AD VIES MET BETREKKING TOT DE TWEEDE FASE VAN DE HERSTRUCTURERING VAN DE KINDERBIJSLAG EN DE KINDERAFTREK SER)

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD

AD VIES MET BETREKKING TOT DE TWEEDE FASE VAN DE HERSTRUCTURERING VAN DE KINDERBIJSLAG EN DE KINDERAFTREK

SER)

UHGAVE

VAN DE SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD 1978, no. 12 - 15 September 1978 (Verschijnt ten minste maandelijks)

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD

AD VIES MET BETREKKING TOT DE TWEEDE EASE VAN DE HERSTRUCTURERING VAN DE KINDERBIJSLAG EN DE KINDERAFTREK UITGEBRACHT AAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN

's-Gravenhage, 15 September 1978 l.INLEIDING Bij brief van 21 april 1978 heeft u het oordeel van de Raad gevraagd over de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek, waarbij u in verband met de beoogde ingangsdatum — 1 januari 1979 — op een spoedige advisering heeft aangedrongen. De adviesaanvrage, welke als bijlage I hierachter is gevoegd, is ter opstelling van een ontwerp-advies in handen gesteld van de Commissie Sociale Verzekeringen. Deze heeft op haar beurt een daartoe ingestelde werkgroep belast met de voorbereiding van het gevraagde advies. Deze werkgroep was samengesteld uit dr. J. Vermeijden (voorzitter), drs. D.E. Cnossen, dr. J.H.J. Crijns, drs. H.G. Fijn van Draat, drs. J.P. de Heij, J.F. Hoogland, drs. A. van Ooyen en J.W. Verdonk (leden); drs. J. Mensonides (deskundige Centraal Planbureau); drs. W.P. Huizing en drs. L. van der Ende (vertegenwoordigers van resp. de minister en de staatssecretaris van Sociale Zaken en de minister van Financien). De voorbereiding van het ontwerp-advies kon op basis van de adviesaanvrage op een zodanig tijdstip worden afgesloten dat de vaststelling van het advies op de agenda van de vergadering van de Raad van 30 juni 1978 kon worden geplaatst. In deze vergadering heeft de Raad echter niet het advies kunnen vaststellen. Het is hem namelijk niet mogelijk geweest in zijn oordeel mede te betrekken — uw brief van 27 juni 1978 waarin u de Raad op de hoogte stelt van het kabinetsbesluit om compenserende maatregelen voor te stellen ter beperking van de vermindering van onderwijskansen welke van de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek uitgaat (bijlage II), alsmede — de door de Tweede Kamer der Staten Generaal op 29 juni 1978 aangebrachte wijzigingen in de regeringsvoorstellen ten aanzien van de eerste fase van de herstructurering. Een en ander was voor de Raad aanleiding om zijn oordeel over de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek uit te stellen totdat hij de consequenties van het voorgaande, in samenhang met de hoofdlijnen van het financiele en sociaal-economische beleid voor de middellange termijn, zoals deze door de regering in Bestek '81 zijn uiteengezet, nader heeft kunnen bezien. De Raad heeft u hiervan op 30 juni 1978 schriftelijk op de hoogte gesteld (bijlage III). Hierbij heeft hij tevens de verwachting uitgesproken dat bedoelde nadere bezinning zou kunnen geschieden aan de hand van een nieuwe adviesaanvrage waarin het mogelijk nadere standpunt van de regering omtrent de tweede fase van de herstructurering zou zijn uiteengezet. Op dat moment heeft de Raad moeten volstaan met het u ter kennis brengen van het resultaat van de beraadslagingen in de commissie van voorbereiding over de adviesaanvrage van 21 april 1978, zoals dit in de vorm van een ontwerp-advies aan hem is voorgelegd (bijlage IV).

In antwoord op voomoemde brief heeft u bij schrijven van 11 juli 1978 de Raad laten weten dat de recente ontwikkelingen met betrekking tot de eerste fase de regering geen aanleiding hebben gegeven om de tweede fase nader in overweging te nemen en dat er derhalve geen aanleiding is om de adviesaanvrage van 21 april 1978 te vervangen door een nieuwe adviesaanvrage. Wei wordt aan de adviesaanvrage uitbreiding gegeven doordat nader wordt ingegaan op de compenserende maatregelen en op de wijziging van het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase (bijlage V). Het vervolgens voorbereide ontwerp-advies is behandeld in de vergadering van de Raad van 15 September 1978 hetgeen in de vaststelling van het navolgende advies heeft geresulteerd. 2. HET STANDPUNT VAN DE REGERING In de adviesaanvrage van 21 april 1978 en de memorie van antwoord van dezelfde datum op het toen bij de Tweede Kamer aanhangige wetsontwerp betreffende de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag zijn de oorspronkelijke plannen van de regering uiteengezet met betrekking tot de uiteindelijk te realiseren herstructurering van kinderaftrek en kinderbijslag. Volgens deze plannen zal de herstructurering in drie fases geschieden. a. In de gedachtengang van de regering wordt in de eerste fase de kinderaftrek van de loon- en inkomstenbelasting — met uitzondering van die voor de eerste twee kinderen van zelfstandigen — vervangen door een opslag op de kinderbijslag. Dit zou zodanig worden gerealiseerd dat personen met een inkomen van f. 40.000 — het zgn. draaipuntinkomen — geen voor- of nadeel van deze operatic ondervinden, terwijl zij voor de er beneden liggende inkomens een voordeel en voor de er boven liggende inkomens een nadeel betekent. Dit voordeel is groter naarmate het inkomen lager is, terwijl het nadeel toeneemt met de stijging van het inkomen. De eerste fase van de herstructurering zou geschieden overeenkomstig het op 27 oktober 1976 door het vorige kabinet ingediende wetsontwerp, met dien verstande dat het draaipuntinkomen zou worden verschoven van het inkomen van de modale werknemer naar dat van f. 40.000 1). Voor het overige staat de huidige regering uiteindelijk een ander stelsel van kindervoorzieningen voor ogen dan bij de vorige regering het geval was. Bij deze laatste was de eerste fase de eerste stap om te komen tot een systeem van inkomensafhankelijke kinderbijslagen. Dit doel wordt nu verlaten omdat een dergelijk systeem tot een te rigoureuze aantasting van het fiscale draagkrachtbeginsel zou leiden, verder de uitvoering bijzonder gecompUceerd zou maken en ten slotte in samenhang met de beoogde ombuigingen de inkomenspositie van de middengroepen te zeer zou aantasten. Realisering van de eerste fase per 1 oktober 1978 betekent dat de kinderbijslagbedragen per kwartaal voor het eerste, tweede en derde kind verhoogd moeten worden met resp. f. 72,54, f. 37,44 en f 37,44 2). Per 1 januari 1979 wordt deze verhoging herzien als ware het nu geldende systeem van kinderaftrek gehandhaafd. In genoemde memorie van antwoord tekent de regering nog aan "dat het integratievoorstel leidt tot extra middelen voor de coUectieve sector. Het inte1) In cijfers voor 1978; voor de jaren na 1978 vindt aanpassing van dit draaipuntinkomen plaats overeenkomstig de ontwikkeling van de belastingvrije voet. 2) Aangezien vanaf 1 januari 1977 ingevolge het nu nog bestaande systeem voor vierde en volgende kinderen geen kinderaftrek meer bestaat, zou in de gedachtengang van de regering voor deze kinderen geen verhoging van de kinderbijslagbedragen behoeven plaats te vinden.

gratievoorstel levert echter toch een bijdrage aan de ombuigingsoperatie. Immers, er worden voor de realisering van de doelstellingen van de ombuigingsoperatie per saldo middelen vrijgemaakt". Behandeling door de Tweede Kamer van het wetsontwerp met betrekking tot voomoemde eerste fase van de herstructurering heeft ertoe geleid dat door aanvaarding van het amendement-De Korte/Hermsen in de regeringsvoorstellen de volgende wijzigingen zijn aangebracht: — het draaipuntinkomen van f. 40.000 wordt met ingang van 1 april 1979 voor het tweede kind verhoogd naar f. 44.140 en voor het derde kind naar f. 50.000; — de opslag op de kinderbijslag per kwartaal wordt met ingang van 1 april 1979 voor het tweede kind verhoogd tot f. 46,02 en voor het derde kind tot f. 48,36; — met ingang van 1 april 1979 wordt voor vierde en volgende kinderen een opslag op de kinderbijslag gegeven van f. 22,62 per kwartaal; — voor de jaren 1979, 1980 en 1981 wordt het aanpassingssysteem van de kinderbijslagen gewijzigd van loonindexering in gemengde indexering. Uit de bij deze amendering gegeven toehchting 1) blijkt dat de wens tot verhoging van het draaipuntinkomen voor het tweede en derde kind en daardoor van de opslagen op de kinderbijslagen voor deze kinderen is ingegeven door de zorg voor de middengroepen met meer kinderen. Om vervolgens de middelen ter financiering van deze verschuivingen aan te geven, is gekozen voor een gemengde indexering van de kinderbijslagen vanaf 1 januari 1979. Om dan mede de effecten hiervan voor de gezinnen met vier of meer kinderen te compenseren is voor deze kinderen een opslag op de kinderbijslag van f. 22,62 per kwartaal voorgesteld. Voorts hebben de indieners van dit amendement in hun overwegingen betrokken de effecten van de voorgestelde tweede fase van de herstructurering, in het bijzonder voor de grote gezinnen in de lagere inkomenscategorieen. Voor de rijksbegroting heeft de realisatie van de eerste fase zoals deze door de Tweede Kamer is aanvaard, de volgende effecten (in mln. gld.) Tussen haakjes zijn in de tabel (zie pagina 6) de bedragen vermeld welke zouden zijn gerealiseerd overeenkomstig de oorspronkelijke regeringsvoorstellen. Bij deze tabel wordt aangetekend dat de hierin vermelde bedragen zijn berekend aan de hand van de loon- en prijsveronderstellingenvan deCentrale Economische Commissie voor 1977. Deze loon- en prijsveronderstellingen liggen ook ten grondslag aan Bestek '81 en aan de overige in dit advies genoemde bedragen. b. Wat de tweede fase betreft, wordt voorgesteld voor studerende en invalide thuiswonende kinderen envoorzgn. huishoudkinderen die na 1 januari 1963 zijn geboren en die dus na 1 januari 1979 16 jaar worden, het eventuele recht op tweevoudige kinderbijslag 2) niet te laten ingaan bij het bereiken van de leeftijd van 16 jaar, maar bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Dit inpliceert dan tevens dat voor dezelfde categoric, doch uitwonend, het eventuele recht op drievoudige kinderbijslag ook pas ingaat bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Kort samengevat houdt dit voorstel in dat per 1 januari 1979 een kinderbijslag extra voor studerende en invalide kinderen van 16 en 17 jaar komt te vervallen. 1) Zie: Gedrukte Stukken' 14.184, no. 22 Herdruk; Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal zitting 1977-1978, pag. 3073 en 3074. 2) Hieronder wordt verstaan de kinderbijslag ingevolge de AKW, KWL, KTOenKKZ(incl. de eventuele opslag op grond van de eerste fase), alsmede de dan nog bestaande kinderaftrek voor bijzondere categorieen als zelfstandigen, gemoedsbezwaarden, grensarbeiders, gescheiden vrouwen, e .a.

1978 Transactiebasis Meeropbrengst belastingen door wegvallende kinderaftrek

1979

1980

1981

315 (315)

1370(1370) 1470(1470) 1575(1575)

Opsiagen op kinderbijsiag eerste, tweede en derde kind 265 (265)

1195(1135) 1280(1205) 1350(1275)

Opsiagen op kinderbijslag vierde en volgende kinderen

50 ( 0 )

70 ( 0 )

Gemengdeindexering 1979/ 1980/1981

40( 0 )

90( 0 )

150( 0 )

165(235)

210(265)

300(300)

Ombuiglngen

50 (50)

75(0)

Begrotingsbasis Meeropbrengst belastingen door wegvallende kinderaftrek 105 (105)

1355(1355) 1455(1455) 1555(1555)

Opsiagen op kinderbijslag eerste, tweede en derde kind 235 (235)

980(940) 1210(1135) 1330(1255)

Opsiagen op kinderbijslag vierde en volgende kinderen

35(0)

70 ( 0 )

Gemengde indexering 1979/ 1980/1981

40( 0 )

90( 0 )

150( 0 )

380(415)

265(320)

300(300)

Ombuigingen

-130 (-130)

75(0)

. Ten aanzien van de beoordeling van deze maatregel acht de regering vier aspecten van belang, t.w.: — hij levert op betrekkelijk korte termijn besparingen op zonder dat er sprake is van feitelijke vermindering van inkomen. De besparingen bedragen in 1979 f. 130 mln. en in 1981 f. 810 mln. 1) Wat de inkomensontwikkeling betreft, wordt er op gewezen dat de voorgestelde maatregel er niet toe leidt dat iemand er in inkomen op achteruit gaat, maar dat voor de duur van twee jaar liitstel van inkomenstoenerning plaatsvindt. Dit kan, rekening houdend met het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase, zoals dit door de Tweede Kamer is geamendeerd, in cijfers 1978 gesteld worden op gemiddeld f. 1700 belastingvrij per jaar. 2) 1) In de adviesaanvrage wordt voor 1979 een bedrag van f. 170 mln. genoemd en voor 1981 een bedrag van f. 820 mln. Nadien is van de zijde van het departement van Sociale Zaken mondeling medegedeeld dat het bedrag van f. 170 mln. f. 130 mln. moet zijn en dat van f. 820 mln. f. 810 mln.; laatstgenoemde bijstelling is het gevolg van de amendering voor de Tweede Kamer van het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase van de herstructurering. 2) Het feitelijke bedrag is afhankelijk van de rangorde van het voor recht op kinderbijslag meetellende kind, het zgn. telkind: rekening houdend met het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase, zoals dit door de Tweede Kamer is geamendeerd, kan dit bedrag — uitgedrukt in cijfers 1978 — in afgeronde bedragen gesteld worden op : voor het tweede kind f 1560, voor het derde kind f 1570, voor het vierde/vijfde kind f. 1885 voor het zesde/zevende kind i. 2075 en voor het achtste en volgende kind f 2285. Deze bedragen zijn belastingvrij.

— hij leidt tot een vereenvoudiging van de kinderbijslagwetgeving; — hij leidt tot een meer logische opzet op het gebied van de meervoudige kinderbijslag; — hij laat de situatie ten aanzien van studerende kinderen van 18 jaar en ouder onverlet. Ten aanzien van deze laatste drie punten merkt de regering op dat de huidige leeftijdsgrens van 16 jaar voor een kinderbijslag extra betrekkelijk willekeurig is. Als een motivering gevonden kan worden in het feit dat "onderhoudskosten als direct gevolg van studie aanwijsbaar hoger zijn dan de onderhoudskosten van kinderen in het algemeen"l), dan zou het eerder in de rede liggen om de leeftijdsgrens te leggen bij het begin van het middelbaar onderwijs (ca. 12 jaar) of bij de aanvang van het tertiaire onderwijs (ca. 18 jaar). De regering concludeert dan ook dat het verschil in behandeling tussen enerzijds kinderen van 12 t/m 15 jaar en anderzijds kinderen van 16 en 17 jaar ten aanzien van het recht op kinderbijslag niet gehandhaafd behoeft te worden. Gelet op de noodzaak van een beperking van de toeneming van de coUectieve lasten, wordt vervolgens geopteerd voor een leeftijdsgrens van 18 jaar. Zowel in de adviesaanvrage als in meergenoemde memorie van antwoord van 21 april 1978 wordt de mogelijk nadelige invloed van de voorgenomen maatregel op de onderwijskansen van de desbetreffende kinderen onderkend, maar het doen van concrete compenserende voorstellen ter beperking van deze nadelige invloed wordt afhankelijk gesteld van nadere studie en van de afweging in het kader van het totale ombuigingspakket. Op basis van deze nadere studie en afweging heeft de regering, zoals uit de brieven aan de Raad van 27 juni 1978 en 11 juli 1978 blijkt, vervolgens besloten om deze compensaties niet te zoeken in een wijziging van de schoolgeldregeling — deze zouden immers de lagere inkomens in onvoldoende mate tegemoetkomen — maar in een uitbreiding en herziening van de regeling tegemoetkoming studiekosten. De gedachten van de regering gaan hierbij uit naar een inkomensafhankelijke leeftijdstoeslag, in die zin dat ouders bij een brutoinkomen van f. 21.750 (= brutominimumloon) een toeslag van 75 procent van de gederfde kinderbijslag inclusief opslag (= f. 1138) ontvangen welke leeftijdstoeslag geleidelijk afneemt totdat zij bij een brutoinkomen van f. 34.000 is gedaald tot f. 0. Een dergelijke uitbreiding van de regeling tegemoetkoming studiekosten kan er echter toe leiden dat het aantal knelpuntgevallen bij de belasting- en premieheffing aanzienlijk toeneemt omdat de loonbelasting niet langer meer eindheffing is. Dit is namelijk het geval indien het totaal aan neveninkomsten de grens van f. 600 overschrijdt. Om dit effect belangrijk te beperken wordt overwogen alle tegemoetkomingen in de studiekosten te brengen onder een voorheffingsregime zoals dit momenteel reeds bestaat bij de individuele huursubsidies. Daarbij moet dan worden voorkomen dat ouders uitsluitend op grond van het ontvangen van een tegemoetkoming in de studiekosten onder de inkomstenbelasting zouden gaan vallen. De kosten verbonden aan dit voomemen, geraamd op f. 230 mln., komen ten laste van het rijk. Hierdoor wordt de met de tweede fase beoogde besparing gereduceerd tot f. 580 mln. (f. 810 mln. - f. 230 mln.) Over de tweede fase van de herstructurering van de kinderaftrek en de kinkinderbijslag, waaromtrent de regering in genoemde memorie van antwoord nog opmerkt "dat naar haar mening de invoering van de eerste en de tweede fase nauw samenhangende maatregelen zijn, noodzakelijk als onderdeel van de ombuigingsoperatie", wordt nu het oordeel van de Raad gevraagd. c. De derde fase is in de gedachtengang van de regering een logisch gevolg van 1) Memorie van toelichting op het op 26 oktober 1957 ingediende wetsontwerp AKW, biz. 29.

de eerste fase en houdt een afronding in van de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag. Zij zal o.m. betekenen het vervangen van de huidige kinderbijslagregelingen door een volksverzekering op grond waarvan ook voor de eerste twee kinderen van zelfstandigen kinderbijslag zal worden gegeven. Deze derde fase zal zodanig moeten worden gerealiseerd naar het oordeel van de gehele operatie (vrijwel) neutraal kan worden gefinancierd. In de adviesaanvrage van 21 april 1978 zegt de regering toe overde plannen voor de derde fase, welke per 1 januari 1980 in maatregelen omgezet moeten zijn, tijdig een gericht advies aan de Raad te zuUen vragen. 3. STANDPUNT VAN DE RAAD 3.1. Alvorens zijn mening over de beleidsvoomemens van de regering ten aanzien van de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek kenbaar te maken, brengt de Raad in herinnering het oordeel dat hij op 26 november 1976 1) heeft gegeven over de door de toenmalige regering ingediende en nu op hoofdpunten gehandhaafde plannen ten aanzien van de eerste fase. In dat advies heeft de Raad zich in meerderheid een tegenstander getoond van het afschaffen van de kinderaftrek en het vervangen ervan door een voor ieder gelijke opslag van de kinderbijslag. De Raad heeft toen als belangrijkste argument voor dit afwijzende standpunt aangevoerd dat de kinderaftrek geen belastinguitgave is, doch een wezenlijk en integrerend onderdeel van de belastingheffing naar draagkracht. Daarom heeft hij overheveling ervan naar de sfeer van de kinderbijslagen ongerechtvaardigd genoemd. Aan het bestaan van de kinderaftrek heeft de Raad vanuit dit gezichtspunt voorts een zo grote betekenis toegekend dat z.i. teruggekeerd zou moeten worden naar de situatie van voor 1 januari 1973, d.w.z. naar een herstel van een met het inkomen tot een bepaalde grens en met het kindertal oplopende kinderaftrek en naar het wederom aan de belastingheffing onderwerpen van de kinderbijslagen. Verder heeft de Raad tegen het toen aanhangige voorstel ingebracht dat op deze wijze de collectieve-lastenstijging niet wordt beperkt maar juist wordt vergroot 2). Geplaatst voor de noodzaak van beleidsombuigingen heeft de Raad er verre de voorkeur aangegeven om, wat de kindervoorzieningen betreft, de nodige besparingen te zoeken in de sfeer van de kinderbijslagen. Hiertoe zijn door hem verschillende mogelijkheden aangegeven, zoals bevriezing van de kinderbijslag voor het tweede kind — met een mogelijke waardevastheid ervan voor de lagere inkomensgroepen — en waardevaste kinderbijslagen voor derde en volgende kinderen. Enige leden van de Raad hebben voomoemd principieel bezwaar tegen de afschaffmg van de kinderaftrek onderschreven en eveneens gepleit voor wederinvoering van een ruimere en naar kindertal gedifferentieerde kinderaftrek en het wederom als een onderdeel van het belastbaar inkomen beschouwen van de kinderbijslagen. Als mogelijke beleidsombuiging hebben zij genoemd de invoering van een kinderbijslagstelsel waarin voorbij een bepaald draaipuntinkomen de kinderbijslag voor het eerste kind vervalt en vervolgens bij stijging van het inkomen ook de kinderbijslag voor het tweede en de volgende kinderen. Daamaast hebben zij de mogelijkheid naar voren gebracht van een gemengde indexering van de kinderbijslagen en/of gedeeltelijke indexering van de kinderbijslag voor het tweede kind. Een minderheid van de Raad, bestaande uit een vrij groot aantal leden, heeft instemming betuigd met de keuze van de toenmalige regering om de huidige 1) Advies over enkele beleidsvoomemens vervat in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid. 2) Ter toelichting wordt verwezen naar de label op pagina 6 van het voorliggende advies.

kindervoorzieningen uiteindelijk onder te brengen in een kinderbijslagregeling die gekenmerkt wordt door belastingvrije kinderbijslagen, gedifferentieerd naarinkomen, gezinsgrootte en leeftijd der kinderen. Deze minderheid heeft de aan de keuze ten grondslag liggende uitgangspunten kunnen onderschrijven. Ook zij heeft het standpunt ingenomen dat de kinderaftrek een belastinguitgave is, hetgeen vertaling ervan' in kinderbijslagen in beginsel mogelijk maakt. Hierbij heeft deze minderheid gewezen op het feit dat ook bij de vervanging van de kinderaftrek door een verhoging van de kinderbijslagen een bepaalde vorm van kinderaftrek wordt gehandhaafd doordat voor de dan te verlenen kinderbijslagen belastingvrijdom geldt. De nominale betekenis van deze belastingvrijdom neemt toe met de stijging van het belastbaar inkomen. Daamaast heeft deze minderheid van de Raad zich kunnen verenigen met de inkomenspoUtieke doeleinden die de toenmalige regering met de destijds aangekondigde maatregelen ten aanzien van de herstructurering van de kinderaftrek en de kinderbijslag voornemens was te realiseren. Voorts is geconstateerd dat de beoogde integratie op zichzelf reeds tot een overzichtelijker en helderder systeem van kindervoorzieningen kan leiden dan het huidige stelsel van kinderbijslag en kinderaftrek. In het licht van het uiteindelijke doel van de herstructurering, t.w. inkomensafhankelijke belastingvrije kinderbijslagen, heeft deze minderheid van de Raad zich dan ook in het algemeen akkoord verklaard met de toen voorliggende plannen, zij het dat naar haar mening het zgn. draaipuntinkomen in de eerste fase hoger vastgesteld zou moeten worden, en wel op de verzekeringspHchtige loongrens van de Ziekenfondswet 1). 3.2. Nu de destijds bestaande beleidsvoomemens ten aanzien van de eerste fase van de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag ini hoofdzaak zijn gehandhaafd, concludeert (de meerderheid van) de Raad dat aldus vanwege de effecten op de individuele inkomens, met name van de middengroepen, de mogelijkheden om in een volgende fase tot een beperking van de kinderbijslagen te komen, in aanzienlijke mate worden beperkt. Deze beperking van mogelijkheden in een volgende fase geldt ook voor de enige leden van de Raad die in plaats van afschaffing van de kinderaftrek de wederinvoering van een ruimere, naar kindertal gedifferentieerde kinderaftrek hebben bepleit. Het door hen voorgestane systeem van inkomensafhankelijke kinderbijslagen is zonder een dergelijke kinderaftrek niet in overeenstemming met het draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting. 3.3. Op basis van de nu voorliggende stukken met betrekking tot de herstructurering van de kindervoorzieningen constateert de Raad dat hem hierin geen enkel inzicht wordt geboden in de waarde van de stelling van de regering dat het integratievoorstel in de eerste fase een bijdrage levert aan de ombuigingsoperatie omdat per saldo voor de realisering van de doelstellingen ervan middelen worden vrijgemaakt. Ten gevolge van de afschaffing van de kinderaftrek stijgt immers de belastingdruk uiteindelijk met 0,45 procent netto nationaal inkomen (NNI), terwijl de opslagen op de kinderbijslagen een verhoging van de collectieve uitgaven betekenen van 0,35 procent NNI 2). Bovendien wordt in het geheel niet aangegeven op welke wijze de extra belastingmiddelen als resultante van de afschaffing van de kinderaftrek en de opslagen op de kinderbijslagen ter 1) Voor 1977 f. 33.650; voor 1978 f. 36.200. 2) In de theorie dat de kinderaftrek een belastinguitgave is, is de belastingdrukstijging van 0,45 procent NNI slechts statistisch. Hierop mag dan de vervangende kinderbijslag van 0,35 procent NNI in mindering worden gebracht, zodat een reele belastingdrukstijging resulteert van 0,1 procent NNI. Wordt de theorie van de belastinguitgave verworpen — wat de huidige regering doet (memorie van antwoord, wetsontwerp 14.184, no. 7, pag. 10) - dan resulteert een reele belastingdrukstijging van 0,45 procent NNI.

grootte van 0,1 procent NNI zullen worden aangewend in de coUectieve sector. Hierdoor is het hem niet mogelijk om zich een oordeel te vormen over de afweging welke ter zake binnen het kabinet heeft plaatsgevonden. Aangezien inzicht in deze afweging ook voor de beoordeling van de verdere fases van de herstructurering van de kinderbijslagen en de kinderaftrek van betekenis kan zijn, betreurt de Raad het dat hem hieromtrent geen gegevens zijn verschaft 1). 3.4. Wat de tweede fase van de voorgenomen herstructurering van de kindervoorzieningen betreft, beperkt de Raad zich in dit advies tot een oordeel over de voorgestelde maatregelen als zodanig. Afweging van deze maatregelen in het licht van de verwachte economische mogelijkheden voor de naaste toekomst en tegen de achtergrond van de bestaande wenselijkheden op het terrein van de collectieve voorzieningen, met name de sociale voorzieningen, vindt in dit advies niet plaats. Buiten beschouwing blijft derhalve de vraag of in de sfeer van de kindervoorzieningen in 1981 minder uitgegeven moet worden en, zo ja, of het beoogde bedrag van f. 810 mln. (inclusief de compenserende maatregelen per saldo f. 580 mln.) al of niet voldoende is. Deze vraag zal beantwoord dienen te worden in het door de Raad in zijn advies over omvang en groei van de collectieve sector te schetsen kader waarin het middellange-termijnbeleid en de groei en de omvang van de collectieve sector zich dienen te bewegen. 3.5. Wat de derde fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek betreft, spreekt de Raad de verwachting uit dat in de hierop betrekking hebbende adviesaanvrage, welke reeds in het vooruitzicht is gesteld, voldoende aandacht zal worden geschonken aan de consequenties welke realisering van de eerste fase, als door de Tweede Kamer aanvaard, heeft voor het stelsel van kindervoorzieningen. Hierbij denkt de Raad onder meer aan het fiscale draagkrachtbeginsel, de indexering van de kinderbijslagen, de verhoging van de kinderbijslagbedragen voor vierde en volgende kinderen. 3.6. Uitgaande van de in de Tweede Kamer genomen beslissing ten aanzien van de eerste en van de regeringsbeslissing ten aanzien van de tweede fase van de herstructurering van de kinderaftrek en de kinderbijslag, komt de Raad met betrekking tot het voorstel om een kinderbijslag extra voor studerende en invahde kinderen van 16 en 17 jaar te laten vervallen, tot het volgende oordeel. 3.6.1. Zuiver rekenkundig is het juist dat het vervallen van een kinderbijslag extra voor de betreffende gezinnen niet leidt tot een directe achteruitgang in besteedbaar inkomen maar alleen tot een achteruitgang in de verwachte inkomensontwikkeling. Hierbij moet echter uitdrukkelijk worden opgemerkt dat in een wettelijk vastgesteld systeem van recht op inkomen in bepaalde omstandigheden — waaronder ook begrepen in de toekomst gelegen omstandigheden —, elke blijvende wijziging in dit recht een verandering in de totale inkomenspositie van de desbetreffende personen tot gevolg heeft. Uit dien hoofde is in het onderhavige geval, waarin een vermin dering van aanspraken wordt voorgesteld, wel sprake van, zij het in de toekomst gelegen, feitelijke inkomensvermindering. Hiermede wil overigens niet gezegd zijn dat een maatregel als de nu om advies 1) In dit verband wordt nog aangetekend dat ook het definitieve standpunt van de regering over het in voorbereiding zijnde nieuwe stelsel van studiefinanciering nog niet bekend is. Inzicht in de regeringsplannen voor het nieuwe studiefinancieringsstelsel is temeer gewenst nu door aanvaarding van het amendement-De Korte/Hermsen de kinderbijslag voor vierde en volgende kinderen structureel is verhoogd. 10

voorliggende, daarom onaanvaardbaar zou zijn. Dit wordt namelijk bepaald door de consequenties welke deze maatregel voor de verschillende inkomensgroepen heeft, en door de waarde welke in sociaal-politieke zin aan deze consequenties wordt gegeven. Wat de overige drie door de regering genoemde aspecten betreft, moet worden geconstateerd dat deze op zichzelf geen voldoende grond kunnen zijn om het voorstel te motiveren. Zij hebben derhalve slechts een bijkomstige en betrekkelijk geringe betekenis. In elk geval is het onjuist om te stellen dat de voorgenomen maatregel leidt tot een vereenvoudiging van de kinderbijslagwetgeving: de overige criteria voor het recht op kinderbijslag blijven immers ongewijzigd. 3.6.2. Aangezien het kinderbijslagbedrag per kind stijgt bij een toenemend aantal kinderen, is het feitelijke bedrag van de achteruitgang in verwachte inkomensontwikkeling afhankelijk van de rangorde welke het door de voorgestelde maatregel getroffen kind inneemt, d.w.z. dat het effect groter is naarmate het gezin meer kinderen heeft voor wie recht op kinderbijslag bestaat. 1) Voorts is het duidelijk dat het effect op het besteedbare gezinsinkomen groter is naarmate het inkomen lager is, d.w.z. dat de laagste inkomensgroepen relatief het meest door deze maatregel getroffen zuUen worden. Verder dient het gezamenlijke effect van de eerste fase, zoals deze door de Tweede Kamer is aanvaard, en van de tweede fase in aanmerking te worden genomen bij de beoordeling van de tweede fase, ook voor de boven de zgn. draaipuntinkomens gelegen inkomensgroepen. Bij deze beoordeling moeten voorts de regeringsvoorstellen ten aanzien van de compensaties voor de lagere inkomensgroepen worden betrokken. Met al deze effecten is in de hiernavolgende tabel rekening gehouden. Hierbij wordt evenwel uitdrukkelijk aangetekend dat tussen de inkomenseffecten van de eerste fase en de achteruitgang in verwachte inkomensontwikkeling ten gevolge van de tweede fase, in de tijd gezien soms een direct verband, soms een verder verwdjderd verband en soms in het geheel geen verband bestaat. Slechts in die gevallen waarin de ouders op zeer korte termijn de nadelen ondervinden van de maatregel met betrekking tot de 16- en 17-jarigen kan van een direct verband worden gesproken. Daarom wordt in de tabel volstaan met aangeven van het verband voor degene die een kind heeft dat in het eerste kwartaal 1979 16 jaar wordt. (Voor tabel zie pagina 12) 3.6.3. Het door de regering voor haar voorstel aangevoerde argument dat er geen verschil zou zijn tussen 15-jarigen enerzijds en 16- en 17-jarigen anderzijds, acht de Raad weinig overtuigend. In de eerste plaats miskent deze motivering formeel en materieel de in verband met de schoolgeldplicht bestaande leeftijdsgrens. Deze ligt rond de 16 jaar van het kind, aangezien het schoolgeld verschuldigd is van het vijfde leerjaar af van de scholen voor voortgezet onderwijs. Vervolgens wijst de Raad op de positie van de studerende kinderen van 16 jaar en ouder in het kader van de vrijwillige ziekenfondsverzekering. Voor deze verzekering vervalt namelijk met het bereiken van de 16-jarige leeftijd de gratis medeverzekering uit hoofde van de vrijwillige ziekenfondsverzekering van ouders. Studerende kinderen kunnen dan tegen een gereduceerde premie 1) Uitgedrukt in cijfers 1978 en rekening houdend met de amendering door de Tweede Kamer van het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase is het bedrag van de achteruitgang in verwachte inkomensontwildceling gelegen tussen f. 1560 en f. 2285 belastingvrij per jaar; gemiddeld is dit bedrag f. 1700 belastingvrij per jaar (afgeronde bedragen).

11

TABEL — Inkomenseffecten van de eerste en de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek voor degene die een kind heeft dat in het eerste kwartaal 1979 16 jaar wordt bij verschillende gezinssamenstelling in zgn. telkinderen en bij verschillende inkomens op jaarbasis in cijfers 1978. Tussen haakjes de mutaties in procenten van het belastbaar inkomen minus belasting Inkomens 21.750 (minimum inkom.en)

29.900 (modaal inkomen)

40.000

50.000

75.000

Eerste fase Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaal 1963 en 0 1 2 3 6 8

andere kinderen ander kind andere kinderen andere kinderen andere kinderen andere kinderen

+ 121(+ + 203(+ + 271(+ + 338(+ + 533(+ + 660(+

0,8) 1,3) 1,7) 2,1) 3,3) 4,1)

+ 45( + + 111( + + 179(+ + 246 ( + + 441 ( + + 568( +

0,2) 0,5) 0,9) 1,2) 2,1) 2,7)

+ 2 2 ( + 0,1) + 55 ( + 0,2) + 123 ( + 0,5) + 1 9 0 ( + 0,7) + 385 ( + 1,5) + 512 (+ 2,0)

110(121(53 ( 14( + 209(+ 336 ( +

0,4) 0,4) 0,2) 0,0) 0,7) 1,1)

-

422 ( 540 ( 472 ( 405 ( 210(83(-

1,0) 1,3) 1,1) 0,9) 0,5) 0,2)

-1539(-1572(-1911 ( -1978(-2572 ( -2699 ( -

5,0) 5,1) 6,2) 6,4) 8,3) 8,7)

-1539(-1572(-1911(-1978(-2572(-2699 (-

3,6) 3,7) 4,4) 4,6) 6,0) 6,3)

-1649(-1693 ( -1964 ( -1964 ( -2363 ( -2363 ( -

5,3) 5,5) 6,3) 6,3) 7,6) 7,6)

-1961(-2112 (-2383 (-2383(-2782(-2782 (-

4,6) 4,9) 5,5) 5,5) 6,5) 6,5)

+ + +

Tweede fase Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaal 1963 en 0 1 2 3 6 8

andere kinderen ander kind andere kinderen andere kinderen andere kinderen andere kinderen

-1539 -1572 -1911 -1978 -2572 -2699

( - 9,6) ( - 9,8) (-11,9) (-12,4) (-16,1) (-16,9)

- 1 5 3 9 ( - 7,3) - 1 5 7 2 ( - 7,5) - 1 9 1 1 ( - 9,1) - 1 9 7 8 ( - 9,4) - 2 5 7 2 ( - 12,3) - 2 6 9 9 ( - 12,9)

-1418 -1369 -1640 -1640 -2039 -2039

(- 8,9) (- 8,6) (-10,3) (-10,3) (-12,7) (-12,7)

-1494 (- 7,1) -1461 (- 7,0) -1732 (- 8,3) -1732 (- 8,3) -2131 (-10,2) -2131 (-10,2)

-1539 -1572 -1911 -1978 -2572 -2699

( - 6,0) ( - 6,1) ( - 7,4) ( - 7,7) (-10,0) (-10,5)

Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaal 1963 en 0 andere kinderen 1 ander kind 2 andere kinderen 3 andere kinderen 6 andere kinderen 8 andere kinderen

1517(1517(1788 ( 1788(2187(2187(-

5,9) 5,9) 6,9) 6,9) 8,5) 8,5)

Leeftijdstoeslagregeling tegemoetkoming studiekosten a) Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaal 1963 en 0 andere kinderen

+ 1138 (+7,1)

+ 380 (+1,8)

0 ( 0 )

0

(

0

)

0 ( 0 )

Totaal Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaal 1963 en 0 1 2 3 6 8

andere kinderen ander kind andere kinderen andere kinderen andere kinderen andere kinderen

- 280 ( - 231 ( - 502(- 502 ( - 901(- 901 ( -

1.8) 1,5) 3,2) 3,2) 5,6) 5,6)

-1114(-1081 ( -1352(-1352 ( -1751 ( -1751 ( -

5,3) 5,2) 6,5) 6,5) 8,4) 8,4)

-1517(-1517(-1788(-1788(-2187(-2187(-

5,9) 5,9) 6,9) 6,9) 8,5) 8,5).

-1649 ( -1693 ( -1964 ( -1964(-2363 (-2363 ( -

5,3) 5,5) 6,3) 6,3) 7,6) 7,6)

-1961(-2112(-2383 (-2383 (-2782(-2782 ( -

4,6) 4,9) 5,5) 5,5) 6,5) 6,5)

a) Opgemerkt wordt dat de regering in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase van de herstructurering, Gedrukte Stukken 14 184, no. 86 b, bij het bedrag van de compensaties de volgende voetnoot plaatst: "Het systeem voor compensaties is nog slechts in grote lijnen uitgewerkt. De mogelijkheid bestaat dat de vermelde bedragen nog wijziging ondergaan, met name waar het gaat om grotere gezinnen." Daarom is in de cijferopstelling in alle gevallen volstaan met de door de regering genoemde bedragen van f. 1138 en f. 380.

12

(per 1 januari 1978 f. 57,65 per maand) medeverzekerd blijven op de verzekering van de ouders. 1) Voorts gaat het argument naar de mening van de Raad voorbij aan het gegeven dat de kosten van de opvoeding stijgen met de leeftijd van het kind. Tussen de kosten van een bijv. 6-jarig en een 16-jarig kind bestaat toch wel een zo groot verschil dat gelijktrekking van de kinderbijslag voor daze kinderen het rechtsgevoel moeilijk kan bevredigen. 3.6.4. Wat de onderwijskundige aspecten betreft onderkent ook de Raad de mogelijkheid dat van de maatregel een negatieve invloed uitgaat op de onderwijskansen van de desbetreffende kinderen. Deze mogelijk negatieve invloed, welke uiteraard niet te kwantificeren is, is niet in overeenstemming te brengen met het streven allerwege om de belemmeringen voor kinderen om tot ca. 18 jaar volledig dagonderwijs te volgen weg te nemen. Daarom heeft het op zichzelf genomen wel de instemming van de Raad dat aan het voorstel tot vermindering van de kinderbijslag voor 16- en 17-jarigen voorstellen voor compenserende maatregelen zijn gekoppeld. Maar hij betwijfelt evenwel — gelet op de in voorgaande tabel vermelde uitkomsten — dat de compenserende maatregelen in afdoende mate de negatieve invloed zuUen verminderen. Verder moet in aanmerking worden genomen dat het deelnemen aan het volledig dagonderwijs niet alleen als een goed op zichzelf genomen, gestimuleerd moet worden maar dat dit vanwege de verminderde gelegenheid om werk te vinden ook uit dien hoofde gewenst is. Zouden de jongeren van 16 en 17 jaar door het vervallen van de extra kinderbijslag zich eerder voor de arbeidsmarkt beschikbaar stellen maar zou er voor hen geen werk zijn, dan zouden zij werkloos worden. Naast de algemeen erkende nadelige effecten welke aan werkloosheid zijn verbonden, heeft dit tot gevolg dat zij dan ingevolge de Algemene Bijstandswet een uitkering kunnen ontvangen. Op deze wijze zou een deel van de beoogde besparing verloren kunnen gaan. 3.6.5. Wat de positie van thuiswonende invaUde kinderen van 16 en 17 jaar betreft, moet de Raad constateren dat elke aanwijzing voor een compenserende maatregel ontbreekt. In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase van de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag (Gedrukte Stukken 14.184, no. 11) wordt opgemerkt dat de huidige situatie voor uitwonende invahde kinderen van 0 - 18 jaar ongewijzigd blijft. Voorts wordt gezegd dat voor zover thuiswonende invalide kinderen onderwijs volgen 2), de positie van hun ouders geen andere is dan die van ouders van gezonde kinderen die aan het onderwijs deelnemen. In aanmerking dient immers te worden genomen dat de extra kosten voor invalide kinderen geheel of vrijwel geheel worden opgevangen door andere wettelijke voorzieningen zoals de A.A.W., de A.W.B.Z., de Ziekenfondswet en de buitengewonelastenregeling in de inkomstenbelasting. Naar de mening van de Raad laat deze argumentatie onverlet dat de ouders van thuiswonende invalide kinderen niet — duidelijk — aanwijsbare, aan bepaalde algemene bestedingscategorieen toe te rekenen extra kosten hebben, waardoor zij door de voorgestelde maatregel relatief zwaarder in de ontwikkeling van hun besteedbaar inkomen worden getroffen dan ouders van gezonde kinderen. Dit spreekt temeer daar de positie van ouders van uitwonende invalide kinderen wat hun kinderbijslagaanspraken betreft, ongewijzigd blijft. 1) In de verplichte en de bejaardenziekenfondsverzekering daarentegen blijven de kinderen van 16 jaar en ouder gratis medeverzekerd indien voor hen recht op kinderbijslag bestaat. 2) Uit de nota blijkt dat het aantal thuiswonende invalide kinderen van 16 en 17 jaar dat geen onderwijs volgt, bijzonder klein is, te weten ca. 500.

13

De Raad tekent hier voorts nog bij aan dat de buitengewone-lastenregeling in de inkomstenbelasting mede als gevolg van de in dit verband gehanteerde drempels slechts van beperkte betekenis kan zijn, in het bijzonder voor de lagere inkomenscategorie^n. 3.6.6. Overigens komt de Raad op grond van het vorenstaande niet tot een eensluidend standpunt over het nu om adviesvoorliggende beleidsvoomemen. 3.6.6.1. De Raad komt in meerderheid tot de slotsom dat de om advies voorliggende maatregel onaanvaardbaar is. De substantiele inkomensdaling die voor de lagerbetaalden met kinderen in de leeftijdklasse van 16 en 17 jaar het gevolg is, past niet in een inkomensbeleid dat juist gericht dient te zijn op het versterken van de positie van dergelijke kwetsbare inkomenscategorieen. Daarenboven is de Raad van mening dat aan de onderwijskundige consequenties van de maatregel onvoldoende aandacht is besteed. In dit verband wijst hij erop dat de voorgenomen compenserende maatregelen voor ouders van studerende kinderen in de leeftijd van 16 en 17 jaar onvoldoende soelaas bieden voor de lagerbetaalden. Dit geldt eveneens voor het verleggen van de leeftijdsgrens voor de schoolgeldplicht naar 18 jaar omdat. de lagere inkomensgroepen vrijwel geheel zijn vrijgesteld van schoolgeldbelasting. In een verruiming van de voor middelbare scholieren bestaande regeling tegemoetkoming studiekosten ziet de Raad alleen dan een wezenlijke bijdrage tot het oplossen van de te verwachten knelpunten wanneer de inkomensgroepen tot aan de zgn. draaipuntinkomens van de eerste fase langs deze weg voiledige compensatie krijgen voor de gederfde kinderbijslagen. Dit zal het beoogde besparingseffect echter aanzienlijk verminderen. Bovendien zal de uitbreiding van de regeling tegemoetkoming studiekosten tot vrij omvangrijke administratieve problemen leiden. De Raad geeft er de voorkeur aan dat de tweede fase van de kinderbijslagherstructurering wordt gerealiseerd overeenkomstig de oorspronkelijke gedachtenbepahng, zoals neergelegd in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid van 9 juni 1976. De Raad onderschrijft de in deze nota gekozen inkomenspolitieke benadering alsmede de daarin hiervoor aangevoerde argumentatie dat "de behoefte aan kinderbijslagvoorzieningen met name voor de hogere inkomenscategorieen minder dringend is dan voorheen en herwaardering van de bestaande wetgeving ook op grond van deze ontwikkelingen gerechtvaardigd is." De Raad is dan ook van oordeel dat een kostenbeperking in de sfeer van de kinderbijslagen allereerst gezocht moet worden in de totstandkoming van een stelsel van inkomensafhankelijke kinderbijslagen vanaf een bepaald draaipuntinkomen. 3.6.6.2. Geplaatst voor de noodzaak van het slagen van de voorgenomen ombuigingsoperatie ten aanzien van de collectieve uitgaven, is een minderheid van de Raad, bestaande uit een groot aantal leden, — ondanks de bij haar bestaande bedenkingen — van mening dat de voorgestelde maatregel aanvaardbaar is indien gelijktijdig met het in werking treden ervan additionele compenserende maatregelen worden getroffen. Hierbij denkt deze minderheid aan het verleggen van de leeftijdsgrens voor de schoolgeldphcht naar eveneens 18 jaar en aan een wijziging van de maatstaf waarnaar het schoolgeld wordt geheven. Wat bedoelde bedenkingen betreft merkt de minderheid van de Raad allereerst op dat de sector van de kinderbijslagen niet de eerstaangewezene lijkt voor een relatief zo sterke ombuiging als nu wordt voorgesteld. De kinderbijslagregelingen vormen immers de enige sector van de sociale voorzieningen 14

waarvan de lasten naar verhouding niet stijgen maar geleidelijk afnemen. 1) Deze gedachtengang wordt nog versterkt doordat — in afwijking van de opvatting van (de meerderheid van) de Raad 2) — besloten is de eerste fase van de herstructurering door te voeren op de wijze als destijds is voorgesteld. Zoals reeds is opgemerkt, worden hierdoor, gezien de effecten op de individuele inkomens, de mogelijkheden om tot een echte ombuiging in de sfeer van de kinderbijslagen te komen, in aanzienlijke mate beperkt. Om deze redenen zou het naar de mening van de minderheid van de Raad de voorkeur hebben verdiend indien de door de regering beoogde besparing primair gezocht zou zijn buiten de sfeer van de kinderbijslagregelingen. Voorts kunnen tegen het regeringsvoorstel nog de volgende bezwaren worden aangevoerd: — het gaat om een relatief sterke ombuiging, waarvan de lasten uitsluitend gelegd worden bij de ouders van studerende en invalide kinderen van 16 en 17 jaar (375.000 kinderen). Deze worden hierdoor ernstig getroffen; — de regering heeft getracht aan dit bezwaar tegemoet te komen door compenserende maatregelen voor te stellen in de sfeer van de regeling tegemoetkoming studiekosten. Hiermee is echter een bedrag gemoeid van f. 230 mln., zijnde 28 procent van de primair beoogde besparing van f. 810 mln. Het moet evenwel als weinig doelmatig worden beschouwd om eerst een besparende maatregel toe te spitsen op een relatief kleine categorie en vervolgens de daaraan verbonden gevolgen voor een deel van deze categorie te mitigeren door een relatief zo omvangrijke compensatie dat de beoogde besparing voor meer dan een vierde deel teloor gaat; — het cumulatieve effect van de eerste en tweede fase is voor bepaalde inkome,nscategorieen zeer ingrijpend; — door de voorgestelde compensatie te geven in de vorm van een tegemoetkoming in de studiekosten, wordt in feite langs een omweg materieel toch voor een deel de door (de meerderheid van) de Raad en ook door de regering afgewezen inkomensafhankelijkheid in de sfeer van de kindervoorzieningen ingevoerd; — het stelsel wint geenszins aan doorzichtigheid, integendeel het wordt in zijn totaUteit wellicht ingewikkelder. Op grond van het vorenstaande zou de minderheid van de Raad er de voorkeur aan gegeven hebben dat, indien en voor zover een deel van de beleidsombuigingen gevonden moeten worden in de sfeer van de kindervoorzieningen, de regering gekozen zou hebben uit de door (de meerderheid van) de Raad in het meergenoemde advies van 26 november 1976 genoemde mogelijkheden. Erkennende dat vanwege de consequenties voor de individuele inkomens de nodige voorzichtigheid in acht moet worden genomen, heeft (de meerderheid van) de Raad toen gedacht "aan een bevriezing van de kinderbijslag voor het tweede kind, zij het dat het wellicht aanbeveling verdient om voor de laagste inkomensgroepen deze bijslag waardevast te maken. Voor de bijslagen voor derde en volgende kinderen (zijn) de gedachten uit(gegaan) naar waardevastheid in plaats van welvaartsvastheid". 3.6.6.3. Enkele leden van de Raad delen in grote lijnen de hiervoren door een minderheid van de Raad naar voren gebrachte bedenkingen tegen de voorgestelde maatregelen. In het bijzonder achten zij het ontbreken van compensaties voor 16- en 17-jarige niet-studerende invalide kinderen een ernstige zaak. 1) Het aandeel van de kinderbijslagen in het totaal van de sociale-zekerheidsuitkeringen bedroeg in 1963 nog 18 procent maar was in 1976 reeds gedaald tot 9 procent. Deze ontwikkeling zai zich ook in de toekomst voortzetten; voor wat de KWL betreft, vooral als gevolg van het blijvende effect van de bevriezing van de bijslag voor het eerste kind, voor wat de AKW betreft als gevolg van het afnemende kindertal. 2) Zie paragraaf 3.1 van dit advies.

15

De compensaties die voor studerende kinderen zijn aangekondigd hebben slechts een effect tot een inkomen van ca. f. 34.000. Naar de mening van deze leden zou echter ook voor de daarboven gelegen inkomens compensaties dienen te worden gevonden, bijv. door een verlichting van de schoolgeldregeling. Deze leden zijn overigens van mening zich van een eindoordeel omtrent de voorgestelde maatregelen te moeten onthouden. De tweede fase van de herstructurering van de kindervoorzieningen vormt een onderdeel van de onlangs door de regering in Bestek '81 aangekondigde ombuigingsmaatregelen. In de nota worden op een aantal gebieden voorstellen gedaan die tot mutaties in besteedbare inkomens leiden. Het cumulatieve effect van deze mutaties is door de regering niet zichtbaar gemaakt. Deze leden achten zich daarom niet in staat de inkomensmutaties die uit de voorgestelde tweede fase van herstructurering van de kindervoorzieningen voortvloeien, op een verantwoorde wijze in een totaalkader van een evenwichtige lastenverdeling te beoordelen.

J.W. de POUS, voorzitter.

P.G. RIDDER, wnd.algemeen secretaris.

16

BIJLAGE I BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN VAN 21 APRIL 1978 AAN DE RAAD In de heden aan de Tweede Kamer gezonden Memorie van Antwoord op het op 27 oktober 1976 ingediende wetsontwerp betreffende de integratie van de kinderbijslag en de kinderaftrek zijn de plannen van de Regering uiteengezet met betrekking tot de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek. Volgens deze plannen zal de herstructurering zich voltrekken in drie fasen. In de eerste fase zullen kinderbijslag en kinderaftrek (excl. die voor eerste en tweede kinderen van zelfstandigen) worden geihtegreerd, waarbij het zgn. draaipunt ligt bij een bruto inkomen van f. 40.000,—. Omtrent dit voorstel adviseerde u reeds op 26 november 1976 1), zij het dat er toen sprake was van een zgn. draaipuntinkomen, dat gelijk was aan het inkomen van de modale werknemer. De volgende fasen van de herstructurering wijken sterk af van de voorstellen, die indertijd zijn verwoord in de Nota collectieve voorzieningen en werkgelegenheid. Deze verdere herstructurering bestaat uit het vervangen van de tweevoudige kinderbijslag (en kinderaftrek) voor thuiswonende 16- en 17-jarigen kinderen per 1 januari 1979 door enkelvoudige kinderbijslag (tweede fase), alsmede een afronding van de integratie per 1 januari 1980 (derde fase). Deze afronding zal o.m. inhouden dat de huidige kinderbijslagregelingen worden vervangen door een volksverzekering op grond waarvan ook voor de eerste twee kinderen van zelfstandigen kinderbijslag zal worden gegeven. De plannen voor de derde fase zijn nog niet geconcretiseerd; hieromtrent zullen wij u tijdig gericht advies vragen. Thans vragen wij u advies over de tweede fase van de herstructurering. Met betrekking tot de tweede fase wordt voorgekeld voor studerende en invaHde thuiswonende kinderen en zgn. huishoudkinderen die na 31 december 1962 zijn geboren 2) en die dus na 31 december 1978 16 jaar worden, het eventuele recht op tweevoudige kinderbijslag 3) niet te doen ingaan bij het bereiken van de leeftijd van 16 jaar, maar bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Dit impUceert dat voor dezelfde categorie, doch uitwonend, het eventuele recht op drievoudige kinderbijslag eerst ingaat bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. De omvang van dit onderdeel van de ombuiging blijkt uit de onderstaande tabel. Ombuigingen in mln. guldens 1979 1981

170 820

De voorgestelde maatregel leidt er niet toe dat iemand er in inkomen op achteruit gaat. Wei vindt er — voor de duur van twee jaar — een uitstel van inkomenstoeneming plaats. Deze inkomenstoeneming, die anders zou plaats1) Advies inzake enkele beleidsvoornemens vervat in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid (1976, nr. 24). 2) Bij deze formulering gaat het om een eenmalige maatregel n.l. om de kinderen die in 1979 16 jaar en dus in 1980 17 jaar worden. Formuleert men de maatregel in leeftijden in plaats van ingeboortedatadankunnenper 1-1-I979de 16-jarigenenper 1-1-1980 de 17-jarigen worden uitgesloten; materieel gaat het evenwel om dezelfde maatregel. 3) Kinderbijslagen (AKW, KWL, KTO, en KKZ) alsmede de alsdan nog bestaande kinderaftrek voor bijzondere categorieen.

17

vinden als het kind de 16-jarige leeftijd bereikt, vindt nu eerst plaats als het kind 18 jaar wordt. Hierbij gaat het om een bedrag van gemiddeld f. 1.680,— (basis 1 januari 1978) per jaar gedurende twee jaren. Het feitelijke bedrag is afhankelijk van de rangorde van de kinderen (bijvoorbeeld 2e kind: f. 1.517,—, 4e kind f. 1.788,-, 6e kind f. 1.978,-). Bij deze maatregel zijn vier aspecten van belang: a. hij levert op betrekkelijk korte termijn besparingen op, zonder dat er sprake is van feitelijke vermindering van inkomens; b. hij leidt tot vereenvoudiging van de kinderbijslagwetgeving; c. hij leidt tot een logischer opzet op het gebied van de meervoudige kinderbijslag; d. hij laat de situatie ten aanzien van studerende kinderen van 18 jaar en ouder onverlet. De huidige opzet van de kinderbijslag voor studerende kinderen is als volgt: — voor niet thuiswonende studerende kinderen bestaat een mogelijkheid van kinderbijslag voor een kind extra; — voor thuiswonende studerende kinderen vanaf 16 jaar bestaat een mogelijkheid van kinderbijslag voor een kind extra. Deze extra-kinderbijslagen cumuleren zodat voor niet-thuiswonende studerende kinderen vanf 16 jaar een mogelijkheid bestaat van drievoudige kinderbijslag. Tot 1 januari 1963 bestond alleen de mogelijkheid van enkelvoudige kinderbijslag voor kinderen van werknemers en kleine zelfstandigen; meervoudige kinderbijslagen bestonden niet. Met ingang van 1 januari 1963 werd de mogelijkheid van tweevoudige kinderbijslag geopend voor studerende kinderen van 16 tot 17 jaar. Voor uitwonende studerende kinderen beneden de 16 jaar is met ingang van 1 juli 1965 het recht op tweevoudige kinderbijslag ingevoerd en op 1 januari 1966 de mogelijkheid van drievoudige kinderbijslag voor studerenden van 16 tot 27 jaar. De leeftijdsgrens van 16 jaar voor tweevoudige kinderbijslag is betrekkelijk willekeurig. De motivering werd gevonden in de omstandigheid dat "onderhoudskosten als direct gevolg van studie aanwijsbaar hoger zijn dan de onderhoudskosten van kinderen in het algemeen" 1). Bij deze motivering past eigenlijk niet de leeftijd van 16 jaar omdat deze middelen in de middelbare schoolperiode valt. De als zodanig aan te merken extra onderhoudskosten beginnen of bij de aanvang van het middelbaar onderwijs (ca. 12 jaar) of bij de aanvang van het tertiair onderwijs (ca. 18 jaar). Een verlaging van de hierbedoelde leeftijdsgrens van 16 jaar is indertijd door de Regering afgewezen op grond van de hoge coUectieve lasten en de omstandigheid dat de schoolgeldplicht bij 16 jaar begint. Het verschuiven van de leeftijdsgrens voor tweevoudige kinderbijslag van 16 naar 18 jaar is nimmer aan de orde geweest. Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het verschil in behandeling tussen enerzijds kinderen van 12 t/m 15 jaar en anderzijds kinderen van 16 en 17 jaar ten aanzien van de tweevoudige kinderbijslag niet behoeft te worden gehandhaafd. Deze ongelijke behandeling kan op twee manieren worden opgeheven, n.l. door voor de eerste groep ook tweevoudige kinderbijslag te geven of door voor de laatste groep geen tweevoudige kinderbijslag meer te geven. In het kader van de beperking van de groei van de collectieve lasten ligt de tweede keuze voor de hand. De maatregel zal in bepaalde situaties beperking van onderwijskansen tot gevolg kunnen hebben. Dit

1) Memorie van Toelichting op het op 26 oktober 1957 ingediende wetsontwerp A.K.W. biz. 29.

18

zal zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Wellicht geeft dit aanleiding tot compensaties voor bepaalde categorieen. Eventueel zuUen hieromtrent voorstellen worden gedaan na afweging in het kader van het totale ombuigingspakket. Een spoedige advisering door uw Raad zouden wij bijzonder op prijs stellen. Het ligt n.l. in de bedoeling dat het desbetreffende wetsontwerp voor het zomerreces bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Latere indiening zou betekenen dat de ingangsdatum (1 januari 1979) zou moeten worden verschoven. Dit zou betekenen dat de beoogde ombuigingen in gevaar komen.

19

BIJLAGEII BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN VAN 27 JUNI 1978 AAN DE RAAD In aansluiting op de adviesaanvrage met betrekking tot de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek d.d. 21 april 1978 deel ik u het volgende mede. Het kabinet heeft besloten om in verband met de plannen ten aanzien van de tweede fase van de herstructurering kinderbijslag en kinderaftrek compenserende maatregelen voor te stellen ten einde te voorkomen, dat de beperking van de meervoudige kinderbijslag de onderwijskansen nadelig beinvloedt. Het kabinet is van mening dat deze doelstelling onder de gegeven omstandigheden bereikt kan worden door het verlenen van een leeftijdstoeslag voor 16en 17-jarige kinderen. Hiertoe zal de bestaande regeling Tegemoetkoming Studiekosten worden uitgebreid. De kosten van de regeling die het kabinet in dit verband voor ogen staat, belopen op bruto-basis f. 167 mln. in 1981. Voor kinderen, wier ouders maximaal een belastbaar inkomen hebben van f. 17.900,— hetgeen, verondersteld dat er geen bijzondere aftrekposten zijn, overeenkomt met het minimumloon (bruto f. 21.750,-), zal de toeslag per jaar f. 1.138,- (netto, cijfers 1978) bedragen. Dit bedrag is een equivalent van 75 procent van de kinderbijslag (incl. opslag) voor het tweede kind. Naar mate het inkomen hoger is, daalt de leeftijdstoeslag en wel zodanig, dat bij een inkomen van f. 34.000,— bruto geen toeslag meer wordt gegeven. De hiergenoemde inkomens hebben betrekking op het jaar 1978. Volgens de ramingen zal voor 27.000 kinderen een voUedige leeftijdstoeslag worden gegeven, terwijl voor 104.000 kinderen een gedeeltelijke leeftijdstoeslag zal worden verleend. De leeftijdstoeslagen en de inkomensgrenzen zuUen telkenjare (conform de huidige uitkeringen van de regeling Tegemoetkoming Studiekosten) worden aangepast aan de ontwikkeling van de prijsindex van de gezinsconsumptie. De leeftijdstoeslagen zullen voor het eerst worden verleend voor het schooljaar 1979/1980 en zullen gelden voor een periode van twee jaar.

20

BIJLAGE n i BRIEF VAN DE RAAD VAN 30 JUNI 1978 AAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN Hierbij deelt de Raad u mede dat hij in zijn heden gehouden vergadering niet tot vaststelling van een advies met betrekking tot de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek is kunnen komen, om welk advies door u bij brief van 21 april 1978 is gevraagd. Het is hem niet mogelijk geweest om in zijn oordeel te betrekken uw brief van 27 juni 1978, waarin u de Raad op de hoogte stelt van het kabinetsbesluit om compenserende maatregelen voor te stellen ter beperking van de vermindering van onderwijskansen welke van de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek uitgaat. Evenmin heeft de Raad in zijn oordeel kunnen betrekken de door de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 29 juni 1978 aangebrachte wijzigingen in de regeringsvoorstellen ten aanzien van de eerste fase van de herstructurering. In een en ander heeft de Raad aanleiding gezien om zijn oordeel over de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek uit te stellen totdat hij de consequenties van het voorgaande in samenhang met de hoofdlijnen van het financiele en sociaal-economische beleid voor de middellange termijn, zoals deze door de regering in Bestek '81 zijn uiteengezet, nader heeft kunnen bezien. De Raad verwacht dat hij deze nadere bezinning kan doen aan de hand van een nieuwe adviesaanvrage waarin u het mogelijk nadere standpunt van de regering omtrent de tweede fase van de herstructurering uiteenzet. Op dit moment moet de Raad volstaan met het u ter kennis brengen van het resultaat van de beraadslagingen in de commissie van voorbereiding over de adviesaanvrage van 21 april 1978 over de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek en de kort nadien verschenen parlementaire stukken met betrekking tot de eerste fase van de herstructurering, zoals dit resultaat in de vorm van een ontwerp-advies aan de Raad is voorgelegd.

21

BIJLAGE IV ONTWERP-ADVIES MET BETREKKING TOT DE TWEEDE EASE VAN DE HERSTRUCTURERING VAN DE KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK, ZOALS BESTEMD VOOR DE RAADSVERGADERING VAN30JUNI 1978 l.INLEIDING Bij brief van 21 april 1978, heeft u het oordeel van de Raad gevraagd over de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek, waarbij u in verband met de beoogde ingangsdatum — 1 januari 1979 — op een spoedige advisering heeft aangedrongen. De adviesaanvrage is ter opstelling van een ontwerp-advies in handen gesteld van de Commissie Sociale Verzekeringen. Deze heeft op haar beurt een speciaal daartoe ingestelde werkgroep belast met de voorbereiding van het gevraagde ontwerp-advies. Deze werkgroep is als volgt samengesteld: dr. J. Vermeijden (voorzitter), drs. D.E. Cnossen, dr. J.H.J. Crijns, drs. H.G. Fijn van Draat, drs. J.P. de Heij, J.F. Hoogland, drs. A. van Ooyen en J.W. Verdonk (leden), drs. J. Mensonides (deskundige Centraal Plan bureau; drs. W.P. Huizing en drs. L. van der Ende vertegenwoordigers van resp. de minister van Sociale Zaken en de minister van Financien). Het aldus gereedgekomen ontwerp-advies is behandeld in de vergadering van 'de Raad van 30 juni 1978 hetgeen in de vaststelling van het navolgende advies heeft geresulteerd. 2. HET STANDPUNT VAN DE REGERING In de adviesaanvrage en de memorie van antwoord bij het bij de Tweede Kamer aanhangige wetsontwerp betreffende de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag 1) worden de plannen van de regering uiteengezet met betrekking tot de uiteindelijk te reaUseren herstructurering van de kinderaftrek en kinderbijslag. Volgens deze plannen zal de herstructurering in drie fasen geschieden. a. In de eerste fase wordt de kinderaftrek van de loon- en inkomstenbelasting — met uitzondering van die voor de eerste twee kinderen van zelfstandigen — vervangen door een opslag op de kinderbijslag. Dit wordt zodanig gerealiseerd dat personen met een inkomen van f. 40.000, het zgn. draaipuntinkomen — geen voor- of nadeel van deze operatie ondervinden, terwijl zij voor de er beneden liggende inkomens een voordeel en voor de er boven liggende inkomens een nadeel betekent. Dit voordeel is groter naarmate het inkomen lager is, terwijl het nadeel toeneemt met de stijging van het inkomen. Deze eerste fase van de herstructurering geschiedt overeenkomstig het op 27 oktober 1976 door het vorige kabinet ingediende wetsontwerp, met dien ververstande dat het draaipuntinkomen is verschoven van het inkomen van de modale werknemer naar dat van f. 40.000,— 2). Voor het overige staat de huidige regering uiteindelijk een an der stelsel van kindervoorzieningen voor ogen dan bij het vorige kabinet het geval was. Bij deze laatste was de nu aanhangige eerste fase de eerste stap om te komen tot een systeem van inkomensafhankelijke kinderbijslagen. Dit doel wordt nu

1) De adviesaanvrage en de memorie van antwoord zijn van dezelfde datum. 2) In cijfers voor 1978; voor de jaren na 1978 vindt aanpassing van dit draaipuntinkomen plaats overeenkomstig de ontwikkeling van de belastingvrije voet.

22

verlaten omdat een dergelijk systeem tot een te rigoureuze aan tasting van het fiscale draagkrachtbeginsel zou leiden, verder de uitvoering bijzonder gecompliceerd zou maken en ten slotte in samenhang met de beoogde ombuigingen de inkomenspositie van de middengroepen te zeer zou aantasten. Realisering van de eerste fase per 1 oktober betekent dat de kinderbijslagbedragen per kwartaal voor het eerste, tweede en derde kind verhoogd moeten worden met resp. f. 72,54, f. 37,44 en f. 37,44 1). Per 1 januari 1979 wordt deze verhoging herzien als ware het nu geldende systeem van kinderaftrek gehandhaafd. Voor de rijksbegroting heeft de realisatie van de eerste fase de volgende effecten (in mln. gld.)' 1978

1979

1980

1981

315 265 50

1.370 1.135 235

1.470 1.205 265

1.575 1.275 300

105 235 -130

1.355 940 415

1.455 1.135 320

1.555 1.255 300

Transactiebasis Meeropbrengst belastingen door wegvallende kinderaftrek Opslagen kinderbijslag Ombuigingen

Begrotingsbasis Meeropbrengst belastingen Opslagen kinderbijslag Ombuigingen

In genoemde memorie van antwoord tekent de regering aan "dat het integratievoorstel leidt tot extra middelen voor de collectieve sector. Het integratievoorstel levert echter toch een bijdrag aan de ombuigingsoperatie. Immer, er worden voor de realisering van de doelstellingen van de ombuigingsoperatie per saldo middelen vrijgemaakt". b. Wat de tweede fase betreft, wordt voorgesteld voor studerende en invalide thuiswonende kinderen en voor zgn. huishoudkinderen die na 31 december 1962 zijn geboren en die dus na 31 december 1978 16 jaar worden, het eventuele recht op tweevoudige kinderbijslag 2) niet te laten ingaan bij het bereiken van de leeftijd van 16 jaar, maar bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Dit impHceert dan tevens dat voor dezelfde categorie, doch uitwonend, het eventuele recht'op drievdudige kinderbijslag ook pas ingaat bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Kort samengevat houdt dit voorstel in dat per 1 januari 1979 een kinderbijslag extra voor studerende en invalide kinderen van 16 en 17 jaar komt te vervalien. Ten aanzien van de beoordeling van deze maatregel acht de regering vier aspecten van belang, t.w.: — hij levert op betrekkelijk korte termijn besparingen op zonder dat er sprake is van feitelijke vermindering van inkomen. De besparingen bedragen in 1) Aangezien vanaf 1 januari 1977 ingevolge het nu nog bestaande systeem voor vierde en volgende kinderen geeri kinderaftrek meer bestaat, behoeft voor deze kinderen geen verhoging van de kinderbijslagbedragen plaats te vinden. 2) Hieronder wordt verstaan de kinderbijslag ingevolge de A.K.W., K.W.L., K.T.O., en K.K.Z. (incl. de eventuele opslag op grond van de eerste fase), alsmede de dan nog bestaande kinderaftrek voor bijzondere categorieen als zelfstandigen, gemoedsbezwaarden, grensarbeiders, gescheiden vrouwen, e.a. 23

1979 f. 130 mln. 1) en in 1981 f. 820 mln. (= f. 650 mln. in prijzen 1979). Wat de inkomensontwikkeling betreft, wordt er op gewezen dat de voorgestelde maatregel er niet toe leidt dat iemand er in inkomen op achteruitgaat, maar dat voor de duur van twee jaar uitstel van inkomenstoeneming plaatsvindt van op basis van 1 januari 1978 gemiddeld f. 1.680,— belastingvrij per jaar 2); — hij leidt tot een vereenvoudiging van de kinderbijslagwetgeving; — hij leidt tot een meer logische opzet op het gebied van de meervoudige kinderbijslag; — hij laat de situatie ten aanzien van studerende kinderen van 18 jaar en ouder onverlet. Ten aanzien van deze laatste drie punten merkt de regering op dat de huidige leeftijdsgrens van 16 jaar voor e^n kinderbijslag extra betrekkelijk willekeurig is. Als een motivering gevonden kan worden in het feit dat "onderhoudskosten als direct gevolg van studie aanwijsbaar hoger zijn dan de onderhoudskosten van kinderen in het algemeen" 3), dan zou het eerderin de rede liggen om de leeftijdsgrens te leggen bij het begin van het middelbaar onderwijs (ca. 12 jaar) of bij de aanvang van het tertiaire onderwijs (ca. 18 jaar). De regering concludeert dan ook dat het verschil in behandeling tussen enerzijds kinderen van 12 t/m 15 jaar en anderzijds kinderen van 16 en 17 jaar ten aanzien van het recht op kinderbijslag niet gehandhaafd behoeft te worden. Gelet op de noodzaak van een beperking van toeneming van de collectieve lasten, wordt vervolgens geopteerd voor een leeftijdsgrens van 18 jaar. Zowel in de adviesaanvrage als in meergenoemde memorie van antwoord wordt voorts opgemerkt dat "de maatregel (—) in bepaalde situaties beperking van onderwijskansen tot gevolg (zal) kunnen hebben. Dit zal zoveel mogelijk moeten worden voorkomen. Wellicht geeft dit aanleiding tot compensaties voor bepaalde categorieen. Eventueel zullen hieromtrent voorstellen worden gedaan na afweging in het kader van het totale ombuigingspakket". In genoemde memorie van antwoord tekent de regering verder nog aan "dat naar haar mening de invoering van de eerste en de tweede fase nauw samenhangende maatregelen zijn, noodzakelijk als onderdeel van de ombuigingsoperatie." Over deze tweede fase van de herstructurering van de kinderaftrek en kinderbijslag wordt nu het oordeel van de Raad gevraagd. c. De derde fase is in de gedachtengang van de regering een logisch gevolg van de eerste fase en houdt een afronding in van de integratie van de kinderaftrek in de kinderbijslag. Zij zal o.m. betekenen het vervangen van de huidige kinderbijslagregelingen door een volksverzekering op grond waarvan ook voor de eerste twee kinderen van zelfstandigen kinderbijslag zal worden gegeven. Deze derde fase zal zodanig moeten worden gerealiseerd, aldus de memorie van antwoord, dat de gehele operatie (vrijwel) neutraal kan worden gefinancierd. In de adviesaanvrage zegt de regering toe over de plannen voor de derde fase welke per 1 januari 1980 in maatregelen omgezet moeten zijn, tijdig een gericht advies aan de Raad te zullen vragen. 1) In de adviesaanvrage wordt een bedrag van f. 170 mln. genoemd. Nadien is van de zijde van het departement van Sociale Zaken mondeling medegedeeld dat dit f. 130 mln. moet zijn. 2) Het feitelijke bedrag is afhankelijk van de rangorde van het voor het recht op kinderbijslag meetellend kind, het zgn. telkind: tweede en derde kind f. 1.517, vierde en vijfde kind f. 1.788, zesde en zevende kind f. 1.978, achtste en volgende kind f. 2.187. Deze bedragen zijn berekend naar de toestand per 1 januari 1978. Zij zijn belastingvrij. 3) Memorie van toelichting op het op 26 oktober 1957 ingediende wetsontwerp AKW, biz. 29.

24

3. STANDPUNT VAN DE RAAD 3.1. Alvorens zijn mening over de beleidsvoomemens van de regering ten aanzien van de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek kenbaar te maken, brengt de Raad in herinnering het oordeel dat hij op 26 november 1976 1) heeft gegeven over de door de toenmalige regering ingediende en nu door de huidige regering op hoofdpunten gehandhaafde plannen ten aanzien van de eerste fase. In dit advies heeft de Raad zich in meerderheid een tegenstander getoond van het afschaffen van de kinderaftrek en het vervangen ervan door een voor ieder gelijke opslag op de kinderbijslag. De Raad heeft toen als belangrijkste argument voor dit afwijzende standpunt aangevoerd dat de kinderaftrek geen belastinguitgave is, doch een wezenlijk en integrerend onderdeel van de belastingheffing naar draagkracht. Daarom heeft hij overheveling ervan naar de sfeer van de kinderbijslagen ongerechtvaardigd genoemd. Aan het bestaan van de kinderaftrek heeft de Raad vanuit dit gezichtspunt voorts een zo grote betekenis toegekend dat zijnsinziens teruggekeerd zou moeten worden naar de situatie van voor 1 januari 1973, d.w.z. naar een herstel van een met het inkomen tot een bepaalde grens en met het kindertal oplopende kinderaftrek en naar het wederom aan de belastingheffing onderwerpen van de kinderbijslagen. Verder heeft de Raad tegen het toen aanhangige voorstel ingebracht dat op deze wijze de coUectievelastenstijgingnietwordtbeperktmaarjuist wordtvergroot 2). Geplaatst voor de noodzaak van beleidsombuigingen heeft de Raad er verre de voorkeur aan gegeven om wat de kindervoorzieningen betreft, de nodige besparingen te zoeken in de sfeer van de kinderbijslagen. Hiertoe zijn door hem verschillende mogelijkheden aangegeven, zoals bevriezing van de kinderbijslag voor het tweede kind — met een mogelijke waardevastheid ervan voor de lagere inkomensgroepen — en waardevaste kinderbijslagen voor derde en volgende kinderen. Enige leden van de Raad hebben voomoemd principieel bezwaar tegen de afschaffing van de kinderaftrek onderschreven en eveneens gepleit voor wederinvoering van een ruimere en naar kindertal gedifferentieerde kinderaftrek en het wederom als een onderdeel van het belastbaar inkomen beschouwen van de kinderbijslagen. Als mogelijke beleidsombuiging hebben zij genoemd de invoering van een kinderbijslagstelsel waarin voorbij een bepaald draaipuntinkomen de kinderbijslag voor het eerste kind vervalt en vervolgens bij stijging van het inkomen ook de kinderbijslag voor het tweede en de volgende kinderen. Daamaast hebben zij de mogelijkheid naar voren gebracht van een gemengde indexering van de kinderbijslagen en/of gedeeltelijke indexering van de kinderbijslag voor het tweede kind. Een minderheid van de Raad, bestaande uit een vrij groot aantal leden, heeft instemming betuigd met de keuze van de toenmalige regering om de huidige kindervoorzieningen uiteindelijk onder te brengen in een kinderbijslagregeling die gekenmerkt wordt door belastingvrije kinderbijslagen, gedifferentieerd naar inkomen, gezinsgrootte en leeftijd der kinderen. Deze minderheid heeft de aan deze keuze ten grondslag liggende uitgangspunten kunnen onderschrijven. Ook zij heeft het standpunt ingenomen dat de kinderaftrek een belastinguitgave is, hetgeen vertaling ervan in kinderbijslagen in beginsel mogelijk maakt. Hierbij heeft deze minderheid gewezen op het feit dat ook bij een vervanging vande kinderaftrek door een verhoging van de kinderbij1) Advies inzake enkele beleidsvoomemens vervat in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid. 2) Ter toelichting wordt verwezen naar de label hiervoor onder 2.

25

slagen een bepaalde vorm van kinderaftrek wordt gehandhaafd doordat voor de dan te verlenen kinderbijslagen belastingvrijdom geldt. De nominate betekenis van deze belastingvrijdom neemt toe met de stijging van het belastbaar inkomen. Daamaast heeft deze minderheid van de Raad zich kunnen verenigen met de inkomenspolitieke doeleinden die de toenmalige regering met de destijds aangekondigde maatregelen ten aanzien van de herstructurering van de kinderaftrek en de kinderbijslag voomemens was te realiseren. Voorts is geconstateerd dat de beoogde integratie op zichzelf reeds tot een overzichtelijker en helderder systeem van kinderv'oorzieningen kan leiden dan het huidige stelsel van kinderbijslag en kinderaftrek. In het licht van het uiteindelijke doel van de herstructurering, t.w. inkomensafhankelijke belastingvrije kinderbijslagen, heeft deze minderheid van de Raad zich dan ook in het algemeen akkoord verklaard met de toen voorliggende plannen, zij het dat naar haar mening het zgn. draaipuntinkomen in de eerste fase hoger vastgesteld zou moeten worden, en wel op de verzekeringsplichtige loongrens van de Ziekenfondswet 1). 3.2. Nu de regering destijds bestaande beleidsvoomemens ten aanzien van de eerste fase van de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag in hoofdzaak handhaaft, concludeert (de meerderheid van) de Raad dat aldus vanwege de effecten op de individuele inkomens, met name van de middengroepen, de mogelijkheden om in een volgende fase tot een beperking van de kinderbijslagen te komen, in aanzienlijke mate worden beperkt. Deze beperking van mogelijkheden in een volgende fase geldt ook voor de enige leden van.de Raad die in plaats van afschafflng van de kinderaftrek een systeem van inkomensafhankelijkheid van het recht op kinderbijslag bepleit hebben omdat in de nu om advies voorliggende tweede fase van herstructurering tevens de doelstelling van inkomensafhankelijke kinderbijslagen wordt verlaten. 3.3. Op basis van de nu voorliggende stukken met betrekking tot de herstructurering van de kindervoorzieningen constateert de Raad dat hem hierin geen enkele inzicht wordt geboden in de waarde van de stelling van de regering dat het integratievoorstel in de eerste fase een bijdrage levert aan de ombuigingsoperatie omdat per saldo voor de reahsering van de doelstellingen ervan middelen worden vrijgemaakt. Ten gevolge van de afschaffing van de kinderaftrek stijgt immers de belastingdruk uiteindelijk met 0,45 procent netto nationaal inkomen, terwijl de opslagen op de kinderbijslagen een verhoging van de coUectieve uitgaven betekenen van 0,35 procent netto nationaal inkomen 2). Bovendien wordt in het geheel niet aangegeven op welke wijze de extra belastingmiddelen als resultante van de afschaffing van de kinderaftrek en de opslagen op de kinderbijslagen ter grootte van 0,1 procent netto nationaal inkomen zuUen worden aangewend in de collectieve sector. Hierdoor is het hem niet mogelijk om zich een oordeel te vormen over de afweging welke ter zake binnen het kabinet heeft plaatsgevonden. Aangezien inzicht in deze afweging ook voor de beoordehng van de verdere fasen van de herstructurering van de kinderbijsla1) Voor 1977 f 33.650; voor 1978 f. 36.200. 2) In de theorie dat de kinderaftrek een belastinguitgave is, is de belastingdrukstijging van 0,45 procent netto nationaal inkomen slechts statistisch. Hierop mag dan de vervangende kinderbijslag van 0,35 procent netto nationaal inkomen in mindering worden gebracht, zodat een reele belastingdrukstijging resulteert van 0,1 procent netto nationaal inkomen. Wordt de theorie van de belastinguitgave verworpen — wat de huidige regering doet (memorie van antwoord, wetsontwerp 14.184, no. 7, pag. 10) - dan resulteert een reele belastingdrukstijging van 0,45 procent netto nationaal inkomen.

26

gen en de kinderaftrek van betekenis kan zijn, betreurt de Raad het dat hem hieromtrent geen gegevens zijn verschaft 1). 3.4. Een gebrek aan gegevens constateert de Raad eveneens ten aanzien van de nu om advies voorliggende tweede fase van de herstructurering van de kindervoorzieningen. WeUswaar wordt het beleidsvoomemen van de regering geplaatst in het kader van de beperking van de groei van de collectieve lasten, maar dit kader is kwantitatief niet nader uitgewerkt. Daarom ontbreekt voor de Raad de mogelijkheid te beoordelen of in de sfeer van de kindervoorzieningen in 1981 minder uitgegeven moet worden en, zo ja, of het beoogde bedrag van f. 820 mln. al dan niet voldoende is. Aan de hand van de hem op dit moment ter beschikking staande stukken is het de Raad niet mogelijk om de voorgestelde maatregelen ten aanzien van het recht op kinderbijslag voor 16en 17-jarigen op een juiste wijze af te wegen in het licht van de verwachte economische mogelijkheden voor de naaste toekomst en tegen de achtergrond van de bestaande wenselijkheden op het terrein van de collectieve voorzieningen, met name de sociale voorzieningen. Van een oordeel over de noodzaak dan wel de wenselijkheid van het nu om advies voorliggende beleidsvoomemen moet de Raad zich derhalve onthouden. Hij kan zich alleen in meer technische zin een mening hieromtrent vormen. In dit verband wijst de Raad er nog op dat het hem verbaast dat de regering gemeend heeft in het kader van de bezuinigingsoperatie maar vooruitlopend daarop, op dit moment wel met de genoemde beleidsvoomemens naar buiten te kunnen treden maar dat zij eventuele compenserende maatregelen om het effect op de mogelijke beperking van onderwijskansen te mitigeren, voUedig afhankelijk heeft gesteld van het resultaat van de afweging in het kader van het totale ombuigingspakket. 3.5. Uitgaande van de regeringsbeslissing ten aanzien van de eerste en tweede fase van de herstructurering van de kinderaftrek en de kinderbijslag, komt de Raad met betrekking tot het voorstel om een kinderbijslag extra voor studerende en invalide kinderen van 16 en 17 jaar te laten vervallen tot het volgende, in hoofdzaak technische oordeel. 3.5.1. Zuiver rekenkundig is het juist dat het vervallen van deze kinderbijslag extra voor de betreffende gezinnen niet leidt tot een directe achteruitgang in besteedbaar inkomen maar alleen tot een achteruitgang in de verwachte inkomensontwikkeling. Hierbij moet echter uitdrukkelijk worden opgemerkt dat in een wettelijkvastgelegd systeem van recht op inkomen in bepaalde omstandigheden — waaronder ook begrepen in de toekomst gelegen omstandigheden —, elke blijvende wijziging in dit recht een verandering in de totale inkomenspositie van de desbetreffende personen tot gevolg heeft. Uit dien hoofde is in het onderhavige geval waarin een vermindering van aanspraken wordt voorgesteld, wel sprake van, zij het in de toekomst gelegen, feitelijke inkomensvermindering. Hiermede wil overigens niet gezegd zijn dat een maatregel als de nu om advies voorliggende, daarom onaanvaardbaar zou zijn. Dit wordt namelijk bepaald door de consequenties welke deze maatregel voor de verschillende inkomensgroepen heeft, en door de waarde welke in sociaal-politieke zin aan deze consequenties wordt gegeven.

1) In dit verband wordt nog aangetekend dat ook het defmitieve standpunt van de regering over het in voorbereiding zijnde nieuwe stelsel van studiefinanciering nog niet bekend is. Dit nieuwe stelsel kan inhouden dat de kinderbijslag voor kinderen van 18 jaar en Guder komt te vervallen waartegenover aan elke student van overheidswege een basistoelage wordt verstrekt. 27

Wat de overige drie door de regering genoemde .aspecten betreft, moet worden geconstateerd dat deze op zichzelf geen voldoende grond kunnen zijn om het voorstel te motiveren. Zij hebben derhalve slechts een bijkomstige en betrekkelijke, geringe betekenis. In elk geval is het onjuist om te stellen dat de voorgenomen maatregel leidt tot een vereenvoudiging van de kinderbijslagwetgeving: de overige criteria voor het recht op kinderbijslag blijven immers ongewijzigd. 3.5.2. De achteruitgang in verwachte inkomensontwikkeling bedraagt, zoals vermeld, gemiddeld f. 1.680 belastingvrij per jaar (cijfer op basis van 1 januari 1978). Het is duidelijk dat het effect op het besteedbare gezinsinkomen groter is naarmate het inkomen lager is, d.w.z. dat de laagste inkomensgroepen relatief het meest door deze maatregel getroffen zullen worden. Verder dient het gezamenlijke effect van de regeringsvoorstellen ten aanzien van de eerste en de tweede fase van de herstructurering van de kindervoorzieningen bij de beoordehng van de tweede fase in aanmerking genomen te worden, ook voor de boven het zgn. draaipuntinkomen gelegen inkomensgroepen. Hierbij wordt evenwel aangetekend dat tussen de inkomenseffecten van de eerste fase en de achteruitgang in verwachte inkomensontwikkeling ten gevolge van de tweede fase soms een direct verband, soms een verder verwijderd verband en soms in het geheel geen verband bestaat. Slechts in die gevallen waarin de ouders op zeer korte termijn de nadelen ondervinden van de maatregel met betrekking tot de 16- en 17-jarigen kan van een direct verband worden gesproken. Daarom wordt in de hiemavolgende tabel volstaan met het aangeven van het verband voor degene, die een kind heeft dat in het eerste kwartaai van 1979 16 jaar wordt. TABEL

Inkomenseffecten van de eerste en de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek voor degene die een kind heeft dat in het eerste kwartaai 1979 16 jaar wordt, bij verschillende inkomens op jaarbasis in cijfers 1978. Tussen haakjes de mutaties in procenten van het belastbaar inkomen minus beiasting Inkomens 29.900 21.750 (minimum inkomen) (modaal inkomen)

40.000

50.000

0(0) 0(0) 0(0)

-132 (-0,4) -176 (-0,6) -176 (-0,6)

75.000

Eerste fase Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaai van 1963 en 0 andere kinderen 1 ander kind 2 andere kinds^ren

+99 (+0,6) + 148 (+0,9) +148 (+0,9)

+23 (+0,1) +56 (+0,3) +56 (+0,3)

-

- 4 4 4 (-1,0) - 5 9 5 (-1,4) ^ - 5 9 5 (-1,4)

Tweede fase Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaai van 1963 en 0 andere kinderen 1 ander kind 2 andere kinderen

-1.517 (^-9,5) -1.517 (-9,5) -1.788 (-11,2)

1.517 (-7,2) -1.517 (-7,2) - 1 . 7 8 8 (-8,5)

-1.517 (-5,9) -1.517 (-5,9) -1.788 (-6,9)

-1.517 (-5,0) -1.517 (-5,0) -1.788 (-5,8)

-1.517 (-3,5) -1.517 (-3,5) -1.788 (-4,2)

-1.418 (-8,9) -1.369 (-8,6) -1.640 (-10,3)

-1.494 (-7,1) -1.461 (-7,0) -1.732 (-8,3)

-1.517 (-5,9) -1.517 (-5,9) -1.788 (-6,9)

-1.649 (-5,3) -1.693 (-5,5) -1.964 (-6,3)

-1.961 ( ^ , 6 ) -2.112 M . 9 ) -2.383 (-5,5)

Totaal Gezinnen met 1 kind geboren in het eerste kwartaai van 1963 en 0 andere kinderen 1 ander kind 2 andere kinderen

Bron: Ministerie van Sociale Zaken.

28

In dit verband wijst de Raad ook nog op de positie van de studerende kinderen van 16 en 17 jaar in het kader van de ziekenfondsverzekering, met name de vrijwillige ziekenfondsverzekering. Voor deze verzekering vervalt met het bereiken van de 16-jarige leeftijd de gratis medeverzekering uit hoofde van de vrijwillige ziekenfondsverzekering van de ouders. Studerende kinderen kunnen dan tegen een gereduceerde premie (per 1 januari 1978 f. 57,65 per maand) medeverzekerd blijven op de verzekering van de ouders. In de verplichte en de bejaardenziekenfondsverzekering daarentegen blijven de kinderen van 16 jaar en ouder gratis medeverzekerd, indien voor hen recht op kinderbijslag bestaat. Dit betekent dat door het vervallen van een kinderbijslag extra voor studerende kinderen van 16 en 17 jaar, het besteedbare inkomen van de ouders die vrijwillig verzekerd zijn, relatief meer wordt beperkt. 3.5.3. Wat de onderwijskundige aspecten betreft neemt te Raad alsvrijwelzeker aan dat van de maatregel een negatieve invloed uitgaat op de onderwijskansen van kinderen van ouders uit de lagere en middengroepen. Deze mogelijke negatieve invloed welke uiteraard niet te kwantificeren is, is niet in overeenstemming te brengen met het streven allerwege om de belemmeringen voor kinderen om tot ca. 18 jaar volledig dagonderwijs te volgen weg te nemen. Daarom bevreemdt het de Raad dat niet gelijktijdig met het voorstel tot vermindering van de kinderbijslag voor 16- en 17-jarigen compenserende maatregelen in overweging worden gegeven voor die ouders voor wie door eerstgenoemd voorstel de mogelijkheden om hun kinderen volledig dagonderwijs te laten volgen, verminderd worden. Dit geldt temeer omdat deze ouders — gelet op de positieve correlatie tussen inkomenshoogte van de ouders en schooltype van de kinderen — in hun motivering om hun kinderen tot 18 jaar volledig dagonderwijs te laten volgen, het meest kwetsbaar zijn. Verder moet in aanmerking worden genomen dat het deelnemen aan het volledig dagonderwijs niet alleen als een goed op zichzelf genomen, gestimuleerd moet worden, maar dat dit vanwege de verminderde gelegenheid om werk te vinden ook uit dien hoofde gewenst is. Zouden de jongeren van 16 en 17 jaar door het vervallen van de extra kinderbijslag zich eerder voor de arbeidsmarkt beschikbaar stellen maar zou er voor hen geeri werk zijn dan zouden zij werkloos worden. Naast de algemeen erkende nadelige effecten welke aan werkloosheid zijn verbonden, heeft dit tot gevolg dat zij dan ingevolge de Algemene Bijstandswet een uitkering kunnen ontvangen. Op deze wijze zou een deel van de beoogde besparing verloren kunnen gaan. 3.5.4. Wat de positie van de invaUde kinderen van 16 en 17 jaar betreft, moet de Raad constateren dat in de adviesaanvrage elke aanwijzing voor een compenserende maatregel ontbreekt. In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het momenteel bij de Tweede Kamer aanhangige wetsontwerp met betrekking tot de eerste fase van de integratie van de kinderaftrek en de kinderbijslag wordt opgemerkt dat de huidige situatie voor uitwonende invahde kinderen van 0 - 1 8 jaar ongewijzigd blijft. Voorts wordt gezegd dat voor zover thuiswonende invahde kinderen onderwijs volgen 1), de positie van hun ouders geen andere is dan die van ouders van gezonde kinderen die aan het onderwijs deelnemen. In aanmerking dient immers te worden genomen dat de extra kosten voor invahde kinderen geheel of vrijwel geheel worden opgevangen door andere wettelijke voorzieningen zoals de A.A.W., de A.W.B.Z., de Ziekenfondswet en de buitengewone-lastenregeling in de inkomstenbelasting. Naar de mening van de Raad laat deze argumentatie onverlet dat de ouders van thuiswonende invahde kinderen niet duidelijk aanwijsbare, aan be1) Uit de nota blijkt dat het aantal thuiswonende invalide kinderen van 16 en 17 jaar dat geen onderwijs volgt, bijzonder klein is, te weten ca. 500. 29

paalde algemene bestedingscategorieen toe te rekenen extra kosten hebben, waardoor zij door de voorgestelde maatregel relatief zwaarder in de ontwikling van hun besteedbaar inkomen worden getroffen dan ouders van gezonde kinderen. Dit spreekt temeer waar de positie van de ouders van uitwonende invalide kinderen wat hun kinderbijslagaanspraken betreft, ongewijzigd blijft. De Raad tekent hier voorts nog bij aan dat de buitengewone-lastenregeling in de inkomstenbelasting mede als gevolg van de in dit verband gehanteerde drempels slechts van beperkte betekenis kan zijn, in het bijzonder voor de lagere inkomenscategorieen. 3.5.5. Op grond van vorenstaande komt de Raad overigens niet tot een eensluidend standpunt in meer technische zin over het nu cm advies voorliggende beleidsvoomemen. Een deel van de Raad is van mening dat de voorgestelde maatregel meer aanvaardbaar zou zijn indien gelijktijdig met het in werking treden ervan de nodige gerichte compenserende maatregelen zouden zijn voorgesteld. Hierbij denkt dit deel van de Raad ten aanzien van de studerende kinderen aan het verleggen van de leeftijdsgrens voor de schoolgeldphcht naar eveneens 18 jaar, aan een wijziging van de maatstaf waamaar het schoolgeld wordt geheven, en aan een verruiming van de voor middelbare schoUeren bestaande regeling tegemoetkoming studiekosten. Overigens is het duidelijk dat door deze noodzakelijke compensaties een deel van de beoogde bezuinigingen teniet wordt gedaan, terwijl het stelsel geenszins aan doorzichtigheid wint, integendeel in zijn totaliteit wellicht ingewikkelder wordt. Een ander deel van de Raad kan zich vooralsnog niet uitspreken over het meer aanvaardbaar of het onaanvaardbaar zijn van de voorgestelde maatregel. Het is van oordeel dat een eindconclusie — ook in meer technische zin — pas kan worden gegeven nadat het gehele complex van bezuinigingsmaatregelen bekend is en in zijn onderlinge samenhang met inbegrip van compenserende maatregelen kan worden beoordeeld. Weer een ander deel van de Raad komt tot de slotsom dat de om advies voorliggende maatregel onaanvaardbaar is. De substantiele inkomensdaling die voor de lagerbetaalden met kinderen in de leeftijdsklasse van 16 en 17 jaar het gevolg is, past niet in een inkomensbeleid dat juist gericht dient te zijn op het versterken van de positie van dergelijke kwetsbare inkomenscategorieen. Daarenboven is dit deel van de Raad van mening dat aan de onderwijskundige consequenties van de maatregel onvoldoende aandacht is besteed. Het acht het onaanvaardbaar dat in de adviesaanvrage volstaan wordt met de mededeling dat eventuele voorstellen tot compensatie voor bepaalde categorieen pas gedaan zuUen worden na afweging in het kader van het totale ombuigingspakket. In dit verband wijst dit deel van de Raad erop dat het verleggen van de leeftijdsgrens voor de schoolgeldplicht voor studerende kinderen naar 18 jaar geen enkel soelaas kan bieden voor de lagerbetaalden, omdat deze vrijwel geheel zijn vrijgesteld van schoolgeldbetaling. In een verruiming van de voor middelbare scholieren bestaande regeling van tegemoetkoming in studiekosten ziet dit deel van de Raad alleen dan een wezenlijke bijdrage tot het oplossen van de te verwachten knelpunten wanneer de inkomensgroepen tot aan het zgn. draaipuntinkomen van de eerste fase langs deze weg een volledige compensatie krijgen voor de gederfde bijslagen. Dit zal het beoogde besparingseffect echter aanzienlijk verminderen. Dit deel van de Raad geeft de regering dan ook in overweging af te zien van de voorgestelde tweede fase en terug te keren naar de oorspronkelijke uitgangspunten van de integratie van de kinderbijslag en de kinderaftrek, zoals deze in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid van

30

9 juni 1976 zijn uiteengezet. Hierbij kent dit deel van de Raad een bijzondere betekenis toe aan de inkomenspolitieke doeleinden van de in deze nota vermelde herstructureringsplannen. In dit verband constateert dit deel van de Raad overigens met instemming dat aan zijn wens om het draaipuntinkomen in de eerste fase van de herstructurering te verhogen, door de regering is tegemoetgekomen.

31

BIJLAGE V BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN VAN 11 JULI 1978 AAN DE RAAD Bij uw brief van 30 juni j.l. deelde u ons mede, dat u in uw vergadering van die datum hebt besloten tot het uitstellen van uw oordeel over het op 21 april j.l. gevraagde advies over de tweede fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek. Blijkens uw brief hebt u niet in uw oordeel kunnen betrekken de brief van 27 juni j.l., waarin u op de hoogte werd gesteld van het besluit van het kabinet cm compenserende maatregelen te treffen teneinde te voorkomen dat de beperking van de meervoudige kinderbijslag de onderwijskansen nadelig beihvloedt. Evenmin was het u mogelijk in uw oordeel te betrekken de door de Tweede Kamer op 29 juni j.l. aanvaarde amendementen op het Regeringsvoorstel ten aanzien van de eerste fase van de herstructurering. Naar aanleiding van uw brief willen wij met nadruk tot uitdrukking brengen, dat ook wij het betreuren dat u eerst enkele dagen voor uw vergadering van 30 juni j.l. over de aard en de omvang van de compenserende maatregelen kon worden geihformeerd. Wij hebben er dan ook begrip voor, dat u uw oordeel over de tweede fase van de herstructurering hebt moeten uitstellen totdat u de consequenties van de voorgestelde compensaties en de aangebrachte wijzigingen in het wetsvoorstel over de eerste fase nader kan bezien. Inmiddels heeft u eveneens kennis kunnen nemen van de hoofdlijnen van het financiele en sociaal-economische beleid voor de middellange termijn zoals die zijn weergegeven in de nota "Bestek ' 8 1 " . De recente ontwikkelingen met betrekking tot de eerste fase hebben de Regering geen aanleiding gegeven de tweede fase van de herstructurering nader in overweging te nemen. In verband hiermede menen wij dat er geen aanleiding is om onze adviesaanvrage van 21 april j.l. te vervangen door een nieuwe adviesaanvrage. Wei zouden wij in verband met de door u terecht ter sprake gebrachte recente ontwikkelingen te uwer orientatie nog het volgende aan de adviesaanvrage willen toevoegen. Compensaties Met betrekking tot de compensatie voor het beperken van de meervoudige kinderbijslag voor 16- en 17-jarigen is bij de schriftelijke voorbereiding van het wetsontwerp eerste fase met de Kamer ter sprake geweest om deze compensaties gedeeltelijk te zoeken in (wijziging van) de schoolgeldregeling. Nadere bestudering heeft geleid tot de conclusie dat op dit punt geen compensaties van enig gewicht, gericht op de lagere inkomens, mogelijk zijn. Het kabinet heeft daarom besloten zich bij de uitwerking van de compensaties te concentreren op een uitbreiding en herziening van de regeling tegemoetkoming studiekosten. In de brief van 27 juni 1978 aan uw Raad is reeds uiteengezet dat de gedachten uitgaan naar een met het inkomen aflopende leeftijdstoeslag op de tegemoetkoming studiekosten voor ouders van 16- en 17-jarige kinderen. Hiervoor is een bedrag uitgetrokken vanbruto 167mln. (op basis van cijfers 1981). Zoals u welHcht bekend is doen zich de laatste jaren knelpunten voor bij de belasting- en premieheffing over de tegemoetkomingen studiekosten. Het gaat daarbij om ouders waarvoor de loonbelasting eindheffing zou zijn, ware het niet dat zij naast hun loon een tegemoetkoming studiekosten ontvangen, waardoor, eventueel te zamen met andere neveninkomsten, de grens voor neveninkomsten van f. 6 0 0 , - wordt overschreden. De inkomstenbelasting kan relatief hoog zijn in de gevallen dat het opleggen van een aanslag in de 32

inkomstenbelasting leidt tot het verloren gaan van de voordelen, die kunnen optreden ingeval de loonbelasting eindheffing is. De aanslag kan dan bijvoorbeeld mede betrekking hebben op "inhaalbelasting" over bijzondere beloningen etc. Op dit probleem hebben de Kamerleden Hermsen en Notenboom vorig jaar door middel van schrifteHjke vragen reeds de aandacht gevestigd. Een uitbreiding van de regeling tegemoetkomingen studiekosten zou zonder het treffen van nadere maatregelen het aantal knelpuntgevallen bij de belastingen premieheffing aanzienlijk doen toenemen, terwijl in een groot aantal gevallen de loonbelasting niet meer als eindheffing zal kunnen fungeren. Om deze effecten belangrijk te beperken bestaat het voomemen om alle tegemoetkomingen in de studiekosten te brengen onder een voorheffingsregime, zoals we dat op het ogenblik reeds kennen bij de individuele huursubsidies. Daarbij zou dan moeten worden voorkomen dat ouders uitsluitend op grond van het ontvangen van een tegemoetkoming onder de inkomstenbelasting zouden gaan vallen. Voor het mogelijk maken van inhouding van belasting en premie van de uitkeringen van de thans reeds bestaande regeling tegemoetkomingen studiekosten is een bedrag uitgetrokken van 63 mln. (op basis van cijfers 1981). Het uittrekken van dit bedrag is erop gericht om voor de meerderheid van de huidige categorie ontvangers de overgang naar een inhoudingssysteem zonder moeilijkheden te laten verlopen door middel van nog nader uit te werken verhogingen van de thans bestaande uitkeringen. Deze nadere uitwerking van de verhoging van de bedragen van de TS-regehng zal nog enige tijd vergen. Wijziging wetsontwerp eerste fase Door het amendement De Korte/Hermsen (Gedrukte Stukken 14.184, nr. 22 Herdruk) zijn de volgende wijzigingen in het desbetreffende wetsvoorstel aangebracht: — verlegging van het draaipunt van f. 40.000,— naar f. 44.140,- voor het tweede kind en naar f. 50.000,— voor het derde kind met ingang van 1 april 1979, hetgeen per die datum resulteert in een verhoging van de opslag voor het tweede kind vanf. 37,44 tot f. 46,02 en voor het derde kind van f. 37,44 tot f. 48,36; — een opslag op de kinderbijslagvoorvierde en volgende kinderen van f. 22,62 per kwartaal met ingang van 1 april 1979; — omschakeling van het aanpassingssysteem van de kinderbijslag van loonindex naar gemengde index voor de jaren 1979, 1980 en 1981. Zoals uit de toelichting op dit amendement en uit de Handelingen van de Tweede Kamer (pagina 2868 e.v.) blijkt is de wens tot verhoging van de draaipunten voor het tweede en derde kind voortgevloeid uit de zorg van de indieners van het amendement voor middengroepen met meer kinderen. Met name werd in dit verband ook betrokken de offers die van deze gezinnen in de tweede fase van de herstructurering zullen worden gevraagd. De middelen ter financiering van de verlegging van de draaipunten voor het tweede en derde kind en de opslag op de kinderbijslag voor vierde en volgende kinderen werden gevonden in de omschakeling van de loonindex naar de gemengde index. Van de zijde van de Regering zijn bezwaren tegen het amendement naar voren gebracht. Desondanks zijn de bij amendement voorgestelde wijzigingen door een meerderheid van de Tweede Kamer aanvaard. Als gevolg van dit amendement zullen de ombuigingen in 1979 verminderen. In 1981 is de omvang van de ombuigingen gelijk aan die van het Regeringsvoorstel. Voor een gedetailleerd overzicht moge worden verwezen naar bijlage 1. Voorts is in bijlage 2 een overzicht gegeven van de inkomenseffecten van het wets33

ontwerp zoals dat op 29 juni 1978 door de Tweede Kamer is aanvaard. Wij vertrouwen dat deze nadere uiteenzetting u in staat zal stellen om tot een spoedige afronding van uw oordeel te komen. BIJLAGE I — Ombuigingen in mln. guldens en in lopende prijzen van wetsontwerp 14.184, zoals dat door de Tweede Kamer is aanvaard. 1978

1979

1980

1981

315

1.370

1.470

1.575

-265

1.195

-1.280

-1.350

-50

-70

-75

40

90

150

50

165

210

300

Meeropbrengst belastingen door wegvaUende kinderaftrek

105

1.355

1.455

1.555

Opslagen op kinderbijslag eerste, tweede en derde kind

-235

-980

-1.210

-1.330

Opslagen op kinderbijslag vierde en volgende kinderen

_

-35

-70

-75

Gemengde indexering 1979/ 1980/1981

—

40

90

150

380

265

300

Transactiebasis Meeropbrengst belastingen door wegvaUende kinderaftrek Opslagen op kinderbijslag eerste, tweede en derde kind Opslagen op kinderbijslag vierde en volgende kinderen Gemengde indexering 1979/ 1980/1981 Ombuigingen Begrotingsbasis

Ombuigingen

-130

Bijlage 2 — Inkomenseffecten wetsontwerp 14.184, zoals dat door de Tweede Kamer isaanvaard, voor werknemers in 1979(op basisvan 1978) in guldens per jaar. Tussen haakjes de mutaties in procenten van het belastbaar inkomen minus belasting. Gezinnen met

f. 21.750,-1)

f. 29.900,- 2)

f. 40.000,-

f. 50.000,-

f. 75.000,-

Ikind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen 5 kinderen 8 kinderen 10 kinderen

+ 65 (+0,4) +121 (+0,8) +203 (+1,3) +271 (+1,7) +338 (+2,1) +533 (+3,3) +660 (+4,1)

0 + 45 +111 +179 +246 +441 +568

0 + 22 + 55 +123 +190 +385 +512

- 87 (-0,3) -110 (-0,4) -121 (-0,4) - 53 (-0,2) + 14 ( 0,0) +209 (+0,7) +336 (+1,1)

-293 (-0,7) ^ 2 2 (-1,0) -540 (-1,3) -472 (-1,1) -405 (-0,9) -210 (-0,5) - 83 (-0,2)

1) Minimuminkomen 2) Modaal inkomen

34

( 0,0) (+0,2) (+0,5) (+0,9) (+1,2) (+2,1) (+2,7)

( 0,0) (+0,1) (+0,2) (+0,5) (+0,7) (+1,5) (+2,0)