoz köti, a támadott rendelet viszont ehhez képest új szűkítő feltételeket állított: a törvény alapján már megnyílt és érvényesített igény teljesítését is korlátozza, azt az 1991. augusztus 31-jéig történő teljesítéshez köti. Amikor tehát a Kormány úgy vonta meg a tüzelőutalványok alapján járó árkiegészítést, hogy a megnyílt igények kielégítését, új feltételek beiktatásával megvonta, szerzett jogokat sértett meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elmarasztalta a jogalkotót, s megállapította a támadott norma alkotmányellenességét. F) Az Alkotmánybíróság a 27/2005. (VI. 29.) AB határozatában megállapította, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az Országgyűlés a
581
a Magyar Köztársaság nemzeti jelképeinek és a Magyar Köztársaságra utaló elnevezésnek a használatáról szóló 1995. évi LXXXIII. törvény 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, 1997. május 27. 582 1998. március 31.; a fogyasztási adóról, s a fogyasztói árkiegészítés kulcsairól, tételeiről szóló 151/1989. (XII. 28.) MT rendelet módosításáról rendelkező 68/1991. (V. 30.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésének bírói kezdeményezés alapján történő vizsgálatáról. A támadott rendelet 2. § (3) bekezdése ekként fogalmaz: "Ha az adóalany az 1991. május 31-e előtt kiadott és 1991. május 31-éig beváltott tüzelőanyag-utalványok ellenében legkésőbb 1991. augusztus 31-éig teljesíti a tüzelőanyag-szállítást, a fogyasztói árkiegészítést igénybe veheti." E rendelkezés mindössze csak késlelteti a hatálybalépést a már beváltott tüzelőanyag- utalványok esetében. A konkrét esetben az érintett felperes – bízva az akkor hatályos jogi szabályozásban – már 1991 januárjában szerződést kötött a szenet szállító szénbányával, és a vevők igényeit csak az e szerződés szerinti ütemezésben volt képes kielégíteni.
286
felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény keretei között nem szabályozta a felsőoktatási intézménynek a hallgatói jogviszonyra vonatkozó érdemi döntése saját hatáskörben történő kijavításának (módosításának, illetve visszavonásának) a határidejét és törvényi előfeltételeit. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese szerint a törvénymódosítás nem biztosított kellő felkészülési időt a benne foglalt, megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodásra, nem tartalmazza az ehhez szükséges átmeneti szabályokat, ezáltal úgy lépett hatályba, hogy annak hátrányos rendelkezéseit (átmeneti rendelkezések hiányában) azokra is alkalmazni kell, akik a felsőoktatási intézménybe történt jelentkezésük során azt még nem ismerhették, meghozott döntésük során nem vehették figyelembe. Az indítványozó tehát lényegében olyan átmeneti rendelkezés hiányát kifogásolta, amely előírná, hogy a hallgató tandíjfizetési kötelezettsége tekintetében a felvételi jelentkezése idején hatályban lévő jogszabályt kell alkalmazni akkor, ha az, az általa elhatározott szakváltást követően az új, másodikként kiválasztott felsőoktatási intézménybe történő beiratkozás időpontjáig számára hátrányosan változik meg. Az indítványozó egy másik törvénymódosítással összefüggésben is a kellő felkészülési időt biztosító átmeneti szabályokat hiányolta, azt kifogásolta, hogy a törvény úgy lépett hatályba, hogy a rendelkezései a hatálybalépésekor tanulmányaikat már folytató (a törvény hatálybalépése előtt, szakváltást követően az új, másodikként kiválasztott felsőoktatási intézménybe már beiratkozott) hallgatókra is kiterjednek, ami egyes hallgatók számára új, a korábbiaknál hátrányosabb fizetési kötelezettséget jelent.583 Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában fejtette ki, hogy a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.”584 Az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB határozatában rámutatott továbbá arra is, hogy „a jogbiztonsággal kapcsolatban kimunkált jogállami mércék, elvek (kiszámíthatóság, előreláthatóság, stabilitás, a létrejött jogviszonyokba való beavatkozás tilalma, a szerzett jogok védelme, felkészülési idő) a társadalom különböző szervezetei, a polgárok jogviszonyait érintő jogi szabályozással szemben megfogalmazott követelmények.585
583
Az Ftv. és a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról rendelkező 2000. évi XCVII. törvény, továbbá az Ftv.-t módosító 2001. évi XCI. törvény volt az alkotmányossági vizsgálat tárgya. 584 ABH 1992, 59, 65. 585 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158. 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199, 200.; 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364, 367.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192, 193.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat.
287
Az Alkotmánybíróság egy korábbi, a 46/2003. (X. 16.) AB határozatában a létrejött jogviszonyok stabilitását biztosító eljárási garanciákkal összefüggésben kimondta, hogy a jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák, amelyek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. Ezt erősítette meg az Alkotmánybíróság a 75/1995. (XII. 21.) AB határozatában, amikor leszögezte, hogy megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.586 Annak következtében, hogy a törvényalkotó a felsőoktatási törvényben nem szabályozta, hogy a felsőoktatási intézmény milyen törvényi határidőn belül javíthatja ki (módosíthatja, illetve vonhatja vissza) a hallgatói jogviszonyra vonatkozó és jogorvoslati kérelemmel még el nem bírált döntését (határozatát), kiszámíthatatlanná és bizonytalanná válhat a felsőoktatási intézmény és a hallgató között létrejött jogviszonyból eredő jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítése. Sérülhetnek a hallgató által a hallgatói jogviszonyból eredő, jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok, továbbá utólag terhesebbé válhatnak az e jogviszonyból eredő, hallgatót terhelő kötelezettségek. Az
Alkotmánybíróság
álláspontja
szerint
a
hiányzó
rendelkezések
következtében
kiszámíthatatlanná válik a felsőoktatási intézmény eljárása. G) Az Alkotmánybíróság a 9/2007. (III. 7.) AB határozatában587 megállapította, hogy a flóbert fegyverek engedély nélküli tartása nem egy korábbi jogszabály rendelkezésein alapult, hanem pusztán azon a tényen, hogy ez a fegyverfajta nem volt engedélyköteles. Ezen túlmenően viszont olyan jogszabály sem volt, amely az engedélymentességet a jövőre nézve megállapította volna. Ebből a helyzetből értelemszerűen következik, hogy egyedi engedélyek tartalmát a kifogásolt rendelet nem érinthette, azt kedvezőtlenül meg nem változtathatta. Ebből adódóan a rendelet támadott rendelkezései nem vonnak el szerzett jogot, illetőleg nem hiúsítják meg jogszabályi ígérvény avagy váromány bekövetkezését. 9.1.3 Foglalkoztatással összefüggő joggyakorlat Balogh Zsolt összefoglalóan megjegyzi, hogy e tárgykörben a szerzett jogok védelme főként a változtatás időbeli feltételeire irányuló, semmint tartalmi követelmény. 588
586
ABH 1995, 376, 383. A vizsgálat tárgya a fegyverekről és lőszerekről szóló 253/2004. (VIII. 31.) Korm. rendelet volt. 588 Balogh Zsolt- Holló András- Kukorelli István- Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003. 123. 587
288
A) A közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvénynek a közszférában foglalkoztatottak felmentéséről, illetve az ahhoz kapcsolódó juttatásokról szóló szabályozását vizsgálta az Alkotmánybíróság, és a 68/2006. (XII. 6.) AB határozatában589 nem állapította meg sem a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, sem a szerzett jogok sérelmét. Az új rendelkezések alkalmazását a jogalkotó a hatályba lépésüket megelőző időszakra vonatkozóan nem rendelte el (ez egyébként a kifogásolt hatályon kívül helyező rendelkezések tekintetében fogalmilag kizárt, hiszen azok visszamenőleges alkalmazás elrendelését lehetővé tevő új szabályozást értelemszerűen nem vezetnek be). Nem állapítható meg továbbá az, hogy a sérelmezett módosítás (hatályon kívül helyezés) alapján lezárt (teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene felülvizsgálni, illetve az sem, hogy a támadott rendelkezéseket azok hatálybalépésének időpontjában már folyamatban lévő ügyekben kellene alkalmazni. További vizsgálatot az a következetes alkotmánybírósági gyakorlat indokol, amely szerint valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.590 A 174/B/1999. AB határozatában az Alkotmánybíróság – a fentiekben ismertetett elvi jelentőségű megállapításokra is tekintettel – olyan indítványt utasított el, amely azt kifogásolta,
hogy
a
törvényhozó
a
köztisztviselői,
közalkalmazotti
és
szolgálati
jogviszonyokban álló foglalkoztatottakra vonatkozó egyes munkajogi rendelkezéseket a jövőre nézve hátrányosabban szabályozta. Az Alkotmánybíróság a határozatban rámutatott: „[a] támadott szabályozás alkotmányellenessége [...] ebben a körben csak akkor lenne megállapítható, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés (pl. az Alkotmány 70/A. §-a szerinti diszkriminációtilalom) sérelmét eredményezné [1/1995. (II. 8.) AB határozat].591 Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén kívül azonban más alkotmányos rendelkezés sérelmére nem hivatkozott az
589
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény 3. § (1) bekezdésének a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 56. § (1) bekezdés c) pontját módosító szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. 590 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; 144/B/2002. AB határozat. 591 ABH 1995, 31, 53.
289
indítványozó.”592 Az Alkotmánybíróság hasonló tartalmú indítvány kapcsán úgyszintén nem állapította meg az alkotmányellenességet.593 Mindaddig, amíg a közszféra foglalkoztatási szabályait tekintve a felmentési jogcímeket törvény határozza meg tételesen, s a szabályozás nem sérti az Alkotmány valamely rendelkezését (így különösen a munkához való jogot, illetőleg a diszkrimináció tilalmát), a szerzett jogok sérelme, vagyis az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével való alkotmányjogi összefüggés nem merülhet fel. Az Alkotmánybíróság nem hozott olyan határozatot, amiben végkielégítésről szóló jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, ezen belül is a jogbiztonság követelményének megsértésére alapozta volna. Ezt olyan esetekben sem tette, amikor a jogalkotó a végkielégítés alapjául szolgáló időtartamot szűkítve annak mértékét csökkentette.594 A jogbiztonsággal összefüggésben a szerzett jogok tiszteletben tartása körében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy szigorított rendelkezéseket csak a törvény hatálybalépését követően közölt felmentések esetében kell alkalmazni, s mivel a végkielégítésre való jogosultság megszerzése a felmentés közlésének jogi tényéhez kötődik, nem állapítható meg az, hogy a kifogásolt módosítás következtében szerzett jogok visszamenőleges hatályú megszüntetésére került sor. Nincs szó ugyanis arról, hogy lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a munkáltatóknak felülvizsgálni, és – tekintve, hogy erről a törvény nem rendelkezik – arról sem, hogy a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontjában már folyamatban levő jogviszonyokra (az 1995. június 30-át megelőzően közölt felmentések alapján járó végkielégítések számítására, vagy a közigazgatási szerv és a köztisztviselő között, illetve bíróság előtt vitássá tett igényekre) vonatkozóan kellene alkalmazni az új szabályozást.” Ugyanezt a megoldást alkalmazta a kifogásolt törvény, mivel a végkielégítésre vonatkozó módosított rendelkezéseket csak a 2007. január 1-jét követően közölt felmentésekre, illetve felmondásokra kell alkalmazni. Így nem állapítható meg az, hogy a sérelmezett módosítás alapján lezárt (teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a jogalkalmazónak felülvizsgálni,
592
ABH 2005, 870, 878. 32/B/1999. AB határozat. 594 Lásd a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény felülvizsgálatával foglalkozó AB határozatokat: 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589.; 661/B/1997. AB határozat. 593
290
illetve az sem, hogy a támadott rendelkezéseket azok hatálybalépésének időpontjában már folyamatban lévő ügyekben kellene alkalmazni. B) Nem sérti a jogbiztonság követelményét a végkielégítés feltételeinek és mértékének jövőre vonatkozó olyan átalakítása, amely a jövőbeni jogosultak számára egyes esetekben hátrányosabb.595 Önmagában az, hogy nem az utolsó munkában töltött napon kerül sor ennek kifizetésére, hanem a későbbiekben havi egyenlő részletben, illetőleg a közszférában történő újraalkalmazás esetén a még hátralévő részletek elmaradnak, nem sérti a jogbiztonság követelményét. Az egyik indítványozó a hatályba léptető rendelkezéseket is támadta két okból: egyrészt azért, mert szerinte nem elégséges a felkészülési idő, másrészt pedig amiatt, hogy a támadott rendelkezéseknek visszamenőleges hatályuk van. Az Alkotmánybíróság viszont nem állapította meg a felkészülési idő kirívó hiányát, illetőleg a hatálybalépésig maradó időtartam túlzott rövidségét. A törvény kihirdetése 2006. augusztus 2-án megtörtént, a kifogásolt rendelkezések hatálybalépésének időpontja: 2007. január 1., így a két időpont között csaknem öt hónap a különbség. (Ráadásul a közszféra foglalkoztatási törvényei maguk garantálják a kellő felkészülési időt, hiszen a jogalkotó nem csökkentette a felmentési idő tartamát, az újraalkalmazás esetét kivéve nem vonta el a végkielégítést, a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére pedig havi részletekben változatlanul biztosítja az átlagkereset/távolléti díj kifizetését. Mindez azt jelenti, hogy a 2007. január 1-jét követően felmentett foglalkoztatott számára még további időszak (kb. hat hónaptól tizenöt hónapig terjedő) nyílik meg a más munkaterületen való elhelyezkedéshez. A jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat alkotmányosan soha nem lehet későbbi szabályozással megváltoztatni. Az Alkotmánybíróság a 40/1997. (VII. 1.) AB határozatában már részletesen kifejtette, hogy „indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit”. A szigorítási előírások azonban – mutat rá a határozat – „nem állíthatnak olyan objektív korlátot”, amely elzárja a teljesítés lehetőségét az adott foglalkozást választók elől, továbbá akkor sem alkotmányosak, ha nem biztosítanak kellő időt az „új jogi helyzethez való alkalmazkodásra”.596
595 596
ABH 2005, 870, 878. ABH 1997, 282, 285.
291
C) Az Alkotmánybíróság a végkielégítés feltételeit és mértékét szabályozó más törvényi rendelkezések módosítása kapcsán vizsgálta a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának érvényesülését a 174/B/1999. AB határozatában és az 1399/B/1995. AB határozatában, és elutasította azokat az indítványokat, amelyek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének megsértését azonos okból állították. Nem
minősült
alkotmányellenesnek
az,
amikor a törvényhozó
a köztisztviselői,
közalkalmazotti és szolgálati jogviszonyokra vonatkozóan hátrányosabb szabályozást vezetett be, s azt a módosítás következtében az érvényben lévő megbízatásokra is alkalmazni kellett.597 Az Alkotmánybíróság az 1399/B/1995. AB határozatában598 elutasította azt az indítványt, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben a szerzett jogok visszaható hatályú megszüntetését sérelmezte amiatt, hogy az új szabályozás a korábbival szemben a végkielégítésre való jogosultság meghatározásakor nem a besorolásnál alapul vett időt, hanem a közigazgatási szervnél közszolgálati jogviszonyban töltött időt rendelte figyelembe venni. Egy másik ügyben az Alkotmánybíróság azt a szabályt sem találta alkotmánysértőnek, mely a közszolgálati jogviszony esetében kiegészítette a felmentésre lehetőséget adó döntés (létszámcsökkentés) meghozatalára jogosultak körét, s így a köztisztviselők jogviszonyának megszüntetésére
tágabb
körben
nyílt
lehetőség.
E
határozat
indokolásában
az
Alkotmánybíróság kifejezetten utalt arra, hogy „a közszolgálati jogviszony ugyan relatíve stabil jogviszonynak számít más foglalkoztatásra irányuló jogviszonyokhoz mérve, de ez nem jelent abszolút stabilitást”.599 Az Alkotmánybíróság a 661/B/1997. AB határozatában600 megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezéseket a törvény hatálybalépését követően közölt felmentések esetében kellett alkalmazni, s mivel a végkielégítésre való jogosultság megszerzése a felmentés közlésének jogi tényéhez kötődik, nem kerülhetett sor a kifogásolt módosítás következtében szerzett jogok visszamenőleges hatályú megszüntetésére. Nincs szó ugyanis arról, hogy lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a munkáltatóknak felülvizsgálni, és arról sem, hogy a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontjában már folyamatban levő
597
174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 876. ABH 1996, 589-591. 599 833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1784. 600 2006. március 28., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (5) bekezdés b) pontja „áthelyezés esetén” és „1992. július 1-jéig” szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról. 598
292
jogviszonyokra (az 1995. június 30-át megelőzően közölt felmentések alapján járó végkielégítések számítására vagy a közigazgatási szerv és a köztisztviselő között, illetve bíróság előtt vitássá tett igényekre) vonatkozóan kellene alkalmazni az új szabályozást. Az Alkotmánybíróság a végkielégítésre vonatkozó szabályozás módosítása (a jogosultsághoz szükséges jogviszonyban töltött legrövidebb időt növelő, illetve a jogosító időhöz kisebb mértékű végkielégítést rendelő szabályok) kapcsán vizsgálta, hogy a végkielégítés feltételeinek és mértékének korábbi szabályozás szerinti rendszere olyan várománynak minősíthető-e, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdés védelme alatt áll. E határozatában az Alkotmánybíróság nem ítélte a jogbiztonság követelményét sértőnek a végkielégítés feltételeinek és mértékének jövőre vonatkozó olyan átalakítását, amely a jövőbeni jogosultak számára egyes esetekben hátrányosabb. Mivel a végkielégítéshez való jog nem alapjog, ezért a végkielégítés feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg, alkotmányellenesség csak
egészen
szélsőséges
esetben
állapítható
meg.601
A
támadott
szabályozás
alkotmányellenessége csak akkor lenne megállapítható, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés sérelmét eredményezné.”602 A törvénymódosítás következményeként a felmentett köztisztviselő csak a tartalékállományba helyezés elfogadása esetén jogosult a végkielégítés teljes összegére, egyéb esetben elesik annak a jelentős részétől. Az Alkotmánybíróság a korábbi gyakorlata alapján megállapította a 32/B/1999. AB határozatában603, hogy a támadott szabályozás nem sérti a jogbiztonságot. A taláros testület töretlen gyakorlata szerint nem sérti a jogbiztonság követelményét a végkielégítés feltételeinek és mértékének jövőre vonatkozó olyan átalakítása, amely a jövőbeni jogosultak számára egyes esetekben hátrányosabb.
601
2180/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 559, 562.; 2264/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 567, 568.; 397/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 712, 714-715.; 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589, 590.; 1221/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 610, 611. 602 1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 53. 603 2006. szeptember 26., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (6) bekezdése utolsó mondata, a 20/A. § (1) bekezdése utolsó előtti mondata, a (4) bekezdés utolsó mondata, valamint az (5) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról.
293
D) Az Alkotmánybíróság a 454/B/2005. AB határozatában604 megállapította, hogy a Ktv. új szabálya jövőben megszerzendő iskolai végzettséghez rendelt jogosultság korábbi feltételeit módosította: az I. besorolási osztályba kerülés lehetőségét szűkítette azáltal, hogy a felsőfokú iskolai végzettség helyett csupán a köztisztviselő feladatköre ellátásához szükséges, tehát a feladatkörre előírt szakirányú felsőfokú iskolai végzettség megszerzése esetén engedte. Az új szabályozás az I. besorolási osztályba kerülésre már jogot szerzettek helyzetén nem változtatott, átsoroláshoz való joguk megvonására (visszasorolásukra) nem adott alapot. Az új szabály bevezetése az iskolai végzettséget még meg nem szerzett köztisztviselők esetében sem idézte elő szerzett jog alkotmányellenes elvonását, az előresorolást biztosító iskolai végzettség megszerzését szolgáló tanulmányok megkezdéséből, illetve folytatásából ugyanis nem keletkezik alanyi jog a kedvezőbb besorolásra, s az sem állítható, hogy a korábbi szabályozás által biztosított lehetőség meghatározó elem lenne (lett volna) a közszolgálati jogviszony létesítésére vonatkozó döntés meghozatala során. E) A vitatott szabály605 sérti mindazok szerzett jogait, akik köztisztviselőkből váltak kormánytisztviselővé. Az indítványozók hivatkoztak a 731/B/1995. AB határozat606 azon megállapítására, mely szerint „(...) ellentétes a ’szerzett jogok’ alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változást”. Felmentésük esetén az indokoláshoz való joguk olyan várománynak tekinthető, amelyre közszolgálati jogviszonyuk keletkezésétől mindvégig joggal tarthattak igényt. Az indítványozók álláspontja szerint a felmentési idő tartamának csökkentése és szolgálati időtől független, egységes megállapítása szerzett jogokat sért. Az Alkotmánybíróság 8/2011. (II. 18.) AB határozatában megállapította, hogy a felmentési időre való jogosultság a közszolgálati jogviszony megszűnésekor nyílik meg, akkor válik joggá, addig alkotmányos védelem alatt álló szerzett jog nem keletkezik. A szerzett jogok védelmének értelmezése alapján a felmentési idő tartamának a jövőbeni jogosultak tekintetében történő módosítása nem jár a szerzett jogok sérelmével. A meghatározott felmentési időhöz való jog a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó törvényeken és nem az Alkotmányon alapuló alanyi jog. Így az arra jogosultaknak a korábbi törvény szabályai
604
2009. január 19., a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint e rendelkezéssel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról. 605 a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, valamint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény számos rendelkezése volt az alkotmányossági vizsgálat tárgya. 606 ABH 1995, 801, 805.
294
alapján nem keletkezett az Alkotmány védelme alatt álló „várománya”. A jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a felmentési idő szabályozására és megváltoztatására is. A státus átalakulását kimondó szabályok a jövőre nézve változtatják meg az érintettek jogviszonyait, közszolgálati jogviszonyukból kormánytisztviselői jogviszony lesz, a törvény hatálybalépését megelőző időre nincs jogi hatásuk, s mivel önmagukban jogokat, kötelezettségeket nem állapítanak meg, szerzett jogokat sem érintenek. Hasonló volt a jogi helyzet a köztisztviselőkre vonatkozó szabályozás esetén is, az Alkotmánybíróság a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatában ugyanezen érvek alapján nem állapította meg a szerzett jogok sérelmét. F) Az alkotmányossági problémát az okozta, hogy a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idő számításánál az 1992. július 1-je előtt valamennyi munkaviszonyban töltött időt figyelembe kellett venni, addig az új törvény csak a szorosan vett állami szervezetben jogviszonyban töltött időt minősíti jubileumi jutalomra jogosító időnek. Az indítványozók álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság követelményét, szerzett jogokat sért az új szabályozás, amely – a közszolgálati jogviszony jellegének megváltoztatásával, egyik napról a másikra – átmeneti rendelkezések nélkül megváltoztatta a jubileumi jutalomra való jogosultság feltételeit, és nem volt tekintettel azokra, akiknek jogszerzése már folyamatban volt. Az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában fejtette ki az álláspontját, ami szerint önmagában – tekintettel a jubileumi jutalom rendeltetésére – nem tekinthető alkotmányellenesnek az, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyban nem minden, 1992 előtt munkaviszonyban töltött időt, hanem csak a szűkebb értelemben vett közszférában jogviszonyban eltöltött időt minősíti jubileumi jutalomra jogosító időnek. A jubileumi jutalomra való jogosultság akkor nyílik meg, amikor a törvényben meghatározott szolgálati idő letelik, addig alkotmányos védelem alatt álló szerzett jog nem keletkezik. A jubileumi jutalomra való jogosultság a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó törvényeken és nem az Alkotmányon alapuló alanyi jog. Így az arra jogosultaknak a korábbi szabályozás alapján nem keletkezett az Alkotmány védelme alatt álló „várománya”, ezért
a jogalkotó
nagy szabadsággal
rendelkezik
feltételeinek
szabályozására és
megváltoztatására is. G) Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett az – elsősorban az ingatlanforgalom, ingatlan-értékbecslés és kisajátítás szakterületen működő – igazságügyi szakértők képesítési előírásainak 2006. január 1-jén hatályba lépett szabályozása miatt. Az új rendelkezések ugyanis módosították a szakértői bejegyzéshez (működéshez) szükséges szakmai feltételeket,
295
így az előírt szakképzettséget, valamint jogi és szakmai képzésben való részvételt és vizsgát írtak elő. Az indítványozók álláspontja szerint a korábban igazságügyi szakértői tevékenységet végzők egy része nem folytathatja tovább működését. Az Alkotmánybíróság a 464/B/2006. AB határozatában607 az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamisághoz fűződő jogbiztonság elvéhez tartozó szerzett jog elvesztésével összefüggő kifogásokat nem találta megalapozottnak. Az Alkotmánybíróság szerint a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni.608 Ebben az esetben az új képesítési előírásokat a jövőre nézve és több éves (először két, majd további négy év) felkészülést biztosító türelmi idővel, továbbá számos, a képesítési feltételek alóli mentességgel, valamint átmeneti rendelkezésekkel léptették hatályba. A szerzett jog sérelme viszont csak akkor állapítható meg, ha a jogalkotó egy szerzett jogot korlátozó jogszabályt visszamenőlegesen léptet hatályba, vagy ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.609 H) A törvény 2002. január 1-jével akként módosult, hogy csak a könyvvizsgálói képesítést követően végzett, teljesített gyakorlatot ismeri el a kamarai tagfelvételhez megkívánt szakmai gyakorlatnak. A korábbi szabályozás szerint a szakmai gyakorlat megkezdésének és folytatásának nem volt feltétele a könyvvizsgálói képesítés.610 Az Alkotmánybíróság a 497/D/2003. AB határozatában611 kifejtette, hogy a támadott norma 2002. január 1-jével történő hatálybaléptetése nem ütközik a visszamenőleges jogalkotás tilalmába, mert a kihirdetését megelőző időre nem állapít meg kötelezettséget, és nem nyilvánít valamely magatartást jogellenessé, valamint nem tartalmaz a hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra alkalmazandó rendelkezéseket. Az Alkotmánybíróság szerint csak annak a kamarai tagjelöltnek keletkezett alanyi joga a kamarai tagságra, aki a módosítás hatálybalépését megelőzően a korábbi törvényben foglalt feltételeket teljesítette. Mivel a törvénymódosítást 2001. november 16-án hirdették ki, azoknak, akik az akkori feltételeknek
607
2011. július 5., az igazságügyi szakértők képesítési előírásaira vonatkozó egyes szabályok alkotmányossági vizsgálatáról. 608 515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977. 609 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324. 610 A jelen ügy panaszosának kamarai tagfelvételi kérelmét azért utasították el, mert három éves szakmai gyakorlatának jelentős részét a korábbi szabályozás szerint a könyvviteli képesítés megszerzése előtt töltötte le, így a jogszerző gyakorlati idő jelentős részét elvesztette. 611 2006. július 11., a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi LV. törvény 5. § e) pontja, 6. § (2) bekezdése és 73. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.
296
megfeleltek, másfél hónapjuk volt arra, hogy a kamara tagjává váljanak. Akik a módosítás hatálybalépésének időpontjáig az addigi feltételeket nem teljesítették, még nem szereztek jogot a tagságra; ezért szerzett joguk nem lévén, annak sérelme sem állapítható meg. 9.2
Bizalomvédelem definiálása, joggyakorlat, eltérő értelmezési keret
A jogállamiság részeként megjelenő jogbiztonság számos alkotmányossági mércét jelenít meg, többek között a normavilágosságot, a kellő felkészülési idő követelményét, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, a szerzett jogok tiszteletben tartását, a bizalomvédelmet. A megjelölt értékek alkotmánybírósága gyakorlata és esetjoga igen gazdag, kivéve a sokkal halványabb szerepet kapó bizalomvédelemét. Az Alkotmánybíróság ha nem is gyakran, de több határozatában rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye magában foglalja a bizalomvédelem elvét is. A bizalomvédelem a fennálló, tartós jogviszonyokba való jogalkotói beavatkozás egyik korlátja. Az Alkotmánybíróság a fennállása alatt nem munkált ki általánosan irányadó tesztet, módszertant arra vonatkozóan, hogy hol húzódik a határ a jogalkotó szabadsága és a címzetteknek a jogi szabályozás állandóságához, kiszámíthatóságához fűződő érdeke között, hanem esetről esetre mérlegelte, hogy a jogi szabályozás változása következtében a jogalanyokat ért hátrány indokolja-e a jogbiztonság sérelme alapján az alkotmányellenesség megállapítását. Az, hogy ennek a követelményrendszernek miért maradt el a kidolgozása, nyilvánvaló összefüggésben áll azzal, hogy olyan gyakorta nem került ez a probléma a testület elé. Az Alkotmánybíróság eddigi, a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat óta töretlen gyakorlata során a már fennálló jogosultságok és kötelezettségek jövőre nézve történő, a jogalanyok számára hátrányos módosításának alkotmányosságát – ha a módosítás alapvető jogot nem korlátozott – a bizalomvédelem ismérvei alapján bírálta el; míg a fennálló jogviszonyokat nem vagy csak a jogalanyok számára kedvezően érintő jogszabályok esetében megelégedett azzal, hogy a jogszabály megismeréséhez kellő idő álljon rendelkezésre. Az Alkotmánybíróság nagyon hosszú ideig, majdnem két évig foglalkozott az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvény államfői alkotmányossági vétójával. Mivel a köztársasági elnök vétója előtárta ezt a kérdést, az Alkotmánybíróságnak is foglalkoznia kellett a bizalomvédelem összefüggéseivel. Az államfői indítvány lényegében arra fókuszált, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos állandóságába vetett bizakodást védi, arra tekintettel,
297
hogy a jogalanyok a helyzetükre vonatkozó jogszabályok alapján döntéseket hoztak vagy hozhattak. Az Alkotmánybíróság a 142/2010. (VII. 14.) AB határozatában áttekintette a korábban kialakított gyakorlatát. A bizalomvédelem kérdésével foglalkozó alkotmánybírósági döntések szinte mindegyike lényegében mind a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatra hivatkozik, arra vezethető vissza. Ez a határozat az úgynevezett „Bokros-csomagnak” az anyák és a gyermeket nevelő családok szociális ellátására vonatkozó rendelkezései bevezetéséről, hatálybaléptetéséről szóló rendelkezéseit
semmisítette
meg.
A
határozat
különbséget
tett
az
anyasági
és
gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú időtartamra (családi pótlék) és a rövid, meghatározott időtartamra szóló (gyes, gyed, gyet) szolgáltatások között. Különbséget tett az olyan támogatási formák között, amelyeknél van, és amelyeknél nincs biztosítási elem. A határozat értelmében a leggyengébb alkotmányos védelmet a hosszú időre szóló, biztosítási elem nélküli ellátás (családi pótlék) élvezi; ilyenkor a törvényalkotó jogosult a támogatás egész jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire is kiható módon akként megváltoztatni, hogy a változtatás azokra is kihasson, akik a támogatásra már jogot szereztek. Ilyenkor azonban az új rendszerre való áttérésnek a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos követelménye az érintettek számára olyan felkészülési idő biztosítása, amely szükséges a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz és a család gazdálkodásának az új feltételekhez igazodó megszervezéséhez. A rövid és meghatározott időre szóló szolgáltatások, mint például a gyes, gyed és gyet, nemcsak a tárgyuk, hanem a rövid, belátható bizalmi idő miatt is fokozott védelmet élveznek, idő előtti megszüntetésük a jogbiztonságot jelentő szerzett jogokat sérti meg, ezért alkotmányellenes. A határozat az olyan szolgáltatásokra, amelyeknél biztosítási elem van, kiterjesztette a tulajdonvédelmet. A határozat a bizalomvédelmet illetően a szociális rendszerek stabilitásáról, a törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést legitimáló állami garanciavállalásról szólt (a tulajdonvédelemhez kapcsolva). Kivételként tekintett a testület egy más típusú ügy, a határozott időre szóló beruházási adókedvezmények védelmére, 16/1996. (V. 3.) AB határozatra. A határozatot az akkor kilenc tagú testület 5:4 arányban fogadta el. A határozat lényege, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján ítélte alkotmányellenesnek a már megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejártát megelőző csökkentését vagy megvonását, mert a határozott idejű adókedvezmény a jogalkotói ígérethez jogosan fűződő várakozásból, a tartós adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne rejlő bizalmi
298
elemből fakadt. A kedvezményeket tevékenységük megkezdése révén már megszerzett adóalanyoknak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a jogbiztonság alkotmányos követelményére figyelemmel jogos várományuk alakult ki az adórendszer ezen részére vonatkozó állandóságára. Ilyen időtartamra figyelemmel ez az igény nem jelent feltétlen (abszolút), mindössze viszonylagos állandóság iránti igényt, amely a jogbiztonság fogalmában alkotmányossági követelményként benne foglaltatik. Ebben az esetben – az 5-5 éves időtartam tekintetében – a gazdasági élet szereplőinek a beruházási döntések közgazdasági feltételrendszere viszonylagos állandóságához alkotmányos igénye fűződik: a már megszerzett, viszonylag rövidebb időtartamra vonatkozó adókedvezmények az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének védelme alatt állnak. Külön is hangsúlyozandó, hogy a jogeset kulcsa a határozott (és nem a határozatlan!) időre szóló adókedvezmény volt, ezért többször utalt a testület arra is, hogy a 16/1996. (V. 3.) AB határozatban kialakított gyakorlat csupán az adókedvezmények szűk körére érvényesül: az olyan típusú kedvezményekre, amelyeket az állam a kedvezményt nyújtó jogszabályból megismerhetően abból a célból állapít meg kifejezetten, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott időtartamra szóló garanciákat nyújtson.612 Szintén kivételként tekintett a testület a 28/1994. (V. 20.) AB határozatra, a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjének csökkentéséről. A határozatban az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy az adott jogvédelmi szint garantálásának az alanyi jogok vonatkozásában többféle módja ismeretes, például a szerzett jogok védelme vagy a bizalomvédelem. Ezeknek az Alkotmánybíróság gyakorlatában is számos példája van. Így a társadalmi szervek kezelői jogának – alkotmányos – megszüntetése nem hagyhatja védtelenül a korábbi jogosultakat; csak a clausula rebus sic stantibus olyan feltételeivel lehet korábbi szerződéseket jogszabállyal megváltoztatni, amelyeket a polgári bíróság is elismerne. Előzetes alanyi jogosultság, illetve bárminemű előzetes állami kötelezettség nélkül, csupán gazdaságpolitikai célból adott kedvezményeket is csak akkor lehet rövid határidővel szűkíteni vagy visszavonni, ha erre a jogszabály kibocsátása óta eltelt hosszabb idő alatt bekövetkezett jelentős változások kényszerítették az államot. Ilyen kényszer nélkül az érintetteknek hosszabb alkalmazkodási időt kell biztosítani.” Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata tehát három területet kivéve (az anyák és a gyermeket
612
nevelő
családok
szociális
28/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1209.
ellátására
vonatkozó
rendelkezések,
a
299
társadalombiztosítási ellátások és a határozott időre szóló beruházási adókedvezmények) nem ad egyértelmű eligazítást arról, hogy milyen szempontokat kell figyelembe venni, amikor az az általános kérdés merül fel, hogy a jog állandóságába vetett bizakodás a jogbiztonság alapján mikor kap védelmet. Az Alkotmánybíróság szerint mind a szerzett jogok védelmétől, mind a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmától eltérő, más kérdés a jogi környezet viszonylagos állandóságába vetett bizakodás. A jogbiztonság elvének egyik részeleme, a bizalomvédelem, vagyis a jogos elvárások védelme tehát nem azonosítható a szerzett jogok védelmével, de a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmával sem, hanem ezeknél szélesebb körben érvényesül. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, de nem abszolút követelmény. A jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó
alkotmányos
szempont
nem
vonhatja
maga
után
a
jogszabályok
megváltoztathatatlanságát.613 Az 57/2003. (XI. 21.) AB határozatban az Alkotmánybíróság aláhúzta, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, amely azonban nem abszolút. Szükség lehet arra, hogy az önkormányzati rendelet a bérbeadói hozzájárulás szabályait bizonyos időnként felülvizsgálja, és ennek során (törvényi felhatalmazás alapján) a képviselő-testületnek arra is módja nyílik, hogy az önkormányzati tulajdonosi érdekekre is figyelemmel a szerződési feltételeket megváltoztassa, a bérbeadói hozzájárulás feltételeit egyes esetekben módosítsa és a bérbeadói hozzájárulást új feltételekhez kösse. Ebből következően a kifogásolt jogszabályi rendelkezések a jogbiztonság elvét nem sértik. Az Alkotmánybíróság egyik döntése értelmében a jogi szabályozás megváltozása – az adott esetben az adóalanyok kamatjövedelmeinek és azok adóterheinek a korábban hatályban volt szabályozástól eltérő differenciálása – önmagában nem alkotmányossági kérdés, a jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot [59/1995. (X. 6.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság több döntésében nem találta a jogbiztonságba ütközőnek a személyi jövedelemadóról szóló törvényben biztosított adókedvezmény módosítását, abból a megfontolásból, hogy a kedvezményekre vonatkozó szabály nem eleve előre meghatározott időtartamra vonatkozott.614 Az Alkotmánybíróságnak a 142/2010. (VII. 14.) AB határozatában arról kellett döntenie, hogy milyen alkotmányjogi szempontok alapján lehet összeegyeztetni a gazdaságpolitikai 613
Lásd 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 158.; 731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 806.; 255/B/1995. AB határozat, ABH 2002, 717, 723., 57/2003. (XI. 21.) AB határozat. 614 556/B/1999. AB határozat, ABH 2000, 802, 805-806. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392, 1395.
300
értékválasztás szabadságából eredő jogalkotói döntések kötetlenségét és a döntéssel közvetlenül érintett személyek jogos elvárásait, ha ez utóbbi a jogállamhoz tartozó jogbiztonság alapján, az adott jogi környezetben, védelemben részesíthető. Van-e védelemben részesíthető jogos elvárása az érintett személyeknek a támogatásokkal vagy a támogatási rendszerek átalakításával kapcsolatban, és ha igen, milyen szabályok alapján. A tárgybani közösségi rendelet a hivatalos lap 2003. október 21-i számában jelent meg, ennek következtében azzal lehetett reálisan számolni, hogy (történelmi bázissal, bármi is legyen a bázis, regionális felosztással vagy a kettő vegyítésével) az új modellt vezetik be Magyarországon 2010 végéig. A piaci szereplők (földtulajdonosok, bérlők, termelők) legalább 2003. október 21-től értesülhettek az új rendszerről, várható bevezetéséről, ennek lehetséges hatásairól az általuk végzett tevékenységekre. A bázisidőszak mindig a múltra tekint vissza, így bármely bázisév mellett lehetnek olyan szerződések, amelyeket a múltra tekintő bázisév kijelölése időpontját megelőzően kötöttek meg. Az Alkotmánybíróság a 142/2010. (VII. 14.) AB határozatában megállapította, hogy az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvény615 15. § (3) bekezdés a) pontja alkotmányellenes. A határozat a kifogásolt rendelkezést a törvényi szabályozás hiányossága miatt ítélte ellentétesnek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogállamiság elvével, ugyanis garanciális törvényi szabályok hiányában azok a termelők, akik a 2006. naptári évben nem részesültek releváns támogatásban a nemzeti költségvetésből, akik a történelmi bázis jogosultság kialakítása után szereztek vagy növeltek területet, a korábbi támogatási rendszerben szerzett támogatási jogosultságuk egységértékének egy részét elvileg akár jelentős mértékben is elveszíthetik az új szabályozás egyik lehetséges hatásaként. Ennek oka az, hogy a törvény úgy ad felhatalmazást a miniszternek a támogatási jogosultságok egységértékének meghatározásához előírt két pénzügyi keret közötti arányok szabályozására, hogy nem állapít meg olyan garanciális szabályokat, amelyek a területet szerzett termelőknek az új közösségi rendeleten alapuló jogos elvárásait a támogatási jogosultságok első kiosztásakor védelemben részesítené. A miniszternek adott korlátlan felhatalmazás törvényi garanciák hiányában a jogbiztonság elemét képező bizalomvédelem követelményének sérelméhez vezet.
615
T/5883. számú törvényjavaslat.
301
Holló András alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében616 kifejtette, hogy a jogalanyok jogi helyzetét terhesebbé tevő jogszabályi változások jogbiztonságra tekintettel megállapított alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság a jogbiztonságból levezetett, egzaktabb mércéjű követelmény (szerzett jogok védelme, visszaható hatályú jogalkotás tilalma) sérelme miatt állapította meg, a bizalomvédelem meglehetősen ritkán jutott szerephez. Gyakorta csak akkor, ha a szociális ellátórendszer stabilitásához fűződő alkotmányos érdekek védelméhez kapcsolódott a bizalomvédelem követelménye. Holló András is kiemelte, hogy alkotmányos érdekek nélkül, pusztán a bizalomvédelem követelményének sérelmére hivatkozással az Alkotmánybíróság csak a 16/1996. (V. 3.) AB határozatában állapított meg alkotmányellenességet a rövid, határozott időtartamú adókedvezmények megvonásával kapcsolatosan. Egy másik közös jellemzője is volt a taláros testület e tárgyú döntéseinek, hiszen Holló András éppen a lényeget ragadta meg: az Alkotmánybíróság a bizalomvédelem elvének felhívásával csak akkor állapított meg alkotmányellenességet, ha a jogszabályváltozás által érintettek vesztesége nyilvánvalóan bizonyítható volt. Rámutatott Holló András arra is, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az is megállapítható, hogy a gazdasági szabályozó eszközök változtatása esetén a jogszabályban tett ígérvényeket nem tekintette olyan állami kötelezettségvállalásnak, a bizalomvédelem követelményének sérelme alapján az alkotmányellenesség megállapításának alapjául szolgálhatna. Így a 297/E/2004. AB határozatában elutasította azt az indítványt, amely az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 2007. évi CXIV. törvényben szabályozott ígérvény alapján a bizalomvédelem követelményére hivatkozással kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását a 2004. évi költségvetési törvénnyel szemben.617 Az 1146/D/2001. AB határozat elutasította azt az indítványt, amely földgáz árának megállapításáról szóló miniszteri rendeletet támadta a bizalomvédelem követelményének sérelme miatt, arra hivatkozással, hogy a miniszter az árak megállapítása során figyelmen kívül hagyta az áralkalmazás feltételeiről szóló miniszteri rendeletben foglaltakat. A többségi határozat a közösségi rendeletből levezetett, de abban meg nem állapított jogos várakozásra (ígérvényre) alapította a bizalomvédelem alkotmányos követelményét, és a jelentős veszteség elvi lehetőségére tekintettel állapította meg annak sérelmét. Holló András
616 617
Csatlakozott hozzá Bragyova András és Lévay Miklós is. ABH 2004, 1824.
302
helyesen mutatott rá, hogy ez a bizalomvédelem alkotmányos követelményének olyan kiterjesztő értelmezése, amely lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság túlterjeszkedjen alkotmányvédelmi funkcióján, és gazdaságpolitikai viszonyokba avatkozzon be. Álláspontja szerint a jogbiztonság követelményéből a bizalomvédelem ilyen kiterjesztő értelmezése nem vezethető le.618 Mindebből következik, hogy a bizalomvédelem nagyon „puha” kategória, jóval kevésbé egzakt, mint a jogbiztonság más összetevői, és éppen ezért jelentősen szubjektív annak a megítélése, hogy a jogos elvárások érintése mikor sérti magát a jogbiztonságot. Dr. Kiss László alkotmánybíró a különvéleményében619 Bizalomvédelem vagy visszaható hatályú szabályozás? címmel fogalmazza meg az álláspontját, s nem ért egyet a többségi határozatban kifejtett nézettel, miszerint az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem doktrínája alapján a támadott törvényi rendelkezés alkotmányellenes lenne. Álláspontja szerint ugyanis az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a bizalomvédelem doktrínáját kizárólag az azonnali vagy rövid felkészülési idővel, jövőben korlátozandó vagy megvonandó jogosultságokra alkalmazta. Ezzel szemben a közösségi rendelet alapján megalkotott és – a többségi határozat alapján – egyértelmű uniós jogi tartalmat megfogalmazó, tehát a közösségi normából kényszerítően következő törvényi rendelkezés visszaható hatályú szabályozást valósít meg, éspedig anélkül teszi ezt, hogy az alkotmánysértő lenne. Kiss László álláspontja szerint az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem feltételezésekre nem alapítható, szerinte viszont a többségi határozat gyakorlatilag feltételezésekre alapítja a bizalomvédelem sérelmét. Ezzel ráadásul az Alkotmánybíróság némiképpen szakított azzal a mindeddig konzekvensen követett gyakorlatával, amely szerint gazdaságpolitikailag semleges620, hiszen gyakorlatilag az állam gazdaságpolitikájának egyfajta határát (korlátját) állapította meg. Kiss László álláspontja a 2006-os esztendőben meghatározott bázisév fogalmilag csak a tiltott, in malam partem visszaható hatályú szabályozás kérdését vethetné fel. Emlékeztetett
618
Holló András szerint nem következik a jogbiztonság követelményéből miniszternek adott felhatalmazás alkotmányellenessége sem. A mezőgazdasági támogatások rendszerének szabályozása az Alkotmány rendelkezései alapján nem tekinthető kizárólagos törvényhozási tárgynak. A törvényhozó szabad döntésének tárgya, hogy mely szabályokat állapít meg törvényben és mely szabályok megállapítására ad felhatalmazást a Kormánynak, illetőleg a miniszternek. A miniszternek a törvényben adott felhatalmazás nem tekinthető korlátlannak, a miniszter döntési lehetőségét jelentősen behatárolják az Európai Uniónak a közös agrárpolitikáról rendelkező jogi aktusai (így pl. a törvény alapjául szolgáló SPS rendeletnek és a helyébe lépő 73/2009/EK rendeletnek a nemzeti felső határra, a nemzeti tartalék kialakítására és felhasználására vonatkozó szabályai). 619 A különvélemény I. pontjához és a II. pont 1., 2. és 3. alpontjaihoz csatlakozott Lévay Miklós. 620 33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 247, 249.
303
ugyanakkor arra, hogy a visszaható hatályú szabályozás vizsgálatakor a bizalomvédelem elve fogalmilag nem lehet mérce, hiszen ez a doktrína az azonnali hatályú vagy jövőbeni jogmegvonásokra vonatkoztatható. A 349/B/2001. AB határozathoz fűzött különvéleményére621 utalva Kiss László kiemelte, hogy
a
visszaható
hatályú
szabályozásból
nem
minden
esetben
következik
az
alkotmányellenesség megállapítása. Nyilvánvaló, hogy vannak vesztesei a 2006-os bázis év kijelölésének, esetükben az képezhette volna konkrét vizsgálat tárgyát, van-e olyan alkotmányos elv, amely a jogbiztonsággal konkurálhat. Ez a vizsgálat azzal zárulhatott volna, hogy a piacgazdaság klauzula (és ezen belül a magyar mezőgazdasági érdekek érvényesítése) lehet olyan alkotmányos elv, amelynek a kifejezésre juttatása más módon nem lett volna érvényesíthető. A megengedett visszahatás még azzal is alátámasztható lett volna, hogy a hátrány lehetőség szerinti kompenzálásáról bizonyíthatóan gondoskodott az állam, így a visszaható hatályú szabályozás aránytalan sérelmet sem okozott volna. Tekintettel arra, hogy az indítvány nem hivatkozott az in malam partem visszaható hatályú szabályozás fennálltára, az indítványt érdemi alkotmányjogi összefüggés hiánya okán el lehetett volna utasítani. A szerzett jogok védelmétől eltérő, más kérdés a jogszabályok viszonylagos állandóságának a követelménye. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott egy-egy adott szakma gyakorlásához előírt feltételek (végzettség, vizsga, szakmai gyakorlat, továbbképzés) szigorítását sérelmező indítványokkal. Következetesen érvényesített álláspontja szerint önmagában nem tekinthető az Alkotmányban rögzített alapjogok megsértésének valamely terület
szakmai
követelményeinek
a
korábbinál
szigorúbb
feltételekkel
történő
újraszabályozása.622 Az Alkotmánybíróság minden ilyen ügyben hangsúlyozta azt is, hogy a „szakmai feltételek emelése az adott foglalkozás gyakorlásának megfelelő színvonalon történő folytatását hivatott biztosítani, amelyet egyfelől a tudományos-technikai fejlődés, másfelől a biztonság megkövetel”.623 Az
azonosításra
kötelezett
ügyfelek
vonatkozásában
sem
állapítható
meg
alkotmányellenességet előidéző jogbizonytalanság, ugyanis az 55/1994. (XI. 10.) AB határozatában az Alkotmánybíróság már kifejtette: „Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a 621
ABH 2001, 1241, 1259-1267. 596/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 819, 820. 623 511/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 3267, 3272. 622
304
jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan.” (ABH, 1994, 296, 305.) Az Alkotmánybíróság azt is megjegyezte, hogy még az előreláthatóság sem befolyásolhatta életszerűen az ügyfél magatartását, mert az azonosítási kötelezettségnek valamennyi, a közösségi jog hatálya alá eső (tehát nemcsak belföldi) szolgáltatónál hasonló módon és terjedelemben kell eleget tennie, ugyanakkor valamennyi szolgáltató köteles biztosítani624, hogy az üzleti kapcsolatra vonatkozó adatok és okiratok naprakészek legyenek.625 Az alkotmányellenesség azonban nem állapítható meg azon az alapon, hogy a jogalanyok másként cselekedtek volna, ha előre számoltak volna az alkalmazandó jogszabály változásával, de a jogalanyok számára a jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapít meg új kötelezettségeket.626 E dolgozat zárásakor jelent meg az a kormányhatározat, amely a felsőoktatásba felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről rendelkezik.627 2007-ben október 4-én, 2008-ban július 28-án, 2009-ben július 23-án, 2010-ben december 8án jelent meg a keretszámokról szóló kormánydöntés a következő tanévre vonatkozóan, addig 2011-ben ilyen kormánydöntés nem született, s csak 2012. január 20-án került a Magyar Közlönybe a 2012. évi keretszám.628 Az államilag támogatott új belépő létszámkeretet (felsőfokú szakképzésre, alapképzésre, illetve egységes, osztatlan képzésre felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretet) – a katonai és rendvédelmi felsőoktatást bele nem értve – 56000 fő volt 2008-ban, 2009-ben, valamint 2010-ben. 2011-ben már csak 53450 hely volt, a rendszer azonban nem változott. 2012-re azonban nagy változás következett be: egyrészt most már az összlétszámba beépült a
624
Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003. 111. 625 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296, 305.; 19/B/2007. AB határozat, ABK 2008. november 1586, 1594., 454/B/2005. AB határozat, 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 141. 626 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296, 305.; 57/2003. (XI. 21.) AB határozat, 436/E/2000. AB határozat (2002. IV. 15.), 239/B/2009. AB határozat. 627 A 2012-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1007/2012. (I. 20.) Korm. határozat. 628 A 2008-ban a felsőoktatásba felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1077/2007. (X. 4.) Korm. határozat, a 2009-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1051/2008. (VII. 28.) Korm. határozat, a 2010-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1116/2009. (VII. 23.) Korm. határozat, a 2011-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1276/2010. (XII. 8.) Korm. határozat, a 2012-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1007/2012. (I. 20.) Korm. határozat.
305
rendészeti és a katonai felsőoktatás, másrészt új kategóriaként jelent meg a teljes támogatás mellett a részleges finanszírozás is: a Kormány 33070 (+1017) teljes és (+15 550) részleges támogatásban részesülőben húzta meg a létszámot. Az egységes és osztatlan jogászképzésre 2008-ban 1100, 2009-ben 1000, 2010-ben 850, 2011-ben 800, 2012-re nézve pedig 100 államilag finanszírozott képzési hely létesült. Jól látható a csökkenő tendencia, de az alkalmankénti csökkentés alkotmányjogi szempontból nem volt releváns. A jogi felsőoktatásba készülők esetében a 2012-es keretszám nagyon durva csökkentést előirányozó lépése, valamint a döntés hosszú ideig való halogatása, majd példátlan módon nem sokkal a felvételi jelentkezési lapok benyújtását megelőzően való közzététele, jelentős alkotmányos aggályokat vet fel. A kellő felkészülési idő tekintetében már az is korrektebb lett volna, ha a 2011/2012. tanév kezdetén jelzik előre a változást, miként jól látható, hogy a vizsgált éveket tekintve kétszer sikerült legalább egy teljes tanévnyi felkészülést biztosítani, s már a 2010-es kormánydöntésnél látszott, hogy az idődimenzió tartása nem a legjobban sikerült. Azt már nem is érintve, hogy bizonyosan még egy félév sem elegendő arra, hogy valaki „váltson”, és a jogi pályáról hirtelen valami másra orientáljon. Némi malíciával jegyzem meg, hogy a Kormány feladatként előírta a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy 2012. szeptember 1-ig dolgozza ki az önköltséges képzésben felsőfokú végzettséget és jogi vagy gazdaságtudományok képzési területen, illetve jogász szakon szakképzettséget szerzett, a magyar állam által foglalkoztatni kívánt személyek képzési költsége megváltásának, átvállalásának feltételrendszerét. Ebből a feladatkijelölésből jól látszik, hogy mindennemű felkészülési idő nélkül sújtott le a Kormány a keretszámok meghatározásakor, s azok az érettségizők, aki e döntés ellenére a jogi felsőoktatást választják, valójában nem is tudhatják, mibe is csöppennek, ha felvételt nyernek… Nyilvánvaló, hogy a következetes alkotmánybírósági gyakorlat alapján ki lehet jelenteni, hogy „kellő” felkészülési időt adott a jogalkotó, hiszen messze még a 2012. szeptemberi tanévkezdés, rá lehet erősíteni arra, hogy közvetlenül a kormánydöntésből semmilyen végrehajtandó feladat nem következik, de ha még ez is kevés lenne, akkor meg lehet állapítani, hogy nem sérült oly súlyosan a jogbiztonság, ami arra érdemesítené a taláros testületet, hogy közbeavatkozzon. Egy dologgal azonban nem lehet játszani: a hosszú évek óta (2-4 éve tudatosan többletfeladatot, fakultációt, különórát stb.) jogi pályára készülők szempontjából sem lehettek olyan várakozások, hogy államilag finanszírozott képzésben kellene majd a tanulmányaikat folytatniuk, de azért a legutóbbi évek csökkenő tendenciáját is figyelembe véve (1100-tól a 800-ig) arra bizton számíthattak, hogy néhány száz állami
306
férőhely várja majd őket a jogi karokon. Ez a brutális „vágás” jobban segítette volna a középiskolásokat, ha jóval hamarabb kiderül, hiszen még a legkiválóbbak mindegyikének sem nyújt államilag támogatott képzési helyet, vagyis lényegében csak az egyetlen pontot sem veszítőknek nyitja meg a finanszírozott utat…629 9.3
Értékelés
Az Alkotmánybíróság többször utalt rá, hogy mind a szerzett jogok védelmétől, mind a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmától eltérő, más kérdés a jogi környezet viszonylagos állandóságába vetett bizakodás. A jogbiztonság elvének egyik részeleme, a bizalomvédelem, vagyis a jogos elvárások védelme tehát a testület szerint nem azonosítható a szerzett jogok védelmével, de a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmával sem, hanem ezeknél szélesebb körben érvényesül. Megjegyzem, nem egyszerű a szerzett jogok védelme, valamint a bizalomvédelem definiálása, sőt az elhatárolása sem, mert az alkotmánybírósági gyakorlat nem elég következetes e terminológia alkalmazásában, sokszor egybemossa a két, egymáshoz nagyon hasonló fogalmat. Balogh Zsolt jól mutat rá arra, hogy a jogszabályok változását érintően a jogállami kritériumrendszer érvényesítése hozza közös nevezőre a különböző, ám nagyon szorosan egymáshoz kapcsolódó fogalmakat. A jogalkotó szabadsága kellően széles ahhoz, hogy átrendezze a jogszabályi feltételeket, és a jogszabályban rögzített feltételeket átszabva az „ígérvények” semmibe foszlódjanak, vagy pedig a már biztosított juttatásokat a jövőre nézve csupán kedvezőtlenebb feltételrendszert teremtve nyújtja. Hogy hol húzódik a határ a jogalkotói szabadság, valamint a jogbiztonságból fakadó kritériumok, pl. a kiszámíthatóság és a viszonylagos stabilitás között, az csak esetről esetre ítélhető meg. Balogh Zsolt levezetéséből kiindulva példával szemléltetve: ha a jogalkotó hosszabb távra biztosított például adókedvezményt, minél hosszabb távra szóló a szabályozás, annál valószínűbb, hogy az alapul vett körülmények jelentős változása bekövetkezik. Ezzel a nagyobb
valószínűséggel
együtt
arányosan
csökken
az
elvárhatósági
mérce,
a
bizalomvédelem szintje, amelyre hivatkozással a jogalkotótól a kedvezmények megtartása, azaz a jogi környezet változatlansága még elvárható (lenne). Hosszabb időtartamú
629
Arra már gondolni sem merek, hogy az ő létszámuk száz felett lesz…
307
kedvezmény mellé egyre viszonylagosabb stabilitás társul, vagyis egyre inkább csökkenő mértékű a jogbiztonság részeként jelen levő állandóság iránti követelmény. 630 Balogh Zsolt frappánsan foglalta össze az alkotmánybírósági gyakorlatot: „szigorúbb megítélés alá esik az azonnali hatályú jogelvonás, mint az, ha a jogelvonást átmeneti idő előzi meg [lásd pl. 44/1995. (VI. 30.) AB határozat631]; nagyobb védelmet élvez a rövid távra, határidővel biztosított kedvezmény, mint a hosszabb, belátható bizalmi idő nélküli [lásd pl. 43/1995. (VI. 30.) AB határozat632]; a hosszú távra ígért kedvezmény annál nagyobb alkotmányos védelmet élvez, minél közelebb áll a beteljesedéshez [lásd pl. 66/1995. (XI. 24.) AB határozat633]; a várományok és szolgáltatások védelme attól függően is erősebb, hogy álle velük szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása is [lásd pl. 43/1995. (VI. 30.) AB határozat634]”.635 Az alkotmánybírósági gyakorlatban a kifejtettek ellenére gyakran szinonimaként szerepel a szerzett jogok és a bizalomvédelem kategóriája. Az Alkotmánybíróság azt mérlegeli az egyes ügyekben, hogy az érintetteknek a jog viszonylagos állandóságába vetett bizalma párosult-e jelentős, zömében anyagi természetű döntésekkel, és a jogszabály megváltozása az érintettekre nézve hátrányosabb körülményeket eredményezett-e, mint amilyenre az eredeti jogszabályból a döntésük meghozatalakor következtethettek. A bizalomvédelem tehát a jogbiztonság oldaláról nézve nem más, mint a jog stabilitásába vetett bizakodás védelme, amely bizakodásra az érintettek valamely jelentős döntése alapult vagy alapulhatott. Győrfi Tamás és Jakab András egyenesen eljut odáig, hogy a szerzett jogok védelme pedig nem más, mint a jogszabályok állandóságába vetett bizakodás védelme.636 Másként fogalmazva, az azonnali hatály nézőpontjából szemlélve megállapítható, hogy az azonnali hatályú jogalkotás főszabály szerint megengedett, és alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az életviszonyok tervezhetőségét túlzott mértékben megnehezítené (vagyis sértené a szerzett jogokat és a bizalomvédelmet).
630
Balogh Zsolt- Holló András- Kukorelli István- Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003. 118-119. 631 ABH 1995. 203., 209. 632 ABH 1995. 188., 194. 633 ABH 1995. 333., 341. 634 ABH 1995. 188., 194. 635 Balogh Zsolt- Holló András- Kukorelli István- Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003. 114. 636 Győrfi Tamás – Jakab András: „2. §” in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég, 188-189. o. 202., 207. pont
308
„Melius est ius deficiens quam ius incertum.” „A kedvezőtlen jogi helyzet jobb, mint a bizonytalan.”
V. ZÁRÓ GONDOLATOK Milyen legyen a jogrendszer, milyen gyorsan változzék a joganyag? Az új Jat. 9. § (1) bekezdése tiltja a nem hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés módosítását vagy hatályon kívül helyezését, s ezzel nyilvánvalóan korlátozza a jogalkotói hatáskört, méghozzá úgy, hogy annak gyakorlását időbeli korlátok közé szorítja. E korlátozás alkotmányos indokát az Alkotmánybíróság 55/1994. (XI. 10.) AB határozata fogalmazza meg: „Mind a társadalom, mind a tudomány oldaláról egyre szélesebb körben fogalmazódik meg a stabilabb jogalkotás, a jog hosszú távú kiszámíthatóságának az igénye, az az igény, hogy különösen a polgárok gazdasági magatartását, alapvető jogait szabályozó, kötelezettséget megállapító, jogot korlátozó szabályok hosszabb távra tekintve is előreláthatók legyenek. Vannak törekvések arra, hogy egyes jogszabályok módosításának lehetőségét időben korlátozni kellene. Ennek jogi garanciáit a jogalkotásnak kell kimunkálnia.” Ez a szigorú rendelkezés nem csupán alkotmányosan indokolható, hanem egyben alkotmányos követelmény is. Az Alkotmánybíróság – a 8/2003. (III. 14.) AB határozatban – alkotmányos követelményként rögzítette, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor”. A jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, amely azonban nem abszolút [32/1991. (VI. 6.) AB határozat637], mert a jogbiztonság mindemellett tág mérlegelési és döntési lehetőséget hagy nyitva a jogalkotó számára, hiszen a jogállamiság más elvek érvényesülését is megköveteli, s ezek a jogbiztonság elvével ütközhetnek [9/1992. (I. 30.) AB határozat638]. „A változó életviszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás azonban nem eredményezheti a jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának gyakorlatát. Ez utóbbi különösen akkor valósul meg, ha a jogszabályok módosítását – hatálybalépésüket megelőzően – ismét módosítják” [8/2003. (III. 14.) AB határozat]. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság e határozatában csupán azért nem semmisítette meg a „módosítás módosítását”, mert az utóbb stabilizálódott jogi helyzet megváltoztatása éppen a jogbiztonság sérelmével járt volna, a még hatályba nem lépett jogszabály módosításának a korlátozása elengedhetetlenül szükséges mind az alkotmányos követelmény érvényesítése, mind pedig
637 638
ABH 1991. 146., 158. ABH 1992. 59., 65.
309
egy
esetleges
formai
vagy
mulasztásban
megnyilvánuló
alkotmányellenesség
megállapításának elkerülése érdekében. Az új Jat. 9. § (2) bekezdése megteremti a kiskaput, amellyel a gyakorlatban egyre többször él a jogalkotó: ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv jogszabályban rendelkezhet úgy, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabályi rendelkezés a kihirdetett szövegtől eltérő szöveggel lép hatályba, vagy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés nem lép hatályba. Itt a kivételes lehetőségre való utalás parttalan, és komolytalanná teszi a jogi szabályozás előkészítését, hiszen e rendelkezés gyakorlatilag minden esetben, a rengeteg jogalkotási hiba „javítására” gyógyírt jelent. Az 55/1994. (XI. 10.) AB határozatban megjelölt jogi garanciák hiányoznak tehát ebben az esetben, hiszen a jogbiztonság szemszögéből csak nagyon rendkívüli esetekben lenne lehetőség arra, amikor a törvény mégis lehetőséget adna a hatálybalépés előtti módosításra. Ezek a rendelkezések a hatályba léptetés ésszerű rendjét erősítő szabályok kellene, hogy legyenek, az új Jat.-nak részleteznie kellene, hogy a még hatályba nem lépett jogszabályi rendelkezésnek a kihirdetett szövegtől eltérő szöveggel történő hatályba léptetésére vagy hatályba nem léptetésére vonatkozóan milyen esetek állhatnak elő, éppen a jogbiztonság érdekében. E rendkívüli esetek szoros összefüggésben kellene, hogy álljanak a jogalkotási kötelezettségekkel és egyes jogalkotási vagy jogalkotási eljárásbeli hibákkal (vö. 2003-as törvényjavaslat példái). Sajnálatos, hogy az új Jat. nem vállalkozott a garanciális rendelkezések megfogalmazására, hanem ehelyett egy biankó csekket adott a jogalkotó számára, aki gyakorlatilag szinte mindent „felülírhat” a jogszabály alkalmazására való felkészülési időszakban. Egyébként például a 2003. évi törvényjavaslat elismerte a jogalkotási gyakorlatban a jogszabály hatálybalépése előtti módosításának a szükségességét. Mivel azonban ez a megoldás a jogbiztonságot sértheti, ezért csak kivételes esetekben fogadható el. E lehetőség korlátok közé szorítása érdekében a törvényjavaslat az ilyen módosítást azokban az esetekben teszi lehetővé, amikor a jogszabály változatlan tartalommal való hatályba lépése a jogbiztonság nagyobb sérelmét jelentené, mint a hatálybalépés előtti módosítás. Egyrészről ilyen eset lehet, amikor a jogszabály kihirdetésének és hatálybalépésének időpontja között olyan magasabb szintű jogszabály, nemzetközi szerződés vagy európai uniós norma lépett hatályba, amellyel a jogszabály nem áll összhangban. Másrészről lehetséges, hogy éppen az Alkotmánybíróság jogfejlesztő munkája eredményeként áll elő olyan helyzet, ami a jogszabály kihirdetésének és hatálybalépésének időpontja között olyan alkotmánybírósági döntésen nyugszik, amellyel a jogszabály ellentétes.
310
Harmadrészt
olyan
jogszabály-szerkesztési
(kodifikációs)
hiba
adódott,
amelynek
következtében a jogszabály magasabb szintű jogszabályba vagy nemzetközi szerződésbe ütközne. Negyedrészt éppen a helyesbítés megszorító értelmezése miatt olyan helyzet áll elő, amikor a jogszabály téves szövege helyesbítéssel sem orvosolható.639 Megszületett az új jogalkotási törvény, de egy nappal a hatályba lépése után már módosították. Remélhetőleg nem úgy jár, mint az elődje, amelyet a végnapjaiban már szinte minden tekintetben megkerültek, kicseleztek. Optimista hozzáállásom ellenére az eddigi rövid joggyakorlat sajnos, nem győzött meg az ellenkezőjéről. A helyesbítés sajátosan értelmezett közjogi funkciója az, hogy a jogalkotási hibák legnagyobb szarvashibáit kijavítsák. A kellő felkészülési idő tekintetében soha nem látott méreteket ölt az azonnalos vagy a kihirdetést követő napon való hatályba léptetés. Már a korábbi évek jogalkotása is figyelmen kívül hagyta a jogalkotási garanciák jelentős részét, a 2011-es év rekordmennyiségű (211db) törvénye körében viszont igen nagy jelentőséget kapott az egyes törvények zárószavazás előtti módosító
indítvánnyal
törtnő
teljes
átírása
(kiegészítése),
nem
ritkán
az
adott
törvényjavaslattal semmilyen módon összefüggésbe nem hozható tárgykörök késői szabályozásával. Egyetlen cél érdekében: a gyorsaság szempontja minden jogbiztonsági érvet kiüt, vagyis hihetetlen sebességgel előállított és ugyanilyen buzgalommal hatályba léptetett rendelkezések előállítása a következménye ennek a jogalkotási hajszának. A törvényjavaslatok jelentős része egyéni képviselő önálló indítványaként kerül a T. Ház elé, megkerülve a jogalkotás alapvető szabályainak a betartását. Kirívóan sok példát találhatunk a jogszabály tartalmának a hatálybalépést megelőző megváltozására („nem lép hatályba”, „szöveggel lép hatályba” típusú rendelkezések), ezek a változtatások javarészt 2011-ben kihirdetett jogszabályokra vonatkoztak. A
42/1995.
(VI.
30.)
AB
határozat
a
gazdasági
stabilizációt
szolgáló
egyes
törvénymódosításokról szóló törvénnyel kapcsolatban megállapította, hogy a jogállamiság magában foglalja az Országgyűlés – hatékony működésének követelményét, amely elképzelhetetlen a törvényszerkesztés és törvény-előkészítés egyfajta racionális rendje nélkül. Az Alkotmánybíróság ezt a „salátatörvényekre” építkező gyakorlatot a törvényalkotásban ritkán előforduló, kényszer szülte kivételnek tekintette, nem pedig a törvényalkotás körében szélesebb körben alkalmazott „modellnek”.640 E megállapításokat a 108/B/2000. AB határozat (2004. III. 16.) erősítette meg felhívván a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett
639
T/4488. törvényjavaslat 11. §-a. E rendelkezés teljes elhagyását javasolta Salamon László és Szentgyörgyvölgyi Péter a T/4488/12. számú módosító indítványában. 640 ABH 1995. 186-187.
311
„salátatörvények” gyakorlata súlyos alkotmányossági aggályokat vet fel. A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. A jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. Az önmagában nem kifogásolható, ha egy törvény számos, tartalmilag szoros kapcsolatban álló törvény módosításáról (kiegészítéséről, hatályon kívül helyezéséről) rendelkezik. A jogbiztonságot elsősorban az olyan „salátatörvények” veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak.” Az alkotmánybírósági figyelmeztetések ellenére virágkorukat élik a „salátatörvények”, immár a jó másfél évtizedes gyakorlatuk kikristályosodott. Az évi rendszerességgel felbukkanó „csomagok” mellett megjelent az az új forma is, ami az egyébként nem salátatörvényt a törvényhozási
folyamat
végeztével
„salátásítja”,
vagyis
már
(normál)
módosító
indítványokkal, valamint záró módosító indítványokkal bővíti a törvényjavaslat által érintett témaköröket, és felduzzasztja a normaszöveget olyan kérdésekkel, amelyeknek semmi köze sincs a tárgyalt törvényhez. Kiss László már 1992-ben figyelmeztetett: „A törvényeket lassan úgy kezdik előállítani, mintha azok ipari javak lennének.”641
Új jogintézményt vezetett be az új Abtv. a 61. § (2) bekezdésében. Ha az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásában vizsgálódva valószínűsíti, hogy a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenes, kivételesen felfüggesztheti az érintett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatálybalépését, ha súlyos és helyrehozhatatlan kár vagy hátrány elkerülése, az Alaptörvény vagy a jogbiztonság védelme érdekében azonnali intézkedésre van szükség. A 61. § (3) bekezdése szerint ez a felfüggesztés az Alkotmánybíróság érdemi döntésének a meghozataláig tart. Akkor, amikor az Alkotmánybíróság a felfüggesztésről szóló döntést meghozza, a biztonság kedvéért egyidejűleg megállapítja a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatálybalépésének időpontját arra az esetre, ha a felfüggesztő döntés hatályát vesztené. A hatálybalépés napját úgy kell megállapítani, hogy a jogszabályban a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés
641
Kiss László: A magyar jogalkotás főbb neuralgikus pontjai Jogalkotás a jogállamban Szakmai tanácskozás dokumentumai 1992. december 9. Budapest, 1993. Politikatörténeti Alapítvány 28.
312
hatálybalépésére meghatározott időponthoz hozzá kell adni azt az időtartamot, amely a jogszabály kihirdetése és a felfüggesztő döntés hatályvesztése között eltelne. A felfüggesztés fő szabály szerint hat hónapra szól, mivel a 61. § (4) bekezdése szerint a felfüggesztő határozat száznyolcvan nap elteltével hatályát veszti, ha az Alkotmánybíróság nem dönt az intézkedés meghosszabbításáról. Ha az Alkotmánybíróság a korábbi valószínűsítés ellenére végül mégsem semmisíti meg a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést, határozatában megállapítja a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatálybalépésének napját akként, hogy a jogszabályban a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatálybalépésére meghatározott időponthoz hozzáadja azt az időtartamot, amely a jogszabály kihirdetése és az Alkotmánybíróság érdemi döntése között eltelt. Az ideiglenes intézkedés motívuma a jogbiztonság, s éppen ezért kell a kellő felkészülési idő tételével ötvözni ennek a jogintézménynek a létét, hiszen ugyanúgy meg kell adni (hosszabbítani) a felkészülési időt a jogszabály alkalmazására való előkészületek miatt. Kutatásom szempontjából elégedettséggel tölt el az, hogy a kellő felkészülési idő tétele tételes jogi rendelkezéssé vált.
313
VI.
FÜGGELÉK
BIBLIOGRÁFIA Ádám Antal (szerk.): Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Tanulmányok. Budapest, 1994. Hanns Seidel Alapítvány. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról Az állam- és jogtudomány eredményeinek hasznosítása. 1. [köt.], 1997. 61-72. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi Közlöny, 1992. 11. 481– 487. Ádám Antal: A jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzéséről. Jogtudományi Közlöny, 1992. 12. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Budapest, 1998. Osiris Kiadó. A jogforrási rendszer. In: Alkotmányjog jogesetek tükrében Módszertani útmutató és példatár (szerk. Papp Imre és Somody Bernadette) ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék, 2011. február. 19-84. Alkotmányos elvek és esetek. Kézikönyv. Budapest, 1996. COLPI. A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. 1–4. köt. Főszerk. Bozóki András. Budapest, 1999. Magvető Kiadó. Az alkotmányozás elvi kérdései Alkotmány és jogtudomány (szerk. Tóth Károly) Tanulmányok Acta Universitatis Szegediensis De Attila József Nominatae Acta Juridica et Politica Tomus XLVII., Fasciculus 1-18. Szeged, 1996. Az Országgyűlés alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai 1994–1998. 1–2. köt. Szerk. Somogyvári István. Budapest, 1998. Parlamenti Módszertani Iroda. Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. Budapest, 2003. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Bártfai Zsolt: A jogszabályok helyesbítésének gyakorlata és elméleti kérdései. Magyar Jog, 1998. 9. 525–535. Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése és hatálybalépése. Magyar Közigazgatás, 1995. 2. 100–117. Bártfai Zsolt: Néhány gondolat a jogforrási rendszer egyes kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1997. 5. 309–318. Bihari Mihály: Alkotmánybíróság és alkotmánybíráskodás. Magyar Jog, 1999. 4. Bihari Mihály: Az alkotmánybíráskodás és az alkotmányosság Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2008. 40-51. Bitskey Botond (szerk.): Tízéves az Alkotmánybíróság. Budapest, 2000. Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. Budapest, 1994. KJK – MTA Állam- és Jogtudományi Intézet.
314
Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. Budapest, 1994. KJK–MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Brunner, Georg: Alkotmánybíróság a jogállam szolgálatában. Társadalmi Szemle, 1996. 7. CHRONOWSKI Nóra – DRINÓCZI Tímea – ZELLER Judit: „Túl az Alkotmányon…” Közjogi Szemle 2010. Chronowski Nóra – Petrétei József: Észrevételek az „új” jogalkotási törvény koncepciójához Jura, 2003. 2. 8-9. Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest–Pécs, 2004. Dialóg Campus. Drinóczi Tímea – Kocsis Miklós: A jogalkotási eljárás materiális feltételeiről Új Magyar Közigazgatás, 2011. 8. 16-24. Ficzere Lajos: A törvény és a rendelet viszonyának kérdései. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996. 29–35. H. L. A. Hart: A jog fogalma Budapest, 1995. Osiris Kiadó. Halmai Gábor (szerk.): A megtalált alkotmány. A magyar alapjogi bíráskodás első kilenc éve. Budapest, 2000. Indok. Halmai Gábor (szerk.): Alkotmánybírósági esetjog. Budapest, 2004. Indok. Halmai Gábor: Az aktivizmus vége? A Sólyom-bíróság kilenc éve. Fundamentum, 1999. 2. Halmai Gábor: Az alkotmányvédelem: az állami hatalom korlátozása. Társadalmi Szemle, 1991. 5. Halmai Gábor: Tiszta Amerika? Alkotmánybíráskodás nálunk és más nemzeteknél. Világosság, 1993. 11. Hans Kelsen: Tiszta Jogtan Budapest, 1988. Bibó István Szakkollégium. Holló András – Balogh Zsolt: Az értelmezett alkotmány. Budapest, 2000. Magyar Hivatalos Közlönykiadó. Holló András – Balogh Zsolt: Az értelmezett alkotmány. Alkotmánybírósági gyakorlat 19902009 Budapest, 2010. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó. Holló András: Az alkotmányvédelem kialakulása Magyarországon. Az Alkotmányjogi Tanácstól az Alkotmánybíróságig. Budapest, 1997. Bíbor Kiadó. Holló András: Az államjogtól a jogállamig. A közjog „forradalma”. Budapest, 1993. Alapítvány a politikai kultúráért. JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete, PhD értekezés, Miskolc, 2005. Jakab András: „7. § [Nemzetközi jog és belső jog; jogalkotási törvény]” in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég Kiadó. Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről, Budapest, 2003. Unió Kiadó. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete, Budapest, 2007. Dialóg Campus Kiadó.
315
Jogalkotás a jogállamban Szakmai tanácskozás dokumentumai 1992. december 9. Budapest, 1993. Politikatörténeti Alapítvány Jogi lexikon. Főszerk. Lamm Vanda – Peschka Vilmos. Budapest, 1999. KJK–Kerszöv. Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Budapest, 1994. Unió Kiadó. Kilényi Géza (szerk.) – Balogh Zsolt (közrem.): Alkotmánybíráskodás. Budapest, 1993. Unió Kiadó. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. Kísérlet Magyarország új alkotmányának megalkotására, 1988–1990. Budapest, 1991. Államtudományi Kutató Központ. Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíráskodás. Jogtudományi Közlöny, 1991. 5–6. Kis János: Alkotmányos demokrácia. Budapest, 2000. Indok. Kiss László: A jogalkotás és a jogforrási rendszer alkotmányi szabályozásának lehetőségei. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995. 41–71. o. Kiss László: A jogalkotás és a jogforrási rendszer alkotmányi szabályozásának lehetőségei Az állam- és jogtudomány eredményeinek hasznosítása. 1. [köt.], 1997. 73- 101. Kiss László: A jogalkotás etikájáról. In: Jogi beszélgetések. 2007. 130-134. Kiss László: A jogalkotási és a jogforrási rendszer néhány időszerű kérdése. In Közigazgatás korszerűsítése. Budapest, 1996. 87–92. o. Kiss László: A jogállam fogalma értelmezésének néhány problémája az ezredfordulón. In: Jogi beszélgetések. 2000. 58-61. Kiss László: A jogforrási rendszer és a jogalkotás alkotmányos szabályozásának néhány kérdése. In Szentpéteri-emlékkönyv. Szeged, 1996. 289–301. Kiss László: A magyar jogalkotás főbb neuralgikus pontjai In: Jogalkotás a jogállamban Szakmai tanácskozás dokumentumai 1992. december 9. Budapest, 1993. Politikatörténeti Alapítvány. Kiss László: Jogforrás és jogalkotás. In: Rendszeres alkotmánytan. Pécs, 1996. 119–145. Kovács István (szerk.): Alkotmány és alkotmányosság. Budapest, 1989. Akadémiai Kiadó. Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata. Budapest–Pécs, 2005. Dialóg Campus. Kukorelli István (szerk..): Alkotmánytan Budapest, 1996. Osiris Kiadó. Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Budapest, 1995. Korona Kiadó. Kukorelli István: Közjogi tűnődések. Budapest, 1991. Triorg Kft. Kulcsár Kálmán: A jogállam dimenziói. Társadalmi Szemle 1994. 7. 46-53.
316
Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Budapest, 1994. Akadémiai Kiadó. Mátyás Ferenc: A helyesbítéssel élés és visszaélés gyakorlata – egy hibás technika továbbélése Kézirat, Budapest, 2012. Molnár Miklós: A jogalkotási rendszer reformjának irányairól. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996. 129–136. Moór Gyula: A jogbölcselet problémái. [Bp. Magyar Szemle Társaság, 1945. Reprint kiad.] Budapest, 1992. Hatágú Síp Alapítvány. Montesquieu, C. S.: A törvények szelleméről. Budapest, 2000. Osiris–Attraktor. Papp Imre: Kétharmaddal vagy anélkül? Fundamentum, 1999. 3. 116–124. Papp Imre: Az új jogalkotási törvény. Korreferens: Müller György – Zsuffa István. = Jogász vándorgyűlés, 21. 2005. 171-199. Papp Imre [Sári Jánossal együtt]: A jogforrások In: Alkotmánytan I. (szerk. Kukorelli István) Budapest, 2007. 81-129. Osiris Kiadó. Papp Imre: Deregulációs csodafegyver, avagy a jogszabályok népszámlálása Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2008. 216-225. Papp Imre: Az Alkotmánybíróság határozata a jogalkotási törvény alkotmányellenességéről Jogbiztonság és államszervezeti változások JeMa Jogesetek Magyarázata 2010. 4. 3-18. Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete Budapest, 1979. Akadémiai Kiadó. Peschka Vilmos: Jogforrás és jogalkotás. Budapest, 1965. Peschka Vilmos: Jogforrás-elméleti problémák és az Alkotmány. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995, 13–40. Petrétei József: A jogalkotási eljárás néhány szervezetrendszer átalakítási kísérletei 2009. 76-87.
problémája
In:
A
közigazgatási
Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról Jogtudományi Közlöny, 2009. 5. 197207. Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról Jura. A Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tudományos lapja, 2009. 2. 128-138. Petrétei József: Törvények minősített többséggel. Fundamentum, 1999. 3. 109–115. Petrétei József: A jogbiztonságról. In: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (szerk. Fürész Klára és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, 2006. 189196. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994. Cserépfalvi Kiadó.
317
Rácz Attila: A jogszabályok kötelező ereje – érvényessé válása, időbeli hatálya és alkalmazhatósága In: Tóth Károly (szerk.): Emlékkönyv Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára Szeged, JATE-ÁJK, 1996. Rácz Attila: Alapvető jogok és jogforrások. Magyar Közigazgatás, 1999. 10. 546–549. Sajó András: A „láthatatlan alkotmány” apró betűi: A magyar Alkotmánybíróság első ezerkétszáz napja. Állam- és Jogtudomány, 1993. 1–2. Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet – KJK, 1995. Salamon László: A jogalkotás dekadenciája In: Schanda Balázs – Varga Zs. András: Látlelet közjogunk elmúlt évtizedéről PPKE JÁK, Budapest, 2010. 127-142. Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer. Magyar Közigazgatás, 1991. 11. 1049– 1051. Sári János: A jogalkotás és jogforrási rendszer az alkotmánybírósági határozatokban: az alkotmány "láthatóvá tétele". Magyar Közigazgatás 1994. 8. 457-468. Sári János: A jogforrási rendszer az Alkotmányban. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995. 93–116. Sári János: A kormány és a rendeletalkotás. In Kormány a mérlegen. Budapest, 1994. Korridor, 140–157. Sári János: A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle, 1993. 7. 30–38. Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. 1. rész. Parlamenti Dolgozatok I. Budapest, 1994. Parlamenti Módszertani Iroda. Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. 2. rész. Parlamenti Dolgozatok II. Budapest, 1995. Parlamenti Módszertani Iroda. Soltész István: A törvények indokolása és kihirdetése. Magyar Jog 1994. 6. 324–331. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001. Osiris Kiadó. Somody Bernadette: Az Alkotmánybíróság határozata a 98 százalékos különadóról A visszaható hatályú adóztatás alkotmányossága JeMa, 2011. 1. 3-9. Somogyvári István: A magyar parlamenti rendszer reformja. Társadalmi Szemle, 1998. 8–9. 165–183. Szamel Katalin: A jogalkotási eljárás problémái Magyarországon. Állam- és Jogtudomány, 1994. 3–4. 269–298. Szamel Katalin: Gondolatok a jogforrások és a jogalkotás kérdéseiről a készülő Alkotmány fényében. In: Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995. 73–91. Szamel Lajos: A jogalkotás szabályozásának koncepciója. Budapest, 1990. Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája.
318
Szászy István: A magánjogi jogszabályok időbeli hatálya: a törvény visszaható erejének problémája. Magyar Jogászegyleti Értekezések 1938. 70-99. Szászy István: Jogszabály-összeütközések Budapest, 1973. Szente Zoltán – Jakab András – Patyi András – Sulyok Gábor: „19. § [Az Országgyűlés hatáskörei]” in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja Budapest, 2009. Századvég. Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, 1998. Atlantisz Kiadó. Szilágyi Péter: Parlamentáris jogállam és jogforrási rendszer. In: Pölöskei Ferenc-jubileum. Budapest, 2000. 563–574. Szladits Károly: A magyar magánjog vázlata. Budapest, 1933. Tamás András: Jogalkotási dilemmák modern demokráciában. Magyar Közigazgatás 1991. 12. 1098-1111. Tamás András: Legistica. A jogalkotástan vázlata. [Egyetemi jegyzet.] 6., kiad. Budapest, 2009. Szent István Társulat. Tölgyessy Péter: Elégedetlenségek egyensúlya. Budapest, 1999. Helikon Kiadó. Tölgyessy Péter: Ellenőrzött hatalom – cselekvőképes állam. Jogállam, 1996. 1–2. 86–93. Vágvölgyi Péter: A jogalkotásról szóló törvény átfogó felülvizsgálatának célja és fő irányai. In: Közigazgatás és társadalom. Budapest, 1998. 133–144. Visegrády Antal: A jog hatékonysága. Budapest, 1997. Unió Kiadó.
319
A FELHASZNÁLT ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI DÖNTÉSEK (időrendben) 1990. év 5/1990. (IV. 9.) AB határozat, ABH 1990, 32. 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 67. 23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88. 32/1990. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1990, 145. 903/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 250. 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493. 1991. év 13/1991. (I. 18.) AB határozat, ABH 1991, 37. 27/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 73. 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421. 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454. 496/B/1990. AB határozat, ABH, 1991, 493. 596/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 819. 1992. év 3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329. 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332. 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59. 10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77. 13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95. 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338. 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122. 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131. 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135. 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155. 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280. 620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539. 2180/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 559. 2264/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 567. 142/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 583. 666/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735. 1993. év 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48. 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196. 28/1993. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1993, 220. 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227. 33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 247. 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256. 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364.
320
1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607. 1221/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 610. 1621/E/1992. AB határozat, ABH, 1993, 765. 1994. év 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296. 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322. 23/1994. (IV. 29.) AB végzés, ABH 1994. 375. 397/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 712. 448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724. 1995. év 1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31. 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123. 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188. 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203. 57/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 284. 59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295. 1117/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 663. 731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801. 1996. év 16/1996. (V. 3.) AB határozat ABH 1996, 61. 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173. 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589. 1997. év 3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 39. 29/1997. (II. 29.) AB határozat, ABH 1997, 128. 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130. 33/1997. (V. 28.) AB határozat ABH 1997, 166. 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292. 44/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 304. 52/1997. (I. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331. 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380. 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 403. 1998. év 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41. 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140. 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387. 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816. 365/B/1998. AB határozat, ABH 1998, 850. 515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976. 1999. év 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25. 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75.
321
6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90. 27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281. 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325. 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795. 2000. év 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25. 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202. 38/2000. (I. 31.) AB határozat, ABH 2000, 303. 26/B/1997. AB határozat, ABH, 2000, 669. 793/B/1998. AB határozat, ABH, 2000, 777. 556/B/1999. AB határozat, ABH 2000, 802. 544/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 893. 2001. év 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123. 20/2001. (VI. 11.) AB határozat, ABH 2001, 612. 29/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 649. 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365. 2002. év 2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41. 39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273. 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409. 255/B/1995. AB határozat, ABH 2002, 717. 267/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1126. 436/E/2000. AB határozat, ABH 2002, 1156. 28/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1209. 349/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1241. 778/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1467. 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1568. 2003. év 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74. 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130. 49/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 556. 57/2003. (XI. 21.) AB határozat, ABH 2003, 871. 26/B/2001. AB határozat, ABH, 2003, 1321. 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382. 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437. 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456. 2004. év 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392. 108/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1414. 833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775.
322
2005. év 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 102. 12/2005. (IV. 6.) AB határozat, ABH 2005, 134. 19/2005. (V. 12.) AB határozat, ABH 2005, 644. 27/2005. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2005, 280. 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722. 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766. 174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870. 937/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1218. 2006. év 37/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480. 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 674. 66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725. 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971. 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770. 661/B/1997. AB határozat, ABH 2006, 1046. 32/B/1999. AB határozat, ABH 2006, 1166. 657/B/2005. AB határozat, ABH 2006, 1413. 141/B/2003. AB határozat, ABH 2006, 1444. 144/B/2002. AB határozat, ABH 2006, 1949. 15/B/2004. AB határozat, ABH 2006, 2032. 2007. év 8/2007. (II. 28.) AB határozat, ABH 2007, 148. 9/2007. (III. 7.) AB határozat, ABH 2007, 177. 45/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 946. 836/B/2002. AB határozat, ABH 2007, 1479. 125/B/2002. AB határozat, ABH, 2007, 2285. 467/B/2005. AB határozat, ABH, 2007, 2526. 403/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2566. 2008. év 55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525. 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707. 124/2008. (X. 14.) AB határozat, 2008, 988. 152/2008. (XII. 10.) AB határozat, ABH 2008, 1487. 277/B/2001. AB határozat, ABH 2008, 1810. 19/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2603. 24/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2627. 613/B/2005. AB határozat, ABH, 2008, 3107. 511/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 3267. 2009. év 73/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2009, 735. 121/2009. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2009, 1013. 454/B/2005. AB határozat, ABH 2009, 1775. 730/D/2005. AB határozat, ABH 2009, 1854.
323
2010. év 51/2010. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2010, 328. 142/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 668. 184/2010. (X. 28.) AB határozat, ABH 2010, 900. 239/B/2009. AB határozat, ABH 2010, 2003. 2011. év 8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABK 2011. február, 68. 29/2011. (IV. 7.) AB határozat, ABK 2011. április, 323.
